Directores Javier Pradera/Fernando Savater

NÚMERO 39. ENERO 1994 JESÚS AGUIRRE Ciudad desde Caín. JESÚS DÍAZ Grandeza y miseria de la utopía cubana. ÁLVARO ESPINA La estrategia de Hirschman revisitada. pp. 51-55. ALBERT O. HIRSCHMAN Salida, voz y el destino de la RDA: un ensayo de historia conceptual. DANIEL INNERARITY Tráfico de almas Consideraciones filosóficas sobre la automovilidad. ENRIQUE LYNCH Moral y fábula. JAUME LÓPEZ HERNÁNDEZ El Estado del sindicalismo o el sindicalismo de Estado. JUAN MALPARTIDA La llama doble de Octavio Paz. JOSÉ MARÍA MARAVALL Sobre la igualdad: un análisis socialdemócrata. JESÚS PALACIOS Las máquinas del ayer: futurismos y cienciaficción. RAMÓN RAMOS La jaula del poder: reflexiones sobre las sociedades democráticas. ROBERTO RODRÍGUEZ ARAMAYO Casa de citas de Arthur Schopenhauer.

LA ESTRATEGIA DE HIRSCHMAN REVISITADA Alvaro Espina: Claves, nº 39, Enero-Febrero, 1994, pp. 51-55. Se cumplen ahora precisamente treinta y cinco años de la publicación de La Estrategia del Desarrollo Económico de Albert Hirschman (1), una obra que revolucionó el pensamiento y el bagaje de políticas para impulsar el avance y la industrialización de los países en vías de desarrollo. La culminación de la Ronda Uruguay del GATT -entre otros fenómenos relevanteses en buena medida deudora del triunfo de esas ideas. Hirschman pensaba que la principal escasez con que se enfrenta la mayoría de los países en vías de desarrollo no es de capital o de otros recursos, sino de capacidad para adoptar decisiones de inversión eficientes. En esencia, su estrategia de desarrollo económico recomendaba a los gobiernos de estos países que adoptasen como principal prioridad de su política económica el estímulo a aquellas inversiones que a su vez fueran capaces de inducir un mayor volumen de decisiones de inversión asociadas o eslabonadas con las primeras. Hasta aquí, la recomendación era común a la doctrina entonces vigente. Pero Hirschman se separó de ella en tres puntos: a) rechazando la doctrina del crecimiento equilibrado de los distintos sectores de la economía (2); b) negando que la mejor forma de impulsar el desarrollo fuera mediante fuertes inversiones en infraestructuras y en capital fijo social, por delante de las necesidades del sector productivo de la economía, y c) afirmando que una buena forma de dinamizar el crecimiento consistía en favorecer la entrada de inversiones extranjeras en actividades manufactureras muy próximas al consumo final. El shock que produjeron estas ideas fue enorme, y sus efectos todavía duran. Hirschman no negó la bondad del desarrollo equilibrado, pero pensaba que resultaría irrealizable llevarlo a efecto en países escasamente desarrollados. Ya era bastante difícil para las economías maduras lograr el encadenamiento fluido y simultáneo de decisiones de inversión que se requerían para conseguirlo: cuánto mas inverosímil sería que tal cosa fuera a ocurrir en países en los que la capacidad de adoptar decisiones de inversión es precisamente el recurso mas escaso. Lo que podía ser recomendable -aunque difícil de llevar a cabo- para las primeras, no lo era para los segundos. Como tampoco lo era aplicar a estas últimas la receta keynesiana contra las etapas de recesión, consistente en inyectar un exceso de inversiones en equipamiento de infraestructuras. Esta política -concebida precisamente para dinamizar las decisiones de inversión aletargadas y en reserva en las economías avanzadas-, tampoco tendría la virtualidad de desencadenar decisiones de inversión hacia adelante en los países en vías de desarrollo, dada la inexistencia de reservas de inversión ociosas y la escasez misma de empresarios eficientes. En tales condiciones, una vía de estímulo meramente permisiva no produciría retornos tangibles, distrayendo, en cambio, los escasos recursos disponibles de una utilización mas efectiva. Por esa misma razón, la industrialización tampoco debía comenzar por las industrias llamadas básicas como se estaba haciendo en los países con economías de planificación central-, puesto que estas 1

2 inversiones no son económicamente viables hasta que no aparece un mercado para ellas. La inversión inducida en estos países debía provenir mas bien -según Hirschman- del arrastre hacia atrás desde las industrias de demanda final. Finalmente, la recomendación de abrir los países a la inversión extranjera, aunque se tratase tan sólo de inversiones en plantas de ensamblaje para los productos de demanda final -con el consiguiente aumento de la necesidad de importar los de demanda intermedia- rompía todos los esquemas y parecía concebida para satisfacer las necesidades de expansión de las empresas multinacionales mas que para facilitar el desarrollo de los países receptores. Un tercio de siglo mas tarde las ideas de Hirschman han triunfado rotundamente en los países que han tenido mayor éxito en su desarrollo económico. Por desgracia, sin embargo, los países iberoamericanos -para los que la estrategia fue diseñada prima facie- y algunos otros cometieron el error de no adoptarlas y vieron por esa razón frustradas sus expectativas de desarrollo sostenido. Como consecuencia de ello, se vieron envueltos en la trampa de la deuda externa, que detuvo su proceso de desarrollo económico desde los años setenta hasta comienzos de los noventa. Paradójicamente, sin embargo, la permuta de deuda externa por acciones de empresas privatizadas -como solución parcial del problema- ha venido a dar un cumplimiento bien tortuoso a la recomendación de Hirschman de priorizar la inversión externa en ADP. No resulta sorprendente, pues, que los países menos industrializados hayan comprendido que la industria tiene que desenvolverse desde su mismo nacimiento en una clima de fuerte rivalidad competitiva, si se quiere evitar el efecto "flor de invernadero". Y una buena forma de nacer peleando es precisamente a través de los procesos naturales -no forzados por el proteccionismo comercial- de sustitución de importaciones, aprovechando el mercado creado -y compitiendo contra los bienes intermedios de importación demandados- por las plantas ensambladoras. Empezar por estas últimas constituye una buena senda para ir haciendo aparecer mercados accesibles para las empresas suministradoras de componentes y de materias primas, ya se trate del desarrollo económico de un país, ya de la entrada del mismo en la producción de un sector hasta entonces poco desarrollado en su interior. Esta estrategia es también la mas idónea para inducir el encadenamiento de decisiones de inversión eficientes aguas arriba. Si la inversión en industrias básicas no resultaba económicamente factible al comienzo del desarrollo, sí lo es algo mas tarde, cuando la mayor densidad de manufacturas de demanda final proporciona un mercado suficiente para las de demanda intermedia. Este mismo razonamiento lo aplicaba Hirschman a las inversiones en infraestructuras y, en general, en capital fijo social, una vez superados los niveles mínimos, sin los que el desarrollo económico no puede ni siquiera plantearse. También en este caso la mejor orientación para adoptar decisiones económicamente eficientes consiste en la presión de la demanda de infraestructuras proveniente del sector directamente productivo previamente instalado, lo que garantiza su utilización desde el comienzo. Así pues, en este paradigma las desventajas para la producción industrial que aparecen en condiciones de carencia de infraestructuras son el principal estímulo y facilitan la adopción racional de decisiones de inversión en este área, optimizando la utilización de los recursos financieros disponibles -que habrán crecido previamente, gracias al desarrollo autónomo de la industria, aumentando con ello la capacidad de endeudamiento y la solvencia del país-. 2

3 En el gráfico adjunto, la senda de desarrollo más eficiente y verosímil (frente a la de desarrollo equilibrado, representado por la línea bisectriz) es la de la línea quebrada AB1 B2 D1. (La AB1 BC1 CD1 es la del desarrollo ADP, vía inversión de actividades directamente productivas. La AA1 BB2 C, es la de desarrollo CSF, vía exceso de inversión en capital fijo social).

CRECIMIENTO EQUILIBRADO Y DESEQUILIBRADO DE ADP Y CSF Costo total de la producción de ADP

b

d

c

D1 C1

a B1

C B A

B2 A1 Disponibilidad y costo de CSF

Fuente: Hirschman, 1970 [1958], p. 93. Gráfica 3. En resumen, la estrategia de desarrollo económico de Hirschman chocaba con las doctrinas mas sólidamente asentadas, al recomendar un crecimiento desequilibrado, el abandono de la preferencia por la anticipación de inversiones en exceso de capital fijo social, el fomento de las inversiones -domésticas y extranjeras- en actividades directamente productivas, y una política librecambista para facilitar la entrada de productos intermedios y materias primas, y para crear un clima de rivalidad competitiva para la industria naciente. Como se ve, sus recomendaciones no podían ser mas contrarias a lo que por entonces se consideraba el sentido común aplicado al desarrollo económico. Y, sin embargo, esta es la estrategia que siguieron los países en vías de desarrollo que alcanzaron mayor éxito. No es extraño, pues, que esté desapareciendo la renuencia ideológica hacia las inversiones extranjeras. Ni tampoco que se consideren contraproducentes las políticas proteccionistas que tratan de reservar los mercados nacionales para la industria doméstica, salvo que se trate de industrias nacientes o de procesos de apertura comercial, y éstos se lleven a efecto 3

4 en períodos breves y prefijados. Finalmente, la liberalización de los servicios aparece como la única estrategia viable para evitar la dualidad económica de sectores cubiertos y descubiertos en la economía, que provocan espirales de inflación y lastran la competitividad general de los países. No es difícil, pues, explicarse la presión que han ejercido y el interés de los países menos desarrollados en el éxito de la Ronda Uruguay del GATT: abandonada la actitud defensiva, ellos son los principales interesados en la liberalización del comercio mundial, como Hirschman había previsto. La feliz conclusión de la Ronda es la mejor señal de la victoria de sus ideas.

EL DILEMA DE HIRSCHMAN EN LAS ECONOMIAS INDUSTRIALIZADAS: EL DESARROLLO REGIONAL Un movimiento cíclico como el que se refleja en el gráfico de Hirschman se produce también en los países desarrollados, que han tratado de sistematizarlo mediante políticas keynesianas que recomiendan concentrar el esfuerzo de inversión "en exceso de infraestructuras" durante las etapas de recesión, contando con los eslabonamientos posteriores (el efecto multiplicador) para dinamizar la economía. Y también aquí se presentan idénticos problemas en términos de competencia entre las dos áreas por apropiarse de los escasos fondos de inversión disponibles durante las etapas de expansión, y en la forma de fugas del efecto multiplicador a través de los desequilibrios de la balanza. Por otra parte, la constatación de una tendencia hacia el crecimiento desequilibrado es cada vez mas realista, dada la globalización de los mercados y la evidencia de que la Ventaja Competitiva de las Naciones (3) (como la denomina Michael Porter) se concentra en unas actividades y no en otras, razón por la que se va perfilando una cierta especialización nacional en los mercados mundiales, en los que resulta cada vez mas evidente que ningún país puede disponer de una economía por completo enciclopédica si quiere ser eficiente. Los eslabonamientos (linkages) hacia adelante y hacia atrás constituyen la idea seminal de la que se derivan conceptos como el cluster de empresas relacionadas y la cadena de valor, básicos actualmente para la formulación de estrategias y políticas industriales. En lo que se refiere a la elección de prioridades entre las actividades directamente productivas y las de capital fijo social, los países industrializados no se ven sometidos al mismo tipo de restricciones de fondos de financiación ni de escasez de iniciativas que atenaza a los en vías de desarrollo, pero la evaluación de aquella alternativa es una tarea compleja, permanente y central para la política económica general, y para la política de cohesión territorial. Esta alternativa se subsume en los debates periódicos acerca de la eficiencia del gasto en los planes plurianuales de dotación de infraestructuras, en la fijación de niveles de equilibrio o déficit presupuestario que se produce todos los años con motivo del debate presupuestario (dado que los impuestos y la financiación del déficit compiten con las ADP por los fondos disponibles de inversión), y también al evaluar otras muchas disyuntivas, como las de gastos corrientes frente a gastos de inversión, o la de política monetaria (y de crédito al sector privado) frente a política fiscal. Con carácter mas específico, el dilema se plantea al diseñar las políticas territoriales (los Planes de Desarrollo Regional) y sus mecanismos de financiación. Precisamente estos meses se encuentra planteado en España el rediseño de los mecanismos de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, que afectan parcialmente a los niveles 4

5 institucionales en los que se adoptan algunas decisiones sobre estas materias. Al observar las diferencias en los niveles de desarrollo dentro de países con regiones en avanzado estado de industrialización, Hirschman detectaba dos tendencias de efectos contrapuestos: la de polarización y la de difusión. Por la primera, las regiones que ejercen el liderazgo económico en cada país (los Nortes) absorben los mejores recursos y oportunidades disponibles, frenando o dificultando el avance de las segundas (los Mezzogiornos). Por el efecto de difusión, el Sur se beneficia del efecto de arrastre derivado de las complementariedades de su economía con la del Norte. El efecto combinado de las fuerzas de polarización y las de difusión no es predecible a priori. De hecho, no es ni siquiera homogéneo en el espacio ni en el tiempo, como ponen de manifiesto los datos disponibles en España sobre el crecimiento económico diferencial de las Comunidades Autónomas. Solo un seguimiento detallado de su evolución -de ahí la importancia de las estadísticas y la contabilidad regional- permite conocer el balance real de los efectos de difusión y de polarización del crecimiento sobre el territorio y adoptar las políticas compensatorias adecuadas. Éstas últimas consisten en dos tipos de medidas: las primeras tratan de fomentar la instalación en las zonas menos desarrolladas de actividades directamente productivas. Los principales instrumentos para conseguirlo son los incentivos regionales a la inversión privada, las desgravaciones fiscales, las líneas prioritarias de financiación y los fondos de capital-riesgo, entre otros. Los planes de dotación de infraestructuras constituyen el segundo gran instrumento para apoyar el esfuerzo de estas regiones en alcanzar a las mas industrializadas. Con ello se trata de generar economías externas y otras ventajas proporcionadas por la inversión en capital fijo social, y la mejora de dotación de recursos humanos y de infraestructuras empresariales. Estas últimas prestan servicios a las empresas para favorecer la difusión tecnológica y la innovación, y por lo tanto se encuentran a medio camino entre la inversión en infraestructuras y la destinada directamente a actividades productivas. El resultado de todas estas políticas suele ser, como sucede en España, una mayor dotación de capital fijo social per cápita en las zonas menos ricas: Madrid, Cataluña, Baleares y la Comunidad Valenciana son las CC AA con menores niveles de equipamiento por habitante.(4) Todo ello pone de manifiesto que el objetivo de cohesión económica es consustancial a la existencia de los países. El Acta Única se hizo eco por primera vez de esta problemática a escala de la CE, y El Tratado de Maastricht incorporó definitivamente este objetivo y los correspondientes instrumentos de intervención al proceso de la Unión Europea, como respuesta en este último caso a las exigencias planteadas por España. Hirschman se mostraba fuertemente partidario de que este tipo de debates se produjese en el nivel mas elevado de las decisiones políticas (lo contrario, o mas bien una aplicación al pie de la letra del principio de subsidiariedad) para substraerlo a la inevitable rivalidad interregional. Por aplicación de ese mismo principio de subsidiariedad, el Consejo Europeo de Bruselas (10/11-XII-1993) aprobó un gran programa de infraestructuras, asociado al Plan Delors de acción contra el desempleo, que supone la asunción por parte de la recién nacida Unión Europea de la responsabilidad de aplicar a escala continental -único nivel al que puede resultar efectiva, como ya señalara Kaldor (5)- una política keynesiana de demanda, a la que se ha sometido 5

6 previamente al severo correctivo de los criterios de eficiencia de las inversiones en CSF, que provienen de la escuela de la "economía de la oferta". En el caso de la asignación de los recursos de inversión pública entre regiones "del norte" y "del sur" en el interior de los países desarrollados, el papel arbitral sólo puede ser desempeñado por mecanismos institucionales y reglas, que se encuentren protegidas de los cambios cotidianos de orientación política mediante mecanismos reforzados de toma de decisiones. En nuestro caso, algunos de estos mecanismos vienen establecidos por el Tratado y la normativa de la Unión Europea y se incorporan cuatrienalmente al Plan de Desarrollo Regional y a los Marcos Comunitarios que lo apoyan. Otros se encuentran en la Constitución y en su Bloque legal de desarrollo (la propia Constitución, los Estatutos y las Leyes Orgánicas de Financiación, como la LOFCA, La Ley del Cupo Vasco y la de Amejoramiento Foral de Navarra, así como la Ley Reguladora de las Haciendas Locales), como es el caso de los Fondos de Compensación Interterritorial y de Nivelación de los Servicios Mínimos, así como el Fondo de Cooperación Municipal. Implícitamente, sin embargo, ese mismo Bloque de Constitucionalidad reserva una parte de la financiación pública para su utilización exclusiva por las Administraciones territoriales no dependientes del Gobierno Central, de manera que no quede sometida a criterios de cohesión económica. Estos fondos desempeñan en el interior del país el mismo cometido que los criterios multilaterales de asignación eficiente de los recursos, por lo que no solo resultan fundamentales para mantener la armonía de la convivencia interregional, sino que juegan un papel de racionalización económica, que todos deberían tratar de preservar, en aras al crecimiento económico armonioso del país. Precisamente estos últimos meses se esta planteando en España el problema político de actualizar el marco que regula la financiación territorial, establecido con motivo del desarrollo de la Constitución (aunque en lo relativo a la financiación municipal, el marco legal vigente sólo date de 1988). Se ha dicho que este planteamiento resulta extemporáneo, porque el momento actual exigiría mas bien dedicar todas las energías a la superación de la crisis económica. Se olvida al hacerlo que ésta es en parte fruto de una pérdida de confianza de los inversores, y que en la raíz de tal desconfianza puede estar no sólo el cuestionamiento del nivel o el ritmo de crecimiento de los gastos públicos y del déficit presupuestario, sino también la duda y una cierta disconformidad con los movimientos pendulares en el proceso de asignación de recursos de inversión. Una desconfianza que se presenta de manera tanto mas intensa cuánto mayor haya sido el desequilibrio anterior. Se trata de una manifestación del dilema de Hirschman, que contrapone las inversiones en capital fijo social frente a las inversiones en actividades directamente productivas. Y es que, como afirmara Hirschman, el crecimiento equilibrado resulta deseable. Lo que no resultaba factible para los países en vías de desarrollo, sí lo es en los países industrializados. Es mas, no seguir su recomendación puede provocar innecesarios desequilibrios económicos, por lo que un avance mas equilibrado contribuirá también a dotar de mayor estabilidad al ciclo económico.

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NOTAS 1. Albert O. Hirschman, The strategy of Economic Development, Yale University Pres, New Haven, 1958. Traducción española en FCE, varias ediciones. 2 Un año después de aparecer la obra de Hirschman, Paul Streeten presentó el caso histórico de la industrialización del Japón como el primero en seguir el modelo de desarrollo desequilibrado: "Unbalanced Growth", Oxford Economic Papers, vol. 11, nº 2, Junio 1959. 3. Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, Londres, 1990 4. Francisco Pérez García, "Infraestructuras y desarrollo regional", El País de los negocios, 31-X-1993, pág. 2. 5 Nicholas Kaldor, "Inflaction and Recession in The World Economy", The Economic Journal, nº 86, Diciembre de 1976.

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