BOLETÍN 5923-05 13 de junio de 2008

ISSN 0787-0415

I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA

: Reajusta el monto del ingreso mínimo mensual

INICIATIVA

: Mensaje presidencial

MINISTERIOS

: De Hacienda y del Trabajo y Previsión Social

ORIGEN

: Cámara de Diputados

INGRESO

: 17 de junio de 2008

CALIFICACIÓN

: Discusión inmediata1

ARTICULADO

: Dos artículos permanentes y uno transitorio

OBJETO DE LA INICIATIVA 1.-

Fijar el sueldo mínimo laboral en $159.000;

2.-

-

el mínimo para mayores de 65 y menores de 18 años en $118.690, y

-

el sueldo mínimo para fines no remuneracionales, en $102.558.

Aumentar el sueldo mínimo de los trabajadores de casa particular, del 75% (norma actual) al 100%, en forma escalonada, en las siguientes fechas: - hasta febrero de 2009, se mantiene el 75% del ingreso mínimo general (norma vigente);

1

-

desde el 1º de marzo de 2009, el 83%;

-

desde el 1º de marzo de 2010, el 92%, y

-

desde el 1º de mazo de 2011, el 100% del ingreso mínimo general.

Con fecha 19 de junio de 2008 fue remitido a la Presidencia de la República para promulgación.

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CONTENIDO ESPECÍFICO Artículo 1º.-

Elévase, a contar del 1 de julio de 2008, de $144.000 a $159.000 el monto de ingreso mínimo mensual para los trabajadores mayores de 18 años de edad y hasta de 65 años de edad. Elévase, a contar del 1 de julio de 2008, de $107.509 a $118.690 el monto del ingreso mínimo mensual para los trabajadores mayores de 65 años de edad y para los trabajadores menores de 18 años de edad. Elévase, a contar del 1 de julio de 2008, el monto del ingreso mínimo mensual que se emplea para fines no remuneracionales, de $92.897 a $102.558.

Artículo 2º.-

Sustitúyese el inciso segundo del artículo 151 del DFL N° 1, de 2002, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Código del Trabajo por el siguiente: “La remuneración mínima en dinero de los trabajadores de casa particular estará sujeta a lo previsto en el inciso tercero del artículo 44 de este Código.”. DISPOSICIÓN TRANSITORIA

Artículo único.-

La modificación prevista en el artículo 2° de la presente ley regirá a contar del día 1 de marzo de 2011. Con todo, a contar del 1 de marzo de 2009 el ingreso mínimo mensual para los trabajadores de casa particular será equivalente a un 83% del ingreso mínimo mensual y a contar del 1 de marzo de 2010 alcanzará un 92% de dicho ingreso.

FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA 1.-

El ingreso mínimo ha tenido un innegable rol en la recuperación de los salarios de los trabajadores en la última década. Todo lo cual es consecuencia de un importante esfuerzo del país, liderado por los gobiernos de la Concertación, que ha tenido por objeto mejorar las condiciones de los trabajadores con menor calificación laboral en un marco de progreso para el conjunto del país y que ha sido respaldado con sucesivos acuerdos con la CUT. Asimismo, el Gobierno considera necesario reiterar las normas de protección del ingreso mínimo mensual vigentes en la legislación laboral, de tal modo que tengamos un país donde en las diversas unidades productivas o de servicios se respetan los derechos laborales básicos. Las normas de protección para estos trabajadores cuya vigencia son prioridad para el Gobierno, se sustentan en el reconocimiento de la norma base contenida en el Código del Trabajo, artículo 44 inciso tercero, que dispone:

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"El monto mensual de la remuneración no podrá ser inferior al ingreso mínimo mensual. Si se convinieren jornadas parciales de trabajo, la remuneración no podrá ser inferior a la mínima vigente, proporcionalmente calculada en relación con la jornada ordinaria de trabajo." Por su parte, para enterar el ingreso mínimo debe tenerse presente lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 8° del decreto ley N° 670, de 1974, que establece que para completar el ingreso mínimo “no se consideran los pagos por horas extraordinarias, la asignación familiar legal, de movilización, de colación, de desgaste de herramientas, la asignación de pérdida de caja ni los beneficios en dinero que no se paguen mes a mes y los demás que proceda pagar al extinguirse la relación contractual o que constituyan devolución de gastos en que se incurra por causa del trabajo. Tampoco se imputarán al ingreso mínimo las cantidades que perciba el trabajador por concepto de gratificación legal, cualquiera que fuere su forma de pago”. En el mismo sentido, la Jurisprudencia Administrativa y Judicial ha sostenido de manera reiterada que "del precepto legal anotado se desprende que no procede incluir dentro del ingreso mínimo los estipendios que en la norma se señalan específicamente, como tampoco aquellos beneficios en dinero que no se paguen mes a mes. La ley expresamente ha establecido que no resulta procedente incluir la gratificación legal, cualquiera sea su modalidad de pago, dentro del ingreso mínimo legal, circunstancia ésta que permite sostener que aquella gratificación legal que es pagada mediante anticipos mensuales no puede ser considerada para enterar dicho ingreso mínimo.". En igual línea se inscribe el proyecto de ley que modifica el Código del Trabajo en materia de salario base (Boletín Nº 5433-13)2, actualmente en segundo trámite constitucional en la Comisión de Trabajo del Senado, y al cual se ha convenido, con la Central Unitaria de Trabajadores, dar suma urgencia a fin de que prontamente contemos con una ley que evite que se consideren las remuneraciones variables para integrar el ingreso mínimo mensual y, de ese modo, se garantice que el sueldo base se equipare al ingreso mínimo mensual.

2.-

En esta ocasión se ha logrado construir un acuerdo con la CUT y de este modo, en un ambiente de diálogo y consenso social con la entidad que agrupa a los trabajadores, como es la CUT, podemos seguir avanzando en el mejoramiento salarial de los trabajadores de menor calificación laboral como son los perceptores del ingreso mínimo. En los últimos meses el país ha enfrentado una serie de shocks externos y al sector energético que han repercutido en la evolución reciente de la economía. En este contexto, el reajuste del salario mínimo propuesto permite asegurar un adecuado tránsito de la economía hacia una inflación baja y estable siendo coherente con el objetivo de una mayor equidad.

2

Reseña Legislativa 838.

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Bajo estas consideraciones el Gobierno y la CUT han acordado el siguiente nuevo monto para el ingreso mínimo, a partir del 1 de julio de 2008: $159.000.

II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES 1.- Materia de ley.

Conforme al artículo 65, inciso cuarto, Nº 4, de la Constitución, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, entre otras, fijar las remuneraciones mínimas de los trabajadores del sector privado, como asimismo, los sueldos de los trabajadores del sector público. El proyecto fija el ingreso mínimo de los trabajadores del sector privado, los que tendrán un aumento de remuneraciones en la medida que actualmente perciban un ingreso inferior al nuevo mínimo que se viene fijando. Por lo tanto, respecto privado, el aumento del ingreso mínimo constituye una materia de ley de iniciativa exclusiva presidencial.

Iniciativa exclusiva presidencial.

Por otra parte, se trata de una materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, según el mismo precepto constitucional anteriormente citado. En cuanto el proyecto de ley modifica el ingreso mínimo de los trabajadores de casa particular, cumple con la misma hipótesis constitucional antes indicada, pero además, se trata de una materia de ley fundada en el artículo 63, N º4, de la Constitución, relativa a las normas básicas del régimen jurídico laboral; y en cuanto se modifica el Código del Trabajo, se trata de una materia de ley amparada en el artículo 63, Nº 3, por tratarse de una materia sometida a codificación.

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COMENTARIOS DE MÉRITO 2.- El ingreso mínimo, en general.

Contrariamente a la percepción que pueden tener muchas personas y especialmente los propios trabajadores, la fijación de un ingreso mínimo por ley no es un instrumento que favorezca al sector laboral. Ello porque la remuneración es una retribución económica en función de la productividad del trabajador y no de un acuerdo logrado entre el Gobierno y representantes de algunos trabajadores. En ese acuerdo, obviamente, no intervienen los que se encuentran desempleados, que son los más perjudicados por la fijación de un ingreso mínimo por ley. Siempre será preferible percibir un sueldo insuficiente que carece enteramente de ingresos. Aunque existan buenas y humanitarias intenciones detrás del salario mínimo legal, lo cierto es que un trabajador que no tiene una productividad suficiente para ser contratado con ese mínimo legal (lo que se da entre los que no poseen una calificación especial) no va a encontrar empleo por ese salario fijado por ley, por lo que, a su respecto, el ingreso mínimo no representa solución alguna. No obstante, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) ha mantenido invariable su política sobre el salario mínimo, lo que es compartido por amplios sectores políticos, incluyendo, una vez más, al Gobierno. Sin embargo, lo más probable es que los técnicos del Gobierno comprenden perfectamente los efectos negativos de la fijación de un salario mínimo por ley, sobre todo si el límite fijado es superior respecto de la productividad de los trabajadores menos calificados. Pero el Gobierno demuestra ser sensible a la presión de la cúpula sindical, no obstante que ésta representa mayoritariamente a los funcionarios del sector público, quienes no se ven afectados por una ley sobre salario mínimo, porque éste se aplica solo al sector privado. Al mismo tiempo, los cesantes carecen de toda representatividad en las negociaciones de la CUT, que resultan ser los más perjudicados con el establecimientos de niveles mínimos de remuneración laboral.

3.- La negociación de este año.

Dado lo recién señalado, no es extraño que las reacciones ante la petición de la CUT hayan sido favorables. No son pocos los que están de acuerdo con el reajuste solicitado. Se argumenta que tal aumento es “justo”, ya que cuando se realizó la negociación pasada los salarios se ajustaron de acuerdo a las expectativas de inflación y finalmente la inflación efectiva fue superior a la prevista. Por esa razón los trabajadores que ganaban el mínimo disminuyeron su poder adquisitivo. También se ha dicho que aumentar el salario mínimo es una forma efectiva de aumentar el nivel de ingreso de los trabajadores de menores recursos de nuestro país. Pero, como se ha dicho en el párrafo precedente, un alza tan pronunciada en -5 -

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el salario mínimo, que no vaya acompañada de un alza equivalente en la productividad de los trabajadores que reciben ese salario, genera un efecto negativo.

4.- Un nuevo aumento.

La consecuencia de un mayor salario para algunos es la pérdida de empleo para un grupo que hoy está trabajando y la imposibilidad de encontrar trabajo para personas que se encuentran fuera del mercado laboral. Hoy existen trabajadores jóvenes o en situación de pobreza que no se encuentran trabajando. En la mayoría de los casos se trata de trabajadores que no son contratados porque lo que se les debe pagar, según la ley, es mayor a su productividad. Si existen alzas en los salarios y no se producen cambios positivos en productividad, se hace cada vez más difícil que estos trabajadores se incorporen a la fuerza de trabajo. Esto los perpetúa en situación de pobreza y se pierde la posibilidad de adquirir mayor productividad por experiencia laboral. Pero la legislación sobre salario mínimo no afecta a todos por igual. Los efectos se ejercen exclusivamente sobre aquellos trabajadores que reciben o aspiran recibir un salario en torno al mínimo. Los trabajadores de la zona alta no ganan el mínimo y no se ven afectados por los cambios que se produzcan. Los efectos negativos se focalizan en los trabajadores de menores ingresos.

Hay que analizar las cifras

A partir de la encuesta CASEN 2006 se puede determinar que más menos el 10% de los trabajadores con contrato firmado recibe un salario igual al mínimo3, pero una mirada con mayor detalle nos muestra que el salario mínimo ejerce una gran influencia sobre los jóvenes, ya que el 40% de los jóvenes entre 18 y 25 años recibe un ingreso igual que el salario mínimo 4 (e incluso menor en no pocos casos, por empleos informales). Esto permite afirmar que los jóvenes son uno de los grupos más afectados cuando se producen cambios en el nivel del mínimo. Las cifras indican que el salario mínimo es restrictivo para los jóvenes, especialmente para los más pobres. El Gráfico Nº 1 nos muestra cómo se distribuyen los inactivos, entre las diferentes edades. Mirar las cifras de inactividad es útil, ya que puede ser un reflejo de los efectos del salario mínimo. Si tenemos un grupo con alto desempleo y con alta inactividad es posible concluir que existe alguna barrera de entrada para que esos trabajadores se incorporen al mercado laboral.

3

Beyer (2008) “ Mercado del trabajo y salario mínimo”. 4 Para realizar el cálculo se consideran sólo a los jóvenes que perciben ingreso del trabajo, para realizar el cálculo fue necesario ajustar por jornada laboral y salario mínimo vigente a la fecha de la encuesta CASEN.

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0

2

Percent 4

6

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Gráfico N° 1 Distribución de inactivos entre la población de 18 a 60 años

20

30

40 edad

50

60

Se podría contraargumentar que hoy día la cobertura de la educación es cada vez mayor y que muchos jóvenes no están trabajando porque estudian, pero eso no es efectivo. Un análisis por quintil nos muestra que el porcentaje de jóvenes entre 18 y 25 años que no trabaja ni estudia es alto y lamentablemente esta cifra es ostensiblemente mayor en el primer quintil de ingreso (Ver Gráfico Nº 2).

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Gráfico N° 2 % de jóvenes Inactivos que no estudian por quintil 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% Quintil 1

Quintil 2 2000

Quintil 3 2003

Quintil 4

Quintil 5

2006

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la CASEN 2000, 2003 y 2006

Esto demuestra que para estos jóvenes el nivel de salario mínimo ha sido restrictivo y que los trabajadores de menor calificación (normalmente los pertenecientes al primer quintil) no se pueden incorporar al mercado laboral. Mientras la proporción de inactivos que no estudian es mayor en el primer quintil, la proporción de jóvenes que estudian y trabajan es mayor en el quintil de mayores ingresos. El Cuadro Nº 1 muestra la distribución por quintil de ingreso de los jóvenes que estudian y trabajan. Esta situación acentúa cada vez más las brechas salariales entre los miembros de los quintiles superiores y los de niveles inferiores. Los que no se pueden incorporar al mercado laboral pierden la oportunidad de adquirir experiencia y así aumentar su productividad, mientras que los otros acceden a trabajos donde se capacitan y adquieren experiencia.

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Cuadro Nº 1 Distribución por quintil de ingreso de jóvenes (18-25) que trabajan y estudian

2000 2003 2006

Quintil 1 6,19% 7,19% 3,73%

Quintil 2 16,69% 14,99% 12,95%

Quintil 3 24,76% 21,80% 23,73%

Quintil 4 26,77% 29,14% 29,18%

Quintil 5 25,59% 26,88% 30,42%

Total 100% 100% 100%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la CASEN 2000, 2003 y 2006

Si a lo anterior le sumamos las diferencias en la calidad de la educación, tenemos un escenario donde a medida que pasa el tiempo se van generando diferencias mayores entre unos y otros.

5.- El argumento de la desigualdad.

Otro argumento que se utiliza para subir el nivel del salario mínimo es que esto sería positivo en términos de desigualdad. Se postula que cuando crece el salario mínimo aumenta el ingreso salarial de los trabajadores que reciben el mínimo. Como estos trabajadores se encuentran en la zona más baja de la distribución, se concluye que esto sería positivo en términos de igualdad (porque habría menos desigualdad). Pero ese argumento es equivocado. Cuando se sube el salario mínimo, el aumento va acompañado de una disminución en el empleo, que aunque sea marginal, afectará a trabajadores que también pertenecen a la zona baja de la distribución. Un estudio reciente (Castro 20085 ) sobre la evolución de diferentes índices de desigualdad en Chile para el período 1998-2006, concluye que al considerar ambos efectos (el mayor salario de algunos y la pérdida de empleo de otros) el resultado final es que un aumento en el salario mínimo genera una mayor desigualdad, dado que disminuyen los puestos de trabajo6 . De esta forma, aumentos en el salario mínimo no son recomendables por sus efectos negativos sobre la desigualdad.

5

Ver R. Castro (2008) , “Impacto en desigualdad del Salario Mínimo en Chile”. El trabajo estudia el período 1998-2006. Documento Mimeo 6 La evidencia empírica muestra diferentes resultados dependiendo del país en estudio, en aquellos países donde el salario mínimo afecta a una mayor cantidad de trabajadores los valores tienden a ser negativos, por este motivo se acepta una elasticidad negativa para Chile.

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6.- Observaciones.

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La ley N° 20.238 (modificando la ley N° 19.886) exigió como requisito previo para la correspondiente licitación o trato directo, que el contratante —en este caso, el concesionario— no tenga deudas previsionales o laborales al momento de postular; ni que no haya sido condenado por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales de los trabajadores. Además, se debe preferir a quienes otorguen las mejores condiciones de desempeño a sus trabajadores. Ello busca —obviamente— evitar perjuicios a los trabajadores. Pero lo que corresponde en tales casos es ejercer las acciones legales respectivas. Las deudas de cualquier tipo, incluidas las laborales, que tuviere el oferente, deben cobrarse por la vía judicial y no efectuar una especie de extorsión a propósito de una licitación pública. También es inconveniente que la ley sancione a los empleadores que hubieren infringido la ley laboral dentro de los dos años previos a la licitación, prohibiéndoles participar en ella. Respecto de esos empleadores, la sanción ya se originó por vía administrativa (una multa de la Dirección del Trabajo, por ejemplo) o ya fueron condenados judicialmente, no siendo necesario adicionar otra sanción, porque eso es sancionar dos veces por el mismo hecho (lo que es censurable aunque no se trate de materia penal). Siendo así, el efecto que probablemente se produce es disminuir el número de postulantes y, en un caso extremo, podría hacer subir los precios que paga el Estado, por limitar, indirectamente, número de oferentes, con el correspondiente detrimento patrimonial para la Administración por mayores costos, que se pagan con los recursos de todos los chilenos. Tampoco parece correcto que la Administración prefiera a una empresa —y le adjudique el contrato— por demostrar mejores condiciones de empleo y de remuneración para sus trabajadores, porque ello genera —por parte del órgano estatal— una presión ajena a la relación laboral. El monto de las remuneraciones al interior de una empresa es una cuestión que solo corresponde determinar a empleador y trabajador de acuerdo a su contrato y a la ley laboral. Cuando el Estado interfiere en esa relación, presionando al adjudicatario para subir las remuneraciones, entonces violenta la libertad económica y de contratación (artículos 19, N° 21 y 16, de la Constitución Política), aumentando asimismo los gastos de ese empleador. Una forma de “ganar puntos” para adjudicarse una propuesta consiste, entonces, en demostrar u ofrecer importantes emolumentos salariales; y si por esa razón se adjudica la licitación, parte al menos del mayor salario será de cargo del Estado por una vía indirecta. Lo anterior hace que el Estado corra el riesgo de no contratar a quien cobre menos y ofrezca un producto o servicio de menor calidad. El trabajador desde hace tiempo cuenta con los instrumentos jurídicos - 10 -

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específicos que permiten hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones de su empleador, o que le permiten negociar, incluso colectivamente, un nivel remuneratorio adecuado, sin que el Estado intervenga a propósito de la celebración de contratos administrativos.

7.- Conclusión.

Dado que para toda la Administración del Estado ya existe la obligación de tutelar, a través de los contratos administrativos, el cumplimiento de las normas laborales, parece razonable que no queden excluidas las concesiones municipales para la prestación de servicios a la comuna, como puede ser el caso de la extracción domiciliaria de basuras. Desde este punto de vista, el proyecto de ley viene a equiparar la situación con el resto de la Administración. Cuestión distinta, pero que es necesario hacer presente, es que la normativa a que se ha hecho referencia sobre protección laboral, no es un elemento consistente con la celebración de contratos administrativos; puesto que éstos tienen su propia naturaleza independiente de las relaciones laborales entre el concesionario y sus trabajadores, lo que es materia de otra normativa igualmente obligatoria para el concesionario. La ley N° 19.886 nació para transparentar la contratación pública, dado un acuerdo político entre gobierno y oposición a raíz de graves irregularidades detectadas en el ámbito administrativo. La ley N° 20.238 vino a desnaturalizar la primera ley, introduciendo un elemento distinto de la relación administrativa, lo que en definitiva desvirtuó el señalado acuerdo político.

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