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La flota de barcos del estado: las organizaciones públicas en el aparato institucional estatal. . La metáfora central sobre la que han sido construido el documento, imagina al estado como una flota de barcos institucionales. Sin duda, esta es una posible aproximación a una visión material concreta de su aparato. En tal sentido, el estado puede interpretarse como el conjunto de instituciones en las que se concentran los recursos de la dominación política, los que a su vez respaldan la asignación de recursos con el objeto de resolver un importante conjunto de demandas y necesidades sociales. La contraparte ideal-abstracta de esta visión es la de una instancia (la principal instancia) que articula las relaciones sociales y proporciona el cemento, el tejido conjuntivo que mantiene bajo grados aceptables de orden y control, a un determinado modo de organización social. Desde esa primera visión material, las organizaciones estatales conforman una suerte de “flota”, la que como sucede en su símil real, está constituida por “barcos” de diferente tipo, finalidad, velocidad y otros atributos “navales”. Por lo general, la velocidad de una flota es la de su barco más lento, siempre que la flota no decida dejar atrás a sus naves más rezagadas. Algo semejante ocurre con la “flota del estado”. Vista como conjunto, la burocracia estatal, ese aparato institucional al que en última instancia venimos aludiendo, podría también observarse como un conjunto sumamente variado de unidades organizativas, cada una con su propio rol, alcances, ritmos de avance, y otros atributos distinguibles. La analogía naval también nos sugiere que esa flota burocrática no suele estar en tierra firme y a menudo, muchos de sus barcos “naufragan” o deben ser reparados (reformados) en “alta mar”, a veces en medio de tempestades. Los “contextos” para llevar adelante las reformas a las instituciones estatales también suelen ser complejos, amenazantes y no pocas veces decididamente hostiles. Podríamos continuar extendiendo la metáfora a otros planos, pero por ahora basta con observar que la burocracia (término con que aludimos normalmente a ese aparato institucional administrativo, regulador y de servicios), no es un organismo homogéneo. Más bien, podríamos concebirla como un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carácter "público" -derivado de los objetivos formales de "interés general" que persiguen y de la autoridad legítima del Estado que invocan sus actos- permite distinguirlas como un sistema diferenciado. Esta caracterización no debe ocultar, sin embargo, las enormes dificultades que plantea la atribución de rasgos genéricos a un sistema compuesto por unidades que poseen entre sí notables diferencias en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela, jurisdicción y recursos.2 Pero a la vez, esta misma heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinámica interna del aparato estatal y la compleja trama de relaciones que establece con la sociedad civil, el mercado y el plano supranacional.

Las organizaciones estatales son sólo parte del conjunto de actores institucionales capaces de atender demandas y necesidades de los ciudadanos. Además, no son las únicas organizaciones “públicas” que las atienden. Las ONGs (Organizaciones no Gubernamentales), llamadas también OSC (organizaciones de la sociedad civil), son igualmente “públicas” aunque no estatales. Por otra parte, el mercado es proveedor de bienes y servicios e, inclusive, puede cumplir un importante papel como proveedor de los mismos al sector público, como ocurre en los Estados Unidos, donde 10 millones de empleados “privados” (más de 3 veces la dotación “oficial”) viven exclusivamente de fondos estatales del gobierno federal. Por último, ante la retirada del estado (en sus distintos niveles) respecto a la prestación de numerosos servicios públicos, han crecido visiblemente distintos tipos de redes sociales solidarias que, sin investir necesariamente el carácter de ONGs, proveen gran número de servicios a la sociedad (autoconstructores, vecinos que velan por la seguridad del entorno inmediato, clubes de trueque, comedores improvisados, movimientos barriales, etc.). Por lo tanto, existen diversos actores además del estado, que comparten (o entre los que se distribuye) la responsabilidad de satisfacer necesidades sociales. Tenues y porosas fronteras separan a estos diferentes prestadores y, a menudo, esas fronteras se corren, aumentando o reduciendo en forma permanente los ámbitos y alcances de sus responsabilidades. Históricamente, también el estado nacional estableció su propio “tratado de límites” con los niveles subnacionales (provincias, estados, departamentos, municipios, regiones, alcaldías u otras denominaciones). Por lo tanto, tengamos presente por ahora esta heterogeneidad y consideremos cómo resuelve el estado el problema de organizarse jerárquica y funcionalmente para cumplir con el rol que se (le) haya asignado. El primer concepto a examinar para ello es el de “agenda estatal”. Se trata del ámbito de competencia y responsabilidad del estado, del conjunto de cuestiones de las que el mismo se hace cargo e intenta resolver. Es mucho más abarcativo que el concepto de “problemas sociales”: la agenda estatal incluye únicamente a aquellos problemas sociales que, al ser incorporados, adquieren el carácter de cuestiones socialmente problematizadas y, por lo tanto, tienden a generar la adopción de tomas de posición (o políticas) para su resolución. Por lo general, las políticas estatales -que expresan la posición del estado- dan lugar a un verdadero proceso de creación institucional. Por una parte, la constitución de un organismo que se haga responsable de diseñar y/o implementar las políticas adoptadas; por otra, la asignación de recursos humanos y materiales para llevar a cabo las acciones que demande la implementación de las políticas; y, por último, el diseño de la estructura, procesos y procedimientos que permitan ordenar la secuencia de actividades requeridas para el logro de resultados. La dimensión estructural de las organizaciones públicas es una de las más críticas para comprender su capacidad y sus déficit de gestión. Los formatos que suelen adquirir varían notablemente según la misión y funciones que se hubieran encomendado a las respectivas organizaciones. Una organización de

tipo jerarquico, por ejemplo, tiende a que la gestión sea centralizada, es decir, de carácter piramidal. Las fuerzas armadas son un caso típico. También, el Poder Judicial, los Bancos Centrales, los registros públicos y, en general, los ministerios o secretarías de estado. Si bien estas organizaciones desempeñan funciones especializadas, lo hacen respondiendo a una línea jerárquica que se extiende desde las unidades menores hasta la conducción superior. En cambio, las empresas públicas, los organismos descentralizados, los entes de recaudación, los bancos estatales y, en general, las agencias que tienen una fuerte presencia territorial y/o desarrollan funciones muy especializadas, tienden a adoptar un modelo divisional. Por lo general, la conducción se hace cargo de un cierto número de actividades centrales que prestan servicios a una estructura sumamente desagregada regionalmente y/o por programas (v.g., de planificación, control de gestión, organización y recursos humanos, presupuesto, promoción y difusión), en tanto las unidades descentralizadas cuentan con grados de autonomía relativamente altos para operar en sus respectivos ámbitos locales o programáticos. Naturalmente, no se trata simplemente de la figura jurídica elegida. En la empresa privada, por ejemplo, puede optarse por constituir una sociedad anónima, en comandita por acciones, de responsabilidad limitada, etc. En el estado, la opción se plantea entre un órgano de la administración central, una empresa pública, un organismo descentralizado, una agencia de servicios u otros formatos tales como los entes públicos no estatales o las sociedades anónimas del estado. Pero al margen de la personería jurídica, interesa comprender qué “modelos” organizativos están involucrados en cada caso, porque éstos hacen a la manera concreta de gestionar, a la forma en que se asignan las responsabilidades, a la delegación admisible de competencias, a las modalidades de asignación de los recursos y así sucesivamente. Esta dimensión estructural es también importante porque, en general, las organizaciones públicas tienden a crecer, con lo cual suelen diferenciar cada vez más su estructura y a especializar sus funciones. Diferenciación y especialización constituyen procesos que, librados a su propia dinámica, pueden conducir a un desvío de los objetivos que se propuso lograr la organización 4 . Por lo tanto, surge la necesidad de crear unidades responsables de la integración de la organización. Generalmente, las unidades integradoras cumplen funciones de planificación, monitoreo, evaluación, comunicación, elaboración normativa y control. Suelen denominarse “unidades de staff”, no tienen una vinculación jerárquica con las unidades de línea u operativas, aunque sí se relacionan con éstas desde un punto de vista funcional. Toda organización (pública o privada) lleva a cabo sus actividades a través de procesos de gestión diseñados en función de la naturaleza de los mismos. Dentro de la división del trabajo que se establece para ello, algunos de estos procesos tienen un carácter “sustantivo”, término con el que se suele denominar a aquellos orientados a la producción externa, o sea, a la obtención de bienes, regulaciones y servicios que sirven a algún cliente externo (usuario, beneficiario, cliente, sujeto de regulación). Para lograr esos resultados, las organizaciones requieren llevar a cabo diversas actividades “de apoyo”, o de producción interna, incluyendo las relacionadas con la administración, recursos humanos, logística, mantenimiento, promoción y difusión, compras y

suministros, etc.). Tanto los procesos sustantivos como los de apoyo se componen de una serie de pasos, requeridos para producir los resultados para los que son diseñados. Entre los sustantivos, por ejemplo, lograr extensión agropecuaria, transmitir contenidos educativos, ejecutar planes de fiscalización tributaria, entregar servicios públicos por red a usuarios. Y entre los de apoyo, concretar la adquisición de bienes, seleccionar y contratar personal, formular presupuestos de ingresos y gastos, mantener instalaciones y equipos, entre muchos otros. Los procesos relacionados con actividades sustantivas conforman el núcleo tecnológico fundamental de la actividad organizacional. La supervivencia y legitimidad de una organización depende centralmente del dominio que se consiga sobre las tecnologías básicas cuya aplicación permite obtener los bienes, regulaciones o servicios que constituyen su actividad. No se puede educar sin dominar las tecnologías educativas ni curar sin un buen manejo del arte de curar. No se puede mantener un buen nivel de cumplimiento voluntario de los impuestos si no se dominan las técnicas de fiscalización; no se puede conseguir un mayor rendimiento de la producción agropecuaria si no se desarrollan nuevas tecnologías o no se las transfiere a los productores. Por eso, para cualquier organización, resulta crítico que el “lugar” en que se genera o perfecciona la tecnología central (v.g. la fábrica, el ámbito de capacitación y desarrollo, la estación experimental) reciba el máximo grado de aislamiento frente a un contexto que puede crearle incertidumbre y afectar su capacidad de gestión sustantiva. Para ello, el núcleo tecnológico debe ser “rodeado” o “acolchonado” por una serie de procesos de apoyo, que forman un segundo nivel organizacional, proporcionan los insumos y facilitan la disposición de los productos (v.g., consiguen el financiamiento, ponen a disposición el personal, adquieren las materias primas, mantienen los equipos, aseguran la logística de entrega). En un tercer nivel y lindando con el contexto externo de la organización se ubica la conducción de la misma, ámbito en el que se adoptan las decisiones estratégicas y operativas fundamentales que orientarán y darán contenido al conjunto de la actividad organizacional. El gráfico sugiere que a medida que se pasa del nivel tecnológico al nivel gerencial y de este al nivel institucional, el grado de incertidumbre al que se ve expuesta la organización crece. Es el nivel institucional o de la conducción el que está sometido a la máxima presión contextual y es en el mismo donde las decisiones que se adoptan resultan más críticas. Por ejemplo, cuál será la estrategia a adoptar frente a una huelga generalizada; cómo se recortarán los gastos para ajustarse a pautas presupuestarias restrictivas; hasta qué punto se avanzará en el desarrollo de nuevas líneas de producción; qué estrategias se adoptarán para la habilitación de nuevas plantas productoras; y así sucesivamente. En esta somera descripción de algunas variables fundamentales para comprender la dinámica de las organizaciones públicas, corresponde tratar ahora un punto que permitirá adentrarnos en el complejo universo de la conducción y gerencia de esas organizaciones. En particular, a las relaciones que en estas organizaciones se establecen entre los decisores políticos y los gerentes profesionales. Estamos aludiendo, de hecho, a la antigua dicotomía entre política y administración.

Por lo general, toda organización estatal cuenta con una conducción política. Con este término se alude a las autoridades que los gobiernos designan para que se hagan cargo de la máxima responsabilidad política de una institución pública, cualquiera sea su carácter, misión, nivel o jurisdicción. Puede tratarse de un cargo unipersonal (presidente, interventor, ministro, rector, superintendente) o de una conducción colectiva (directorio, consejo de administración). Se trata de designaciones que, por lo general, tienen una duración coincidente con el período de vigencia del respectivo gobierno, en cargos que suelen ser de particular confianza de la autoridad designante (Presidente de la Nación, Poder Legislativo, Ministro). Usualmente, quienes ejercen el cargo más elevado de la conducción, tienen una dedicación plena a la actividad institucional. En cambio, los cuerpos colegiados -como los directorios- pueden o no tener una dedicación semejante. En parte, ello depende de si esos directorios o consejos directivos son, precisamente, ejecutivos o directivos. Es decir, los propios directores pueden asumir desde la conducción superior, tareas de supervisión directa sobre los gerentes y la línea o pueden limitarse a intervenir en la instancia del directorio emitiendo opinión y votando sobre los asuntos allí tratados. La relación entre los roles políticos y los roles ejecutivos está sujeta a un gran número de vicisitudes. Desde una posición doctrinaria, se supone que es la conducción política la que asume la responsabilidad principal por las decisiones adoptadas por la organización, correspondiendo a la línea (o nivel operativo) la instrumentación de esas decisiones políticas. En la práctica, según lo ha comprobado reiteradamente la investigación, puede ocurrir que el nivel político interfiera o “se entrometa” en la etapa de implementación, mientras que la burocracia profesional, a menudo, consiga fijar las reales pautas que orientarán las políticas institucionales. Por otra parte, dependiendo del grado de estabilidad político-institucional existente, la conducción política puede tener mayor o menor gravitación sobre la orientación de la actividad organizacional. Es frecuente en América Latina que la sucesión de regímenes políticos de diferente signo o las crisis permanentes en que se desenvuelve la actividad estatal, conduzcan a un relevamiento continuo de las conducciones políticas, lo cual debilita su rol y somete a las organizaciones a frecuentes cambios de orientación. En estos casos, el nivel operativo puede o bien utilizar el conocimiento que posee como fuente e instrumento de acción política o bien permanecer pasivo a la espera de que una conducción más estable logre fijar lineamientos de política más permanentes.