Reflexiones sobre la independencia de los reguladores energéticos Los casos de Chile, Perú, Colombia y México Gas Natural y Política de Seguridad Energética Barranquilla, Colombia, 7 de septiembre de 2016

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Importancia de la independencia

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Riesgo regulatorio e independencia • Dos tipos de riesgo regulatorio: 1. Captura 2. Politización • Soluciones A. Contra la captura: transparencia y rendición de cuentas. B. Contra la politización: autonomía y estabilidad (independencia). • Independencia significa no depender de otra autoridad; auto-gobernarse, ser capaz de actuar por cuenta propia. • La independencia abarca varios tipos de autonomía: técnica, operativa, financiera. También implica estabilidad institucional. Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

¿Por qué la independencia? • Mandato del regulador: alinear los intereses privados con el interés público. • Independencia de 3 grupos de interés: 1. Inversionistas 2. Gobierno 3. Consumidores • La independencia ayuda a que los gobiernos esquiven culpas (blame shifting). • La independencia da certeza a los consumidores de que el regulador no está patrocinado por los inversionistas (complementando los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas)

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El punto de vista del inversionista • Las inversiones en servicios públicos energéticos son muy frágiles debido a lo siguiente: 1. Costos hundidos considerables que se recuperan en períodos muy largos de tiempo. 2. Uno o muy pocos suministradores. 3. Los consumidores vistos como votantes. • Riesgos asociados: A. Expropiación legal. B. Control de precios por debajo de costos(expropiación administrativa). • La independencia otorga certidumbre a los inversionistas al separar las decisiones técnicas de las políticas. Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

Independencia y delegación • La independencia es el último paso en la delegación. • La delegación es conveniente en los gobiernos para: 1. Superar asimetrías de información y mejorar el desempeño en las áreas técnicas de gobierno al implementar políticas públicas preparadas por expertos. 2. Evitar el costo político de políticas impopulares (blame shifting). 3. Resolver problemas de cumplimiento de compromisos (credibilidad) y otorgar certidumbre política. Los políticos, con miras a las elecciones, tienen un horizonte de corto plazo (miopía) e incentivos para cambiar sus decisiones, lo que lleva a problemas de consistencia temporal. Entre mayor sea la credibilidad que se necesita, se requiere más autonomía. También, entre mayor sea el riesgo de cambios en el gobierno y en las políticas públicas se requiere mayor autonomía. Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

El modelo del Principal y el Agente • Los inconvenientes de la delegación han sido analizados bajo el modelo teórico del principal y el agente • La delegación se entiende como una transacción social, o interacción, en la cual uno de los actores, el agente, lleva a cabo acciones que tienen como propósito cumplir con los intereses de otro actor, el principal. • Se hacen tres premisas conductuales: 1. Los actores son racionales y oportunistas; 2. Hay un conflicto de interés potencial entre los dos agentes y, 3. Existe información asimétrica en favor del agente. • Pueden ocurrir los siguientes problemas: A. Selección adversa B. Riesgo moral Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

Independencia y controles • Para minimizar las problemas en la delegación se requieren algunos controles. • Los controles típicos (estructuras de incentivos) incluyen: 1. Requisitos para los agentes 2. Obligaciones de transparencia 3. Requerimientos de consulta pública 4. Contrapesos institucionales • Dado que estos controlas limitan la autonomía del agente, el grado de independencia se puede medir evaluando la fortaleza de dichos controles (premisa de los índices de Cukierman y Gilardi).

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El índice de Gilardi

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Antecedentes • La creación de agencias independientes comenzó con los bancos centrales (para dar credibilidad de la política monetaria). • Después siguió con los reguladores como resultado de las reformas y privatizaciones en mercados como el de energía y telecomunicaciones. • En 1992 Cukierman, Webb & Neyapti desarrollaron un índice para medir la independencia de los bancos centrales. • En 2001 Fabrizio Gilardi adaptó el índice para medir la independencia formal de los reguladores económicos en Europa.

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Estructura del índice: 5 categorías Estatus de la cabeza de la agencia 1/5

1/5

Estatus del órgano de gobierno Relación con gobierno y congreso 1/5

1/5

Autonomía financiera y organizacional

1/5

Competencias regulatorias

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I. Estatus de la cabeza de la agencia 1/6

Duración del nombramiento

1/6

¿Quién escoge a la cabeza? Despido 1/6

1/6

¿Se puede tener otro trabajo en el gobierno? ¿Es renovable el nombramiento? 1/6

1/6

¿La independencia es un requisito formal?

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II. Estatus del órgano de gobierno 1/6

Duración del nombramiento

1/6

¿Quién escoge a los miembros? Despido 1/6

1/6

¿Se puede tener otro trabajo en el gobierno? ¿Es renovable el nombramiento? 1/6

1/6

¿La independencia es un requisito formal?

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Estatus: cabeza y órgano de gobierno Duración del nombramiento > 8 años

1.0

6 a 8 años

0.8

5 años

0.6

4 años < 4 años Sin término fijo

0.4 0.2 0.0

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Estatus: cabeza y órgano de gobierno ¿Quién escoge a la cabeza? Los miembros del órgano de gobierno

1.00

Gobierno y congreso en conjunto

0.75

Congreso El gobierno colectivamente Uno o dos secretarios

¿Quién escoge al órgano de gobierno? La cabeza del órgano Gobierno y congreso en conjunto

0.00

0.75

Congreso

0.50 0.25

1.00

El gobierno colectivamente Uno o dos secretarios

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0.50 0.25 0.00

Estatus: cabeza y órgano de gobierno ¿Se puede otro trabajo en gobierno? No Con permiso del gobierno Sí/No hay disposición al respecto

0.5

1.0

Es imposible

0.75

Por razones ajenas a su trabajo

0.0

No

Sí, más de una vez

1.00 0.67

No hay provisiones al respecto

¿El nombramiento es renovable? 1.0

Sí, una vez

Despido

0.5

A discreción de quien nombra

5

0.33 0.00

¿La independencia es requisito formal?

0.75

0.0

Sí No

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1.0 0.0

0.75

III. Relación con Gobierno y Congreso

1/4

1/4

¿La independencia está formalmente establecida? Obligaciones formales de la agencia vis-à-vis el gobierno Obligaciones formales de la agencia vis-à-vis el congreso

1/4

1/4

¿Qué órgano, aparte de una corte, puede reconsiderar las decisiones de la agencia?

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Relación con el Gobierno y el Congreso ¿Independencia establecida en ley? Sí No

0.0

Obligaciones con el gobierno

1.0

No existen

0.75

Reporte anual para su conocimiento Reporte anual a aprobarse Rinde cuentas al gobierno

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1.00 0.67 0.33 0.00

5

Relación con el Gobierno y el Congreso Obligaciones con el congreso No existen Reporte anual para su conocimiento Reporte anual a aprobarse Rinde cuentas al gobierno

0.67 0.33 0.00

¿Quién puede reconsiderar? 1.00

Ningún órgano (fuera de una corte)

5

Un cuerpo especializado El gobierno, con limitantes El gobierno sin limitantes

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1.00 0.67 0.33 0.00

5

IV. Autonomía financiera y organizacional ¿Cuál es la fuente del presupuesto? 1/4

1/4

¿Cómo se controla el presupuesto?

¿Quién decide el arreglo institucional interno? 1/4

1/4

¿Quién está a cargo de la política sobre el personal?

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Autonomía financiera y organizacional Fuente del presupuesto Cuotas regulatorias Gobierno y cuotas regulatorias Presupuesto gubernamental

0.5 0.0

¿Cómo se controla el presupuesto? 1.0

Por la agencia

0.75

Por la contraloría o una corte Por el gobierno y la agencia Por el gobierno solo

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1.00 0.67 0.33 0.00

5

Autonomía financiera y organizacional ¿Quién decide el arreglo interno? La agencia La agencia y el gobierno El gobierno

0.5

¿Quién decide sobre el personal?

1.0

La agencia

0.75

La agencia y el gobierno

0.0

El gobierno

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1.0 0.5 0.0

0.75

V. Competencias regulatorias La agencia exclusivamente

1.00

La agencia y otro órgano independiente

0.75

La agencia y el congreso La agencia y el gobierno La agencia es solo un órgano de consulta

0.50 0.25 0.00

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Nota precautoria • El valor máximo del índice (1.0) es equivalente a la independencia absoluta o literal, la cual además de ser inalcanzable es indeseable. • En la práctica la independencia está limitada debido a: 1. Apelaciones judiciales 2. Modificaciones legales 3. Mercados financieros 4. Enojo público • Además, la independencia se debe balancear con la transparencia y la rendición de cuentas. • La independencia efectiva es lo que cuenta. Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

Resultados Colombia

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Estatus de la cabeza de la agencia 1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50

0.50

0.40 0.30 0.25

0.20 0.10 0.00

0.13 0.00 Duración del cargo

¿Quién nombra?

0.00 Despido

Otros trabajos

0.00 Renovación

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0.00 Requisito de independencia

Valor ponderado

Estatus del órgano de gobierno 1.00

1.00

0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40

0.40

0.30 0.28

0.25

0.20 0.10 0.00

Duración del cargo

¿Quién nombra?

0.00 Despido

Otros trabajos

0.00 Renovación

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0.00 Requisito de independencia

Valor ponderado

Relación con el Gobierno y el Congreso 1.00

1.00

1.00

1.00

0.90 0.80 0.75

0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00

Independencia en la ley

0.00 Obligaciones con gobierno

Obligaciones con congreso

¿Quién puede reconsiderar?

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Valor ponderado

Autonomía financiera y organizacional 1.00

1.00

1.00

1.00

Fuente del presupuesto

¿Cómo se controla el presupuesto?

1.00

1.00

0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00

¿Quién decide la organización? ¿Quién decide sobre el personal?

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Valor ponderado

Competencias regulatorias y total 1.00

1.000

0.90

0.900

0.80

0.800

0.70

0.700

0.60

0.600

0.50

0.500

0.40

0.400

0.30

0.300

0.20

0.25

0.10 0.00

0.480

0.200 0.100 0.000

Competencias regulatorias Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

Índice Gilardi

Índice Gilardi: Chile, Perú y México 1 0.9 0.8

0.868

0.875

Perú

México

0.7 0.6 0.5 0.4

0.401

0.3 0.2 0.1 0

Chile

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Comparación global por categoría

Competencias regulatoria

Estatus de la cabeza 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0

Estatus del consejo Chile Perú México Colombia

Autonomía financiera y organizacional

Relación con gobierno y congreso

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El índice de libertad económica

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Índice de libertad económica • Índice y clasificación creado por The Heritage Foundation y The Wall Street Journal en 1995 para medir el grado de libertad económica en 186 (hoy día) países alrededor del mundo. • El índice califica 10 factores de libertad económica utilizando estadísticas de organizaciones como el BM, FMI, la unidad de inteligencia económica de The Economist y Transparencia Internacional. Para cada factor, los países se califican de 0 a 100, de menos a más libre. Una calificación de 100 significa un ambiente económico o un conjunto de políticas públicas que es el más propicio para la libertad económica. • Para efectos de este análisis, el índice se usa exclusivamente como un indicador de libertad económica (real o percibida) y no para demostrar un vínculo de esta variable con el crecimiento económico. Paseo de las Palmas 555, Séptimo Piso Lomas de Chapultepec, Ciudad de México, 11000 Teléfono: (55) 4163 6518

Categorías y factores medidos I. Estado de derecho II. Gobierno limitado

a. Derechos de propiedad b. Libertad de la corrupción a. Libertad fiscal b. Tamaño del gobierno/gasto a. Libertad para hacer negocios

III. Eficiencia regulatoria

b. Libertad laboral c. Libertad monetaria a. Libertad comercial

IV. Mercados abiertos

b. Libertad de inversión c. Libertad financiera

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Índice de libertad económica 100

Libre

90 80

Mayormente libre

70

Moderadamente libre

60

Mayormente no libre

50

Represivo

40 30 20 10 0

2007

2008

2009

2010

2011 Chile

2012 Perú

2013 Mexico

2014 Colombia

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2015

2016

Factores específicos • Derechos de propiedad Grado de protección legal a los derechos de propiedad, aplicación de las leyes que la tutelan, independencia y ausencia de corrupción en el poder judicial y probabilidad de expropiación.

• Libertad de inversión Libertad de restricciones al movimiento y uso del capital, independientemente de la actividad, a los largo y ancho del país.

• Libertad monetaria Grado de independencia de intervención microeconómica y de inestabilidad de precios.

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Derechos de propiedad 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2007

2008

2009

2010 Chile

2011 Perú

2012 México

2013 Colombia

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2014

2015

2016

Libertad de inversión 100 90 80 70 60 50 40 30

2007

2008

2009

2010 Chile

2011 Perú

2012 México

2013 Colombia

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2014

2015

2016

Libertad monetaria 100 95 90 85 80 75 70 65 60

2007

2008

2009

2010 Chile

2011 Perú

2012 México

2013 Colombia

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2014

2015

2016

El caso de México

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Arreglo institucional previo SENER Secretarías

Descentralizados

PEMEX CFE

Simbología: Formulador de política Regulador Operador --- Con independencia

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CNH

SHCP SE

Poder Ejecutivo

CRE

COFEMER

Nuevo arreglo institucional Banco de México

Fondo Mexicano del petróleo

SHCP SENER

Secretarías COFECE

ASEA

SE

COFEMER

CENACE

Descentralizados

CENAGAS

Poder Ejecutivo Simbología: Formulador de política Regulador Operador Entidad financiera --- Con independencia

SEMARNAT

Empresas productivas del Estado

PEMEX y subsidiarias CFE y subsidiarias

Órganos reguladores coordinados

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CRE CNH

Evolución de los Reguladores 1993-1994

1995

2008

2013-2014

Agencia

CRE

CRE

+CNH

+ANSIPAH (ASEA)

Fundamento legal

Decreto presidencial

Ley propia

Ley propia

Constitución

Naturaleza jurídico

Órgano desconcentrado

Órgano desconcentrado

Órgano desconcentrado

Órgano regulador coordinado1

Grado de autonomía

Técnica

+Operativa

+De gestión

+Financiera

Facultades

Muy limitadas

Básicas

Ampliadas

Completas

Rendición de cuentas

A la Secretaría

Al Congreso

Al Congreso

Al Congreso

Normbramiento

Secretario

+Presidente

+Presidente

Presidente y Senado

1. La ANSIPAH (ASEA) se creó como un órgano desconcentrado de la Semanat

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Mejora institucional del regulador 1 Antes

Después

Estatus de la cabeza de la agencia

0.50

0.79

Estatus del órgano de gobierno

0.50

0.79

Relación con el Gobierno y el Congreso

0.84

1.00

Autonomía financiera y de gestión

0.58

0.88

Facultades regulatorias

0.25

0.80

Índice de independencia formal

0.9 0.8 0.7 0.6 0.5

0.875

0.4 0.3 0.2

0.53

0.1 0 Antes

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Después

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