๑

๑. ความเป็นมา การมี ส่ ว นร่ ว มทางการเมื อ งและการมี ส่ ว นร่ ว มทางการเมื อ งในท้ อ งถิ่ น นั้ น การถอดถอน ผู้ ด ารงต าแหน่ ง ทางการเมื อ งขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น เป็ น วิ ธี ก ารหนึ่ ง ของการมี ส่ ว นร่ ว ม ของประชาชนในการบริ ห ารงานของท้ อ งถิ่ น ทางตรงที่ น อกเหนื อ จากการมี ส่ ว นร่ ว มท างอ้ อ ม ผ่านการเลือกผู้แทนเข้าไปทางานให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาแหน่งต่าง ๆ การถอดถอน (recall) หมายถึ ง การเปิ ด โอกาสให้ ผู้ อ อกเสี ย งเลื อ กตั้ ง สามารถถอดถอน ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองระหว่างการเลือกตั้งและมีการพัฒนาให้กระบวนการถอดถอนมีลักษณะ เชิงสถาบันดังที่ปรากฏในหลายประเทศ ๑ ถ้าพิจารณาในด้านลาดับขั้นของการมีส่วนร่วม (levels of participation) การถอดถอนถื อ เป็ น ล าดั บ ขั้ น ของการมี ส่ ว นร่ ว มในระดั บ สู ง สุ ด คื อ การควบคุ ม โดยประชาชน (citizen control) ที่ มองว่ าประชาชนสามารถเข้ า มามี ส่ วนร่ ว มในการแก้ ไขปั ญ หา ที่เกิดขึ้นหรือ กาลังเกิด ความขัด แย้งที่มีอยู่ได้ทั้งหมด ๒ นอกจากนี้ การใช้สิทธิถอดถอนเป็นการเพิ่ม อานาจและบทบาททางการเมืองของพลเมือง ให้สามารถเข้า มามีส่วนร่วมทางการเมืองตามวิถีทาง ของระบอบประชาธิปไตยได้มากยิ่งขึ้น ด้วยการแทรกแซงการทางานของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมื อง โดยตรงและมีเป้าหมายเฉพาะบุคคลจึงเป็นเครื่องมือทางการเมืองที่สาคัญของพลเมืองในการควบคุม การใช้อานาจรัฐของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองและยังเป็นวิธีการอีกวิธีหนึ่งที่สามารถตรวจสอบ ว่าผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองได้ป ฏิบัติตามเจตนารมณ์ของประชาชนหรือไม่ ถ้าหากผู้ดารงตาแหน่ง ทางการเมืองที่ไ ด้รับการเลือกตั้งเข้ามา กระทาการใด ๆ นอกเหนือจากเจตนารมณ์ของประชาชน ซึ่งเป็นผู้มอบอานาจของตนให้ไป ก็จาเป็นต้องมีการถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองคนดังกล่าว๓

๑

Brigitte Geissel and Stefan Jung, "Recall in Germany: Explaining the Use of a Local Democratic Innovation," Democratization25, no. 8 (2018/11/17 2018): 1359, http://dx.doi.org/10.1080/13510347.2017. 1398735. ๒ ตัวอย่างเช่น ถวิลวดี บุรีกุล เสนอลาดับขั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ ๗ ขั้นตอนจากลาดับที่น้อยที่สุดจนถึง มากที่สุด คือ การให้ข้อมูลการเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชน การปรึกษาหารือ การวางแผนร่วมกัน การร่วมปฏิบัติ ร่วมติดตามตรวจสอบ และการควบคุมโดยประชาชน ดูใน ภัทชา ด้วงกลัด, นวัตกรรมการขับเคลื่ อนกระบวนการนโยบาย สาธารณะอย่างมีส่วนร่วม (กรุงเทพมหานคร : โครงการสารวจองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย มูลนิธิสาธารณสุข แห่งชาติ, ๒๕๕๗), ๖. ๓ พฤทธิสาณ ชุมพล, มรว. และเอก ตั้งทรัพย์วัฒนา. คำและควำมคิดในรัฐศำสตร์ร่วมสมัย, หน้า ๓๓๐.

๒

ส าหรั บ ประเทศไทยได้ มี ก ารบั ญ ญั ติ เ รื่ อ งการให้ สิ ท ธิ ป ระชาชนในการถอดถอนสมาชิ ก สภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๖ ที่ บั ญ ญั ติ ว่ า ราษฎรผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ในองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ใดมี จ านวน ไม่ น้ อ ยกว่ า สามในสี่ ข องจ านวนผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ที่ ม าลงคะแนนเสี ย ง เห็ น ว่ า สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่สมควรดารงตาแหน่งต่อไป ให้สมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตาแหน่ง ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และการลงคะแนนเสียง ตามวรรคหนึ่ง ต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด หลั ก การดั ง กล่ า วยั ง คงอยู่ อ ย่ า งต่ อ เนื่ อ งมาจนถึ ง รั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ปั จ จุ บั น ซึ่ ง ในขณะนี้ ได้ มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็น ผู้เสนอ) เพื่อให้ สอดคล้องและเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนู ญ มาตรา ๒๕๔ ที่กาหนดให้ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อกัน เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ตามหลักเกณฑ์ วิธี การ และเงื่อนไขที่กฎหมาย บัญญัติ และประกอบกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังไม่เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าวจึ งสมควรยกเลิก กฎหมายนั้น๔ ๒. การด าเนิ น การเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ของประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การลงคะแนนเสียงถอดถอน (Recall) ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ใช้เฉพาะกับ การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา กระบวนการถอดถอนเริ่มต้ น จากผู้ มีสิทธิเ ลือกตั้ งในองค์กรปกครองส่ วนท้อ งถิ่นเข้ าชื่อ ๕ยื่น คาร้อ ง ๔

เหตุผลในการเสนอร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) ๕ พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕

๓

ต่อผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (แล้วแต่กรณี) ขอให้จัดการลงคะแนนเสียง ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น โดยคณะกรรมการการเลือกตั้งมี หน้าที่ดาเนินการ จัดการลงคะแนน การถอดถอนลักษณะนี้จะคล้ายกับของประเทศสหรัฐอเมริกา คือ เมื่อมีการลงคะแนน ถอดถอนแล้ว จะตามด้วยการเลือกตั้งพิเศษ (แทนตาแหน่งที่ว่าง) และเปิดโอกาสให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ยื่นคาร้องคัดค้านเฉพาะการลงคะแนนเสียงที่ไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายภายใน ๓๐ วันนับแต่ วันที่คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศผลการลงคะแนนเสียง ถ้าผลการถอดถอนสาเร็จ คือ มีผู้มาใช้ สิทธิลงคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของจานวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมดในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น และมีคะแนนเสียงจานวนไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๔ ของผู้มีสิทธิ เลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง สมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ต้องพ้นจากตาแหน่งนับแต่วันลงคะแนนเสียงถอดถอน ๖ ซึ่งกฎหมาย เลื อ กตั้ ง ท้ อ งถิ่ น ถื อ ว่ า บุ ค คลที่ เ คยถู ก ถอดถอนออกจากต าแหน่ ง สมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎร สมาชิ ก วุ ฒิ ส ภา และสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น เป็ น บุ ค คลต้ อ งห้ า มมิ ใ ห้ ใ ช้ สิ ท ธิ สมัครรับเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นเวลา ๕ ปีนับถึงวันเลือกตั้ง๗ แต่ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มิได้บัญญัติเกี่ยวกับเรื่องการถอดถอนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาแล้ว เมื่อพิจารณาศึกษาพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว สามารถสรุปสาระสาคัญ ดังนี้ ๒.๑ มูลเหตุในการร้องขอให้มีการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจาก ตาแหน่งนั้น กฎหมายกาหนดไว้เพีย งว่า สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น “ไม่สมควรดารง ตาแหน่งต่อไป” ซึ่งสามารถอาศัยเป็นเหตุในการร้ องขอให้มีการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตาแหน่งได้ เมื่อพบข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ที่ผู้ดารงตาแหน่ง มีการปฏิบัติหน้าที่หรือมีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้ ๒.๒ คุณสมบัติและจานวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อเพื่อร้องขอให้มีการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่น หรือ ผู้บ ริห ารท้อ งถิ่ น พระราชบัญญั ติว่ าด้ว ยการลงคะแนนเสี ยงเพื่อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ได้กาหนดหลักเกณฑ์ คุณสมบัติ และจานวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อเพื่อร้องขอให้มีลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริ หาร ท้องถิ่นออกจากตาแหน่ง โดยจานวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อเพื่อร้องขอให้มีการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน ๖

พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๓ วรรคสอง ๗ พระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๖๒ มาตรา ๕๐ (๑๙)

๔

สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ออกจากต าแหน่ ง เป็ น ไปตามหลั ก เกณฑ์ ที่ ก าหนดไว้ ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๕ กล่ า วโดยสรุ ป คื อ องค์ ก รปกครองส่ว นท้อ งถิ่น ที่ มีจ านวนผู้มี สิ ทธิ เ ลือ กตั้ ง ดังต่อไปนี้ ๒.๒.๑. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เกิน ๑๐๐,๐๐๐ คน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่า ๑ ใน ๕ ของ จานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๒.๒.๒ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกิน ๑๐๐,๐๐๐ คน แต่ไม่เกิน ๕๐๐,๐๐๐ คน ต้องมีผู้เข้าชื่อ ไม่น้อยกว่า ๒๐,๐๐๐ คน ของจานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๒.๒.๓ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินกว่า ๕๐๐,๐๐๐ คน แต่ไม่เกิน ๑,๐๐๐,๐๐๐ คน ต้องมีผู้เข้าชื่อ ไม่น้อยกว่า ๒๕,๐๐๐ คน ของจานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๒.๒.๔ มีสิทธิเลือกตั้ง ๑,๐๐๐,๐๐๐ คน ขึ้นไป ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่า ๓๐,๐๐๐ คน ของจานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การนับจานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ นให้ถือตามจานวนในบัญชี รายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นครั้งหลังสุดที่ใช้สาหรับการเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นแล้วแต่กรณี ๒.๓ การจั ด ให้ มี การลงคะแนนเสีย งเพื่อ ถอดถอนสมาชิ กสภาท้ องถิ่น หรื อผู้ บริ หารท้ องถิ่ น จะแยกออก ๒ กรณีดังนี้ ๒.๓.๑ กรณีท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้การกากับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัด กรณีท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้การกากับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัด คือ องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบลและเมืองพัทยา เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับคาร้องขอ ดาเนิ น การให้ มีก ารลงคะแนนเสี ยงถอดถอน ผู้ว่ าราชการจังหวัด จะต้องส่งคาร้อ งนั้นไปให้สมาชิ ก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ที่ถูกร้องขอให้ลงคะแนนเสียงถอดถอนภายใน ๗ วัน นับแต่วัน ที่ ได้ รั บ ค าร้ อ ง และสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น นั้ น จะต้ อ งจั ด ท าค าชี้ แ จงข้ อ เท็ จ จริ ง เพื่อแก้ข้อกล่าวหาตามคาร้องยื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคาร้อง และเมื่ อ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด ได้ รั บ ค าชี้ แ จงข้ อ เท็ จ จริ ง เพื่ อ แก้ ข้ อ กล่ า วหาของสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น แล้ ว เมื่ อ ครบก าหนด ๓๐ วั น ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด จะแจ้ ง ให้ ค ณะกรรมการ การเลือกตั้งทราบภายใน ๗ วัน เพื่อดาเนินการจัดให้มีการลงคะแนนถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นต่อไป

๕

คณะกรรมการการเลือกตั้งจะเป็นผู้จัด ให้มีการลงคะแนนเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้อ งถิ่นออกจากตาแหน่ง โดยจะประกาศกาหนดวันลงคะแนนเสียงไม่เกิน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากผู้ว่าราชการจังหวัด โดยจะมีกระบวนการในการจัดให้มีการลงคะแนนเสียง เพื่อถอดถอนออกจากตาแหน่งคล้ายกับการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง เพียงแต่ในการออกเสียงลงคะแนน เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตาแหน่งจะลงคะแนนเสียงในช่องที่ “เห็ นด้วย” หรือ “ไม่เห็ นด้วย” กับการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจาก ตาแหน่ง ๒.๓.๒ กรณีท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้การกากับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย กรณีท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้การกากับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย คือ กรุงเทพมหานคร เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้รับคาร้องขอดาเนินการให้มีการลงคะแนนเสียง ถอดถอน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะต้องส่งคาร้องนั้นไปให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น ผู้ที่ถูกร้องขอให้ลงคะแนนเสียงถอดถอนภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับคาร้อง และสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นนั้นจะต้องจัดทาคาชี้แจงข้อเท็จจริง เพื่อแก้ข้ อกล่าวหาตามคาร้อง ยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคาร้อง และเมื่อรัฐมนตรี ว่ า การกระทรวงมหาดไทยได้ รั บ ค าชี้ แ จงข้ อ เท็ จ จริ ง เพื่ อ แก้ ข้ อ กล่ า วหาของสมาชิ ก สภาท้ องถิ่ น หรือผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว เมื่อครบกาหนด ๓๐ วัน ผู้ว่าราชการจังหวัดจะแจ้งให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง ทราบภายใน ๗ วัน เพื่อดาเนินการจัดให้มีการลงคะแนนถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่นต่อไป คณะกรรมการการเลือกตั้งจะเป็นผู้จัด ให้มีการลงคะแนนเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตาแหน่ง โดยจะประกาศกาหนดวันลงคะแนนเสียงไม่เกิน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยจะมีกระบวนการในการจัดให้มี การลงคะแนนเสีย งเพื่อ ถอดถอนออกจากต าแหน่ งคล้า ยกั บการลงคะแนนเสี ยงเลื อกตั้ง เพีย งแต่ ในการออกเสียงลงคะแนนเพื่อ ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตาแหน่ ง จะลงคะแนนเสี ยงในช่อ งที่ “เห็ น ด้ ว ย” หรื อ “ไม่เ ห็น ด้ว ย” กั บการถอดถอนสมาชิ กสภาท้อ งถิ่ น หรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตาแหน่ง ๒.๔ ผลการลงคะแนนเสียงเพื่อให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตาแหน่ง หากมีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจานวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมด ในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นนั้น ถือว่าการเข้าชื่อถอดถอนบุคคลนั้นตกไป และจะมีการร้องขอให้

๖

มี ก ารลงคะแนนเพื่ อ ถอดถอนบุ ค คลดั ง กล่ า วออกจากต าแหน่ ง โดยอาศั ย เหตุ เ ดี ย วกั น อี ก ไม่ ไ ด้ และหากกรณีที่มีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของจานวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมด ในองค์กรปกครองส่ว นท้องถิ่น และมีคะแนนเสียงจานวนไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๔ ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นนั้นไม่สมควรดารงตาแหน่งต่อไป บุคคลนั้นต้องพ้นจากตาแหน่งนับแต่วันลงคะแนนเสียง๘ กล่าวโดยสรุป การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติว่าด้วย การลงคะแนนเสียงเพื่อ ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กาหนด หลักเกณฑ์ในการใช้สิทธิถอดถอนฯ ประกอบด้วยเกณฑ์ผู้มีสิทธิเข้าชื่อลงคะแนนถอดถอน จานวน ผู้ลงคะแนนถอดถอน ขั้นตอนการยื่นคาร้องและการจัดลงคะแนนเสียงถอดถอน การนับคะแนนเสียง ถอดถอน โดยมีการจัดการลงคะแนนเสียงถอดถอนโดยตรงและลับ โดยมีคณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นผู้ดาเนินการซึ่งนับตั้งแต่ประกาศใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ จนถึงปี พ.ศ. ๒๕๕๕ พบว่า มีการยื่นเรื่องถอดถอนจานวนทั้งสิ้น ๑๓ ครั้ง แต่ทาได้สาเร็จเพียงแค่ ๓ ครั้งเท่านั้น๙ ซึ่งแสดงให้ เห็ น ถึ ง ปั ญ หาการน ากฎหมายไปใช้ ใ นทางปฏิ บั ติ ที่ อ าจจะเกิ ด ขึ้ น จากการวางกฎเกณฑ์ ต่ า ง ๆ ในกระบวนการถอดถอนที่ไม่เหมาะสมกับความเป็นจริง ๓. การด าเนิ น การเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ของประเทศไทย ตามร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... ได้กาหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ ตลอดจนขั้นตอนในการดาเนินการเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นของประเทศไทย เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา ๒๕๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่กาหนดให้ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อกันเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้ องถิ่ น หรื อผู้บ ริห ารท้อ งถิ่น ได้ต ามหลัก เกณฑ์ วิธี การ และเงื่อ นไขที่กฎหมายบัญ ญัติ และประกอบกับการที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น ๘

พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๒๓ ๙

อ้ า งอิ ง สถิ ติ ดั ง กล่ า วจาก นิ จ จารี ย์ ภาคิ น ปริ พ รรห์ . “ปั ญ หากฎหมายในการถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น และผู้บริหารท้องถิ่น, แหล่งที่มา: http://public-law.net/publaw/view.aspx?id=1773 (เข้าถึงวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๖๖)

๗

หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงได้มีการเสนอ กฎหมายเกี่ยวกับการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น โดยมีสาระสาคัญ ในการกาหนดวิธีการเพื่อเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นไว้ กล่าวโดยสรุป ดังนี้ ๓.๑ มูลเหตุในการร้องขอให้มีการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจาก ตาแหน่ง กาหนดเหตุในการร้องขอไว้ คือ จงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ป ฏิบัติการตามหน้าที่และอานาจ อันจะเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือมีความประพฤติในทางที่จะนามาซึ่งความเสื่อมเสีย หรือก่อความไม่สงบเรียบร้ อยแก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น หรือมีพ ฤติการณ์ส่อไปในทางทุจริ ต หรือกระทาการอันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น๑๐ ๓.๒ การเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมี จานวนผู้เข้าชื่อ เกินกึ่งหนึ่งของผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หากมีการถอนชื่อแล้วจานวนเหลือไม่ถึงกึ่งหนึ่ง ให้ผู้กากับดูแ ล คือ นายอาเภอ หรือปลัดอาเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แล้วแต่กรณี ยุติ เ รื่ อ ง แต่ห ากมี ก ารถอนชื่ อ หรือ ไม่ ถ อนชื่อ และมี จ านวนเกิ น กึ่ง หนึ่ ง ให้ ผู้ก ากั บ ดู แ ลประกาศให้ ประชาชนทราบและให้ถือวันประกาศเป็นวันพ้นจากตาแหน่งของผู้ถูกถอดถอน ๓.๓ การเข้าชื่อขอให้ มีการสอบสวนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ต้องมีจานวนไม่น้อยกว่า ๕,๐๐๐ คน หรือไม่น้อยกว่า ๑ ใน ๕ ของจานวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ทั้งหมด ในเขตเลือกตั้ง สุดแต่จานวนใดจะน้อยกว่า หากมีการถอนชื่อแล้วมีจานวนไม่ถึง ๕,๐๐๐ คน หรือไม่ถึง ๑ ใน ๕ ของจานวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในเขตเลือกตั้ง ให้ผู้กากับดูแลยุติเรื่อง หากมีการถอนชื่อ หรื อ ไม่ ถ อนชื่ อ และมี จ านวนไม่ น้ อ ยกว่ า ๕,๐๐๐ คน หรื อ ไม่ น้ อ ยกว่ า ๑ ใน ๕ สุ ด แต่ จ านวนใด จะน้อยกว่า ให้ผู้กากับดูแลตั้งคณะกรรมการสอบสวนและดาเนินการสอบสวนต่อไป กล่ า วโดยสรุ ป รู ป แบบการเข้ า ชื่ อ เพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ได้ ก าหนดกระบวนการ “ลงลายมื อชื่ อ เพื่ อ เสนอถอดถอนและการลงคะแนนเสี ย งเพื่ อถอดถอน” เป็นกระบวนการเดียวกัน ๑๑ โดยหากสามารถรวบรวมลายมือชื่อตามเอกสารที่ต้องยื่นถอดถอนตามที่ กฎหมายกาหนด และผ่านการพิจารณา ปิด ประกาศหนังสือแสดงเจตนาและบัญชีรายชื่อผู้เข้าชื่อ ๑๐

ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗ วรรคหนึ่ง ๑๑ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗ และมาตรา ๑๒

๘

การร้องคัดค้านและขอถอนชื่อ ๑๒ แล้ว ให้ผลรวมของการเข้าชื่อที่เหลืออยู่หากสามารถรวบรวมรายชื่อ ผู้มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนเป็นจานวนเกินกึ่งหนึ่งของจานวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในเขตเลือกตั้ง ให้ ผู้กากับดูแ ลประกาศผลให้ ประชาชนทราบและให้ถือว่าการถอดถอนมีผลตั้งแต่วันที่ประกาศ ๑๓ ส่วนรูปแบบการเข้าชื่อเพื่อขอให้มีการสอบสวนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ผลการถอดถอนจะขึ้นอยู่กับคณะกรรมการสอบสวนที่ถูกแต่งตั้งขึ้น ๑๔ หากผลการสอบสวนปรากฏว่า สมาชิกสภาหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดกระทาความผิดตามข้อกล่าวหาให้ออกคาสั่งถอดถอนได้๑๕ ๔. การศึกษาเปรียบเทียบการดาเนินการเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ของประเทศไทยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กับร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... ในปัจจุบันประเทศไทยได้ใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิก หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อกาหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนของการถอดถอน อย่างไรก็ตาม ได้ มี การจัด ท าร่า งกฎหมายฉบั บใหม่เพื่ อกาหนดหลั กเกณฑ์แ ละขั้ นตอนการถอดถอนเพื่ อทดแทน กฎหมายฉบับเดิม โดยการจัดทาบทความฉบับนี้ได้นาร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) ซึ่งเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๖๔ และได้เข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๕ ปีที่ ๒ ครั้งที่ ๑๘ (สมัยสามัญประจาปีครั้งที่สอง) วันพุธที่ ๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ และการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๕ ปีที่ ๒ ครั้งที่ ๒๑ (สมัยสามัญประจาปีครั้งที่สอง) วันพุธที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ ซึ่งขณะนี้ ๑๒

ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๙ มาตรา ๑๐ มาตรา ๑๑ และมาตรา ๑๒ (๑) ๑๓ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗ และมาตรา ๑๒ (๒) ๑๔ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๑๕ (๒) ๑๕ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๑๘

๙

อยู่ระหว่างการพิจารณาในวาระที่สองของสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ มีข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับ การศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายดังกล่าว กล่าวโดยสรุป ดังนี้ ๔.๑ รูปแบบการถอดถอน พระราชบัญ ญั ติว่ า ด้ ว ยการลงคะแนนเสีย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก หรื อ ผู้บ ริ หารท้อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ กาหนดรูปแบบการถอดถอนเพียงรูปแบบเดียว คือ รูปแบบการลงคะแนนเสียงถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น แตกต่างจากร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... ซึ่งกาหนดรูปแบบการถอดถอนไว้ ๒ รูปแบบ คือ รูปแบบ การเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น และรูปแบบการเข้าชื่อเพื่อขอให้ มีการสอบสวนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ๔.๒ การลงลายมือชื่อเพื่อเสนอถอดถอน พระราชบัญ ญั ติว่ า ด้ ว ยการลงคะแนนเสีย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก หรื อ ผู้บ ริ หารท้อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ กาหนดให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อยื่นคาร้องต่อผู้ว่าราชการจังหวัด (สาหรับองค์การบริหาร ส่ว นจัง หวัด เทศบาล องค์ การบริ ห ารส่ ว นต าบล และเมื อ งพัท ยา) หรื อ รัฐ มนตรี ว่ าการกระทรวง มหาดไทย (สาหรับกรุงเทพมหานคร) แล้วแต่กรณี เพื่อขอลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ตามเกณฑ์ จ า นวนผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ในองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ถ้าหากการรวบรวมรายชื่อเป็นไปตามเกณฑ์ ที่กฎหมายกาหนด ให้ผู้รับคาร้องตรวจสอบข้อเท็จจริง และแจ้งผู้ถูกร้องเรียนเพื่อชี้แ จงข้อเท็จจริง ขณะเดียวกัน ผู้รับคาร้องต้องแจ้งไปยังคณะกรรมการ การเลือกตั้งประจาจังหวัดให้ดาเนินกระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอน ๑๖ ขณะที่ร่างพระราชบัญญัติ การเข้ า ชื่ อ เพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น พ.ศ. .... รู ป แบบการเข้ า ชื่ อ เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ให้กระบวนการ “ลงลายมือชื่อเพื่อเสนอ ถอดถอนและการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน” เป็นกระบวนการเดียวกัน โดยให้รวบรวมรายชื่อ ผู้มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนเป็นจานวนเกินกึ่งหนึ่งของจานวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในเขตเลือกตั้ง ๑๗ และการรวบรวมต้องเป็น ไปตามเอกสารที่ต้องยื่นถอดถอนตามที่กฎหมายกาหนด แล้วจึงเสนอให้ ผู้ ก ากั บ ดู แ ลพิ จ ารณาและปิ ด ประกาศหนั ง สื อ แสดงเจตนาและบั ญ ชี ร ายชื่ อ ผู้ เ ข้ า ชื่ อ ส่ ว นรู ป แบบ การเข้าชื่อเพื่อขอให้มีการสอบสวนเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น กาหนดให้ ๑๖

พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๘ ๑๗ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗

๑๐

รวบรวมรายชื่อผู้มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนเป็นจานวนไม่น้อยกว่า ๕,๐๐๐ คน หรือไม่น้อยกว่าจานวน ๑ ใน ๕ ของจานวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในเขตเลือกตั้งแล้วแต่จานวนใดจะน้อยกว่า๑๘ แล้วจึงเสนอ ให้ผู้กากับดูแลพิจารณาและปิดประกาศหนังสือแสดงเจตนาและบัญชีรายชื่อผู้เข้าชื่อ๑๙ ๔.๓ การจัดการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน พระราชบัญ ญั ติว่ า ด้ ว ยการลงคะแนนเสีย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก หรื อ ผู้บ ริ หารท้อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ ก าหนดให้ ค ณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง จั ด ให้ มี ก ารลงคะแนนเสี ย งถอดถอนสมาชิ ก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒๐ และกาหนดให้การลงคะแนนเสียง ให้ใช้วิธีลงคะแนนโดยตรงและลับ ๒๑ แตกต่างจากร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่น หรือผู้ บริห ารท้องถิ่น พ.ศ. .... ในรูปแบบการเข้าชื่ อเพื่ อถอดถอนสมาชิ กสภาท้อ งถิ่ น หรือผู้บริห ารท้องถิ่น ได้ให้ กระบวนการ “ลงลายมือชื่อเพื่อเสนอถอดถอนและการลงคะแนนเสีย ง เพื่ อ ถอดถอน” เป็ น กระบวนการเดี ย วกั น ๒๒ จึ ง ท าให้ ก ารรวบรวมรายชื่ อ ถอดถอนเปรี ย บเสมื อ น การจัดการลงคะแนนเสียงโดยปริยาย ส่วนการเข้าชื่อเพื่อขอให้มีการสอบสวนเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้ องถิ่ น หรือ ผู้บริ ห ารท้ องถิ่ น กาหนดให้ประชาชนเพี ยงรวบรวมรายชื่อให้เพี ยงพอตามเกณฑ์ เพื่อตั้งคณะกรรมการสอบสวน ๒๓ โดยไม่ได้กาหนดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนในการลงคะแนนเสียง ถอดถอนแต่ประการใด ๔.๔ การตัดสินผลการถอดถอน พระราชบัญ ญั ติว่ า ด้ ว ยการลงคะแนนเสีย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก หรื อ ผู้บ ริ หารท้อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ กาหนดให้ มีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง ของจานวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียง ทั้งหมดในองค์กรปกครองส่ว นท้องถิ่นและให้มีคะแนนเสียงจานวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของผู้มีสิทธิ ๑๘

ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง ๑๙ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๑๔ ๒๐ พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๘ ๒๑ พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๓ ๒๒ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗ และมาตรา ๑๒ ๒๓ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๘ และมาตรา ๑๕

๑๑

เลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นไม่สมควรดารงตาแหน่ง ต่อไป ให้บุคคลนั้นพ้นจากตาแหน่งนับแต่วันลงคะแนนเสียง ๒๔ โดยการใช้คะแนนสามในสี่นี้ สอดคล้อง ตามที่กาหนดในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ขณะที่ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... ในรูปแบบการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ให้กระบวนการ “ลงลายมือชื่อเพื่อเสนอถอดถอนและการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน” เป็นกระบวนการเดียวกัน ๒๕ โดยหากสามารถรวบรวมลายมื อ ชื่ อ ตามเอกสารที่ ต้ อ งยื่ น ถอดถอนตามที่ ก ฎหมายก าหนด และผ่า นการพิ จารณา ปิ ด ประกาศหนั ง สื อ แสดงเจตนาและบั ญ ชีร ายชื่อ ผู้ เข้ า ชื่ อ การร้ อ งคัด ค้ า น และขอถอนชื่อ แล้วให้ผลรวมของการเข้าชื่อที่เหลืออยู่ หากมีจานวนรายชื่อผู้มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอน เกินกึ่งหนึ่งของจานวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในเขตเลือกตั้ง ให้ผู้กากับดูแลประกาศผลให้ประชาชน ทราบและให้ถือว่าการถอดถอนมีผลตั้งแต่วันที่ประกาศ ๒๖ ส่วนการเข้าชื่อเพื่อขอให้มี การสอบสวน เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ผลการถอดถอนจะขึ้นอยู่กับคณะกรรมการ สอบสวนที่ถูกแต่งตั้งขึ้น ๒๗ เมื่อผลการสอบสวนปรากฏว่าสมาชิกสภาหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดกระทา ความผิดตามข้อกล่าวหาให้ออกคาสั่งถอดถอนได้๒๘ อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้อ งถิ่ น พ.ศ. .... (คณะรั ฐ มนตรี เป็ น ผู้ เ สนอ) ไม่ มี บ ทบั ญ ญั ติ ใ นการให้ ผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ออกเสี ย ง โดยตรงและโดยลับเพื่อถอดถอนหรือให้คงสถานะสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นไว้ ซึ่งเป็น กระบวนการที่เป็นสาระสาคัญอย่างยิ่งออกไป โดยให้คงไว้แต่การเข้าชื่อแสดงความประสงค์ให้ถอดถอน ให้ครบจานวนขั้นต่าที่กาหนด ซึ่งมีข้อดี คือ จะทาให้กระบวนการดาเนินการถอดถอนรวดเร็วยิ่งขึ้น แต่ ก ารด าเนิ น การดั ง กล่ า วอาจท าให้ ป ระชาชนเข้ า ใจได้ ว่ า เป็ น การเข้ า ชื่ อ กั น ของประชาชน ๒๔

พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๓ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗ และมาตรา ๑๒ ๒๖ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๗ และมาตรา ๑๒ (๒) ๒๗ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๑๕ (๒) ๒๘ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) มาตรา ๑๘ ๒๕

๑๒

เพื่อดาเนินการตรวจสอบสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เท่านั้น ทั้งนี้ การปิดโอกาสที่ผู้มีสิทธิ เลือกตั้งทุกคนได้ตัดสินใจกาหนดอนาคตทางการเมืองของตัวแทนของตน และไม่มีกระบวนการออกเสียง ลงคะแนนถอดถอนดังกล่าวอาจเป็นเรื่องที่ ขัดต่อหลักการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหาร ท้องถิ่น (Recall) ที่ได้รับการเคารพและปฏิบัติอยู่ทั่วโลกและที่ เคยมีอยู่เดิมในประเทศไทยอย่างชัดเจน และอาจขัดต่อหลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติคุ้มครองและรับรองไว้ นอกจากนี้ กระบวนการ“ลงลายมือชื่อเพื่อเสนอถอดถอนและการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน” ตามร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) ซึ่งถือเป็นกระบวนการใหม่ในการดาเนินการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ยังไม่มีแนวทางการคุ้มครองผู้ที่ลงชื่อยื่นถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่นแต่ประการใด เมื่อเป็นเช่นนี้ประชาชนย่อมจะไม่กล้าใช้สิทธิถอดถอนดังกล่าว และการให้อานาจ ประชาชนเข้ า ชื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น โดยที่ ก าหนดให้ ป ระชาชน ต้ อ งเปิ ด เผยชื่ อ บั ต รประจ าตั ว ประชาชนนั้ น อาจส่ ง ผลกระทบต่ อ ความปลอดภั ย ของประชาชน และอาจเป็ น ผลร้ า ยกั บ ประชาชนได้ รวมถึ ง การถอดถอนผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ที่ ใ ห้ สิ ท ธิ ผู้ ก ากั บ ดู แ ล ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ปลัดอาเภอ นายอาเภอ ผู้ว่าราชการ จั ง หวั ด รั ฐ มนตรี ว่ า การกระทรวงมหาดไทย ตรวจสอบการเข้ า ชื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรือผู้บริหารท้องถิ่น โดยตั้งกรรมการสอบสวนพฤติกรรม อาจส่งผลกระทบต่อผู้ซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ท้องถิ่นได้ เนื่องจากถูกผู้ที่มาจากการแต่งตั้งมีอานาจทาให้พ้นจากตาแหน่งได้ ๕. บทสรุป การมีส่ว นร่วมทางการเมืองและการมีส่วนร่วมทางการเมืองในท้องถิ่น ในเรื่องการถอดถอน ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถือเป็นกระบวนการที่สาคัญตามระบอบ ประชาธิปไตย ซึ่งประชาชนควรได้มีส่วนร่วมในทางการเมืองอย่างแท้จริง ซึ่งจะสอดคล้องและเป็นไป ตามเจตนารมณ์และหลักการที่ได้บัญญัติและรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ สาหรับ ประเทศไทย การปกครอง ท้องถิ่น ถือเป็นส่วนสาคัญที่จะทาให้การเมืองเข้มแข็ งหากมีการวางรากฐานที่มั่นคงให้ แก่การเมือง ระดับท้องถิ่น ด้วยเหตุนี้ จึงได้มีกฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหาร ท้องถิ่น ในประเทศไทย ทั้งนี้ เพื่อให้ สอดคล้องกับบทบั ญญัติแ ห่งรัฐ ธรรมนูญ และหลั กการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น

๑๓

จากการศึกษาร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) ซึ่งเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๖๔ และได้เข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๕ ปีที่ ๒ ครั้งที่ ๑๘ (สมัยสามัญ ประจาปีครั้งที่สอง) วันพุธที่ ๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ และการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๕ ปีที่ ๒ ครั้งที่ ๒๑ (สมัยสามัญประจาปีค รั้งที่สอง) วันพุธที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ และขณะนี้อยู่ระหว่า ง การพิจารณาในวาระที่สองของสภาผู้แทนราษฎร มีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะบางประการเกี่ยวกับ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว กล่าวโดยสรุป ดังนี้ ๕.๑ ควรกาหนดจานวนหรือสัดส่วนการเข้าชื่อของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในพื้นที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นโดยคานึงถึงลักษณะขององค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นที่มีขนาดพื้นที่และจานวนประชากร แตกต่ า งกั น เพื่ อ สร้ า งความชอบธรรมในกระบวนการและแสดงถึ ง ความต้ อ งการของประชาชน อย่างแท้จริง ตลอดจนเพื่อมุ่งอานวยความสะดวกและเอื้อให้เกิดการเสนอถอดถอนที่ง่ายขึ้น ๕.๒ ควรจัดการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนโดยประชาชนแบบโดยตรงและลับ เช่นเดียวกับ ที่กาหนดในพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ให้มีการลงคะแนนเสียงให้ใช้วิธีลงคะแนนโดยตรงและลับ โดยให้คณะกรรมการ การเลือกตั้งทาหน้าที่จัดลงคะแนนเสียง และควรแยก “ขั้นตอนการลงลายมือชื่อเพื่อเสนอถอดถอน” ออกจาก“ขั้นตอนการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน” ให้แยกขาดออกจากกัน ตามรูปแบบการดาเนินการ ถอดถอน (recall) ของนานาประเทศ ๕.๓ จานวนคะแนนเสียงในการตั ด สิน ผลการถอดถอนที่ กาหนดควรสอดคล้องกับ จ านวน การออกมาใช้สิทธิลงคะแนนของประชาชนและควรกาหนดสัดส่วนของคะแนนเสียงที่ใช้ในการถอดถอน อย่ า งเหมาะสม โดยค านึ ง ถึ ง ความชอบธรรมในการออกเสี ย งลงคะแนนเป็ น ประการส าคั ญ เพื่อกาหนดสัดส่วนของคะแนนเสียงที่ใช้ในการถอดถอน

๑๔

ตารางเปรียบเทียบ

ประเด็น

๑. จานวนคนเข้าชื่อ

พระราชบัญญัติว่าด้วยการ ลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาองถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

รวบรวมรายชื่อให้ได้ตามตาม เกณฑ์จานวนผู้มีสทิ ธิเลือกตัง้ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) รูปแบบการเข้าชื่อ รูปแบบการเข้าชื่อ เพื่อขอให้ เพื่อถอดถอน มีการสอบสวน สมาชิกสภาท้องถิ่น เพื่อถอดถอน หรือผู้บริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่น ท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น

ผูม้ ีสิทธิเข้าชื่อ ถอดถอนเป็น จานวนเกินกึ่งหนึง่ ของจานวนผู้ไปใช้ สิทธิเลือกตั้ง ทั้งหมดในเขต เลือกตัง้

ผู้มีสิทธิเข้าชื่อ ถอดถอนเป็น จานวนไม่น้อยกว่า ๕,๐๐๐ คน ของ จานวนผู้มีสิทธิ เลือกตัง้ ทั้งหมด ในเขตเลือกตั้ง หรือ รวบรวมรายชื่อ ไม่น้อยกว่าจานวน ๑ ใน ๕ ของจานวน ผูไ้ ปใช้สิทธิเลือกตั้ง ทั้งหมดในเขตเลือกตั้ง แล้วแต่จานวนใด จะน้อยกว่า

๑๕

ประเด็น

๒. มูลเหตุในการร้องขอให้มี การถอดถอน

๓. มติในการถอดถอน

พระราชบัญญัติว่าด้วยการ ลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาองถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) รูปแบบการเข้าชื่อ รูปแบบการเข้าชื่อ เพื่อขอให้ เพื่อถอดถอน มีการสอบสวน สมาชิกสภาท้องถิ่น เพื่อถอดถอน หรือผู้บริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่น ท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น

สมาชิกสภาท้องถิน่ หรือผู้บริหาร จงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการ ท้องถิน่ ไม่สมควรดารงตาแหน่ง ตามหน้าทีแ่ ละอานาจอันจะเป็นเหตุให้ ต่อไป เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือ มีความประพฤติในทางที่จะนามา ซึ่งความเสื่อมเสีย หรือก่อความไม่สงบ เรียบร้อยแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ หรือมีพฤติการณ์ส่อไปในทางทุจริต หรือ กระทาการอันเป็นการขัดกันแห่ง ผลประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงเกิน การรวบรวม ผลการสอบสวน กึ่งหนึ่งของจานวนผู้มีสิทธิ รายชื่อผู้มีสิทธิ ของคณะกรรมการ ลงคะแนนเสียงทัง้ หมด เข้าชื่อถอดถอน สอบสวนที่ถูก ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นจานวนเกิน แต่งตั้งขึ้น และมีคะแนนเสียงจานวนไม่ กึ่งหนึ่งของจานวน น้อยกว่าสามในสีข่ องผูม้ ีสิทธิ ผูไ้ ปใช้สิทธิเลือกตั้ง เลือกตัง้ ที่มาลงคะแนนเสียง ทั้งหมดในเขต เห็นควรให้ถอดถอน เลือกตัง้

๑๖

ประเด็น

พระราชบัญญัติว่าด้วยการ ลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาองถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

๔. การจัดการลงคะแนนถอดถอน จัดการลงคะแนนโดย คณะกรรมการการเลือกตัง้ - การลงคะแนนเสียงโดยตรง และลับ

ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. .... (คณะรัฐมนตรี เป็นผู้เสนอ) รูปแบบการเข้าชื่อ รูปแบบการเข้าชื่อ เพื่อขอให้ เพื่อถอดถอน มีการสอบสวน สมาชิกสภาท้องถิ่น เพื่อถอดถอน หรือผู้บริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่น ท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น

ไม่ได้ให้ประชาชน เข้ามาลงคะแนน เสียงถอดถอน โดยถือการลง ลายมือชื่อ เพื่อเสนอถอดถอน และการลงคะแนน เสียงเพื่อถอดถอน เป็นกระบวนการ เดียวกัน

ไม่ได้ให้ประชาชน เข้ามาลงคะแนน เสียงถอดถอน โดยถือผลการ สอบสวนของ คณะกรรมการ สอบสวนในการให้ ผู้กากับดูแล สั่งถอดถอน

สาระสำคัญและบทวิเคราะห์ ร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ....