“Vamos con la ley, somos ciudadan@s del mundo”

INSUMOS PARA COMITÉ PRO MOVILIDAD HUMANA ASAMBLEA NACIONAL

MESA DE TRABAJO “Refugio”

Semana de la Movilidad Humana Conversatorio “Aportes y Desafíos para la Construcción de la Ley de Movilidad Humana” Septiembre, 2013

INDICE PÁGINA

1. Organizaciones Integrantes de la Mesa de Trabajo “Refugio”

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2. Contenido 2.1 Antecedentes

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2.2 Nudos Críticos y Recomendaciones

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2.3 Conclusiones Finales

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3. Bibliografía sugerida

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1. Organizaciones Integrantes de la Mesa de Trabajo “Refugio”

A continuación, se listan en orden alfabético las organizaciones de la sociedad civil que contribuyeron a la elaboración del presente documento de análisis:         

Fundación Asylum Access Ecuador (AAE) Fundación Ambiente y Sociedad (FAS) Caritas Ecuador Coalición por las Migraciones y el Refugio Consejo Noruego para Refugiados (NRC) Hebrew Immigrant Aid Society (HIAS) Misión Scalabriniana Fundación Nuestros Jóvenes RET – Protecting through Education

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2. Contenido 2.1 Antecedentes 2.1.a Población de refugiados que se encuentran en el Ecuador De acuerdo a las cifras del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MRREE), desde el año 2000, el Ecuador ha recibido 165.550 solicitudes de refugio y ha reconocido a 55.327 personas refugiadas1. Cuando se analiza el país de origen de estas 165.550 solicitudes, el 89,17% corresponden a personas de origen colombiano, seguidos por personas de origen peruano (4,77%) y cubano (3,54%)2. El 55,8% de las solicitudes han sido presentadas por hombres y el 44,2% por mujeres; mientras que el 19% corresponde a niños, niñas y adolescentes (personas entre 0 y 17 años de edad)3. La cifra de personas refugiadas aumentó considerablemente en el año 2008 en el cual el Estado, con el apoyo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), realizó el programa de Registro Ampliado, con el reconocimiento de 27.7404 personas refugiadas. Con respecto a este programa, el Ecuador ha declarado que: "El Ecuador no podrá conformarse, y en consecuencia no podría estar satisfecho, si no lograse garantizar el ejercicio de los derechos humanos fundamentales por parte de los refugiados y no haber encontrado soluciones duraderas a la problemática humanitaria de la población con necesidad de protección internacional dentro de su territorio o fuera del mismo"5. (p.33) 1

http://www.mmrree.gob.ec/refugiados/estadisticas/indice.html. Estadísticas provistas por la Dirección de Refugio. Sitio web visitado en 31 de agosto de 2013. 2 http://www.mmrree.gob.ec/refugiados/estadisticas/indice.html. Estadísticas provistas por la Dirección de Refugio. Sitio web visitado en 31 de agosto de 2013. 3 Informe Preliminar de la Agenda Nacional de Movilidad Humana (ANIMHU), Mayo de 2013. 4 http://www.acnur.org/t3/index.php?id=559&tx_ttnews%5Btt_news%5D=1211 5 Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración. Política del Ecuador en Materia de Refugio. Quito, 2008. Disponible en el sitio web:

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Durante el año 2012, de las 12.099 solicitudes de refugio recibidas por el MRREE, 1.577 fueron reconocidas por dicha entidad. En el primer trimestre de 2013, 167 personas obtuvieron la condición de refugiado en el país, evidenciando una significativa reducción en el número de casos de refugio reconocidos por el Estado ecuatoriano. El Ecuador es un país de acogida de personas con necesidad de protección internacional, que desde la década del 70 hasta la actualidad, ha recibido solicitudes de ciudadanos y ciudadanas de más de 100 países diferentes 6. Esta demanda de protección internacional al Estado ecuatoriano se ha visto impulsada en gran medida por el conflicto armado en Colombia, sin embargo nuevas situaciones regionales e internacionales plantean un escenario desafiante y continuo en materia de refugio, tornando necesaria una ley orgánica que garantice el debido proceso y el acceso efectivo de derechos a las personas refugiadas en el territorio nacional. 2.1.b. Breve descripción de la normatividad del derecho de refugio en Ecuador La Constitución del Ecuador, como norma máxima de aplicación general y jerárquica en todo el territorio nacional, y marco normativo constitucional, propone un campo de acción garantista y específico para la protección de los derechos de las personas solicitantes de la condición de refugiado y personas refugiadas. La Constitución Ecuatoriana consagra explícitamente el derecho al asilo y al refugio en su Art. 417. Este mismo artículo contiene de manera explícita el

http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Ecuador/Politica_del_Ecuador_en_ma teria_de_refugio.pdf?view=1 6 Informe Preliminar de la Agenda Nacional de Movilidad Humana (ANIMHU), Mayo de 2013. 7

Art. 41.- Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas que se encuentren en condición de asilo o refugio gozarán de protección especial que garantice el pleno ejercicio de sus derechos. El Estado respetara y garantizará el principio de no devolución, además de la asistencia humanitaria y jurídica de emergencia. No se aplicará a las personas solicitantes de asilo o refugio sanciones penales por el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación de irregularidad.

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principio de no devolución, asegura la no sanción por entrada irregular al territorio ecuatoriano y la posibilidad de reconocer el estatus de refugiado de manera colectiva. Dentro de su lógica garantista y protectora el Art. 9 constitucional, establece que “las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas”. Esto en conjunto con el Art. 11, numeral segundo, que prohíbe cualquier tipo de discriminación, incluyendo por lugar de nacimiento y condición migratoria, entre otros8, y el Art. 40, que establece la protección de la familia transnacional, constituyen un marco normativo propicio para la protección efectiva de las personas refugiadas. Es importante resaltar que la Constitución Ecuatoriana incorpora los derechos reconocidos en las normas internacionales de derechos humanos, como derechos de aplicación directa. Por un lado, en su Art. 84 establece que todas las leyes y demás normas jurídicas deberán ser adecuadas “formal y materialmente” a los derechos previstos en los tratados internacionales. Esto se ve complementado por el Art. 417, en el cual se establece que los instrumentos y tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por el Ecuador deberán ser aplicados de manera directa, siguiendo los principios pro ser humano y de no restricción de derechos. De esta manera, los derechos reconocidos en tratados e instrumentos de derechos humanos se consideran incorporados de manera integral en la Constitución. Por lo anterior, se puede establecer que tanto la Convención de 1951 Sobre el Estatuto de los Refugiados, como el Protocolo de 1967 — los dos firmados y ratificados por el Ecuador 9 — y la Declaración de Cartagena de 1984, hacen parte integral de la Constitución ecuatoriana, poniendo al Ecuador en una posición de liderazgo a nivel internacional en materia de reconocimiento, promoción y protección de los derechos de las personas refugiadas.

El Estado, de manera excepcional y cuando las circunstancias lo ameriten, reconocerá a un colectivo el estatuto de refugiado, de acuerdo con la ley. 8

Ibíd. El Ecuador ratificó la Convención de 1951 Sobre el Estatuto de los Refugiados el 17 de agosto de 1955. El Protocolo de 1967 fue aceptado por el Ecuador el 6 de marzo de 1969. 9

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En la actualidad, el Reglamento para la Aplicación en Ecuador del Derecho del Refugio, Decreto Ejecutivo 118210, es el instrumento que regula el derecho a la condición de refugiado/a en Ecuador. En observancia al principio de reserva de ley, desarrollado en el Art. 133 de la Constitución, donde se establece que la regulación del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, únicamente puede hacerse a través de leyes orgánicas, la expedición de la ley se vuelve una prioridad en el tema de refugio. Al respecto del Decreto 1182, existen varios aspectos que requieren ser revisados, en el ejercicio de construcción de una ley integral de movilidad humana. Estos aspectos han sido abordados en dos acciones de inconstitucionalidad11, actualmente en revisión por parte de la Corte Constitucional del Ecuador. Entre los temas, a que estas acciones hacen referencia tenemos la necesidad de normar el tema a través de una ley, no retroceder en derechos al excluir la definición de Cartagena 1984 del texto legal, la dificultad que representa solicitar la condición de refugiado/a dentro de un plazo de 15 días, ciertos aspectos de la normativa que contravienen el principio de non bis in ídem, y la normativa no contempla la existencia de refugiados sur place y apátridas, entre otros. El Decreto Ejecutivo 1182 también cuenta con varios aspectos positivos que incluyen una disposición que prevé la confidencialidad de las entrevistas personales de elegibilidad, la posibilidad de escoger el sexo del entrevistador, y de contar con un intérprete; el certificado provisional de solicitante de la condición de refugiado vigente permite el ejercicio del derecho al trabajo; el documento de refugiado será válido por 2 años y permite el ejercicio del derecho al trabajo; se facilitará la naturalización (u obtención de residencia indefinida) a las personas refugiadas que hayan residido al menos 3 años consecutivos en el país en esa calidad, sin necesidad de retornar al país de origen para presentar documentos de identidad o de estado civil; se concede a los solicitantes y refugiado/as el acceso a los programas gubernamentales de inclusión económica y social y se garantiza el principio de unidad familiar, hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad (se incluye hijos 10

Registro Oficial 727 de 19-jun-2012. Estado: Vigente

11

Acciones de Inconstitucionalidad presentadas por Asylum Access Ecuador (Nro 0056 -12-IN) y por la Universidad San Francisco de Quito (Nro. 003-12-IA) ante la Corte Constitucional del Ecuador.

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mayores de edad u otros dependientes económicos) y celeridad en procesamiento de las solicitudes de personas con necesidades especiales (grupos de atención prioritaria). Asimismo, la Dirección General de Refugio ha iniciado acciones para expedir un documento de identificación a las personas refugiadas que dé cuenta de su estatus migratorio, para facilitar su identificación en el país, homologando el número de identificación al de las cédulas de identidad, para facilitar el acceso de las personas refugiadas a servicios en los sistemas públicos de atención. 2.2. Nudos Críticos y recomendaciones Para el ejercicio efectivo de derechos de las personas refugiadas y solicitantes de asilo, persisten varias dificultades como: El proceso de determinación de la condición de refugiado: Información, orientación y documentación: El derecho a la información es un derecho fundamental consagrado en la Constitución Ecuatoriana. 12 A la vez, es un derecho que posibilita el ejercicio de otros derechos. En este sentido, se debe facilitar el acceso a la información de las personas refugiadas y solicitantes de asilo sobre los trámites y procedimientos que se desarrollan ante la Dirección General de Refugio y otras instituciones públicas, para garantizar el ejercicio cabal de sus derechos. Otro derecho fundamental que posibilita el acceso a otros derechos, es el derecho a la identidad personal y la documentación, incluidos dentro de los derechos de libertad dentro de la Constitución Ecuatoriana. 13 Buena parte de las personas refugiadas ven limitada su posibilidad de acceder a protección internacional y ejercer sus derechos fundamentales debido a la ausencia de un documento que acredite su identidad:

12 13

Constitución del Ecuador. Art. 18. Constitución del Ecuador. Art. 66 Nro. 28

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

La ley debe señalar la importancia de desarrollar un programa de información y difusión de los derechos de refugiados/as y solicitantes de refugio, y de los procedimientos de determinación de la condición de refugiado. Estas comunicaciones deberán seguir lo principios de veracidad, transparencia y facilidad de comprensión. La difusión de esta información debe estar principalmente dirigida a lugares donde esta población tenga fácil acceso, como espacios públicos, entidades estatales, instituciones educativas y de salud.



La ley garantiza la obligatoriedad de llevar sistemas de registro de personas refugiadas y solicitantes de refugio, que sigan los principios de seguridad y confidencialidad de la información personal.



La Dirección General de Refugio y la Dirección General de Registro Civil deben implementar un sistema de documentación, identificación y cedulación, homologado entre ambas instituciones, que cuente con un número de identificación que sea válido en todos los sistemas de información del Estado. Esto con el fin de superar los obstáculos que persisten para el ejercicio pleno de derechos y acceso a servicios, subsidios, beneficios y programas del Estado por parte de la población refugiada y solicitante de refugio. El debido proceso:

El debido proceso en la determinación de la condición de refugiado/a, es una garantía al principio de no devolución, y obliga a los Estados a proveer las condiciones para el cumplimiento efectivo de los derechos de las personas frente al derecho a solicitar asilo. Toda persona solicitante de la condición de refugiado tiene derecho a que la decisión en torno a su estatus se tome y se ejecute con pleno respeto y garantía al debido proceso, tomando en cuenta el derecho a la información, el derecho a la representación legal y derecho a interponer los recursos administrativos o judiciales. En la Opinión Consultiva OC-18 de 17 de Septiembre de 2003, la Corte Interamericana estableció que: “…es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas 9

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deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas”14.  La ley deberá garantizar que el procedimiento de determinación de la condición de refugiado/a sea apolítico, transparente e imparcial, incluyendo la definición de plazos que se rijan por los principios de celeridad y razonabilidad. Todo esto en concordancia con los instrumentos internacionales de derechos humanos en la materia.  Sumado a lo anterior, la ley debe tomar las medidas necesarias para garantizar el debido proceso, de conformidad con los parámetros establecidos por el sistema interamericano de protección de derechos humanos y las recomendaciones del ACNUR, asegurando que se cumplan los principios de independencia, imparcialidad, idoneidad, no discriminación y garantía de los derechos humanos, además del derecho a la impugnación de las resoluciones que se emitan, sea en vía administrativa o judicial (ordinaria y constitucional), y en concordancia con el principio de no devolución.  En este mismo sentido, la ley deberá tomar todas las medidas necesarias para evitar condiciones de riesgo frente a la no devolución de personas refugiadas y solicitantes de asilo.  La ley

deberá concretar

la creación

y desarrollo de centros

especializados de recepción y atención de solicitantes de asilo, especialmente en zonas de frontera y de mayor tránsito de migrantes. 

Más aún, la ley debe facilitar la representación legal (pública o privada) a personas refugiadas y solicitantes de asilo para facilitar el acceso a los procedimientos bajo su competencia. Igualmente, deberá facilitar la posibilidad de presentar la solicitud de refugio, y otras peticiones o recursos relativos al procedimiento, y sus argumentos de manera verbal o escrita. Además, deberá viabilizar la asistencia gratuita de traductores e intérpretes idóneos y competentes durante todo el procedimiento, especialmente durante la etapa de elegibilidad

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Corte Interamericana de Derechos Humanos, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos sobre la Condición Jurídica y los Derechos de los Migrantes Indocumentados, Opinión Consultiva OC-18 de 17 de Septiembre de 2003. párrafo 125.

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

Durante todo el procedimiento de determinación de la condición de refugiado/a, la ley debe garantizar que los solicitantes de asilo cuenten con el tiempo y los medios adecuados para fundamentar su solicitud de refugio, facilitando el derecho a acceder a toda la información personal disponible en esa entidad.





La ley debe prever que toda resolución o decisión que emita dentro de los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, sean motivadas o fundamentadas según lo establecido en la Constitución y los principios del debido proceso. La ley debe implementar un sistema adecuado de vigilancia del debido proceso dentro de los procesos de determinación de la condición de refugiado, que incluyan de manera fundamental a la Defensoría del Pueblo del Ecuador y a las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con la población refugiada y solicitante de asilo.

Atención adecuada a grupos prioritarios (NNA, adultos mayores, personas con capacidades diferentes), personas sobrevivientes de violencia basada en género y población LGBTI La nueva normativa debe ser compatible con las políticas de igualdad que promueve el Estado, determinar la obligatoriedad de contar con protocolos de atención como parte del procedimiento de solicitud de la condición de refugiado, para todos los grupos de PNPI con necesidades específicas, con énfasis en personas analfabetas, con discapacidad, mujeres víctimas de violencia basada en género, niños, niñas y adolescentes no acompañados, separados y víctimas de violencia, personas lesbianas, gay, bisexuales, transexuales e intersexuales (LGBTI), víctimas del delito de trata de personas y sobrevivientes de tortura. Promoviendo que estos estén alineados con las instancias encargadas de la protección para cada grupo prioritario. Discriminación y xenofobia: Esta es una situación constante, si bien la ley no es el cuerpo normativo que cubre necesariamente este tema. En concordancia con la Constitución de la República y las políticas de igualdad que el Estado impulsa, la ley debe permitir 11

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la prevención y control de las prácticas discriminatorias, racistas, xenófobas y violentas cometidas contra personas en condición de movilidad humana; y, crear condiciones desde los ejes que le competen, para fomentar prácticas de convivencia intercultural a través del reconocimiento y valoración de las diversidades que confluyen en los procesos de movilidad humana (i.e. documentación adecuada y no discriminatoria, servidores públicos formados a profundidad en la materia). Acceso a programas estatales, que permitan el ejercicio efectivo de derechos: El actual decreto 1182 establece a personas solicitantes y refugiadas el acceso a los programas gubernamentales de inclusión económica y social, y el derecho al trabajo. El nuevo cuerpo legal debe avanzar en este desarrollo, a fin de garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la salud, la educación, la vivienda, el trabajo y la seguridad social, sin discriminación por condición migratoria, propendiendo a la universalidad. 2.3 Conclusiones Finales: A la Asamblea Nacional: 

Solicitamos impulse la adopción de la Ley Orgánica de Movilidad Humana y su reglamento, que estos estén armonizados con la Constitución e instrumentos internacionales que regulan las realidades de movilidad humana con perspectivas de igualdad, con participación activa de las entidades estatales, actores vinculados a la temática y sociedad civil. Como sociedad civil, nos comprometemos a generar espacios participativos de reflexión sobre los principales aspectos que debería abordar la normativa sobre movilidad humana como un aporte a su construcción.



En lo particular, la ley debería garantizar el acceso al procedimiento transparente, imparcial y con plazos ágiles y razonables, en el marco de los instrumentos regionales e internacionales en materia de refugio y derechos humanos ratificados por los Estados. Adicionalmente, proveer protección a 12

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los grupos con necesidades específicas (por ejemplo, mujeres víctimas de violencia basada en género, víctimas de trata y tráfico, niños, niñas y adolescentes no acompañados, y sobrevivientes de tortura). 

Solicitamos que la legislación tenga un enfoque de género y de esa forma, garantice protección internacional a las personas víctimas de violencia basada en género, cuando éstas provengan de países que no pueden protegerlas de dicha violencia.



Solicitamos que la ley asegure procedimientos de impugnación que viabilicen el debido proceso. En este sentido, es importante tomar como referencia las experiencias regionales como las del Tribunal Administrativo Migratorio de Costa Rica, que constituye un órgano imparcial de apelación.

Este documento incluye una serie de temas que deben ser observados durante el desarrollo de la ley, en lo que se refiere al ámbito de refugio. Ratificamos el compromiso de establecer, mantener y fortalecer un diálogo con el gobierno y la Asamblea Nacional, a fin de desplegar un trabajo coordinado que favorezca el ejercicio de derechos de las personas refugiadas y solicitantes de asilo, rescatando el gran esfuerzo que hacen las organizaciones no gubernamentales para ayudar, apoyar, orientar y fomentar los derechos de las personas refugiadas y solicitantes de asilo que están y siguen llegando a nuestro país.

3. Bibliografía Sugerida  Informe Preliminar de la Agenda Nacional de Movilidad Humana (ANIMHU), Mayo de 2013.  ACNUR. “La protección internacional Américas”. Diciembre 2011.

de refugiados en

las

 Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración . “Política del Ecuador en Materia de Refugio”. Septiembre 2008. Disponible en el sitio web: (http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Ec uador/Politica_del_Ecuador_en_materia_de_refugio.pdf?view=1) 13

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 Gal, Amandine. Cuaderno de Trabajo. “Escrito en el cuerpo: Rompiendo el silencio y construyendo justicia integral”. Asylum Access Ecuador, con el apoyo del Consejo Noruego para Refugiados. Cuaderno 2. Serie Derechos de las Personas Refugiadas. Diciembre 2011. Disponible en sitio web: (http://asylumaccess.org/AsylumAccess/en-espanol/acerca-de-asylumaccess-ecuador)  Sarmiento, Karina, Jessica Soley, and Ana Guglielmelli White. Informe. “La Determinación de la Condición de Refugiado en América Latina: Desafíos y Oportunidades Regionales. Los sistemas de Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y México”. Enero 2013. Disponible en sitio web (http://asylumaccess.org/AsylumAccess/enespanol/acerca-de-asylum-access-ecuador)

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