Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Documento Conceptual

K0055114.s

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

ÍNDICE

1.

INTRODUCCIÓN

2.

FOMENTO DE LOS DERECHOS DE VIVIENDA

3.

OPERACIONALIZACIÓN DE LA CAMPAÑA

4.

CONCLUSIÓN

2! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos.

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

1.0 INTRODUCCIÓN La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda puede tener un efecto importante en las condiciones de vida y alojamiento de los pobres urbanos del mundo. La Campaña señalará también la aparición de un Hábitat revitalizado con un papel nuevo, estratégico, que actuará como organismo de promoción y movilizará el apoyo activo de un conjunto de asociados de nivel mundial, regional, nacional y local. Haciendo uso de la autoridad moral y la posición mundial de las Naciones Unidas, la Campaña dará presencia, voz y apoyo a cientos de millones de personas pobres, sin hogar o con una vivienda inadecuada para tratar de romper el ciclo de la pobreza. El carácter complejo y difícil de ese problema requiere una perspectiva de medio a largo plazo, por lo que la duración inicial de la campaña será de al menos diez años. En este documento conceptual se esboza el enfoque que se propone para la Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda que se pondrá en marcha antes de la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana. Sin embargo, es esencial dejar claro desde el principio que esas dos campañas funcionarán, no como iniciativas separadas, sino como componentes esenciales de un programa de trabajo y una visión estratégica de Hábitat más amplios. Ambas campañas fomentarán la visión de un futuro urbano basado en la inclusión y en el desarrollo económico y social; un futuro basado en las posibilidades de los seres humanos y en la esperanza. Para mejorar sus probabilidades de éxito y de sostenibilidad, la Campaña promoverá también sin ambigüedades la importancia esencial del papel de la mujer. Esto se hará en el contexto de la fuerte correlación que existe entre el empoderamiento activo y la participación de la mujer y el éxito de las estrategias para proporcionar viviendas y reducir la pobreza, y también como parte del compromiso de las Naciones Unidas de promover en sus programas el empoderamiento de la mujer.

1.1

Antecedentes

La adopción de la Agenda Hábitat en Estambul en junio de 1996 marcó un hito en la historia de las Naciones Unidas. No sólo fue la reunión más representativa y autorizada jamás organizada para examinar los problemas de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano, sino que señaló una ruptura decisiva con anteriores conferencias mundiales en la forma y en el medida en que participaron las organizaciones de la sociedad civil. El Plan de Acción Mundial, mediante el que debía ejecutarse la Agenda Hábitat, prometió una nueva energía e iniciativa en nombre de los pobres del mundo, especialmente los pobres urbanos. Lo que hizo que la Cumbre de las Ciudades fuese como una bocanada de aire fresco fue su afirmación de la necesidad de establecer alianzas verdaderas con la pléyade de organizaciones y grupos de interés que se enfrentan a auténticos problemas de desarrollo en sus localidades, a veces con el apoyo de sus gobiernos locales, pero demasiado a menudo en un clima de indiferencia oficial, cuando no de hostilidad. Hábitat II fortaleció la necesidad de esas alianzas, las hizo menos amenazadoras y sirvió para destacar la importancia de lo “local” en la búsqueda de soluciones. Como resultado, Hábitat II señaló la aparición de las autoridades locales como asociados importantes del sistema de las Naciones Unidas. Con los destellos de Estambul+5, que se celebrará en 2001, en el horizonte, es demasiado poco lo que se puede mostrar para todas las promesas que se hicieron en Estambul. Es necesario entender claramente el contexto de la Campaña. Las condiciones de vivienda para los pobres urbanos del mundo no mejoran, como tampoco mejora el ciclo de la pobreza urbana. Por el contrario, las recientes crisis económicas y el impacto de la mundialización han agudizado aún más las disparidades en la distribución de la riqueza y los recursos. La brecha cada vez mayor de la pobreza en el mundo está bien reflejada en documentos entre los que cabe citar los importantes informes anuales sobre el desarrollo humano del PNUD. Hay 1.300 millones de personas que no tienen acceso a agua limpia, y ese mismo número viven con menos de un dólar al día. Unos 2.600 millones de personas carecen de acceso a servicios básicos de saneamiento, en tanto que 5 millones mueren víctimas de enfermedades diarréicas causadas por la contaminación del agua1. 1

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre el Desarrollo Humano, 1999. (Oxford University Press; 1999).

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !3

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Esa concentración de pobreza, personas sin hogar y barrios de tugurios se asocia cada vez más con el crecimiento de la población urbana del mundo. Desde 1950 la población urbana mundial ha pasado de 750 millones a más de 2.500 millones de personas2. De hecho, el 80% del crecimiento de la población del mundo en el presente decenio ha tenido lugar en zonas urbanas. Sin embargo, ese crecimiento urbano tiene lugar en su mayor parte sin control ni planificación, lo que a menudo da como resultado el que la gente se asiente en lugares no deseados y peligrosos. Según informa la Federación Internacional de la Cruz Roja, el 96% de todas las muertes debidas a desastres naturales tienen ya lugar en países en desarrollo3. Cuando nos acercamos al nuevo milenio, una poderosa combinación de cambios ambientales, rápida urbanización, profunda desigualdad económica e inacción política contribuye a concentrar la mayor parte de la pobreza, la carencia de hogar y la inseguridad física en el mundo en desarrollo. Aunque la cuestión de la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda tendrá resonancia mundial, y la Campaña se dirigirá a todos los rincones del globo, el mayor impacto y la mayor respuesta se encontrarán con seguridad en el mundo en desarrollo. La tasa actual de urbanización del mundo en desarrollo, y el hecho de que esa sea la fuente de la masiva urbanización de la pobreza, se une a la debilidad estructural de los gobiernos locales, la disparidad entre los ingresos obtenidos y los gastos necesarios, la escasa capacidad de gestión, al uso de técnicas de planificación urbanas injustas y obsoletas y de conceptos y prácticas deficientes de lo que es la gestión urbana. Está previsto que para 2005 el total de la población urbana se duplique hasta alcanzar más de 5.000 millones de personas, y se prevé que el 90% de ese aumento tenga lugar en los países en desarrollo4. En pocas palabras, el mundo se enfrentará a una crisis urbana de incalculables proporciones en los próximos 20 a 30 años, una crisis que requerirá una completa reorientación de la política urbana por parte de los gobiernos y las instituciones multilaterales. En el corto período transcurrido desde la Cumbre de las Ciudades en Estambul, se ha hecho evidente que las condiciones de los pobres del mundo no han mejorado, sino que han continuado deteriorándose. Hábitat y sus asociados utilizarán la Campaña para dejar claro que no es la urbanización en sí misma la causa de esos problemas, sino más bien el no haber conseguido hacer un mejor uso de las grandes posibilidades y el potencial que ofrece el proceso de urbanización. Es la urbanización mal gestionada la que conduce a la marginación de los pobres urbanos, aumenta su costo de vida y traslada hacia el futuro enormes costos ambientales y sociales a los que tendrá que hacer frente la siguiente generación. La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda forma parte del compromiso de Hábitat de contribuir a la aparición de nuevo paradigma urbano. La extensión de la tenencia segura no es sino parte de un enfoque integrado de la mejora del acceso de los pobres urbanos no sólo a unas mejores condiciones de vivienda y a unos servicios básicos, sino también a posibilidades de empleo en los sectores oficial e informal, así como a una representación política directa. Todo esto fortalece y subraya el vínculo entre esta Campaña y la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana. Hábitat y sus asociados defenderán la postura de que, para que surja un nuevo paradigma y aparezca un futuro más esperanzador, la voluntad política es absolutamente esencial. De hecho, el problema de la pobreza urbana, las deplorables condiciones de vida y la mala administración no surgen como consecuencia de la falta de soluciones técnicas viables, sino como consecuencia de prioridades políticas y económicas estrechas que no se basan en la satisfacción de las necesidades humanas de una forma equitativa o sostenible. Esa enorme concentración de pobreza absoluta propone algunas difíciles cuestiones de política que será necesario abordar en el ámbito de la campaña. Debe quedar claro que, para esta categoría de los pobres urbanos, el acceso a la tierra y a los servicios no puede regirse por los mecanismos ordinarios del mercado, medida sólo como la capacidad de pago. Para esta categoría de los pobres urbanos, será necesario plantearse medidas políticas excepcionales y podría, de hecho, ser necesario volver a 2

Perspectivas del Medio Ambiente Mundial 2000 (GEO – 2000) PNUMA, (Earthscan, Londres, 1999) pág. 11).

3

Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Informe sobre los Desastres Mundiales, 1999, pág.7.

4

GEO 2000, op. cit.

4! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos.

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

plantearse los fundamentos de algunas de las hipótesis y axiomas sobre los que se apoyan los enfoques de la tenencia. Ésa será una de las tareas de política que se abordarán dentro del marco en evolución de la Campaña. La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda abordará esos problemas como parte de un enfoque basado en los derechos. En el contexto de exigencias contrapuestas sobre las tierras urbanas y el acceso a la ciudad, puede preverse sin dificultad que, invariablemente, surgirán circunstancias en las que esas exigencias contrapuestas desembocarán en un conflicto entre los derechos de propiedad y los derechos humanos. Al examinar esos difíciles problemas políticos y proponer soluciones viables, guiadas por la Carta de las Naciones Unidas y los principios de equidad y justicia social, la Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda deberá actuar con vigor al afirmar la primacía absoluta de los derechos humanos. Es necesario contemplar la Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda en ese complejo contexto. Sin embargo, en la medida en que tenga éxito, traerá consigo una mejora en las estrategias de vivienda para los pobres urbanos, fomentará y apoyará un papel mucho más prominente de la mujer y contribuirá directa e indirectamente a la creación de un clima favorable a una mejor gestión urbana. En la mayoría de los casos, la proliferación de asentamientos informales y barrios de tugurios obedece a una combinación de la pobreza de los habitantes, unos marcos nacionales de política deficientes y unos sistemas débiles, ineficientes, y a menudo corruptos, de gestión urbana en los que a menudo se encuentran. Para dar más detalles, es necesario darse cuenta que hay dos problemas distintos, pero relacionados, que será necesario abordar. El primero es la oficialización y la concesión de títulos seguros a los asentamientos urbanos ya existentes. El segundo guarda relación con la necesidad de mejorar la oferta y la disponibilidad de tierras urbanas bien situadas y asequibles. Los asentamientos informales existen y se expanden como consecuencia de una insuficiente oferta de tierra, las pautas de inversión especulativas, una tendencia hacia el exceso de normas y un marco reglamentario de normas, reglamentos y procedimientos administrativos que es, en el mejor de los casos, indiferente y, lo que es más probable, hostil a las necesidades de los pobres urbanos. Será necesario enfrentar todos esos problemas en forma directa a fin de crear las condiciones para el progreso, la inversión económica y el rápido crecimiento. El organismo mundial encargado de supervisar la ejecución de la Agenda Hábitat, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), uno de los dos únicos organismos de las Naciones Unidas que tienen su sede en el mundo en desarrollo, estuvo a punto de pagar por el éxito de Hábitat II con su propia desaparición. En una serie de informes se destacaron los problemas del Centro, que pasó posteriormente por un ejercicio de revitalización. La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda, puesta en marcha en el último trimestre de 1999, señala el comienzo de un nuevo enfoque de Hábitat y un planteamiento esencialmente diferente de la ejecución de la Agenda Hábitat y del Plan de Acción Mundial. Con menos énfasis en conferencias, reuniones de expertos y el proceso ritual de presentación de informes sobre los progresos por parte de las burocracias nacionales y más énfasis en las alianzas y la descentralización, la Campaña orientará los recursos de Hábitat y sus asociados para seguir rigurosamente un enfoque que conduzca a la obtención de mejoras en la vivienda para los pobres urbanos y contribuya a la sostenibilidad global de las ciudades, especialmente en el mundo en desarrollo. En resumen, la Campaña está diseñada para servir como punta de lanza de una estrategia de vivienda pragmática, asequible y viable. Una Campaña de esa naturaleza debe, como punto de partida, estar basada en el empoderamiento de las personas, los hogares y las comunidades para que asuman un mayor control sobre sus vidas. De nuevo, es esencial que la Campaña contribuya a crear un clima que fomente la aparición de un nuevo paradigma urbano que demuestre la enorme cantidad de energía, inversión y posibilidades económicas que aparecerá si se adopta un enfoque inclusivo e integrado de la pobreza urbana. Para que ese enfoque tenga éxito será imprescindible fortalecer la igualdad entre los géneros para empoderar

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !5

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

a las mujeres5, especialmente si se tiene en cuenta que el problema de la tenencia segura no puede contemplarse de forma aislada de las relaciones desiguales en los hogares.

2.

¿Por qué una tenencia segura?

Aunque el problema de la tenencia segura no es más que uno entre un conjunto de componentes que contribuyen a una estrategia de vivienda con éxito, se ha identificado de forma consciente porque tiene un efecto catalítico, conduce invariablemente a otros procesos y cuestiones vitales para la construcción y la rehabilitación de viviendas de forma sostenible. El objetivo de esta Campaña está dirigido sin ambigüedades al fomento de un conjunto de políticas y estrategias que beneficien directamente a los pobres urbanos de todo el mundo, y en relación con este objetivo es como debe valorarse la Campaña. Se trata también de un excelente vehículo para la promoción del papel de la mujer para ayudar a elaborar políticas más acertadas para la facilitación de viviendas y la reducción de la pobreza. Sin embargo, es necesario formular aquí una observación de precaución extremadamente importante: la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda para las familias no entraña necesariamente la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda para las mujeres y los niños. Al emprender la Campaña, Hábitat y sus asociados defenderán que la concesión de una tenencia segura debe beneficiar a hombres y mujeres por igual, lo que requerirá algunos cambios fundamentales en los derechos de la mujer. Lo que es igualmente importante, el derecho de la mujer a iguales derechos de herencia formará también parte esencial de la Campaña. Dicho de manera sencilla y para que no haya confusión alguna, la igualdad en materia de género es uno de los principios fundamentales prioritarios que sirve de base a toda la Campaña. ▪

La tenencia insegura:

• • • • • •

Inhibe la inversión en viviendas Perjudica a la buena gestión urbana Socava la planificación a largo plazo Distorsiona los precios de la tierra y los servicios Ahonda la pobreza y la exclusión social Afecta más negativamente a las mujeres y los niños

Estas y otras consideraciones condujeron a la adopción de la Agenda Hábitat de 1996, en cuyo marco los gobiernos contrajeron varios compromisos. En el capítulo III se reflejan los compromisos oficiales en los dos temas principales de la Agenda Hábitat. Por lo que respecta a la facilitación de vivienda adecuada para todos, los compromisos formulados en los párrafos 39 y 40 son de interés especial y directo en su totalidad. En particular, en el inciso b) del párrafo 40, los gobiernos se comprometieron a ... Garantizar la seguridad jurídica de la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos, incluidas las mujeres y las personas que viven en la pobreza; y emprender reformas legislativas y administrativas para garantizar a la mujer un acceso pleno y equitativo a los recursos económicos, en particular el derecho a la herencia y a la propiedad de tierras y bienes y el acceso al crédito, los recursos naturales y las tecnologías apropiadas;

5

Estos puntos se detallan en el Informe sobre el Desarrollo Humano, 1997 del PNUD, Desarrollo Humano para Erradicar la Pobreza.

6! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos.

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

2.

¿Qué es la tenencia segura?

La tenencia segura describe un acuerdo entre individuos o grupos que permite disfrutar de tierra y propiedades inmobiliarias gobernado y regulado por un marco jurídico6 y administrativo. La seguridad se deriva de que el derecho al acceso y al uso de la tierra y la propiedad está garantizado por un conjunto conocido de reglas, y de que ese derecho puede reclamarse ante la justicia. La tenencia puede adoptar varias formas en función de los marcos jurídicos y constitucionales, las normas sociales, los valores culturales y, en cierta medida, las preferencias individuales. En resumen, puede decirse que una persona o familia goza de una tenencia segura cuando están protegidos contra el desalojo involuntario de su tierra o de su residencia, salvo en circunstancias excepcionales, e incluso entonces únicamente por medio de un procedimiento jurídico conocido y convenido, que debe ser objetivo, aplicado por igual, recurrible e independiente. Entre esas circunstancias excepcionales pueden encontrarse las situaciones en que la propia seguridad física de la vida y la propiedad se ven amenazadas, o cuando las personas que van a ser desalojadas han ocupado la propiedad por la fuerza o mediante la intimidación. Al emprender esta Campaña, Hábitat se centrará principalmente en la fortaleza de la seguridad, más que en la naturaleza y forma precisas en que se aplica la tenencia. Muy a menudo se cree que la seguridad en la tenencia entraña la propiedad individual absoluta (“propiedad privada”), que no es sino una de las muchas formas que puede adoptar la seguridad. En el caso de los asentamientos informales, o de los que se consideran ocupantes ilegales, aparece una amplia gama de circunstancias, algunas de las cuales pueden ser extremadamente complicadas. Diferentes sistemas de tenencia pueden coexistir unos junto a otros, ya sea a medida que la ciudad se expande y asimila tierra rural y agrícola, o por la yuxtaposición de una combinación de relaciones jurídicas, consuetudinarias y de carácter no jurídico. Debe dejarse perfectamente claro de que se trata de una Campaña vinculada a una estrategia de vivienda y, por tanto, la tenencia se refiere a la tenencia residencial, y no a controversias sobre las tierras agrícolas o las tierras nacionales de un país. En todo el mundo, los asentamientos informales obtienen a menudo un estatuto de facto, que puede adquirirse por el período de tiempo durante el cual se ha tolerado o pasado por alto un asentamiento, o por la concesión del reconocimiento administrativo mediante la prestación de servicios municipales y urbanos, y la recaudación de impuestos asociados. Sin embargo, el reconocimiento de jure de esos casos mediante una regularización no es en modo alguno automático y varía de un país a otro en función de los marcos jurídicos y constitucionales. El reconocimiento de facto puede llegar también de una forma que puede ser muy explotadora, en que la seguridad de la ocupación está basada en la autoridad discrecional del propietario de la tierra y, en muchos casos, el señor de la guerra. En esos casos, podría decirse que en ausencia de una autoridad oficial, la tenencia puede exigirse pero no reclamarse ante la justicia, por lo que no podría definirse como tenencia segura.

2.4. Tipos de tenencia residencial A continuación figura una caracterización de las principales categorías de tenencia; 2.4.1.

Arrendamiento

El arrendamiento es una forma de alquiler, en virtud del cual el acceso a la propiedad y su uso están regidos por un acuerdo jurídico de duración determinada. Habitualmente, esos acuerdos están gobernados por la ley. Los acuerdos de arrendamiento tienen lugar en el ámbito privado, como contratos entre ciudadanos o empresas, o en el ámbito público, cuando el arrendamiento lo ofrece un órgano público, como una autoridad local, como parte de una política de vivienda social. Es frecuente, en los acuerdos oficiales de arrendamiento, que el arrendador asuma cierto grado de responsabilidad por el mantenimiento de la propiedad. Es la forma de tenencia segura que conduce a una menor probabilidad de que el arrendatario (y, podría decirse, el arrendador) haga inversiones de capital.

6

Se entiende que en este marco jurídico figuran tanto los sistemas consuetudinarios como los estatutarios.

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !7

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Sin embargo, para las familias de bajos ingresos, el arrendamiento –que es la forma de tenencia más común- raramente es oficial o está regulado en muchos países. Los acuerdos se conciertan de forma no oficial, con poco o ningún acceso al asesoramiento jurídico, y el cumplimiento de los acuerdos se reclama de una manera ajena a la ley. De hecho, una parte importante de la Campaña tendrá que contemplar el segmento de los pobres urbanos del sector de los arrendamientos, y la tensión que existe entre la tenencia segura para los arrendatarios y los subarrendatarios y los derechos de propiedad de los propietarios. Tanto en lo que se refiere a porcentajes como a las políticas, contemplar el sector no oficial de los arrendamientos será uno de los desafíos más importantes de la Campaña, y uno de los más importantes para los pobres urbanos. 2.4.2.

Alquiler

El alquiler transmite el derecho a la ocupación de tierras o propiedades, pero esa ocupación está circunscrita a un período limitado de tiempo y a unas condiciones específicas . El propietario mantiene el control de la propiedad, mediante las condiciones y el plazo estipulado. Una vez que el alquiler ha expirado, el propietario puede recuperar automáticamente la ocupación, alquilar la propiedad a otra persona o entidad o prorrogar el alquiler del ocupante. Durante el período del alquiler, que puede ser muy largo (por ejemplo, 99 años), y con sujeción al cumplimiento de las condiciones estipuladas, el ocupante disfruta de una tenencia segura. 2.4.3.

Propiedad

La propiedad es la forma de tenencia que confiere a quien detenta el título el mayor grado de control y discreción sobre la tierra, normalmente limitado tan sólo por la ley y las restricciones de planificación y ordenación. Permite que la tierra (y sus mejoras) pueda utilizarse como garantía y pueda hipotecarse, transferirse o darse en herencia a discreción de quien detenta el título y esta libre de restricciones en el tiempo –el título es a perpetuidad. Es la forma de tenencia más asociada con la inversión y, de hecho, la especulación. Ideológicamente, es el que prefieren los proponentes del libre mercado y las concepciones individualistas de la sociedad. 2.4.4.

Propiedad condicional – “arrendamiento con derecho a compra”

Un híbrido entre el alquiler y la propiedad, se trata de un alquiler que puede convertirse en propiedad si se cumplen las condiciones estipuladas, que incluyen normalmente el pago del alquiler (o “renta”) durante un período de tiempo. Otra forma de este planteamiento se encuentra en el término “contrato por título”. Sin embargo, lo que sucede muy a menudo es que la inversión no crece según lo que figura en el contrato, y la falta de pago durante uno o dos meses, lo que no es inusual para este segmento del mercado, puede provocar que todos los pagos anteriores se pierdan, con lo que el arrendatario se ve forzado a comenzar de nuevo el proceso de pago desde el principio. 2.4.5.

Formas colectivas de tenencia

Hay varios métodos de disfrutar de plena seguridad en la tenencia de la vivienda en un marco colectivo. Ese principio está relacionado con el acceso compartido a una propiedad sobre la base de un acuerdo en el que se especifican las condiciones de ese acceso. Puede consistir en la creación de un órgano corporativo, como un condominio o una empresa privada, o una cooperativa o asociación de viviendas. Lo que es común a todas esas formas de tenencia es la necesidad de un nivel relativamente alto de interés común, y los conocimientos y la capacidad para administrar el acuerdo, que requiere generalmente un nivel bastante alto de capacidad organizativa y de compromiso. 2.4.5.1. Tenencia comunal Una de las características que define la tenencia comunal es que es habitual que la comunidad tenga una identidad cultural y una historia larga y común, como una tribu o un clan. El acceso a esa tierra puede estar regido por la costumbre e incluye el derecho a usar y ocupar, pero no transferir o enajenar, decisión que habría de adoptar la comunidad en su conjunto. En los sistemas islámicos de tenencia, la musha se refiere a la propiedad colectiva de la tierra, en tanto que la Waqf es una categoría de tierra que posee a perpetuidad una institución religiosa, que queda de hecho fuera de los mecanismos de mercado.

2.5. Resumen

8! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos.

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Aunque hay otras formas de tenencia, las categorías que se han mostrado anteriormente son las formas más comunes de conceder seguridad de ocupación. La Campaña no fomentará ningún tipo de tenencia sobre los demás, sino que se centrará en las condiciones esenciales que deben reunirse para garantizar la seguridad en la tenencia de la vivienda, y en subrayar los beneficios que supone para las personas, las familias y la sociedades la concesión de esa seguridad. Un elemento importante de la Campaña será el fomento del derecho de la mujer a tener acceso pleno e igualitario a la seguridad en la tenencia de la tierra. Las formas de seguridad en la tenencia de la tierra que se han mencionado, que se perciben como oficiales y que pueden reclamarse ante la justicia, sólo pueden ser eficaces cuando se dan dentro de un marco jurídico facilitador y están apoyadas por una capacidad administrativa que mantiene un sistema eficaz de información sobre la tierra y un registro de títulos que puede registrar y actualizar adecuadamente los derechos sobre la propiedad y la tierra. Aunque no se propone que la concesión de una tenencia segura deba esperar a la reforma de un sistema judicial, por ejemplo, debe decirse que el éxito de la Campaña hará destacar sin duda las carencias administrativas y de políticas en otros terrenos. Para reiterarlo una vez más, el objetivo de la Campaña es identificar, subrayar y fomentar los elementos críticos para el éxito de una estrategia de vivienda y que beneficiarán directamente a las personas sin hogar y a los que tienen un alojamiento inadecuado, así como a la sociedad en general. Debe hacerse hincapié de nuevo en que la Campaña en sí misma no proporcionará soluciones ya preparadas, sino que creará el entorno necesario para que se planteen las cuestiones adecuadas. La Campaña tendrá éxito en la medida en que Hábitat y sus asociados puedan llevar a cabo en su estela un programa de trabajo con objetivos claros que proporcione la asistencia necesaria en relación con los elementos esenciales de una estrategia de vivienda acertada.

LOS ELEMENTOS DE LA CAMPAÑA Como se expone en la visión estratégica de Hábitat, la Campaña Mundial debe contemplarse como el punto de partida estratégico para la ejecución eficaz del Plan de Acción Mundial de la Agenda Hábitat, y debe verse como un apoyo del programa de trabajo de Hábitat7. Así pues, la Campaña por una Tenencia Segura debe medirse no por su éxito como Campaña, sino por lo que contribuya a mejorar la facilitación de Vivienda Adecuada para Todos, especialmente para los pobres urbanos. Hábitat se centrará explícitamente en el efecto de sus políticas sobre los grupos vulnerables, especialmente el papel de la mujer en los programas de asentamientos humanos, y la Campaña servirá para destacar y promover un papel de liderazgo de la mujer en la elaboración de estrategias de vivienda sostenibles.

2.0 1.

FOMENTO DE LOS DERECHOS DE VIVIENDA La dimensión internacional

El derecho a una vivienda adecuada se reconoce ampliamente en el derecho internacional como uno de los derechos humanos, y los órganos de las Naciones Unidas han aprobado varias resoluciones en la materia. Como defensa de una estrategia empoderadora, en la Agenda Hábitat se dice claramente que “... el derecho a una vivienda adecuada se ha reconocido como uno de los componentes importantes del derecho a un nivel de vida adecuado”8. Sin embargo, sólo en los dos últimos decenios ha comenzado a prestarse verdadera atención al significado y la importancia de ese derecho. El derecho a la vivienda es parte de los derechos económicos, sociales y culturales, que no han ocupado un lugar tan prominente en la actividad de las Naciones Unidas como los derechos civiles y políticos. El enfoque que Hábitat va a promover en esta Campaña será el de centrarse en los distintos componentes que constituyen el conjunto de derechos de vivienda. Así pues, la puesta en marcha de la Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda debe contemplarse como el primer paso consciente hacia un Convenio Internacional sobre Derechos de Vivienda.

7

Informe del Director Ejecutivo: Una Visión Estratégica para Hábitat, (HS/C/17/2/Add.2).

8

Programa de Hábitat, párrafo 61.

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !9

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Al exponer la necesidad y crear el clima político necesario para la adopción de un convenio, Hábitat se centrará en los elementos esenciales del derecho a la vivienda, que tiene varios componentes. El más prominente de ellos, y al que se dará prioridad en la Campaña, es el derecho a no ser desalojado sin el debido proceso jurídico. De nuevo, es vital que se perciba la Campaña como un vehículo para que las Naciones Unidas utilicen su posición en el mundo para prestar apoyo y ayuda a las personas que se enfrentan diariamente a las amenazas y al abuso de sus derechos humanos.

2.

Oponerse a los desalojos forzosos

El programa de derechos humanos de las Naciones Unidas ha dedicado cada vez más atención a la nefasta práctica de los desalojos forzosos en los últimos años, indicando así la gravedad de la preocupación mundial por la expulsión, a menudo violenta, de las personas de sus hogares. Como la Comisión de Derechos Humanos ha dejado perfectamente claro, un desalojo forzoso “...constituye una flagrante violación de los derechos humanos, en particular del derecho a una vivienda adecuada”9. Según el Center on Housing Rights and Evictions (COHRE), unos 14 millones de personas se ven amenazadas por desalojos forzosos planificados. El compromiso de los gobiernos contra los desalojos forzosos está recogido explícitamente en la Agenda Hábitat10. Aunque los desalojos forzosos se utilizan generalmente para expulsar a los pobres de las zonas urbanas, a menudo porque el valor de la tierra puede indicar un uso más lucrativo de ésta para determinados intereses privados, el aspecto que a menudo se pasa por alto es que si los pobres pudieran elegir, o si se les ofreciera una alternativa mejor, sin amenazas o coherción, seguramente la tomarían. De hecho, la amenaza real o percibida del desalojo forzoso es lo que más contribuye a que una zona permanezca en condiciones de infraviviendas y en un ciclo de pobreza, ya que cualquier iniciativa o inversión se ve inhibida por las amenazas. Nunca se destacará suficiente que el efecto de los desalojos forzosos es convertir en delictivos los intentos de los pobres de la sociedad por satisfacer una de las necesidades más básicas y esenciales para la vida humana. En ese punto es donde el conflicto potencial entre los derechos de propiedad y los derechos humanos se vuelve más agudo y difícil de dirimir. El enfoque de políticas que Hábitat propondrá, pues, es examinar el camino de las opciones y alternativas, en lugar del desalojo forzoso. La mayoría de los desalojos forzosos en el mundo comparten varias características generales: ➢

Los desalojos tienden a ser más corrientes en los países o las partes de las ciudades con las peores condiciones de vivienda;

➢

Siempre se desaloja a los pobres, las clases acomodadas prácticamente nunca se enfrentan al desalojo forzoso, y nunca al desalojo en masa;

➢

Los desalojos forzosos son a menudo violentos y conllevan diversos abusos de los derechos humanos más allá de la violación del derecho a una vivienda adecuada;

➢

Los desalojados tienden a terminar peor de lo que estaban antes del desalojo.

➢

Los desalojos siempre complican el problema que pretendían resolver.

A veces los desalojos forzosos se llevan a cabo a guisa de desarrollo, y se alega que el desalojo es un mal necesario para alcanzar un bien social de mayor importancia. No obstante, ello tiene lugar mayormente a expensas de los pobres de las zonas urbanas y, en las sociedades en las que existen pocos frenos y equilibrios respecto del poder de los funcionarios, la necesidad de incluso presentar y defender argumentos en favor del desarrollo con frecuencia se puede eludir mediante la participación de funcionarios públicos corruptos.

9

Resolución 1993/77 de la Comisión de Derechos Humanos. Véase también la Agenda 21 (párrafos 7.6 y 7.9 b)).

10

Agenda Hábitat. Capítulo III: Compromisos. Sección A: Vivienda adecuada para todos, párrafo 40 n).

! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. 10

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Salvo en las circunstancias más excepcionales, los desalojos forzosos deben verse como una expresión del fracaso de una política, el fracaso de una sociedad que no puede o no quiere satisfacer las necesidades básicas de vivienda de los más pobres y vulnerables. Refleja también el fracaso de la sociedad en la planificación adecuada del desarrollo de los centros urbanos en beneficio de todos los ciudadanos. A pesar de los argumentos relacionados con el desarrollo, los desalojos forzosos, sin embargo, tienen como resultado la destrucción de las redes sociales y de supervivencia, merman o destruyen los activos y los ahorros de los desalojados y siempre hacen aumentar el costo de la vida para ellos. Los desalojos forzosos tienen también un efecto muy directo y negativo en los niños, cuyas pautas sociales de salud, educación y recreo, además de las de vivienda, pueden quedar destruidas. Por esos motivos, el problema de los desalojos forzosos será la actividad más visible y vibrante del primer período de la Campaña. Las Naciones Unidas se encuentran en una situación especial para resolver ese problema, hecho que tendrá una resonancia inmediata en las diferentes regiones del mundo.

3.

Fomento de la reforma legislativa

El reconocimiento y la protección jurídicos de la seguridad en la tenencia de la tierra es uno de los pasos más importantes que un gobierno nacional puede adoptar para expresar el derecho a la vivienda y para proporcionar protección jurídica a los sectores marginados de la sociedad. Sin embargo, la defensa del reconocimiento oficial de la seguridad en la tenencia de la tierra va más allá de la aceptación oficial de los derechos humanos, aunque es un paso necesario en la creación de una estrategia de vivienda que, de tener éxito, puede aportar por sí misma unos enormes beneficios sociales y económicos. Ese es el argumento que Hábitat necesita exponer mediante la Campaña y el Programa de Trabajo. La Campaña, que se opondrá vigorosamente a los desalojos forzosos, fomentará simultáneamente el que la seguridad en la tenencia de la vivienda quede consagrada en la legislación nacional y, en su caso, en las constituciones nacionales. A ese respecto, Hábitat ofrecerá ayuda con el fomento de directrices para ese reconocimiento estatutario, incluida la ayuda para redactar leyes modelo y promover ejemplos de buenas políticas y mejores prácticas. En todos los casos, el acceso a la seguridad en la tenencia de la tierra debe basarse en los principios de la igualdad entre los géneros y el explícita empoderamiento de la mujer. En resumen, es de la mayor importancia que se vea a Hábitat y sus asociados promover alternativas viables de política, y no simplemente hacer campaña en contra de los desalojos forzosos. La promoción de opciones jurídicas y de política innovadoras debe formar parte integral de la Campaña y, lo que es más importante, Hábitat debe situarse en condiciones de ofrecer un apoyo técnico y de políticas sustantivo mediante sus actividades operacionales.

4.

Promoción de una política de vivienda sostenible

El aspecto fundamental que Hábitat tendrá que exponer a los países y ciudades de todo el mundo son los beneficios reales y tangibles que se conseguirán de forma general si se adopta un enfoque positivo con respecto a los pobres urbanos. En estrecha relación con la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana, Hábitat mantendrá que, para satisfacer las necesidades de los pobres urbanos y crear ciudades seguras y sostenibles, el punto básico de partida es una política de inclusión. La concesión de la seguridad en la tenencia de la tierra, y su reconocimiento y protección jurídicos, no sólo beneficia a aquellos a los que se garantiza la tenencia, sino que conlleva una amplia gama de beneficios sociales e incluso económicos. A nivel internacional, la experiencia indica que la concesión de la seguridad en la tenencia de la tierraa abrirá nuevos canales para la inversión y la mejora de las viviendas por los propios residentes. De hecho, una de las ventajas más reales de la tenencia es que puede concederse a un coste relativamente mínimo para el fisco, y aún así contribuye a poner en marcha otras actividades productivas no estatales. El enfoque de la facilitación de viviendas que guiará a Hábitat está basado en la hipótesis de que el recurso más valioso que hay que movilizar es la energía y el ingenio de las propias personas sin hogar. Decenios de grandiosos planes de viviendas y planes generales aún no se han acercado siquiera a la

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !11

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

eficacia, la energía y la urgencia que han mostrado los propios pobres. Es absolutamente evidente que la mayoría de los gobiernos no cuentan con la capacidad o los recursos necesarios para proporcionar viviendas para todos, ni es realista esperar que el sector privado oficial lo haga. La Agenda Hábitat es clara al proponer una estrategia empoderadora en la facilitación de viviendas, el apoyo que Hábitat proporcionará estará basado explícitamente en ese enfoque. La adopción de ese planteamiento para la facilitación de viviendas con, y para, los pobres urbanos requiere que Hábitat ajuste en consecuencia sus actividades de apoyo. Será necesario un mayor énfasis en los elementos esenciales de la vivienda que no pueden proporcionar fácilmente las personas o las familias, sino que requieren el apoyo de los organismos públicos o privados. La verdadera prueba de lo que se precisa para que una estrategia de vivienda tenga éxito en un lugar determinado serán los requisitos y necesidades de la comunidad local y otros interesados afectados, y la asistencia que presten Hábitat y sus asociados deberá ser lo suficientemente flexible como para proporcionar el apoyo necesario. Tomando como base la seguridad en la tenencia de la tierra, es necesario determinar los elementos esenciales que contribuirán en mayor medida a una estrategia de vivienda que sea pragmática, asequible y viable. 4.1.

Tierra y tenencia

Partiendo de la concesión de la seguridad en la tenencia de la tierra, surgen varios objetivos de política. Entre los más importantes están las medidas que será necesario adoptar para velar por la gestión eficiente de un mercado de tierra abierto; la transparencia es el mayor enemigo de la corrupción y la explotación. Para conseguir un mercado de tierra de esas características, será necesario abordar varias esferas de políticas. Entre ellas cabe citar el establecimiento de normas apropiadas de planificación, puestas en práctica mediante procedimientos administrativos simplificados y apoyadas por una capacidad administrativa que pueda mantener un sistema eficaz de información sobre la tierra. Entre los aspectos técnicos que habrá de abordar en ese sentido pueden citarse los sistemas catastrales, el registro y actualización de los títulos de propiedad y la capacidad de velar por que todo ello tenga lugar dentro de unos plazos aceptables. Hay muchos ejemplos en todo el mundo de ineficiencia administrativa e inercia burocrática que socavan unos marcos de política potencialmente sólidos. El apoyo de políticas adicional que prestará Hábitat incluirá un examen de las varias opciones de tenencia, incluida la evaluación de los más apropiados para proteger los intereses de los pobres urbanos. Los enfoques de la concesión de títulos de carácter provisional o por etapas, como el permiso para ocupar, o el derecho a utilizar, tendrán que tenerse en cuenta también en circunstancias excepcionales. Por último, después de decenios de abandono y de supervisión ineficaz, a menudo existe la necesidad de diseñar mecanismos de arreglo de controversias. 4.2.

Infraestructura y servicios urbanos

Una de las características asociadas con la ocupación no oficial o ilegal de la tierra es el acceso esporádico y ad hoc a la infraestructura y los servicios esenciales urbanos. Como demostrará la investigación asociada con la Campaña, lo que sucede normalmente es que los más pobres de entre los habitantes de las ciudades son los que pagan el precio más alto per capita por servicios como el agua y la energía, lo que ahonda el ciclo de la pobreza. Claramente, una estrategia que tenga como objetivo abordar los derechos de vivienda, la facilitación de viviendas y la reducción de la pobreza urbana habrá de elaborar un planteamiento claro de la prestación de servicios esenciales. Entre los servicios básicos, Hábitat promoverá y dará prioridad a las opciones de política que contemplen el abastecimiento de agua limpia y el tratamiento de las aguas residuales como el servicio más importante. Ningún otro tiene un efecto tan inmediato y dramático en la calidad de vida como el abastecimiento (o el desabastecimiento) de agua potable limpia. Otros servicios esenciales que se contemplarán también son la energía y la recogida de desechos. Hábitat emprenderá una investigación y un esfuerzo importante para examinar la política de fijación de precios para todos los servicios, incluido el abastecimiento de agua, para velar por que se tengan en cuenta la accesibilidad y el precio asequible. La investigación sobre el acceso a los servicios urbanos básicos explorará también demostraciones de la vinculación práctica entre los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos y las microempresas que se forman para prestar esos servicios . La experiencia de Hábitat en

! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. 12

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

esas actividades ha demostrado que los programas de créditos y otros instrumentos microfinancieros similares a los que se desarrollan para la vivienda tendrán un gran efecto en la calidad de vida de los pobres urbanos al mejorar el entorno de vida y proporcionar una forma sostenible de ganarse la vida. Como buenos ejemplos podrían citarse las industrias del reciclado de desechos en pequeña escala, los puestos de venta de agua y el mantenimiento sobre el terreno de las instalaciones de saneamiento. También se dará alta prioridad al papel y la importancia de una política de transporte. Gran parte de la marginación de los pobres urbanos se debe a inversiones urbanas públicas y privadas asociadas con importantes planes de transporte que apenas tienen interés o proporcionan beneficios directos para los pobres urbanos, y que a menudo dan como resultado su desplazamiento a la periferia urbana a medida que se necesita la tierra y suben los precios, a menudo por la especulación. Además, el tipo, la forma, la cantidad y la calidad del transporte afectan directamente las pautas de empleo de los pobres urbanos. Se investigarán los vínculos entre los servicios de transporte y las formas sostenibles de ganarse la vida para explorar su papel complementario en la potenciación, por ejemplo, de programas de recogida de desechos sólidos y de productos reciclables. 4.3.

Financiación de la vivienda y microcréditos

Entre los instrumentos más importantes en la lucha contra la pobreza figura la concesión de créditos a los pobres urbanos. Aún está muy extendida la creencia de que el crédito no funciona a ese nivel del mercado. De la misma forma que los servicios urbanos se prestan a precios explotadores, el crédito existe de forma no oficial a tipos de interés inflados, reforzando la tendencia de que los pobres pagan más por menos. El acceso a la seguridad en la tenencia de la tierra puede hacer una contribución positiva al mejorar el acceso a los créditos. A ese nivel del mercado, son necesarios enfoques distintos de la financiación de la vivienda, ya que los préstamos hipotecarios a largo plazo no son adecuados en este caso. El acceso a pequeñas cantidades de crédito, con vencimientos a corto plazo, es esencial para apoyar una estrategia de vivienda sostenible y vigorosa. Algunos de los modelos de más éxito para la reducción de la pobreza y la financiación de la vivienda se han basado en la organización de los propios pobres en cooperativas de ahorro y en el acceso a micropréstamos procedentes de un fondo rotatorio. El papel de la mujer es esencial para el éxito de la financiación de la vivienda y los microcréditos. Los ejemplos en todo el mundo han demostrado un claro vínculo entre las políticas crediticias de éxito y la función positiva de la mujer, el banco más innovador que fue el primero en prestar a los más pobres de entre los pobres presta a las mujeres como cuestión de política. El crédito proporciona un mecanismo muy tangible mediante el que Hábitat fomentará su tema principal de la igualdad entre los géneros y la potenciación del papel de la mujer en la facilitación de viviendas. Para ofrecer el mejor apoyo posible a los Estados miembros y ampliar los efectos de la Campaña, Hábitat recabará activamente la participación de otros asociados dentro del sistema de las Naciones Unidas. La reciente puesta en marcha de la Alianza de las Ciudades con el Banco Mundial, ofrece un excelente vínculo para fomentar los beneficios de la seguridad en la tenencia de la tierra, especialmente en lo que se refiere a los programas de mejora de los barrios de tugurios. Pueden citarse también como ejemplo los evidentes y cuantificables costos de salud que se ahorran y las consecuencias positivas asociadas con las mejoras en las condiciones de vida insatisfactorias y poco higiénicas de cientos de millones de habitantes de las ciudades. Un programa conjunto con asociados de las Naciones Unidas, como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), por medio de una asociación con sus programas pertinentes, potenciaría significativamente los efectos y la importancia de la Campaña. 4.4.

Resumen

Para subrayar de forma más eficaz la cuestión de la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda, y conseguir el mayor efecto posible, Hábitat utilizará la Campaña para dirigir la atención hacia la práctica negativa y regresiva de los desalojos forzosos. Simultáneamente, y basándose en prácticas y ejemplos existentes de todo el mundo, Hábitat utilizará también la Campaña para destacar los resultados positivos de la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda, incluido el crecimiento económico, el papel de la mujer y la reducción de la pobreza urbana. En todo momento durante la Campaña, Hábitat debe velar por estar siempre en condiciones de ofrecer alternativas de política y respaldarlas con una gama sólida y completa de servicios de asistencia y actividades operacionales.

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !13

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

3.0

OPERACIONALIZACIÓN DE LA CAMPAÑA

Antes de su lanzamiento, es necesario definir desde el principio cuáles son los aspectos mundiales de la Campaña. La Campaña no se puede denominar “mundial” y simplemente aplicarse después en las distintas regiones y países del mundo. Por otro lado, varias actividades en el sector de la vivienda emprendidas en diferentes regiones del mundo pueden no cumplir los requisitos de universalidad de una Campaña de ese tipo. Hay elementos y mensajes de la Campaña, que, por definición, deben asumir la condición de estándares o normas universales, que son, y deben ser, mundiales. Por otro lado, dada la complejidad asociada con la seguridad en la tenencia de la tierra, que tiene aspectos con una especificidad cultural, religiosa o regional, la Campaña debe diseñarse de forma que permita y aliente esas expresiones de las diferencias regionales. Para decirlo sucintamente, la Campaña debe diseñarse de manera que fortalezca las normas mundiales necesarias y permita al mismo tiempo el fomento de las diferencias regionales que sean consistentes con esas normas mundiales. El concepto mismo de la seguridad en la tenencia de la tierra, por ejemplo, tendrá que definirse y habrán de establecerse puntos de referencia para que pueda medirse y tendrá que determinarse cuáles son las formas de tenencia que no entrañan seguridad. Esa definición deberá percibirse necesariamente como una norma universal y no podrá ser objeto de interpretación o negociación a nivel regional o nacional. Esas normas sólo podrán revisarse a nivel mundial, y sólo mediante los mecanismos de las Naciones Unidas. Por el contrario, si las regiones y países eligen distintos métodos para aplicar esa norma universal, pero satisfacen los requisitos y principios universales básicos especificados, no podrán ponerse en tela de juicio a nivel mundial. Como punto de partida más evidente, la Campaña debería comenzar por identificar los convenios e instrumentos dedicados a los derechos que revisten importancia para la cuestión de la seguridad en la tenencia de la tierra, puesto que esos instrumentos constituyen normas mundiales. Desde el punto de vista de la gestión, ello implicaría que algunos aspectos de la Campaña habrán de abordarse desde una perspectiva mundial, en tanto que otros deberían gestionarse de forma descentralizada. El presente documento se escribe sobre la base del principio de subsidiariedad, que se optará por la descentralización cómo y cuándo ésa sea una opción viable, y que nada se mantendrá a nivel mundial a menos que sea necesario para vigilar y mantener una norma mundial o un estándar universal. Desde el principio, debe quedar claro que no habrá un esquema único para llevar a cabo esa Campaña, especialmente puesto que Hábitat no tiene experiencia en ese terreno. Ha de quedar igualmente claro que se precisará un plazo relativamente largo para anclar por completo la Campaña, en principio se prevé un período de entre 18 meses y dos años. Los primeros componentes de la Campaña se han puesto en marcha durante el último trimestre de 1999, lo que se convertirá después en una actividad importante en el programa de trabajo en el período 2000-2001. El presente documento debería contemplarse como el inicio de un proceso mediante el cual Hábitat tratará de llegar a sus asociados y recabar su participación y conseguir sus conocimientos y aportaciones para establecer esas normas mundiales. Eso no sólo será un mecanismo apropiado para popularizar la Campaña, sino que conducirá también al establecimiento de un consenso en torno a algunas de las definiciones y normas más problemáticas que habrán de establecerse a nivel mundial. El objetivo de la Campaña será conseguir que se aprueben esas definiciones y normas mundiales en la Conferencia Estambul+5 que se celebrará en 2001. En ausencia de esos esquemas, la Campaña se pondrá en marcha sobre la base de una combinación de un conjunto de principios y bajo la dirección global de un equipo de gestión sobre el terreno, interactivo y estratégico, ubicado parcialmente en Nairobi, pero en el que participarán representantes de los componentes de ámbito mundial gestionados desde otros lugares, así como representantes de las regiones en que se desarrollará la Campaña. La puesta en marcha real de la Campaña se hará mediante una serie de acontecimientos que tendrán lugar a lo largo del tiempo e incluirán una combinación de elementos mundiales, temáticos (como la vigilancia de los desalojos forzosos) y aspectos regionales, como el lanzamiento de la Campaña en América Latina y el Caribe o en Europa o en Asia sudoriental. Según vayan preparándose otros

! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. 14

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

componentes temáticos o regionales, se pondrán en marcha y se añadirán a la Campaña. Así pues, ésta se construirá por etapas y es probable que proceda a un ritmo diferente y con una intensidad y una estrategia distintas en las diversas regiones del mundo.

1.

Directrices para la gestión de la Campaña

➢

La Campaña deberá ponerse en marcha con la mayor participación posible de los organismos asociados dentro del sistema de las Naciones Unidas y deberá fomentar activamente los vínculos y la coordinación con el sistema de las Naciones Unidas;

➢

Siempre que sea posible, la gestión de la Campaña debería estar descentralizada;

➢

Esa descentralización de las responsabilidades del CNUAH debe ir siempre aparejada con la descentralización de los recursos necesarios;

➢

La Campaña debería operacionalizarse sobre la base de acuerdos con asociados de todos los niveles;

➢

La Campaña debería tratar de combinar las actividades operacionales y normativas del CNUAH; y

➢

La Campaña debería promover un número limitado de mensajes, de un estilo simple y sin complicaciones.

2.

Enfoque local de la Campaña

Sin embargo, para activar realmente la Campaña y vincularla directamente con las realidades cotidianas de los pobres urbanos y de los gestores de las ciudades, será necesario introducir algunos mecanismos nuevos. Hábitat ofrecería un conjunto básico de directrices mundiales para una estrategia de vivienda asequible, pragmática y viable. En esas directrices se incluirían las normas mundiales que surjan de la Campaña, como la definición del desalojo forzoso. Esto formaría la base de unas consultas (o negociaciones) en las ciudades entre todos los interesados, en las que cada una de las partes asumiría compromisos acerca de sus respectivos derechos y responsabilidades. Debería elaborarse un mecanismo que, para los fines del presente documento, podría llamarse “Protocolo de la ciudad”. Ese mecanismo podría incluir, por ejemplo, un compromiso de los gestores de las ciudades y de los fiscales de suspender todos los desalojos forzosos pendientes y de emprender un programa de regularización y utilización de la tierra, en tanto que las organizaciones de masas podrían comprometerse a suspender las ocupaciones de tierras, etc. El Protocolo de la ciudad es un producto y no un proceso, y debería verse como un mecanismo destinado a concertar un contrato social a nivel local o nacional. Lo que Hábitat puede proponer, por tanto, es servir de intermediario en una estrategia de desarrollo de viviendas en las ciudades, para la que Hábitat podría tratar de conseguir asistencia y apoyo. Por su parte, Hábitat se comprometería a publicar esos Protocolos de la ciudad, que sería a la vez una forma de popularizar las cuestiones, medir los avances y, desde luego, un método muy dinámico para llevar la ejecución de la Agenda Hábitat al nivel local. Sería también un mecanismo útil para subrayar las esferas en las que se consigan avances y, por el contrario, llamar la atención sobre aquéllas en las que sea poco lo que se haya conseguido o en las que las cuestiones estén bloqueadas.

4.0

Conclusión

La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda señalará, desde luego, un nuevo enfoque de la facilitación de viviendas asequibles por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) y sus asociados. La Campaña, y toda la estrategia, necesitará algún tiempo para aplicarse correctamente, tras un período suficiente de contacto con los asociados de las distintas partes del mundo.

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !15

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

La Campaña tiene entre sus objetivos situar a las mujeres y los pobres en el centro de una estrategia de vivienda sostenible a largo plazo. No hay nada mágico en eso, pero requerirá un comportamiento distinto y nuevos estilos de gestión, también por parte de Hábitat y sus asociados de las Naciones Unidas. En lugar de tratar de prever esos cambios, y formular grandes promesas que aún están por cumplir, tal vez sea más apropiado comenzar el proceso con buena fe y una intención saludable y avanzar con los asociados interesados. Esta Campaña está diseñada para fomentar el cumplimiento de las promesas y compromisos formulados en Hábitat II, imprimir un nuevo vigor al Plan de Acción Mundial y proporcionar mecanismos prácticos para prestar asistencia a las comunidades, los gobiernos locales y los Estados Miembros de las Naciones Unidas. El auténtico desafío consiste en hacer que la frase “Vivienda Adecuada para Todos” se traduzca en resultados: resultados que hagan cambiar las condiciones de vida cotidianas de los pobres de todo el mundo.

! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. 16

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

!

La Agenda Hábitat representa un compromiso internacional de proporcionar “vivienda adecuada para todos”. La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda promueve los elementos esenciales de unas estrategias de vivienda sostenibles. Esos elementos son:

PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS DE VIVIENDA PARA TODOS
 Los pobres urbanos deben gozar de plena ciudadanía urbana;

!

TENENCIA SEGURA

!

IGUALDAD ENTRE LOS GÉNEROS

!

ALIANZA

!

NEGOCIACIÓN DEL REASENTAMIENTO

!

MERCADOS DE TIERRA ABIERTOS

!

DISPONIBILIDAD DE TIERRA

La tenencia segura es esencial para la estabilidad de las ciudades, la dignidad humana y el desarrollo urbano;

Promoción del papel de la mujer en el desarrollo y eliminación de todas las formas de discriminación;

Los gobiernos de las ciudades trabajando con las organizaciones populares pueden promover el desarrollo urbano sostenible;

Los desalojos forzosos violan los derechos humanos, el reasentamiento negociado es la respuesta;

La información transparente y accesible sobre los mercados de tierra urbana puede reducir la corrupción y la especulación;

La facilitación de tierra asequible y bien situada para los asentamientos humanos es esencial para el futuro de la ciudad.

Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. !17

CNUAH (Hábitat): La Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda

Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda United Nations Centre for Human Settlements UNCHS (Habitat) P. O. Box 30030, Nairobi, Kenya Tel: (254-2) 623141/4244 Fax: (254-2) 624265 Correo electrónico: [email protected] http://www.unchs.org/tenure

Oficina Regional para África y los Estados Árabes del CNUAH (Hábitat) P. O. Box 30030 Nairobi, Kenya Tel: (254-2) 623574 Fax: (254-2) 623904 Correo electrónico: [email protected] http://www.unchs.org

Europa Occidental UNCHS (Habitat) Palais des Nations, Room E-6.1 1211 Geneva 10 Switzerland Tel: (41-22) 907-4683/4 Fax: (41-22)907-0033 Correo electrónico: [email protected]

Oficina Regional para América Latina y el Caribe del CNUAH (Hábitat) Edificio Teleporto Av. Presidente Vargas, 3131/1304 20210-030 – Rio de Janeiro, Brasil Tel: (55-21) 515-1700 Fax: (55-21) 515-1701 Correo electrónico: [email protected]

Oficina de Nueva York UNCHS (Habitat) Room DC2-0943 Two UN Plaza New York, N.Y. 10017, USA Tel: (1-212) 963-4200 Fax: (1-212) 963-8721 Correo electrónico: [email protected]

Oficina Regional para Asia y el Pacífico del CNUAH (Habitat) ACROS Fukuoka Building, 8th Floor 1. Tenjin, Chuo-Ku Fukuoka 810, Japan Tel: (81-92) 724 7121 Fax: (81-92) 724 7124 Correo electrónico: [email protected] http://www.fukuoka.unchs.org

! Aplicación del Programa de Hábitat: Vivienda Adecuada para Todos. 18