MONITOR DE LA AGENDA DE GOBIERNO  PANORAMA DE LA REFORMA SOCIAL DEL GOBIERNO 

 

MONITOR DE LA AGENDA DE GOBIERNO  DOCUMENTO # 1  PANORAMA DE LA REFORMA SOCIAL DEL GOBIERNO 

Año I, diciembre de 2008

 

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MONITOR DE LA AGENDA DE GOBIERNO  PANORAMA DE LA REFORMA SOCIAL DEL GOBIERNO 

RESUMEN EJECUTIVO  El  informe  propone  un  repaso  abreviado  de  algunas  de  las  principales  reformas del Gobierno, en particular en las áreas sociales y tributaria, cuyos  objetivos  están  centrados  en  el  logro  de  mayor  bienestar,  equidad  e  integración social en el marco de un nuevo desarrollo para el Uruguay. Las  propuestas de integración de la población de edades tempranas a la nueva  sociedad del conocimiento sobre bases de cohesión social se expresan en el  Plan  Ceibal  de  la  reforma  educativa.  Los  sectores  de  pobreza  reciente  y  crítica,  de    baja  cobertura  de  los  servicios  sociales  públicos,  se  integran  al  sistema  de  protección  social  a  través  del  Plan  de  Equidad,  incluyendo  el  componente del Sistema Integrado de Salud. La reforma tributaria, por otro  lado,  concreta  la  simplificación  en  la  materia  y  aplica  un  instrumental  de  alta  calidad  técnica  para  avanzar  en  una  redistribución  progresiva  del  ingreso  que  permita  reducir  las  desigualdades  sociales.  La  reforma  de  asignaciones familiares, a su vez, lidia con el problema de infantilización de  la  pobreza  y  mejora  la  asignación  del  gasto  destinado  a  la  infancia.  La  reforma  de  la  negociación  colectiva,  por  su  lado,  crea  un  nuevo  horizonte  de  previsibilidad  para  la  macroeconomía  así  como  institucional  de  diálogo  entre  actores  sociales,  y  sienta  las  bases  para  la  mejora  en  salarios  y  empleo. Por último, la Transformación Democrática del Estado apuesta a la  reconstrucción  de  un  Estado  sobre  bases  técnicas,  asegurando  el  acceso  pleno por la ciudadanía a los servicios colectivos. 

 

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ÍNDICE  I. Los desafíos de la agenda social .................................................................. 4  II. La estrategia social del gobierno ................................................................ 6  III. Las reformas implementadas .................................................................... 7  III.1. Reforma tributaria.................................................................................. 7  III.2. Asignaciones familiares .......................................................................... 7  III.3. Educación ............................................................................................... 9  III.4. Reforma de la Salud.............................................................................. 10  III.5. Consolidación de mecanismos de negociación colectiva..................... 10  III.6. Transformación Democrática del Estado ............................................. 11 

 

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I. LOS DESAFÍOS DE LA AGENDA SOCIAL DEL GOBIERNO  La actual administración asumió funciones en el marco de la crisis social y  económica más profunda que conoció el país a lo largo de su historia. En el  año 2004, la pobreza se ubicaba por encima del 35% y la tasa de desempleo  afectaba a casi el 13% de la población trabajadora.  El  primer  desafío  que  enfrentó  el  gobierno  en  este  marco  fue  atender  la  emergencia  social  con  dispositivos  de  rápido  despliegue.  El  PANES  (Plan  Nacional  de  Atención  de  la  Emergencia  Social)  fue  la  respuesta  que  desplegó el gobierno. En menos de un año, entre marzo de 2005 y marzo de  2006,  este  plan,  que  combinó  un  esquema  de  transferencia  de  ingresos  condicionados  (denominado  Ingreso  Ciudadano)  con  un  conjunto  de  políticas tendientes a promover la inclusión social, alcanzó a casi el 8% de la  población. . En términos comparados el PANES, con un despliegue rápido y  masivo, se configura como una de las experiencias de políticas de inclusión  social más exitosas que se ha implementado en América Latina.  El  gráfico  1  muestra  la  tendencia  evolutiva  del  Producto  Bruto  Interno  de  Uruguay  a  partir  de  2004  y  el  gráfico  2  las  altas  tasas  de  crecimiento  económico del país, superiores a la media de América Latina.  Sin  embargo,  el  plan  de  emergencia  fue  diseñado  y  anunciado  como  una  medida transitoria. Esto es, como un puente que conectaría la emergencia  con  políticas  de  protección  y  bienestar  social  permanentes  orientadas  a  garantizar derechos básicos de las personas, y fomentar la cohesión social.  No  hay  desarrollo  sustentable  sin  una  red  de  bienestar  social  amplia  que  asegure  que  los  frutos  del  crecimiento  serán  apropiados  por  todos  los  integrantes  de  la  sociedad.  Uruguay  presentaba  fuertes  carencias  en  sus  políticas  sociales  permanentes  y  el  sistema  de  seguridad  social  registraba  una  amplia  cobertura  entre  los  adultos  mayores  (más  del  90%  de  los  mayores  de  70  años  recibe  algún  tipo  de  prestación).  A  su  vez,  amplios  sectores sociales, en particular los hogares integrados por adultos jóvenes y  niños, se encontraban profundamente desprotegidos.  La protección social en Uruguay en los noventa no se adaptó a los cambios  acelerados de la estructura y distribución del riesgo, la vulnerabilidad social  en las familias, el mercado de trabajo, las oportunidades de movilidad social  y la transformación de los vecindarios. Mientras que los hogares con niños  se  encontraban  crecientemente  expuestos,  las  políticas  estatales  reaccionaron lentamente.  El segundo desafío fue el de comenzar un proceso profundo de cambio en  la matriz básica de protección social tendiente a la atención e inclusión de  los sectores más vulnerables. Este esfuerzo debía combinar responsabilidad  económica, responsabilidad fiscal y compromiso social con la construcción  de  un  nuevo  Estado  Social  dotado  de  servicios  sociales  de  alta  calidad  y  cobertura  universal  fundada  en  los  derechos  sociales  universales  de  ciudadanía. 

 

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  G RÁFICO  1:   E VOLUCIÓN DEL  P RODUCTO  B RUTO  I NTERNO   Í NDICE DE VOLUMEN EN FÍSIMO TRIMESTRAL   ( DESESTACIONALIZADO ) 

F UENTE :   E STADÍSTICAS DE  C UENTAS  N ACIONALES ,   BCU;   CEPAL. 

  G RÁFICO  2:   E VOLUCIÓN DEL  P RODUCTO  B RUTO  I NTERNO    EN  U RUGUAY Y  A MÉRICA  L ATINA   V ARIACIÓN REAL ANUAL  

F UENTE :   E STADÍSTICAS DE  C UENTAS  N ACIONALES ,   BCU;   CEPAL. 

  EL GOBIERNO NACIONAL DEBIÓ ENFRENTAR DOS DESAFÍOS: ATENDER LA EMERGENCIA SOCIAL CON DISPOSITIVOS DE  DESPLIEGUE  RÁPIDO  E  INICIAR  UN  PROCESO  DE  CAMBIO  EN  LA  MATRIZ  DE  PROTECCIÓN  SOCIAL  PARA  INCLUIR  LOS  SECTORES  MÁS  VULNERABLES.  LA  ESTRATEGIA  QUE  ELABORARA,  COMBINÓ  RESPONSABILIDAD  MACROECONÓMICA,  RESPONSABILIDAD FISCAL Y COMPROMISO PARA LA RENOVACIÓN DE UN  ESTADO SOCIAL FUNDADO EN LOS DERECHOS  SOCIALES UNIVERSALES DE CIUDADANÍA. 

 

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II. LA ESTRATEGIA SOCIAL DEL GOBIERNO  El  gobierno  desplegó  una  amplia  batería  de  estrategias  y  políticas  hacia  la  promoción de una sociedad en la que  el bienestar  será un bien  de acceso  universal  (universalidad)  y  mejor  distribuido  (equidad  a  través  de  la  progresividad del gasto).  En  la  nueva  estrategia  social  del  gobierno  nacional  —cuyo  segundo  momento ha sido el Plan de Equidad hoy en ejecución— el Estado Social se  empezó a reestructurar desde abajo hacia arriba, desde fuera hacia dentro  del  sistema  de  protección  social  y  desde  las  edades  tempranas  hacia  las  edades  adultas,  todo  esto  complementado  por  un  nuevo  modelo  de  relaciones laborales de protección del mundo del trabajo.  El Plan de Equidad y reformas estructurales como la tributaria asumieron el  enfoque  de  progresividad  en  la  recaudación  de  los  ingresos  del  Estado  sobre  una  base  ética  de  mejora  de  la  equidad  y  reducción  de  las  desigualdades  asociando  niveles  de  ingresos  y  riqueza  de  personas  y  familias  con  responsabilidad  tributaria  de  los  contribuyentes.  Esta  ha  sido  una  ruta  de  redistribución  de  la  renta  y  la  riqueza  seguida  por  todos  los  países desarrollados y en particular por aquellas naciones que hoy alcanzan  altos niveles de desarrollo humano como los países nórdicos.  Entre  tanto  comenzó  también  la  Transformación  Democrática  del  Estado  (TDE),  un  proceso  profundo  de  reforma  de  los  instrumentos  de  gestión,  evaluación  y  organización  estatal,  que  al  mismo  tiempo  avanza  en  la  implantación  de  TICS  y  la  construcción  de  un  nuevo  Estado  digital.  Un  capítulo  de  esta  TDE  está  dado  por  la  implantación  de  unidades  de  producción  y  análisis  de  información  para  la  toma  de  decisiones  y  la  incorporación  de  dimensiones  técnicas  en  todas  las  fases  del  ciclo  de  la  política pública de la administración central. Otro de los puntos a destacar  es  la  transparencia  en  la  información  sobre  servicios  estatales  así  como  el  proceso  de  simplificación  de  trámites  y  acercamiento  del  Estado  a  la  ciudadanía. 

 

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III.   L AS  R EF OR MAS   I MP L EM E N TAD AS  P O R  E L  GO BI ERNO   Las  principales  reformas  implementadas  por  el  gobierno  en  el  área  social  fueron:  a)  la  tributaria;  b)  las  asignaciones  familiares;  c)  educación;  d)  reforma  de  la  salud,  e)  consolidación  de  mecanismos  de  negociación  colectiva  y  f)  la  transformación  democrática  del  Estado.  A  continuación  se  presenta un análisis sintético de cada una de ellas. 

III.1.   R E FO R MA   TR IBU T AR IA   El sistema impositivo uruguayo mostraba un sesgo regresivo, producto del  peso relativamente menor de los impuestos directos y una presión sobre el  consumo  desmedida,  incluso  en  términos  comparados.  La  reforma  simplifica  el  sistema  impositivo,  eliminando  un  número  importante  de  impuestos  que  recaudaban  poco  y  resultaban  altamente  ineficientes,  a  la  vez que lo transforma en un sistema tributario progresivo. Se reduce el IVA,  principal impuesto indirecto, se suprime el IRP —impuesto al salario y a las  jubilaciones  de  muy  baja  progresividad—  y  se  introduce  el  impuesto  a  la  renta  de  las  personas  físicas.  De  esta  forma,  el  nivel  de  imposición  se  vincula  directamente  con  la  capacidad  contributiva  de  las  personas.  (Es  la  reforma  tributaria  reciente  de  mayor  envergadura  y  profundidad  de  la  América Latina). 

III.2.   A S I G N A C I O N E S   F A M I L I A R E S   Se reestructuró el sistema de transferencias no contributivas vinculadas a la  infancia.  Para  ello  se  incrementó  sustancialmente  el  monto  de  las  transferencias  y  se  amplió  su  cobertura.  Para  el  año  2009  la  información  disponible permite establecer que la mitad de los menores de 17 años (500  mil) tendrán el derecho a una prestación de esta naturaleza. Así, se avanza  en  la  universalización  de  las  políticas,  evitando  la  focalización  estigmatizante y costosa. La focalización es un instrumento para asegurar el  derecho  de  los  más  pobres  pero  no  un  objetivo  en  sí  mismo.  El  objetivo  básico  es  la  universalización  de  los  derechos  y  por  ese  camino  transita  el  Gobierno.  El  gráfico  3  muestra  el  aumento  del  beneficio  promedio  desde  la  implantación  del  nuevo  régimen  de  asignaciones  familiares  (2008)  y  el  gráfico 4 la evolución del aumento en los últimos años de los beneficiarios  de asignaciones familiares. 

 

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G RÁFICO  3:   B ENEFICIO PROMEDIO SEGÚN RÉGIMEN   E N PESOS URUGUAYOS  –   A BRIL  2008 

F UENTE :   BPS. 

    G RÁFICO  4:   B ENEFICIOS DE ASIGNACIONES FAMILIARES  

F UENTE :   BPS 

 

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III.3.   E D U C A C I Ó N     Esta administración se propuso elevar sustancialmente el monto y nivel del  gasto educativo en el entendido que constituye, junto a la calidad del gasto  y  la  gestión,  una  herramienta  fundamental  para  recuperar  niveles  de  integración  y  movilidad  social,  y  asegurar  el  nuevo  bienestar  de  las  generaciones jóvenes. Nunca antes se había invertido en educación como lo  hizo  este  gobierno.  Hacia  fines  de  2009  la  inversión  pública  en  educación  alcanzará un 4.5% del Producto Bruto Interno (ver gráfico 5), lo que implica  un aumento de más de un punto porcentual en el esfuerzo estatal en esta  área.  La  política  pública  de  mayor  impacto  en  la  transformación  de  los  aprendizajes  y  del  medio  social  (por  el  efecto  multiplicador  de  menores  a  adultos)  es  el  Plan  Ceibal.  Gracias  a  éste  Uruguay  se  ha  convertido  en  el  primer país del mundo donde todos los alumnos de la educación primaria  cuentan  con  una  laptop  personal.  De  tal  forma,  el  Estado  uruguayo  está  echando las bases para una integración más igualitaria de los sectores más  pobres en la nueva sociedad del conocimiento. La introducción masiva de la  tecnología tiene por fin evitar la creación de una nueva frontera dura entre  los integrados a la sociedad de la información y los no integrados, evitando  la  formación  de  un  nuevo  eje  de  exclusión  y/o  de  desigualdad.  El  Plan  Ceibal convierte a las nuevas tecnologías en una herramienta fundamental  de acceso al conocimiento: mejora la calidad de los aprendizajes e incluye  sobre  bases  universales  a  la  niñez  en  los  nuevos  lenguajes  del  mundo  contemporáneo,  asegurando  la  difusión  de  mayor  bienestar  y  cohesión  social.  G RÁFICO  5:   E VOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN  (2004‐2009)  M ILLONES DE PESOS CONSTANTES ,  A PRECIOS DE  2009) 

    LA REFORMA TRIBUTARIA MODIFICÓ EL SISTEMA IMPOSITIVO, ELIMINANDO UN NÚMERO IMPORTANTE DE IMPUESTOS  QUE RESULTABAN ALTAMENTE INEFICIENTES. SE REDUJO EL  IVA, PRINCIPAL IMPUESTO INDIRECTO, SE SUPRIMIÓ EL  IRP,  Y  SE  INTRODUJO  EL  IRPF  (IMPUESTO  A  LA  RENTA  DE  LAS  PERSONAS  FÍSICAS).  FUNDAMENTALMENTE,  LA  REFORMA VINCULÓ EL NIVEL DE IMPOSICIÓN A LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LAS PERSONAS. 

 

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III.4.   R E FO R MA   D E  L A   S A LU D   El  gobierno  ha  implementado  una  profunda  reforma  en  el  sistema  de  atención  sanitaria.  En  particular,  se  extendió  el  derecho  a  la  cobertura  de  salud  a  los  hijos  de  los  trabajadores  y  se  incrementó  sustancialmente  la  inversión en salud que realiza el Estado. Por primera vez, se dan pasos hacia  la conformación de un sistema de salud integrado donde toda la población  accederá a un conjunto amplio de prestaciones, independientemente de su  condición socioeconómica. El Estado, que actúa como rector de un sistema  donde  conviven  prestadores  públicos  y  privados,  asegura  el  derecho  de  atención y marca los lineamientos generales que guían la política sanitaria  para las instituciones públicas y privadas. El gráfico 6 muestra un aumento  significativo de los beneficiarios del seguro de enfermedad en abril de 2008  como consecuencia de la reforma implementada.  G RÁFICO  6:   B ENEFICIARIOS DEL SEGURO DE ENFERMEDAD

F UENTE :   BPS

  III.5.   C O N SO L I DA C IÓ N  D E   M EC AN IS MO S    DE  N EGO C IA C IÓ N   CO LE C T I VA   El  gobierno  nacional  no  ha  dejado  librado  al  juego  de  las  fuerzas  del  mercado  la  determinación  de  los  salarios.  Se  retomó  una  cara  tradición  uruguaya  —la  negociación  colectiva—  como  mecanismo  para  fijar  aumentos  salariales,  asegurando  que  los  ingresos  de  los  trabajadores  se  incrementen paulatinamente y que se brinde un horizonte de previsión a la  evolución  macroecómica.  Así,  la  negociación  colectiva  alienta  un  círculo  virtuoso  —aumento  del  nivel  de  vida,  previsibilidad  y  crecimiento—  que  constituye  uno  de  los  engranajes  centrales  de  una  estrategia  global  destinada  a  ubicar  al  país  en  la  senda  del  nuevo  desarrollo  sostenido  y  sustentable hacia la formación de la sociedad avanzada del conocimiento y  el  bienestar.  Los  datos  del  crecimiento  del  empleo  y  de  las  personas  cubiertas  por  la  seguridad  social  demuestran  la  posibilidad  de  crecer,  generar  empleo,  proteger  y  redistribuir  al  mismo  tiempo.  El  gráfico  7  muestra  la  evolución  positiva  tanto  del  salario  mínimo  como  del  salario  público y privado en términos reales.   

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EL  GOBIERNO  NACIONAL  HA  IMPLEMENTADO  UNA  PROFUNDA  REFORMA  DEL  SISTEMA  DE  ATENCIÓN  SANITARIA:  SE  EXTENDIÓ  EL  DERECHO  A  LA  COBERTURA  DE  SALUD  A  LOS  HIJOS  DE  LOS  TRABAJADORES  Y  SE  INCREMENTÓ  SUSTANCIALMENTE  LA  INVERSIÓN  PÚBLICA  EN  SALUD. 

POR  PRIMERA  VEZ  EN  LA  HISTORIA  DEL  PAÍS,  SE  ESTÁ 

IMPLEMENTANDO  UN  SISTEMA  DE  SALUD  INTEGRADO,  EN  QUE  TODA  LA  POBLACIÓN  ACCEDERÁ  A  UN  CONJUNTO  AMPLIO DE PRESTACIONES, INDEPENDIENTEMENTE DE SU CONDICIÓN SOCIOECONÓMICA. 

G RÁFICO  7:   S ALARIO MÍNIMO Y SALARIO PÚBLICO Y PRIVADO    EN TÉRMINOS REALES  

F UENTE :   INE 

G RÁFICO  8:  TASA D E EMPLEO PRO MEDIO ANUAL  (%)  L OCALIDADES DE  5000  Y MÁS HABITANTES  

F UENTE :   INE 

 

III.6.   T R A N S FO R M AC IÓ N   D E M O C R Á T IC A   D EL   E S T A DO   Una fuerza progresista debe construir un Estado democrático y progresista.  Las  medidas  anteriormente  mencionadas  son  parte  de  este  esfuerzo.  La  reforma  de  la  propia  maquinaria  estatal  es  un  objetivo  irrenunciable  para  hacer viables estas reformas y sostenerlas en el tiempo. Entre los pasos que  se han dado se encuentran los siguientes. 

 

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 Inicio  del  proceso  de  reconstrucción  de  la  carrera  funcionarial,  apostando  al  logro  de  un  perfil  moderno  y  meritocrático  mediante  la  regularización de situaciones contractuales que atentan contra la carrera  funcionarial,  la  institucionalización  del  mecanismo  de  concurso  para  el  ingreso a la función pública, y la dotación de nuevos recursos humanos  para la innovación de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC).   Transformación de áreas sustantivas del Estado. En este sentido, se dotó  a  la  administración  central  de  poder  y  recursos  para  ser  rectora  de  las  políticas  públicas  y  se  comenzó  a  construir  en  las  empresas  públicas  capacidades gerenciales para la producción de bienes y servicios.   Incorporación  rápida  de  sistemas  y  tecnologías  de  la  información  a  través de la acción de la Agencia de Gobierno Electrónico (AGESIC) y del  impulso de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) mediante  la  creación de Unidades de Planificación y Evaluación Estratégica (UPES) en  los ministerios, que garanticen la eficiencia, eficacia y evaluación de las  políticas y programas.   Proceso  de  desmontaje  de  los  excesos  de  burocratización  en  el  entendido  que  un  Estado  burocratizado  coloca  mayores  obstáculos  al  ciudadano para el acceso a sus derechos. Por ello también el Estado ha  apostado  a  desarrollar  los  Centros  de  Atención  al  Ciudadano,  donde  trámites  y  acceso  a  servicios  y  sistemas  de  pagos  se  simplifican  y  se  concentran en un mismo espacio físico.   Finalmente una trasformación política y estatal ambiciosa se encuentra  enmarcada en el proceso de descentralización y creación de alcaldías en  las localidades del país, acercando el poder al ciudadano e incentivando  su participación. 

 

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MONITOR DE LA AGEN DA DE GOBIERNO  PANORAMA DE LA REFORM A SOCIAL DEL GOBIERNO 

MONITOR DE LA AGENDA DE GOBIERNO  El “Monitor de la Agenda de Gobierno” se detiene en las grandes reformas  impulsadas por el gobierno, sus efectos y resultados. Su propósito es servir  de base al discurso y balance del gobierno, y contribuir a colocar temas de  dicha  agenda  bajo  el  escrutinio  técnico  de  la  política  pública  en  cuestión.  Esta  serie  de  informes  no  posee  una  periodicidad  predefinida  y  los  destinatarios  fundamentales  son  las  autoridades  del  Poder  Ejecutivo,  la  bancada  legislativa  de  gobierno  y  en  ocasiones  oportunas  la  ciudadanía  a  través  de  la  prensa  y  las  agencias  de  comunicación  de  Presidencia  y  de  Gobierno.                  El  “Área  de  Gestión  y  Evaluación  del  Estado”  (AGEV)  de  la  Oficina  de  Planeamiento  y  Presupuesto  (OPP)  tiene  como  misión  fundamental  proporcionar información pertinente, oportuna y permanente para la toma  de  decisiones  en  materia  de  políticas  públicas  del  Estado,  asignación  y  calidad  de  gasto,  y  evaluación  de  políticas  públicas.  Los  textos,  informes  y  publicaciones que produce están orientados a servir de apoyo a los diversos  poderes  y  organismos  del  Estado  (Presidencia,  ministerios,  legisladores,  etc.)  así  como  a  la  ciudadanía  en  general.  Los  informes  varían  conforme  a  diversos  criterios  (de  enfoque,  profundidad,  función  y  destinatario)  pero  sobre todo en función del tema, más allá de posibles solapamientos. Estas  series  si  bien  son  diseñadas  por  el  AGEV  de  OPP,  cuentan  con  aportes  y  producción  de  diversas  áreas  del  Estado,  de  consultores  externos  y  de  producción  académica.  El  propósito  último  de  este  tipo  de  reporte  es  contribuir a incorporar tres dimensiones que  muchas veces se encuentran  ausentes  en  el  debate  político  de  políticas  públicas  debido  a  urgencias,  carencias  y  segmentaciones.  En  forma  simple,  se  espera  que  estos  documentos incrementen las dimensiones técnicas, las miradas de mediano  y largo plazo, y la transversalidad en el debate sobre políticas públicas. 

 

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