¿HACIA UNAS POLÍTICAS PÚBLICAS MÁS INCLUSIVAS? REFLEXIÓN SOBRE LOS AVANCES Y LÍMITES EN BASE A LAS POLÍTICAS DE IGUALDAD DE GÉNERO

Eva Alfama Institut de Govern i Politiques Públiques Universitat Autònoma de Barcelona [email protected]

Marta Cruells Institut de Govern i Politiques Públiques Universitat Autònoma de Barcelona [email protected]

Resumen En este texto pretendemos explorar algunos de los retos con que se encuentran las políticas de inclusión, partiendo de la revisión de las valoraciones existentes de los avances, interrogantes y retos conseguidos por más de una década de implementación de la estrategia del Gender Mainstreaming. Partiendo de las políticas de género, pues, se reflexionará sobre la tensión existente entre la innovación en las formas de hacer política que caracteriza a las políticas de inclusión y las dificultades que se encuentran para ir más allá y problematizar el propio Estado, la relación entre éste y la ciudadanía, y finalmente, el modelo de democracia vigente.

Nota biográfica Marta Cruells es licenciada en Filosofía por la Universidad de Barcelona, Máster en Políticas Públicas de Género por la UAB y doctoranda en Filosofía por la UB. Eva Alfama es licenciada en Ciencias Políticas y doctoranda en Psicología social crítica por la UAB. Ambas son investigadoras en el Institut de Govern i Politiques Públiques de la UAB, donde han coordinado y realizado investigaciones en el ámbito de la exclusión

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social, las políticas de género, las políticas sociales, los movimientos sociales y la evaluación de políticas públicas.

Palabras clave Políticas públicas, igualdad, inclusión social, Gender Mainstreaming, transformación. 1. Introducción ¿De qué hablamos cuando hablamos de inclusión? ¿Qué aportan las políticas de género en general y el GM en particular a esta pregunta? En los últimos tiempos, presenciamos un aumento de centralidad de las denominadas políticas de inclusión de cara a afrontar los retos sociales y políticos de las sociedades postindustriales.

Este

tipo

de

políticas

con

frecuencia

se

articulan

mediante

herramientas de implementación novedosas que pretenden introducir nuevas formas de hacer política, bien por su carácter horizontal o transversal, o bien porque responden a una lógica de redes de actores. En este contexto, las políticas de género emergen como uno de los ámbitos de política pública donde se han desarrollado en mayor medida políticas de carácter inclusivo, ensayando estrategias ambiciosas, diversas e innovadoras para afrontar el complejo y resistente problema de la desigualdad de género. Asimismo, se ha desarrollado una literatura notable reflexionando sobre estas prácticas, con unas conclusiones que consideramos relevantes para la puesta en común y aprendizaje por parte de otros ámbitos de política pública, debido a que probablemente es donde se ha elaborado una reflexión crítica de mayor alcance y calado sobre las sociedades inclusivas y democráticas. A la vez, vemos como de hecho las herramientas metodológicas y conceptuales elaboradas por el movimiento feminista y el feminismo de Estado –en particular

la

estrategia

del Gender

Mainstreaming-

se

han

difundido

y

han

contaminado a otros campos de intervención. Así pues, en el debate alrededor de las políticas de inclusión como alternativas innovadoras de afrontar tanto los cleavages tradicionales como los emergentes, consideramos relevante introducir algunas reflexiones en base a la evolución sufrida

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por las políticas de género así como por la reflexión teórica a su alrededor. A este efecto, en este paper expondremos en primer lugar los diferentes marcos conceptuales o paradigmas que orientan las políticas de género. A continuación caracterizaremos

brevemente

cómo

se

ha

definido

la

estrategia

del

Gender

Mainstreaming a nivel teórico, enfatizando sus dos elementos clave: el foco en la igualdad de género y la importancia de los cambios procesales. Seguidamente, y en base a la literatura existente sobre la evaluación de la implementación

práctica

del

Mainstreaming

de

género

a

nivel

internacional,

discutiremos alrededor de su potencialidad para una transformación efectiva de las relaciones de desigualdad, tanto por lo que refiere al concepto de igualdad en el que se ha situado como por las innovaciones procesales que ha desplegado. En esta discusión pretendemos aportar algunos elementos clave al debate alrededor de cómo se conciben y despliegan las políticas de inclusión.

2. Paradigmas de la igualdad Las políticas de igualdad en un sentido amplio tienen, como es sabido, un notable recorrido histórico y una gran pluralidad. A lo largo del tiempo y en función de las diversas posiciones ideológicas y teóricas la propia concepción de la desigualdad ha sido y es muy diversa, por lo que esta diversidad conceptual también tiene efectos directos en el tipo de intervenciones que se proponen desde las políticas públicas. ¿Qué es lo que consideramos que nos hace diferentes? ¿Cuál es la igualdad deseada, en qué aspectos consideramos que es deseable ser iguales? ¿Cómo definimos esta igualdad a la que aspiramos: igualdad de trato, de oportunidades, de resultados, equivalencia, capacidad de expresar las propias perspectivas…? Por lo que refiere específicamente a las políticas dirigidas a luchar contra la desigualdad existente entre mujeres y hombres, éstas han evolucionado en gran medida a tenor del desarrollo de diversas estrategias políticas feministas y de los debates existentes en el ámbito de la teoría feminista y del género. El mismo concepto de género fue acuñado en un momento concreto y ha ido evolucionando y enriqueciéndose durante las últimas décadas. Consideramos clave, pues, poner de relieve la existencia de diferentes marcos teóricos o paradigmas que fundamentan la

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manera cómo se concibe tanto la desigualdad entre mujeres y hombres como el horizonte al cual se pretende llegar, en tanto que incide fuertemente en el tipo de soluciones que se persiguen. Squires (1999) propone la existencia de tres marcos teóricos o paradigmas1 diferentes para concebir la igualdad en el ámbito de las políticas de género y de las demandas del movimiento feminista, que a nuestro entender podría aplicarse también a otras políticas de igualdad. Son paradigmas que se han desarrollado de forma sucesiva en el tiempo atendiendo a los avances en el desarrollo de las políticas de igualdad y a los debates surgidos a su alrededor, hecho que no ha comportado que los paradigmas más recientes hayan substituido a los anteriores. Desde nuestro punto de vista, por el contrario, cabe destacar la fuerza que sigue teniendo el primer paradigma que se desarrolló, el de la inclusión, y el todavía escaso alcance del tercero de ellos. Veámoslos a continuación. 1. El paradigma de la inclusión busca extender los derechos y los bienes considerados socialmente valiosos a los grupos excluidos o subordinados, en este caso las mujeres. Se aspira pues a la objetividad –tanto cognitiva como moral- y a la neutralidad de género. Concibe a las personas como autónomas y se basa en un marco individualista. Como debilidad, cabe destacar que en principio no abre un debate que permita cuestionar el contenido de aquello socialmente valioso y/o no se replantea el reconocimiento de nuevos derechos, por lo que mantiene la invisibilización o subordinación de todo lo que está al margen o más allá de la norma. 2. El paradigma de la inversión parte de la asunción de la existencia de una identidad de género específicamente femenina y busca su reconocimiento. Su punto fuerte es que permite mostrar, valorizar y reconocer las experiencias específicamente femeninas que no encajan con el marco patriarcal y que quedan invisibilizadas mediante la visión anterior, por lo que aporta valiosos elementos al debate sobre qué es lo común y lo deseable, sobre qué significa estar incluido y cómo los diversos grupos están o no excluidos. Su debilidad principal es el riesgo de reificación, en tanto que se centra en el sujeto femenino y puede tender a homogeneizar y a fijar una realidad diversa y cambiante, así 1

Otras autoras, por ejemplo Verloo (2005) mantienen la tipología si bien hablan de estrategias políticas feministas en lugar de paradigmas.

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como a fragmentar los colectivos y a dificultar el establecimiento de un debate y solidaridad entre diferentes situaciones de desigualdad. 3. El paradigma del desplazamiento se fundamenta en el debate teórico y político surgido a raíz del desarrollo de las políticas de identidad sobre los riesgos del esencialismo y las reflexiones autocríticas aparecidas en el propio movimiento feminista alrededor de la invisibilización de las dinámicas de poder existentes entre las propias mujeres. Así pues, este paradigma se centra en las dinámicas que dotan de género al sujeto y a las estructuras sociales, para desentrañar las circunstancias contextuales e históricas que generan determinadas posiciones de sujeto e identidades, aspirando por lo tanto a ir más allá del género. No presupone un punto al que llegar ni unas identidades previas sino que precisamente pretende desestabilizar los significados existentes para permitir el debate y avanzar hacia significados nuevos y posiciones, estructuras y relaciones menos desiguales. Cuestiona por lo tanto, la relación entre inclusión y exclusión de una forma compleja, incorporando un concepto de igualdad no dicotómico y que pretende prestar atención a las interrelaciones que se dan entre los diversos ejes de desigualdad. En este marco se habla más del “generización”, como verbo, que de género como substantivo. Así pues, si en el primer paradigma conseguir la igualdad implica cambiar de posición al sujeto excluido o subordinado –las mujeres, en el caso de la desigualdad de géneroen un marco dado de qué es lo bueno y deseable; en el segundo no sólo se pretende este cambio de posición del sujeto sino también cuestionar la norma masculina, transformando la definición de aquello bueno y deseable incorporando la vivencia de las mujeres. En el tercer paradigma, finalmente, se pretende a la vez cambiar de posición a los sujetos y replantear el marco existente, pero en lugar de apoyarse en unas determinadas identidades de grupo se busca precisamente cuestionar estas identidades, dado que son también fruto de unas relaciones de poder que se pretende eliminar (Verloo, 2005). En consecuencia, se introduce la complejidad de las relaciones cruzadas de poder que generan que los sujetos ocupen a la vez diferentes posiciones y se pone en el centro la transformación de las estructuras y las relaciones que generan las desigualdades, sin vincular estas a sólo un colectivo concreto. En los paradigmas de la inversión y del desplazamiento se apunta pues como blanco del cambio al conjunto de la sociedad, introduciendo la voluntad de renegociar el

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pacto social de forma amplia, no sólo extendiendo el pacto existente a determinados colectivos. Esto conlleva que se enfatice la necesidad básica de introducir cambios en el propio Estado, cuestionándose así también al principal proveedor de inclusión. Ambos paradigmas incluyen, por tanto, un modelo o proyecto político para la sociedad y proponen cambios importantes en la definición de los objetivos políticos, en los procesos, en la centralidad de los actores, etcétera.

3. El Mainstreaming de género como estrategia de cambio A día de hoy las políticas de género tienen un notable recorrido histórico desde las primeras iniciativas dirigidas a subsanar la exclusión histórica de las mujeres del ámbito público y a incidir en la desigualdad existente entre ambos sexos. A partir de mediados de los años 90 se desarrolla la estrategia del Gender Mainstreaming o Mainstreaming de género2, fruto de las limitaciones observadas en el desarrollo de las políticas de igualdad de género hasta el momento. Para definir esta estrategia, nos basaremos en una de las propuestas más influyentes, elaborada en el marco del Consejo de Europa: “el Gender Mainstreaming es la reorganización, mejora, desarrollo y evaluación de los procesos de las políticas públicas, de manera que la perspectiva de igualdad de género se incorpora a todas las políticas, a todos los niveles y en todas las fases, por parte de los actores normalmente implicados en la formulación de políticas” (Consejo de Europa3, 1998). Se pretende pues corregir la tendencia de que las políticas dirigidas a la justicia de género se limiten a acciones específicas –en muchos casos dirigidas a las mujeres- y a la postre no incidan en el conjunto de la maquinaria de las políticas públicas –la corriente principal de las PP, de ahí la terminología de mainstreaming gender. En consecuencia esta estrategia de acción sitúa en el centro de la problemática a 2

En el ámbito español se ha tendido a traducir mayoritariamente el concepto de Gender Mainstreaming como transversalidad de género. Se trata de una traducción, no obstante, que ha conllevado problemas de comprensión de la misma estrategia al equipararse con las denominadas políticas transversales, las cuales a menudo se definen básicamente por la actuación interdepartamental y la interconexión entre actores. (Ver apartado 5.1). Como veremos a continuación esta estrategia contiene otros elementos fundamentales en su definición teórica y en su desarrollo práctico, por tanto y para evitar confusiones, optamos en este texto por mantener el anglicismo mainstreaming de género. 3 La traducción es propia.

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intervenir ya no las desventajas existentes vinculadas al género sino también los sistemas y estructuras que generan discriminación y desigualdad entre hombres y mujeres. Se reconoce que las prácticas institucionalizadas del propio Estado generan desventajas personales y de grupo y se apunta a transformar los mecanismos y procesos que reproducen estructuralmente estas desigualdades. Siguiendo a Verloo (2005), presidenta del grupo de especialistas que elaboró este influyente informe, la conceptualización del mainstreaming de género que contiene se basa en 2 elementos:

a) Por un lado se define como una estrategia planificada de acción dirigida a impulsar la igualdad de género. En este sentido, aunque retiene una cierta ambivalencia, ofrece una definición de igualdad de género de carácter amplio que va más allá de la igualdad de derechos y de oportunidades: da cuenta de la jerarquía de género que caracteriza a todos los ámbitos de la vida social, valoriza las diferencias y la diversidad entre mujeres y se enmarca en un discurso de derechos humanos y profundización democrática, superando por lo tanto, una focalización exclusiva en las mujeres para abordar el orden de género de la sociedad. b) Por el otro lado, se define el mainstreaming de género como un proceso. Es decir, se considera que el impulso de la igualdad de género tiene importantes implicaciones políticas y técnicas y necesita de nuevas maneras de diseñar e implementar las políticas públicas. Por tanto, se requiere de modificaciones profundas en la cultura organizacional e institucional de las administraciones públicas que permitan llevar adelante

estos

cambios

sociales.

Se

apuntan

tres

ámbitos

principales

de

transformación (Lombardo, 2005): La reorganización del proceso político para que la perspectiva de género sea incluida como un requisito en la elaboración de PP (mediante la formación y concienciación de los policy-makers, la introducción en el proceso de personas expertas, el desarrollo de herramientas analíticas que permitan visibilizar la dimensión de género en los diferentes ámbitos –estadísticas desagregadas por sexo, investigación, informes de impacto de género, por ejemplo-, etcétera). El cambio en los mecanismos políticos, de manera que en lugar de una aproximación sectorial al género –generalmente limitada a las áreas de mayor contenido social- se creen mecanismos de cooperación horizontal transversales

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a todas las áreas de política pública, niveles y departamentos. La apertura en el abanico de actores participantes en la elaboración de las PP para incluir a las personas expertas en género y a la sociedad civil. Esta orientación al cambio institucional se ha traducido en la elaboración y difusión de una gran pluralidad de herramientas metodológicas y organizativas innovadoras.

Mainstreaming de género y paradigmas de igualdad En general se considera que el GM es una estrategia con un gran potencial de transformación para impulsar la igualdad de género, en tanto que se trata de la implementación planificada de un cambio en los procesos, rutinas y prioridades de la intervención pública. Como se ha apuntado, de forma muy ambiciosa se pretende desarrollar un conjunto de actuaciones dirigidas a impregnar al conjunto de las administraciones públicas –la corriente principal- de una nueva forma de hacer y de unas nuevas prioridades políticas más inclusivas. Sin embargo, en la práctica esta promesa de transformación no siempre se ha materializado de la forma esperada. A continuación en los dos siguientes apartados expondremos

algunas

reflexiones

alrededor

del

carácter

transformador

del

mainstreaming de género, apuntando los elementos clave que esta experiencia aporta al debate más general sobre las políticas de inclusión. La investigación comparada muestra de hecho que en la puesta en práctica de esta estrategia se produce una gran pluralidad de prácticas, que se pueden ubicar en diferentes marcos conceptuales4. Retomando la tipología anteriormente presentada de los paradigmas de inclusión, inversión y desplazamiento, se apunta a que en diferentes contextos geográficos e institucionales predominan unos u otros enfoques, o bien conviven elementos de cada uno de estos paradigmas. Así, el propio mainstreaming se concibe de diversas formas, con lo cual se producen efectos, logros y limitaciones diferentes. Esta diversidad en las aproximaciones cabe achacarla, en parte, a la rápida extensión del concepto, a su complejidad y a su formulación vaga en la dimensión práctica, que han permitido 4

Ver, por ejemplo, Braithwaite (2005), Beveridge y Shaw (2002), Daly (2005), Eveline y Bacchi (2005), Mósesdóttir y Erlingsdóttir (2005) o Rees, T. (2005).

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múltiples lecturas del mismo (Verloo, 2005). En este sentido, distinguimos –a nivel analítico- principalmente dos aproximaciones prácticas al mainstreaming de género (en base a Jahan, 1996; Squires, 2005; Lombardo, 2005, Verloo, 2005; entre otras).

4.1 Integrando el género en la agenda política En la aproximación integracionista lo que se lleva a la “corriente principal de las políticas públicas” es la igualdad de oportunidades, en base al paradigma de la inclusión. Ello ha conllevado que se haya introducido –de forma parcial en la mayor parte de los casos- la perspectiva de género y las necesidades de las mujeres en los paradigmas de política existentes aunque sin cuestionarlos (Jahan, 1995). El principal instrumento utilizado es el conocimiento con perspectiva de género, que se pretende introducir en los procesos y las herramientas burocráticas habituales en elaboración de políticas públicas. Se enfatizan, pues, la colaboración de las actores institucionales en la producción de cambios. Con ello, los actores centrales son las personas expertas insertas en la estructura institucional, así como los actores regulares de las PP. Su punto fuerte ha sido su éxito en introducir la cuestión de género en la agenda política y de las políticas públicas, creando mecanismos y estructuras dirigidas a impulsar la igualdad de género y desarrollando acciones en respuesta a las necesidades prácticas de las mujeres. De este modo, se puede considerar que en la mayor parte de los casos el principal logro del mainstreaming de género ha sido incorporar el discurso de la igualdad entre mujeres y hombres en los diferentes ámbitos de política pública. No obstante, con frecuencia se ha logrado una asunción meramente formal de este principio de igualdad, es decir que no se ha concretado en cambios en las prioridades o en las formas de entender y llevar a la práctica la política (ver Lombardo, 2005, referente al proceso de elaboración del tratado constitucional de la UE, como ejemplo). En otros casos, sin embargo, a pesar de no haber llegado a cambiar las prioridades y enfoques predominantes, se ha conseguido hacer resonar el discurso de la igualdad de

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género con los marcos conceptuales y los objetivos políticos hegemónicos, avanzando así en la incorporación de iniciativas y objetivos concretos a las políticas existentes. En esta dirección, para conseguir la complicidad institucional las impulsoras del mainstreaming de género han tendido, a menudo, a argumentar la necesidad e idoneidad de incorporar esta estrategia recurriendo a argumentos ajenos a la defensa de alcanzar una mayor igualdad de género como un valor en sí mismo. En distintos ámbitos temáticos se ha argumentado, por ejemplo, que la igualdad de género

puede

ser

un

instrumento

de

aumento

de

la

actividad

laboral,

la

competitividad y la productividad económica, de mejora de la excelencia científica, de reducción de la pobreza o de incremento en la efectividad del gobierno (Verloo, 2005). Así es que el mainstreaming se convierte en una manera de pensar sobre los y las usuarias de las políticas públicas como grupos diferentes con distintas necesidades, características y comportamiento, vinculándose más a las cuestiones de satisfacción de los usuarios, características de la Nueva Gestión Pública, que con un debate sustantivo alrededor de la justicia social y el replanteamiento de las finalidades de la intervención pública. Esto

diluye

su

potencial

transformador

en

las

instituciones

y

los

procesos

organizacionales existentes. Apunta a la poca capacidad de este enfoque de intervención para cuestionar los marcos de la acción pública y el individualismo liberal, y para incorporar las experiencias y necesidades de las mujeres u otros grupos en desventaja que no resuenen en los marcos preexistentes de políticas públicas. En este sentido, diversas autoras (Kantola y Squires, 2008; Bacchi y Eveline, 2003, Lombardo, 2005, entre otras) señalan que el despliegue del mainstreaming de género se ha producido en un contexto de emergencia y consolidación del marco neoliberal, caracterizado por el repliegue de la agenda social del Estado de bienestar y el desarrollo de nuevas formas de gobernanza de carácter multinivel y mixto públicoprivado. Este nuevo contexto por un lado ha aumentado las oportunidades de incidencia del movimiento feminista con la apertura de nuevos espacios de consulta y participación en la elaboración de las políticas, pero a la vez ha dificultado en gran medida la introducción de los contenidos que cuestionan este marco ideológico. Así, por ejemplo, temas tradicionales del feminismo como la representación política de las mujeres o el emergente fomento de las mujeres emprenedoras pueden ser compatibles con un marco neoliberal centrado en el mercado, en cambio las

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demandas de la extensión de los servicios del Estado del bienestar en el ámbito del cuidado no lo son y en muchos casos han perdido centralidad. Por otro lado, este enfoque en muchos casos ha tenido efectos importantes en la relación con el movimiento feminista y de mujeres, contribuyendo a la despolitización de las políticas de género. En efecto, la difuminación de las fronteras entre el sector público y el privado característica de los últimos tiempos, así como el énfasis en la introducción de la experticia en género en los procesos regulares de las políticas públicas ha posicionado a una parte del movimiento de mujeres (fundamentalmente el feminismo académico y parte de las organizaciones formales) en una interlocución y colaboración fluida con el Estado. Se ha participado, en este sentido, en la elaboración, implementación y evaluación de las políticas como expertas en género, en tanto que el sector público ha ido desplazando su rol de proveedor directo hacia el de impulsor y distribuidor de ayudas y subvenciones (Kantola y Squires, 2008). ). Y en esta participación su posición se ha nutrido más de una legitimación científica o técnica –como especialistas- que de una legitimación política, como representantes de una voz política significativa. El aumento de la centralidad de los criterios de eficiencia en la evaluación de las demandas políticas, expresada en el reciente énfasis en la introducción de la gestión basada en la evidencia, tiende asimismo a reforzar este nuevo rol, en el que se anima a argumentar la propia posición en función de un conocimiento “objetivo” y cuantificable más que en la representación de intereses, con lo que se dificulta el acceso de las voces más críticas y radicales, y la apertura de debates sustantivos.

4.2 Estableciendo la agenda política (agenda-setting) En el enfoque denominado de establecimiento de agenda se pretende cuestionar y replantear las prioridades políticas de las políticas públicas, incorporando las perspectivas de los grupos desaventajados y marginalizados hasta el momento. En concreto, se trata no de sumar iniciativas que respondan a las necesidades de las mujeres sino de reorientar la agenda política principal desde una perspectiva de género priorizando los objetivos dirigidos a la transformación de las relaciones de género frente a otros objetivos en competencia en todos los ámbitos de política pública.

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“… women not only became part of the mainstream, they also reorient the nature of the mainstream” (Jahan, 1995: 13). Esta aproximación se puede basar tanto en el paradigma de la inversión –cuando se mantiene el foco en la identidad de género y en los movimientos sociales o grupos organizados de carácter identitario como sujeto privilegiado-, como en el paradigma del desplazamiento –cuando se parte de un concepto de igualdad más complejo e interseccional, desplazando el foco en la identidad de género si es necesario o ampliando dicho foco en función de otras identidades. En cualquier caso, deviene crucial el análisis de cómo en cada área sectorial de política pública el tipo de intervención que se desarrolla incide en la desigualdad de género, para poder replantearla. Sin embargo, dada la fuerza de la inercia y de las rutinas existentes, se considera que este proceso no se puede llevar a cabo desde dentro del propio Estado, por lo que desde esta perspectiva el centro de interés se desplaza desde la transformación de las propias administraciones públicas (la cual también se considera necesaria, pero no suficiente) hacia la apertura de los procesos para replantear las prioridades y los objetivos políticos comunes, mediante la participación y consulta con los movimientos y organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, se considera que no puede haber políticas de igualdad sin dar la oportunidad a los grupos afectados de expresar sus preocupaciones desde sus propios marcos de vivencia y prioridades, así como sin procesos de empoderamiento colectivos, sean o no en base a identidades fijadas. Las principales fortalezas de esta aproximación consisten en su menor elitismo y su potencia

para

reconocer

perspectiva

marginalizadas

y

cuestionar

los

marcos

existentes, pero corren el riesgo al mismo tiempo de esencializar las perspectivas grupales, privilegiar unas identidades de género por encima de otras, así como generar fragmentación y competición entre los impulsores de una mayor igualdad en función de diferentes parámetros, debilitando la solidaridad. A la vez, se puede tender a priorizar excesivamente las preocupaciones identitarias y culturalistas mientras se oscurecen las más tangibles demandas redistributivas. Esta apertura democrática presenta también problemas prácticos. En el contexto

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actual de atomización del movimiento feminista, de subcontratación del Estado con el sector social y de creación de espacios consultivos con escaso poder de decisión, destaca la dificultad para abrir experiencias de debate efectivas y llevar un punto de vista feminista a la discusión sobre las políticas públicas. En este sentido, se apunta a que la participación de las mujeres o la introducción de voces comprometidas con la igualdad en los procesos políticos es necesaria, pero no es suficiente, puesto que en sí misma no conduce necesariamente a cambios fundamentales debido a que estas voces pueden ser absorbidas fácilmente. Siguiendo a Nancy Fraser, Verloo (2005) enfatiza que en condiciones de desigualdad, los procesos deliberativos tenderán a servir a los grupos dominantes, mientras los subordinados no tendrán la oportunidad para pensar detenidamente y articular sus intereses. La transformación del orden hegemónico, pues, no vendrá simplemente mediante la participación de las mujeres, sino que son necesarios procesos paralelos de empoderamiento y de reforzamiento de públicos no hegemónicos que puedan aportar nuevas ideas al debate y presionar al Estado hacia una revalorización de la igualdad. La inclusión política y el replanteamiento de las formas de representación sustantiva de los diferentes grupos y necesidades es, pues, una necesidad para conseguir un cambio de agenda efectivo. 4.3 Más allá del género. Paradigmas de igualdad y transformación efectiva Este recorrido por las formas como se ha implementado el mainstreaming de género nos permite apuntar a un elemento que nos parece fundamental en el debate sobre la capacidad transformadora de las políticas de inclusión: la importancia del marco teórico que las sustenta. Si bien se suele considerar que las políticas de inclusión son transformadoras per se, desde nuestro punto de vista el alcance y dirección de esta transformación depende en gran medida de cómo se conceptualiza el problema de la desigualdad y por lo tanto del horizonte al cuál se apunta. Como hemos podido ver, en el caso de la estrategia del GM estamos frente a una estrategia con un fuerte contenido político. Contiene en teoría todo un programa político de cambio progresivo puesto que se asume que el modelo hegemónico actual de política en general y de políticas públicas en particular debe de ser transformado

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puesto que se sustenta en la exclusión de amplios sectores sociales y en unos valores androcéntricos que no recogen las experiencias de vida y las necesidades de buena parte de la población. Sin embargo, siguiendo a muchas de las teóricas del GM ya mencionadas, consideramos que sólo un enfoque dirigido hacia el establecimiento de agenda y el empoderamiento de la ciudadanía puede generar un cambio efectivo en las formas de hacer, en las prioridades políticas, y por ende, una inclusión real que vaya más allá de la introducción parcial de iniciativas dirigidas a satisfacer las necesidades de colectivos específicos. Esto implica que es necesario reforzar el contenido político y resituar la estrategia en un marco de política contenciosa y de debate sobre los valores en disputa, frente a la continuada presentación de la estrategia del GM como algo tecnocrático, que debe hacerse, que esta “más allá de la política”, desconectado con los deseos normativos feministas y con un carácter fundamentalmente consensual (Verloo, 2005). Esta despolitización viene de la mano también de la pérdida de fuerza de los movimientos sociales –el feminista en especial- y de la ya mencionada institucionalización de los espacios participativos. En términos de las políticas de inclusión, nos preguntamos hasta que punto es válida la tipología de paradigmas de igualdad elaborada en el marco de la experiencia de las políticas de género y cómo puede transformar las propias políticas la reflexión desde esta mirada conceptual. Consideramos que este cuestionamiento alrededor de los paradigmas que fundamentan las diferentes intervenciones abre un potente debate sobre el modelo de democracia, las voces legítimas, los límites de la discusión, la frontera público-privado, etcétera. Con ello, se abre también un amplio abanico de preguntas que deben servir para la discusión acerca del potencial transformador de las políticas de inclusión. Entre ellas, por ejemplo, planteamos las siguientes: ¿Qué entendemos por inclusión? ¿A qué es a lo que queremos incluir? ¿A quién queremos incluir? ¿De qué manera? ¿Cuál es la relación inclusión-exclusión, como la conceptualizamos? ¿Intervenimos en ella? ¿Intervenimos en los sectores excluidos, en los privilegiados, en los marcos de relación, etc.? ¿Estamos visibilizando e incidiendo en las dinámicas que sostienen la exclusión de unos colectivos? ¿Cuáles son los privilegios en juego y de que manera (o

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no) se ven afectados por las políticas inclusivas? ¿En qué nivel estamos interviniendo: en el individual, en el colectivo, en los marcos comunes? ¿Qué papel tiene la inclusión política y el empoderamiento en las políticas dirigidas a promover la inclusión social y a dar respuesta a necesidades básicas?

5. Mainstreaming de género e innovaciones en los procesos de las políticas públicas El segundo elemento definitorio del Mainstreaming de género es su atención a los cambios en los procesos políticos. Como se ha apuntado en el apartado 3, se plantea que los cambios en las prioridades políticas para avanzar hacia una justicia de género requieren de importantes transformaciones en las rutinas y los procedimientos habituales en la elaboración e implementación de las políticas públicas, de manera que se pueda introducir la perspectiva de género en éstos y superar la tradicional fragmentación sectorial entre ámbitos sectoriales. Este énfasis en el cambio procesal contiene un gran potencial de transformación a nivel práctico, y es a nuestro entender uno de los elementos de las políticas de género que más impacto ha tenido en otras políticas –especialmente en el ámbito local-, ya sean éstas de inclusión o de otro tipo. A efectos de la argumentación de este apartado, destacaremos dos de los elementos que en la conceptualización del mainstreaming de género se proponen como claves en el cambio institucional y de los procesos: la introducción de nuevos mecanismos políticos de cooperación horizontal, por un lado, y la reorganización del proceso político para incorporar la perspectiva de género, por el otro. A continuación apuntaremos algunas reflexiones alrededor de estos planteamientos. 5.1 Transversalidad operativa o innovación en los mecanismos políticos Cabe destacar como el énfasis en la cooperación horizontal y las soluciones organizativas desarrolladas en las políticas de género, con los planes integrales de igualdad como herramienta privilegiada, se han extendido a otros ámbitos de política pública como mecanismo para abordar problemas multidimensionales y poliédricos superando la fragmentación institucional.

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Así, se ha generalizado la elaboración de planes transversales focalizados bien en determinados colectivos (población inmigrada, gente mayor, juventud, personas con discapacidad, etc.) bien en determinadas problemáticas (pobreza o exclusión social por ejemplo), como instrumento para superar la fragmentación sectorial de las estructuras administrativas y de gobierno y para coordinar así las actuaciones públicas referentes a un mismo ámbito sustantivo. Estas experiencias de planes o programes integrales –que hemos denominado como iniciativas de transversalidad operativa- en general se han denominado políticas transversales, y se han hecho coincidir con la propuesta del mainstreaming de género, debido a la traducción predominante de este concepto. Sin embargo, desde nuestro punto de vista es importante destacar que si bien también inciden en los aspectos operativos claves en la estrategia del mainstreaming de género (a saber, la necesidad de cooperar y coordinarse con el conjunto de actores implicados, la importancia de tener un horizonte de programación que concrete el objetivo político, etc.), ésta va mucho más allá. Es importante reiterar, pues, que la innovación en las formas de implementación y la mejora en la calidad e impacto de las políticas públicas que puede generar un enfoque de este tipo no necesariamente va ligado a un avance efectivo en el ámbito de la igualdad. Es decir, si bien esta innovación operativa es una condición necesaria y muy deseable en las políticas públicas puede no ser suficiente para considerar que se trata de una política de inclusión realmente transformadora, en los casos en que no se plantee un cuestionamiento real a las dinámicas de exclusión e inclusión. Esta consideración también puede muy bien aplicarse a buena parte de las políticas de género que históricamente se han implementado en el Estado español, en las cuales la implementación de planes transversales que articulan iniciativas dirigidas a las mujeres no necesariamente ha conllevado una apuesta decidida por la justicia de género. 5.2 Mainstreaming instrumental o reorganización del proceso político En tanto que la propuesta del mainstreaming de género se define como una estrategia planificada para incidir en la cultura institucional y reorganizar el proceso y las rutinas

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políticas en función de determinadas prioridades, coincide con el contenido de múltiples iniciativas que también pretenden transformar progresivamente los estilos de trabajo de las organizaciones de forma desconectada de un marco normativo de impulso de la igualdad. En

este

sentido,

destacamos

experiencias

del

ámbito

de

la

modernización

administrativa como por ejemplo la instauración de la gestión por objetivos o la implementación de programas de calidad, en las cuales se pueden dar procesos parecidos

pero

sin

el

componente

político

e

ideológico

que

caracteriza

al

mainstreaming de género. En este punto retomamos las consideraciones apuntadas por algunas de las teóricas del mainstreaming (Bachi y Eveline, 2003; Kantola y Squires, 2008) alrededor de la coincidencia de algunas de las propuestas de esta estrategia con lo lógica hegemónica neoliberal presente en las políticas públicas. En concreto, destacan como el énfasis en la orientación hacia los usuarios, en la eficiencia y en el fomento del autocontrol y la autogestión mediante técnicas de auditoría y monitorización de la acción pública que caracterizan a la Nueva Gestión Pública encuentran un fácil acomodo en la propuesta de la estrategia del mainstreaming de género. En un contexto neoliberal, en general la puesta en marcha de modelos de gobernanza basados en la autovigilancia sobre el rendimiento del sector público se solapa con una tendencia a la disminución de los recursos, a la consolidación de un modelo de provisión directa de servicios y al énfasis en la gestión. Así, desde la estrategia del mainstreaming de género se ha intentado capitalizar esta tendencia al aumento de la autovigilancia en la reforma del sector público introduciendo el criterio de igualdad de género como elemento a tener en cuenta en todos los ámbitos. No obstante, a nivel práctico con frecuencia este impulso se ha limitado a las herramientas metodológicas que mejor se adaptaban al funcionamiento predominante de las políticas, privilegiando los instrumentos más cuantitativos y burocráticos frente a las iniciativas participativas. Un ejemplo podría ser el relativo éxito que se ha conseguido en la introducción de las estadísticas desagregadas por sexo en contraste con el desarrollo de indicadores de género específicos, con lo cual se reduce la concepción de la problemática de la desigualdad de género a los atributos de las personas y se dificulta poder aprehender al género como principio de organización social. Se tiende, pues a una concepción reduccionista y estática de la

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desigualdad, diluyendo el contenido político de la información y reduciéndolo a un conjunto

de

necesidades,

brechas

cuantitativas

adaptables

a

las

decisiones

administrativas de distribución de recursos (Bachi y Eveline, 2003)

6. Conclusiones La revisión de la política de igualdad de género, en tanto política de inclusión, y de su capacidad para transformar la realidad política y social nos permite una reflexión acerca del concepto de inclusión subyacente, así como de sus límites y retos actuales. En esta dirección, si algo podemos reiterar en esta breve conclusión es que el potencial de esta política se encuentra en la comprensión de que la búsqueda de la igualdad se adhiere en mayor medida a un concepto de transformación que de mera inclusión. Y que además, el alcance de la transformación efectiva a la cual se llegue dependerá de cuál sea el marco teórico de fondo y del modelo democrático en el cual se sitúe, puesto que esta orientación modelará las prácticas concretas y sus impactos en la sociedad. En este sentido, por ejemplo, hemos visto que se pueden y se están elaborando políticas de inclusión y de igualdad de género en un marco neoliberal o asistencialista, o bien que se utilizan herramientas operativamente innovadoras para objetivos que nada tienen que ver con un marco de igualdad. Las políticas de igualdad, y las políticas de inclusión en general pueden contener modelos de intervención, de sociedad y de Estado muy diversos, con desiguales énfasis en la inclusión social y política, que a la postre inciden en sus y resultados. Un debate amplio y abierto en esta dirección resulta por tanto ineludible, y no sólo para las políticas de igualdad de género sino para todas aquellas que tienden a un objetivo de justicia social y política. La emergencia de una nueva agenda de diversidad y desigualdades múltiples en los últimos años, que parece que va a configurar un escenario de mayor complejidad en las políticas públicas dirigidas a la igualdad en un sentido amplio enfatiza aún más la necesidad de una reflexión crítica en este sentido.

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