1. Instituciones de control del Estado peruano: historia y políticas en CGR, SBS y SUNAT Instituto de Estudios Peruanos Antonio Zapata Investigador asociado 2. Objetivos y justificación Esta investigación estudiará la evolución de tres instituciones públicas cuyas funciones están definidas por el control: Contraloría General de la República, CGR; Superintendencia de Banca y Seguros, SBS; y Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT. Tres conceptos servirán para articular esta historia institucional: autonomía, profesionalización y transparencia. La hipótesis general es que estas nociones son fundamentales para la forja de instituciones fuertes en materia de control, capaces de cumplir la delicada misión que les confiere el estado: la reducción de la corrupción y de la colusión de intereses. El estudio fundamentará un conjunto de medidas concretas de política institucional que propendan a la eficiencia en el cumplimiento de su deber.

No obstante la importancia de las instituciones de control en el Estado peruano, no existen suficientes estudios sobre su historia y situación actual. Por el contrario, las evidencias indican que la profesionalización de estas instituciones es primordial, porque su función puede poner en vereda al resto del aparato del Estado y a los actores claves de la economía privada. En caso contrario, esas mismas instituciones pueden tolerar y fomentar una transgresión sin límites. En suma, su misión les confiere un poder de palanca, pueden mover, tanto al Estado como a la Sociedad, para atrás o para adelante. El día de hoy, la experiencia internacional muestra que un sistema de control público se convierte en esencial para la modernización del Estado y el buen funcionamiento del mercado; su problemática ha de constituir, ciertamente, parte de la agenda pública del próximo quinquenio. De hecho, la actual administración ha comenzado su mandato presionada para nombrar independientes precisamente en estas instituciones. En 1931, la misión Kemmerer puso en marcha la Superintendencia de Banca y Seguros y la Contraloría General de la República. El control del mismo estado y el control de las finanzas privadas se organizaron a la vez, como parte del mismo impulso de reforma del Estado, evidenciando que había nacido el concepto del control público. Se trata de controlar el funcionamiento del mismo Estado y de supervisar que las instituciones financieras actúen en consonancia con la ley. Con esta consideración se reconocía que las finanzas constituyen un sector crucial del sistema económico y que actúan con dineros del público, teniendo por lo tanto un nivel semi público, que amerita el control por parte del Estado. En ese entonces primaba la noción de un estado liberal, cuyas funciones estaban orientadas a permitir que surja el mercado y cumpla su labor en forma libre.

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Por su parte, desde el oncenio de Leguía, 1919-1930, la recaudación fiscal estuvo en manos de la Compañía de Depósitos y Consignaciones, una compañía especializada, cuyo accionariado estaba en manos de la banca privada. La Compañía de Depósitos continuó operando hasta el primer gobierno de Fernando Belaunde, 1963-1968, cuando se creó el Banco de la Nación. Como la recaudación lleva a la fiscalización de los contribuyentes, las tres instituciones que se propone englobar en este estudio han compartido la esencia de su misión, que se halla en formas específicas del control público. La forja del Banco de la Nación ejemplifica un proceso de centralización y mayor coordinación entre las instituciones del Estado. Era el inicio del proyecto de desarrollo inducido por el Estado que alcanzaría su clímax con el gobierno de Juan Velasco, 1968-1975. Durante esos años se crearon comités que bajo la égida del Ministerio de Economía centralizaban a los respectivos jefes de estas instituciones. Pero, al finalizar el docenio militar, en la Asamblea Constituyente de 1979, la SBS adquirió autonomía constitucional y en 1981 se dictó su primera ley orgánica que la establece. El Ejecutivo propone al Superintendente y el Legislativo lo aprueba, pero durante su término no se lo puede remover, salvo causal previamente especificada y un engorroso trámite legal, que nunca ha sido efectuado. Se asume que esa autonomía se ejerce con relación al Ejecutivo y que debe ejercerse también con respecto a los bancos, es decir con las empresas supervisadas. Así, la autonomía significa un blindaje para conformar una institución profesional y técnica capaz de resistir las presiones que pudiera ejercer tanto el Ejecutivo como las empresas supervisadas. La noción de autonomía fue crucial para la modernización y profesionalización de la SBS. Es así que durante los ochenta se introducen medidas trascendentales, en primer lugar, se selecciona y entrena un personal que ha manejado la institución durante este largo lapso. Asimismo, en los ochenta se inicia la computación y especialización profesional, que permitió durante los noventa formar una escuela a través de un único curso de selección de personal. Aunque la competencia no constituye aún el criterio para los ascensos, se ha ido formando una burocracia profesional cuya constitución deriva del imperio de la autonomía. La CGR tiene una historia más accidentada, puesto que fue manejada con criterio de proteger al gobierno de turno antes que de controlarlo. Ello fue muy crítico durante los años noventa cuando la corrupción fue muy elevada al grado que el auditor interno de la CGR, la persona encargada de controlar al contralor, era nada menos que contador de la banda de narcotraficantes conocida como Los Camellos. Hasta Toledo inclusive primó la idea que debía nombrarse a un amigo para el cargo. Pero, el año 2002 se dictó una nueva ley para la CGR que establece un sistema de selección de su responsable semejante al empleado para la SBS. Se espera un cambio de actitud porque en forma paralela esta institución ha logrado una reforma legal clave. Ahora todos los auditores internos dependen de la CGR y no de la institución en la que laboran. Incluso sus honorarios han sido trasladados en el presupuesto. Con ello, la CGR dispone de una red de funcionarios en cada institución pública. Aunque su control es ex post, la experiencia de la CGR le permite detectar los patrones de corrupción y advertirlos 2

con anterioridad, para que las mismas autoridades sepan cuán clara la tiene el largo brazo de la ley. La ciudadanía apreciaría inmediatamente la transparencia sobre esta información y se robustecería una actitud de vigilancia ciudadana sobre la corrupción, que resulta indispensable reducir y controlar para modernizar al Estado. A su vez, un gobernante prudente apreciaría la independencia y modernización de la CGR, pues, durante su mandato, advertiría dónde están los problemas que debe resolver. La SUNAT nació al finalizar el primer gobierno de Alan García, 1985-1990, después que las recaudaciones del Estado llegaran a su nivel más bajo del siglo, cuando apenas si alcanzaron el 4% del PBI. Pero, su reforma estructural corresponde a la jefatura de Manuel Estela, al comenzar el gobierno de Alberto Fujimori. En ese momento la situación era tan urgente que se impuso el pragmatismo y se formó una institución eficiente, porque era indispensable que el Estado cuente con caja. Se reclutó un nuevo personal, se lo dotó de profesionalismo y de mística, pero su jefatura no obtuvo similar blindaje, ya que es un puesto nombrado por el Ejecutivo y puede ser removido en cualquier momento. Sin embargo, la SUNAT evidenció un nivel profesional a lo largo de los noventa, habiendo presentado resistencia al intento de corrupción liderado por Vladimiro Montesinos, quien en los Vladivideos evidencia un firme manejo de los mecanismos internos de SUNAT. Luego, ha evolucionado en forma satisfactoria, aunque sin llevar la tasa de recaudación a estándares latinoamericanos. No obstante carecer de autonomía política, la SUNAT cuenta con autonomía presupuestaria, porque maneja un porcentaje del monto que recauda. Así, goza de otra forma de autonomía que comparte con la SBS y que luego será la norma con los órganos reguladores surgidos en los noventa. Esta segunda forma de la autonomía es complementaria de la política y su presencia se registra en algunas instituciones. La SBS goza de ambas autonomías, la SUNAT de la económica y la CGR ha de disponer de la política, aunque hasta ahora no ha gozado de ninguna. 3. Marco teórico ¿Porqué ha sido tan importante la autonomía para el cumplimiento de las funciones de control, supervisión y fiscalización? No en todos los países se asume que resulta indispensable para el funcionamiento profesional de las instituciones públicas que ellas ganen autonomía y que se blinden del resto del Estado. Por ejemplo, las elecciones en Francia son organizadas por el Ministerio del Interior y no existe una institución semejante a la ONPE, porque los políticos no dudan de la imparcialidad de su rama especializada del Ejecutivo. En los Estados Unidos no existe el JNE y la justicia electoral la imparte el juzgado de turno. Pareciera que la autonomía depende de la legitimidad y confiabilidad del núcleo del poder político. La hipótesis es que a menor legitimidad de las instituciones del poder central: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, mayor necesidad de autonomía para las instituciones de control.

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Una pregunta vinculada a la anterior es por el significado mismo de autonomía. En el caso de la autonomía política, la cuestión parece consistir en la precisión legal de las responsabilidades de sus jefes, para garantizarles su permanencia en el cargo mientras las cumplan. Nadie los puede remover. Por su parte, la autonomía económica proviene del manejo de un presupuesto independiente del MEF. Como vimos, la SBS goza de ambas autonomías y las otras dos instituciones de una sola, aunque cruzadas. La hipótesis es la mayor ventaja para las instituciones que gozan de ambas autonomías. La evidencia parece mostrar que como consecuencia de la autonomía se forja una burocracia profesional, que brinda continuidad en el cumplimiento de las metas institucionales. Así, la hipótesis es que en las condiciones concretas del Perú ambas autonomías serían precisas para obtener progresos sustantivos en el cumplimiento del control. La segunda gran cuestión de este trabajo es la burocracia profesional. Nos interesa su especialización; los procedimientos de selección y de ascenso del personal. También vamos a considerara su formación académica, la influencia institucional y académica de sus revistas especializadas y sus conexiones, tanto académicas como también con el mundo empresarial. La hipótesis es que la burocracia profesional es indispensable para la consolidación de las instituciones y que su logro es la principal responsabilidad de su conducción. Pero, otra consecuencia de la mayor profesionalización es el sentido negativo de la palabra burocracia, en el entendido de una capa con intereses propios, que se resumen en no mover nada para seguir gozando de privilegios. Muchos jóvenes profesionales comprenden este ambiente y emplean a estas instituciones como palanca para moverse a mejores puestos. ¿Cuál es el justo medio? ¿Qué medidas tienen una consecuencia desencadenante para crear una mística institucional que otorgue solvencia y especialización a la institución? ¿Cuáles son las iniciativas para evitar la burocratización negativa? El tercer tema de esta investigación es la transparencia. La hipótesis general de esta sección es que el secreto en el funcionamiento significa que las instituciones de control sirven a los entes supervisados. Si funcionan en secreto se entienden con el supervisado. Tanto cuando el controlado es un organismo público como cuando es una empresa privada. Así, la segunda hipótesis es que el secretismo conduce a una pérdida de la verdadera autonomía, puesto que el organismo de control acaba trabajando para el beneficio del controlado y no para el interés del público Otra hipótesis de esta sección es que la participación ciudadana deriva de la transparencia, porque la ciudadanía interesada sólo presenta opiniones fundamentadas cuando hay materiales suficientes a disposición y sobre todo hechos públicos a tiempo, antes de la toma de decisiones. Así, la hipótesis sería que la vigilancia ciudadana garantiza que las instituciones de control no se burocraticen en ese sentido negativo de la palabra y se entiendan bajo la mesa con las empresas supervisadas.

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Por otro lado, en esta misma sección debe considerarse una pregunta vinculada a la anterior, esto es que la transparencia consiste en dos procedimientos. Por un lado, la palabra está asociada a la difusión pública y a tiempo de la documentación crucial que permite la toma de decisiones. Pero, también está asociada a la predictibilidad de las decisiones. Al hecho que toda decisión de un organismo de control ha de ser predecible, porque obedece a una aplicación orgánica de la ley, que no deja pie para la arbitrariedad del funcionario, sino que, por el contrario, las decisiones de éste se pueden anticipar en forma lógica y coherente. Esta problemática da origen a una serie de preguntas en las cuales se grafica la hipótesis general que establece la correlación positiva entre predictibilidad de la actividad de control y mejor ejercicio profesional. Cuánto menos arbitrarias sean las decisiones de los funcionarios de estas instituciones, mayores garantías de aplicación de una ley igual para todos. El autor más influyente es Francisco Durand, quien ha realizado diversos estudios sobre el empresariado peruano. Entre sus conclusiones destaca la idea del mercantilismo como componente de la mentalidad empresarial y de la asociación con el Estado como la forma más sencilla de realizar buenos negocios en el país. Sus estudios han mostrado la persistencia de la colusión de intereses en los hábitos del empresariado peruano. Asimismo, Durand ha estudiado a la SUNAT durante los años noventa en un ensayo sobre instituciones y corrupción contenido en el libro editado por Felipe Portocarrero El pacto infame. Un segundo autor asimismo muy influyente es José Távara, quien ha escrito en abundancia sobre transparencia y gestión pública. Távara ha sido Defensor del Pueblo adjunto en Servicios Públicos y desde esa posición conjuntamente con su puesto en el departamento de Ciencias Sociales de la PUCP desarrolló un importante conjunto de estudios y consultorías sobre regulación y control público. Entre otros artículos suyos destaca “La captura del Estado y la persistencia de la corrupción como desafíos a la democracia”, aparecido en el libro editado por Óscar Ugarteche, Vicios públicos. Manuel Estela ha escrito unos ensayos particularmente ilustrativos sobre la relación entre las actividades de SUNAT y la regulación de las actividades económicas. La pregunta que unifica esta reflexión es: ¿cómo la fiscalización tributaria propende al desarrollo del mercado? Sus ensayos han sido recogidos en un libro titulado Perú: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. Jorge Baca estudió la reforma fiscal desde el punto de vista de quien fue conductor de la SUNAT a mitad de los años noventa, en un ensayo contenido en el libro titulado La reforma incompleta, editado por Roberto Abusada y Fritz Dubois. En ese mismo libro, un artículo de Felipe Morris estudia la reforma del sistema financiero y la adecuación de la SBS a la nueva problemática bancaria. La introducción de los editores y diversos artículos de estos dos volúmenes ayudan a entender la postura del Instituto Peruano de Economía, IPE, frente a las reformas de los noventa.

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Enrique Vásquez ha investigado la relación entre el poder político y los grupos económicos en un trabajo más detallado y a profundidad que los de Durand, aunque con menor comprensión sociológica. Su importante libro se titula Estrategias del poder: grupos económicos en el Perú, donde muestra la evolución histórica de los grupos económicos para sostener la persistencia de una íntima asociación entre el político y los poderes fácticos. Sobre la SBS destaca el libro de Juan Klingenberger La supervisión bancaria en el Perú, que sintetiza tanto la historia institucional como los desafíos de la institución al finalizar los años ochenta. Klingenberger fue Superintendente durante una buena época institucional porque supo potenciar su larga experiencia institucional, habiendo ingresado a la SBS como auxiliar muchos años antes de asumir la jefatura. Asimismo, con motivo de su 75 aniversario institucional, la SBS ha publicado una historia que constituye una fuente clave sobre esta institución. En esta historia aparece sintetizada la información contenida en las Memorias de la SBS. Un trabajo indispensable sobre los fundamentos sicológicos del buen gobierno y de los desórdenes mentales generadores de la corrupción se debe a Saúl Peña, en su libro Psicoanálisis de la corrupción. En la misma línea, pero profundizando en la base sociológica de los problemas peruanos se encuentran los estudios de Gonzalo Portocarrero, entre otros destaca el artículo, “La sociedad de cómplices como causa del desorden social del Perú”. En estos estudios se resalta la importancia de la desestructuración social y la facilidad para aceptar la transgresión moral como causas de una conducta corrupta, opuesta a un hábito honesto fundado tanto en una moral individual como en un sistema institucional que rija la vida económica y social del país. Carlos Contreras ha estudiado los antecedentes de la fiscalidad contemporánea en un ensayo contenido en su libro El aprendizaje del capitalismo. En este artículo se presenta el impacto de la bonanza minera sobre la estructura tributaria. Los tributos y la historia económica del país han sido también investigados por Javier Tantaleán en su libro Política económica y financiera y formación del Estado. Los Vladivideos han sido publicados por el Congreso de la República en seis tomos titulados En la sala de la corrupción. El tomo sexto contiene los índices detallados que permiten ubicar con rapidez las conversaciones sobre las tres instituciones que estudiaremos. 4. Metodología Las Comisiones Investigadoras del Congreso sobre delitos económicos financieros cometidos durante los años noventa proveen una fuente de primer orden para el seguimiento de las instituciones de control. Como producto de esas pesquisas se realizaron cientos de entrevistas a funcionarios implicados y a empresarios involucrados en los casos supuestamente delictivos. Asimismo, se recolectó información documental de primera importancia y después de escanearse se 6

clasificó siguiendo las pautas establecidas por el Archivo General de la Nación. Esa información es de uso público y la versión electrónica se halla depositada en esa institución, matriz de los archivos peruanos. Estas investigaciones concluyeron que cada institución había reaccionado de forma distinta ante la gran presión del núcleo corruptor representado por Vladimiro Montesinos. Mientras que ciertas áreas claves de SUNAT habían sido tomadas por Montesinos, el grueso de la institución mantuvo un perfil profesional. Por su parte, la CGR fue reorganizada integralmente durante los noventa para servir como escudo legal que permita la extensión de la corrupción. Finalmente, ante la crisis bancaria de 1998-1999, la SBS actuó para facilitar una salida a los bancos privados en dificultades, evitando un crisis sistémica, pero comprometiendo en gran medida los recursos públicos. Por su parte, otra fuente inestimable son los Vladivideos publicados por el Congreso de la República. Ellos están ordenados por capítulos temáticos que contienen una introducción que facilita la interpretación de los mecanismos de control de Montesinos sobre las instituciones del estado peruano. Asimismo, un exhaustivo índice facilita el uso de estos seis volúmenes. Asimismo, las tres instituciones a ser analizadas producen regularmente memorias que constituyen una fuente de primera importancia para registrar la historia interna de cada una de ellas y la forma como reaccionan ante los acontecimientos externos. En este mismo terreno se hallan las revistas y publicaciones especializadas, que terminan de ofrecer una imagen del clima interno y del posicionamiento institucional. La metodología práctica de esta investigación combina las entrevistas en profundidad con la aplicación de un sistema de indicadores para obtener información objetiva. Una consultoría para la Adjuntía de Servicios Públicos de la Defensoría del Pueblo del año 2000 contiene un sistema de indicadores de la autonomía y de la transparencia con la que funcionan los organismos reguladores. Esos indicadores serán retomados para construir un sistema que permita medir en forma cuantitativa los principales elementos que definen las tres variables principales de esta investigación: autonomía, profesionalización y transparencia. Entre otros indicadores para medir la autonomía se utilizará, la estabilidad del responsable, el blindaje judicial de sus miembros, el origen de su presupuesto, la ingerencia del MEF en su manejo etc; para medir la profesionalización interesa saber si tiene una escuela única para el ingreso de personal, los grados y títulos del personal , los mecanismos de ascenso interno; finalmente, para medir la transparencia interesa determinar la frecuencia de audiencias públicas, la publicación o no de las actas de las sesiones de dirección de la institución, la existencia o no de una biblioteca especializada abierta al público, los mecanismos de resolución de quejas, etc. Estas preguntas serán ordenadas en un sistema de indicadores para ser aplicado a las tres instituciones a estudiar y obtener información cuantitativa.

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Las entrevistas en profundidad se aplicarán a un grupo selecto de funcionarios ya retirados y con experiencia institucional; idealmente también se pueden recoger testimonios del personal actual de estas instituciones. Para sostener estas conversaciones de manera consistente es preciso elaborar un cuestionario que oriente las conversaciones y acumule información. Esta información cualitativa será ordenada por categorías definidas para poder analizar y establecer correlaciones entre las experiencias de vida profesional. Un paso indispensable de la investigación es la revisión legal. Ella debe abarcar tanto las leyes orgánicas que establecen las metas y el funcionamiento de las instituciones, como su propia jurisprudencia y emisión de reglamentos y normas específicas dictaminadas por la institución en cuestión. 5. Plan de incidencia en políticas públicas Este proyecto va a ofrecer recomendaciones en dos sentidos: uno primero es ofrecer una reflexión sobre la naturaleza ideal de las instituciones de control, fundamentando ese ideal en su historia concreta entre nosotros. Esa reflexión ha de permitir un balance y una propuesta sobre las leyes orgánicas y principios de funcionamiento de las tres instituciones estudiadas. En segundo lugar, esta investigación ha de contener una propuesta para mitigar la corrupción a partir del buen funcionamiento de las instituciones de control. La corrupción sucede en la interrelación entre un mal funcionario público que usa su poder arbitrariamente para favorecer a un mal empresario que lo soborna. No existe el fenómeno sin la conjunción de estos actores. Por su parte, las instituciones de control existen para evitar esa relación negativa y para imponer el imperio de una ley igual para todos sin discriminaciones. De este modo, su función es deshacer ese nudo gordiano de la administración pública en el país. Por ello, esta investigación tiene sentido si impacta en los actores políticos, empresariales y ciudadanos, abriendo mejores perspectivas para el buen gobierno. Los actores involucrados en esta historia son tanto políticos y funcionarios públicos como empresarios privados. De una manera aún embrionaria empiezan a aparecer también organizaciones de interés ciudadano en la materia. Teniendo en cuenta estos actores, se organizarán unas mesas de discusión en el IEP para presentar las conclusiones y razonar sobre las recomendaciones de este estudio. Adicionalmente, las conclusiones finales del proyecto se presentarán ante el Congreso de la República en un evento en su recinto en coordinación con la Comisión de Fiscalización.

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