DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA Y DE LA GUARDIA CIVIL

MINISTERIO DEL INTERIOR

CUERPO NACIONAL DE POLICÍA COMISARÍA GENERAL DE SEGURIDAD CIUDADANA

UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA

INFORME UCSP Nº: 2010/065 FECHA

22/07/2010

ASUNTO

Información a facilitar al denunciante

ANTECEDENTES Consultas realizadas por los Grupos de Seguridad Privada, en las que interesan conocer la posición y criterio de actuación a seguir ante los requerimientos que reciben desde algunas organizaciones sindicales del sector de la seguridad privada para que se les facilite información y copia de las inspecciones efectuadas por el Grupo de Seguridad Privada para la comprobación de las denuncias interpuestas por dichas organizaciones sindicales. En concreto, se pregunta lo siguiente: 1º) ¿Se puede informar a un Sindicato denunciante del resultado de las inspecciones policiales? 2º) ¿Qué tipo de información se puede facilitar a un Sindicato denunciante? 3º) Si las asociaciones de trabajadores pueden ser conceptuadas como parte interesada en un procedimiento sancionador. 4º) Si los Grupos de Seguridad Privada tienen obligación de entregar a dichas asociaciones de trabajadores copias de las actas de inspección que realicen. 5º)Si esa misma obligación se extiende al órgano competente para incoar el procedimiento sancionador.

CONSIDERACIONES Es criterio compartido con la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, que la procedencia o no de considerar interesado en un determinado procedimiento sancionador, a un Sindicato denunciante, requiere, necesariamente, de una respuesta genérica que ha de especificarse en cada caso concreto, según se den o no las condiciones legalmente establecidas sobre este particular. En este sentido, resultan de especifica aplicación lo dispuesto en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993, 4 de agosto), en el que se dispone que “cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación” (art. 11.2).

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A su vez, el artículo 13 prevé que el acuerdo de iniciación se “notificará al denunciante, en su caso”, entendiéndose que tal matización se refiere precisamente al supuesto de que la denuncia vaya acompañada de dicha “solicitud de iniciación”, pues, en otro caso, no resultaría preceptivo comunicar al denunciante la iniciación del procedimiento. Por tanto, en este Reglamento no se prevén otros derechos del denunciante que los ya señalados: comunicar la iniciación o no del procedimiento solo si existe solicitud de iniciación. Ello, no obstante, el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece que los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de los documentos contenidos en ellos. El problema se centra, por tanto, en determinar si los Sindicatos, en el caso concreto que se plantea (expedientes sancionadores iniciados en virtud de denuncia formulada por ellos mismos), ostentan o no legitimación para intervenir en el procedimiento administrativo, y, caso de poseerla, en base a cuál de los conceptos de interesado previstos en el artículo 31 de la Ley 30/1992, podrían tener tal consideración. Efectivamente, en el apartado 1 del citado artículo se otorga legitimación –en presente-, a quienes sean titulares de intereses colectivos (tanto a los que hubieran promovido la iniciación del procedimiento –letra a)- como a quienes se personaren después –letra b)-). Sin embargo, el apartado 2 del propio artículo condiciona el que las “asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales” puedan ser titulares de intereses colectivos, al cumplimiento de los requisitos que otras Leyes establezcan. En cuanto a la legitimación para incoar el procedimiento, ha sido objeto de amplia discusión doctrinal si el denunciante ostenta o no la condición de interesado en el procedimiento administrativo incoado por acuerdo del órgano competente, como consecuencia de la denuncia (artículo 69.2 de la Ley 30/1992), y, por tanto, si está legitimado para impugnar el acto que puso fin al procedimiento en vía administrativa o la jurisdiccional. Si bien, tradicionalmente, no se le reconoce legitimación para recurrir en vía contencioso-administrativa, en virtud de la normativa aplicable a dicha jurisdicción, en la más reciente jurisprudencia no se resuelve el problema de forma simplista, distinguiéndose en qué medida, en los supuestos de procedimiento administrativo -2-

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incoado en virtud de denuncia, existe o no interés legítimo que pueda resultar afectado por el acto dictado, negando la legitimación cuando falta tal interés. En resumen, un examen de la doctrina jurisprudencial nos lleva a distinguir dos tipos de denunciantes: 1) los que se limitan a formular una denuncia; y 2) los que, además, ostentan un interés directo y legítimo en el asunto denunciado. En el primer supuesto, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia le otorgan escasa relevancia, que se traduce, esencialmente, en no tenerlo como parte. En el segundo, demostrado su interés, deberá ser tenido como parte y, por tanto, tendrá derecho a intervenir en el procedimiento. El problema vuelve a plantearse aquí, en orden a determinar si el Sindicato ostenta un interés legítimo y directo en el asunto denunciado. A este respecto, debe tenerse en cuenta que la definición y delimitación del interés legítimo se ha ido realizando en atención a cada uno de los casos sometidos a decisión del órgano judicial, que en cada ocasión ha debido valorar la legitimación invocada, no sólo en lo referente a la repercusión que se dice producida, sino también, y con carácter previo, a la seriedad o autenticidad del interés colectivo que se dice existente. Sobre este particular aspecto, varias Sentencias del Tribunal Supremo, han sentado una concreta doctrina sobre la legitimación de los Sindicatos, afirmando, resumidamente, que los Sindicatos desempeñan una función genérica de defensa de los intereses de los trabajadores y que la Constitución y la Ley los invisten con esta función, lo que les legitima, genéricamente, para ejercer dichos derechos, razón por la cual resulta posible reconocer, en principio, legitimidad al Sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores. Sucede, sin embargo, que esta capacidad abstracta, así reconocida, no autoriza a concluir que ha de ser posible, a priori, cualquier actividad sindical en cualquier ámbito. En concreto, en el marco del proceso legal, es necesario subrayar la necesaria existencia de un vínculo acreditado, de una conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercida, que ha de medirse en función de la “implantación” en el ámbito del conflicto, que constituye el verdadero medio de medir la legitimación. En suma, y según reiterada doctrina jurisprudencial, la legitimación de los sindicatos, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso “a un interés en sentido propio, cualificado y específico” (STC 97/1991, fundamento jurídico 2º.) Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto que

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prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Por tanto, siempre que resulte incuestionable la conexión o vínculo entre el sujeto implicado, el Sindicato denunciante, y el objeto a que se refiere la pretensión esgrimida, habrá de reconocerse a dicho Sindicato la condición de interesado en el procedimiento, y, en consecuencia, los derechos que el artículo 35 de la Ley 30/1992, otorga a quienes ostentan tal condición (conocer el estado de tramitación de los expedientes y obtener copias de los documentos que figuran en los mismos), así como la posibilidad de interponer recursos contra la resolución que se adopte. Por el contrario, si el Sindicato actúa únicamente en calidad de denunciante, sin ostentar ningún interés legítimo y directo en el asunto, sólo tendrá derecho a que se le comunique la iniciación del procedimiento, siempre que la denuncia fuese acompañada de una solicitud de iniciación. Ahora bien, para el caso que a nosotros verdaderamente nos ocupa, el de la presentación de una denuncia sindical, en sede policial, con la solicitud expresa de que “le sea comunicada a esta parte, el resultado de las medidas y sanciones adoptadas en el procedimiento de inspección, así como el acta de inspección de las funciones del CNP adscritos al Grupo de Seguridad Privada”, conviene recordar que no estamos, en estos casos, en el ámbito propio del expediente administrativo o del procedimiento sancionador, sino en el de las investigaciones policiales de comprobación que, en función de su resultado, serán trasladadas al órgano competente, en forma de denuncia, dando lugar, entonces sí, en caso de que dicho órgano dicte acuerdo de incoación, al inicio del expediente administrativo y a la aplicación de las reglas del procedimiento sancionador. Una vez trasladado el informe policial de comprobación, en forma de denuncia, al órgano competente (Subdelegación del Gobierno), es éste quien, tras su análisis y oportuna valoración, decide la incoación o no del procedimiento sancionador, como así dispone el artículo 11.2 del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora: “La formulación de una petición no vinculada al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiere formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación del procedimiento. Cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de solicitud de iniciación”.

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En cuanto al artículo 31.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que dispone que: “Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca”, recordar, una vez más, que no existe una Ley que reconozca tales intereses a todas las asociaciones, sean profesionales, empresariales o de trabajadores, lo que se puede interpretar, a los efectos que ahora nos ocupa, como que las asiste, únicamente, el derecho reconocido al denunciante en el último párrafo del artículo 11 referido anteriormente, esto es, “cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación”, y ello en el estricto ámbito del procedimiento, que no en la esfera de la actuación policial previa al mismo. En consecuencia, respecto a la consulta planteada sobre si las asociaciones profesionales, empresariales o de trabajadores (sindicatos), se conceptúan como parte interesada, a todos los efectos, en un procedimiento sancionador, y la información que, por parte policial o de las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno, debe ofrecerse a los denunciantes sobre el estado de la denuncia, instrucción del expediente y resolución, recordar, una vez más, que la Ley 30/1992, en sus artículos 31 a 34, hace referencia a los conceptos de representación e interesados, siempre dentro de un procedimiento administrativo, lo que no afecta, en principio, al ámbito policial, aunque sí pueda afectar, en su caso, al ámbito de las Subdelegaciones. Igualmente, y como ya se ha señalado anteriormente, en el artículo 11 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, se indica la forma de iniciación de los procedimientos sancionadores, siendo una de estas “la denuncia”, acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa. Por otra parte, como ya sabemos, la formulación de una petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, aunque sí obliga a este a comunicar la iniciación o no del mismo cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación. En este sentido, también ha de tenerse en cuenta que dicha información debe ajustarse a lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, cuyo objeto es garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar, que algunos casos pudieran ser incompatible con los derechos que tienen las personas interesadas en el procedimiento.

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En definitiva, las Asociaciones presentan denuncias y ponen en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa, sin embargo, no pueden alegar interés legítimo y directo en los procedimientos en base a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, toda vez que, en el artículo citado se confiere la condición de interesado en el expediente, a quién lo promueva como titular de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, estableciendo, en su número 2, que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca, y en este sentido, la jurisprudencia enseña que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, y viene ligada a la existencia de un interés legítimo a cuya satisfacción sirve el proceso. Así, para la jurisprudencia constitucional (SSTC 60/1982, 62/1983, 97/1991, 143/1987), tener interés legítimo equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializa de prosperar ésta. Así mismo, mantiene como criterio constante, negar la legitimación, en cualquier clase de procedimiento sancionador administrativo, a excepción de aquellos en que se reconoce la acción popular, al denunciante en quien no concurra el carácter de perjudicado, o en quien no concurra un interés legítimo, esto es, un interés representado por la obtención de una ventaja o utilidad. No hay que confundir un interés legítimo con un mero interés porque se cumpla la legalidad, objetivo éste, por otro lado, inherente a la propia Administración Pública, ya que no se concreta la utilidad o ventaja que obtendría de prosperar la tesis de las Asociaciones en el proceso, toda vez que, está ausente la defensa de intereses propiamente económicos o sociales. Siendo la clave para descubrir si la imposición de una sanción al presunto infractor puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen de su esfera y no solo la satisfacción moral de ver aplicar el derecho en la forma y manera que reclama quien se ve supuestamente atropellado. Por otra parte, y por lo que se refiere a la exigencia y supuesta obligación legal, tanto por parte del órgano policial como del competente para incoar el procedimiento sancionador, de entregar al denunciante copia de los actas de inspección y demás documentos que deriven de las investigaciones, es necesario remitirse a lo dispuesto en el referido artículo 3 del RD 1398/1993, en relación con el artículo 35 de la Ley 30/1992, que preceptúa que los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la “condición de interesados”, aspecto técnico-jurídico este sobre el que ya se ha traslado en extenso en el presente informe. -6-

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No obstante, y al hilo de lo anterior, conviene recordar que el derecho a conocer el estado del procedimiento que confiere la normativa antes aludida, no hay que confundirlo con una inexistente obligación, por parte de la Administración, de remitir copia del expediente en cuestión. El expediente sancionador se encuentra perfectamente identificado a lo largo del procedimiento y está a disposición del interesado en los archivos y dependencias del órgano competente. En este sentido, y salvo en el caso anterior, si no se puede considerar a las asociaciones (profesionales, empresariales o de trabajadores), como parte interesada, no tienen derecho a conocer el estado de tramitación de los expedientes, ni a acceder u obtener copias de los documentos contenidos en los mismos.

CONCLUSIÓN En consideración a todo lo anteriormente manifestado, y en relación a los derechos de los denunciantes y consiguientes deberes policiales surgidos del hecho mismo de la denuncia y subsiguiente actuación policial en cuanto al supuesto derecho/deber de obtener/entregar información/documentación relacionada con las actuaciones policiales de comprobación de la denuncia, se concluye lo siguiente: 1) La presentación de una denuncia ante la Autoridad policial (Grupo de Seguridad Privada), para su conocimiento y posible comprobación de los hechos denunciados, da lugar, según sea el caso, a la subsiguiente investigación policial, pero esta actuación no constituye apertura de procedimiento administrativo alguno, que únicamente se produce, vía denuncia o actuación de oficio, cuando el órgano competente, la Delegación o Subdelegación del Gobierno, dicta el acuerdo de incoación del procedimiento, momento este en el que se despliegan, llegado el caso, los derechos de acceso, información o personación en el expediente administrativo. 2) Conforme al ordenamiento jurídico vigente y a la jurisprudencia sobre la materia, al mero denunciante, con carácter general, no se le confiere la condición de interesado en el expediente, negándose también su legitimación o su condición de parte, en toda clase de procedimiento sancionador administrativo, cuando no concurra en el denunciante el carácter de perjudicado o no sea titular de un verdadero interés legítimo, esto es, un interés representado por la obtención de una ventaja o utilidad, entendiendo por tal el que la hipotética sanción impuesta al infractor pueda conducir a la obtención de un beneficio o la eliminación de un perjuicio en la esfera jurídica del denunciante en el supuesto de que prospere la acción intentada, excluida la mera satisfacción moral de ver aplicado el derecho en la forma reclamada en la denuncia.

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3) Las Unidades de Seguridad Privada que reciban y comprueben denuncias en el ámbito de la colaboración ciudadana, incluidas las procedentes de asociaciones profesionales, empresariales o de trabajadores, por las razones legales anteriormente expuestas, no facilitarán a estos copia de documentación oficial alguna, ni información de carácter personal, limitándose, a lo sumo, a informarles del hecho mismo de la ejecución de actuaciones de comprobación y si estas han sido o no elevadas, en función del resultado positivo o negativo de las mismas, a otras instancias administrativas o judiciales, instancias estas que es a las únicas a las que, en su caso, corresponderá reconocer la concreta posición jurídica del denunciante y, en función de ello, actuar en consecuencia, dando acceso o no al contenido y resultado del expediente que instruyan. 4) Cuando del resultado de las actuaciones policiales se dé cuenta al órgano competente para la incoación del correspondiente expediente sancionador, se le informará, al tiempo, del origen de la denuncia y de la pretensión del denunciante, en su caso, de ser considerado interesado o parte en el procedimiento y obtener, en consecuencia, información o copia de documentación del mismo. 5) Con independencia de las limitaciones legales que para la facilitación de información o documentación a terceros impone el ordenamiento jurídico vigente, se interesa que por parte de las Unidades de Seguridad Privada se fomente y mantenga el máximo nivel de relación institucional con el sector de la seguridad privada, especialmente con las asociaciones profesionales, empresariales y de trabajadores, por ser esto un aspecto esencial para la generación de un clima de mutua confianza y colaboración.

Este informe, fija la posición y el criterio decisor de las Unidades Policiales de Seguridad Privada, en relación con el objeto de la consulta sometido a consideración.

EL COMISARIO, JEFE DE LA UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA

Fdo.: Esteban Gándara Trueba

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