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Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Conducción del Sector Público
José Jorge Saavedra
“Los individuos han de verse como seres que participan activamente – si se les da la oportunidad – en la configuración de su propio destino, no como meros receptores pasivos de los frutos de ingeniosos programas de desarrollo.” (Amartya Sen, 1999)
Contenido
De la Administración Burocrática a la Creación de Valor Público
Gerencia Social: La Búsqueda de un Enfoque Integral
Naturaleza de las Organizaciones Públicas y Privadas
El Marco Estratégico de la Gerencia Social
La Responsabilidad de los Gerentes Sociales
De la Administración Burocrática a la Creación de Valor Público
El Enfoque Tradicional de la Gestión Pública
La administración pública tradicional se basa en la responsabilidad por trabajo administrativo limitado al cumplimiento de lo legalmente asignado, es decir el mandato.
Los mandatos son representados por requerimientos formales, leyes, ordenanzas, artículos de constitución, decretos, estatutos y otros similares, que guían la conducción y responsabilidad por el comportamiento del sistema.
El propósito de la gerencia consiste en implementar leyes aprobadas por la legislatura como representantes del pueblo.
El Enfoque Tradicional de la Gestión Pública
Esta concepción tradicional no consideró lo que podría suceder si la realidad política no obedece al ideal descrito.
A menudo los mandatos políticos son ambiguos y llegan cargados de intereses difíciles de reconciliar, mandatos incoherentes.
Frente a situaciones complejas, los administradores públicos buscan en los mandatos formales una guía y dirección para la toma de decisiones. No obstante, lo que usualmente encuentran son mandatos genéricos, abstractos, desactualizados u obsoletos.
La Nueva Gerencia Pública (NGP)
La responsabilidad de la nueva gerencia pública está ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión, y no sólo así al cumplimiento de sus mandatos.
La NGP propone separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos impulsados por el mercado.
La NGP busca lograr metas y resultados transparentes dando la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cómo alcanzar estas metas.
La Nueva Gerencia Pública (NGP)
No obstante, la literatura sobre NGP no contempla temas de valores sociales, equidad, capacidad de respuesta (responsiveness), políticas públicas, leyes, ciencias políticas o sociología, siendo que todas ellas se constituyen en premisas para la viabilidad política de las reformas.
La necesidad de un nuevo enfoque
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No basta con dar cumplimiento a los mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia en la administración de servicios públicos.
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Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo que se hace y los beneficios reales para la sociedad.
La Creación de Valor Público
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El Valor Público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadanía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.
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“Público” no se trata de una mera agregación de preferencias individuales, sino de una decisión colectiva con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el conjunto social.
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El concepto de valor público da un punto de referencia que ayuda a los gerentes sociales a mantener una dirección estratégica en sus acciones. Permite guiar las decisiones con base en una reflexión sencilla: ¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad?
La Creación de Valor Público
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El enfoque de valor público conduce a esfuerzos por escuchar la “voz ciudadana” no sólo representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad.
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Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia pública como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienestar, por los propios ciudadanos.
La Creación de Valor Público
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El enfoque de valor público conduce a esfuerzos por escuchar la “voz ciudadana” no sólo representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad.
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Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia pública como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienestar, por los propios ciudadanos.
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Una condición para la generación de valor público, es disponer de un gobierno con capacidad de respuesta (responsive).
Una comparación de los tres enfoques
Administración Pública Nue va Ge rencia Pública Tradicional
Interé s Público
Definido por políticos o expertos
O bje tivo Principal
Gestión de insumos
Mode lo Dominante de Accountability
Hacia arriba, formal, jerárquico
Siste ma de Entre ga Pre ferido Jerárquico
Valor Público
Agregación de preferencias Preferencias públicas individuales, evidenciadas evidenciadas en por elecciones en el deliberación pública mercado Gestión de: servicios, Gestión de insumos y satisfacción, resultados, productos confianza y legitimidad del gobierno Hacia arriba, por medio de Múltiple, interactivo contratos de desempeño Privado o público con Múltiple gestión distante
Ethos de Servicio Público
Monopolio público en el ethos del servicio
Escepticismo con respeto al Socialización del ethos del ethos del servicio público servicio
Rol de la Participación
Voto por representantes gubernamentales
Voto por representantes gubernamentales, uso de encuestas de satisfacción
Multi-facética
Metas de desempeño
Respuesta a losciudadanos/usuarios. Mantener confianza y legitimidad por buena enterga de servicios
Me tas Ge renciale s
Respuesta a autoridades polìticas
Gerencia Social: La Búsqueda de un Enfoque Integral
¿Qué es la gerencia social?
De manera tentativa, se podría definir la gerencia social como una práctica que propone asegurar que las políticas y programas sociales respondan de manera valiosa, pertinente, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadanía, promoviendo así el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible.
Se trata del ejercicio coordinado de múltiples funciones y procesos que buscan generar valor público a través de las políticas y programas sociales.
Campos constitutivos de la gerencia social ¡La gerencia social no responde a un único origen, sino se la entiende como un campo de conocimiento y de acción que se halla en la intersección de tres campos: el campo de desarrollo social; el de la política pública y el campo de la gerencia pública!
Desarrollo Social
Gerencia Pública
Gerencia Social Políticas Públicas
Campo constitutivo: Desarrollo social
Del campo del desarrollo social, la gerencia social adquiere una forma de ver el mundo penetrada por una comprensión de los grandes desafíos históricos, culturales, sociales y económicos del desarrollo.
Adquiere una conciencia del contenido valorativo del entendimiento del desarrollo; una sensibilidad al entorno mundial, nacional y local que influye sobre las iniciativas para promover el desarrollo.
Adopta un bagaje analítico que apoya la formación de propuestas concretas para promover el desarrollo con equidad y en democracia.
Campo constitutivo: Políticas públicas
El campo de las políticas públicas le ofrece a la gerencia social comprensión y argumentos sobre los procesos de desarrollo de las políticas; las características de diversas alternativas de intervenciones a favor del desarrollo, bondades y limitaciones de cada una; procesos de movilización de apoyo, generación de consensos y construcción de alianzas como medios facilitadores de las políticas.
Se fundamenta en conceptos, modelos y enfoques que permiten entender el juego de intereses, papel de los actores, relaciones y dinámicas entre ellos, instituciones que caracterizan al sector público.
Campo constitutivo: Gerencia pública
Del campo de la gerencia pública, la gerencia social recoge un enfoque particular de comprensión de los procesos y prácticas conducentes a la mejor forma de gestionar las organizaciones públicas y sus operaciones.
Como ámbito de conocimientos y de prácticas, la gerencia pública abarca el estudio de propuestas de modelos de provisión de bienes y servicios en el sector público.
En este campo se distinguen diversos enfoques para la organización de los servicios públicos, el cambio y aprendizaje organizacional, la definición de objetivos, el logro de resultados e impactos, el análisis de capacidades institucionales y de los actores envueltos en la provisión de servicios, principalmente.
La dimensión social de la gerencia social
Por “desarrollo social” se entiende un proceso dinámico, multidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad.
Como tal, depende de la reducción de pobreza e inequidad, el crecimiento económico, mejoras en la competitividad en la economía globalizada, sostenibilidad ambiental, mejoras en las condiciones de vida y el desarrollo del capital humano y capital social.
Es la estrategia motivada por objetivos económicos y compromiso éticos con las generaciones pasadas, actuales y futuras que conforman la sociedad.
La dimensión gerencial de la gerencia social
El proceso gerencial en un sentido amplio implica que la construcción de las políticas y su desarrollo o ejecución están íntimamente entrelazadas.
La gerencia abarca mucho más que una aplicación rutinaria de un diseño pre-establecido; articula los procesos de formación, implementación y evaluación.
La gerencia incluye funciones de diseño de estrategias y sus correspondientes acciones programáticas. Consiste en un enfoque integral que articula los diversos procesos entre sí, asociando a cada uno de ellos con su razón de ser: la creación de valor.
Naturaleza de las Organizaciones Públicas y Privadas
Naturaleza de las organizaciones públicas y privadas
Las organizaciones públicas son diferentes de las firmas privadas porque su naturaleza está delimitada legalmente por los mandatos que las constituyen, los campos de actividad que se les asigna políticamente, el monopolio de ciertos servicios, el uso de poderes coercitivos y un entorno mucho más complejo que el de las firmas privadas.
Valor público Vs. Valor privado
El propósito final de una empresa privada es maximizar la riqueza de los accionistas de la empresa en el largo plazo, el objetivo final de las organizaciones públicas es crear valor público.
El principal valor producido por una empresa privada es la rentabilidad financiera entregada a los accionistas y el valor de uso entregado a los clientes.
El principal valor entregado por el sector de gobierno es el cumplimiento de la misión políticamente encomendada a la organización y al cumplimiento de las aspiraciones ciudadanas que fueron más o menos confiablemente reflejadas en este mandato.
Seis Desafios para la Gerencia Social
Desafio 1
El objetivo final de las organizaciones públicas es crear valor público por medio de su gestión, la que debe contribuir significativamente a la reducción de la pobreza y de la desigualdad, así como al fortalecimiento de los Estados democráticos y de la ciudadanía.
Origen y Asignación de Recursos: Accionistas Vs. impuestos
En el sector privado el origen de los recursos para que opere la firma proviene de los propietarios o accionistas, quienes guían y dan poder a un gerente para tomar las decisiones sobre la asignación de recursos.
En el sector público los recursos provienen de la apropiación de impuestos o endeudamiento público y el uso de los fondos lo determina el proceso político a través de partidas presupuestarias limitadas por las cuales compiten las distintas agencias.
Las actividades de las organizaciones públicas comprenden principalmente la producción de bienes públicos o bienes privados preferentes que no pasan por el mercado.
Desafio 2
Los recursos públicos, que son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos públicos, son asignados por un proceso político que determina qué es prioritario. Las organizaciones públicas deben competir efectivamente por esos recursos escasos.
El Proceso de Legitimación: Accionistas y Clientes Vs. Múltiples Mandantes
En el sector privado los accionistas le confieren a un gerente la autoridad para gestionar la organización y crear valor a través de la producción eficiente y efectiva de productos y servicios que sean valorados por sus clientes mediante la compra.
En el sector público (democracia) los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias deberían hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y representación política.
En el sector público el dinero usado para financiar las actividades de creación de valor no deriva de la elección voluntaria de cada consumidor, como en el sector privado, sino del poder coercitivo de la tributación.
Desafio 3
Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias deberían hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y representación política, por ello las organizaciones públicas responden a varios mandantes.
La Noción del Cliente: Clientes Vs. Ciudadanos
Cliente es el que se involucra en un intercambio de mercado con una firma privada y desempeña dos funciones en este proceso: 9
Expresa una preferencia respecto al valor que pretende lograr de la firma
9
Consume el bien o servicio
En el sector público el valor entregado por el gobierno es consumido por los ciudadanos (que reciben valor público) y por los clientes (que reciben valor privado).
La función de expresar preferencias acerca de qué valor debería producirse es llevada a cabo por la ciudadanía a través del proceso político democrático.
La Noción del Cliente: Clientes Vs. Ciudadanos
En la interacción directa con organizaciones publicas, los ciudadanos asumen tres roles diferentes: 9
Cliente.- La persona que paga por un bien o servicio, muestra una preferencia positiva por el servicio dado su precio, y la autoridad pública trata de maximizar su clientela.
9
Beneficiario/Usuario.- Recibe un servicio o beneficio sin dar a cambio directamente dinero a la organización. En tal caso la agencia pública está preocupada de racionar servicios que están limitados por sus recursos presupuestarios.
9
Obligados.- Miembros del público a los que la organización los somete a obligaciones legales.
Desafio 4
Las personas tienen múltiples roles en su relación de intercambio con las organizaciones públicas, y éstas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligación de informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente a su condición de ciudadanos.
El Alcance de la Gestión: Micro Vs. Macro
Primer nivel.- Hace referencia al sector público como un todo en interacción con el entorno social en su sentido más amplio.
Segundo nivel.- Actuación de las orga-nizaciones públi-cas indivi-duales operando en sus entornos especí-ficos (sociales, políti-cos y adminis-trati-vos).
Tercer nivel.- Corresponde al fun-cionamiento interno de cada organi-za-ción y al rol de los direc-tivos públicos.
Desafio 5
El alcance de la gestión pública está compuesto por un carácter de dirección de las redes interinstitucionales al que se llamará macro gestión y un proce-so organizacional interno denominado como micro gestión.
Problemas de Medición: Utilidad Vs. Impacto
Dado que el valor de una empresa privada radica en producir riqueza para los accionistas y valor de uso para los clientes, el rendimiento conjunto de la creación de valor de una empresa privada está descrito por los estados financieros que registran los costos de producción de las cosas y los ingresos percibidos por concepto de su venta.
La tarea de reflejar y poder dar cuenta del valor creado por los poderes públicos es mucho más exigente y compleja de lo que inicialmente se podía haber pensado.
Problemas de Medición: Utilidad Vs. Impacto
Medir el valor creado por la actuación de los poderes públicos se torna en una labor mucho más compleja debido a las siguientes connotaciones: 9
Los bienes públicos no pasan por el mercado.
9
Existe una necesidad de distinguir entre aquello que un determinado programa materialmente produce (outputs) y los resultados o impactos (outcomes).
9
A menudo existe incertidumbre sobre si la relación causal entre productos (outputs) e impactos (outcomes), realmente funciona.
El Alcance de la Gestión: Micro Vs. Macro
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carácter interorganizacional y están relacionados con la transformación del entorno y de las reglas de juego en el que operan las distintas organizaciones, públicas y privadas, configurando a la gestión pública como un proceso a nivel macro.
Por oposición, los problemas del segundo y tercer nivel están relacionados con la adaptación de las organizaciones públicas individuales a sus entornos específicos y configuran a la gestión pública como un proce-so a nivel micro.
Desafio 6
Los resultados no deben entenderse como la entrega de productos y servicios únicamente, sino deben estar concentrados en los impactos de esos productos y en la calidad de los procesos que los producen particularmente.
El Marco Estratégico de la Gerencia Social
¿Qué es estrategia?
Una organización pública tiene estrategia cuando todos sus miembros trabajan comprometidos con una perspectiva particular de cómo la organización crea valor público, e implementan un conjunto de actividades específicas que llevan a cabo para alcanzar sus objetivos.
¿Qué es estrategia?
La estrategia puede ser concebida como el patrón de decisiones de una organización pública que determina y revela cómo crear valor público a través de: 9
El conjunto de programas para lograr dicho propósito
9
Las acciones que vayan a garantizar recursos, legitimidad y apoyo
9
Los principales planes para la organización interna que aseguren capacidad operativa
¿Cómo operativizar la estrategia?
Para facilitar el paso de los conceptos a la acción se propone expresar la propuesta de creación de valor público a través de un enunciado de misión y visión.
Cualquier aproximación que busque instrumentar el valor público, en un enunciado de misión y visión, debe tomar los mandatos como puntos de partida.
MANDATO
VALOR PÚBLICO
MISIÓN
Y
VISIÓN
… donde la visión se constituye en una de las herramientas más poderosas La Misión & Visión para generar cambio….
Misión
Visión La visión provee la guía de qué esencia preservar y hacia qué futuro estimular el progreso.
Ideología Central:
Proyección de Futuro:
define lo que defendemos y por qué existimos, está compuesta por los valores centrales y el propósito.
En qué esperamos convertirnos, alcanzar, crear, algo que requerirá de mucho cambio y progreso para obtener.
El Enfoque Integral
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Visión
Capacidad Operativa Gestión Organizacional
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Gestión Política
El objetivo de la gestión política es contar con autorización, recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misión organizacional.
Incluye gestiones con políticos, legisladores, burócratas que tiene poder de supervisión sobre la organización y poder de decisión sobre nuestro financiamiento y desarrollo de actividades.
También incluye a la sociedad civil organizada, movimientos sociales, ONGs, medios de comunicación, empresas privadas y la ciudadanía. Estos son actores clave y pueden tener intereses relacionados con las operaciones de la organización.
Gestión Programática
El objetivo es cumplir con la misión organizacional y crear valor público a través de un conjunto de políticas, programas y proyectos pertinentes.
Para garantizar la pertinencia y para fortalecer la inclusión social, estos programas deben ser formados o construidos de forma participativa con los múltiples involucrados, para lograr su participación, compromiso y garantizar una implementación exitosa.
Gestión Organizacional
El objetivo es contar con una organización comprometida con la misión, que cuente con la capacidad organizacional de llevar adelante una gestión efectiva, eficiente, equitativa, ética y sostenible.
La capacidad organizacional se refiere al hecho de que los miembros de la organización son los que finalmente van a implementar la estrategia.
Esto nos lleva a pensar en las destrezas y capacidades que la organización requiere y los valores que definen su cultura, así como también en la estructura, procesos y sistemas organizacionales.
La Responsabilidad del Gerente Social
Fines y Principios Fundamentales de la Gerencia Social
La gerencia social consiste en garantizar la creación de valor público por medio de su gestión, la que debe contribuir significativamente a cuatro fines o principios fundamentales: 9
Reducción de la desigualdad
9
Reducción de la pobreza
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Fortalecimiento de estados democráticos
9
Fortalecimiento de ciudadanía
Premisas para el Gerente Social
Basado en el cumplimiento de los axiomas expuestos anteriormente, el marco conceptual del INDES propone cinco premisas básicas para enfocar las tareas de los gerentes sociales: 9
Particularidades de la Gerencia Social
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Formación de Políticas y Programas Sociales
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Articulación de las Políticas Sociales, Económicas e Institucionales
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Provisión de Servicios Sociales a través de una Gestión por Resultados
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Actitud Ética