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MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA PONENCIA PRESENTADA EN EL SEMINARIO INTERNACIONAL LA MODERNIZACIÓN FISCAL EN AMÉRICA LATINA Y EL MUNDO IBÉRICO SIGLOS XVIII-XX Lima, Perú, Octubre del 2005 A. Ysabel Murga Pinillos Pontificia Universidad Católica del Perú
Resumen Esta investigación presenta las principales características de los procesos de modernización tributaria durante los años noventa en los países en estudio (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela), haciendo una revisión de los aspectos estructurales y coyunturales que impulsaron estos procesos, estrategias de cambio de política y administración tributaria, e implementación de los mismos. El objetivo perseguido con este ejercicio comparativo es, a partir de la experiencia internacional para un período cercano al vivido, identificar factores críticos de éxito y riesgos que influyen en la implementación de medidas de modernización tributaria conducentes a la evolución de los sistemas tributarios de estas economías. Para tal fin, en la primera sección se identifican los aspectos conceptuales que consideramos necesarios para entender un proceso de modernización tributaria: definición, distinción de objetivos y características de proceso que la teoría indica tomar en cuenta al modernizar un sistema tributario. El objetivo de la segunda sección es presentar los aspectos estructurales que caracterizan a los sistemas tributarios de las economías analizadas, sus causas, así como las causas coyunturales que influyeron en la decisión de modernizar dichos sistemas tributarios durante el período en estudio. La tercera sección contiene los resultados más destacables de los procesos de modernización en estudio, describiéndose los principales cambios en materia de política y administración tributaria que apoyaron dichos resultados, y enfatizando los aspectos que contribuyeron al logro de dichos cambios u objetivos intermedios. En la cuarta sección se identifican los retos y perspectivas que enfrentan estos países, coincidentes con las tendencias internacionales y aspectos que escapan al control de los agentes involucrados en la reforma (hacedores de política y funcionarios de las administraciones tributarias), para concluir con las principales lecciones aprendidas de los procesos de modernización de los años noventa, las que brindan una pauta en la tarea de transformar los retos señalados en oportunidades futuras.
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Sección I.- Aspectos Conceptuales para entender un Proceso de Modernización Tributaria A lo largo de esta ponencia nos referiremos a modernización tributaria como sinónimo de reforma tributaria, entendiéndose cualquiera de ellas como ajustes al sistema tributario y su administración, para lograr cambios fundamentales y permanentes en sus características, orientados al logro de objetivos de largo plazo (Bird 2004, BID 1998). Modernizar los sistemas tributarios responde a las siguientes necesidades por parte de los Estados: • • •
Necesidad de recursos para atender las demandas sociales con un mayor financiamiento propio, sin tener que recurrir a deuda a futuro o al impuesto inflación. Necesidad de redistribuir ingresos a través de medidas de política tributaria progresiva que coadyuven, o al menos no sean contradictorias con las políticas redistributivas de gasto asumidas. Necesidad de reforzamiento de la credibilidad, tanto al interior de cada país como externa, especialmente si los Estados afrontaron inestabilidad económica o política que deterioró sus relaciones con la sociedad (Williamson 1990).
Sin embargo, y tal como lo señala Harberger (2002), las reformas tributarias no se dan tan frecuentemente, y si se dan, por lo general es a través de cambios graduales que no pongan en riesgo las ganancias logradas por años y aún décadas en materia impositiva. Una modernización tributaria involucra cambios de política como de administración tributaria. Dos interrogantes clave relacionadas con los mismos son: 1.- ¿Qué aspectos priorizar en el diseño del sistema impositivo y la administración tributaria? Lo que equivale a preguntar: ¿Qué objetivos de reforma se persiguen? 2.- ¿Cómo debieran ser instituidas e implementadas dichas reformas? O su equivalente. ¿Cómo conseguir dichos objetivos? En torno a la primera pregunta, conocidos economistas públicos1 coinciden en señalar como objetivos centrales de una reforma tributaria: incrementar equidad, mejorar la eficiencia y reducir la complejidad y costos administrativos. Lledo, Schneider y Moore en un trabajo más reciente (2004), identifica hasta cuatro enfoques, diferenciados por el énfasis que se otorgan a similares objetivos mencionados:
Eficiencia y efectividad (Enfoque de la Economía Pública: recomienda neutralidad) Logro de la estabilidad y crecimiento (Enfoque macroeconómico: imposición como estabilizador de deuda pública) Eficiencia administrativa y efectividad (Enfoque Administrativo: simplicidad para administradores y contribuyentes) Legitimidad social, desarrollo político e institucional (Enfoque Político: imposición claramente ligada al gasto y debe propiciar equidad)
Pese a que especialistas en tributación como Bird (2003 b) señalan como de escasa utilidad práctica esta clasificación, resulta interesante su mención para entender que la 1
Stiglitz (1999), Rosen (1999),
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caracterización de un proceso de modernización y sus alternativas de desarrollo depende en gran medida del tipo de objetivos que prioricen los hacedores de política y/o líderes de la reforma. Con respecto a la segunda pregunta, Bird (2003 b) sostiene que los momentos de formulación, aprobación legal pero especialmente implementación de una reforma resultan fundamentales en el avance del proceso, mientras que Antonia Silva (1996), elabora un modelo multivariado para explicar el éxito de experiencias de implementación de políticas en Latinoamérica –entre ellas de reformas impositivas en Perú y Chile, en el cual se consideran como factores clave de una implementación de política, las características referentes al contexto político, los atributos políticos (respaldo político, claridad de objetivos entre otros, consenso en objetivos), los agentes que implementaron, la agencia que implementó y las estrategias de implementación. En la medida que las experiencias de modernización que revisaremos a continuación son abordadas a partir de la respuesta a las interrogantes indicadas, la revisión teórica que acabamos de presentar es relevante por tres motivos fundamentales:
Ayuda a coincidir en una definición de modernización tributaria a efecto de este análisis. Permite entender las diferencias en las calificaciones de éxito/ fracaso de una reforma tributaria, las que parten de diferentes concepciones de los objetivos perseguidos. Adelanta algunos aspectos clave que deberán ser considerados para evaluar el éxito/ fracaso/ sostenibilidad de una reforma tributaria.
Sección II.- Características que justifican modernizar un Sistema Tributario 2.1.- Características Estructurales de los Sistemas Tributarios en los países en estudio y sus Determinantes Los Sistemas Tributarios de los países de América del Sur que analizamos comparten características que han sido configuradas por causas de índole histórico, económico e institucional, tal como se detalla a continuación: a) Baja Presión tributaria: En base a estadísticas de Ingresos Tributarios Consolidados 2, en el Gráfico 1 se aprecia que durante los años noventa, la presión tributaria de los 19 países representativos de América Latina bordeó una cifra de 14.1%, porcentaje inferior a la mitad de la presión tributaria lograda por los países de la OECD3 4 (con un porcentaje de 34.2%). Esto es más preocupante si se considera que los países de América del Sur que ocupan nuestro análisis registraron promedios inferiores a los de América Latina, destacando Chile con una presión de 18% y en segundo lugar Perú con 14.4%.
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Concepto que involucra contribuciones sociales. Organisation for Economic Cooperation and Development, forum que congrega a 30 economías de mercado que trabajan unidas para afrontar los retos económicos, sociales, y de gobernabilidad impuestos por la globalización, así como para explotar sus oportunidades. 4 Pese a que no es posible hablar de un nivel óptimo de presión tributaria a nivel internacional, pues depende del tamaño y participación del Estado en cada país, queda claro que mayor cantidad de recursos facilita la provisión de mayor cantidad de servicios por parte del Estado. 3
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Pese a que los resultados mostrados corresponden a la última década, cifras de años previos ratifican que estos países no obtuvieron cifras más altas de presión tributaria en décadas pasadas. Entre las causas que explican dicho comportamiento figuran:
El fácil acceso que tuvieron a dinero proveniente de la exportación de recursos naturales 5 , así como a otras fuentes de ingresos no imponibles, como ayuda exterior, préstamos, impresión de dinero (impuesto inflación). La gran importancia del sector rural y/o el sector informal, lo cual dificultó las posibilidades de la imposición directa y limitó la presión tributaria total (Tanzi, Zee, 2000). La escasa importancia que se otorgó a la profesionalización del administrador tributario, a su entrenamiento, equipamiento y lucha anti-corrupción. Gráfico 1
PRESIÓN TRIBUTARIA DEL GOBIERNO CENTRAL CONSOLIDADO 1/ (Promedio 1990-2000 - En porcentaje del PBI) 34,2
OECD 2/
Chile
18,0 14,4
Perú
14,1
América Latina (19 países)
13,2
Colombia
12,8
Argentina
12,3
Bolivia 3/
10,9
Ecuador 3/
8,0
Venezuela
6
8
10
12
14
16
18
20
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1/ Incluye contribuciones sociales. 2/Promedio 1986-1997. 3/ No incluye ingresos por hidrocarburos y petróleo.
De: Estadísticas de ILPES-CEPAL. Promedio para el período 1990-2000. Elaboración: Propia
b) Estructura tributaria con mayor peso en los impuestos indirectos, con bases estrechas, y múltiples tasas y exoneraciones: Tomando estadísticas del Gobierno Central no consolidado 6, y analizando el carácter directo o indirecto de los impuestos para los países estudiados, se aprecia en el Gráfico 2 un sesgo significativo hacia la utilización de impuestos indirectos, variando entre 57% para Colombia y 79% para Perú, en promedio para la década. Respecto a la proliferación de tratamientos especiales, Kaldor (1963) hace más de cuarenta años sostenía que el problema de fondo para países con este tipo de estructura tributaria pasa a ser “si aquellos con 5
Petróleo: Venezuela y Ecuador, guano, salitre y minerales: Perú, minerales: Bolivia y Chile, productos agrícolas y ganaderos: Argentina, Colombia: café. 6 Concepto que no involucra contribuciones sociales.
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poder político voluntariamente dejarán de ejercer algo del poder que utilizan para bloquear la reforma fiscal a cambio de estabilidad social”. Esto se agrava si se considera que las exenciones y variedad de tasas, no sólo impiden mayor recaudación, sino que crean oportunidades para evadir impuestos. Las causas que explican estas características son:
El legado histórico de la colonia: Como argumentan Lledo, Schneider y Moore (2004), en la medida que las naciones latinoamericanas fueron formadas para extraer recursos para los fines que la metrópoli consideraba pertinentes, se propició desde entonces la tributación indirecta, y no la tributación directa que habría requerido un mayor grado de legitimidad de fines perseguidos. Estrategias previas de desarrollo, como la de Industrialización por Sustitución de Importaciones, que implicaron tarifas altas e incentivos impositivos que protegían ciertos sectores, llevando a la creación de múltiples tasas impositivas de impuesto a la renta corporativo. El legado institucional y de regímenes políticos: Como hacen notar Lledo, Schneider y Moore (2004), es notorio que en países del Caribe el grado de imposición directa es mayor que en otros países de Latinoamérica. Una posible explicación es que países del Caribe heredaron instituciones parlamentarias más fuertes que las presidencialistas de América del Sur, lo cual facilita que en condiciones de polarización, en el primer grupo de países los sistemas parlamentarios negocien entre sí formando un gobierno que involucre compromisos y concesiones en el ámbito tributario de una y otra parte, mientras que en el segundo grupo los presidentes gobiernan aún con una legislatura dominada por la oposición, en el peor de los casos fragmentada, con las consiguientes dificultades para propiciar un paquete tributario progresivo. Gráfico 2
Composición de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central 1/(Promedio 1990-2000 en Porcentajes) 20,9
22,8
24,4
26,7
29,4
30,1 43,0
79,1
77,2
75,6
73,3
70,6
69,9 57
Perú
Argentina
Ecuador
Chile I.T. Indirectos
Bolivia
Venezuela
Colombia
I.T. Directos
1/ No incluye Contribuciones Sociales Fuente: Estadísticas de ILPES-CEPAL.
c) Impacto redistributivo negativo: Algunos trabajos de incidencia impositiva a nivel de los países bajo análisis, permiten notarlo. Ysabel Murga MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA
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En primer lugar, en un trabajo de Engel, Galetovic y Raddatz para Chile (1998), se estima que el IVA es claramente regresivo: El 10% más pobre, que capta 1.45% del ingreso total antes de impuesto, aporta el 11% de la recaudación de IVA y capta 1.4% de ingresos después de impuesto. De otro lado, el 10% más rico que capta 40.75% del ingreso antes de impuesto, sólo aporta 6.3% a lo recaudado y capta 41.09% de ingresos después de impuestos. En otro trabajo para el sistema tributario argentino, Gómez y Santieri (2002), hallan que el decil más rico de la población capta 45.1% de los ingresos y contribuye con 42.4% de los impuestos, mientras que los dos deciles más pobres captan 3% de los ingresos y contribuyen con 3.8% de los impuestos, lo cual es claramente regresivo. En otro tipo de comparación, Mostajo (2004) muestra que en Perú, mientras que el decil de mayores ingresos tiene un nivel promedio de ingresos por familia 21 veces mayor que el de menores ingresos, el esfuerzo tributario de los más pobres al pagar IGV es cerca del doble de los más ricos. La principal causa de los resultados negativos en redistribución proveniente de las políticas impositivas se halla en la desigualdad de las bases tributarias: ingresos o consumos, combinada con el peso de los impuestos indirectos en estos sistemas, siendo evidente la posibilidad de ganar en progresividad en este tipo de economías. d) Asignación de impuestos altamente centralizada, con los gobiernos subnacionales dependiendo de transferencias de gobiernos nacionales, y con escasa capacidad para generar sus propios recursos (Lledo, 2004), lo cual se agrava por el diseño de las transferencias intergubernamentales que en gran medida no son condicionadas a un esfuerzo específico o criterios de capacidad impositiva (Winkler, 1994) desincentivando el esfuerzo local por recaudar. A esto se suma la carencia de métodos, recursos y apoyo político a los funcionarios de gobiernos locales, no explotando efectivamente su principal fuente potencial de recursos: el impuesto predial. En resumen, la superación de estos retos pasa por superar los determinantes estructurales mencionados, lo cual involucra un esfuerzo conjunto y a largo plazo de las instituciones representativas del Estado vinculadas a la captación y utilización de ingresos. 2.2 Características Coyunturales que impulsaron las Modernizaciones de los Sistemas Tributarios de los países en estudio durante la década pasada Autores como Bird (1992), Thorp (1996), CEPAL (1998), exploran y en algunos casos coinciden en señalar las principales razones o causas que impulsan a adoptar una reforma. Una sistematización de lo expresado por los autores antes mencionados, la hace Mahon (2004), quien realiza un estudio que establece los factores que determinaron que se den Reformas Tributarias en 15 países latinoamericanos durante los años 1977-1995. Aplicaremos su clasificación de estos factores para el análisis de los países de América del Sur estudiados: a) Factores económicos que configuraron una crisis previa Los países en estudio soportaron durante los años ochenta experiencias de desbalance en sus cuentas fiscales, inflación, moratorias, renegociaciones de la deuda, que implicaron obligaciones altas por servicios de la deuda, lo cual se tradujo Ysabel Murga MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA
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en la imposibilidad de recurrir a más inflación y endeudamiento externo para salir de dicha situación, creando una urgencia de obtener los recursos internos necesarios para mejorar las finanzas públicas. Ante dicha situación, creció la convicción de que la introducción de reformas tributarias era impostergable (Boeck y Rubiolo 2001). Entre los países que ocupan nuestra atención, aquellos que exhibían los déficits más altos optaron por las reformas tributarias más radicales (Durand:1994 las denomina reformas desde arriba), y también las más exitosas de la década. Coincidentemente, adoptaron estas reformas cuando iban superando las hiperinflaciones o inflaciones altas que afectaron negativamente sus recaudaciones: Bolivia (1986), Argentina (1990) y Perú (1991). Colombia por su parte tuvo una serie de reformas tributarias en los años 1953, 1960, 1974, 1986, 1990 (Shome, 1995), 1995 y 1998, ya que la crisis fiscal en la misma no fue tan apremiante a inicios de los noventa. Venezuela, Ecuador y Bolivia compartían la característica que la recaudación generada por empresas de petróleo de propiedad del Estado representaba una fuente importante de financiamiento del gobierno, como lo hacía la industria del cobre en menor medida en Chile. (Lledo 2004). Para Venezuela, los vaivenes en el precio del mercado petrolero, producto que financia la mayor parte del presupuesto público de este país, determinaron una situación de incertidumbre que influyó en la implementación de medidas de reforma graduales. Al igual que en Colombia, no se propuso o implementó un paquete revolucionario, sino por incrementos, pues el deterioro de sus cuentas fiscales no llegó a ser tan grave a inicios de los noventa en relación a sus vecinos. Algo similar ocurrió con Ecuador, quien no experimentó una particular situación de crisis sino a fines de los noventa, coincidiendo entonces con el inicio de reformas tributarias tardías respecto al resto de países analizados. El caso de Chile es el único en el que no se partió de una situación de necesidad económica, aunque, sí existía cierto grado de incertidumbre después del sobrecalentamiento de la economía en 1988, ajustes monetarios de fines de 1989, pesimismo respecto a la situación externa y de las finanzas públicas. La reforma tributaria se dio en Chile como una especie de seguro de contingencia contra estos riesgos, entendiéndose que se necesitaban recursos para financiar los programas sociales de la entrante administración Aylwin. b) Factores que constituyeron influencias internacionales Las reformas impositivas en Latinoamérica fueron propiciadas en gran medida, y orientadas en sus objetivos por instituciones internacionales. Como hace notar Mahon (2004) refiriéndose a un trabajo de Bárbara Stallings de 1992, la orientación a privatizar y liberalizar mercados que se dio desde fines de los años ochenta y durante los años noventa en Latinoamérica, es evidencia de que las fuerzas externas estaban operando, ya que difícilmente las fuerzas domésticas de países tan disímiles habrían coincidido en generar decisiones de política tan similares. Las reformas impositivas eran fundamentales para el logro de dichos objetivos, de allí que contaron con asistencia técnica y financiera externa, ya sea del Banco Mundial, el BID o el FMI. Así, según reporta el Banco Mundial respecto a los años noventa (Barbone, Das Gupta, De Wulf, Hansson, 1999), durante ésta década dicho organismo apoyó a través de 120 préstamos que involucraron un desembolso de $13.9 billones a 67 países en vías de desarrollo, entre los que se encuentran los países analizados. Ysabel Murga MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA
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c) Factores determinados por condiciones políticas La hipótesis planteada en relación a este tipo de factores es que ayudan a la adopción de una reforma tributaria: un poder ejecutivo con un alto nivel de autoridad; ya sea por su poco tiempo en el gobierno (y por tanto por su escaso desgaste político), como por la edad del sistema democrático; así también parece ser de ayuda la ausencia de polarización política que la mayor parte de veces impediría avanzar en la aprobación de las reformas. Al analizar los países de América del Sur que nos preocupan se aprecia que en Bolivia, Argentina y Perú sus gobiernos gozaban de un alto nivel de aceptación al momento de adoptar las reformas. En Bolivia Paz Estenssoro había llegado al poder en alianza con los partidarios conservadores de Hugo Bánzer , luego que Siles Suazo aceptara terminar su período un año antes y convocara a elecciones generales. Esto le facilitó a Paz Estensoro que el Congreso lo apoyara para lanzar su nueva política económica propiciando reformas en materia tributaria. En Argentina, después que se profundizó la crisis económica a fines de los ochenta, el Partido Radical de Raúl Alfonsín, tuvo que dimitir a favor del Partido Peronista quien con Menem inició las reformas tributarias. En Perú, la crisis económica y una ola de violencia política terrorista influyó en la debacle de la popularidad de Alan García. Así, como señala Thorp (1996), Fujimori subió al poder en julio de 1990 y captó el apoyo del público como una reacción al régimen de García. Tras un gabinete multipartidario inicial durante el primer año, el rompimiento de relaciones con sus aliados iniciales y pérdida de apoyo en el Congreso, se dio el autogolpe del 05 de abril de 1992 cambiando las reglas del juego político. La concentración de poder en el Ejecutivo aceleró el proceso de reformas económicas para la estabilización, dentro de las cuales, el tema tributario se tornó en fundamental. En cada uno de los tres casos mencionados el grado de caída del sistema previo ayudó. Aunque la recesión e inflación se dieron, el colapso del Estado con incapacidad para recaudar fue el desencadenante de la crisis (Durand, 1994). En cambio, en Colombia, Ecuador y Venezuela, las reformas tributarias de los años noventa se iniciaron pese a los cambios constantes de hacedores de políticas públicas y hasta fragmentación del proceso político. De los tres, destaca Colombia, que con un sistema multipartidario relativamente abierto al debate y con una elite tecnocrática cambiante, consiguió un grupo de reformas importantes. En el caso de Chile, el retorno a la democracia con un alto nivel de autoridad del gobierno, mayoría en el Congreso y apoyo del público y la oposición, propició que se diera un momento político favorable para poner en práctica las ideas que habían nacido y se habían nutrido durante los años de dictadura (Marcel, 1996).
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Cuadro 1 Administraciones Tributarias de los países en estudio País
Nombre de la Institución
Inicio de las Reformas
Administración Federal de Ingresos Públicos Servicio de Impuestos Nacionales Servicio de Impuestos Internos
Argentina
AFIP
Bolivia
SIN
Chile
SII
Colombia Ecuador
DIAN SRI
Perú
SUNAT
Venezuela
SENIAT
Octubre 1989 Enero 1986 Julio 1990
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Servicio de Rentas Internas Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria
1990-95-97-98 Setiembre 1998 Febrero 1991 Julio 1994 (Fusión AVSA y SENAT)
Fuente: Páginas web de Administraciones Tributarias Elaboración: Propia
Sección III.- Modernización de los Sistemas Tributarios en estudio durante los años Noventa 3.1.- Principales Resultado:
Incremento de los ingresos tributarios
El indicador de éxito más directo de las reformas tributarias experimentadas durante los años noventa. En varios de los países la evolución de los ingresos tributarios tiene dos etapas bien definidas:
Una de crecimiento inmediatamente posterior a la reforma (Chile hasta 1993, Bolivia y Perú hasta 1997, Venezuela hasta 1998, Ecuador hasta 1999: recordemos que su reforma se dio hacia 1998). Otra de desaceleración, coincidente con la desaceleración de la economía, sin llegar a los niveles de los que se partió en 1990.
Argentina tuvo fluctuaciones bastante moderadas (se movió en un rango con pocas variaciones) y Colombia tuvo una tendencia constantemente creciente durante el período en estudio.
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Gráfico 3 Evolución de la Presión Tributaria 20,0
18,0
I.Tributarios Gbno. Central como % PBI
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Ecuador
Perú
1998
1999
2000
Años Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Venezuela
En base a Estadísticas ILPES – CEPAL Elaboración: Propia
Mayores ingresos tributarios posibilitaron:
Frenar la inflación, ya que el Estado pudo dejar de emitir circulante para financiarse (prescindió del impuesto inflación), lo que se evidenció en la desaceleración de las altas o extremas inflaciones experimentadas durante los años ochenta. Expandir el gasto social, aproximado a través del porcentaje del presupuesto que financia salud, educación, vivienda, estructura. Diversos estudios ponen de manifiesto que durante la década del noventa esto sucedió en diversos países, siendo más discutibles los verdaderos impactos en bienestar de dicho gasto. Disminuir el déficit fiscal como logro parcial de algunos países entre inicio y fin del período analizado: Argentina, Ecuador, Perú, Bolivia7 y aumentar el superávit fiscal de Chile. No sucedió así para Colombia y Venezuela. Cifras de inicios de este siglo advierten que esta situación empeora para Argentina, Bolivia, Perú y Venezuela, lo cual hace imprescindible revisar medidas que incrementen ingresos en un contexto de gasto ordenado y eficiente para alcanzar éxito sostenible.
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Cifras de la OIT revelan que si bien el déficit fiscal en Bolivia disminuyó significativamente hacia mediados de la década pasada, volvió a incrementarse hacia fines de la misma y sigue en ascenso. Alvaro García Hurtado: 2004.
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Cuadro 2 Déficit del Sector Público e Inflación Déficit del Sector Público 1/
Episodios de Inflación 2/ 3/
Argentina
1980's -3,7
1990's -1,1
Moderada 1992-2001 2003-
Bolivia Chile Colombia
n.d. 0,3 -1,7
n.d. 1,4 -2,7
Ecuador Perú
-1,5 -4,3
0,5 -1,5
198719811980-1987 1993n.d. 1994-
Venezuela
-1,0
-1,5
1980-1986 1993-
Alta 1986-1987 1991-1991 2001-2002 1980-1983
Extrema 1982-1985 1988-1990 1984-1986
1988-1992 n.d. 1980-1987 1992-1993 1987-1996
n.d. 1988-1991
Déficit del Sector Público: Tomado de: Artana, López Murphy y Navajas. "Una Agenda de Política Fiscal", 2003. Episodios de Inflación: Tomado de: Dabus, Elías y Fernández. "Inflación, Estabilidad y Crecimiento en América Latina". 1998. 1/ No incluye déficit de las agencias públicas (incluyendo bancos Centrales) y de gobiernos regionales.
Sostenimiento de la recaudación en Impuestos a las Ventas y el Consumo, y no en Impuestos al comercio exterior, lo que brinda mayor estabilidad a la recaudación, haciéndola menos vulnerable a cambios en los precios relativos externos/ internos.
Ampliación del número de contribuyentes, y con ello de la base tributaria de los principales impuestos. Por ejemplo en Chile, se dio un incremento de 86.5% de los contribuyentes afectos al impuesto a la renta y de 41.3% de los afectos a IVA en el período 1990-1999. En Perú, el incremento del número de contribuyentes inscritos afectos a algún tipo de impuesto fue de 125% entre 1994 y 1999.
Mejora de los servicios brindados a los contribuyentes a través de nuevas tecnologías de la información como operaciones vía telemática, Internet, los que no sólo significaron mayor cobertura de servicios, sino también disminución de tiempos para efectuar un trámite, comodidad para el contribuyente, menores gastos por digitación de formularios, reducción del número de declaraciones erróneas e incompletas. 8
Punto de vista positivo de las administraciones de impuestos y de su labor: Tanto en Perú, Bolivia, Argentina, Ecuador, que experimentaron reformas significativas, la percepción de cambio fue notoria. Así por ejemplo en Perú, se conoce por encuestas, efectuadas por empresas del sector privado, que SUNAT es considerada por el público como una de las instituciones más eficientes del sector público durante varios años consecutivos. En Chile, posteriormente a la reforma de 1990, 94.4% de los contribuyentes consideraban la evasión como una ofensa seria, mientras que el 73% confesó temer al Sistema de Impuestos Internos. En Ecuador, en la medida que individuos importantes que antiguamente eludían a las autoridades de impuestos, eran perseguidos tan rigurosamente como las empresas pequeñas, se dio un mensaje que todos serían tratados por igual, y
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Según Barrantes y Miranda (2004), para el Perú esta reducción de costos es de un 20% del gasto inicial.
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“la gente entendió que había una nueva administración que sabía cuál era su labor”, según palabras de la Superintendente del SRI. Aunque las reformas tributarias en la mayor parte de estos países no terminaron de ser implementadas (sólo Chile y Colombia avanzaron a una etapa de priorización de los objetivos redistributivos en sus reformas tributarias), muestran las experiencias revisadas que el énfasis de las reformas durante la década pasada fue puesto en mejorar la capacidad administrativa, incrementar la recaudación y estabilizar la economía. El diagnóstico y propuesta inicial fue la implementación de estructuras impositivas simples y neutrales, pero se dejó de lado el aspecto distributivo, el que ha sido indirectamente atacado a través de menor inflación, mejor administración y programas de gasto (Lledo, Schneider y Moore, 2004). 3.2 Cambios en la Política Tributaria (Estrategias de Diseño de Política Tributaria) Los cambios de política tributaria adoptados por los países latinoamericanos que modernizaron sus sistemas tributarios tuvieron la siguiente orientación [Lledo, Schneider y Moore (2004), Martner y Tromben (2004)] , la que iremos contrastando con lo que sucedió en los países bajo análisis:
Derogatoria de numerosos impuestos de recaudación mínima. En Bolivia se simplificó el caótico sistema tributario, compuesto por más de 400 tributos nacionales, departamentales y municipales, limitando la fiscalización del cumplimiento a un número limitado de impuestos fáciles de controlar. En Perú, más de 35 tributos internos nacionales fueron eliminados y quedaron cuatro. En Colombia, ya desde la reforma de 1986 se derogaron impuestos de poca recaudación.
El crecimiento de la participación de los impuestos sobre bienes y servicios (primordialmente IVA), desplazando a los impuestos sobre el comercio exterior. En la medida que la globalización conduce hacia la integración del comercio y liberalización de mercados, se hacía necesario depender en menor medida de los impuestos sobre el comercio exterior. De otro lado, el IVA era atractivo para el objetivo de incrementar recaudación, ya que se aplica sobre una base impositiva más amplia y es más neutral en términos intertemporales, internacionales y nacionales que otros impuestos 9; es relativamente sencillo de recolectar, genera información a lo largo de los procesos de producción, distribución y ventas a través de la emisión de comprobantes para solicitar crédito fiscal y la presentación de declaraciones, facilitando el proceso de auditoría. En los países estudiados, si bien se tuvo un comportamiento errático de la recaudación de los impuestos sobre el comercio exterior, estos tendieron a decrecer como porcentaje del PBI, con excepción de Perú y Bolivia. Chile es el país que más claramente exhibe esta tendencia durante el período.
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De allí que tendió a aplicarse con tasas uniformes y reducidos regímenes de excepción, buscando aumentar la justicia tributaria horizontal, ampliar la base tributaria y facilitar la administración impositiva según destacan Boeckh y Rubiolo, 2001.
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Gráfico 4 Impuestos al Comercio Exterior 3,5
I.Tributarios del Gbno Central como % PBI
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0 1990
1991
1992
1993 Argentina
1994 Bolivia
Chile
1995 Colombia
1996 Ecuador
1997 Perú
1998
1999
2000
Venezuela
Fuente: ILPES-Cepal Elaboración: Propia
Respecto al IVA, la tendencia predominante fue a aumentar los niveles de participación logrados con las reformas, a través de la homogenización de las tasas. Bolivia y Ecuador por ejemplo, fijaron las tasas más bajas. Colombia experimentó un incremento paulatino de sus tasas. Chile aumentó su tasa del IVA de 16% a 18%, cifra que mantuvo en adelante. Destaca Venezuela, cuya tasa de crecimiento de IVA recaudado como porcentaje del PBI fue notoria, coincidente con el incremento de la tasa dado en el período (aproximadamente 5 puntos). El cumplimiento se vio estimulado por una mayor cantidad de acciones de control durante el período.
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Gráfico 5 Impuestos a los Bienes y Servicios 12,0
I.Tributarios del Gobierno Central como % PBI
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0 1990
1991
1992
1993
Argentina
1994 Bolivia
Chile
1995 Colombia
1996
1997
Ecuador
Perú
1998
1999
2000
Venezuela
Fuente: ILPES-Cepal Elaboración: Propia
Cuadro 3 Tasas de IVA y Cumplimiento (En Porcentajes)
Argentina Bolivia Colombia Chile Ecuador Perú Venezuela Promedio L.A. (18 países)
Tasas de IVA 1994b/ 1997/c
Año Inicial
1992a/
1975 1973 1975 1975 1970 1976 1993
18 14,92 12 18 10 18 -
18 14,92 14 18 10 18 10
21 14,92 16 18 10 18 16,5
11,4
11,8
13,7
Cumplimiento del IVA 1992 1994 1997
2001
21 13 16 18 12 16 15,5
31,5 46 74,5 44,5 27,1 -
67,1 40,6 44,4 71,9 49,3 46,4 29
60,6 50,2 46,1 68,9 58,6 51,8 39,6
52,4 49,3 39,8 69,8 86,5 50,6 39,8
14,4
46
51,1
52,6
53,2
2002d/
Tomado de Martner, Ricardo y Varinia Tromben. "Tax Reform and Fiscal Stabilisation in Latin American countries". ILPES-CEPAL, 2004, pgna. 16 En base a información de Tanzi (2000) para la información de tasas de 1992 y 2000, y CIAT para la información del 2002. Notas: El cálculo del cumplimiento del IVA es: x= IVAc/(CPF*IVAr), donde IVAc= Recaudación del IVA; IVAr= Tasa de IVA, CPF= Consumo Privado Final. a/ Julio de 1992. b/ Marzo de 1994. c/ Junio de 1997. d/ Diciembre del 2002. e/ Recaudación del IVA corresponde al nivel estatal. f/2000.
Simplificación del Impuesto a la Renta que grava Personas Naturales/ Físicas y Empresas. En algunos países esto significó icó reducir sus tasas máximas (Chile, Ecuador, Perú, Venezuela para empresas; Chile, Colombia, Perú para individuos), reducir el número de intervalos gravables, o reducir las tasas del Impuesto a la Renta de Empresas respecto al promedio (menor dispersión). Esto se consideró favorable a efecto de facilitar la administración de estos impuestos, reducir oportunidades de evasión, elusión y corrupción, como para ser coherentes con medidas integracionistas que se orientaban a eliminar los subsidios para las Ysabel Murga MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA
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exportaciones subregionales (por ejemplo, las decisiones 330 de octubre de 1992 y 388 de julio de 1996 tomadas a nivel de la Comunidad Andina 10). De los países analizados, el sistema tributario chileno era el más maduro al inicio de las reformas, ya que colectaba ingresos equivalentes y a veces mayores que el de países de similar estado de desarrollo desde fines de los años ochenta (Marcel, 1997). Sin embargo, necesitaba agregar el componente de progresividad, por lo que las principales medidas de reforma se relacionaron al impuesto a la renta. Así las principales medidas de política en Chile contemplaron el cambio de las franjas del impuesto a la renta personal, dejando el impuesto exento al mínimo e incrementando la carga impositiva en contribuyentes de mayores ingresos, efectivo desde Diciembre de 1993 en que se da un segundo grupo de reformes. También en 1993 se estipuló que el pago del impuesto a la renta personal podía diferirse si el dinero se invertía en una variedad de instrumentos de ahorro. En cuanto a empresas, la tasa del impuesto a la renta corporativo se mantuvo, se eliminó la doble imposición de ganancias de compañías chilenas que invertían fuera, se volvió a utilizar el criterio de utilidades devengadas vigente hasta 1989 (y no el de utilidades percibidas instituido a fines del gobierno militar), se modificó el criterio de estimación de los impuestos a la renta en agricultura, minería, transporte, de estimación presunta a estimación actual. Cuadro 4 Tasa del Impuesto a la Renta para Empresas e Individuos Empresas 1992 Min Argentina Bolivia Chile Colombia Ecuador Perú Venezuela Promedio América Latina (18 países) Promedio Unión Europea
Individuos
Dic. 2002 Min Max 35 35 25 25 16 16 35 35 25 25 27 27 15 34
20 0 15 30 0 0 20
Max 20 0 35 30 44,4 30 67,7
8,6
34,5
25,3
36,4
37,9
32
1992 Min
Dic.2002 Min Max 9 35 13 13 5 40 0,13 22,92 5 25 15 27 6 34
15 10 5 5 10 6 10
Max 30 10 50 30 25 37 30
27,2
6,9
31,3
8,1
24,9
35,4
17,1
53
18,6
47,6
Tomado de: Martner, Ricardo y Varinia Tromben. Tax Reform and fiscal stabilisation in Latin American Countries, 2004. Desarrollado en base a información de Tanzi (2000) y CIAT.
Otros cambios en la política tributaria aplicados de manera particular por algunos de estos países, pero que vale la pena mencionar:
Aplicación de retenciones en la fuente, sistemas de pago adelantado, y ajustes por inflación, para moderar el efecto Olivera Tanzi con el cual la inflación disminuye el valor de los impuestos.
10
En estas decisiones se prohíbe, entre otros, los subsidios de naturaleza tributaria, que se definen, en el caso de impuestos directos, como aquellas exenciones, devoluciones o aplazamientos de impuestos vinculadas al hecho exportador; y en el caso de impuestos indirectos a la situación en la que la devolución de impuestos indirectos pagados en la fabricación de bienes exportados excede a la cuantía de los impuestos efectivamente pagados.
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Regímenes impositivos unificados para pequeños contribuyentes en búsqueda de simplificación del proceso de recaudación de impuestos. Tal es el caso de todos los países en estudio con excepción de Venezuela. Utilización de impuestos a las transacciones financieras: Colombia y Ecuador en 1999, Venezuela en 1994 y 1999 11. En todos los casos se adoptó en períodos de crisis económica. En materia de descentralización fiscal, se dio en esta década más importancia a la transferencia de poderes, especialmente en las áreas de educación y salud, pero no se definió el financiamiento de estos servicios (Winkler 1994). Ejemplo de ello Argentina. Creciente importancia de los impuestos a la propiedad en países como Colombia y Bolivia, aunque aún los niveles registrados son bajos respecto al resto de ingresos del gobierno. Esto puede deberse a que estos impuestos se cobran a nivel de gobiernos locales, en los que las capacidades de la administración de recaudación e inspección están menos desarrolladas que a nivel central, requiriéndose mejoras al sistema de autoevaluación por el propietario que ahora se ve incentivado a declarar un valor más bajo de la propiedad que es tasada; las dificultades para crear y mantener actualizado el catastro de propiedades, la amplitud de propiedades exceptuadas, los altos costos de administración para administraciones de impuestos no especializadas.
3.3.- Cambios en la Administración Tributaria (Estrategias de Diseño) De los países analizados, pondremos énfasis en los casos de Perú, Argentina, Bolivia y Ecuador, dado que experimentaron cambios más radicales que Colombia (sujeto de una reforma gradual de décadas), Chile (que optó por cambios de política tributaria relativamente más significativos en relación a los cambios de administración tributaria), y Venezuela (cuya importancia como país productor de petróleo hace más proclive al Estado a lograr cambios en las finanzas públicas a través de cambios de política impositiva que de cambios en la administración). Los cambios que afectaron a las administraciones de impuestos en el contexto de una modernización tributaria, se pueden resumir en los siguientes puntos [mencionados también por Bird (1992), Durand (1994), Thorp (1996), Barbone y Das-Gupta (1999), Bird (2003)] , los que contrastaremos con lo sucedido en los países bajo análisis.
Profesionalización y eficiencia del personal de las administraciones tributarias
Este fue un objetivo intermedio central en todas las modernizaciones tributarias efectuadas durante los años noventa, ya que se entendió que la mejor política impositiva del mundo vale de poco si no puede ser implementada efectivamente (Bird, 2003). Para lograr este objetivo de mejora, se partió por reunir un equipo de líderes de la reforma, que en algunos casos fueron funcionarios públicos de instituciones nacionales de gran reputación (sucedió en SUNAT de Perú, el SRI de Ecuador) y en otros casos fueron expertos de las mismas administraciones tributarias (DIAN de Colombia, SII de Chile). Asimismo en los casos que experimentaron cambios notables se empezó por incentivar a la renuncia a los trabajadores de las antiguas 11
Argentina y Perú lo implementaron temporalmente fuera del período en estudio: 1988 y 2001, 1989 y 2003 respectivamente.
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administraciones (Perú) o por despedir a un número significativo de personal con bajo rendimiento (Ecuador, Bolivia) y captar nuevo personal para las administraciones reformadas ... “gente que fuera bien preparada, pertenecieran a una cultura de tecnologías de la información, y que estuvieran listos para trabajar por los retos de la innovación”.. 12. Factores críticos de éxito: el reclutamiento exigente de profesionales que cumplían los estándares deseables y su colocación en los trabajos más apropiados para su profesión, la capacitación constante una vez captado el personal, el incentivo de salarios competitivos para desalentar la corrupción y la ineficiencia, el algunos casos (Bolivia, Perú a inicios del 2000) se generó un sistema de bonos si se cumplían metas fijadas por la Administración Tributaria. Factores de riesgo: Mantener un ritmo de capacitación y especialización en temas del negocio tributario, especialmente aquellos que en la actualidad ofrecen un reto para administraciones de países desarrollados y en vías de desarrollo: tributación del comercio electrónico, fijación de precios de transferencia, tratamiento de nuevos instrumentos financieros. Mantener la motivación del personal a través de remuneraciones competitivas, actualización permanente, estímulo del logro en equipo y una línea de carrera clara en la administración pública.
Simplificación y Optimización de los procesos clave del negocio tributario, lo cual permitiría lograr eficiencia, productividad mayor a la usual . -
-
-
-
-
12 13
Registro: Se crearon nuevos registros de contribuyentes (Perú, Bolivia, Argentina), se estandarizaron los comprobantes de pago y se efectuó su seguimiento automatizado en todos los países en estudio. Declaración y Pago: Se simplificaron los formularios para facilitar el cumplimiento de obligaciones y descentralizó el proceso de recaudación tributaria usando la red de bancos privados (Perú, Colombia entre las experiencias más notables). Cobranza: Se simplificaron los procedimientos de cobranza (Argentina, Bolivia, Colombia, Perú, Ecuador, Chile a través de su Servicio de Tesorería General de la República) Fiscalización: Los métodos de fiscalización fueron diversos (auditorías, verificaciones, operativos), segmentados según el tipo de contribuyente y el efecto que quería lograrse. Por ejemplo, el cierre temporal de establecimientos que incumplían las leyes tributarias utilizado en Argentina, Perú, Bolivia, generó un sentido de riesgo y disciplina. Se utilizaron métodos simples y rápidos para fiscalizar, lo que permitió que se verificara el cumplimiento de mayor cantidad de contribuyentes y además con procedimientos estandarizados. Se recopiló e hizo uso de información confiable y oportuna para fiscalizar. Así por ejemplo, en Colombia se estableció que los bancos, notarios, cámaras de comercio, bolsas de valores y comisionistas de bolsa, deberían enviar información sobre los movimientos y operaciones a partir de cierta cuantía. En Perú se hizo algo similar a través de las DAOT 13, en ambos países se impuso la obligación de expedir facturas o documentos equivalentes y guardar copia de la misma. Servicios: Se facilitaron los distintos tipos de trámites a realizar por los contribuyentes, brindándoles rapidez y mayor cobertura (Argentina, Colombia, Ecuador, Perú). Por ejemplo en Ecuador, el tiempo promedio requerido para registrar un contribuyente nuevo o actualizar los datos de personas en el
Elsa de Mena. Jefa del Servicio de Rentas Internas del Ecuador. Declaración Anual de Operaciones con Terceros.
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sistema se cortó de semanas en 1997 a un promedio de 5 minutos y 20 segundos, de acuerdo al SRI para el año 2001. Algunas administraciones crearon unidades especiales de servicios (Perú). Una estrategia que utilizaron los países en estudio (con excepción de Venezuela), para la simplificación y óptimo accionar de estos procesos, fue la creación y reforzamiento de unidades de Principales Contribuyentes, que ejecutaban los procesos y funciones básicas involucradas en la administración de impuestos, pero aplicadas a los contribuyentes más importantes en cada circunscripción geográfica representativa sobre la que actuaba la administración. Esta estrategia se justifica por la contribución al nivel de recaudación general de estos contribuyentes, lo cual amerita un grado de control y atención especial. Asimismo, se contó con el apoyo de tecnologías de la información, ya que con su uso, se redujeron los costos de obtener y procesar la cuantiosa información generada en todos estos procesos.14 15. Por ejemplo en Ecuador los servidores con los que se cuenta actualmente permite guardar datos en una magnitud 3,000% mayor y procesar datos con una velocidad 250 % mayor al inicio de la reforma en 1998. Se entendió además que el uso de tecnologías de la información disiminuiría las posibilidades de error en la información proporcionada, ampliaría la posibilidad de atender a más contribuyentes con mayor rapidez, despersonalizando la relación del ciudadano con el Estado, con los beneficios y costos implícitos en ello. Factores críticos de éxito: el acopio e implementación de experiencia de mejora fue continuo, ya sea a partir de asistencia técnica internacional, o de personal nacional; involucramiento del personal de la administración en la optimización de los procesos que conocía, el uso de tecnologías de información de punta. Factores de riesgo: estudios de organismos de cooperación internacional señalan la percepción de falta de seguimiento a los costos de las administraciones de impuestos y los presupuestos para administrarlas (Barbone, Das-Gupta, De Wulf y Hansson, 1999). La poca mención a avances en los procesos que no son clave al negocio tributario por parte de las administraciones tributarias, denotaría que éstos (finanzas y presupuesto, recursos humanos, archivo documentario, entre otros) están relativamente menos desarrollados. No se conoce de experiencias de tercerización de algunas de estas funciones en los países en estudio. 3.3 Determinantes del Resultado de la Implementación de Políticas (Estrategias de Implementación) Se ha mencionado anteriormente en qué consistieron los cambios de política y administración tributaria en los países en estudio, identificándose factores determinantes del éxito y riesgos para la obtención de estos objetivos de política. A continuación, basándonos siempre en las experiencias revisadas sobre estos países, señalamos los que consideramos determinantes del resultado de la implementación de dichas reformas:
14
En otras palabras, en el tema de administración tributaria, las significativas economías de escala de información justifican la utilización de tecnología de punta. 15 Préstamos del Banco Mundial y el BID en apoyo de las modernizaciones tributarias tuvieron un altísimo componente administrativo. Barbone y otros (1999) señalan que el Banco Mundial financió en los años noventa 43 proyectos con algún componente administrativo en los países en desarrollo, de los cuales el énfasis era puesto en: computarización (100%), estructura organizacional y manuales de procedimientos (77.3%), racionalización del trabajo y entrenamiento (72.7%).
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Autonomía administrativa y financiera de la Institución encargada de la Administración de Impuestos: la experiencia revisada enseña que no basta la autonomía legal o administrativa, ayudó enormemente contar con un presupuesto propio. Experiencias en ese sentido son las de Argentina y Bolivia para las cuales la reforma cobra fuerza a partir que la DGI 16 y el SNI respectivamente adquieren autonomía respecto del Ministerio de Economía. En Perú, se empezó con la creación legal de la SUNAT en 1988 en reemplazo de la Dirección General de Contribuciones, y se prosiguió con la separación de locales, selección y formación de personal y presupuesto propio, dentro del camino de logro de autonomía. A partir del logro de su autonomía institucional, Ecuador empezó a limitar la interferencia política y promover la autoridad del SRI. Una agenda clara y comunicada a la opinión pública respecto a la reforma: en las experiencias de cambios más notables (Bolivia, Perú, Argentina, Ecuador), la necesidad de aumentar ingresos recaudados era clara para todos cuando se decidió aplicar la reforma tributaria. El efecto redistributivo no llegó a ser tema central en estos casos, aunque sí lo fue en algún momento para Chile. En todos los casos la ciudadanía se fue convenciendo de la necesidad de un cambio y de la importancia de apoyar el mismo. Objetivos relativamente fáciles de determinar y supervisar, los cambios en política y administración perseguían el logro de la eficiencia y simplicidad del sistema, logros que pueden ser comunicados a la ciudadanía con cierta rapidez y mayor frecuencia en relación con reformas que involucren objetivos de equidad. Liderazgo dentro de la Administración Tributaria, en los casos analizados que alcanzaron claramente los objetivos propuestos, el equipo que lideró la reforma fue un equipo de profesionales del sector público, calificados y motivados, quienes tomaron las decisiones estratégicas sobre el rumbo de la reforma al interior de cada Administración Tributaria. Esto coadyuvó a la autonomía efectiva de las nuevas administraciones. Práctica de revisión de objetivos y planeamiento durante toda la reforma, no dejándose nada a la improvisación. Lo señala Thorp (1996) para Perú, y también el BID (1998) al referirse a la aplicación de “una estrategia de cambio consistente” para un grupo de países latinoamericanos dentro de los cuales se encuentran los estudiados. Apoyo Externo para asuntos específicos: el apoyo fue financiero y técnico, principalmente en relación a innovaciones tecnológicas y rediseño administrativo, lo cual fue fundamental para las inversiones en tecnología, recursos humanos y reorganización administrativa. Comunicación, transparencia en las acciones y coerción: al respecto, en un análisis sobre la reforma tributaria en Perú, Thorp (1996) señala que se entendió que una manera de cambiar una cultura de no pago arraigada en los contribuyentes, era sancionar pero también estimular a la ciudadanía sobre el sentido de pagar a través de charlas en colegios, universidades, colegios profesionales, etc. De modo similar, la experiencia de Ecuador señala que el aumento del riesgo por evasión tributaria, por la aplicación de sanciones independientemente de su poder económico o político, ayudó a reconstruir la autoridad del Estado sobre los ciudadanos. Apoyo de instrumentos legales: los cuales van, desde regímenes laborales que permitiesen fijar remuneraciones competitivas en la administración tributaria (Argentina, Perú), hasta normas que coadyuvasen a la implantación de la modernización: Códigos Tributarios, reglamentos que incorporasen atribuciones, procedimientos, sanciones tendientes a dificultar la evasión y mejorar el cumplimiento.
Dirección General de Impuestos, ahora llamada Administración Federal de Ingresos Públicos: AFIP.
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El entorno político y macroeconómico estable fue favorable, ya que incluso después de conseguirse avances significativos, la inestabilidad política que se vivió a fines de los noventa e inicios del presente siglo en países estudiados (Argentina, Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela), ya sea a través de cambios continuos de gobernantes, falta de transparencia, incertidumbre económica, tienen un correlato en la Administración Tributaria en sucesivos cambios de superintendentes, desaceleración de los procesos de fiscalización y un trato desigual a los contribuyentes amenazando con estancar cualquier tipo de medidas orientadas a profundizar las reformas (Congreso de la República del Perú, 2003). La rapidez o gradualidad de las reformas no es un determinante claro respecto al éxito de las políticas de modernización, ya que se cuenta con casos exitosos en los que los cambios fundamentales se dieron en un tiempo corto: un promedio de tres años para Bolivia (desde 1987), Argentina y Chile (desde 1990), Perú (desde 1991), Ecuador (desde fines de 1998), mientras que Colombia es un contraejemplo notable, ya que logró una serie de resultados significativos con las reformas aplicadas a partir de mediados de los años setenta a la fecha.
Sección IV.- Modernizaciones Futuras 4.1 Retos y Perspectivas
Las necesidades de gasto público seguirán creciendo durante los próximos años, lo que demandaría mayores ingresos para equilibrar las cuentas fiscales. Como lo hacen notar Martner y Tromben (2004), este mayor gasto se daría por que: Al parecer habría una relación directa entre apertura de la economía y consumo de gobierno, ya que el gobierno tiene la función de preservar la economía de la volatilidad externa. El proceso de descentralización en algunos países estudiados (Colombia, Argentina, Ecuador) fue una descentralización de gastos, pero no se ha asegurado cómo se financiarán estos. Las tasas de interés reales de la deuda del sector público han sido mayores que las tasas de crecimiento económico para algunos países (Argentina, Colombia, Ecuador), y si a esto se suma que las deudas de estos países están en dólares, es posible que se den problemas de solvencia del sector público.
Los impuestos al comercio exterior continuarán disminuyendo en importancia relativa debido a la liberalización del comercio y avances en acuerdos de integración entre países. Cabe mencionar que el efecto de liberalizar el comercio no sólo influye en las menores tasas nominales del arancel de los productos que son objeto de la reducción o eliminación del arancel, sino también en la baja del IVA que tiene como base los valores CIF más el arancel de las importaciones (Chile, Perú, por ejemplo). Por último, al variar el volumen de importaciones e ingresos por la rebaja arancelaria, esto influye también sobre otros impuestos aplicados sobre bienes sustitutos o complementarios.
Mayor movilidad del capital (y en menor medida trabajo) demandará nuevas estrategias de control tributario; como consecuencia de la globalización e integración de los mercados, que a su vez incentivan el comercio electrónico, nuevos instrumentos financieros y el comercio dentro de multinacionales.
Adicionalmente a estas perspectivas de mayor gasto, disminución relativa de impuestos al comercio exterior y dificultad de gravar nuevas formas de hacer negocios que se hacen cada vez más comunes, debemos recordar las características estructurales de los sistemas tributarios de nuestros países, vale decir: la baja presión Ysabel Murga MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA
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tributaria ya existente, la estructura tributaria con mayor peso en los impuestos indirectos, bases estrechas, y muchas tasas y exoneraciones, desigualdad de ingresos, concentración geográfica de impuestos recaudados y de su asignación, aspectos que en general nos llevarán a clasificar en la siguiente sección, las lecciones aprendidas de los procesos de modernización estudiados. 4.2 Lecciones aprendidas de los procesos de modernización en la década pasada
Simplificar el sistema tributario favorece una mayor recaudación En esta línea es recomendable mantener pocos impuestos, disminuir diferenciaciones en la aplicación de los mismos reduciendo los gastos tributarios, contar con normatividad que coadyuve a la implantación haciendo más simple el cumplimiento de los contribuyentes y la administración de sus obligaciones por parte de la Administración Tributaria.
Los temas administrativos son centrales al éxito de una reforma Objetivos estratégicos claros, medibles y comunicados a la opinión pública; profesionalización y constante actualización del personal, motivación a través de capacitación, valoración de logros y una línea de carrera clara; rediseño de sistemas y normatividad de apoyo a los procedimientos.
La profundización/ sostenibilidad del éxito inicial de las reformas requiere de: Preservar la autonomía (administrativa, financiera y política) de la institución encargada de administrar los impuestos, para lo cual la generación y continuidad del liderazgo interno a la misma es imprescindible. Institucionalizar el conocimiento adquirido en las modernizaciones previas, por ejemplo reportan Barbone, Das Gupta, De Wulf y Hansson (1999), respecto a proyectos auspiciados por el Banco Mundial, que rara vez se documentaron prácticas orientadas a fomentar la educación y mejora de servicios a los contribuyentes o el diseño de indicadores de performance para evaluar el éxito de los diferentes componentes de las reformas. Generar sinergias con organismos del Estado relacionados a la Administración de Impuestos: por ejemplo con instancias encargadas de resolver las controversias entre el contribuyente y las Administraciones de Impuestos: Tribunales Fiscales, Poder Judicial, Defensorías de Contribuyentes, Ministerios de Economía, asegurando eficiencia, efectividad y justicia para el contribuyente y el Estado en todos los niveles de interacción. Esto es igualmente válido en relación al intercambio de información de la administración tributaria con éstas u otras instituciones.
La creación de conciencia tributaria en los contribuyentes es un aspecto que requiere: De parte de la Administración Tributaria: Incentivar la educación tributaria, un accionar que ratifique eficiencia y efectividad en el servicio y control del cumplimiento, sanción y trato similar para todos ante el incumplimiento. De parte del Estado en su conjunto: Disciplina fiscal y transparencia en el gasto, ya que la negativa de los contribuyentes a pagar puede ser una respuesta a la incapacidad del Estado de prestar un adecuado nivel de servicios, incluso en referencia a funciones básicas como la garantía de seguridad jurídica y pública. Ysabel Murga MODERNIZACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA DEL SUR DURANTE LOS AÑOS NOVENTA
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Por último, tres aspectos parcialmente contemplados en las modernizaciones de las décadas pasadas debieran tomar especial relevancia en los próximos años:
Evaluar los efectos distributivos del sistema impositivo: En la medida que el aspecto de equidad no fue directamente abordado por las reformas de la década pasada, resulta necesario conocer en qué medida afectaron entonces y afectarían ahora a los distintos estratos socioeconómicos, medidas como cambios en las tasas de IVA, cambios en las tasas de renta, cambios en los tramos de renta, exoneraciones y otros incentivos tributarios a sectores económicos específicos. Este tipo de evaluaciones tienen la particularidad de arrojar resultados sumamente distintos, dependiendo del período en estudio, metodología utilizada y por supuesto la realidad económica analizada, lo cual ratifica la importancia de realizar este tipo de investigaciones para cada situación particular. Complementariamente, la evaluación de pérdidas y ganancias -en términos de eficiencia y equidad, de la combinación de medidas de política o administración tributaria para incrementar recaudación o reducir la evasión, así como la evaluación de nuevas fuentes de generación de ingresos son temas que ocuparán a las administraciones tributarias y académicos en los próximos años.
En un contexto de globalización creciente que involucra menores barreras financieras y comerciales, mayor movilidad de capital y competencia por inversiones se requiere profundizar la cooperación a nivel de agencias tributarias a través del intercambio de información y experiencias obtenidas al respecto.
En un contexto de descentralización se hace imprescindible: Reevaluar la asignación de bases impositivas e ingresos impositivos entre niveles de gobierno. Aprovechar sinergias a nivel del gobierno central, regional y local: utilización conjunta de información generada por cada tipo de gobierno para el control del cumplimiento, pago del impuesto a la renta por el arrendamiento de predios rústicos o urbanos conjuntamente con el impuesto predial.
Reflexiones Finales Las reformas tributarias de los años noventa fueron exitosas en términos de ganancias en eficiencia y efectividad del sistema tributario (enfoque de la Economía Pública y enfoque Administrativo), tal como lo demuestran los indicadores de recaudación, simplicidad del sistema tributario y fortalecimiento de las administraciones de impuestos. Avanzar en la legitimización política del sistema tributario (enfoque político), pasa en cambio por evaluar los efectos de la imposición en términos del gasto de gobierno y mejoras en equidad, aspecto que quedó incompleto en la mayor parte de reformas (con excepción de Chile y Colombia). El panorama regional y mundial actual configura un conjunto de riesgos, que unidos a los factores identificados como críticos para el logro de los objetivos de mejora en la política y administración tributaria, se revelan como lecciones aprendidas o aspectos a tener en cuenta en el desarrollo de futuras modernizaciones de impuestos.
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