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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ TERRITORIAL EN COLOMBIA °­­ ­ Diego Fernando Maldonado Castellanos

La participación ciudadana en la construcción de la paz territorial en Colombia Autor: Diego Fernando Maldonado Castellanos.

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1. Introducción Durante las últimas tres décadas, con mayor energía desde la promulgación de la Constitución de 1991 y sus posteriores desarrollos normativos, Colombia ha experimentado una explosión de prácticas de participación ciudadana que posibilitaron, más allá de sus deficiencias, sentar las bases para que los ciudadanos y sus organizaciones se integraran en escenarios de definición de horizontes futuros de las distintas unidades territoriales del país, y en el diseño, ejecución, seguimiento y control de políticas públicas. Ahora bien, a pesar de los avances, Colombia afronta un desafío referido a orientar mayores esfuerzos por proyectar y establecer espacios cada vez más amplios, incluyentes y transparentes en donde converjan actores de diverso tipo alrededor de la gestión del desarrollo, bajo el entendido que la construcción de sociedad debe permitir a los ciudadanos reconocerse como parte de ella e involucrarse, desde su cotidianidad, en la definición de su destino. En el contexto actual el desafío una ventana de oportunidad histórica. Por un lado, la extensión del mandato otorgado al actual Gobierno para el período 2014-2018, centrado en la generación de condiciones para la construcción de paz, suscribe la importancia de fomentar la participación ciudadana como un pilar para el desarrollo del país reconociendo el valor de la voz de los territorios y sus habitantes en su consecución; de otro lado, el desenvolvimiento de la Mesa de Conversaciones de paz entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (en adelante, FARC-EP), han definido la participación como uno de los temas claves que deberá afrontar cambios significativos en el país, cuando se piensa en brindar condiciones de sostenibilidad a la agenda de paz. En efecto, la visión de paz territorial adoptada por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (en adelante, OACP) y el enfoque de construcción de paz propuesto por el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (en adelante, PND 2014-2018) coinciden en afirmar que la participación de los ciudadanos en la gestión de lo público para construir condiciones de paz es un elemento fundamental y su promoción una tarea inaplazable. Dicha tarea se traduce, por un lado, en ofrecer a los pobladores de los distintos municipios de nuestro país las mejores condiciones de vida en ámbitos democráticos, respetuosos de la diversidad y libres de corrupción, y, por otro, en configurar verdaderos pactos de gobernabilidad que refuercen el compromiso de las instituciones y los ciudadanos alrededor de objetivos comunes (Jaramillo, 2014, pp. 2-3); (DNP, 2015, pp. 42-43; 414-415). Contar con la participación de los ciudadanos en la elaboración de pactos colectivos no sólo resulta fundamental para contribuir a la solución de los problemas más próximos a los ciudadanos en el nivel local, y para lograr más eficiencia y eficacia en el diseño e implementación de políticas públicas. Del mismo modo, las prácticas 2

participativas ratifican la existencia de ciudadanos y ciudadanas con diferentes características e intereses; refuerzan la responsabilidad que éstos tienen en conocer y hacer efectivos sus derechos y en contribuir al desarrollo de su territorio incidiendo en la planeación, ejecución, control y seguimiento de los diferentes planes y programas liderados por las autoridades nacionales y territoriales; y fortalecen la generación de nuevos modos de relación entre los ciudadanos basados en la confianza, el diálogo, la solidaridad, el respeto por las instituciones, el respeto por la ley y la acción colectiva (Ceballos & Martin , 2001); (Avritzer, 2002); (Cunill, Participación ciudadana: Dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados Latinoamericanos, 1991); (Velásquez & González, 2003); (Ziccardi, 2004); (Font, 2004). Ante la magnitud de la empresa planteada, es necesario reconocer que en el país existen un número amplio de experiencias de la sociedad civil que, en articulación con la institucionalidad pública de distinto nivel territorial, han desarrollado procesos demostrativos y exitosos de promoción de la participación ciudadana y, a través de ella, han logrado proveer los mejores escenarios posibles para la generación de condiciones de desarrollo y paz desde una perspectiva territorial. Aprender de estas experiencias para el diseño e implementación de políticas públicas en la materia, será crucial y significará un avance sustantivo en el propósito nacional de movilizar al conjunto de la sociedad en la superación de las condiciones generadas por una trayectoria de violencia en el país. Dentro de este contexto, la experiencia de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz, apoyadas por la Estrategia de Paz de la Delegación de la Unión Europea en Colombia (en adelante, UE), ha demostrado que “la materialización de los modos de relación con la institucionalidad pública se da en la participación activa en escenarios de debate, deliberación y decisión sobre los asuntos públicos. Esta participación, que representa una de las grandes apuestas de los Programas, se aborda desde dos perspectivas complementarias: la participación en espacios reglamentados y no reglamentados de participación ciudadana” (DNP, 2008, p. 140). Justamente, el presente documento se propuso adelantar un ejercicio de sistematización de los principales aprendizajes de las iniciativas de desarrollo y paz en materia de participación ciudadana y, a partir de ellos, propone una serie de recomendaciones alrededor de los retos que al efecto tiene el Gobierno Nacional para cumplir los propósitos mencionados en los párrafos precedentes. El documento está organizado en cuatro capítulos. El primero de ellos es la presente introducción. El segundo desarrolla una aproximación conceptual a las ideas de paz territorial y participación ciudadana, expone el horizonte estratégico en el cual se inscribe y describe algunos elementos metodológicos de su elaboración. La tercera describe tres experiencias en materia de participación ciudadana adelantadas en el marco de la acción de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz apoyadas por la UE en Colombia que sirven de referente metodológico para sustentar las recomendaciones mencionadas en las secciones cuarta y quinta. El cuarto aparte 3

presente una propuesta de bases, a modo de recomendaciones, para la construcción de una estrategia de participación ciudadana en el marco de la implementación del Sistema Integral de Participación Ciudadana a partir de los aprendizajes de las experiencias de las iniciativas de desarrollo y paz. 2. Aproximaciones conceptuales: Profundizando en las ideas de paz territorial y participación ciudadana En Colombia, reivindicar el valor absoluto de la paz es un imperativo al que deben concurrir con igual compromiso el Estado y el conjunto de la sociedad. En tal sentido, el concepto de paz territorial adoptado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y el enfoque de construcción de paz del PND 2014-2018 han propuesto una idea simple pero poderosa para el futuro del país: el logro de una paz estable y duradera será posible si los cambios orientados a la garantía, protección y promoción de los derechos humanos se encuentran acompañados, a su vez, tanto de una profunda transformación de las lógicas de relacionamiento poco proclives a la convivencia pacífica que han mediado las interacciones entre los ciudadanos, y entre éstos con las instituciones públicas, en las distintas regiones del país; como por la configuración de una suerte de alianza entre Estado y comunidades que permitan la vinculación de los ciudadanos en el desenvolvimiento de dichos procesos mediante espacios de deliberación y la construcción conjunta de propósitos comunes (Jaramillo, 2014, pp. 2, 4 y 7); (DNP, 2015, pp. 415-416). La perspectiva mencionada, es solo una expresión de una tesis ampliamente difundida según la cual la construcción de condiciones de paz está estrechamente asociada al conjunto de creencias, valores, modos de comportamiento, reglas y normas que definen la manera como las personas y grupos sociales interactúan. Y que dicho conjunto de elementos serán afines al propósito de la paz, cuanto más contribuyan al logro de acuerdos sociales incluyentes, la gestión, prevención y trámite de conflictividades, el rechazo a la violencia, el respeto por las diferencias, la aceptación y cumplimiento de unas reglas de juego compartidas para la convivencia pacífica, y el despliegue de esfuerzos para asegurar unos mínimos de condiciones de vida que permitan el surgimiento de opciones de desarrollo para los ciudadanos (Galtung, 1998; Galtung, 2003a; Fisas, 1998; Lederach, 2008; Lederach, 2010) Dos enfoques conceptuales son fundamentales para explicar la base argumental de las ideas presentadas en el párrafo precedente. El primero de ellos es el legado de las aproximaciones teóricas propuestas por Galtung y Lederach sobre construcción de paz que lo inscriben como un proceso de transformación positiva de los conflictos. El segundo enfoque conceptual introduce el valor que tiene la participación ciudadana para la construcción de paz. En efecto, autores como Bobbio (2001), Cunill (1991, 1994), Avritzer (2002) y Velásquez (2003) han insistido en el carácter central de la participación de los ciudadanos pues equivale a reconocer la voz y la voluntad de quienes viven el impacto de las decisiones que se toman en los ámbitos de la administración. Implica aceptar que dichas decisiones son mejores cuando

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muchos son tenidos en cuenta, cuando el pluralismo se reconoce y se reivindica, y cuando las mismas son tomadas en espacios de deliberación. Sí la construcción de paz se sustenta en la posibilidad de transformar los conflictos sobre la base de redes de relaciones entre personas y grupos, en la generación de plataformas para la interacción, en la capacidad de dar forma a un entorno de confianza, y en la posibilidad de contar con instituciones que favorezcan la acción colectiva, la participación ciudadana se constituye en un elemento central para dichos propósitos en tanto patrón de relacionamiento basado en el diálogo, un escenario de interacción con potencial para fomentar la cooperación y la coordinación, y un mecanismo para transformar pacíficamente la realidad social. Con el fin de profundizar en los conceptos apenas tratados, el presente marco de referencia se desarrollará en dos partes: i) Construcción de paz y; ii) Participación ciudadana. 2.1 Construcción de Paz Una revisión de la literatura en la materia permite afirmar que no existe una definición univoca sobre la construcción de paz1. Si solamente se tomará como referencia el estudio realizado por Groff y Smoker sobre las trayectorias de los estudios de paz, es posible constatar la existencia de al menos siete perspectivas de aproximación al concepto que llegan a abarcar desde asuntos tan específicos como la desmovilización, el desarme y la reintegración de excombatientes, hasta toda una agenda temática equiparable a las agendas de desarrollo (Smoker & Groff, 1996). Esto, siguiendo a Rettberg, es solo una muestra de la dificultad para delimitar bajo una única sombrilla un concepto en esencia multidimensional y multitemporal (Rettberg, 2003, p. 16). Al efecto de afrontar el desafío asociado a la definición de construcción de paz, Rettberg (2003) propone identificar tres grupos de aproximaciones teóricas sobre dicha noción: la minimalista, la maximalista y una “intermedia” de estudios que se mueven en el espectro entre estas dos. Las visiones minimalistas asumen que la construcción de paz se refiere al conjunto de acciones orientadas a ponerle fin a las hostilidades o la confrontación armada, y atender la reconstrucción de sus efectos visibles. Las visiones maximalistas fijan su atención en el conjunto de acciones necesarias para la plena realización de las personas. Por lo anterior, “se enfoca en parar la guerra y generar las condiciones propicias para fomentar el desarrollo económico, político y social para superar las causas así llamadas “estructurales” de los conflictos, como, por ejemplo, la pobreza, la inequidad, y la exclusión que estas generan” (Rettberg, 2003, pp. 16-21). 1

De acuerdo con Fisas (2006), Lederach (2007) y Galtung (1998), quizás la definición de construcción de paz más extendida durante los últimos 20 años es la señalada por Boutros-Ghali en 1992 en el marco del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Según dicha definición la construcción de paz se refiere a “las medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudación del conflicto”. Dicha definición se enmarca en una forma de operacionalizar las propuestas conceptuales de Galtung sobre la paz negativa, la paz positiva y la paz cultural.

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Por su parte, las versiones “intermedias” señalan que tanto una aproximación como otra no permiten construir condiciones de paz. La minimalista, en tanto no contribuye a la modificación de las condiciones objetivas que dieron origen al conflicto son insuficientes para evitar la repetición de las situaciones de violencia, entre tanto, la maximalista propone una agenda de desarrollo poco realista que no tiene en cuenta los limitantes en términos de recursos. De allí que la opción “intermedia” sugiera acomodar la construcción de paz en un escenario en donde se asegure fortalecer las condiciones para su desenvolvimiento por medio de la finalización de las hostilidades y sus efectos críticos, así como de la “instalación o restauración de los mecanismos sociales, económicos y políticos necesarios para sostenerla, evitando recrear aquello que pudo causar el conflicto, sin desbordar los límites de lo viable” (Rettberg, 2003, p. 19). El referente conceptual escogido por este estudio es la opción intermedia y, particularmente, se hará uso de las propuestas de Galtung y Lederach para comprenderla. Para Galtung (1998) el logro de la paz no es un asunto lineal y estático, ni supone exclusivamente un llamado inequívoco a su plena consecución. Debido a la magnitud de esta empresa, si entendemos que la violencia surge por los límites de la sociedad para tramitar sus conflictos, la construcción de paz consiste en la generación del conjunto de dispositivos necesarios para asegurar que la opción por las vías pacíficas se convierta en un patrón permanente de interacción al interior de las sociedades evitando al máximo las prácticas violentas, promoviendo un marco de condiciones viable que permita la aparición de estructuras afines a una distribución lo más equitativa posible al acceso a recursos, y el despliegue de prácticas culturales proclives a la paz. Este escenario se denomina Paz Positiva (Galtung, 1998, pp. 2528). Dicho esto, la construcción de paz, lejos de ser un fin en sí mismo, se remite a la idea de un proceso permanente y un conjunto de infraestructuras orientadas a garantizar las condiciones suficientes para que las formas de relacionamiento de los ciudadanos privilegien la resolución pacífica de conflictos a través de la reconstrucción de la confianza, el diálogo, y la cooperación, dando forma a una cultura de paz y limitando al máximo posible el concurso de las armas y el ejercicio de cualquier tipo de violencia como mecanismos para idear soluciones a dichos conflictos (Lederach, 2008, pp. 63-72). En tanto proceso y estructura, la generación de condiciones de paz supone avanzar hacía cambios sociales constructivos y plataformas de relaciones que lo sustenten, buscando “transformar un sistema de guerra caracterizado por relaciones violentas, hostiles y profundamente divididas, en un sistema de paz caracterizado por relaciones interdependientes y justas con capacidad para encontrar mecanismos no violentos de expresión y tratamiento de conflictos” (Lederach, 2007, p. 120). Así, los esfuerzos orientados a la paz deberán acometer la tarea de transformar ciclos de violencia y modos de relacionamiento afines a la misma, por ciclos sostenibles de paz basados en plataformas de interacción, ajustadas al contexto, permanentes y dinámicas, capaces de generar soluciones no violentas a los distintos conflictos que 6

experimentan las sociedades en sus ámbitos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, a este enfoque se le denomina la imaginación moral (Lederach, 2008, pp. 82-85); (Lederach, 2007, pp. 54 y 121-122). Partiendo de estos supuestos, Lederach propone un marco englobador para la construcción de paz desde la perspectiva de la transformación de conflictos orientado a afrontar tres grandes desafíos o proponer tres “lentes” integrados para su abordaje: i) rescatar el valor de las redes de relaciones sociales como centro de la construcción de paz; ii) la configuración de una infraestructura de paz que permita promover y sostener los cambios sociales constructivos a lo largo del tiempo; y iii) la configuración de una base social para la paz (Lederach, 2007, pp. 95-97); (Lederach, 1994, p. 4). Con ocasión del primer desafío, Lederach (2007 y 2008) sostiene que “la construcción de paz debe estar arraigada en las realidades subjetivas y empíricas que determinan las necesidades y expectativas de las personas […] por lo cual su marco de referencia debe centrarse en la restauración y reconstrucción de las relaciones” (Lederach, 2007, p. 58). En efecto, los conflictos son en esencia construcciones sociales que resultan de la interacción entre personas y grupos con distintas percepciones, interpretaciones, valores y creencias sobre la vida y a lo largo del tiempo. La manera como se asuman las contradicciones naturales que surgen de dicha interacción definen el grado de afinidad de las sociedades a recurrir a la violencia o la paz para transformar los conflictos (Lederach, 2008, pp. 134-135). Así, pueden configurarse esquemas ligados a la posibilidad de conformar visiones compartidas, encontrar puntos de encuentro entre actores, definir objetivos comunes basados en el reconocimiento de la complejidad e interdependencia de la construcción futura de sociedad y el limite a los extremos de polarización, y asegurar espacios sociales que permitan el surgimiento de la creatividad como fuente de innovación en la solución de los conflictos. Por el contrario, pueden surgir esquemas asociados a la represión, la marginación, el uso de la fuerza para imponer una visión de sociedad, o la generación de estructuras que limiten el potencial de realización de comunidades enteras (Lederach, 2008, pp. 66-72). En desarrollo de su argumentación, Lederach (2008) asume que “nada en el mundo existe como una identidad aislada o independiente […] la centralidad de las relaciones es importante en tanto que es en el contexto donde ocurren los ciclos de violencia y consecuentemente donde surge la energía generadora donde brota la capacidad para trascenderlos. Allá donde se rompen las raíces de las cadenas de la violencia, hallaremos una raíz central que da vida a la imaginación moral: la capacidad de personas y comunidades de imaginarse a sí mismos en una red de relaciones que incluye necesariamente el enemigo” (Lederach, 2008, p. 138). Frente al segundo reto, Lederach (1994 y 2007) avanza en proponer que el fortalecimiento de las redes de relaciones necesita de una infraestructura apropiada para su desarrollo. Dicha infraestructura se refiere al conjunto de actores, 7

instrumentos y mecanismos de interacción y coordinación que posibilitan elaborar un "diseño estratégico de procesos de cambio a diferentes niveles, y con diferentes grupos” (Lederach, 1994, pp. 9-10, Lederach, 2008, p. 212 y Berghof Foundatión, 2014, pp. 5-6). La construcción de paz supone modificar, en la medida de lo viable, a través de instrumentos concretos aquellos asuntos que dieron origen a la violencia a partir de mecanismos afines al logro de acuerdos sociales incluyentes y la transformación pacífica de conflictos como expresiones de nuevas formas de interacción a interior de las sociedades (Lederach, 1994, pp. 9-10 y Berghof Foundatión, 2014, pp. 5-6). Así, asuntos como el fortalecimiento de instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad civil en sus capacidades para trabajar conjuntamente, y la convergencia de los mismos alrededor de instrumentos concertados y compartidos de corto, mediano y largo plazo que desaten el cambio social serán elementos sustanciales en la promoción de condiciones de sostenibilidad y afianzamiento de la paz (Lederach, 2007, pp. 121, 133). Del mismo modo, hacer posible la integración y relacionamiento de actores significa, igualmente, sostener los procesos de cambio social en plataformas de relaciones que asuman como pautas la importancia de incentivar vínculos entre personas y grupos que comparten ideas y espacios sociales similares, pero también, y sobre todo, con aquellas que defienden ideas y se encuentran en espacios sociales diferentes, el reconocimiento y creación de puntos de encuentro en donde se presentan las intersecciones de las relaciones en tanto ventanas útiles para el surgimiento de escenarios de la transformación de conflictos, y el fortalecimiento de la capacidad de adaptación y aprovechamiento del cambio en contextos específicos para atender ambientes en constante transformación, sin perder el horizonte de paz al cual se aspira (Lederach, 2008, pp. 128-140). De acuerdo con Lederach (2007) emprender esta tarea puede orientarse a partir de la pirámide de poblaciones o de actores. Esta pirámide comprende tres tipos de actores y para cada uno de ellos formas diferenciadas de aproximación a la paz: actores en el nivel alto, actores en el nivel medio, y actores en el nivel de base. La hipótesis de partida es que la construcción de paz “debe prever explícita e intencionalmente mecanismos para integrar y coordinar las estrategias de niveles altos, medios y de base” (Lederach, 2007, p. 71), y la interacción al interior de cada uno de estos niveles. (Lederach, 2007, p. 71) El nivel alto se encuentra integrado por los líderes políticos de la sociedad o de las partes en conflicto, siendo su característica principal la de contar con cierto grado de legitimidad y poder para la toma de decisiones dentro del grupo que representan En el nivel medio se encuentran líderes que tienen relacionamiento con el nivel alto y con el nivel de base, gozando de un alto grado de reconocimiento por las partes en sectores, pueblos, instituciones u organizaciones a nivel nacional o internacional. En atención a lo anterior, la aproximación a la paz de este nivel se centra en su potencial de creación de conexiones entre los niveles altos y bajos, esto es, por su “capacidad vertical” para dar forma a escenarios de acercamiento, enlace y promoción de los

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esfuerzos de transformación de conflictos de los actores en niveles alto y base. (Lederach, 2007, pp. 72 - 76). El nivel de base se encuentra integrado el conjunto amplio de personas sobre las cuáles recae con mayor intensidad las expresiones de la violencia o de la paz, siendo integrado por “personas pertenecientes a comunidades locales, ONG autóctonas de ayuda a las poblaciones locales […], los campesinos, trabajadores, la gente de a pie, así como personas afectadas por violencia directa” (Lederach, 2007, pp. 76, 77), así como los lideres de los grupos organizados o comunidades a los que pertenecen. La aproximación a la paz de este nivel, se focaliza en el despliegue de iniciativas tendientes a desarrollar herramientas propias de las comunidades para construir identidades colectivas, incidir o proveerse en la generación de estructuras para su plena realización, y proponer alternativas para la resolución de los conflictos (Lederach, 2007, p. 77). En cuanto al tercer reto que debe acometerse para la construcción de paz, Lederach (1994) señala que el reconocimiento de las capacidades locales para la transformación de conflictos es un asunto sustantivo en el horizonte de brindar sostenibilidad a los avances de la paz. En perspectiva de lo anterior, plantea, el recurso más importante son los ciudadanos, sus grupos y comunidades. Al efecto, construir una base social para la paz implicará fijar el “lente” en el refuerzo de la población nativa y considerar la relevancia de la cultura en diferentes contextos (Lederach, 1994, p. 12). En desarrollo de su argumentación, Lederach (1994) asume que será necesario “crear espacios para la participación activa en la transformación del conflicto” (Lederach, 1994, p. 13) mediante los cuales se reconozcan los conocimientos, prácticas y formas de ver y vivir el conflicto de las personas y grupos más afectados por sus efectos en contextos específicos. Reforzar la población nativa, significa la posibilidad de partir de lo existente en diferentes territorios para construir sobre ellos las distintas iniciativas de paz, fortaleciendo el compromiso de las comunidades en la identificación de sus problemas, la generación de soluciones y la puesta en marcha de los cambios sociales constructivos (Lederach, 1994, p. 13). Del mismo modo, dar forma a una base social para la paz implica un esfuerzo permanente por “redescubrir y utilizar creativamente […] las redes de relaciones, formas y enfoques del nivel local y regional en el pasado de las culturas que pueden servir de base para transformar los conflictos” (Lederach, 1994, p. 13). Los procesos de construcción de paz ganan mayores posibilidades de desplegarse si se reconocen y utilizan positivamente los modos de interacción, los aspectos de la identidad colectiva y los símbolos profundamente enraizados en las personas y grupos para relacionarse en su entorno de vida más inmediato y cotidiano. Dichos elementos, anclados en la cultura, pueden ser elementos dinamizadores del cambio social constructivo y tiene como valor principal servir como mecanismos para la transformación de conflictos (Lederach, 2008, pp. 173-175).

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El propósito de reconstruir la base social advierte, igualmente, sobre el de carácter de largo plazo que implica la construcción de paz como proceso para la transformación de conflictos. “La tarea de construir paz no consiste, ni tal vez principalmente, en una serie de acontecimientos o productos (negociaciones directas, alto al fuego, firma de acuerdos, etc.) sino que es parte del desarrollo y transformación de las relaciones a lo largo del tiempo” (Lederach, 1994, p. 14). En virtud de lo anterior, y considerando los desafíos de lograr resultados rápidos y en el corto plazo, la mejor manera de asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos por la paz se encuentra en reconocer la centralidad de las capacidades de la red de relaciones de las comunidades para sostener, mediante plataformas de interacción, una visión permanente de transformación de conflictos por la vía pacífica (Lederach, 2008, pp. 84-85). 2.2 Hacía una definición de la participación ciudadana en el marco de la construcción de paz a nivel local en Colombia. Afrontar el desafío relacionado con la superación de dilemas de acción de colectiva a partir de los cuáles pueden surgir conflictos que se tramiten de manera violenta, requiere dirigir esfuerzos para diseñar e implementar plataformas de interacción entre personas y grupos que permitan la generación de condiciones de paz basadas en el fortalecimiento de la confianza y las redes sociales de relacionamiento, y la presencia de una infraestructura para la paz que brinde sostenibilidad a los esfuerzos orientados alrededor de este propósito. Dentro de este contexto, la participación ciudadana es un factor clave para el surgimiento, fortalecimiento y despliegue de las plataformas de interacción señaladas. Dicho de otra manera, la participación ciudadana es uno de los escenarios centrales para avanzar en la construcción de paz desde la perspectiva de la transformación pacífica de conflictos. En atención a las consideraciones presentadas, a continuación se abordará el concepto de participación ciudadana a partir de dos enfoques: el primero de ellos, se concentrará en el desarrollo teórico del concepto de participación ciudadana; el segundo, buscará hacer explicita la relación entre construcción de paz, capital social y participación ciudadana en el contexto específico del caso colombiano. 2.3.1. Participación ciudadana: Concepto y tipologías La noción de participación ciudadana se encuentra ligada de manera indisoluble al concepto de democracia. Al efecto, si bien existen múltiples definiciones, desde una perspectiva general es posible señalar que la democracia, entendida de manera procedimental, es el conjunto de reglas que definen la manera a través de la cual las sociedades toman decisiones con el concurso de los ciudadanos (Bobbio, 2011, p. 32). Entre distintas perspectivas al respecto2, existe una clave conceptual común según la cual es posible considerar al menos dos tipos de manifestaciones básicas de los 2

Nos referimos a las propuestas por Bobbio (2001); Cunill (1991, 1994, 2004); Avritzer (2002) y Velásquez (2003),

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mecanismos para la toma de decisiones en democracia: la representativa y la directa o participativa. La primera de ellas, hace referencia a que “las deliberaciones que afectan a toda la comunidad son tomadas no directamente por aquellos que forman parte de la misma, sino por personas elegidas para tal propósito” (Bobbio, 2011, p. 33). Dado su carácter, este tipo de participación de los ciudadanos se ha denominado tradicionalmente participación política, siendo su objetivo primordial asegurar los ambientes proclives para garantizar la intervención ciudadana en el sistema político, a fin de ratificarlo o modificarlo, mediante la elección de representantes a través del sufragio universal y la posibilidad de pertenecer o conformar organizaciones políticas formales como los partidos políticos. Es, en últimas, una participación mediada por mecanismos de representación política (Bobbio, 2011); (Cunill, 1991, p. 45). La segunda, por su parte, se define como el conjunto de procedimientos mediante los que la toma de decisiones se adelanta con la vinculación directa de quienes hacen parte de la comunidad o de sus esquemas asociativos, sin que exista intermediario alguno en las instituciones del Estado (Bobbio, 2011, pp. 33-34). Así, la participación ciudadana implica la existencia de procedimientos para construir consensos, reglar el debate y fijar dinámicas de decisión pública mediante los cuáles sea posible articular distintas visiones, establecer prioridades, situar asuntos de interés en la agenda pública, afectar las decisiones de los gobiernos y comprometer a todos los ciudadanos en la construcción de sociedad. Dentro de este marco, la deliberación, la toma de decisiones y el trabajo en común son tan importantes como el establecimiento de mecanismos de representación. Atendiendo a las consideraciones planteadas, el presente documento entenderá la participación ciudadana como el conjunto de posibles interacciones entre los ciudadanos y entre éstos y las instituciones públicas orientados a intervenir, de manera directa o a través de sus formas de organización, en los asuntos públicos. Esta idea se inscribe fuera del ámbito de la representación o participación política, concentrándose en el escenario de la participación comunitaria, social y ciudadana como tal. (Velásquez & González, 2003); (Cunill, 1997, p. 75); (Cunill, 2004, pp. 6070). Dicho esto, una revisión general de la literatura en la materia permite observar un número indistinto de tipos de participación ciudadana en los asuntos públicos. Sin embargo, siguiendo a Cunill (1991), Velásquez (2003) y Delamaza (2010), es posible establecer cuatro categorías para comprender las diferentes manifestaciones de la participación ciudadana, según: i) cómo se involucran los ciudadanos, esto es, sí la participación tiene un carácter individual o asociativo; ii) la naturaleza de la participación, es decir, si es directa, en espacios de interacción social, o en escenarios de encuentro con las instituciones públicas; iii) el tipo de interacción de los espacios o; iv) la fase de la gestión pública en la cual se desenvuelve. Al respecto, es importante anotar que las tipologías presentadas a continuación tienen el propósito de exponer un marco de referencia útil para el logro del objetivo del presente documento, por lo cual no agotan la amplia discusión conceptual existente y 11

tampoco son excluyentes ni lineales pudiendo hacer uso de todas para contar con una compresión amplia sobre las distintas manifestaciones de la participación. a) Tipos de participación según como se involucran los ciudadanos Una forma simple de tipificar la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos consiste en comprender la manera como se lleva a cabo, es decir, si se despliega a título individual o de manera asociativa. En la primera, la participación se realiza a nombre personal por parte de cada ciudadano sin que exista intermediación a través de organizaciones o voceros de algún tipo. Dicha participación puede ser intensiva o extensiva, respectivamente puede implicar “mayor dedicación de tiempo y recursos, así como un proceso de acciones sucesivas a realizar” (Delamaza, 2010, p. 15); o adelantarse mediante un acto específico que no requiere mayor disponibilidad de tiempos y recursos. Un ejemplo de la primera forma son las votaciones en referendos, consultas populares, o acciones de cumplimiento, mientras que las segundas pueden abarcar tareas como el diligenciamiento de una encuesta o firmar el apoyo a una petición (Delamaza, 2010, pp. 14-16). La participación asociativa, por su parte, se lleva a cabo a través de organizaciones que agregan intereses de grupos de personas y pretenden construir visiones sociales sobre asuntos sectoriales o territoriales para guiar la acción colectiva, o incidir en decisiones públicas relacionadas (Delamaza, 2010, p. 16). Dentro de este marco, pueden ubicarse un espectro amplio de escenarios de participación como los Consejos Comunitarios de Participación en Salud hasta los Consejos Territoriales de Planeación. b) Tipos de participación según su naturaleza. Una de las maneras de observar el conjunto de posibilidades de interacción de la ciudadanía para incidir en los asuntos públicos se relaciona con su naturaleza. Esto es, si la participación se enfoca a incidir en el sistema político de manera directa; si busca la protección o la exigibilidad de derechos; si pretende agregar intereses y encontrar soluciones colectivas mediante la asociación entre personas; o si se refiere a la interacción entre ciudadanos, expresiones asociativas e instituciones públicas en espacios de encuentro para el diálogo alrededor de asuntos públicos de tipo sectorial o territorial. 

Incidir directamente en el sistema político: Participación política directa no electoral

De acuerdo con Pasquino (1993), la participación de los ciudadanos en el sistema político no se restringe exclusivamente al ámbito electoral. De manera complementaria, una de las formas de incidir en el dicho sistema se refiere a la puesta en marcha de procesos orientados a “influir en la función legislativa o normativa realizada por órganos de representación, o adoptar decisiones políticas de relevancia sobre asuntos de diversa naturaleza” (Pasquino, 1993, p. 180). El 12

elemento común de este tipo de participación ciudadana, que se denominará participación política directa no electoral, reside en la oportunidad de trasladar a quienes ocupan cargos de elección popular el conjunto de preferencias ciudadanas sobre asuntos generales y particulares de la sociedad que se encuentran siendo objeto de decisión, bien sea para apoyarlos o rechazarlos (Cunill, 1991, p. 49). Las principales manifestaciones de este tipo de participación pueden clasificarse en aquellos que utilizan métodos de identificación y transmisión de los intereses ciudadanos tales como la iniciativa popular, el referendo, la consulta popular o la revocatoria de mandato, las audiencias públicas, o aquellos que buscan situar en la agenda pública temas de interés como los cabildos abiertos. 

Proteger y exigir derechos ante instituciones públicas: Participación a través de mecanismos para la protección y exigibilidad de derechos.

Un segundo tipo de participación ciudadana se refiere a las herramientas a disposición de los ciudadanos para interactuar de manera directa con las instituciones del Estado con el propósito de garantizar y promover el pleno ejercicio de los derechos. Estos mecanismos tienen como característica principal servir como canales de comunicación de los ciudadanos hacía las instituciones con el fin de evitar actos que puedan ser potenciales limitaciones al disfrute de los derechos, restaurar su goce efectivo cuando estos se vean vulnerados, o hacer cumplir las disposiciones legales creadas para regular diversos aspectos de la vida social. Las principales manifestaciones de este tipo de participación son los mecanismos para garantizar el derecho al acceso a la información pública y aquellos relacionados con el cumplimiento de disposiciones normativas. 

Agregar intereses de personas que habitan un territorio: Participación en iniciativas de acción colectiva para la solución de problemas, la defensa de derechos, o el ejercicio de la protesta y la movilización social.

De acuerdo con Velásquez, no todas las formas de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos se encuentran ligadas necesariamente al contacto o relacionamiento de éstos con las instituciones del Estado (Velásquez & González, 2003, p. 60). Dichos escenarios, sin embargo, son fundamentales pues se convierten en plataformas para la interacción ciudadana en el propósito de modificar su entorno, atender desafíos ligados a la construcción de lo público y a resolver dilemas de la acción colectiva. La primera de ellas, entendida como participación social, se refiere a la pertenencia de personas a asociaciones y organizaciones que agremian los intereses de sus integrantes. Si bien puede llamar la atención de las instituciones del Estado frente a diversos asuntos, el interlocutor principal de este tipo de participación ciudadana son otras formas de expresión social presentes en un territorio determinado (Cunill, 2004, pp. 71-72).

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La segunda de estas formas de participación se refiere al involucramiento de las personas en procesos de acción colectiva de su entorno más inmediato con el fin de promover cambios en las condiciones de vida de sus comunidades Dicha participación, denominada como comunitaria, sitúa la vinculación de los ciudadanos en los asuntos públicos en el ámbito de la autogestión, es decir, a las iniciativas propias de los individuos al interior de sus comunidades que, sin la mediación de las instituciones del Estado, se orientan a la solución de sus problemas y la resistencia ante condiciones del entorno que afectan su desarrollo (Velásquez & González, 2003, p. 60) Entre las principales expresiones de la participación social se encuentran la conformación y vinculación a organizaciones sociales y redes de organizaciones de diverso tipo y el desarrollo de movilizaciones y protestas ciudadanas. Por su parte, la participación comunitaria se materializa en escenarios como las asambleas comunitarias, las reuniones de vecinos, o el desarrollo de proyectos liderados por las comunidades para proveerse así mismas algún tipo de bien o servicio social. 

Espacios de interacción entre ciudadanos, expresiones organizativas e instituciones públicas: Participación en instancias de información, consulta, deliberación, decisión colectiva o control de tipo sectorial o territorial.

Partiendo de la aproximación teórica de Velásquez, González y Font, un tercer tipo de participación ciudadana se encuentra asociada al conjunto de instancias que facilitan la interacción de los ciudadanos y sus expresiones asociativas con las instituciones del Estado a fin de intercambiar información sobre preferencias, prioridades y potenciales soluciones frente a asuntos de interés ciudadano que son objeto de decisión de política pública. Los escenarios alojados bajo este tipo de participación pueden tener distintos niveles de interacción, esto es, pueden ser para informar, consultar, concertar, decidir, efectuar control social, y/o cogestionar la implementación de acciones específicas (Velásquez & González, 2003, p. 60); (Font, 2004, pp. 27-29). Dichas instancias tienen distintas expresiones. En primer lugar, pueden ser reglamentadas o no reglamentadas. Las reglamentadas se definen como instancias cuyo desarrollo se encuentra fijado por algún tipo de disposición normativa que determina quienes participan, cómo se participa, y qué tipo de interacción se promoverá. Por su parte, las no reglamentadas emergen de manera espontánea para resolver algún asunto particular de interés ciudadano o de las instituciones del Estado y no cuenta con disposiciones normativas que establezcan su funcionamiento, por lo cual, las reglas de interacción son, igualmente, parte del ejercicio de diálogo en su interior (Velásquez & González, 2003, p. 100). En segundo lugar, las instancias de participación pueden ser de representación exclusiva de la sociedad o de encuentro entre expresiones asociativas y las instituciones del Estado. Las de representación exclusiva, a diferencia de la participación social, son escenarios de encuentro de delegados de organizaciones de 14

la sociedad civil promovidas por la institucionalidad pública cuyo propósito es facilitar la construcción de acuerdos entre dichas organizaciones y fortalecer sus sobre temas de su interés. Las de encuentro, se refieren a los espacios propios de relacionamiento de las expresiones asociativas y las instituciones del Estado (Velásquez & González, 2003, pp. 96-97). En tercer lugar, las instancias de participación pueden ser de carácter territorial o sectorial. Las territoriales son lugares para la discusión de temas que implican un abordaje global de las distintas dimensiones del desarrollo y que afectan al conjunto de personas y grupos presentes en un área geográfica determinada, mientras las sectoriales abordan temas que le conciernen a una dimensión del desarrollo o población específica (Velásquez & González, 2003, p. 97). c) Tipos de participación según la interacción e influencia en las políticas públicas. De acuerdo con Avritzer, uno de los lentes para la valoración de la participación ciudadana es aquel que define los niveles de interacción e influencia que pueden proveer dichos espacios. Distintos estudios como los adelantados por Arnistein (1969), Brager y Spetch (1973), y Velázquez y González (2003) presentan distintos esquemas de aproximación a la caracterización del grado de influencia e interacción que tienen los ciudadanos sobre las políticas públicas. Dicho grado de interacción e influencia genera distintos planos de profundización de la democracia, aporta de manera diferenciada al incremento en la eficiencia y efectividad de las políticas públicas, y promueve distintas ventanas de oportunidad al trámite no violento de conflictos A continuación se presenta una propuesta de esquema a partir de la valoración de dichos estudios: Tabla XXX. Tipos de participación ciudadana a partir de niveles de interacción Nivel de Descripción interacción/influencia Información La participación se da en escenarios de entrega de información a la ciudadanía sobre un tema específico. Corresponde fundamentalmente a escenarios de socialización para mantener enterados a los ciudadanos y sus organizaciones de las decisiones y la acción de las instituciones públicas. Consulta La participación se materializa mediante escenarios orientados a la recolección de las preferencias, percepciones y consideraciones de la ciudadanía sobre un tema específico. Las observaciones de la ciudadanía no tienen un carácter vinculante. Además de informar y consultar, estos espacios suponen una suerte de retroalimentación por parte de las instituciones del Estado respecto a la forma como lo manifestado por la ciudadanía fue incorporado o no a la decisión pública. 15

Iniciativa

La participación se expresa en instancias que permiten a la ciudadanía proponer la inclusión de temas en la agenda pública, o sugerir soluciones a problemas públicos. Estos espacios pretenden incentivar los conocimientos ciudadanos sobre temas particulares para valorar su inclusión en las decisiones y acciones de las instituciones públicas. Concertación La participación se sitúa en un escenario en el cual a partir de una propuesta del Estado, éste y la ciudadanía generan acuerdos respecto a la priorización de acciones sobre un tema específico. Por lo general, las decisiones de estos espacios tienen carácter vinculante. En estos espacios, se busca asegurar que las preferencias y consideraciones de los ciudadanos se reflejen en las decisiones y acciones públicas, pero dentro de un marco de posibilidades restringido propuesto por las instituciones del Estado. Decisión La participación se expresa en la posibilidad de generar un ejercicio deliberativo ente la ciudadanía y las instituciones del Estado sobre asuntos de interés. En el marco de este tipo de interacción, las instancias permiten el intercambio de información, la construcción de consensos, y la toma de decisiones colectivas. Los acuerdos producto de estos espacios son, por lo general, de obligatorio cumplimiento. Así mismo, se pretende que las decisiones y acciones de las instituciones del Estado reflejen las preferencias, iniciativas y consideraciones de la ciudadanía en los términos derivados del diálogo sostenido al respecto. Control a la gestión La participación se expresa en la posibilidad por parte de la pública ciudadanía de destinar esfuerzos orientados al seguimiento a la implementación y ejecución presupuestal de políticas públicas, y al cumplimiento de los lineamientos fijados en herramientas de planeación. Supone la posibilidad de trasladar sugerencias de ajuste o cambio al avance de las acciones gubernamentales. Cogestión Como espacio de interacción, permite la participación de los ciudadanos en lo público mediante su vinculación en la ejecución de planes, programas y proyectos. Parte del supuesto del trabajo conjunto entre ciudadanos e instituciones reconociendo el conocimiento de los primeros para identificar problemáticas y encontrar soluciones a las mismas. d) Tipos de participación según la fase de la gestión pública en la cual se desenvuelve.

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Las acciones de las instituciones del Estado se materializan a través de políticas públicas. Las políticas públicas son, según Velázquez, “procesos integradores de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantados por autoridades públicas con la participación eventual de particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática […] en un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener” (Velásquez R. , 2009, p. 156). El concepto de política pública, por su parte, se encuentra fuertemente relacionado con el de gestión pública, entendiéndose éste último, a título general, como el conjunto de procedimientos necesarios para las administraciones públicas logren los objetivos que se proponen en términos de desarrollo (DNP, ESAP, 2007, pp. 9-11). En tanto conjunto de procedimientos, la gestión pública se remite a la idea de un conjunto de momentos que, en constante interacción, traducen decisiones en acciones y herramientas a lo largo del tiempo. A título general, se reconocen, al menos, cinco momentos: planeación, ejecución, seguimiento y control, y evaluación, (DNP, ESAP, 2007, pp. 11-12). La gestión pública en sociedad democráticas se asume como integral, en tanto que sus momentos se articulan de manera permanente; dinámica, porque está cambiando constantemente de acuerdo a las condiciones del entorno; participativa considerando que la ciudadanía debe tomar parte y/o posición frente al proceso, y sistemática debido a que sus momentos son secuenciales y relacionados entre sí: parten de un plan, el cual debe ejecutarse bajo un continuo monitoreo y cuyos resultados deben evaluarse y presentarse a la población, con el fin de retroalimentar el proceso de planificación (DNP, ESAP, 2007, p. 13). Dicho esto y retomando a Velázquez y González (2003), es posible señalar que una cuarta manera de aproximarse a la tipificación de la participación ciudadana en los asuntos públicos se relaciona, entonces, con su rol en el marco de las etapas de la gestión pública o del ciclo de las políticas públicas. A continuación se presentan las distintas manifestaciones que adquiere la participación desde la óptica de la gestión pública:

TABLA XXX. Tipos de participación ciudadana en la gestión pública Momento de la Manifestación de la participación gestión pública Planeación En la fase de planeación, la vinculación de los ciudadanos en los asuntos públicos se materializa mediante la definición de agendas públicas sobre la base de la identificación de problemas socialmente relevantes. Así mismo, la revisión de posibles soluciones o cursos de acción para resolver dichas problemáticas, y la selección colectiva de alguna de ellas. Ejecución En la fase de ejecución, la participación ciudadana se 17

Seguimiento y control

Evaluación

expresa mediante el involucramiento de las personas, grupos y organizaciones en el desarrollo de las actividades necesarias para el logro de las metas y objetivos definidos en la fase de planeación. Bajo este contexto, dichas acciones pueden ser cogestionadas o desplegadas en su totalidad por la ciudadanía y sus expresiones asociativas. La participación ciudadana en el seguimiento a la gestión pública supone el despliegue de prácticas ciudadanas enfocadas a proporcionar, en espacios de interacción con las instituciones del Estado, información sobre el avance de una política pública, a fin de proponer acciones correctivas que mejoren su desempeño y contribuyan al logro de sus propósitos. La participación ciudadana en la evaluación de políticas públicas se expresa en escenarios mediante los cuales se adelanta una valoración conjunta sobre la gestión y logros alcanzados por las mismas en referencia a lo planificado. Estos espacios resultan claves pues permiten identificar, a partir de las percepciones ciudadanas, factores que inhibieron la capacidad de las políticas para transformar las condiciones iniciales de un problema que se pretendía solucionar.

2.3.2. Construcción de paz y participación ciudadana: Una breve nota sobre las conexiones de estos conceptos para el caso colombiano. Cómo se ha mencionado, en el contexto de los estudios sobre el desarrollo y la paz cada vez tiene más fuerza la idea según la cual el bienestar colectivo y la convivencia pacífica involucra tanto aspectos propios de la vida social, económica y política, como de la cultura y de la identidad de las comunidades. Esta aproximación, se fundamenta, entre otros postulados, en la comprensión del desarrollo y la paz como un proceso de creación, ampliación y fortalecimiento de las capacidades necesarias para que las personas puedan elegir su destino en el marco del tipo de vida que valoran como deseable (Sen, 2002, p. 116 y 138). El planteamiento que se encuentra en la base de estos argumentos es que el logro de mejores condiciones de vida para las poblaciones es una tarea colectiva, que supone la inclusión y la confluencia de la mayor cantidad de actores de la sociedad para la construcción de aproximaciones novedosas de intervención que transformación positivamente la realidad. Esta perspectiva de fomento de la participación y la corresponsabilidad como claves del desarrollo y la paz fue suscrita en Colombia por el Constituyente del 91, cuando avaló la consolidación de los mecanismos institucionales de participación ciudadana, reforzó el carácter participativo de la democracia y planteó la necesidad de que los ciudadanos acompañaran el ejercicio de las autoridades del Estado. Los argumentos 18

que dan sustento a esta opción son, por un lado, que la participación aumenta la legitimidad del régimen político y, por otro, la idea según la cual el fortalecimiento de la institucionalidad pública es connatural al ejercicio de una ciudadanía activa (Velásquez & González, 2003, p. 76) Para el caso Colombiano, el reto del desarrollo está ligado de manera indisoluble a la tarea de alcanzar la paz. No podría ser de otro modo en una nación que ha vivido bajo la presión de distintas manifestaciones de violencia terminando por fijar límites a las posibilidades de las personas para afirmar su capital social y gozar de ambientes favorables al pleno ejercicio de su derecho a la participación. Así, el propósito de alcanzar la paz puede abordarse también desde la óptica de la necesaria creación y fortalecimiento de capacidades. En primer lugar, si se parte de la idea según la cual la magnitud de la tarea planteada implica medidas que van más allá de la recuperación del monopolio de la fuerza por parte del Estado, es necesario reconocer que la paz es un concepto “síntesis”, el cual será posible en toda su extensión sólo cuando se haya conseguido garantizar el imperio de la ley y de la justicia, la equidad, el crecimiento y las oportunidades económicas, mecanismos democráticos para la solución de conflictos y el diálogo alrededor de visiones conjuntas de desarrollo, y se hayan consolidado medios para que los ciudadanos tengan unos medios de vida dignos. Del mismo modo, se debe aceptar que la paz supone una tarea de largo aliento que consiste en transformar códigos culturales y de comportamiento, visiones de mundo, maneras de tramitar nuestras diferencias y relaciones profundamente enraizadas en nuestra cotidianidad. Lo que esto significa es que así como existen tareas “estructurales” que deben acometerse para lograr la paz en el país, son necesarios también esfuerzos de tipo cultural que promuevan los comportamientos y las recompensas necesarias para que el conjunto de los ciudadanos opte por la solución no violenta de sus conflictos. Ese es el motivo por el cual las relaciones entre el desarrollo y la paz, y entre la vulnerabilidad y la violencia, son tan estrechas. Desde una perspectiva amplia se puede afirmar que es imposible alcanzar la paz si no se ha fomentado un desarrollo suficiente y viable, y que la paz que experimenta el país es el resultado del éxito que ha tenido el logro del desarrollo humano. Por eso mismo, la generación de confianza y las transformaciones culturales que generan la participación y la corresponsabilidad son el motivo por el cual el fortalecimiento de capacidades redunda en la generación de condiciones, no sólo de desarrollo, sino también de paz. Consecuente con lo anterior, la participación ciudadana debe comprenderse como un elemento fundamental y su promoción como una tarea sustantiva de la gestión pública en todos los niveles territoriales. Las prácticas participativas contribuyen a la construcción de soluciones a los problemas que afectan a la ciudadanía atendiendo las especificidades territoriales, y las características y capacidades de cada región y de los diversos grupos sociales que la integran. 19

Así mismo, permite ampliar el espectro de posibilidades para la transformación no violenta de conflictos mediante ejercicios de interacción repetitivos entre actores diferentes, posibilitando el aumento de la confianza, el reconocimiento del otro en sus visiones, motivaciones y comportamientos, y la identificación de soluciones creativas y compartidas a las tensiones que se tejen en virtud de dicha interacción para la conformación de instituciones formales e informales afines a la paz. Al respecto, un estudio realizado por Barnes (2004) sobre distintas experiencias de posconflicto ha constatado la vitalidad de la participación ciudadana en sociedades afectadas por la violencia. En efecto, los procesos participativos “contribuyeron a fomentar la transformación de las relaciones deterioradas por el conflicto; mediante debates dirigidos a desarrollar un mayor entendimiento y a intentar un consenso sobre cómo deberían abordarse los temas conflictivos, los enemigos fueron lentamente transformados en colaboradores en la construcción de paz. Allí donde un proceso de paz permite una amplia participación social y un debate público se pueden recuperar cuestiones altamente conflictivas como temas normales del diálogo político, de la resolución de problemas y de la acción colectiva” (Barnes, 2004, p. 16). Ahora bien, dentro de las tendencias conceptuales abordadas a lo largo del documento es posible observar un línea que subraya la importancia de entender el avance hacía estos propósitos como un proceso que se comprende y se construye desde lo local y lo regional. Autores como Boisier (2003), Melucci (1994) y Zuccardi (1997) han afirmado que el espacio de lo local favorece la conformación, re – configuración y restauración de las relaciones más cercanos entre los sujetos. De este modo, se fortalecen y se recuperan los lazos solidarios, se amplían las capacidades creativas y se refuerza la confianza entre las personas y el sentido de pertenencia al territorio. En otras palabras, hacer énfasis en la decisión autónoma sobre la propia vida implica reconocer la importancia del espacio físico y del conjunto de realidades culturales, sociales y ambientales que circunscriben y configuran en los territorios. Es por ello que la ratificación, defensa y preservación de la identidad local y regional adquiere tanta relevancia desde esta perspectiva. 2.4. Una breve nota sobre el horizonte estratégico para la formulación de recomendaciones de política pública en materia de participación ciudadana: La implementación de Ley Estatutaria de Participación Ciudadana, el PND 20142018 y los Acuerdos de Paz Colombia cuenta con tres instrumentos de política centrales, además de otros sectoriales y territoriales, que se constituyen en la guía principal de las acciones de la institucionalidad pública de nivel nacional, departamental y municipal en materia de promoción de la participación ciudadana: i.

La Ley Estatutaria de Participación Ciudadana: “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática” (Ley 1757 de 2015).

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ii.

iii.

Las disposiciones contenidas en el objetivo 3 “Fortalecer las instituciones democráticas para la promoción, respeto y protección de los derechos humanos, la construcción de acuerdos sociales incluyentes y la gestión pacífica de conflictos” de la estrategia de Seguridad, Justicia y Democracia para la Construcción de Paz del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. El borrador conjunto del Acuerdo sobre el punto 2 “participación política” y las menciones sobre distintos dispositivos de participación suscritos en los borradores conjuntos de los puntos 1 y 4 de la Agenda para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera que guía la Mesa de Conversaciones de Paz con las FARC-EP en La Habana, Cuba.

La Ley 1757 de 2015, las estrategias incluidas en el PND 2014-2018 para la fortalecimiento de la participación ciudadana en Colombia y el Borrador de Acuerdo sobre Participación Política suscrito en el marco de la mesa de conversaciones de La Habana entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, comparten una idea central: construir y consolidar condiciones duraderas de paz requerirá de espacios de participación ciudadana que garanticen a la sociedad en su conjunto la posibilidad de dialogar, interactuar y movilizarse alrededor de la construcción de acuerdos sociales incluyentes y el tramite pacifico de sus conflictos; en últimas, se trata de garantizar las condiciones para que la democracia reemplace en su totalidad cualquier preferencia o incentivo afín al uso la violencia para alcanzar los propósitos mencionados a lo largo de todo el territorio nacional (Secretaría del Senado de la República de Colombia, 2015); (DNP, 2015); (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2013). Desde una lectura transversal los tres instrumentos de política tienen un cuerpo común de estrategias mediante las cuales se busca atender los desafíos señalados en los párrafos precedentes tanto para promover las oportunidades de la participación como resolver sus obstáculos. Las estrategias compartidas por los instrumentos de política se resumen en cuatro grandes ejes: i) fortalecimiento de la planeación y los presupuestos participativos; ii) promoción del control social y la rendición de cuentas; iii) promoción de garantías para asegurar el pleno desenvolvimiento de los movimientos y organizaciones sociales; y iv) creación de diseños institucionales e incentivos para la promoción de la participación ciudadana (Secretaría del Senado de la República de Colombia, 2015); (DNP, 2015); (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2013). Para enfrentar el desafío mencionado en el párrafo anterior, el Gobierno Nacional ha establecido la necesidad de dar forma un Sistema Integral de Participación Ciudadana. Dicho sistema se define de manera general como el conjunto de actores, procesos, mecanismos e instancias orientados a garantizar el goce efectivo del derecho a la participación ciudadana en el país. Justamente, sobre esta tarea los dos siguientes capítulos se proponen presentar recomendaciones y propuestas para su desenvolvimiento.

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3. Aproximándonos al “Cómo”. Experiencias demostrativas de participación ciudadana promovidas por las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz apoyadas por los programas de apoyo de la UE en Colombia A continuación se presentan tres experiencias de participación ciudadana que materializan los distintos elementos señalados en el marco conceptual. La lectura de estas experiencias, por tanto, pretenden describir los actores, instrumentos y escenarios promovidos por las iniciativas de desarrollo y paz en tres regiones del país que dan forma a una suerte de infraestructura de participación ciudadana para la construcción de paz territorial. 3.1.

Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio

El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (en adelante, PDPMM) es una iniciativa liderada por la sociedad civil3 que, en articulación con la institucionalidad pública local y nacional y el sector privado, se ha constituido desde hace varios años en un escenario orientado hacia la generación de procesos amplios e incluyentes de construcción de condiciones de desarrollo y paz sustentados en la puesta en marcha de diferentes esfuerzos de carácter regional en los ejes de desarrollo productivo, fortalecimiento de la gobernabilidad y, promoción de una cultura de paz (Barreto M. , Laboratorios de Paz en territorios de violencia(s). ¿Abriendo caminos para la paz positiva en Colombia?, 2012, pp. 228 - 235). En el marco de la acción del PDPMM surge en el año 2000 el Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio (en adelante, SRPPMM). Este Sistema, guiado por el PDPMM y el Consejo Nacional de Planeación, tiene como objetivos generales i) promover la participación de las comunidades en la planeación y presupuestación del desarrollo y la paz de los municipios; ii) articular estos esfuerzos alrededor de una apuesta regional de mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores que habitan el territorio del Magdalena Medio y; iii) fortalecer a los Consejos Municipales de Planeación (en adelante, CMP) como instancias fundamentales en el desenvolvimiento de dichos ejercicios (Corporación para el Desarrollo y la Paz del Magdalena Medio, 2005, pp. 93-94). Al efecto, el SRPPMM es definido como “el conjunto de relaciones, programas, estrategias, acciones y procesos de coordinación construidos entre los Consejos Territoriales de Planeación, otras instancias de la Sociedad Civil y los Gobiernos Locales de los municipios del Magdalena Medio, para fortalecer los espacios de planeación participativa en el diseño de políticas públicas [proclives al fortalecimiento] del Estado Social de Derecho, el desarrollo regional y la vida digna de los pobladores del Magdalena Medio” (Corporación para el Desarrollo y la Paz del Magdalena Medio, 2006, p. 3).

3

El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio es una red de múltiples organizaciones sociales liderados por una organización facilitadora o coordinadora de sus acciones. Dicha organización es la Corporación para el Desarrollo y la Paz del Magdalena Medio.

22



Actores

El PDPMM al ser una iniciativa producto de la articulación entre habitantes de la región, Organizaciones Sociales de Base (en adelante, OSB) y actores institucionales se constituye en una experiencia relevante, que tuvo como propósito la generación de estrategias para la superación de la pobreza en la región y la convivencia, tomando como punto de partida procesos sociales que venían siendo desarrollados anteriormente, siendo la participación de los distintos actores la mejor estrategia para continuar con su consolidación (Velásquez & González, 2003). Dado lo anterior, se puede establecer que las OSB fueron uno de los actores centrales dentro de este proceso, así, en un primer nivel se pueden identificar organizaciones comunitarias, sindicatos, organizaciones campesinas, empresas de la región, iglesia católica, organizaciones no gubernamentales, líderes y organizaciones sociales representantes de los distintos grupos poblacionales y sectores económicos de la región (DNP, 2011), quienes generaron distintos procesos de articulación con el fin de proponer temas para las agendas institucionales y obtener respuestas a las necesidades y problemáticas de la región. La relevancia de una experiencia como el PDPMM se encuentra dada por la multiplicidad de actores y sectores sociales, económicos y gubernamentales que participaron en torno a la creación de objetivos de desarrollo y convivencia para la región del Magdalena Medio, siendo preponderante el papel que cumplieron las OSB en tres momentos: 1). Antecediendo el PDPMM a partir de la identificación de problemáticas y objetivos comunes para la región; 2) Generando estrategias de articulación entre actores estratégicos de la región que permitieran en un primer momento la generación de diagnósticos e identificación de problemáticas, procesos que posibilitó la inclusión de éstas en las agendas gubernamentales y de organismos internacionales; 3) Participando activamente de las distintas estrategias implementadas con el fin de dar solución a las problemáticas y contribuir con el desarrollo de la región (Corporación para el Desarrollo y la Paz del Magdalena Medio, 2005, pp. 97-98). Estos procesos de articulación multisectorial liderados por las OSB evidencian la participación de un espectro importante de actores, en el marco del fomento de procesos de participación ciudadana, tal como se presenta en la siguiente tabla: Actores y estrategias del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio – PDPMMActores Organizaciones Sociales de Base (Comunitarias, campesinas, sindicatos, representantes de los distintos grupos poblacionales, entre otras).

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Estrategias -Identificación y puesta en común de las problemáticas y objetivos de la Región. -Participación en el establecimiento de agenda.

-Movilización y acción colectiva. -Participación en las instancias de decisión y planeación del territorio. Grupos Económicos (Ecopetrol) Iglesia Católica (Pastoral Social Barrancabermeja)

y

la

Diócesis

de

Organizaciones No Gubernamentales (Seap y Cinep )

-Apoyo en los procesos de diagnóstico e implementación del PDPMM -Realizar intermediaciones entre las OSB y los demás actores. -Prestar apoyo para la realización de las estrategias. -Participar en el diagnóstico de la situación de la región con miras a orientar la toma de decisiones y procesos de planeación participativa del territorio. -Llevar a cabo todos los procesos de diseño, ejecución e implementación del PDPMM. -Establecer y reglamentar espacios de participación ciudadana, procesos de coordinación interinstitucional y la generación de entidades coordinadoras regionales.

Instituciones Gubernamentales (Administraciones públicas de los municipios de la región, Consejo Nacional de Planeación y PDPMM, la Auditoría General de la República, la Dirección de Apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda, el Programa Transparencia en Línea del Ministerio de Hacienda, la Escuela Superior de Administración Pública, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane. Las corporaciones autónomas regionales de Santander, Cesar, Antioquia y Bolívar, las gobernaciones y secretarías de planeación de los departamentos que integran el Sistema) Organizaciones Privadas -Apoyar los procesos del PDPMM. (Las instituciones privadas de las empresas, representadas en gremios, cámaras de comercio, fondos ganaderos, cacaoteros, y otras) Actores Internacionales -Brindar apoyo a las distintas (Corporación Andina de Fomento, el Sistema estrategias del PDPMM. Nacional de Capacitación Municipal de la Unión Europea, el Laboratorio de Paz de la Unión Europea, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la Agencia de Cooperación Sueca, la Secours Catholique, la Agencia de Cooperación Alemana) Fuente: Elaboración propia con base en DNP (2011), Velásquez & González (2003) y Restrepo & Aponte (2009) Como resultado de las distintas estrategias de articulación entre estos actores tiene lugar el PDPMM, el cual entrará a materializar sus objetivos y propuestas dentro del 24

Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio. Este Sistema además de estar compuesto por organismos de la sociedad civil implicó la creación de órganos de dirección, coordinación y representación del Sistema, aquí se destacan organismos de la sociedad civil como los consejos territoriales de planeación, los núcleos de pobladores, las asociaciones de productores (Consejo Regional de Pesca) las redes sociales (Red de Jóvenes). También como instancias de articulación resulta importante mencionar el papel del congreso regional de planeación, como máxima autoridad de dirección; el comité coordinador, organismo líder en el proceso de construcción de visión regional; y el equipo coordinador regional como organismo de representación (Velásquez & González, 2003). Estos se constituyen como espacios de coordinación regional y posibilitan el establecimiento de redes de organizaciones sociales con una visión compartida del desarrollo de la región. Así, en materia de actores se puede destacar para el caso del Sistema de Planeación Participativa del Magdalena Medio y más concretamente del PDPMM, la participación de las OSB como actores de enlace entre el territorio y los demás actores participantes, así como la generación de redes de organizaciones y espacios de coordinación entre actores que posibilitaron el desarrollo de esta experiencia de participación ciudadana. 

Instrumentos

La prevalencia de un conjunto de problemáticas sociales, económicas y culturales en el marco de escenarios de violencia caracterizados por la presencia de actores armados, fueron las condiciones que marcaron la necesidad de poner en marcha procesos coordinados de planeación del territorio siendo la participación ciudadana el elemento transversal en esta experiencia. Como antecedente a la creación del PDPMM existía una visión compartida desde los distintos sectores sociales sobre las problemáticas y necesidades de la región, problemas estructurales ligados a la distribución del ingreso aunados a la presencia de actores armados en el territorio motivaron la creación de un escenario propicio donde la ventana de oportunidad política se materializó en con la creación de un Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio, siendo el PDPMM y la estrategia de los Laboratorios de Paz el fruto de la coordinación y el establecimiento entre redes de actores que compartían la necesidad de iniciar procesos de planeación territorial que privilegiaran la participación ciudadana (Barreto M. , Laboratorios de Paz en territorios de violencia(s). ¿Abriendo caminos para la paz positiva en Colombia?, 2012) La creación del PDPMM permitió establecer visiones compartidas sobre la planeación y el desarrollo de la región; así, una primera visión prospectiva está dada por las líneas estratégicas del PDPMM, a saber: 1) escenarios de paz, dialogo y derechos humanos; 2) procesos sociales, culturales y de gobernabilidad democrática; y 3) procesos productivos ambientales para la equidad y el desarrollo sostenible (DNP, 2011). Estas luego se materializarían en la formulación de Planes 25

de Ordenamiento Territorial y la consolidación del Sistema Regional de Planeación Participativa cuyos propósitos estarán dados por la construcción de una cultura de planeación participativa del territorio. Estas visiones de la planeación, junto con la experiencia de Laboratorios de Paz, posibilitaron el establecimiento de unos objetivos comunes a la región. Sin embargo, ello precisó de la realización de diagnósticos que marcaran las posibles líneas de trabajo en la región, se destaca entonces el diagnóstico adelantado por el CINEP, la ASAP y la Diócesis de Barrancabermeja, en el cual se identificaron los principales factores asociados a la pobreza y a la violencia en la región, siendo la exclusión, la precariedad local del Estado y el modelo económico las principales causas de estas problemáticas (Barreto M. , 2009). Este diagnóstico fue una de las condiciones de posibilidad para la consolidación del Sistema Regional de Planeación Participativa en el marco del PDPMM, que a través de instancias como los núcleos de pobladores se encargaría de la planeación de los territorios a través de la formulación de: planes educativos; programas a largo plazo para los municipios rurales; programas de justicia, orden público y seguridad y, planes de veeduría sobre las administraciones que contribuyan a los objetivos del sistema (Velásquez & González, 2003). Sumado a ello, desde los niveles territoriales se realizaron procesos de diagnóstico y pre-diagnóstico de cara a la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial en los municipios. Resulta importante destacar que el establecimiento de un Sistema Regional de Planeación Participativa posibilita un proceso de planeación desde una visión colectiva y coordinada del desarrollo. De esta manera, el establecimiento de agendas programáticas territoriales se ve reflejado en cada uno de los Planes de Ordenamiento territorial a través de instancias como los Consejos Territoriales de Planeación y los núcleos de pobladores en cada territorio, desde estos núcleos se llevaron a cabo planes zonales y comunitarios que harían parte de ese ejercicio participativo de la planeación territorial adelanta por los Consejos Territoriales de Planeación. Así, la fijación de objetivos comunes que llevaron a la creación de un sistema de planeación estratégica en el territorio, fueron condiciones de posibilidad para materializar la participación ciudadana en los Planes de Ordenamiento territorial, planes zonales y territoriales, y ejercicios de diagnóstico que permitieran la consolidación del sistema y la convocatoria de un Congreso Regional de Planeación Participativa. Visiones, diagnósticos y agendas programáticas territoriales en el PDPMM

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Visiones

-Visión compartida desde los distintos sectores sociales sobre las problemáticas y necesidades de la región. -Establecimiento de objetivos comunes y visiones del desarrollo mediante la creación de un Sistema Regional de Planeación Participativa en el marco del PDPMM. -Creación de un Laboratorio de Paz en la región como reflejo de una visión compartida que posibilitara una solución al conflicto.

Diagnósticos

-Diagnóstico adelantado por el CINEP, la ASAP y la Diócesis de Barrancabermeja sobre las problemáticas de la región. -Procesos de pre-diagnostico realizados por las OSB. -Diagnósticos en el marco de los procesos de planeación participativa del desarrollo en el marco del Sistema Regional de Planeación Participativa realizados por los núcleos de pobladores y las instancias de coordinación.

Agendas -Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial. Programáticas -Planes territoriales, zonales y poblacionales. Territoriales -Creación del Sistema Regional de Planeación Participativa. -Laboratorios de paz. -Realización del Congreso Regional de Planeación Participativa. Fuente: Elaboración propia con base en Velásquez & González (2003).



Escenarios

En cuanto a las instancias de participación se destacan tres escenarios. En primer lugar, se reconoce en el nivel comunitario y social el punto de partida para el desarrollo de esta experiencia, el establecimiento de espacios como los núcleos de pobladores, el fortalecimiento de grupos poblacionales y sectoriales a través de espacios como los sindicatos, las asociaciones, organizaciones sociales, vecinales y comunitarias fueron el punto de partida para la construcción de Propuestas Municipales en las que se consignaran no solo la principales problemáticas y necesidades de la región, también posibilitaron procesos de pre-diagnóstico y evidenciaron la necesidad de crear un ente capaz generar dinámicas favorables al desarrollo sostenible y la paz con dignidad en la región (DNP, 2011). Estas instancias de participación desde las organizaciones sociales fueron uno de los puntos de partida para dar origen al Este es al PDPMM. En segundo lugar, desde el nivel institucional una de las primeras instancias de participación que se generó fue a través de la puesta en marcha del PSPMM, que implicó el establecimiento del Sistema Regional de Planeación Participativa y la 27

creación de un Laboratorio de Paz en la Región. Pensar una planeación del territorio desde la participación ciudadana implicaba la generación de espacios institucionales como los Consejos Territoriales de Planeación, el Congreso Regional de Planeación Participativa, los núcleos de pobladores –que iniciaron como espacios de planeación desde las organizaciones sociales y luego se integraron al sistema-, y el Comité coordinador del sistema junto con el equipo coordinador regional (Velásquez & González, 2003). Sumado a lo anterior, se encuentra la estrategia de Laboratorios de Paz como un intento desde el PDPMM y los organismos internacionales para apoyar los procesos de negociación del conflicto con los actores armados en el territorio, además de ser un espacio para el diagnóstico de problemáticas y procesos de planeación del desarrollo en el marco de procesos de construcción de paz territorial. Estos laboratorios de paz también contemplaron la realización de proyectos productivos y actividades desarrollo, gestión y coordinación en la región. En tercer lugar, se reconocen los espacios propiciados por el sector empresarial, en este caso desde la Junta Directiva de Ecopetrol, quien atendió las demandas de la Unión Sindical Obrera y el Comité de Derechos Humanos de dicha Empresa, la financiación dada por esta Junta Directiva fue relevante para el proceso de diagnóstico adelantado por el CINEP, la ASAP y la Diócesis de Barrancabermeja, que posibilitaría la creación del PDPMM. Gráfico 1. Escenarios del PDPMM Escenarios

Comunitario y social

Institucional PSPMM

Organizaciones sociales, vecinales, comunitarias, grupos poblacionales, sindicatos

Sistema Regional de Planeación Participativa

Nucleos de pobladores

Congreso Regional de Planeación Participativa

Laboratorios de Paz

Empresarial

Grupos económicos y empresariales (Ecopetrol, asocieaciones de campesionos y productores de la Región)

Consejos Territoriales de Planeación Comité y equipo cosistema

Fuente: Elaboración propia con base en DNP (2011), Velásquez & González (2003) y Restrepo & Aponte (2009) 3.2.

Sistema regional de Planeación del Oriente Antioqueño.

El Programa Regional de Desarrollo y Paz en el Oriente Antioqueño es un iniciativa ciudadana liderada por la Corporación Programa Desarrollo para la Paz – 28

PRODEPAZ- es una iniciativa liderada por la sociedad civil4 que, en articulación con la institucionalidad pública local y nacional y el sector privado, busca la generación de procesos de construcción desarrollo y paz a nivel regional. En el año 2000 dicho Programa determina la necesidad de levantar una información diagnóstica de su área de influencia con dos propósitos: propiciar el acercamiento y la comunicación con las instituciones y las organizaciones comunitarias de los 28 municipios, e identificar el Índice de Calidad Básica de Vida del territorio, para definir las estrategias de planeación e intervención. En este marco, PRODEPAZ adelantó un esfuerzo de construcción de un Sistema regional de Planeación para el Oriente Antioqueño que propicio espacios de trabajo y articulación para la planeación del territorio, pero también contempló unas líneas de trabajo acompañadas de la puesta en marcha de distintos proyectos productivos, convivencia y gobernabilidad en la región. 

Actores

Uno de los actores centrales dentro de estos procesos es PRODEPAZ. Su papel puede entenderse no solo desde la perspectiva de un actor del desarrollo, si no como una organización encargada de promover sinergias y espacios de articulación entre actores mediante la disposición de espacios de interacción. El papel de PRODEPAZ se concentró en dos frentes importantes: el primero, el apoyo a 9 iniciativas comunitarias para el desarrollo denominadas proyectos comunitarios de transición; en segundo lugar, desde la planeación territorial con el apoyo brindado a los Consejos territoriales de planeación y los concejos de gobierno, y que tendría como resultado el desarrollo de capacidades técnicas para la planeación y diagnóstico. El esfuerzo de planeación tiene lugar en procesos adelantados por OSB presentes en la región. Así, organizaciones de la sociedad civil como Juntas de Acción Comunal, Organizaciones No Gubernamentales, Organizaciones de víctimas, Grupos Ecológicos, Cooperativas y organizaciones productivas, Organizaciones de jóvenes y Organizaciones de mujeres, principalmente, identificaron en la grave situación humanitaria y de pobreza ,como consecuencia del conflicto armado en el territorio, una ventana de oportunidad para el cambio en sus condiciones de vida. Adicionalmente, estas organizaciones generaron procesos de trabajo conjunto con el sector privado, especialmente el sector eléctrico, la Iglesia católica (Diócesis de Sonsón – Rionegro y de Barrancabermeja), PROANTIOQUIA, el CINEP y la ONG Vida, Justica y Paz. Como resultado de estos procesos de articulación entre actores de la sociedad civil y otros sectores, no solo se consolidó PRODEPAZ como un espacio encargado de propiciar la interacción entre actores y coordinar el Sistema regional de planeación del Oriente antioqueño, también se pudo en marcha un proceso de construcción colectiva de un Programa Desarrollo para la Paz en el 4

El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio es una red de múltiples organizaciones sociales liderados por una organización facilitadora o coordinadora de sus acciones. Dicha organización es la Corporación para el Desarrollo y la Paz del Magdalena Medio.

29

Oriente de Antioquia (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 96-97) La apuesta de fortalecimiento de organizaciones sociales adelantada en el marco del Sistema Regional de Planeación Participativa consiste en brindar un acompañamiento integral y permanente a las OSB, entendido como un esfuerzo intencionado y sistemático con horizontes concretos de incidencia en los asuntos públicos, no limitado exclusivamente a la ejecución de un proyecto específico. Para ello, el trabajo con las OSB se orienta por dos acciones que se retroalimentan entre sí: el diagnóstico de capacidades de las OSB del territorio y la formulación de planes de fortalecimiento a partir de dicho diagnóstico (DNP, 2011, pp. 52-53). Frente al diagnóstico de capacidades se utilizó el Índice de Capacidad Organizacional- ICO, el cual es una herramienta que permite caracterizar las habilidades internas, de relacionamiento con otros actores sociales y con la institucionalidad pública. Dicho instrumento se complementa con el levantamiento de una matriz de debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas del contexto donde tiene lugar la acción de las OSB posibilitando una comprensión general del potencial de cambio y aporte a la construcción de paz de las mismas (DNP, 2011, pp. 54-55). El resultado del ejercicio es “un documento base que señala las deficiencias existentes facilitando con esto la creación de un plan estratégico de trabajo que les permita mejorar cada vez más. Dicho documento recoge también las fortalezas de la organización brindando así, unas herramientas iniciales para poder obtener las metas iniciales que se proponga desde la organización” (DNP, 2011, p. 55). Con la información de diagnóstico de capacidades se implementa una estrategia de fortalecimiento denominada PHVA - Planear, Hacer, Verificar y Actuar- orientada a dos ámbitos del desarrollo de las OSB: el organizativo y el técnico-administrativo. El propósito de la PHVA consiste en dar forma un plan de fortalecimiento por cada OSB en el cual se establecen, a diferentes niveles y ámbitos de su evolución, un conjunto de acciones de cambio para potenciar la autogestión de sus iniciativas y la vinculación a los procesos de planeación e implementación de del desarrollo regional. A título general, las acciones que componen los planes de fortalecimiento se resumen en: talleres de formación y capacitación; intercambio de experiencias; y asesoría o facilitación permanente (DNP, 2011, p. 56). Tabla 3. Actores y estrategias del Programa Regional de Desarrollo y Paz en el Oriente Antioqueño Actores Estrategia Organizaciones sociales de Base -Participación en el Sistema regional de (Juntas de Acción Comunal; Planeación para el Oriente Antioqueño a través de Organizaciones No las distintas redes. Gubernamentales; -Desarrollar capacidades y tareas internas a partir Organizaciones de víctimas; de los procesos de acompañamiento de Grupos Ecológicos; Cooperativas PRODEPAZ. y organizaciones productivas; -Participar en el diseño y ejecución de los 30

Organizaciones de jóvenes y proyectos comunitarios de transición. Organizaciones de mujeres; sindicatos, Red de Emisoras Locales) Grupos Económicos (Empresas, gremios productores)

-Brindar apoyo al Sistema regional de Planeación de para el Oriente Antioqueño. -Participar en los proyectos productivos adelantados por PRODEPAZ. -Brindar apoyo y financiación a los procesos en el marco del Programa de Desarrollo y Paz del Oriente Antioqueño. Iglesia Católica -Posibilitar el desarrollo del Programa de (Diócesis de Sonsón – Rionegro Desarrollo y Paz del Oriente Antioqueño apoyando y de Barrancabermeja, Pastoral los procesos de diagnóstico y las estrategias del Social) Sistema regional de Planeación para el Oriente Antioqueño. Organizaciones No -Realizar diagnósticos del territorio. Gubernamentales -Apoyar el diseño, ejecución y financiación de (Corporación Programa programas y proyectos en el marco del Programa Desarrollo para la Paz de Desarrollo y Paz del Oriente Antioqueño. PRODEPAZ, PROANTIOQUIA, -Apoyar la estrategia PHVA. el CINEP y la ONG Vida, Justica -Puesta en marcha del SIRPAZ y Paz, IPC) Organizaciones Internacionales -Brindar apoyo y financiación a los procesos en el (Unión Europea) marco del Programa de Desarrollo y Paz del Oriente Antioqueño. Instituciones Gubernamentales -Participar activamente del Sistema regional de (Alcaldías, Consejos de Gobierno Planeación para el Oriente Antioqueño y Consejos Municipales) -En el marco del Sistema, establecer y reglamentar espacios de participación ciudadana, procesos de coordinación interinstitucional y la generación de entidades coordinadoras regionales. Fuente: Elaboración propia con base en DNP (2011), Acción Social (2011) y PRODEPAZ (2008) 

Instrumentos

El proceso de articulación entre actores y visiones de la planeación territorial en el Oriente Antioqueño, permite evidenciar una ruta de desarrollo conjunta y coordinada materializada en los planes elaborados dentro del Sistema regional de Planeación para el Oriente Antioqueño. Dichos planes Desde PRODEPAZ, se ha generado una visión compartida del desarrollo basado en la participación ciudadana y la generación de capacidades en las OSB, alrededor del fortalecimiento de cuatro dimensiones: organizacional, social, política y económica. 31

Estas visiones se materializan en unos ejes de trabajo, en los cuales se sustenta no solo la planeación del territorio, también los proyectos y procesos de participación desde las OSB. Estos ejes son: eje de derechos humanos y cultura de paz en el oriente antioqueño; eje de fortalecimiento institucional, gobernabilidad democrática y participación ciudadana en el oriente antioqueño; y eje de desarrollo socioeconómico sostenible en el oriente antioqueño. Las distintas iniciativas desarrolladas en la región constituyen un conjunto procesos estratégicos territoriales desde los distintos actores e instancias de participación (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 94-95) Los Planes de vida veredal, zonal, municipal y regional, son el producto de un trabajo conjunto y participativa de planeación del desarrollo en el marco del Sistema regional de Planeación para el Oriente Antioqueño, a través de estos se promueven proyectos y alternativas de organización y desarrollo. Estos planes comprenden una visión a largo plazo de en el marco de una planificación integral y participativa del territorio, que luego se verían reflejados en la construcción de planes estratégicos (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 95-96). Ahora bien, el avance de este esfuerzo no se redujo a una identificación de problemáticas y conflictos en el marco de una crisis humanitaria en la región por parte de las organizaciones sociales y demás actores de la sociedad civil. La metodología de trabajo propuesta desde PRODEPAZ, no solo implicaba pensar la planeación del territorio desde las OSB, también implicaba la generación de capacidades técnicas, internas y organizacionales que permitieran una lectura permanente de las necesidades y problemáticas del territorio. Por lo anterior, una de las principales herramientas de diagnóstico en este proceso ha sido el SIRPAZ – Sistema de Información Regional para la Paz-, como una herramienta que ilustra el estado de condiciones de vida de los pobladores en los 28 municipios de la región (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2010, p. 2). El SIRPAZ, junto con las distintas memorias institucionales y organizacionales de cada uno de los actores participantes, se constituye en la principal herramienta de diagnóstico fruto del Programa Regional de Desarrollo y Paz del Oriente Antioqueño. Este herramienta parte de la identificación de unas macro-variables, cada una de ellas contiene unas variables de trabajo que posibilitan la construcción de índices en cada materia. El levantamiento de la información es fruto de un trabajo metodológico colectivo en el cual las comunidades y sus líderes adelantan talleres, encuestas y mapas alrededor de las variables identificadas creando un diagnóstico completo comunitario de las condiciones de vida materiales y de los modos de relación (confianza, asociatividad) de sus territorios (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2010). Estos diagnósticos territoriales y los procesos de planeación participativa tienen como resultado la construcción de distintos planes en el marco de los espacios de 32

participación del Sistema regional de Planeación para el Oriente Antioqueño. Estos planes en su conjunto demarcan las agendas programáticas territoriales, en ese sentido se destacan los siguientes: Plan Estratégico para un Pacto Social por el Desarrollo del Oriente Antioqueño – PLANEO; planes de desarrollo municipales y departamental; planes zonales comunitarios; planes veredales y barriales comunitarios y un sistema de maduración de iniciativas comunitarias (sociales y económicas). El establecimiento de estas agendas coordinadas implica la articulación de los procesos de planeación llevados a cabo desde las organizaciones sociales y comunitarias, los núcleos zonales y los Consejos Territoriales de Planeación que hacen parte del Sistema Regional de Planeación (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2015). De manera complementaria, el Sistema Regional de Planeación cuenta con un Sistema de Maduración de Iniciativas Regionales (SIMA-5) que permite tomar las líneas estratégicas e ideas de proyectos incluidos en los distintos planes mencionados y llevarlos a propuestas concretas de proyectos mediante un esquema de maduración con las mismas comunidades. “El proceso de maduración otorgan la oportunidad de definir con mayor certeza, el problema, las causas y efectos del mismo y los objetivos del proyecto y analizar en detalle las partes que componen el proyecto […] la Maduración de los proyectos no implica su necesaria ejecución, significa que en la construcción de las propuestas y en las evaluaciones previas con la formulación y evaluación se construye con la comunidad una propuesta, muchos de estos la misma comunidad los va a descartar porque no son viables, o se aplaza su ejecución porque son importantes pero no prioritarios, otras veces no se dispone de todos los recursos para su ejecución, en fin hay muchas razones por las cuales no se realizan los proyectos. Sin embargo, si estos fueron trabajados con la comunidad y los demás actores, así el proyecto no se ejecute, quedara como parte del aprendizaje, parte de la construcción de tejido social, de relaciones entre la comunidad y de la memoria de la vereda e instituciones que hicieron parte del proceso de formulación” (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2015) Tabla XX. Visiones, diagnósticos y agendas programáticas territoriales en el Programa Regional de Desarrollo y Paz del Oriente Antioqueño Visiones Diagnósticos Agendas Programáticas Territoriales

-Plan de vida veredal, zonal, municipal y regionales -Sistema de Información Regional para la Paz (SIRPAZ) -Plan Estratégico para un Pacto Social por el Desarrollo del Oriente Antioqueño - PLANEO -Planes de desarrollo municipales y departamental -Planes zonales comunitarios -Planes veredales y barriales comunitarios -Sistema de maduración de iniciativas comunitarias 33

(sociales y económicas). Fuente: Elaboración propia 

Escenarios

El Sistema Regional de Planeación cuenta con una estructura articulada desde la Red del Sistema Regional de Planeación en Antioquia la cual involucra la participación de los Consejos Territoriales de Planeación, las juntas de núcleos zonales, entidades públicas y privadas de la región y las emisoras comunitarias. Esta Red tiene como propósito fortalecer los procesos de planeación mediante la integración de las juntas de núcleos zonales y los consejos territoriales de planeación, procesos que se concretan en la creación del Consejo Regional de Planeación de los Consejos Territoriales de Planeación de los 28 municipios de PRODEPAZ. Así, en el Sistema Regional de Planeación se puede identificar una estructura de escenarios de participación en tres dimensiones (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2008, pp. 210, 211): 

Red Institucional: Compuesta por aquellos funcionarios de la administración pública que participan en los procesos de planeación, aquí se destacan los Alcaldes de cada uno de los municipios, los Consejos de Gobierno y los Concejos Municipales.



Red Comunitaria: Aquí se ubican las Juntas de núcleos zonales, la Red de Consejos Territoriales de planeación, la Red de Emisoras Locales (Asenred) y la Red de Juntas de Acción Comunal.



Red Empresarial: red de cadenas productivas y red de apoyo a la gestión productiva.

Adicionalmente este sistema cuenta con una instancia representativa, la Asamblea General, integrada por representantes elegidos en cada núcleo zonal, representantes de las juntas de acción comunal y del Consejo territorial de planeación; además se espera ampliar la representación desde las administraciones y el sector empresarial. A lo anterior, se suma la figura de los facilitadores, quienes son líderes de cada uno de los territorios, quienes tienen como objetivo replicar en sus comunidades los aprendizajes en materia de planeación del territorio y a su vez, son los encargados de apoyar metodológicamente la construcción de los diagnósticos elaborados desde SIRPAZ (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2008, pp. 213-214). Gráfico XXX. Escenarios del Sistema Regional de Planeación del Oriente Antioqueño

34

Fuente: Elaboración propia con base en PRODEPAZ (2008) 3.3. Ruta por la Vida, Red Montemariana y Agenda Democrática de los Montes de María. El Programa de Desarrollo y Paz de los Montes de María (en adelante PDPMM) reúne las distintas expresiones de los actores de la región frente a problemáticas de exclusión, pobreza y conflicto que vivía la región. Este Programa cuenta con una instancia de coordinación en la Fundación Red Desarrollo y Paz de los Montes de María (en adelante, FRDPMM). En el marco de sus acciones, el PDPMM y la FRDPMM adelantaron tres experiencias articuladas de participación ciudadana para la construcción de paz: la Ruta por la Vida, la Red Montemariana y la Agenda Democrática de los Montes de María. 

Actores

El PDPMM surge como una iniciativa de los gobiernos locales y departamentales de la región frente a la persistencia de determinadas problemáticas sociales ligadas a las consecuencias de la presencia de actores armados en el territorio. Estos procesos previos a la creación del programa se caracterizaron por la formulación de un Plan de Desarrollo Humano y Sostenible para la Región y la suscripción del Convenio de Competitividad Territorial para el Desarrollo Económico y Social de la Subregión Montes de María entre las administraciones públicas de la región. Luego de estos antecedentes en el año 2002 el PNUD da inicio a la etapa preparatoria del PDPMM, para ello se designó un Consejo Asesor, instancia en la que se destaca la participación de los siguientes actores: Oficina del Alto Comisionado para la Paz ,Fondo de Programas Especiales para la Paz, Ministerio de Relaciones Exteriores, Unidad de Cooperación Internacional, Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Cultura, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Desarrollo Económico, Plan 35

Caribe, PLANTE, Fondo de Inversiones para la Paz -FIP-, Gobernación de Sucre, Gobernación de Bolívar, Armada Nacional y Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (Correa, 2011). Producto de este trabajo se crea la FRDPMM, actor encargado orientar el inicio del PDPMM bajo el liderazgo de las diócesis de Sincelejo, Magangué y la Arquidiócesis de Cartagena, por la iglesia católica y por la iglesia menonita, además de contar con la participación de la cámara de comercio de Sincelejo. Esta iniciativa ha empezado a organizar su trabajo mediante el establecimiento de redes y procesos estratégicos caracterizados por una alta participación de las OSB, actores que mediante procesos de movilización social han logrado una participación activa dentro del Programa mediante la creación de la Red Montemariana, estableciendo procesos comunes materializados en la Ruta por la Vida, y Agenda Democrática de los Montes de María. Las estrategias de fortalecimiento de las capacidades de los actores se encuentran marcadas por el enfoque Desarrollo Humano Integral Sostenible (DHIS), identificando una serie de capacidades básicas, a saber: disfrutar de una vida larga y saludable; acceder a la educación y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno; y poder participar en la vida de su comunidad. Para ello, se apoya en la construcción de estrategias de fortalecimiento organizacional basadas en una estrategia de trabajo en red desde un enfoque sistémico del desarrollo (DNP, 2011). Dicha estrategia se acompaña de una identificación de actores dentro del territorio a través de una matriz DOFA y el uso del Índice de Capacidad Organizacional- ICOcomo el instrumento básico de caracterización de capacidades. La estrategia de fortalecimiento liderada por la FRDPMM apunta a un proceso de identificación de actores en el territorio, seguido de actividades de acompañamiento a las OSB en el marco del PDPMM. Lo anterior, se concreta en actividades como encuentros comunitarios, articulación Interinstitucional, talleres de formación y capacitación, intercambio de experiencias y asesoría o facilitación permanente. Actores y estrategias del Programa de Desarrollo y Paz de los Montes de María –PDPMMActores Estrategias -Organizaciones sociales de Base: Redes de jóvenes, -Integrar la Red Montemariana. mujeres, artesanos, líderes comunitarios, -Participar en los procesos de comunicadores populares, mesa indígena, mesa planeación territorial. campesina) - Redes para el fomento de la -Organizaciones No Gubernamentales participación ciudadana y el diálogo social.

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Instituciones Gubernamentales (Alcaldías municipales y departamentales, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Ministerio de Relaciones Exteriores, Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Cultura, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Desarrollo Económico, Plan Caribe, PLANTE, Gobernación de Sucre, Gobernación de Bolívar, Armada Nacional) Grupos económicos: Cámara de comercio y productores de la región, ISA)

-Apoyar el desarrollo del PDPMM. -Participar en el Sistema de Planeación. -Apoyar y disponer de escenarios para la estrategia de fortalecimiento en red desde un enfoque sistémico.

-Apoyar el desarrollo del PDPMM. -Dirigir actividades desde la FRDPMM. Iglesia católica: Diócesis de Sincelejo, Magangué y la -Apoyar el desarrollo del Arquidiócesis de Cartagena PDPMM. -Dirigir actividades desde la FRDPMM. Organizaciones Internacionales: PNUD, UE -Apoyar las actividades del PDPMM. Fuente: Elaboración propia basado en Correa (2011) y Henríquez Narváez (2014) 

Instrumentos

Como antecedentes al PDPMM se encuentra la elaboración del Plan de Desarrollo Humano Integral de los Monteras de María, iniciativa de las distintas administraciones de la región y que marca la primera visión conjunta de región en clave de planeación y establecimiento de redes. También en el marco de la Ruta de la Vida se han formulado Planes de vida de comunidades víctimas. El primer proceso de diagnóstico territorial que posibilitó la implementación de PDPMM fue la realización de un convenio con la Universidad de Cartagena y la Corporación Territorios, con el fin de establecer un diagnóstico y actualización de los problemas en Montes de María y la identificación de la dinámica interna de la región. Producto de lo anterior se encuentra el documento “PROMONTES”, que sirve de línea de base para el posterior proceso de implementación del Programa y operación de la Red. En el marco del programa se han desarrollado un conjunto de estrategias sociales y procesos estratégicos territoriales, que a su vez se constituyen en espacios de producción de agendas programáticas territoriales: la Red Montemariana, La Ruta por la vida y La Agenda Democrática. Desde estas iniciativas se desarrollan agendas programáticas territoriales que implican procesos de cara a garantizar la satisfacción de derechos, procesos de generación de capacidades locales y la trasferencia de instrumentos y metodologías para la apropiación de una cultura de la planeación territorial. 37

Ello se refleja en la formulación de los Planes de Desarrollo Municipales, y la revisión y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales, los Planes de Seguridad Alimentaria, el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación, Estrategias para la implementación de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, de Restitución de Tierras y Reparación de Víctimas, Consolidación Territorial, y los esfuerzos de Protección Ambiental que se adelantan la región (Henríquez Narváez, 2014). Ahora bien, la Agenda Democrática Montemariana se llevan a cabo procesos en torno al funcionamiento del Estado y el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas y compromiso con los objetivos del PDPMM. Aquí se destaca el Pacto por la Gobernabilidad Democrática de los Montes de María que implicó la creación de un proyecto político e institucional conjunto. Tabla 6. Visiones, diagnósticos y agendas programáticas territoriales en el PDPMM Visiones -Plan de Desarrollo Humano Integral de los Montes de María -Planes de vida Diagnósticos -Institucionales -PROMONTES Agendas -Planes de Desarrollo Municipales Programáticas -Planes de Ordenamiento Territoriales Territoriales -Planes de Seguridad Alimentaria -Estrategias para la implementación de Programas de Desarrollo Rural, Restitución de Tierras y Reparación de Víctimas y Consolidación Territorial -Etnoplan -Planes de Protección Ambiental -Agenda democrática montemariana Fuente: Elaboración propia 

Escenarios

Dentro del PDPMM se pueden identificar en primer lugar los espacios de participación desde las instituciones gubernamentales en la planeación del territorio. Se cuenta entonces con una red de administraciones públicas municipales, que se encargan de procesos de formulaciones de los distintos planes, programas y proyectos que integran las agendas programáticas territoriales. Y una Red de Personeros y Concejos Municipales para la paz en el marco de la iniciativa Ruta por la Vida. Desde el nivel comunitario y social se identifican los distintos espacios de participación que hacen parte de la Red Montemariana, aquí se destacan distintas mesas temáticas: juventud, mujeres, comunicación popular, agrarios y campesinos, indígenas, afrodescendientes y de víctimas. También se encuentra la Mesa de 38

Interlocución y Concertación de los Montes de María, espacio de participación promovido desde las organizaciones campesinas y el gobierno nacional, esta mesa también incorpora un gran número de organizaciones campesinas, indígenas, afrodescendientes y organizaciones sociales de la región (Henríquez Narváez, 2014). En el marco de la Red Montemariana, se encuentran las Juntas Facilitadoras Locales, conformada por un grupo de líderes locales encargados de apoyar el proceso inicial del PDPMM. En cada una de ellas se definió una estructura básica, integrada por un coordinador socioeconómico, coordinador sociopolítico, coordinador administrativo y coordinador de comunicaciones. En un momento posterior, se crearon las redes poblacionales y las mesas temáticas, estrategias de fortalecimiento de formas organizativas de la Red Montemariana. Por su parte, la Ruta por la Vida también se constituyó en un espacio de participación de redes y organizaciones de víctimas del conflicto en los Montes de María. Estos escenarios de participación posibilitaron los procesos de planificación del Proyecto Paz y Desarrollo, el cual involucra acciones de promoción de los Derechos Humanos y atención a población desplazada, a partir de la creación de Mesas de Derechos Humanos y veedurías comunitarias. Sin embargo, es a través de la Red Montemariana donde se crean los escenarios de encuentro e interlocución entre los distintos movimientos y organizaciones del territorio. Finalmente, en la Agenda Democrática de los Montes de María se contempla un grupo de observadores electorales como un espacio que brinde un acompañamiento a la sociedad civil en los procesos políticos y democráticos. También se encuentran las Escuelas de Formación y pensamiento sociopolítico, y la construcción de agendas sociales y temáticas como el principal espacio de participación de todos los pobladores en la construcción de la Agenda Democrática. Gráfico 2. Escenarios del PDPMM

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Escenarios

Social Comunitario

Político Institucional

Red Montemariana (mesas Administraciones públicas

temáticas: juventud, mujeres,

municipales, Red de

comunicación popular,

Personeros de Montes de

agrarios y campesinos,

María y Concejos

indígenas, afrodescendientes y

Municipales para la Paz

de víctimas)

Agenda Democrática de Ruta por la Vida (Redes y

los Montes de María

organizaciones de

(Grupos de observadores

Víctimas, Mesas de

electorales y Escuelas de

Derechos Humanos y

formación y pensamiento

Veedurías Comunitarias)

sociopolítico)

Mesa de Interlocución y Concertación de los Montes de María Juntas Facilitadoras locales, Redes de Pobladores y Mesas Temáticas

Fuente: Elaboración propia con base en Henríquez Narváez (2014) 4. La participación ciudadana en las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz apoyadas por la Delegación de la Unión Europea en Colombia: Contribuciones a partir de la experiencia para la construcción de paz territorial. A partir de un esfuerzo de sistematización general de los procesos de participación ciudadana adelantados en el marco de la experiencia de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz apoyadas por distintos instrumentos de cooperación de la UE en Colombia, el presente capítulo expone una serie de insumos que, como lineamientos básicos, tienen el propósito de contribuir en el diseño e implementación de políticas públicas de participación ciudadana afines a la empresa de configurar condiciones para la construcción de una paz estable y duradera en el país. Las ideas desarrolladas en las siguientes líneas surgen de un esfuerzo de análisis transversal de experiencias demostrativas que han probado su capacidad para materializarlo, algunas de ellas referenciadas en el aparte anterior, conjugadas alrededor de una recomendación en términos de asuntos que no pueden faltar en el diseño e implementación de políticas públicas en materia de participación ciudadana. Se trata, sobre todo, de proveer información útil al Gobierno Nacional en su función de formulación e implementación de políticas públicas en la materia. En virtud de lo anterior, los insumos introducidos a continuación aparecen como una suerte de propuesta de bases para la construcción de un Sistema Integral de Participación Ciudadana para la paz territorial cuyos objetivos son i) recuperar y fortalecer las redes de relaciones sociales de confianza y cooperación en los territorios, ii) proveer una infraestructura de plataformas de interacción afines al fortalecimiento de las redes de relaciones sociales mencionadas, el diseño de cambios sociales constructivos y la resolución pacífica de conflictos y, finalmente, iii) 40

fortalecer una base social en condiciones de contribuir a la sostenibilidad de los dos esfuerzos precedentes. 4.1 Consideraciones generales sobre el Sistema Integral de Participación Ciudadana para la paz territorial5 El contexto regional en el cual surgieron y persisten las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz se caracteriza por la presencia histórica de un círculo vicioso entre violencia, desarrollo y presencia del Estado. Así, mientras la violencia se ha constituido en un limitante para desplegar las instituciones y servicios del Estado a nivel local e impulsar el potencial de desarrollo en distintas regiones del país, a su vez la ausencia del Estado y los bajos niveles de calidad de vida han creado un ambiente propicio para la propagación de la violencia (DNP, 2015, pp. 449-450) (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 29-34). Como resultado de este círculo vicioso dichas regiones experimentan hasta la actualidad, con mayor o menor intensidad: i) una crisis humanitaria provocada por acciones en contra de los derechos a la vida, la libertad y la integridad de distintas comunidades; ii) altos niveles de pobreza e inequidad, iii) debilidad de las instituciones públicas para asegurar la garantía, respeto, protección y promoción de los derechos humanos, y iv) el debilitamiento de las relaciones de confianza entre los ciudadanos; las restricciones a las oportunidades de organización de la ciudadanía; y la inexistencia de espacios propicios de relacionamiento entre el Estado y la sociedad civil (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 30-35). En el marco de dicho contexto, las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz han fundamentado su acción en la consigna “primero la vida” como una idea vital de la construcción de condiciones de desarrollo y convivencia pacífica en sus territorios de operación. En desarrollo de este principio, los distintos esfuerzos adelantados se han concentrado en la multiplicación de estrategias cuyo foco central es la disminución del riesgo frente cualquier amenaza que impida el logro de los proyectos de vida de los ciudadanos (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 22-28). Dos premisas de partida guían el enfoque mencionado. Por un lado, es necesario aceptar que la violencia y el abandono del Estado en distintas regiones del país han impactado de manera negativa en las relaciones estables de confianza entre los pobladores, y entre estos y las instituciones públicas, reduciendo los espacios 5

Las consideraciones presentadas en este aparte se basan de manera general en una revisión bibliográfica del compendio de documentos incluidos en el “Catálogo general y nominal de productos e inventario de intervenciones” elaborado en el marco del Proyecto “Nuevos Territorios de Paz” por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Este compendio presenta alrededor de 70 documentos de sistematización de las experiencias de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz en el contexto de las herramientas de apoyo de la Delegación de la Unión Europea en Colombia a dichas iniciativas. Esta opción de referencia bibliográfica se toma debido a la amplitud de documentos que deben referenciarse para sostener cada una de las consideraciones. Para los casos que aplique se señalarán algunos documentos puntuales de referencia. En el marco de esta consultoría, sin embargo, se entrega una matriz en Excel que refleja el aporte de cada uno de los documentos a la construcción de las reflexiones presentadas.

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propicios para involucrarse en la gestión de su propio desarrollo y debilitando su capacidad de tramitar colectivamente, en articulación con las autoridades locales, los desafíos de la garantía, promoción y protección de los derechos humanos, la construcción de acuerdos sociales incluyentes y la resolución pacífica de conflictos sociales. Por otro lado, es importante reconocer que, en la perspectiva de construir condiciones de paz, impedir las agresiones contra la vida no solo remite a aquellas relacionadas con el uso de la violencia física, sino también a las que contribuyen a debilitar las condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales de las comunidades (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 22- 28). La hipótesis de cambio impulsada por estas experiencias, por tanto, ha consistido en recuperar las redes de confianza y cooperación en los territorios en tanto requisito para la acción colectiva, y como mecanismo de prevención y protección frente a agresiones de diverso tipo. La confianza y la cooperación son fundamentales pues permiten a las comunidades asumir la acción colectiva como una oportunidad para incrementar su bienestar y el de su entorno llevando a cabo esfuerzos sobre diversos asuntos a pesar de la existencia de riesgo de pérdida. Así mismo, no solo la confianza al interior de las comunidades y sus organizaciones es fundamental, sino que también lo es la plena confianza en las instituciones públicas como garante de derechos. Para reconstruir la confianza y la cooperación, la experiencia de las iniciativas de desarrollo y paz ha demostrado que la interacción repetida entre individuos, grupos e instituciones a diversos niveles posibilita la construcción de referentes colectivos que le otorgan sentido valorativo a sus acciones y se convierten en marcos programáticos para la transformación social. El mejor escenario para dicha interacción ha sido la promoción de diversos esquemas de participación, lo más masivos e incluyentes posibles, en los cuales los distintos actores sociales (a saber las organizaciones sociales, la academia, la empresa privada, las iglesias, etc.) y la institucionalidad pública se encuentren en condiciones de proponer y asumir retos conjuntos y concertados, reforzando el trabajo compartido, la corresponsabilidad y la innovación para la solución de los problemas públicos (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 40-46). Es por ello, que el fomento de la participación ciudadana resulta de especial relevancia para fomentar condiciones de paz a nivel territorial. Se trata, como fin último, de reemplazar las barreras de interacción impuestas por el temor y la desconfianza que inhiben las oportunidades de construir pactos sociales incluyentes y refuerzan la resolución violenta de los conflictos, por ambientes proclives a la cooperación y la asociación como soporte sustantivo de la sostenibilidad y durabilidad de las condiciones de paz. En perspectiva de lo anterior, la ruta metodológica adoptada por las iniciativas de desarrollo y paz es tan simple como poderosa en el propósito de reconstruir las relaciones sociales de confianza y cooperación, y propiciar cambios sociales 42

constructivos a través de plataformas de interacción que provee la participación ciudadana. En un primer momento, partiendo del reconocimiento de la existencia de grupos organizados de ciudadanos presentes en los territorios, constituidos en su inicio “más como medios de subsistencia en medio del conflicto que motivadas por un horizonte de incidencia [en las políticas públicas]”, se despliegan estrategias de mejoramiento de capacidades en las organizaciones sociales de base (en adelante, OSB) y de segundo nivel, tanto a nivel interno, de relacionamiento con otras expresiones asociativas, y de interacción con las instituciones públicas. Al mismo tiempo las instituciones públicas locales son objeto de un esfuerzo fortalecimiento de capacidades similar. El énfasis en su caso se coloca en el robustecimiento de las habilidades para cumplir su función de garante, promotor y protector de los derechos de los ciudadanos aumentando su eficiencia administrativa y técnica y, en el afianzamiento del relacionamiento con la sociedad civil mediante competencias para el diálogo, el tramite adecuado de las demandas y propuestas ciudadanas, y el reconocimiento del rol que puede desempeñar la ciudadanía para acompañar el diseño, implementación y control de su gestión. En un segundo momento, la ruta metodológica propone que la estrategia de fortalecimiento de capacidades de las OSB y de las instituciones públicas madura a través de tres instrumentos que interactúan y retroalimentan entre sí: la construcción de diagnósticos colectivos sobre la realidad territorial, el diseño de visiones compartidas de desarrollo, y la puesta en marcha de agendas territoriales conformadas por proyectos estratégicos territoriales y proyectos de generación de confianza, que permiten la autogestión del desarrollo, y la incidencia en políticas públicas distinto nivel territorial. Finalmente, en un tercer momento, la ruta metodológica considera el surgimiento de un entramado articulado de instancias de encuentro en donde tanto la estrategia de fortalecimiento de capacidades como los tres instrumentos señalados, encuentran escenarios para desplegarse ampliamente haciendo posible el diseño e implementación del cambio social constructivo. Ello implica el fortalecimiento o conformación de escenarios de participación, reglamentados o no reglamentados, con representación exclusiva de las organizaciones sociales, y otros de interacción entre las organizaciones sociales y la institucionalidad pública. Integrando los tres momentos metodológicos descritos es posible plantear que las instancias de participación ciudadana constituyen los espacios donde convergen los distintos actores de los territorios para concretar marcos de acción compartidos traducidos en acciones de cambio en los diversos ámbitos de desarrollo, utilizando como instrumentos el diagnóstico territorial, las visiones de desarrollo y las agendas programáticas. Estos, potenciados y dinamizados por las capacidades de la sociedad civil y las instituciones públicas posibilitan procesos de cambio social constructivo y de resolución pacífica de conflictos basado en el diálogo, la confianza y cooperación, configurando una suerte de entorno favorable a la sostenibilidad y durabilidad a la construcción de la paz territorial. 43

Atendiendo a las consideraciones presentadas, desde una perspectiva general el Sistema Integral de Participación Ciudadana para la Paz Territorial puede definirse como el conjunto de herramientas, instrumentos e instancias proclives a asegurar el relacionamiento entre los ciudadanos, y entre los ciudadanos y las instituciones públicas que, interactuando de manera articulada y complementaria, permiten el goce efectivo del derecho de los ciudadanos a vincularse en los procesos de diseño, implementación y control de las decisiones y políticas públicas. Para avanzar en este horizonte, se propone entender el Sistema Integral de Participación Ciudadana para la paz territorial como una puesta en escena de movilización social e institucional alrededor de la configuración de condiciones de desarrollo y paz de los territorios. Como tal, la puesta en escena requerirá de escenarios, actores y guiones traducidos en, al menos, tres componentes principales: i) la existencia de una arquitectura básica de instancias de participación ciudadana que configure los escenarios propicios para vincular al conjunto de la sociedad en el diseño, implementación y control de la gestión pública; ii) el fortalecimiento de capacidades de las organizaciones sociales y la institucionalidad pública de los territorios; y iii) la puesta en marcha de tres instrumentos proclives a la dinamización del esfuerzo de mejoramiento de capacidades señalado, y a la promoción del diálogo como instrumento central en la generación de condiciones de desarrollo y convivencia pacífica en los territorio. 4.2 El primer componente del Sistema: Una propuesta de arquitectura de instancias de participación ciudadana a partir de la experiencia de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz. Una mirada a los escenarios. Tal como se señaló en el apartado conceptual, uno de los lentes sobre los cuáles es necesario desplegar acciones para la construcción de paz se concentra en la infraestructura para la paz. Dichos espacios y procedimientos pueden comprenderse de una manera más simple como el conjunto de plataformas de interacción entre actores o, mejor aún, como el repertorio de instancias de participación ciudadana que permiten la concurrencia de comunidades e instituciones alrededor de la gestión de la paz y el desarrollo. A pesar de diferencias en virtud de características regionales, en líneas generales es posible constatar la existencia de una arquitectura común de instancias de participación ciudadana presente en el esquema de operación de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz y los programas de apoyo a éstas de la UE en Colombia que materializan la propuesta conceptual de las plataformas de interacción afines a la construcción de una infraestructura para la paz y, particularmente, frente al desafío que supone fijar el lente en la confluencia vertical y horizontal de la pirámide de actores. Dicha arquitectura común de instancias de participación ciudadana tiene tres niveles de trabajo centrales (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015): 44

i.

ii.

iii.

Nivel de base: Se refiere a un conjunto de instancias de participación ciudadana reglamentadas o no reglamentas de representación exclusiva de la sociedad civil. Tienen como características ser de tipo sectorial y/o territorial, y se despliegan en niveles territoriales sub-municipales, municipales, subregionales, regionales y/o nacionales. Son instancias de participación ciudadana orientadas a fomentar el diálogo sistemático entre actores de la sociedad civil contribuyendo al restablecimiento o fortalecimiento de la confianza entre los ciudadanos y sus expresiones asociativas. Nivel medio: Se refiere a un conjunto de instancias de participación ciudadana, reglamentadas o no reglamentadas, de encuentro entre actores de la sociedad civil y las autoridades públicas locales del nivel municipal y departamental. Son de tipo sectorial articuladas en otras de tipo territorial y se despliegan en el nivel territorial municipal y regional/departamental. Son instancias de participación ciudadana que permiten la concurrencia de aquellas situadas en el nivel de base con un repertorio de espacios de interacción con la institucionalidad pública del nivel local. Nivel alto: Se refiere al conjunto de instancias de participación ciudadana, reglamentadas o no reglamentadas, de encuentro entre los niveles de base y medio con las autoridades públicas del orden nacional. Dichas instancias son de tipo global-territorial y se despliegan en el nivel territorial nacional. Ejemplos de arquitectura de instancias de participación ciudadana de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz

4.2.1. Instancias de participación ciudadana en el nivel de base La arquitectura de instancias de participación ciudadana del nivel de base desplegada en el marco de la acción de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz 45

tiene como propósitos fundamentales, por un lado, propiciar el encuentro de ciudadanos y sus expresiones asociativas alrededor de objetivos comunes con el fin de fortalecer o recuperar las redes de relaciones sociales de confianza y cooperación entre los pobladores y, por otro lado, permitir el diseño compartido del cambio social constructivo proclive la generación de condiciones de desarrollo y paz. La tesis, ampliamente comprobada y defendida por estas iniciativas, señala que la construcción de paz desde los territorios se cualifica si existen espacios de organización y dialogo autónomo de las comunidades para definir sus prioridades, reconocer su territorio, autogestionar su desarrollo, y aumentar sus capacidades de interlocución con las instituciones públicas de distinto nivel territorial en la gestión de lo público (DNP, 2008, pp. 12-30) En el marco de lo anterior, el primer referente de instancias de participación ciudadana en el nivel de base son las Organizaciones Sociales de Base (OSB) y los espacios de encuentro de pobladores, por lo general denominadas Asambleas de Pobladores. Las OSB y las Asambleas de Pobladores se encuentran conformadas por personas que habitan los territorios y deciden actuar colectivamente para proteger, alcanzar y solucionar intereses, objetivos y problemas comunes en un horizonte de búsqueda del bien común; constituyéndose, de este modo, en oportunidades para que cada ciudadano, desde su cotidianidad, entienda, comprenda y se vincule activamente en la construcción de iniciativas tendientes a transformar de manera positiva su contexto mediante la autogestión del desarrollo y/o la incidencia en políticas públicas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Cada una de las OSB o Asambleas de Pobladores vincula a todos sus integrantes, mediante procesos de planeación y ejecución, en el diseño e implementación de una visión a futuro de su territorio y define una serie de proyectos estratégicos y/o de confianza, implementados por ellos mismos, que contribuyen al logro de dicha visión. El alcance de la visión y los proyectos depende del ámbito temático y nivel territorial en el cual se desenvuelven. Así, es posible reconocer OSB y Asambleas de Pobladores cuyos objetivos se centran en temas específicos dentro del amplio espectro posible de asuntos ligados al desarrollo, como la producción agropecuaria, la atención y reparación a víctimas del conflicto armado, el mejoramiento de la prestación de los servicios de salud, o la calidad de la educación, entre otros; o bien se ocupan de tramitar miradas globales de las distintas dimensiones del desarrollo en su ámbito territorial de influencia. En ambos casos, estas expresiones asociativas pueden tener un alcance territorial veredal, corregimental, municipal, subregional, regional o departamental (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). El segundo referente de instancias de participación ciudadana en el nivel de base son los Núcleos de Pobladores. Estos, son instancias de participación no reglamentadas en el nivel municipal, integradas por delegados o representantes de las OSB y de las Asambleas de Pobladores, que se establecen como grupos de trabajo de la sociedad civil orientados a la articulación de las visiones y proyectos 46

estratégicos de cada una de las expresiones asociativas que los conforman. En efecto, los Núcleos tienen una vocación de agregación de apuestas sectoriales alrededor de una propuesta integral de desarrollo municipal surgida de la sociedad civil en donde se definen “proyectos estratégicos para la vida social y económica de los municipios, se priorizan iniciativas comunitarias, se canalizan recursos” (Barreto M. , 2009, p. 515), y se establecen las potenciales rutas de interacción y articulación con las administraciones locales (Barreto M. , 2009, pp. 513-515) De manera complementaria, surgen las llamadas Redes de Pobladores. Estas, integradas por las OSB, las Asambleas de Pobladores o los Núcleos de Pobladores, se constituyen en instancias de participación no reglamentadas que agregan afinidades sectoriales (de víctimas, de jóvenes, de medios comunitarios, de agricultores, de víctimas, etc.) o territoriales. Su cobertura, por tanto, puede ser de orden municipal, subregional, regional y nacional. Como tal, las Redes de Pobladores contribuyen a la articulación de las distintas apuestas de sus integrantes a fin de posibilitar el intercambio de conocimientos y habilidades, soportar la acción colectiva sobre referentes comunes, construir colectivamente visiones temáticas y territoriales de desarrollo, y priorizar proyectos estratégicos (Delegación de la Unión Europea en Colombia y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2014, pp. 5859). Derivado de lo anterior, independientemente de su nominación, la estructura común de la arquitectura de instancias de participación ciudadana en el nivel de base está compuesta por, al menos, tres escenarios de diálogo de representación exclusiva de la sociedad civil afines a la vinculación de los ciudadanos en la gestión del desarrollo y la paz: i) un primer espacio de referencia micro-local al cual puedan concurrir OSB o la comunidad en general bien sea alrededor de un tema específico o para dialogar alrededor de todas las dimensiones del desarrollo; ii) un segundo espacio de interacción en el nivel municipal de tipo sectorial y territorial en donde converjan las distintas apuestas de los espacios micro-locales permitiendo la configuración de visiones colectivas y agendas programáticas de desarrollo; y iv) un tercer espacio en el nivel nacional que articula las visiones y agendas programáticas de los niveles municipal, subregional y regional. A su vez, la ruta lógica a través de la cual transcurre el proceso participativo en el nivel de base puede resumirse de la siguiente manera: un ciudadano se vincula a una OSB o a una Asamblea Comunitaria en la cual elabora con otros ciudadanos visiones de desarrollo y proyectos estratégicos y/o de confianza. La visión y proyectos de la OSB o de la Asamblea de Pobladores concurre a través de uno o varios delegados a un espacio municipal sectorial y territorial en el cual, junto con otras OSB y Asambleas de Pobladores, se diseña una visión integradora de desarrollo y se priorizan proyectos estratégicos y/o de confianza alrededor de una propuesta o plan municipal que configura una agenda programática. De la misma manera, las visiones y agendas programática municipales dialogan en un espacio sub-regional o regional y, posteriormente en un espacio nacional, en los cuáles se definen a dichos niveles versiones más amplias de las visiones de desarrollo y de las 47

agendas programáticas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). 4.2.2. Instancias de participación ciudadana en el nivel medio La arquitectura de instancias de participación ciudadana del nivel de medio desplegada en el marco de la acción de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz tiene como propósito fundamental acercar a las instituciones públicas y las instancias de participación promovidas por la oferta institucional reglamentada, con los actores y la arquitectura de instancias participativas creadas en el nivel de base para articular al conjunto de expresiones asociativas de un territorio determinado. En un contexto de violencia y pobreza que expresa la baja capacidad de la instituciones públicas para cumplir sus tareas de garantía y protección de los derechos humanos y de resolución de conflictos de diverso tipo, el resultado visible es una profunda desconfianza y alejamiento de la sociedad civil frente a dichas instituciones y sus dispositivos de participación ciudadana (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 49-50). Como se ha mencionado, el mejor mecanismo posible para restablecer la confianza y la cooperación entre los ciudadanos y las instituciones públicas, así como asegurar los ambientes más propicios para el diseño del cambio social constructivo, es el surgimiento de plataformas de interacción sistemáticas entre dichos actores. Dos estrategias centrales han sido implementadas al respecto en el contexto de las experiencias revisadas: i) la vinculación de la arquitectura de instancias de participación del nivel base a la arquitectura institucional reglamentada de participación disponible en los territorios; y cuando la arquitectura institucional no es funcional para los objetivos mencionados ii) la convocatoria a las instituciones públicas a participar en la conjunto de instancias de participación del nivel de base o la creación de mesas de diálogo donde concurran éstas últimas y las instituciones públicas (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 3645). En dicha perspectiva, un primer grupo de instancias de participación utilizadas para construir visiones de territorio y agendas programáticas territoriales entre la sociedad civil y las instituciones públicas son aquellas definidas por algún tipo de norma o documento de política que establece sus reglas de funcionamiento y conforman la oferta institucional disponible de espacios reglamentados de participación ciudadana. En este caso, los Consejos Territoriales de Planeación, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y las Mesas Territoriales de Víctimas, entre otros, son objeto de procesos de fortalecimiento en su composición (involucrando actores excluidos), en la naturaleza de la interacción que promueven (clarificando si su función es informar, consultar, concertar, decidir o fiscalizar), y en los mecanismos dispuestos para la toma de decisiones y el seguimiento a su cumplimiento. La incorporación de innovaciones metodológicas derivadas de la experiencia de la sociedad civil a las instancias reglamentadas existentes en los territorios ha demostrado ser una 48

estrategia fundamental para reducir la desconfianza de las comunidades en las mismas y potenciar el rol para el cual fueron creadas como escenarios propicios para vinculación de los ciudadanos en la gestión pública (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015) En este primer grupo de instancias tiene lugar un esfuerzo metodológico muy sencillo. Por un lado, las herramientas desarrolladas para producir procesos de concertación y diálogo en las diferentes instancias de la arquitectura de participación del nivel de base se incorporan como instrumentos para fortalecer la dinámica de trabajo de las instancias reglamentadas de participación del nivel medio. De otro lado, las visiones de desarrollo, los diagnósticos territoriales y las agendas programáticas territoriales construidas por las comunidades en los Núcleos de Pobladores y Redes de Pobladores proveen una guía de temas que sirven como base para el diálogo público, facilitando el intercambio de puntos de vista y la generación de acuerdos sobre la base de información cualificada. Esto permite reemplazar la interacción mediada por el reclamo o “las listas de mercado” por propuestas estratégicas articuladas entre sí, con evidencia empírica de su relevancia para el desarrollo y la paz del territorio, y con soporte en experiencias demostrativas sobre sus efectos positivos en el territorio que pueden ser institucionalizadas a través de políticas públicas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015) El segundo grupo de plataformas de interacción entre sociedad civil e instituciones públicas se refiere a instancias de participación no reglamentadas pero legítimas en el marco de la Constitución y la Ley. Dichas instancias adquieren la forma de mesas o comités en donde por iniciativa ciudadana, de la institucionalidad pública local o conjunta tiene lugar proceso de diálogo sistemático para la definición de visiones colectivas de desarrollo y la construcción de agendas programáticas territoriales. En algunos casos los Núcleos de Pobladores y las Redes de Pobladores del nivel de base se sitúan como dichos escenarios en tanto han logrado visibilizarse como experiencias exitosas de vinculación de los ciudadanos en la gestión del desarrollo en el territorio. En otros casos, se han creado nuevas mesas o comités de diálogo sectoriales o territoriales con diversos nombres que se definen a sí mismas reglas de funcionamiento para el intercambio, y la suscripción de acuerdos y consensos entre los pobladores y las instituciones públicas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015) La ruta metodológica es igual de sencilla a la señalada para el conjunto de instancias reglamentadas de participación ciudadana. Debido al grado de fortalecimiento del repertorio de instancias de encuentro del nivel de base el cual se toman decisiones en el ámbito de las comunidades y sus expresiones asociativas sobre los horizontes a futuro y la definición de proyectos estratégicos y de confianza, la sociedad civil promueve la concurrencia de la institucionalidad pública a éstas convirtiéndolas en espacios propicios para el diálogo público y la interacción con las autoridades públicas (Delegación de la Unión Europea en Colombia y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2014).

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Un elemento fundamental en los dos grupos de instancias de participación se refiere a que las distintas instancias sectoriales siempre concurren en una o varias instancias territoriales de participación ciudadana. Justamente, el elemento innovador de las experiencias revisadas consiste en reconocer la necesidad de articular los espacios de diálogo sectorial alrededor de otros de carácter territorial posibilitando la generación de miradas integrales del desarrollo y la convivencia pacífica. Así, en el primer grupo, escenarios como los Consejos de Política Social, los Consejos Comunitarios de Participación en Salud, los Consejos de Desarrollo Rural, entre otros, trasladan sus visiones y apuestas programáticas sectoriales a espacios como los Consejos Territoriales de Planeación de carácter global territorial. Por su parte, en el segundo grupo los espacios de participación ciudadana no reglamentados como las mesas o redes de víctimas, de mujeres o de jóvenes, se articulan a instancias de participación territoriales como las Juntas de Centros Zonales o los Núcleos de Pobladores, por mencionar solo dos ejemplos de ellas (Delegación de la Unión Europea en Colombia y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2014); (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2010) (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2008) (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2015). Ahora bien, sumado a la estructura propia de instancias de participación ciudadana dinamizadas por las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz en los territorios, la arquitectura institucional específica de los programas de apoyo de la UE a las mismas incorporó el diseño y puesta en marcha de otros “espacios de diálogo, orientación estratégica e incidencia política en diferentes niveles territoriales y bajo un criterio de participación multisectorial e interinstitucional” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 45-49). A nivel regional los mencionados en el párrafo anterior se refieren a los Comités Directivos y los Comités Estratégicos Territoriales, los cuáles, conformados por representantes de la institucionalidad pública y la sociedad civil de los territorios, se posicionaron como un escenario para la articulación de las agendas entre estos dos actores. Si bien dichos Comités inician con una vocación de orientación política de los distintos componentes de los programas de apoyo de la UE, paulatinamente se fueron convirtiendo en un espacio más de interacción sistemática entre la sociedad civil y la institucionalidad pública en el territorio, constituyéndose en “una experiencia piloto de lo que debería suceder en una democracia regional madura, que a través de la deliberación amplia e incluyente sobre propósitos comunes, resuelve divergencias, construye consensos regionales y articula agendas entre los más diversos actores del territorio” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 45-49). 4.2.3. Instancias de participación ciudadana en el nivel alto Una de las innovaciones más importantes introducidas por las experiencias de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz y la arquitectura institucional de los 50

programas de apoyo de la UE a las mismas, consiste en el reconocimiento de la importancia de conectar de diversas maneras a los actores de los niveles medio y de base con las autoridades públicas del orden nacional. En este contexto, se ha constatado la relevancia de generar no solo una estructura ascendente de transmisión y convergencia de las visiones de desarrollo y de las agendas programáticas desde la base como las señaladas en los apartados 4.2.1 y 4.2.2, sino complementarlas con escenarios de interacción directos entre las comunidades y los ámbitos de decisión del nivel nacional. Inicialmente establecidas como escenarios de coordinación nacional necesarios para la ejecución de los programas de apoyo de la UE a las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz, los Comités de Consultivos Nacionales y el Comité de Diálogo de Políticas fueron ganando terreno como instancias de interacción entre el Gobierno Nacional y los actores de la institucionalidad pública y de la sociedad civil de los territorios focalizados por dichos programas de apoyo. En su versión más evolucionada dichos espacios han logrado materializar los enlaces necesarios entre los distintos niveles de la pirámide de actores facilitando la configuración de procesos sistemáticos de interacción que derivan en plataformas para la recuperación de la confianza a partir de visiones de desarrollo y agendas programáticas nacionales compartidas con enfoque territorial (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 45-50). Los Comités Consultivos Nacionales son instancias de diálogo conformadas por delegados de entidades públicas del orden nacional estratégicas en el cumplimiento de los objetivos de las visiones de desarrollo y agendas programáticas territoriales, de las entidades públicas del orden territorial en donde se desenvuelven los proyectos, de las Entidades Coordinadoras Regionales y de las organizaciones y redes sociales de los territorios. En su esencia éstos Comités han permitido articular las apuestas territoriales de las instituciones públicas nacionales con las elaboradas por la sociedad civil, y ampliar su alcance mejorando otro tipo de intervenciones que afectan las distintas líneas de trabajo definidas por las iniciativas ciudadanas y los programas de apoyo de la UE (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 47-48). Por su parte, el Comité de Diálogo de Políticas es una instancia de dialogo entre la sociedad civil y la institucionalidad pública con una particular vocación de incidencia en el ciclo de gestión de las políticas públicas del orden nacional, particularmente en las fases de diseño e implementación. En su conformación son muy similares a los Comités Consultivos Nacionales, esto es, concurren en el representantes de las instituciones públicas del orden nacional y territorial, las Entidades Coordinadoras Regionales, y las organizaciones y redes sociales de los territorios (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 48-49). La particularidad de esta instancia consiste en, más allá de promover la articulación entre visiones de desarrollo y agendas programáticas, desplegar una estrategia de diálogo basada en la identificación y sistematización de experiencias y metodologías 51

que han logrado cambios observables en las condiciones de vida de los pobladores de distintos territorios del país, y por tanto, se encuentran en la capacidad de trasladar desde el nivel de base y medio hacía el nivel alto una serie de recomendaciones en calidad de insumos técnicos y metodológicos útiles en el diseño e implementación de políticas públicas, contribuyendo al logro de “reformas o transformaciones de política pública a nivel nacional, con el fin de ajustarlas a las realidades regionales” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 49). La función del Comité de Diálogo de Políticas se concentra en definir las áreas temáticas en donde pueden incorporase dichas recomendaciones. Así, por ejemplo, han tenido lugar esfuerzos para elevar sugerencias en el diseño de Planes Nacionales de Desarrollo, en la estructuración de Leyes como la de Atención y Reparación Integral a Víctimas del Conflicto Armado o la de fortalecimiento de la participación democrática, en la construcción de políticas en temas como Seguridad y Convivencia Ciudadana, educación sexual y reproductiva, verdad y memoria histórica, asociatividad rural, y en la implementación concreta de programas y proyectos como las sugeridas en el sector del desarrollo rural sugiriendo modelos de finca campesina. Esta lógica vertical propició “espacios de diálogo del nivel nacional con las regiones alrededor de las experiencias significativas del Laboratorio, con miras a reducir las brechas de relacionamiento entre estos dos niveles, establecer un circuito de comunicación sobre las agendas territoriales y avanzar en la incidencia en políticas públicas nacionales a partir de las experiencias regionales más sólidas y representativas” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 53) 4.3. El segundo componente del Sistema: Reconstruyendo las redes sociales de confianza y cooperación a través del fortalecimiento de las organizaciones sociales y de las instituciones públicas. Una mirada a los actores. En la esencia de su propuesta de construcción de paz, las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz se propusieron consolidarse como actores sociales capaces de movilizar procesos de generación de condiciones de convivencia pacífica y calidad de vida a nivel local. Más allá de adelantar un ejercicio de transferencia de recursos financieros hacía y entre distintas organizaciones sociales para la puesta en marcha de proyectos en diversos ámbitos del desarrollo, se buscó dar forma a una base social que permitiera asegurar la sostenibilidad y potencial expansión de los cambios logrados por las comunidades frente a los contextos de violencia y pobreza que enfrentaban, efectuando para ello esfuerzos intencionales y sistemáticos dirigidos a recuperar su rol como escenarios de encuentro e interacción de los ciudadanos, y a la elevación de las habilidades y competencias necesarias para asegurar el logro de sus objetivos misionales y horizontes estratégicos (DNP, 2011, p. 22).

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Derivada de esta premisa, las experiencias estudiadas permiten identificar tres tipos de actores de la sociedad civil sobre los cuáles sostener el diseño del cambio social constructivo orientado a la generación de condiciones de paz y que, cuantas más expresiones asociativas del territorio logran vincular a su alrededor, se configuran como circuitos sociales virtuosos y piedra angular de un esfuerzo como el señalado en el párrafo precedente: las Organizaciones Sociales de Base (OSB), las redes de organizaciones sociales, y las denominadas Entidades Coordinadoras Regionales (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Las OSB son “las unidades básicas de trabajo con las cuáles [se busca] hacer un desarrollo con un énfasis de abajo hacia arriba” (Barreto M. , 2012, p. 290). Debido a su cercanía con las comunidades son la primera referencia organizativa para la movilización ciudadana y el vehículo más inmediato y cotidiano para crear escenarios afines al cambio en sus condiciones de vida, asegurar entornos protectores para la garantía de la vida, y reproducir relaciones de cooperación y confianza en su interior. Por su parte, las redes de organizaciones sociales son los espacios de interacción de las OSB, de sus líderes e integrantes, a partir del cual se configuran relaciones de trabajo conjunto, articulando y agregando intereses, recursos y capacidades y compartiendo conocimientos y habilidades. (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Finalmente, una innovación fundamental introducida por las experiencias estudiadas es el surgimiento de entidades jurídicas creadas en forma de fundaciones o corporaciones que cumplen una función de coordinación y animación del circuito social conformado por las OSB y las redes de organizaciones en los territorios, así como de articulación e incidencia sobre la gestión de las instituciones públicas. Si bien estas entidades jurídicas, llamadas en el marco de los programas de apoyo de la UE Entidades Coordinadoras Regionales (ECR), “no son responsables del desarrollo del desarrollo y la paz en una región y tampoco buscan suplir las responsabilidades de la institucionalidad, hacen un importante aporte desatando procesos y señalando caminos y soluciones alternativas a las condiciones de violencia, pobreza y exclusión” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 42-43). De manera similar al rol que pueden jugar las instituciones públicas del orden departamental y municipal en la coordinación de las acciones de generación de condiciones de paz y desarrollo en los territorios, el valor agregado de estas ECR consiste en brindar a los circuitos sociales un potencial de interacción y complementariedad de las distintas apuestas de las expresiones asociativas de la sociedad civil evitando la fragmentación y la dispersión de esfuerzos y recursos entre las mismas. Las ECR se constituyen así en una suerte socios estratégicos territoriales que asumen la tarea de “acompañar integralmente a las organizaciones comunitarias, animar procesos de participación ciudadana, gestionar y canalizan recursos y aliados y en general promueven la coordinación entre acciones y actores del territorio” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 53

43), constituyéndose en una potencial garantía del proceso de fortalecimiento de las comunidades y sus expresiones asociativas y una ventana de oportunidad para el empoderamiento y afianzamiento de los procesos sociales desatados en los territorios. Ahora bien, en la perspectiva de consolidar el rol de estos tres actores, las experiencias coinciden en plantear la relevancia de adelantar una estrategia de fortalecimiento de capacidades de las Organizaciones Sociales de Base (OSB), de las redes sociales y de las ECR cuyos componentes centrales son: i) la caracterización o diagnóstico de las capacidades de las OSB, redes sociales y ECR y, a partir de esta; ii) la construcción e implementación de planes de fortalecimiento dirigidos a crear, mejorar o consolidar aquellos aspectos de estos actores que contribuyeran al logro de sus horizontes de acción (DNP, 2011, pp. 22-26). La idea a la base de este ejercicio asume que aun cuando la ejecución de proyectos por parte de las OSB, las redes de organizaciones y las ECR puede derivar en muchas ocasiones en esquemas de aprendizaje que elevan sus capacidades, en otros casos dichos esquemas terminan por no coincidir con las capacidades requeridas para alcanzar sus propósitos misionales y desplegar sus herramientas de acción o debilitan aquellas capacidades relativamente consolidadas en las organizaciones, produciendo en ambos casos un efecto contrario al buscado inicialmente. Por ello, el fortalecimiento de capacidades supone complementar el aprendizaje sobre la marcha con esfuerzos intencionales y permanentes basados en instrumentos de valoración y caracterización de las mismas, y la implementación de estrategias en distintas dimensiones (DNP, 2011, pp. 22-23). Sobre la base de este marco orientador, las experiencias coinciden en que la caracterización de capacidades y los planes de fortalecimiento consideran, al menos, cuatro dimensiones del desenvolvimiento de las OSB, las redes sociales y las ECR sobre las cuáles es necesario proyectar acciones. Las tres primeras se refieren al desarrollo organizativo propiamente: las capacidades internas, las de relacionamiento con otros actores sociales (redes y alianzas), y las de interacción con la institucionalidad pública. La cuarta dimensión se relaciona con las habilidades y competencias técnicas vinculadas con el conocimiento y práctica de la vocación para la cual fueron constituidas las organizaciones (DNP, 2011, pp. 34-87) (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 62-64 ). Las capacidades internas se refieren a las habilidades, competencias y herramientas de fuero propio de estas expresiones asociativas para definir sus planes estratégicos y operativos, fijarse una estructura organizacional y de procesos, gestionar financieramente su operación, fortalecer sus recursos humanos, logísticos y tecnológicos, tramitar los conflictos internos, y controlar, hacer seguimiento, evaluar y comunicar su experiencia (DNP, 2011, p. 28). Por su parte, las capacidades de relacionamiento para la creación de redes y alianzas con otros actores sociales de similar naturaleza presentes en los territorios 54

implica encadenar los procesos de fortalecimiento interno con capacidades de concertación y negociación inter-organizacionales, de gestión de agendas colectivas de desarrollo, de movilización en torno a objetivos compartidos, de gestión y transformación de conflictos comunitarios, y de reconocimiento de otros intereses y prioridades en su entorno más inmediato (DNP, 2011, p. 19). En tercer lugar, el fortalecimiento de capacidades de estas expresiones asociativas se realiza con un horizonte de incidencia en la agenda y las políticas públicas de diverso nivel territorial. En esta dimensión, esto es, la que entraña el relacionamiento con la institucionalidad pública, se enfatiza en las competencias relacionadas al conocimiento de los mecanismos y espacios de participación reglamentados así como los instrumentos para la exigibilidad de derechos, la promoción de escenarios de participación no reglamentados allí donde los reglamentados no alcancen sus propósitos, y la gestión de información sobre los asuntos que hacen parte o pretenden incluirse en la agenda pública. Finalmente, la dimensión técnica se concentra aquellas capacidades que requieren las expresiones asociativas para adelantar las acciones propias de su vocación en el territorio. Dichas capacidades, en general, se relacionan con los conocimientos y prácticas especializadas para implementar o acompañar la implementación de diversos tipos de proyectos según los asuntos que definan su actividad en el territorio. Así, por ejemplo, el fortalecimiento técnico en las organizaciones productivas remite a la apropiación de métodos para la producción y comercialización de productos, en organizaciones de víctimas la apropiación de conocimientos para exigir y adelantar procesos de asistencia y reparación integral, entre otras (DNP, 2011, p. 24). Teniendo como referente estas dimensiones, se adelantan tres tipos de tareas generales: talleres de formación y capacitación, intercambios de experiencias, y espacios de asesoría y facilitación permanente. Los talleres de formación son escenarios de capacitación a los cuáles concurren las expresiones asociativas para elevar sus conocimientos en las distintas dimensiones señaladas; los intercambios de experiencias, que pueden ser locales, regiones o nacionales, tienen como propósito incentivar la transferencia de habilidades, conocimientos o destrezas entre pares comprometiendo a aquellas expresiones asociativas con mayores niveles de desarrollo organizativo en el mejoramiento de las habilidades de otras en principio más débiles, promoviendo, a su vez, el fortalecimiento del tejido social y la generación de responsabilidades conjuntas en la gestión del desarrollo local; por último, la asesoría y facilitación supone un acompañamiento permanente de terceros presentes en el territorio, que bien pueden ser las organizaciones sociales más fuertes presentes, un articulador de la sociedad civil de tercer nivel, o una institución pública que se encuentre adelantado esfuerzos de trabajo conjunto con la sociedad civil (DNP, 2011, pp. 34-87); (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015).

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Ahora bien, uno de los aprendizajes más significativos de la evolución de los proyectos de apoyo a las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz plantea que una focalización inicial en el fortalecimiento de las organizaciones sociales con el tiempo puede traducirse en el surgimiento de “una asimetría constituida por una sociedad civil organizada y empoderada frente a un Estado local, históricamente débil y sin capacidad de respuesta” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 66). Sobre la base de dicha constatación, experiencias posteriores demostraron que el logro de condiciones duraderas de paz en los territorios pasa por la posibilidad de promover una adecuada cooperación y corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil, de allí que la efectividad y sostenibilidad de las acciones adelantadas se encuentren estrechamente conectadas con el impulso de formas organizativas e instituciones públicas locales fuertes capaces de dinamizarlas, soportarlas y potenciarlas. (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 66-67); (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015) En materia de fortalecimiento institucional, la estrategia desplegada en el marco de los proyectos de apoyo a las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz considera dos dimensiones de la gestión de las autoridades públicas: por un lado, la vinculada con el incremento de los niveles de eficiencia y efectividad de la gestión pública para garantizar, proteger y promover los derechos humanos en toda su extensión y; de otro lado, aquellas asociadas a afianzar los lazos entre estos y la sociedad civil (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 67). La primera de dichas dimensiones se centra en desplegar acciones para aumentar los niveles cumplimiento de las metas fijadas en las herramientas de planeación, así como de la gestión administrativa y fiscal. Del mismo modo, supone el mejoramiento de las competencias en la provisión de servicios básicos de salud, educación y agua potable y, debido a las condiciones de contexto en donde se desenvuelve, a fortalecer tanto las capacidades de prevención y protección de violaciones de los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, como el fortalecimiento del acceso a mecanismos de resolución de conflictos a través del sistema de justicia formal (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 68-70). La segunda dimensión, por su parte, se concentra en favorecer la articulación de los procesos de construcción de condiciones de paz liderados por la sociedad civil con la acción de las instituciones públicas. En virtud de ello, la estrategia de fortalecimiento institucional estima el mejoramiento de las habilidades de concertación e interlocución de las instituciones públicas, le mejoramiento de los instrumentos de planeación territorial que reconozcan e incorporen los desplegados por las organizaciones sociales, así como las herramientas y metodologías requeridas para poner en marcha instancias de participación ciudadana que permitan mejorar la vinculación de los ciudadanos en distintas fases de la gestión pública (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). 56

Si se parte de la idea según la cual construir condiciones para una paz territorial supondrá el restablecimiento de las redes de confianza, asociatividad y cooperación en los territorios en el marco de un amplio proceso de movilización ciudadana y una alianza entre estas y el Estado, contar con organizaciones e instituciones públicas empoderadas y fuertes capaces de aportar en la transformación de las condiciones de vida será un tarea fundamental. 4.4 El tercer componente del Sistema: Los instrumentos para el diseño del cambio social constructivo. Una mirada a los guiones. Tal como se señaló anteriormente, diversos ejercicios de sistematización de la experiencia de los programas de apoyo de la UE a las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz coinciden en la existencia de dos procesos estructurales que dinamizan la labor de los distintos escenarios de participación ciudadana existentes en los territorios, a la vez que concretan los esfuerzos de fortalecimiento de capacidades de la sociedad civil y la institucionalidad pública promovidos en el marco de dichas iniciativas: i) el diagnóstico de la realidad territorial, y ii) las visiones compartidas de desarrollo y las agendas programáticas territoriales. 4.4.1. Sobre los diagnósticos territoriales El primer proceso dentro cual ocurre el fortalecimiento de capacidades de las organizaciones sociales y de la institucionalidad pública local consiste en la generación de un diagnóstico de la realidad territorial. Una pregunta central en todos los esfuerzos de diagnóstico realizados, cuya profundidad ética y política ha orientado el avance de dichas experiencias, es la sugerida por el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio y apropiada por el resto de las regiones en donde han surgido iniciativas de carácter similar: “¿Por qué, en una región donde hay tanta riqueza existe tanta pobreza? Y, ¿Por qué, en un territorio que ama tanto la vida hay tanta violencia?” (Centro de Investigación y Educación Popular CINEP/Programa por la Paz, 2010, p. 5). Si bien la institucionalidad pública cuenta con diversas metodologías y fuentes de información para identificar las condiciones de contexto de los territorios sirviendo como base para la priorización y definición de líneas de política pública, las experiencias estudiadas han señalado como una constante la existencia de una distancia significativa entre los resultados de éstas herramientas, y las percepciones y realidades de las comunidades frente a sus condiciones de vida. Así mismo, en muchos casos se ha evidenciado una alta asimetría en el acceso a información que sitúa a la comunidades en una posición de desventaja para concurrir a los distintos espacios de interacción con las autoridades públicas en términos de conocimiento temático sobre los asuntos objeto de discusión (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015); (Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño - PRODEPAZ, 2015).

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Las brechas en términos de la identificación de los retos del territorio han derivado en debilidades para la focalización en la implementación de políticas públicas, la aparición de efectos negativos no esperados por cuenta del bajo reconocimiento de las dinámicas culturales y sociales de los territorios donde se implementan, y la profundización de la desconfianza de las comunidades en las autoridades públicas (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, pp. 61-62). En virtud de lo anterior, las iniciativas de desarrollo y paz afirman que contar con un diagnóstico territorial construido con las comunidades es fundamental para garantizar la efectividad de los cambios sociales constructivos afines al mejoramiento de sus condiciones de vida. Esta afirmación, en principio ampliamente difundida en las teorías sobre políticas públicas, tiene un alto grado de innovación en el contexto de las experiencias estudiadas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). En un inicio, la ruta metodológica escogida para acometer esta tarea se basa en la puesta en marcha de espacios, privilegiando aquellos existentes en el territorio y las mismas estructuras de las OSB como escenarios de encuentro, donde se producen conversaciones sobre el contexto a partir de herramientas como la cartografía social o los meta plan, siendo luego se complementadas con instrumentos de medición más sofisticados, por lo general, diseñados por las instituciones públicas, tales como el Índice de Calidad de Vida, el Índice de Pobreza Multidimensional o, el Índice de Desempeño Integral, entre otras (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). No obstante, y he aquí el valor agregado de su apuesta, la evolución de las experiencias ha explorado la posibilidad de profundizar en esta tarea mediante el apoyo y promoción de sistemas de información construidos y alimentados por las propias comunidades que, en diálogo con instrumentos similares de la institucionalidad pública y el aprovechamiento de las instancias de encuentro de las comunidades, sirven como referentes para la identificación y priorización de problemáticas, y la construcción de propuestas de solución a las mismas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). La generación de diagnósticos territoriales a partir de sistemas de información propios de las comunidades ha servido para fortalecer los procesos de interlocución entre la ciudadanía y las instituciones públicas en todas las fases de la gestión pública –en la planeación, implementación y control y seguimiento-, promover la autogestión del desarrollo, y contribuir al afianzamiento de las redes de confianza al interior de las comunidades y con las administraciones locales 6 (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). 6

La principal estrategia adelantada al respecto en el marco de los proyectos de apoyo de la UE a las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz fue la creación y puesta en marcha de “Observatorios de Paz”. Las sistematizaciones revisadas señalan que en muy pocos casos la implementación de los observatorios contribuyó al objetivo para el cual fueron diseñados, sin embargo, su idea inicial fue retomada por algunas regiones convirtiéndolos en Sistemas de Información con propósitos similares (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 62).

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En efecto, dicho diagnóstico “además de comprender mejor las causas locales de la violencia y la pobreza, [ha permitido] involucrar a los pobladores en todo el proceso de exploración de soluciones, como un motivador para su posterior movilización y organización” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 2). Mediante la identificación más precisa de situaciones consideradas como problemas sociales o condiciones de desarrollo inaceptables, se ha dado paso a una nueva dinámica en la cual se transita de orientaciones individuales o de un solo actor a consideraciones de realidad colectivas que se convierten en pautas de reconocimiento y entendimiento entre los diversos actores de un territorio, justificando, al mismo tiempo, la necesidad de adelantar acciones para crear o modificar su propio entorno. No menor, es la capacidad de ampliar al interior de las comunidades los niveles de empatía y corresponsabilidad alrededor de la gestión de lo público, puesto que el diagnóstico es también un mecanismo por medio del cual cada actor acepta y dialoga con otras necesidades y dificultades presentes en su territorio más allá de las propias (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). De manera general, se puede afirmar que los Sistemas de Información impulsados en el marco de los proyectos de apoyo de la UE a las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz tienen como objetivo la generación de información y conocimiento sobre tres temáticas centrales: i) evolución del conflicto armado y la situación de DDHH y del DIH; ii) procesos de participación ciudadana, legitimidad y gobernabilidad local; y iii) condiciones objetivas de calidad de vida de la población (salud, educación, vivienda, etc). De acuerdo al diseño metodológico escogido en cada región el acento en alguna de las dimensiones señaladas puede traducirse en un volumen más alto información recolectada y procesada al respecto (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 62); (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Teniendo en cuenta que la construcción de un paz estable y duradera implica aumentar el grado de incorporación de la voz de los ciudadanos, una tarea inaplazable consistirá en adelantar procesos colectivos de identificación de los principales desafíos en la generación de condiciones de desarrollo y paz en los territorios que reduzcan las asimetrías de información, y permitan ofrecer información cualificada proclive a mejorar la formulación e implementación de posibles alternativas de solución a dichos desafíos. 4.4.2. Sobre las visiones compartidas de desarrollo y las agendas programáticas territoriales “El que no conozcamos suficientemente un país o región o subregión no significa que estas no estén sobre diagnosticadas y sobre planificadas. Significa que no hemos logrado verlas desde una perspectiva que proponga, tanto la utopía como los

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caminos concretos para construirla y viabilizarla, que conecte de manera real, sueños, estrategias y realidades presentes” (Programa Suyusama - Compañia de Jesus, 2006, p. 13). Esta premisa es sin duda el reflejo de uno de los propósitos centrales de los procesos de diseño del cambio social constructivo desplegados en el marco de acción de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz apoyadas por la UE en Colombia. Como tal, remite a la idea que construir condiciones de desarrollo y paz requiere contar con un segundo grupo de instrumentos a través de los cuáles se materializan los esfuerzos de fortalecimiento de capacidades organizacionales e institucionales y se oriente el diálogo público entre comunidades y entre estas y las instituciones públicas en la arquitectura de instancias de participación ciudadana disponibles (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Dichos instrumentos parten de reconocer la necesidad de acompañar los diagnósticos territoriales con un esfuerzo más amplio dirigido a construir las bases de un nuevo pacto de gobernabilidad territorial alrededor del cual, derivado de un ejercicio amplio de diálogo y consenso, puedan concurrir los ciudadanos, sus expresiones asociativas y la institucionalidad pública, esto es: el diseño de visiones colectivas de futuro, y la formulación de rutas estratégicas que, como agendas programáticas, ordenan de manera lógica, en planes, programas y proyectos, y de manera cronológica en el corto y mediano plazo, las acciones concretas requeridas para avanzar hacia la visión establecida (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). A título general, la ruta metodológica propuesta por las experiencias revisadas inicia con el reconocimiento de tres atributos principales que deben dinamizar la configuración de las visiones y las agendas programáticas territoriales (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015): 

Integralidad: en su conjunto plantean la transformación de lógicas tradicionales de planeación basadas en esfuerzos de cambio sectorial, por un escenario en el cual la generación de condiciones de desarrollo y paz se entiende como un proceso que tiene lugar dentro una red compleja de elementos interdependientes que se retroalimentan y configuran entre sí.



Creatividad: Cuando se elaboran visiones de futuro se dialoga sobre los sueños de las personas y grupos sociales, es decir, sobre escenarios deseables capaces de ofrecer los ambientes idóneos para el goce efectivo de derechos. El cambio es tan sutil como significativo. Las experiencias han demostrado que cuando se parte de ejercicios de planeación fundados únicamente en diagnósticos de la realidad territorial existe una mayor posibilidad de reproducir modos de relacionamiento proclives al simple reclamo, a perpetuar las relaciones de conflicto o contradicción entre actores, o a la estigmatización entre los mismos por cuenta de sus puntos de vista. Por lo anterior, desatar el cambio social constructivo a partir del futuro sitúa a los diferentes actores en un horizonte de oportunidades y potenciales logros 60

donde el mayor reto consiste en interconectar el presente con las aspiraciones futuras, estimulando la aparición de identidades colectivas y el reconocimiento de sí mismos como sujetos de cambio con responsabilidades y compromisos en la construcción de su destino. 

Importa tanto el proceso y como el resultado: Parte de la riqueza que encierra el proceso de construcción de visiones de futuro y de agendas programáticas territoriales consiste en valorar tanto el ejercicio de encontrarse para discutir sobre el futuro y acordar acciones concretas para alcanzar esa visión, como los propios resultados obtenidos. En efecto, los imaginarios planteados no se valoran tanto por la precisión con la cual son formulados sino por el grado de articulación y convergencia logrado entre actores históricamente aislados por el legado de violencia y exclusión de los contextos en donde se desarrollan estas iniciativas.

Sobre la base de estos principios, las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz han estructurado un camino metodológico básico para la elaboración de las visiones de desarrollo y agendas programáticas territoriales. Lo primero que se debe señalar es que el ejercicio se desarrolla a distintos niveles territoriales y ámbitos temáticos según el actor (señalado en el apartado) y la instancia de participación ciudadana en la cual se desenvuelve (apartado 4.2.). Esto significa que la secuencialidad participativa diseñada tiene el propósito de asegurar que las visiones de cada actor y de cada nivel territorial se integren en sus niveles superiores pasando de una aproximación estrictamente local a una más regional o nacional, esto es, desde cada OSB y Asamblea de Pobladores hacía cada red de pobladores y desde estas, hacía los núcleos de pobladores e, instancias reglamentadas y no reglamentadas de participación municipal, subregional, regional, departamental y nacional (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Lo anterior implica que cada OSB, Asamblea de Pobladores, Red de Pobladores, ECR y autoridad pública elabora una visión en donde se reúnen las aspiraciones de cambio o situaciones de futuro hacía los cuáles quieren transitar cada uno de ellos en plazos de entre quince (15) a treinta (30) años. En los escenarios de nivel de base, medio y alto tienen lugar diversas etapas de diálogo que conforman visiones agregadas (municipales, subregionales, regionales o nacional) tanto de la sociedad civil como de estas con las instituciones públicas en todas las dimensiones el desarrollo, y bajo un principio de articulación en donde se aseguran las intersecciones entre las mismas (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). A partir de dicha visión se formulan o elaboran proyectos en cada uno de los niveles de interacción y de actores que dan forma a una agenda programática territorial. Estos proyectos tienen el propósito de contribuir a la visión de desarrollo planteada, aprovechando las oportunidades y limitaciones del contexto regional identificado por el diagnóstico y traduciendo en esfuerzos concretos las acciones de cambio constructivo definidos por los actores de los territorios (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). 61

La dinámica metodológica de construcción de las agendas programáticas territoriales consiste en el reconocimiento inicial de una serie de proyectos de confianza de impacto local o comunitario que paulatinamente dan forma a procesos y proyectos estratégicos de impacto territorial. La ecuación introducida por las iniciativas ciudadanas desarrollo y paz al respecto tiene un carácter especialmente innovador que contribuye al logro de ambientes proclives a la recuperación de las relaciones de confianza y cooperación en los territorios. En esta perspectiva, plantean la necesidad de asumir que la construcción de paz es un esfuerzo de largo plazo que requiere “una cierta gradualidad en los niveles de intervención, y consecuentemente una cierta gradualidad entre los niveles en los cuales se generan los cambios esperados” (DNP, 2008, p. 28). En efecto, si se piensa que la paz y el desarrollo debe afrontar los desafíos territoriales derivados del legado de la violencia y el abandono del Estado, la opción escogida por estas experiencia es empezar por crear plataformas de interacción alrededor de objetivos comunes afines con el restablecimiento de la confianza social e institucional. Para ello son de utilidad el diseño de proyectos concertados colectivamente que sirven como excusa para reunir a diferentes actores en espacios de deliberación y logro de acuerdos dinamizando y preparando a los territorios para adelantar los procesos de cambio que supondrá mejorar las condiciones de vida de los pobladores de manera sostenida (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). Este tipo de proyectos han sido denominados en las experiencias revisadas proyectos de confianza o iniciales siendo su objetivo principal provocar la movilización ciudadana a partir del fortalecimiento del capital social territorial, así como la puesta en marcha de proyectos concretos de diversas características que exploren alternativas de desarrollo y paz en los territorios, en principio independiente de si su efecto en la modificación de las condiciones de vida objetivas de los pobladores es sostenible en el tiempo (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015). El núcleo de la propuesta inicial de intervención de las iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz consiste en “apoyar proyectos concretos (en temas productivos, cultura de paz y fortalecimiento institucional) que fomentan nuevos modos de relación basados en valores positivos (e.g. confianza, reciprocidad y acción colectiva, entre otros) entre los beneficiarios directos. Estos nuevos modos de relación, según la dinámica de un círculo virtuoso, terminarán por generar a su vez modificaciones positivas en las condiciones de paz y de desarrollo de las personas que participan en el proceso” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 29). Ahora bien, con ganancias en el fortalecimiento de las redes de relaciones sociales, el universo amplio de proyectos de confianza sumado a los distintos espacios de encuentro e intercambio del nivel local gradualmente constituyen líneas de acción “que desbordaban el intercambio y avanzaban sobre agendas más estratégicas alrededor de la [visión] prospectiva de la región. Los consensos colectivos entre 62

organizaciones sociales, comunitarias e instituciones públicas, derivó en acuerdos sobre la articulación estratégica de sus proyectos, dando forma a diversas líneas de trabajo asociadas a los planes de desarrollo municipal y departamental, [siendo] el resultado de este ejercicio territorial la materialización de proyectos de carácter regional con respaldo político y técnico de los actores regionales” (Delegación de la Unión Europea en Colombia; Accion Social, 2011, p. 75). Esta dinámica dio forma a los denominados proyectos o procesos estratégicos territoriales (PET). Los PET son, por tanto, un conjunto de esfuerzos en plazos de tres (3) a cinco (5) años resultado de la articulación de diferentes visiones, diagnósticos y agendas programáticas alrededor de una apuesta común con vocación de incidencia sobre las herramientas de planeación y ejecución del desarrollo en distintos niveles territoriales (planes de desarrollo y planes sectoriales), y enfocadas en garantizar cambios sostenibles en el tiempo de las condiciones de desarrollo y paz en los territorios (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2015) Si se parte de la idea según la cual construir condiciones para una paz territorial supondrá diseñar el cambio social constructivo que contenga horizontes de futuro y rutas estratégicas concretas para alcanzarlo, impulsar visiones de territorios, diagnósticos territoriales participativos, y planes estratégicos será una tarea fundamental. Bibliografía Arnestein, S. La escalera de la participación ciudadana. JAIP , 35 (4), 216-224. Avritzer, L. (2002). Democracy and the public space in Latin America. New Jersey: Press. Barnes, C. (2004). Haciendo propio el proceso: La participación ciudadana en los procesos de paz. Recuperado el 25 de Junio de 2015, de Portal web Fundación Gernika Gogoratz: http://www.gernikagogoratuz.org/web/uploads/documentos/703beab90f6f8364c15ed8 7d7d946728dbfac3c3.pdf Barreto, M. (2009). El Laboratorio de Paz del Magdalena Medio: ¿Un verdadero laboratorio de paz? En J. Restrepo, & D. Aponte, Guerra y violencias en Colombia: Herramientas e interpretaciones. Bogotá D.C. Barreto, M. (Enero de 2012). Laboratorios de Paz en territorios de violencia(s). ¿Abriendo caminos para la paz positiva en Colombia? Recuperado el 12 de Diciembre de 2015, de Sitio web del Repositorio digital de la Universidad de Coimbra (Brasil): https://estudogeral.sib.uc.pt/bitstream/10316/19204/3/Miguel_Henriques_disserta%C 3%A7%C3%A3o_RI-2012.pdf

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