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ABRIL-JUNIO

02/2015

Las opiniones contenidas en los siguientes artículos sólo compromenten a sus autores y no constituyen posiciones oficiales del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

Tendencias Ricardo López-Aranda DIRECTOR DE LA OFICINA DE ANÁLISIS Y PREVISIÓN

Para dar a conocer mejor a la opinión pública las motivaciones y objetivos de la política exterior española, este nuevo número de Análisis tiene el privilegio de contar con la visión que nos da Enrique Mora, Director General de Política Exterior y de Seguridad de este Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, acerca de la política exterior de España hacia la crisis en Ucrania. Entre los distintos aspectos que aborda

su artículo, quisiera resaltar aquí que refleja que España tiene una visión nacional del conflicto que es a la vez una visión europea, es decir, el hecho de que España incorpora con naturalidad el interés europeo en el interés nacional, en lugar de operar al revés, de tratar en exclusiva de llevar los intereses nacionales a la agenda europea. Esta actitud consistente en no renunciar a formular un interés nacional, pero hacerlo como una parte de un interés europeo más amplio – actitud que no es en absoluto unánime - constituye, creo, un signo característico de nuestra aportación a Europa desde nuestro ingreso en las entonces Comunidades Europeas, y es tanto más valiosa cuanto más en crisis (esperemos que de crecimiento) parece estar la Unión. Hemos reseñado además en este núme-

ro un artículo publicado por el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Jesús Gracia Aldaz, en Foreign Affairs Latinoamérica, con motivo del vigésimo quinto aniversario de la creación de la Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo, en el que se hace balance de las actividades de la Agencia como instrumento de cooperación en América Latina, centrándose en los esfuerzos realizados en materia de gobernabilidad democrática. Finalmente, también reflejamos este número a dónde apunta en este momento el debate sobre el cambio climático en la perspectiva de la Conferencia de Estados Partes (COP 21) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que se celebrará en París el próximo mes de diciembre.

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La política exterior de España hacia la crisis en Ucrania

Enrique Mora Benavente DIRECTOR GENERAL DE POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD

Pocos conflictos, en los últimos años, han enrarecido el ambiente internacional como el de Ucrania. De él se ha escrito que supone la puesta en cuestión más radical, para algunos el fin, del orden europeo alcanzado tras la Guerra Fría. Ha entrañado el primer caso de anexión territorial en Europa desde la Segunda Guerra Mundial.

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a cambiado radicalmente los presupuestos de la relación entre la Unión Europea y Rusia. Ha determinado un cambio en la estrategia de la OTAN, que vuelve en cierto modo a sus orígenes de organización consagrada a la defensa colectiva más que de proyección “fuera de área” y estabilización de terceros países. Ha determinado una cierta “vuelta” de los Estados Unidos al escenario europeo. En definitiva, es uno de los problemas internacionales más relevantes en estos momentos. España ha venido desarrollando, desde el principio del conflicto, una política muy activa. Este texto pretende explicar los elementos que conforman esa política, los objetivos y los intereses que subyacen en ella. El hecho de escribirlo para una publicación de la Oficina de Análisis y Previsión proporciona el marco adecuado, de medio y largo plazo, en el que se pretende inscribir la reflexión. Intereses. Comencemos por los intereses. Para definir una política hacia un conflicto de esta complejidad, el primer paso debe ser reflexionar sobre sus características, su génesis y su gravedad, para, inmediatamente después, identificar los intereses propios. La primera parte queda fuera del ámbito

que se pretende con este texto. Concentrémonos en el segundo. Pero antes, es necesario hacer una distinción que no siempre se tiene presente, o no siempre se entiende - o no se quiere entender -. Los intereses de España en el conflicto no son los propios de la relación bilateral con Ucrania o con Rusia. Tampoco son ni reflejo automático ni generalización de éstos. Los intereses en juego en el conflicto en sí son de diferente naturaleza y contenido, y hay que identificarlos. Confundir estos dos extremos llevaría, en cualquier conflicto, a la posición simple y generalmente estéril, de tomar partido. En ocasiones, esa puede ser, en efecto, la consecuencia que se derive al definir intereses objetivos ligados al conflicto, pero es un error olvidar esta distinción, porque en muchos otros casos, la conclusión será diferente. Al mismo tiempo, es inevitable que las posiciones adoptadas afecten a las relaciones bilaterales, pero eso es algo que hay que gestionar como parte de la relación bilateral, no de la gestión de la crisis. Los intereses de España en el conflicto de Ucrania son de tres órdenes y están relacionados con: 1) El respeto al derecho internacional. 2) La consolidación de la Unión Europea como un actor con política exterior propia y definida.

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3) Reforzar la percepción de los países del centro y el este de Europa de que España está comprometida con su seguridad y bienestar. Su frontera es nuestra frontera. En lo que se refiere al primer grupo, el origen de este conflicto reside en algunas violaciones claras de principios como el respeto a las fronteras y a la integridad territorial. Más allá, el interés de España reside también en que se respeten principios como la solución pacífica de controversias, la abstención del uso de la fuerza o de su amenaza, o la necesidad de llegar a un arreglo mediante la negociación diplomática. Junto a ello, reviste también especial importancia la investigación de las violaciones de los derechos humanos y del derecho humanitario bélico. En este punto, es necesario subrayar la importancia de una investigación completa y profunda del derribo del vuelo de Malasia Airlines que hacía el trayecto entre Ámsterdam y Kuala Lumpur. Todavía no sabemos si fue un ataque deliberado a un avión civil - crimen monstruoso -, o un error de consecuencias trágicas. En cualquier caso, la verdad debe salir a la luz.

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En cuanto al segundo grupo, es ya un lugar común decir que la crisis del euro ha provocado que la UE se repliegue sobre sí misma, se debilite internacionalmente y haya perdido capacidad de proyección. Es imposible negar esta realidad, que sin duda juega en contra de la posición internacional de todos los Estados miembros de la Unión Europea sin excepción. La crisis de Ucrania es un test particularmente duro para una Unión Europea debilitada en su capacidad de acción exterior. Y eso hace aún más relevante para nuestros intereses una acción UE clara, definida y sustantiva en este conflicto. En tercer lugar, la actitud rusa, primero en Georgia en el 2008, ahora en Ucrania, y en otros de los llamados “conflicto congelados”, ha cambiado drásticamente las percepciones de amenaza y seguridad de nuestros socios de Europa central y oriental. Al mismo tiempo, el aumento exponencial de la inestabilidad en el sur del Mediterráneo, ha tenido efectos semejantes en los países de la ribera norte. Este incremento, casi simultáneo, de la percepción de riesgo en el este y en el sur de Europa se ha traducido en tensiones

dentro de la Unión Europea y de la Alianza Atlántica. El tipo diferente de amenaza, “tradicional” en el este, frente a la asimétrica del Sur, no ha hecho sino agudizar la diferencia. El potencial de división interna y de debilidad que lleva aparejada esta situación es enorme. El interés de España reside en que las dos situaciones se aborden colectivamente, por todos los socios, por todos los aliados. Y por ello, debemos dejar claro que, como España, nos amenaza tanto uno como otro y que la seguridad de nuestros socios y aliados del este es la nuestra. La actividad militar de España en el este de Europa, en el marco de la Alianza Atlántica, es una pieza clave de la defensa de este interés nacional. Objetivos. Los objetivos en política exterior son, generalmente, una traducción de los intereses. Deben, en definitiva, ser una representación realista de la posibilidad de satisfacer los intereses en juego. En este caso, se trata de: 1) Conseguir una solución negociada del conflicto que respete los principios básicos antes señalados.

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El ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, junto a su homólogo francés, Laurent Fabius, y la alta representante para Asuntos Exteriores de la UE,Federica Mogherini, durante un encuentro en Bruselas. EFE

Para ello es necesario el cese de hostilidades y una mediación adecuada y eficaz. España preferiría que fuese la Unión Europea, a través de la Alta Representante, la que desarrollase esta mediación - a semejanza del “modelo iraní” -. La oposición rusa impide esta mediación, lo que sitúa a Alemania y Francia como protagonistas de ella. Ante la imposibilidad de una mediación europea como tal, por sus instituciones, la implicación franco-alemana es, sin duda, la segunda mejor opción para España. Dentro de este objetivo, hay otros más inmediatos, como reducir la tensión, o crear confianza entre las partes. Es aquí donde entra una organización clave para el futuro de este conflicto, y a la que España otorga la mayor importancia: la OSCE. 2) Reforzar la posición de la Unión Europea, contribuyendo a la estabilidad de su vecindad oriental. Como hemos visto, la Unión Europea ha visto su entorno cambiar, desfavorablemente, por la acción combinada del conflicto en Ucrania y la evolución en el sur y el este del Mediterráneo. Aunque estas

transformaciones están todavía en curso, su efecto puede ya calificarse de auténtica conmoción en la posición geopolítica de la Unión. En efecto, de estar rodeado de países más o menos estables y que, con alguna excepción, compartían el objetivo de estrechar lazos con la Unión, nos encontramos ahora con países en conflicto - cuando no claramente Estados fallidos - y regímenes en los que la desconfianza hacia la UE, y lo que ésta representa, es moneda corriente. El proyecto original de la política europea de vecindad - un anillo de países prósperos, estables y con intensas relaciones con la Unión Europea - no se ha conseguido. La constatación de este fracaso es la primera razón para la reforma lanzada de esta política. Junto a esto, empieza a haber signos de un cierto agotamiento de la proverbial capacidad de atracción del modelo europeo, y sobre todo, de su capacidad de transformar las realidades políticas y económicas de los países sobre los que actúa. Estos signos se han dado no sólo en las dos vecindades - este y sur -, sino también en algunos puntos de los Balcanes occidentales.

Finalmente, la situación de la Unión se ha deteriorado también en lo que se ha dado en llamar “la vecindad de la vecindad”, un espacio en el que, si no fuera por su peculiaridad extrema, podría incluirse a Rusia. En una situación como ésta, el objetivo estratégico de la acción exterior de la Unión no puede ser otro que ir cambiando, poco a poco, con la necesaria paciencia, esta situación desfavorable. El conflicto de Ucrania, caso de ser solucionado de la forma correcta, contribuiría enormemente en esta dirección. 3) Fomentar el diálogo y las mejores relaciones posibles con las partes en conflicto. No se trata de “mantener la equidistancia”, ni un presunto equilibrio en la aproximación a las partes. Se trata, por el contrario, de llevar a cabo una política que, partiendo de la responsabilidad preponderante de Rusia en el origen del conflicto, procure retener una capacidad de diálogo e influencia sobre las dos partes, en particular con Moscú. Se trata de un objetivo coherente con la ambición de la política exterior española de ser un país

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capaz y con voluntad de facilitar entendimientos, como señala nuestra Estrategia de Acción Exterior. Política. La política puesta en práctica para preservar estos intereses y conseguir estos objetivos se basa en cuatro elementos: 1) Una política basada en principios. 2) Mantener la unidad de la Unión Europea. 3) Apoyar a Ucrania. 4) Mantener el diálogo y buscar una nueva relación con Rusia. 1) El primer elemento de la política aplicada es consecuencia de los intereses ligados al cumplimiento del derecho internacional. Se trata por tanto de mantener una vigilancia constante sobre el cumplimiento por las partes de sus compromisos. En este marco se inscriben las continuas apelaciones a los principios básicos de funcionamiento de la comunidad internacional, y la idea que España y Europa tienen de la misma, contenidas en las declaraciones del ministro García-Margallo. Como se ha señalado antes, la mayor responsabilidad en el inicio y desarrollo del conflicto corresponde a las milicias rebeldes apoyadas por Rusia y al propio gobierno de Moscú con su anexión de Crimea, lo que se refleja no sólo en la política declaratoria sino en la aplicación de sanciones a individuos ligados a esas milicias y de carácter económico y financiero a Rusia. 2) Preservar la unidad de la Unión Europea es un elemento clave a la hora de servir los objetivos de la política exterior española. Pero en el caso del conflicto en Ucrania, este punto es particularmente relevante. Este conflicto ha llegado en un momento en el que la Unión vive, en materia de acción exterior, una situación muy particular. El impulso que supuso una reordenación institucional teóricamente mucho más racional y eficaz, fruto del Tratado de Lisboa, en particular en lo que se refiere a las amplias competencias de la Alta Representante, se ha visto en gran parte neutralizado por la aterradora profundidad que llegó a alcanzar, en algunos momentos, la crisis del euro. Esta crisis se tradujo en un repliegue de la Unión Europea sobre sí misma - estaba en juego su propia existencia -, mientras que los Estados Miembros se concentraban, de forma

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casi exclusiva, en salir de una crisis económica sin precedentes desde la segunda guerra mundial. Este último elemento ha llevado a buen número de Estados europeos a privilegiar la llamada diplomacia económica, resultando en lo que algunos han denominado una “renacionalización” de la política exterior. A esta situación, que obviamente ha hecho más difícil definir una política de la Unión Europea en todos los órdenes, se suma el enorme significado que Rusia tiene para un importante número de Estados Miembros. Si a ello sumamos el haber dejado a la Unión fuera de la mediación, lo que debilita la posición de las instituciones, el resultado es una enorme dificultad en mantener la unidad. En definitiva, un enfrentamiento con Rusia es probablemente el escenario más complejo de abordar para la Unión Europea. Y, paradójicamente, en esta situación, la Unión ha sido capaz de trascender su habitual política declarativa y llegar a la aplicación de sanciones. 3) Apoyar a Ucrania. No es objetivo de este texto repasar la andadura de este país como Estado independiente desde la caída de la Unión Soviética. Baste consignar que, en este cuarto de siglo, los sucesivos gobiernos no han llevado a cabo las reformas políticas y económicas necesarias para consolidar un sistema democrático y un desarrollo económico sostenido. Por el contrario, la riqueza nacional ha estado en manos de unos cuantos oligarcas que han traducido su poder económico en un control absoluto de la vida política, impidiendo cualquier proceso de normalización. Los sucesos de la Plaza de Maidán, hace ahora casi un año y medio, son un episodio más del hartazgo popular con este estado de cosas. El apoyo al acercamiento a la UE, luego refrendado en las elecciones, no deja de ser una consecuencia lógica de un sentimiento mayoritario entre la población ucraniana, que se ha manifestado libremente, sobre la necesidad de que las cosas cambien. Pero la única forma de que cambien es llevar a cabo, finalmente, esas reformas. A la inestabilidad política, y en ocasiones el descontento social, que acompaña una transición a la democracia representativa y a una economía de mercado, hay que sumar, en el caso ucraniano, un Estado al borde de la bancarrota financiera, consecuencia de décadas de gestión incompetente cuando no abiertamente delictiva.

El apoyo financiero que vienen dando el Fondo Monetario Internacional y la Unión Europea es imprescindible para evitar el colapso económico del país. Pero a esta delicada situación económica, y a la necesidad de poner en marcha un proceso de auténtica transición, se unen en el caso ucraniano los compromisos derivados de los acuerdos de Minsk. Se trata en este caso de reformas constitucionales para dotar a las regiones del este del país de una cierta autonomía, así como de una ley electoral que permita celebrar unas elecciones municipales con mínimas garantías. No es necesario subrayar el coraje político que un gobierno necesita, y el riesgo que corre, para comparecer ante su Parlamento y solicitar la aprobación de leyes exigidas por los rebeldes que han sumido a una parte del país en el caos y la violencia. Ante una situación como esta, sólo un firme y decidido apoyo político y financiero internacional podrá dotar a Kiev de la capacidad necesaria para dar respuesta a las aspiraciones de la población y poner fin al conflicto. 4) Una nueva relación con Rusia. La consecuencia más importante para el medio y largo plazo de la crisis en Ucrania - salvo si ésta degenera en un conflicto mayor -, es la necesidad de revisar la relación entre Rusia y la Unión Europea. Una revisión que será a la baja, con menores expectativas de cooperación y beneficio mutuo. Desde la época de Boris Yeltsin, pero de forma más clara cuando llega al poder Vladimir Putin, la relación de la Unión con Rusia se basaba en un acuerdo no escrito, implícito, y de profunda inspiración alemana (imbuido Berlín del éxito de la “ostpolitk” hacia la antigua Unión Soviética). Según este acuerdo, la Unión contribuiría a la necesaria modernización de Rusia, con capital y tecnología, y esta aportación se produciría en el marco de una progresiva apertura de Rusia hacia occidente, hacia sus valores y reglas. El hecho es que Rusia no se ha modernizado como se esperaba, ni política ni económicamente. En ocasiones, las trabas políticas, jurídicas y judiciales hacían pensar legítimamente que el régimen no estaba interesado en esa modernización. Y su actitud en Ucrania es un nuevo indicador de un sentimiento profundamente revisionista hacia el orden surgido en Europa con el fin de la guerra fría, un orden inspirado en los valores propios de la Unión

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Europea. En definitiva, el acuerdo implícito no ha funcionado y hay que sentar la relación sobre unas nuevas bases. Mientras la crisis de Ucrania permanezca en la situación actual, resulta difícil lanzar un debate sosegado y productivo dentro de la Unión Europea sobre cómo debe conformarse la nueva relación con Rusia. En este debate, frente a la tentación de ir a una política de aislamiento y antagonización permanente, hay que responder que esa política no va a funcionar pues es ilusorio pretender “aislar” a un país como Rusia. La política de la UE hacia Rusia deberá responder a los dos factores que siguen definiendo la situación: Rusia es el vecino más importante de la Unión y un país con el que hay que contar para abordar cualquier problema global o resolver muchas crisis internacionales. Si para esto último Moscú ya no puede ser un socio estratégico, como se ha intentado durante un cuarto de siglo, deberemos entonces construir una relación de cooperación caso por caso, teniendo en cuenta los intereses de cada parte en la cuestión de que se trate. Es, en definitiva, lo que hacemos con la mayor parte de los países relevantes de la Comunidad Internacional, y funciona en muchos casos.

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En cuanto al primer factor, la vecindad, es aquí donde será más complejo reconstruir la relación. Dos puntos de partida: 1.- Firmeza en hacer entender que las violaciones de principios básicos del orden internacional tienen un coste, económico y diplomático. En este punto, la armonía con los Estados Unidos es elemento básico de la respuesta. 2.- Evitemos volver a situar a un tercer Estado en la tesitura de tener que elegir, de forma casi excluyente, entre la UE y Rusia. Esto constituyó un error primigenio en el caso de Ucrania. Una forma de llevar adelante, en términos prácticos, este segundo punto es estudiar la compatibilidad, y posible cooperación futura, entre la Unión Europea y la Unión Económica Euroasiática, establecida el pasado primero de enero. La UEE es el gran proyecto de la política exterior rusa en este comienzo de siglo. Sus consecuencias económicas se extienden a todos los países de nuestra vecindad oriental y alguno de ellos forma parte de ese proyecto. Se trata de una organización muy diferente, en muchas cosas, a la UE, pero no hay ninguna razón para descartar desde el principio una posible cooperación. Trabajar en el potencial de esa relación puede ser tan importan-

te, políticamente, como las conclusiones que se puedan obtener. *** Como suele suceder al diseñar una política hacia un conflicto complejo, algunos de los intereses y objetivos de España en la crisis de Ucrania compiten entre sí. Esta situación forma parte de cualquier política exterior elaborada. La realidad muy rara vez admite soluciones simples. Es necesario por ello, desde la globalidad de la política definida, ir estableciendo prioridades según evolucionan los acontecimientos. En estos momentos, la prioridad absoluta sigue siendo la estabilización sobre el terreno, el alto el fuego y el completo cumplimiento de las previsiones del acuerdo de Minsk sobre retirada de armas y fuerzas. Mientras tanto, es imprescindible el apoyo financiero y político a Ucrania para que pueda llevar a cabo las reformas necesarias para sacar adelante el país, tanto las estructurales como las ligadas al cumplimiento de los acuerdos de Minsk. Finalmente, la política hacia Rusia, en particular las sanciones, irá evolucionando con el conflicto, pero debe concebirse siempre bajo el principio de mantener abiertos todos los canales de diálogo y buscar una nueva relación.

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Puentes transatlánticos de cooperación

25 años a favor de la gobernabilidad democrática en América Latina Con motivo del 25 aniversario de la fundación de la AECID, Jesús Manuel Gracia Aldaz publica un artículo en Foreign Affairs Latinoamérica (Volumen 15, Número 2) que a continuación se reseña

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n 2014 la Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo (AECID) ha celebrado su vigésimo quinto aniversario. Con tal motivo, el Secretario de Estado de Cooperación y para Iberoamérica, Jesús Gracia Aldaz, realiza en Foreign Affairs Latinoamérica un balance de las actividades de la Agencia como instrumento de cooperación en Latinoamérica, centrándose en los esfuerzos realizados en materia de gobernabilidad democrática. En efecto, los orígenes de la cooperación española y de la AECID están ligados a esta región, particularmente en Centroamérica en la década de 1990. El propio autor tuvo la oportunidad de contribuir a este propósito desde sus inicios, como consejero de Cooperación en Centroamérica, cuando la cooperación española priorizó un enfoque regional de desarrollo, acompasado con los esfuerzos centroamericanos para restablecer la paz y la democracia en la región tras los Acuerdos de Esquipulas.

Con la colaboración de Blanca Moreno Fontela y Ana Sánchez Canales

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Los Reyes de España, junto a Violeta Chamorro, saludan a un grupo de niños durante su visita a la Fundación Manos Unidas en Nicaragua. EFE

España se proyectaba entonces como un país que había experimentado una profunda transformación interna política, social y económica, y que apostaba por la integración regional en Europa como factor de desarrollo y modernización. Por ello, junto con el respaldo al desarrollo de los países latinoamericanos, se estableció una línea de trabajo dirigida al fortalecimiento de los procesos de integración regionales, con objeto de adoptar respuestas coordinadas frente a problemas comunes. En América Latina la gobernabilidad democrática se define también como eje principal de la cooperación española. En efecto, la existencia de instituciones fuertes y funcionales es un requisito esencial

para preservar un sistema democrático. La cooperación judicial, en particular, es un ámbito en el que la AECID ha logrado importantes éxitos, creando redes profesionales y una base de intercambio de expertos y de conocimientos. Más allá del ámbito judicial, el conjunto de la administración pública ha sido protagonista de estos intercambios de expertos y se ha establecido una intensa capilaridad institucional y un banco de buenas prácticas que ha permitido mejorar los servicios públicos. Con todo, a pesar de los avances, quedan asignaturas pendientes: garantizar en algunos sistemas políticos la alternancia de los partidos en el poder, como forma

de sanear la maquinaria de gobierno, fortalecer la gestión y la recaudación fiscal, así como garantizar la seguridad, cuya ausencia puede poner en riesgo la consolidación de la democracia y el bienestar económico. Los avances logrados por América Latina en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y del buen gobierno, en un proceso en el que España siempre ha querido acompañarla, son muy significativos. Pero, nos recuerda Jesús Gracia, la democracia no es tanto un resultado en sí mismo como un perfeccionamiento continuo. Es ése un camino que la cooperación española sigue dispuesta a recorrer junto con América Latina.

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1. Negociaciones sobre cambio climático Perspectiva histórica

Cumbre de París, cambio climático y políticas energéticas

En diciembre de 2015 se celebrará en París la XXI Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Ésta fue firmada en 1992 y desde 1995 se vienen celebrando anualmente las llamadas Cumbres del Clima. Tanto la Convención Marco como su Protocolo, llamado de Kyoto, son legalmente vinculantes,2 y en ambos se establece una división de los Estados entre los enumerados en el Anexo I -aquellos Estados desarrollados, entre los que se encuentran los miembros de la UE, que se comprometen a aplicar medidas nacionales de mitigación de emisiones- y los no enumerados en ese Anexo. La UE ha ido modificando su posición en las negociaciones climáticas a lo largo de los años. En el período comprendido entre 1990 y 2007 la UE lideró las conferencias sobre el clima. En este período se distinguen dos fases: en la primera, la UE defendió unos objetivos ambiciosos hasta 2001, y en la segunda fase la UE se decantó por un mayor pragmatismo y flexibilidad para mantener a Estados Unidos dentro de las negociaciones del Protocolo de Kyoto. El Protocolo finalmente entró en vigor en 2005, para orgullo de la UE. El año 2005 constituyó un punto de inflexión. Con la entrada en vigor del Protocolo se actualizó el CMNUCC y la UE abandonó paulatinamente el liderazgo debido a la entrada en las negociaciones de nuevos actores con crecientes niveles de emisiones en las negociaciones: ya en 2005 China era el mayor emisor de gases de efecto invernadero, Brasil el cuarto, Indonesia el quinto, e India quedaba en séptimo lugar. La estructura de poder se modificó y la UE tuvo que adaptarse.3 Si, como se ha señalado, la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto fue el punto álgido de orgullo para la UE, el XV COP en Copenhague en 2009 constituyó el fracaso diplomático más sonado. Pese a ello, el internacionalista español Oriol Costa destaca la capacidad de reacción que demostró la UE, a pesar de la conocida difi2. Costa, Oriol. “Después de Kyoto, Beijing: la UE antes las nuevas negociaciones del clima”. Revista CIDOB d’Afers Internacionals n. 108, p. 23-41. 3. Ibidem.

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cultad de la Unión para alcanzar posturas comunes. 4 El fin del bloqueo: el avance de las negociaciones hacia la Cumbre de París. Tanto el trabajo de las anteriores Conferencias de las Partes como el de la XIX COP, celebrada en Lima en diciembre de 2014, sirven de punto de partida para las negociaciones de la Cumbre de París. El trabajo recogido en el documento “Llamamiento de Lima a la Acción por el Clima” contiene los elementos que guiarán el trabajo de París y los debates que surgirán en la Cumbre.5 Entre los debates que guiarán la COP se halla la cuestión de si el potencial acuerdo será voluntario o legalmente vinculante, interrogante que se planteó inicialmente en 2007 en Bali. De acuerdo con el economista ambiental Anxtón Olabe,6 esta Cumbre posiblemente concluya con un acuerdo políticamente vinculante, aunque no se establezca un tratado internacional. Su colega, Michael Greenstone,7 optimista respecto a la Cumbre, considera que el acuerdo no será vinculante, ya que un acuerdo de este tipo provocaría una mayor reticencia de los Estados a su ratificación. Según este autor, si hemos aprendido algo es que los objetivos de mitigación del cambio climático se cumplirán sólo si se adopta la política climática como prioridad doméstica. Una de las razones que militan a favor de la adopción de un texto no vinculante es precisamente los problemas que provocaría su ratificación en Estados Unidos, debido a la división existente entre la Presidencia y las dos cámaras legislativas. Para el sociólogo estadounidense Timmons Roberts, París es una fecha límite para alcanzar un acuerdo y el liderazgo del Presidente Obama es imprescindible, con o sin el Congreso.8

Por otro lado, y tras la reconfiguración del mapa de países emisores, otro de los debates centrales será si seguirá habiendo un diferencia de algún tipo entre países del Anexo I9 y los que no pertenecen, o si habrá una obligatoriedad de reducción de emisiones para los países no industrializados.10 En el “Llamamiento de Lima por la Acción Climática” no se hace referencia a la división del Anexo I, por lo que se espera la desaparición de esta división.11 12 En su lugar, se planteó la posibilidad de establecer distintas responsabilidades para países más empobrecidos, pero exigiendo un papel mayor a aquellos países que ahora tengan la capacidad de adquirirlas. Acuerdos regionales Después de Lima, el camino hacia París se ha ido perfilando en 2014 gracias a los acuerdos regionales alcanzados. Olabe identifica 2014 como el fin de una era de bloqueo en política climática internacional que abre la vía hacia el punto de inflexión de la Cumbre de 2015. Tanto este autor como el ex ministro de industria Claudio Aranzadi13 apuntan, por un lado, a los nuevos objetivos de clima y energía establecidos por la UE para 2030 y, por otro lado, al acuerdo alcanzado por China y Estados Unidos sobre la reducción de emisiones en la cumbre del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC, Asia Pacific Economic Cooperation) en 2014. Ambos autores coinciden en que el citado acuerdo entre China y Estados Unidos sienta las bases para alcanzar un compromiso global en la Conferencia de las Partes, y señalan la importancia de esta fecha. Aún así, junto con González Escribano, recuerdan que el grado de ambición de estos países es bastante inferior al de la UE.14 En dicho acuerdo China se ha comprometido a reducir su nivel de emisiones a partir de

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2030, y EE UU a reducir sus emisiones en un 26-28 % en 2025 respecto a las emisiones de 2005.15 Por el contrario, existen voces pesimistas respecto a las decisiones que podrán alcanzarse en París. Tanto Godement16 como Escribano17 dudan de la utilidad de la próxima cumbre, cuando ya en noviembre de 2014 las dos mayores potencias han llegado a un acuerdo. “¿Qué posibilidades hay —se pregunta Godement— de que otras naciones hagan una oferta mejor en la próxima Conferencia del Cambio Climático en diciembre de 2015?” 18 2.-Políticas climáticas: la “securización” del cambio climático. La política climática forma parte del posicionamiento internacional de los Estados y tiene repercusiones en muchos otros ámbitos de las relaciones internacionales. Así, la Unión Europea ha plasmado su compromiso, como indica Olabe,19 en el ámbito interno -apostando por conseguir resultados reales de mitigación- y en un ámbito externo -intentando atraer a otras potencias, como China y EEUU, a una postura de responsabilidad (ejercicio de diplomacia europea que, pese a ser positivo, requiere un mayor esfuerzo, según Aranzadi). Parece que la diplomacia europea podría haber influido en las decisiones de otras potencias, como sería el caso del acuerdo entre China y Estados Unidos. Para Olabe, la única forma de movilizar el compromiso político necesario para tomar las medidas requeridas — como la modificación del mix energético hacia modelos de bajas emisiones de carbono — es la consideración de la crisis del clima como amenaza a la seguridad nacional.20 Los autores estadounidenses Michael McElroy y James Baker identifican como amenaza

4. Ibidem. 5. Davide, Marinella. “Towards Paris 2015: Taking stock of the Lima Climate Conference”. International Center for Climate Governance Reflection No. 32/ Enero 2015. 6. Olabe, Anxton. “El camino hacia la Cumbre de París”. Política Exterior, enero/febrero 2015, núm. 163. 7. Greenstone, Michael. “Surprisingly, a Voluntary Climate Treaty Could Actually Work”. Brookings Institution, 13/febrero/2015. 8. Roberts, Timmons. “The President’s State of the Union Address: What you need to know about climate and energy policy”. Brookings Institution, January 21, 2015. 9. Davide, Marinella. op. cit. 10. Ibidem. 11. Ibidem. 12. Isabella Alloisio, ICCG, FEEM, CMCC, “Mobilising Climate Finance: the role of the 2015 Climate Agreement” International Center for Climate Governance Reflection No. 33/ Enero 2015. 13. Aranzadi, Claudio. “UE 2030: objetivo clima y energía”. Política Exterior, enero/febrero 2015, núm. 163. 14. Escribano, Gonzalo “¿Qué nos deparará 2015 en energía?” Real Instituto Elcano ARI1/2015 5 enero 2015. 15. Olabe, Antxon op. cit. 16. Godement et. al. “China’s promotion of a low-cost International order”. European Council on Foreign Relations, May 2015. 17. Escribano, Gonzalo op. cit. 18. Godement et. al. op. cit. 19. Olabe, Anxton. op. cit. 20. Olabe, Antxon op. cit.

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El Rey Felipe VI durante la Cumbre del Clima, celebrada en Nueva York en septiembre de 2014 . EFE

directa a la seguridad nacional las consecuencias del cambio climático (situaciones de emergencia, menor disponibilidad de agua y alimentos, crisis humanitarias y olas de refugiados, inestabilidad regional, etc.) pero no el cambio climático en sí. 21 Antxon Olabe y la ex secretaria de Estado de cambio climático Teresa Ribera describen la evolución del discurso del cambio climático y sus consecuencias como amenaza a la seguridad nacional.22 Pues bien, fue la Unión Europea y sus Estados miembros quienes, a partir de 2007, formularon este enfoque. En 2008 la actualización de la Estrategia de Seguridad Europea incluyó el cambio climático como amenaza relevante, gracias al impulso del

Alto Representante de Política Exterior y de Seguridad de la UE, Javier Solana, con la previa presentación del informe Cambio climático y seguridad internacional al Consejo Europeo.23 Este enfoque fue compartido de forma casi simultánea por influyentes centros de pensamiento estadounidenses y más tarde por el propio Presidente Obama, ya en su segundo mandato.24 Ejemplos de ello son la afirmación del Secretario de Estado John Kerry en 2014, que define el cambio climático como “el arma de destrucción masiva más peligrosa del mundo” 25, y el discurso sobre el Estado de la Nación de enero de 2015 en el que el Presidente Obama afirmó que “no hay ningún reto que suponga una

amenaza mayor a las generaciones futuras que el cambio climático”. La revisión de 2014 de la Estrategia Nacional de Seguridad estadounidense incorpora alusiones directas al cambio climático, cuyos “efectos son multiplicadores de amenazas que agravarán factores de presión existentes en el exterior, como la pobreza, la degradación ambiental, la inestabilidad política y las tensiones sociales, condiciones que pueden favorecer la actividad terrorista y otras formas de violencia”26. La Estrategia estadounidense publicada en febrero de 2015 trata el cambio climático como uno de las amenazas a la seguridad y lo define como “una amenaza urgente y en aumento a nuestra seguridad nacional”. 27

21. Michael McElroy y D. James Baker. “Climate Extremes: Recent Trends with Implications for National Security”. 22. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon. “La cumbre del clima en París.” Documento de Trabajo 3/2015 Real Instituto Elcano 16 de abril de 2015. 23. Ibidem. 24. Olabe, Anxton op. cit 25. Ibidem. 26. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon. op. cit 27. United States’ National Security Strategy, February 2015.

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A partir de 2014 también el gobierno chino ha adoptado este tipo de narrativa. China, primer país en la lista de emisiones, teme el descontento social por el mal estado del aire y el medio ambiente. El Instituto de la Planificación Medioambiental, rama del Ministerio de Protección Medioambiental, ha publicado un informe en el cual vincula la contaminación con “riesgos sociales”.28 El punto de inflexión se sitúa en enero de 2013, cuando Pekín alcanzó niveles de concentración de micropartículas 40 veces superior al nivel recomendado por la OMS.29 Como consecuencia de ello, el gobierno ha tomado medidas a nivel interno e internacional. También el año pasado el primer ministro Li Keqiang declaró la “guerra a la contaminación” durante el Congreso Anual del Pueblo de 201430, concretándose en el acuerdo con EEUU para reducir los valores absolutos de emisiones de gases de efecto invernadero de China a partir de 2030.31 Los activistas a favor de la lucha contra el cambio climático Bruce Gilley y David Kinsella analizan el discurso de “securización” de la política de cambio climático poniendo el acento sobre la coacción. Si algunos Estados carecen de la voluntad para cooperar en la detención del cambio climático, otros Estados podrán usar la coacción para hacerles responder, ya que el cambio climático es una amenaza transfronteriza para la seguridad internacional, nacional y humana. La “securización” del cambio climático, en detrimento de soluciones cooperativas, podría facilitar un nuevo tipo de intervencionismo en países contaminantes con medidas coercitivas comprendidas entre la condicionalidad climática, las sanciones, o incluso el uso de la fuerza para prevenir mayor contaminación. Gilley y Kinsella apelan a reflexionar sobre las ventajas y desventajas de la adaptación del

enfoque de seguridad y las consecuencias del uso de medidas coercitivas en la política internacional.32 3.- Políticas energéticas Para Ribera y Olabe33, lo que resulta necesario para reconducir la crisis del clima es una transformación del sistema energético internacional. Estos autores apuntan tres vías principales para alcanzar un modelo de bajas emisiones y bajo en carbono: descarbonización, eficiencia energética y potenciación de las energías renovables. Con respecto a la descarbonización del sistema energético, opinan que es posible poner un precio al carbono, previsible y progresivamente creciente, así como eliminar los subsidios a las energías fósiles.34 La caída de los precios del petróleo en la segunda mitad de 2014 e inicios del 2015 dio pie a que muchos autores sostuvieran que, con el compromiso político necesario, podría suponer una oportunidad única para tomar medidas que sentaran las bases para una transición hacia un modelo energético más sostenible.35 Sin el compromiso político necesario, señala el profesor de economía Gonzalo Escribano, Europa podría cometer el error de volverse más dependiente de un petróleo barato a costa de una disminución en el uso de fuentes renovables.36 Otros autores37 advierten de un posible impacto negativo del descenso de los precios de los combustibles fósiles, ya que es posible un mayor consumo con un gasto menor. Es por ello que los ingredientes de compromiso y responsabilidad son imprescindibles. Uso de energías renovables Para Ribera y Olabe el uso de tecnologías renovables permanece muy por debajo de su potencial.38 Los consultores energéticos Dickon Pinner y Matt Rogers apuestan tam-

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bién por las energías renovables. Destacan especialmente la creciente importancia de la energía solar, y afirman que estamos en los albores de la edad solar.39 Estos autores afirman que, a pesar de que la energía solar hoy en día no llega al 1% de la oferta global de energía, se está expandiendo más rápido que cualquier otra fuente, con una tasa de crecimiento de alrededor del 50% durante los últimos seis años. La regulación favorable a este tipo de energía por parte de los países, aunque no siempre sea económicamente eficiente, es eficaz para que la industria tome forma y encuentre la manera de competir en el mercado. Afirman que el coste de la energía solar se ha reducido considerablemente. El precio de los paneles solares ha disminuido un 80% desde 2005 y el de las baterías ha caído un 70% durante los últimos cinco años.40 Pinner y Rogers tratan las ventajas de las energías renovables, especialmente de la solar, para los países en vías de desarrollo. Uno de los problemas en las negociaciones climáticas internacionales es la financiación, como indica Olabe, en especial para las economías en desarrollo, de la transición a modelos energéticos descarbonizados. Para lugares de África y el Sur de Asia a los que no llega la electricidad, la energía solar es más barata y de más fácil acceso que las fuentes de energía convencionales. Su empleo podría aumentar la calidad de vida de muchos.41 Según Reinhard Wolf, sin embargo, la responsabilidad global de los países desarrollados requiere que las plantas nucleares ya existentes sigan en funcionamiento, al menos hasta que las renovables sean capaces de reemplazar todo el consumo de carbón.42 Este autor rechaza el enfoque de Alemania, que ha optado por cerrar las plantas nucleares, a pesar de que sigue de-

28. “Pollution leads to riots, Chinese reports warns”. The American Interest 12 abril 2015. http://www.the-american-interest.com/2015/04/12/pollution-leads-to-riots-chinese-report-warns/ Última visita 6 mayo 2015. 29. “The East is grey”. The Economist, 8 de agosto de 2013. 30. “The cost of clean air”. The Economist, 7 de febrero de 2015 31. Olabe, Antxón. op. cit 32. Gilley and Kinsella. “Coercing Climate Action.” SURVIVAL-Global Politics and Strategy. Volume 57 - Number 2 – April-May 2015. 33. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon, op. cit 34. Ibidem. 35. “Seize the Day”. The Economist, January 17th 2015. 36. Escribano, Gonzalo. op. cit. 37. Dervis, Kermal. “The Oil Price Opportunity”. Brookings Institution, December 17, 2014. 38. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon, op. cit. 39. Pinner, Dickon and Rogers, Matt. “Solar Power Comes of Age. How Harnessing the Sun Got Cheap and Practical”. Foreign Affairs, March/April 2015. 40. Ibidem. 41. Ibidem. 42. Wolf, Reinhard. “Why wealthy countries must not drop nuclear energy: coal power, climate change and the fate of global poor”. International Affairs 2/2015.

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pendiendo del carbón. Para Wolf, los países desarrollados son la causa del cambio climático, mientras la mayor parte de las víctimas del cambio climático viven en países en desarrollo y en los países menos desarrollados de Asia y África. El calentamiento global impone una obligación a los países desarrollados de no causar mayores daños. Si es posible elegir entre combustibles fósiles y plantas nucleares, los gobiernos siempre deberían elegir la segunda opción. Los países desarrollados deberían usar reactores nucleares a pesar de que éstos tengan riesgos para ellos mismos. La prioridad es descarbonizar todo el sistema energético. Unión Europea Los objetivos de descarbonización, eficiencia y renovables son necesarios también para la Unión Europea. Para Gonzalo Escribano43 la UE necesita reformar su sector energético y transitar hacia un modelo energético “descarbonizado”. La parlamentaria británica Bryony Worthington44 opina que la amenaza del cambio climático significa que los sistemas energéticos con los que hemos funcionado hasta ahora deben cambiar. La cuestión fundamental, según ella, es cómo gestionar una transición manteniendo la seguridad energética y evitando una enorme subida de la factura de electricidad. Los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para 2030, aprobados por el Consejo Europeo en octubre de 2014,45 imponen ciertos imperativos de sostenibilidad a la política energética. Sin embargo, como explica Aranzadi, el nuevo paquete de objetivos para 2030 ha sido criticado por falta de exigencia en cuanto a la reducción de emisiones y especialmente en cuanto a la penetración de energías renovables, que se quedan al margen como objetivo, haciendo un guiño implícito a la energía nuclear para conseguir el objetivo de “descarbonización”. Para la ecologista alemana Tanja Gönner46 la vulnerabilidad energética estructu-

ral en Europa, puesta últimamente de manifiesto por el conflicto en Ucrania, debería avivar la idea de unión energética, pero con un enfoque diferente. Para esta autora, la economía energética necesita orientarse hacia fuentes de energía renovables y basarse en el principio de sostenibilidad. Esto respondería a dos objetivos: autonomía energética al mínimo coste y compromiso climático. Entiende que los argumentos en favor de la energía nuclear ignoran los costes del almacenamiento de residuos nucleares. Hasta que no apostemos definitivamente por la energía renovable, todas las soluciones serán cortoplacistas y no proporcionarán la respuesta a cómo, en un mundo de recursos limitados, podemos conseguir seguridad energética a largo plazo. Escribano defiende el uso de energías renovables por su naturaleza autóctona, lo que hace que su precio sea estable y no dependa de actores externos.47 David Buchan considera que las renovables no son todavía competitivas en relación con el carbón, pues es necesaria una mayor inversión en ellas.48 No obstante, como apunta Olabe, una vez realizada la inversión, su coste es muy bajo y estable. Por ello, Buchan defiende que es necesario invertir en tecnología, pues ello permitirá avanzar hacia la eficiencia. Ribera y Olabe afirman que las renovables se enfrentan con importantes barreras regulatorias.49 Pinner y Rogers apuntan que, de media en Europa, la cuota de renovables en el mercado aumentó del 6% en 2006 al 12% en 2013, y mucho más en determinados países. Sin embargo, existe el riesgo de que los gobiernos retiren su apoyo a este tipo de energía.50 Escribano entiende, además, que la transición hacia un modelo “descarbonizado” y basado en energías renovables supondría un “poder blando energético”, en el sentido de Nye, haciendo el modelo energético europeo más atractivo para otras sociedades, especialmente para las economías emergentes, que un sistema basado en combustibles fósiles.

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Para Worthington, un enfoque adecuado sería centrarse en la innovación, en la cual Europa tiene una buena trayectoria, aunque no la tiene en comercializar las nuevas tecnologías. Worthington espera que Europa llegue a la Cumbre de París con un plan realista y a largo plazo sobre la transición de nuestros sistemas energéticos, además del objetivo de reducción de emisiones. Para ello, los europeos debemos asegurar la inversión en tecnología y mostrar que realmente es posible para una economía industrializada reducir la emisión de gases de efecto invernadero. Afirma esta autora que para poder conseguir el compromiso en materia climática de China, India, Brasil, México y Corea del Sur, debemos tener respuestas cuando pregunten cómo descarbonizar sus economías en un contexto de industrialización.51

43. Escribano, Gonzalo. “Petróleo barato, pero no para siempre.” Política Exterior, enero/febrero 2015, núm. 163. 44. Worthington, Bryony. “Why Europe must back a technology-neutral energy policy”. Europe’s World, Vol. 29, Spring 2015. 45. Este acuerdo implica una reducción del 40% de las emisiones CO2 respecto a los niveles de 1990, una cuota de renovables del 27% y un objetivo del 25% de eficiencia energética. 46. Gönner, Tanja. “A solar energy Project that’s a beacon of hope”. Europe’s World, Vol. 29, Spring 2015. 47. Escribano, Gonzalo. op. cit. 48. Buchan, David. “The vexed question of the EU’s support for renewable energy”. Europe’s World, Autumn 2014. 49. Ribera, Teresa y Olabe, Antxon, op. cit. 50. Pinner, Dickon and Rogers, Matt, op. cit. 51. Worthington, Bryony, op. cit.