CAPÍTULO 6

Apoyo a los trabajadores frente al riesgo de desempleo AMÉRICA LATINA HA PASADO DE UN MODELO DE DESARROLLO DIRIGIDO POR EL ESTADO A un paradigma económico de mercado que ha tornado obsoletos los componentes clave del antiguo sistema de protección del ingreso, como las restricciones al despido y el Estado como empleador de última instancia. Por una parte, la competencia internacional requiere que las empresas manejen a su personal con flexibilidad, lo que debilita la relación tradicionalmente vitalicia que mantenían con sus empleados. Por otra parte, las restricciones de las finanzas públicas, la privatización de las empresas estatales y el renovado énfasis en los resultados financieros de las empresas que permanecen en el sector público han tenido como consecuencia que este último disminuya de tamaño y que se reduzca significativamente el papel del estado como empleador. Todos estos acontecimientos, junto con los efectos potencialmente adversos que puede tener el proceso de reforma económica en el empleo de algunos grupos de trabajadores, que se documentaron en el Capítulo 2, han despertado un gran interés en América Latina y el Caribe por los programas que podrían moderar los efectos de la inseguridad económica en general y de la pérdida de trabajo en particular. En este capítulo se aborda este último punto. Como en muchas otras esferas, al considerar el diseño adecuado de los programas de apoyo financiero para los desempleados, se ha utilizado como referencia a los países desarrollados. Algunos analistas han examinado las formas de adaptar los programas de seguro de desempleo a los países en desarrollo (Hamermesh,

A

1992) y otros incluso han intentado adaptar los parámetros de estos programas a las características específicas de dichos países (Hopenhayn y Nicolini, 1999)1 . Sin embargo, no se sabe con claridad si en todas las circunstancias el seguro de desempleo es el programa de apoyo financiero más adecuado En los últimos tiempos se ha propuesto crear cuentas de ahorro personal para desempleo; los trabajadores están obligados a guardar dinero cuando tienen empleo y podrían recurrir a estas sumas en caso de perder su trabajo. Aunque estos programas efectivamente proporcionan una indemnización por despido a los trabajadores, estas propuestas se justifican en gran parte por razones teóricas: las cuentas de ahorro personal suponen un mayor incentivo que el seguro de desempleo tradicional para realizar aportes mientras se está empleado y para buscar un trabajo al quedar desempleado2.

Pero también hay argumentos teóricos contra esta propuesta. En concreto, las cuentas de ahorro personal no cubren conjuntamente el riesgo de las distintas personas y, en consecuencia, podrían ser menos eficientes que los sistemas que sí lo hacen en forma explícita (como el seguro de desempleo oficial) o en forma implícita (como los programas de apoyo financiero que se financian con los ingresos tributarios generales). En este capítulo se evalúa una serie de programas de apoyo financiero que han sido probados en el contexto de América Latina. En lugar de comenzar con un programa “ideal” en teoría y ajustarlo a las características de un país determinado, en este capítulo se consideran programas específicos que se están aplicando en este momento. Hasta hace poco, no se sabía mucho en conjunto sobre los programas de apoyo financiero para desempleados de los países en desarrollo3 . Por lo tanto,

97

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

aunque en este capítulo se recurre a las publicaciones existentes, en su mayor parte se basa en estudios encargados por el Banco Mundial especialmente para este informe. Estos estudios tratan el funcionamiento y los efectos de programas de apoyo financiero específicos para los desempleados en Argentina (Ravallion, 2000), Brasil (Cunningham, 2000), Colombia (Kugler, 2000), México (Wodon, 2000) y Perú (MacIsaac y Rama, 2000) 4. El objetivo no es generar una “clasificación” precisa de estos programas, ya que es de suponer que todos ellos tengan puntos tanto fuertes como débiles en el marco de los distintos objetivos de las autoridades, dependiendo de las restricciones que enfrenten. Por ejemplo, un programa podría compensar satisfactoriamente las pérdidas que sufren los trabajadores del sector formal en razón de la mayor competencia de las importaciones o la desregulación, pero no beneficiar a los trabajadores del sector informal que corren el riesgo de caer en la pobreza como consecuencia de las fluctuaciones agregadas. En forma similar, un programa podría tener una amplia cobertura, pero también un elevado costo para el presupuesto. Un programa será adecuado o no para un país dependiendo especialmente de la situación del mercado laboral (por ejemplo, la magnitud del empleo informal y la frecuencia del desempleo) y de la capacidad administrativa del estado para poner en práctica diferentes programas públicos de apoyo financiero. Una vez dicho esto, también se debe recordar que el estado puede superar con el tiempo algunas de estas limitaciones: la reforma del mercado laboral puede reducir la diferencia entre las actividades formales e informales y es posible crear la capacidad administrativa. Al observar lo que los distintos gobiernos han hecho para facilitar apoyo financiero a los desempleados y lo que se podría hacer mejor; se incorpora una perspectiva a mediano plazo y a plazo más largo. Aunque algunas de las recomendaciones en materia de política se basan en premisas teóricas específicas, creemos que una combinación de rigor analítico y sentido práctico podría ayudar a los países a idear estrategias que concilien en forma eficaz la acción inmediata con la visión a largo plazo. En este capítulo se presentan programas de apoyo financiero de cinco países destacando sus características más importantes, se resume la evaluación de estos programas y, usando las principales conclusiones de estos y otros estudios y el marco de seguro integral esbozado en el Capítulo 3 como medio de coordinación, se analizan las principales repercusiones para las políticas de las economías de América Latina y el Caribe.

Tipología de los programas En América Latina y el Caribe se han probado al menos cinco tipos diferentes de programas de apoyo financiero para los desempleados5. Todos ellos suponen una transferencia neta de recursos a los trabajadores que pierden su trabajo, pero el monto, las condiciones y las fuentes de la transferencia difieren sustancialmente de un programa a otro. En el aspecto conceptual, es posible considerar a algunos de estos programas como una mera redistribución de recursos, de los contribuyentes a los desempleados; otros son más bien ahorro forzoso o autoseguro, pudiendo usarse lo ahorrado en caso de pérdida del trabajo e incluso hay otros que se asemejan a un seguro de mercado, con una prima que se paga mientras se está trabajando y una indemnización en caso de desempleo. Los cinco tipos de programas de apoyo financiero usados en la región son obras públicas, indemnización obligatoria por despido, capacitación para el desempleado, seguro de desempleo y cuentas de ahorro personal. En el Recuadro 6.1 se resumen las principales características de estos programas y en el Cuadro 6.1, la distribución cronológica y la índole de los pagos que comprende cada uno de estos cinco programas de apoyo financiero. Para interpretar el Cuadro 6.1, se debe considerar la siguiente secuencia estilizada del mercado laboral. En el período 0, el trabajador pierde el trabajo, en el período F, encuentra un nuevo trabajo, D es la duración máxima de los beneficios que permite el programa de apoyo financiero y R es la edad de jubilación del trabajador. El cuadro se ha construido suponiendo que F viene antes que D, pero esto no necesariamente es así en la práctica. Las filas del cuadro corresponden a los cinco tipos generales de programas de apoyo financiero que se están aplicando en la actualidad en América Latina y el Caribe. Un cero indica que el programa no supone pago alguno del o al trabajador en el período correspondiente. Los posibles pagos son, entre otros, el salario recibido de un programa de obras públicas, (W), la asignación para capacitación (A), el monto de indemnización por despido recibido del empleador (S), el aporte del trabajador y del empleador a un programa de apoyo financiero (-C), un beneficio cuyo monto depende de los aportes anteriores (+C) y una pensión de vejez (P). En el programa de cuentas personales, la pensión de vejez se puede devengar de la parte del ahorro forzoso que no se utilizó como apoyo financiero en los períodos de desempleo. Aunque sólo los trabajadores inscritos en un sistema de seguridad social pueden participar en el seguro de

98

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

RECUADRO 6.1

Programas de apoyo financiero de los desempleados: Principales características

múltiplo específico del salario del trabajador y en otros, la fórmula de la indemnización es diferente cuando el despido se debe a razones económicas. Por lo general, los empleadores no están obligados a constituir reservas para pagar la indemnización por finalización del servicio. Cuentas personales. Esta es una versión “financiada” del programa de indemnización por despido. Los trabajadores tienen cuentas individuales a las que se transfiere periódicamente cierto porcentaje de su salario. En caso de separación del servicio, ya sea voluntaria o involuntaria, los trabajadores pueden utilizar fondos de sus cuentas. Todo saldo que quede en estas cuentas al momento de la jubilación se podrá usar para las pensiones de vejez. En circunstancias específicas, los trabajadores también pueden “tomar prestado” de sus cuentas. En Brasil ha existido un programa similar a éste por más de tres décadas. Recientemente, Colombia ha reemplazado su programa de indemnización por despido por cuentas personales completamente financiadas de este tipo. A diferencia del seguro de desempleo y la indemnización por despido, este programa no implica transferencia neta de recursos hacia los trabajadores que pierden sus empleos. Seguro de desempleo. Este programa, diseñado según los modelos de países desarrollados, se puede encontrar en Argentina, Barbados, Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela. Los trabajadores y empleadores del sector formal realizan aportes periódicos a un fondo, en general manejado por la administración de la seguridad social del país. Después de un período de aportes determinado, los trabajadores tienen derecho a un beneficio en caso de perder el empleo (pero no por separación voluntaria). El beneficio es un cierto porcentaje del salario de los trabajadores que, por lo general, disminuye con el tiempo y que se paga mientras el trabajador permanezca sin empleo y hasta un máximo de varios meses o años. Sin embargo, es casi imposible controlar si los beneficiarios aceptan un trabajo en el sector informal, de modo que algunos de los programas ni siquiera intentan condicionar el pago de los beneficios al desempleo real del trabajador.

Obras públicas. Este programa de apoyo financiero se usó en Chile en las décadas de 1970 y 1980 y se comenzó a aplicar recientemente en Argentina, Brasil, Colombia y México. El programa ofrece trabajo de salario bajo a todos los que estén dispuestos a aceptarlos. En principio, la mayoría de los trabajos corresponde a actividades que no compiten con el sector privado, pueden ser exigentes en el aspecto físico y por lo general duran sólo algunos meses. Por consiguiente, es probable que el programa atraiga a trabajadores desempleados y a los que no forman parte de la fuerza laboral, y no a los que están empleados. El gran esfuerzo, la corta duración y baja remuneración hacen que sólo participen los más necesitados. Capacitación. Puesto que algunos programas de capacitación están orientados especialmente a los desempleados y proporcionan una asignación a las personas que se están capacitando, se pueden considerar como una forma de apoyo financiero. México tiene un importante programa de este tipo. Los programas de capacitación para los desempleados en cierta forma son similares a los programas de obras públicas: el Estado proporciona los recursos, los beneficiarios no necesitan estar inscritos en ningún programa de seguridad social para tener acceso a la capacitación y en general no se puede estar inscrito en un programa de capacitación y tener un empleo, de modo que hay cierta autoselección de los beneficiarios. Además, estos programas generan un “producto” en forma de mejores aptitudes, aunque el valor de mercado de estas aptitudes es debatible. Son distintos de los programas de obras públicas porque en general se deben cumplir ciertas condiciones: sólo pueden participar personas de determinadas edades o niveles de educación. Indemnización por despido. Este programa existe en la mayoría de los países de América Latina, cuyos códigos de trabajo obligan a los empleadores a pagar una indemnización por finalización del servicio a los trabajadores que despiden sin una causa “justificada” (es decir, por motivos que no sean disciplinarios). La indemnización es un múltiplo del salario del trabajador, en algunos países no puede exceder un monto o

posible incapacidad o reticencia por parte de la administración de la seguridad social de controlar si los beneficiarios realmente no tienen un trabajo. En este informe se toma un ejemplo de cada uno de los cinco programas y se examina la forma en que éste ha ayu-

desempleo y los programas de cuentas personales, los otros tres programas en principio permiten la participación de los trabajadores no inscritos; de ahí los signos de interrogación en las columnas postjubilación del Cuadro 6.1. Los demás signos de interrogación de este cuadro indican la

99

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

CUADRO 6.1

Características de los diversos programas de apoyo financiero de los desempleados

PERÍODO

EMPLEADO

PIERDE EL EMPLEO

-1

0

DESEMPLEADO

ENCUENTRA OTRO EMPLEO

TERMINA EL APOYO FINANCIERO

DESEMPLEADO

JUBILADO

1

F

D

D+1

R ?

Obras públicas

0

0

W

0

0

0

Capacitación para desempleados

0

0

A

0

0

0

?

Indemnización obligatoria por despido

0

S

0

0

0

0

?

Cuentas de ahorro personal

-C

+C

+C

0

0

0

P+C

Seguro de desempleo

-C

?

B

B?

B?

0

P

Nota: La distribución cronológica de los acontecimientos es la siguiente: en el período 0, el trabajador pierde su trabajo, en el período F, encuentra un nuevo trabajo, D es la duración máxima de los beneficios; R es la edad de jubilación. El cuadro se ha construido suponiendo que F viene antes de D, pero en la práctica no es necesariamente así. Los programas comprenden los siguientes pagos o transferencias: W es el salario pagado por el programa de obras públicas; S es el monto de la indemnización por despido recibido por el trabajador; A es una asignación para capacitación; -C es el aporte del trabajador y del empleador a un programa; +C es una transferencia de ingresos definida por el aporte; P es la pensión por vejez y el signo de interrogación indica que los beneficiarios del programa no necesariamente están inscritos en la seguridad social; B son los beneficios de desempleo y el signo de interrogación indica que el trabajador podría no recibir el beneficio durante ese período.

y sólo pueden recibir capacitación una vez. Durante más o menos diez años, el programa tuvo un alcance reducido, pero después de haber superado satisfactoriamente varias evaluaciones se lo decuplicó. Se aplicaron dos criterios para evaluar el programa: el suministro concreto de apoyo financiero (es decir, una transferencia de ingresos o función de “seguro social”) y la eficacia para reducir la incidencia futura o la duración del desempleo (es decir, ayudar a la “autoprotección”). El programa de indemnización obligatoria por despido que aquí se examina es el que se aplicó en Perú durante los años noventa. Durante las dos décadas anteriores, este programa había formado parte de una campaña que tenía por finalidad garantizar la seguridad en el empleo a los trabajadores después de un cierto período de prueba. Las reglamentaciones acerca de la seguridad en el empleo dejaron de aplicarse a principios de la década de 1990 y se abolieron oficialmente en 1993. Pero las normas de la indemnización obligatoria por despido no se flexibilizaron demasiado. Aunque durante la década de 1990 se modificó cuatro veces la fórmula para determinar el monto que se pagaría en caso de despido “injustificado”, la estrategia básica siguió siendo la misma. En 1996, el empleador tenía que pagar un mes de salario por año de servicio, hasta un máximo de 12 meses y en 1997, el monto se aumentó en un 50%. Desde esa fecha, no se ha modificado el programa de indemnización obligatoria por despido de Perú. Colombia es uno de los pocos países de América Latina y el Caribe que logró reemplazar su programa de indemnización obligatoria por despido por un programa de cuentas personales, una modificación que se realizó en 1990, cuando la tasa de desempleo era baja. Formó parte de una

dado a enfrentar la pérdida de trabajo. Aquí las obras públicas están representadas por el programa Trabajar de Argentina, creado durante 1996–97, como respuesta a un aumento en el desempleo en 1995. Trabajar asigna fondos a las provincias sobre la base de la distribución de los desempleados pobres. Las municipalidades y las organizaciones no gubernamentales presentan sus propuestas para usar los fondos, que se aprueban a nivel regional, conforme a un sistema de puntos relacionados con la pobreza en la zona y los méritos del proyecto. El gobierno paga los costos de la mano de obra no calificada y las unidades patrocinantes pagan los materiales y la mano de obra calificada. El salario de los trabajadores no calificados se fija en dos tercios del salario medio del decil más pobre en la ciudad capital. En principio no hay restricciones en cuanto a los requisitos para participar en el programa, pero en la práctica hay racionamiento. Probecat, el programa de capacitación de México, se creó en 1984 en vista del aumento del desempleo y el deterioro de los niveles de vida provocados por la crisis económica de 1982. El objetivo del programa es mejorar la productividad de los trabajadores desempleados para ayudarles a encontrar empleo. El programa proporciona capacitación que se financia con fondos públicos y una asignación de subsistencia mientras se está estudiando; la duración máxima es de seis meses. La asignación es igual al salario mínimo, más los costos de transporte y la cobertura del seguro de salud. Inicialmente, los cursos se dictaban en escuelas y centros de capacitación, pero más tarde se incorporaron también las empresas. Las empresas que participan deben contratar al menos el 70% de las personas que se capacita. Los beneficiarios se seleccionan sobre la base de un sistema de puntos

100

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

CUADRO 6.2

Comparación entre los sistemas de seguro de desempleo de Brasil y Estados Unidos CARACTERÍSTICAS

BRASIL

ESTADOS UNIDOS

Administrado por

Gobierno federal

Gobiernos estatal y federal

Número de solicitantes

3–5 millones por año

15–20 millones por año

Objetivos

(i) Mitigar las dificultades ocasionadas por la pérdida de ingresos (ii) Macroestabilización automática (iii) Mejorar el ajuste entre trabajador y trabajo (iv) Hacer que los empleadores compartan la carga del desempleo

(i) Mitigar las dificultades ocasionadas por la pérdida de ingresos (ii) Macroestabilización automática (iii) Ayudar a estabilizar el empleo mediante la calificación por experiencia que realizan los empleadores

Tasa de impuesto

Impuesto federal = 0,65% de los ingresos de las empresas privadas, 1,0% de los ingresos de las empresas públicas y 1,0% de los gastos de las empresas sin fines de lucro

Impuesto federal = 0,8% de la nómina imponible; el impuesto estatal varía entre el 0% y el 10% de la nómina imponible, según la calificación por experiencia de las firmas

Base imponible

Ingresos o gastos de las empresas (véase el recuadro anterior)

Federal: hasta US$7.000 de la nómina de cada empleado Estados: al menos US$7.000 de la nómina de cada empleado (el 80% de los estados tenía una base imponible sobre los US$7.000)

Uso de los fondos

El 40% de las recaudaciones se transfiere a otros usos ajenos al pago de los beneficios del seguro de desempleo, mediante transferencia obligatoria al banco nacional de desarrollo

Se debe usar el capital y los intereses para pagar exclusivamente las solicitudes de seguro de desempleo

Tasas de reemplazo de beneficio

El 80% de los salarios de referencia hasta R$220 por mes; el 50% de los salarios entre R$220 y R$254 por mes; 0% por encima de esto

Entre el 32% y el 57%, hasta el tope de beneficios El límite inferior es de US$180/semana; el tope superior es de US$390 (US$575 con asignación por cargas familiares)

Salario de referencia

Promedio del salario de 3 meses antes del despido

Último salario antes del despido

Duración de los beneficios

Entre 3 y 5 pagos, dependiendo del historial del trabajo durante los 3 años anteriores; se puede recibir el paquete de pago de seguro de desempleo sólo una vez en 16 meses

Beneficios normales hasta 26 semanas, beneficios ampliados hasta 13 semanas adicionales; beneficios temporales adicionales durante recesiones

Fuente: Gill, Dar y Thomas (1999).

reforma más amplia, que incluyó la liberalización financiera y del comercio. Según el nuevo sistema, los trabajadores deben aportar el 9,3% de su salario a un fondo de desempleo. Tienen derecho a sus ahorros en caso de despido, pero también pueden “sacar préstamos” con cargo a este fondo para fines de vivienda y educación cuando están empleados. Conforme al sistema anterior, los trabajadores también podían pedir a sus empleadores parte de la indemnización por despido en calidad de préstamo, pero su valor no se reajustaba en forma adecuada de acuerdo a la inflación. Algunos grupos específicos de trabajadores pueden decidir no incorporarse al nuevo sistema y obtener un salario más alto a cambio de no estar cubiertos por el programa. Brasil tiene el mayor programa de seguro de desempleo en la región, a pesar de ser de poca envergadura si se compara con los de países de la OCDE que tienen sistemas moderados, como el sistema estadounidense (véase el Cuadro 6.2 y Gill, Dar y Thomas, 1999). Este programa se creó en 1986 entre una serie de políticas (el plan Cruzado) que procuraban lograr la estabilización de los precios. El programa se financia con impuestos que deben pagar los empleadores. Para tener derecho a los beneficios del seguro de desempleo, un trabajador debe estar cubierto durante 15 de los 24 meses anteriores a la pérdida del empleo. Los beneficios fluctúan entre uno y dos

salarios mínimos mensuales6, de acuerdo a los aportes realizados. Los beneficios se pagan en cuotas mensuales, hasta un máximo de 120 días, pero no son contingentes la pérdida de trabajo. Los trabajadores se deben presentar en persona en los centros de seguridad social para cobrar sus beneficios.

Resultados principales Los cinco programas de apoyo financiero se pueden evaluar según varios aspectos (véase el Recuadro 6.2). Las propuestas relativas a la adopción de un seguro de desempleo “óptimo” o cuentas de ahorro personal por lo general se centran en los incentivos que brindan estos programas para que los trabajadores busquen empleo en forma activa. Sin embargo, en países con un alto nivel de trabajo informal, también es importante considerar a quién llegan estos programas. Además, la carga de algunos de estos programas no recae sólo en sus beneficiarios. Según quién “pague” los beneficios, y cómo lo haga, los programas pueden tener distintas repercusiones en materia de eficiencia y equidad. Por último, si se carece de programas de apoyo financiero, algunos de los desempleados pueden recurrir a sus ahorros o a transferencias de parientes para mantener su consumo. Por lo tanto, es importante evaluar si los pro-

101

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

RECUADRO 6.2

Fuentes de datos y metodología

todos los años entre 1986 y 1997. Atribuyen todos los cambios observados en la permanencia en el cargo al debilitamiento de las reglamentaciones sobre seguridad en el empleo, aunque ésta no es la única reforma o conmoción que se produjo durante este período.

Programa Trabajar de Argentina Los efectos del programa Trabajar se evalúan combinando dos encuestas de hogares. Una de ellas, la Encuesta de Desarrollo Social (EDS), se realizó en 1997 cubriendo a la población residente en localidades de 5.000 o más habitantes. Jalan y Ravallion (1999) crearon un grupo de comparación basándose en la muestra de la EDS y aplicando métodos de correspondencia. La otra es una muestra de sus participantes de 1997 abarcando 3.500 hogares. La información utilizada por Ravallion (2000) en Trabajar está tomada de registros oficiales.

Cuentas de ahorro personal de Colombia En el caso de Colombia, la reforma del mercado laboral de 1990 permitió realizar un experimento similar, reemplazando los pagos de indemnización por despido por cuentas personales. Los datos utilizados por Kugler (2000) para evaluar los efectos de este cambio se han tomado de las etapas de 1998, 1992 y 1996 de la Encuesta Nacional de Hogares (ENH). Esta encuesta se realizó en las siete zonas metropolitanas más grandes de Colombia. Las etapas de junio de la ENH incluyen módulos sobre informalidad, permitiendo así identificar a los trabajadores que están cubiertos por las reglamentaciones de la indemnización obligatoria por despido (hasta 1990) o incluidos en el programa de cuentas personales (posteriormente). Dada la índole del cambio de políticas de 1990, los resultados obtenidos se refieren a los efectos de reemplazar la indemnización por despido por cuentas personales, no a los efectos específicos de las últimas.

Programa Probecat de México En la evaluación del programa Probecat realizada por Wodon y Minowa (1999) se combinaron datos de las etapas de 1993–94 de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano (ENEU) y de una encuesta realizada más o menos al mismo tiempo entre los personas que participaban en el Probecat, diseñada en coincidencia con las preguntas de la ENEU, para que la información de ambas encuestas fuera comparable. Wodon y Minowa (1999) combinaron las dos encuestas utilizando métodos de correspondencia. Indemnización obligatoria por despido de Perú El estudio de los efectos de la indemnización obligatoria por despido en Perú realizado por MacIsaac y Rama (2000) utiliza los datos de panel de los estudios de medición de niveles de vida de 1994 y 1997. Los datos de panel permiten realizar los ajustes correspondientes a las diferencias no observables entre los individuos. MacIsaac y Rama combinan varios indicadores de empleo (años de servicio, contrato por escrito, inscripción en un sistema de seguridad social, tamaño del establecimiento y presencia de un sindicato) para evaluar si un trabajador obtendrá la indemnización por despido si no es justificado. La encuesta también contiene información sobre los ingresos a nivel individual y de consumo a nivel de hogar. Con la ayuda de datos sobre la permanencia en el cargo de la Encuesta Anual de Hogares, Saavedra y Torero (1999) analizan el efecto de la indemnización obligatoria por despido en la rotación de personal correspondiente a

Seguro de desempleo de Brasil Cunningham (2000) estudió el programa de seguro de desempleo de Brasil utilizando datos de una muestra de hombres y mujeres en edad de trabajar que abandonaron un trabajo no agrícola, pasaron por lo menos un mes desempleados y encontraron un nuevo trabajo. Esta muestra se obtuvo de la Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (PNAD) de todos los años entre 1992 y 1997, excepto 1994, en que no se realizó la encuesta. Cada etapa de la PNAD abarca más de 360.000 observaciones. Los criterios usados por Cunningham, a pesar de ser bastante restrictivos, permitieron reunir una muestra de más de 24.000 individuos. La mayor generosidad de los beneficios de seguro de desempleo que se ofrecieron en 1994 sirve como un experimento natural, porque permite evaluar la “diferencia en las diferencias” de los efectos de la participación en el programa.

102

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

No es fácil responder a la totalidad de estas preguntas en el caso de todos los programas. Se necesitaría muchísima información sobre el historial de empleo, los ingresos y el consumo de una muestra representativa de trabajadores y los datos que se tienen de los cinco países, en general no abordan todas estas variables a la vez. Por otra parte, la información sobre las características individuales de los trabajadores (como edad y educación) necesariamente es limitada. Por lo tanto, siempre es posible sostener que las diferencias en el empleo, ingresos o consumo no se deben a la participación en un programa específico de apoyo financiero, sino a características difíciles de observar de los trabajadores (por ejemplo, el talento) que están correlacionadas con la participación en el programa. Por estos motivos, no se debe considerar que estas las evaluaciones son definitivas. Pero los estudios encargados para este informe y algunos otros documentos recientes aprovechan múltiples observaciones de los mismos trabajadores o los cambios en el marco normativo para identificar algunos de los efectos de los programas

gramas oficiales de apoyo financiero verdaderamente ayudan a nivelar el consumo o simplemente reemplazan a otros mecanismos de autoseguro más informales. Con arreglo a estas consideraciones, los resultados de estos cinco programas de apoyo financiero se pueden resumir en función de cuatro aspectos: • Cobertura. ¿Cuántos trabajadores están en condiciones de participar en el programa de apoyo financiero considerado? ¿Cuántos en realidad se benefician con una transferencia de ingresos o se han beneficiado de alguna recientemente? ¿Cómo varía la cobertura con la riqueza? • Costo. ¿De qué magnitud son las transferencias en el programa considerado? ¿Qué fracción del costo total del programa recibe realmente el trabajador? ¿Los trabajadores “compran” protección recibiendo salarios más bajos o es una carga que se traslada a los empleadores o a los contribuyentes? • Incentivos. ¿Los trabajadores que están cubiertos por el programa permanecen desempleados por períodos más prolongados que aquellos que no lo están? ¿Encuentran empleos con ingresos más altos o empleos que son “mejores” en algún otro sentido? • Seguro ¿Los trabajadores que están cubiertos por los programas de apoyo financiero presentan pautas de consumo más niveladas que los que no lo están? ¿El consumo de los trabajadores cubiertos disminuye menos, a igualdad de los demás factores, en caso de pérdida de trabajo?

.¿Quiénes están cubiertos por estos programas? En principio, los cinco programas de apoyo financiero cubren una parte considerable de la fuerza laboral. La cobertura más alta corresponde al programa de obras públicas de Argentina, porque cualquiera que esté dispuesto a tomar un trabajo al salario vigente supuestamente puede hacerlo. Sin embargo, en la práctica, la cobertura del programa está determinada por los recursos disponibles. En el programa de capacitación de

CUADRO 6.3

Programas de apoyo financiero para los desempleados: Beneficiarios en todos los grupos de la población

PROGRAMA Y PAÍS

TRABAJADORES LEGALMENTE CUBIERTOS POR EL PROGRAMA

BENEFICIARIOS REALES COMO PORCENTAJE DE LOS DESEMPLEADOS

PROPORCIÓN DE BENEFICIARIOS EN EL GRUPO DE LA POBLACIÓN (%)

Más pobre

Segunda más pobre Media

Segunda más rica

Más rica

3,5

2,1

0,4

8,1

5,0

1,5

9,5

28,6

33,3

23,8

24,6

19,1

25,1

13,6

No se sabe

19,1

76,6

Obras públicas en Argentina

En principio, todos

7,5

78,6

15,3

Capacitación en México

Requisitos de edad, educación

29,4

69,9

15,5

Indemnización por despido en Perú

21,2% de todo el sector privado

3,6

4,7

Seguro de desempleo en Brasil

39,6% de los trabajadores urbanos

11,8

10,6

Cuentas personales en Colombia

47,2% de los trabajadores urbanos

No se sabe

0,0

4,3

Nota: La cobertura se basa en el derecho legal. En los desempleados se incluyen los que buscan trabajo por primera vez. Los datos de Argentina corresponden a Jalan y Ravallion (1999) y Jones y Ravallion (1999) y se refieren a 1997; los grupos son quintiles de población según los ingresos per cápita del hogar, sin incluir los beneficios pagados por el programa. Los datos de México corresponden a Wodon y Minowa (1999). Los datos de Perú corresponden a MacIsaac y Rama (2000) y se refieren a 1994; los trabajadores del sector privado incluyen a los agricultores, los trabajadores independientes y los trabajadores familiares no remunerados; los grupos son quintiles de muestra según el consumo per cápita de los hogares. Los datos de Brasil se han tomado de Cunningham (2000); las cifras de cobertura corresponden a 1997; los grupos están definidos sobre la base de los ingresos del último empleo a partir de 1992, con valores límite en 1, 2, 3 y 5 salarios mínimos. Los datos de Colombia corresponden a Kugler (2000) y se refieren a 1992–96; los grupos son cuartiles de trabajadores según los ingresos en el último empleo.

103

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

zación por despido a los trabajadores que no quieran mantener. Otra posible explicación para la diferencia entre la cobertura legal y real es la deficiente capacidad de ejecución y cumplimiento. En el caso de Perú, MacIsaac y Rama (2000) han creado una puntuación de cobertura que combina cuatro criterios, además del derecho legal: tener un contrato por escrito, estar inscrito en la seguridad social, trabajar en una empresa en que funcione al menos un sindicato y trabajar en una empresa grande. Se puede suponer que la probabilidad de que realmente se obtenga la indemnización en caso de despido aumenta de acuerdo al número de criterios con que cumpla el trabajador. Si en la práctica sólo los trabajadores que cumplen con al menos uno de estos criterios obtienen la indemnización por despido, la tasa de cobertura disminuye del 21,1% al 9,3% de la fuerza laboral. Se reduce al 5,2,% si los trabajadores deben cumplir con dos de estos criterios como mínimo. En el caso de Brasil, Cunningham (2000) informa que una parte significativa de los desempleados tiene derecho a beneficios por desempleo, pero no los cobra, lo que quizás sea atribuible a la falta de oficinas de seguridad social en las cercanías. Los beneficiarios reales de los programas de apoyo financiero tienden a ser relativamente acomodados, pero Probecat y el programa de obras públicas de Argentina son la excepción. Trabajar es un programa de alivio de la pobreza focalizado por medio del desempleo, antes que un programa de apoyo financiero a los desempleados. En todos los demás programas para los cuales se tiene información, el grupo más pobre de la población tiene el menor número de beneficiarios, que tienden a ser más numerosos entre los grupos de ingreso mediano o alto. El programa de cuentas de ahorro personal de Colombia es el menos orientado hacia los pobres; más del 75% de los beneficiarios se puede encontrar entre el 25% más rico de la población urbana.

México, la cobertura es levemente menor, porque se exigen ciertas condiciones para la admisión. La primera columna del Cuadro 6.3 nos muestra que los otros tres programas llegan a una parte más pequeña de la fuerza laboral, pero pese a ello, considerable. En el caso del programa de indemnización obligatoria por despido de Perú, la porción parece ser mucho más pequeña, pero esto se debe principalmente a la forma en que está definido el denominador: mientras que las tasas de cobertura de Brasil y Colombia sólo se refieren a los trabajadores de los centros urbanos más grandes, la tasa de cobertura para Perú se refiere a todos los trabajadores del sector privado, incluidos los del sector agrícola. La cobertura relativamente alta de los programas concuerda con pruebas casuales de que los trabajadores no deciden dejar de participar cuando se les da la opción. En Colombia, por ejemplo, sólo el 1,5% de los trabajadores de la industria manufacturera y el 0,6% de los trabajadores del comercio prefirieron un salario más alto en 1995 a cambio de no estar cubiertos por el programa de cuentas personales (Kugler, 2000). La cobertura relativamente alta de los programas entre los que trabajan contrasta marcadamente con el número relativamente bajo de beneficiarios entre los desempleados, como se muestra en la segunda columna del Cuadro 6.3. La interpretación de las cifras de esta columna no es sencilla, porque comparan un flujo (el número de beneficiarios en un año) con una masa (el promedio de desempleados durante el mismo año). En los países donde los movimientos hacia y desde el desempleo son frecuentes, como en México, el total de personas desempleadas en cualquier momento del año podría ser varias veces más alto que el promedio de desempleados. Tomando esto en cuenta, sería acertado concluir que en el mejor de los casos, no más de 1 de cada 10 trabajadores desempleados se beneficia con los programas de apoyo financiero considerados. Existen varios motivos para la discrepancia entre una cobertura legal relativamente alta y otra real relativamente baja. Una de ellas es la autoselección. Los programas de obras públicas pagan bajos salarios, tienen escasa continuidad y exigen trabajo duro, de modo que sólo ingresan los desempleados más necesitados. Puesto que los programas de capacitación no son tan exigentes en el aspecto físico y pueden mejorar las aptitudes, quizás atraigan a un número mayor de candidatos. En los otros tres programas podrían haber autoselección por parte de los empleadores, quienes quizás no estén muy interesados en prorrogar los contratos más allá del período de prueba, porque incurrirían en costos adicionales en términos de aportes o pagos de indemni-

¿Cuánto cuestan los programas? La transferencia de ingreso media que reciben los beneficiarios de estos programas fluctúa entre aproximadamente US$300 en México y US$1.300 en Argentina. Las cifras sobre gasto que se dieron a conocer para estos dos países en la primera columna del Cuadro 6.4 son más altas, porque también incluyen otros costos de los programas. En el caso de Argentina, sólo un tercio de cada dólar gastado se paga a los trabajadores y los otros dos tercios se destinan a materiales y personal calificado a cargo de las actividades que respalda el programa (Ravallion, 1999a). La relación

104

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

CUADRO 6.4

Programas de apoyo financiero para los desempleados: Costo por beneficiario CARGA SOBRE LOS EMPLEADORES

PROGRAMA Y PAÍS

Obras públicas en Argentina

GASTO MEDIO POR BENEFICIARIO (EN US$)

APORTES O PAGOS

CAMBIO EN EL SALARIO DE EQUILIBRIO (EN %)

CARGA SOBRE LOS CONTRIBUYENTES

VALOR DE ACTIVOS GENERADOS POR BENEFICIARIO

3.100

Ninguno

No se aplica

Todos

Similar al gasto

Capacitación en México

393

Ninguno

No se aplica

Todos

Insignificante

Indemnización por despido en Perú

760

1 salario mensual por año, tanto alzado

Insignificante

Ninguno

No se aplica

Seguro de desempleo en Brasil

664

65% de los ingresos de la empresa, mensual

No se conoce

Ninguno (el sistema tiene superávit)

No se aplica

No se conoce

9,3% del salario de los trabajadores, mensual

Insignificante

Ninguno

No se aplica

Cuentas personales en Colombia

Nota: Los datos de Argentina corresponden a Ravallion (1999a), Jalan y Ravallion (1999), y Jones y Ravallion (1999) y se refieren a 1997. Quentin Wodon tuvo la amabilidad de proporcionar los datos de costos para México; la evaluación del valor de los activos corresponde a Wodon y Minowa (1999). Los datos de Perú corresponden a MacIsaac y Rama (2000); el aporte de los empleadores se refiere a 1994, mientras que el salario de equilibrio fue estimado sobre la base de los datos de panel de 1994–97. Los datos de Brasil corresponden a Cunningham (2000); el gasto se refiere a 1995. Los datos de Colombia corresponden a Kugler (2000); el cambio en el salario de equilibrio se estimó usando diferencias en las diferencias para 1990 y 1992–96.

Por lo tanto, a mediados de los años noventa, los “impuestos” sobre el empleo de los programas de apoyo financiero colombiano y peruano eran aproximadamente iguales. Algunos de los proponentes del sistema de cuentas personales sostienen que un programa de apoyo financiero similar al colombiano supone una carga menor para los empleadores que un programa como el peruano Sin embargo, los empleadores peruanos podrían reservar fondos mensualmente, si lo desearan, pero no es evidente que estarán en mejor situación si se los obliga a hacerlo. Sin embargo, las cuentas de ahorro que son administradas por terceros (no los empleadores ni los trabajadores) facilitan la movilidad del trabajo, reducen las reclamaciones legales y proporcionan a los trabajadores beneficios más seguros. Una diferencia posiblemente más importante entre los programas de apoyo financiero que dependen de un impuesto sobre el empleo se relaciona con el ajuste endógeno de los salarios. Si los trabajadores valoran un programa, deben estar dispuestos a “pagar” por él recibiendo un salario más bajo. En principio, el efecto neto de un programa sobre los salarios depende del impuesto explícito o implícito que supone sobre el empleo, de la medida en que los trabajadores “valoren” los beneficios del programa y de la elasticidad-salario de la demanda y oferta de trabajo. Este efecto neto se evaluó usando las estimaciones de datos de panel para Perú realizadas por MacIsaac y Rama (2000) y usando estimadores de la diferencia en las diferencias para Colombia de Kugler (2000). En ambos casos, el efecto neto resultó ser no significativo estadísticamente, lo que implica que la carga de estos programas recae por completo en los empleadores.

aumenta a aproximadamente el 75% en el caso de México, donde el otro 25% se destina a los salarios de los instructores y otros gastos relacionados. Los otros tres programas de apoyo financiero que se examinan en este documento tienen una relación más alta entre gastos en beneficios y otros gastos. Las transferencias de ingreso se financian de dos formas. En el caso del programa de obras públicas de Argentina y el programa de capacitación de México, el financiamiento proviene principalmente del presupuesto, esto es, de la tributación general. En los otros tres casos, las transferencias se financian mediante impuestos explícitos o implícitos sobre el empleo. En principio, los impuestos sobre el empleo podrían ser más o menos distorsionadores que la tributación general, dependiendo de la naturaleza del sistema tributario vigente. Pero todos los impuestos suponen una carga marginal, en el sentido de que reducen la eficiencia económica. Esta carga se debería considerar al evaluar programas como Trabajar de Argentina o Probecat de México. En términos más específicos, el valor de los activos físicos o humanos generados por los programas no debería ser justo lo suficientemente alto para cubrir sólo su costo, sino también para cubrir la carga tributaria marginal correspondiente. La última columna del Cuadro 6.4 parece indicar que esto en la práctica no sucede. El impuesto sobre el empleo es similar, a nivel oficial, en los programas de apoyo financiero de Brasil, Colombia y Perú. Específicamente, aportar un 9,3% del salario de los trabajadores a un programa de cuentas personales equivale a reservar alrededor de un mes de salario por año de trabajo.

105

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

CUADRO 6.5

Programas de apoyo financiero para los desempleados: efectos en el empleo, el ingreso y el consumo EFECTO EN LA DURACIÓN DEL DESEMPLEO

EFECTO EN LOS INGRESOS DEL REEMPLEO

EFECTO EN EL SECTOR DE REEMPLEO

CONSUMO/INGRESO EN RELACIÓN CON LOS NO PARTICIPANTES

Mayor ingreso de un 25,9%

Obras públicas en Argentina

No se conoce

No se conoce

No se conoce

Capacitación en México

Insignificante

Insignificante

No se conoce

No se conoce

Más prolongado

No se conoce

No se conoce

El consumo de los beneficiarios aumentó en un 6,8%; en los no participantes disminuyó en un 16,9%

Insignificante

Insignificante

Es más probable un trabajo por cuenta propia

No se conoce

Tres semanas menos

5,5% más alto

No se conoce

No se conoce

Indemnización por despido en Perú

Seguro de desempleo en Brasil Cuentas personales en Colombia

Nota: La información sobre Argentina es de Jalan y Ravallion (1999), basándose en datos de 1997 sobre ingreso per cápita familiar. La información sobre México corresponde a Wodon y Minowa (1999). La información sobre Perú corresponde a MacIsaac y Rama (2000) para el consumo, usando datos de 1994–97, y Saavedra y Torero (1999) para otros; se supone que los períodos de desempleo son más largos, porque la permanencia promedio en el cargo era mayor a finales de la década de 1980, cuando se aplicaba la reglamentación sobre la seguridad en el empleo, que a fines de la década de 1990. La información sobre Brasil corresponde a Cunningham (2000). La información sobre Colombia corresponde a Kugler (2000); los períodos de desempleo son más cortos en comparación con los de los trabajadores con derecho a indemnización por despido, pero no necesariamente en comparación con aquellos que no están cubiertos por un programa de apoyo financiero.

zación obligatoria por despido, mientras que al mismo tiempo la economía se veía sometida a muchas otras reformas económicas y a perturbaciones externas. En el caso de Colombia, los períodos de desempleo más cortos que informó Kugler (2000) después de 1990 podrían no deberse a un cambio en el monto de las transferencias recibidas ni a las condiciones vinculadas a éstas. La única diferencia es que en el nuevo sistema, los beneficiarios pueden mantener la parte no utilizada de su transferencia en sus cuentas personales, mientras que en el anterior tendrían que haber puesto esa parte en una cuenta bancaria o haber encontrado otra forma de invertirla. Es difícil creer que la diferencia de rentabilidad entre estas dos alternativas sea lo suficientemente importante como para justificar una diferencia de tres semanas en la duración de los períodos de desempleo. El mismo razonamiento hace dudar de los ingresos supuestamente más altos observados después del reempleo. Uno de los pocos resultados inequívocos del Cuadro 6.5 se refiere al sector en que las personas consiguen empleo después de terminado el desempleo. En el caso de Brasil, Cunningham (2000) concluye que los que reciben beneficios de desempleo tienen más posibilidades de trabajar por cuenta propia que los no beneficiarios, un resultado que concuerda con el racionamiento del crédito a nivel del hogar. Según esta hipótesis, los beneficios del desempleo proporcionarían un capital inicial y el uso más rentable de este capital sería realizar una actividad independiente. Esta opción no la tienen los que no reciben beneficios de desempleo. Este resultado también concuerda con la opinión de

¿Cuáles son los efectos de eficiencia y los beneficios del seguro? En las propuestas relativas a la introducción de un seguro de desempleo o cuentas de ahorro personal “óptimos” con frecuencia se hace hincapié en las distorsiones que el seguro de desempleo tradicional en los incentivos, entre las que cabe mencionar como de extrema importancia el menor empeño puesto en la búsqueda de empleo por los que obtienen el beneficio del desempleo. Por otra parte, se puede argumentar que el apoyo financiero permite que los desempleados busquen empleo durante un período más largo, permitiéndoles quizás encontrar un empleo más adecuado. En términos más generales, los programas de apoyo financiero de los desempleados podrían tener un efecto en la duración de los períodos de desempleo, el nivel de ingresos posterior al reempleo e incluso las características no pecuniarias de los nuevos empleos, pero lo que se ha comprobado al respecto es limitado. Sin embargo, los resultados resumidos en el Cuadro 6.5 sugieren que todos estos efectos en materia de incentivo son débiles. Parte de los datos obtenidos sobre los períodos de desempleo es difícil de interpretar. En el caso de Perú, los períodos de desempleo supuestamente más prolongados se derivan de un análisis de los cambios en la permanencia en el cargo en el tiempo. Saavedra y Torero (1999) muestran que la permanencia en el cargo era más prolongada en los años ochenta (cuando se aplicaban reglamentaciones sobre la seguridad en el empleo) que en los noventa (en que éstas se moderaron considerablemente). Pero en ambos períodos hubo indemni-

106

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

ahorro personal de Colombia son usadas principalmente por los más acomodados, los que en todo caso tienen más posibilidades de contar con ahorros voluntarios. En quinto lugar, el plan de seguro de desempleo de Brasil cubre principalmente a los que también tienen cuentas personales de indemnización por despido, proporcionando así un seguro —aunque bastante frugal para la mayoría de los trabajadores— para los que también se benefician con las leyes de indemnización obligatoria por despido. Por último, estos programas cubren un poco más del 10% de los desempleados, lo que significa que no son un seguro contra la pérdida del empleo para la mayoría de los trabajadores.

que trabajar en el sector informal no necesariamente representa una salida de menor nivel, sino que a menudo es una elección deliberada. Las limitaciones crediticias a nivel del hogar también podrían ser causa de la aparente eficacia de los programas de apoyo financiero para proporcionar seguro, que sugieren los datos de Argentina y Perú. Si los hogares pudieran endeudarse cuando uno de sus miembros enfrenta una pérdida temporal de empleo, su consumo no debería mostrar una caída pronunciada. En Perú, el consumo per cápita se reduce en más del 16% cuando un miembro del hogar queda sin empleo y no obtiene indemnización por despido; por otra parte, el consumo per cápita aumenta casi un 7% si el miembro desempleado obtiene indemnización por despido. Este resultado sugiere que el programa peruano de indemnización por despido obliga a pagar sumas demasiado generosas. Jalan y Ravallion (1999) indican que los ingresos no percibidos por participar en el programa Trabajar de Argentina equivalen sólo a la mitad de la transferencia recibida . Para el hogar medio, la participación se traduce en un aumento de casi el 26% de los ingresos per cápita, una cifra bastante cercana a la diferencia del 23% en consumo per cápita entre los beneficiarios y no beneficiarios de Perú. Lamentablemente, no se dispone de estimaciones similares para los otros tres programas de apoyo financiero considerados.

Repercusiones en materia de política En la región crece el clamor por un mayor seguro de desempleo. Sin embargo, también existe una opinión generalizada de que dada la naturaleza de los mercados laborales y el nivel de la capacidad administrativa en los países en desarrollo, éstos deberían reflexionar bastante antes de establecer sistemas de seguro de desempleo formales. De hecho, cuando la informalidad tiene gran magnitud produce problemas aún mayores en la administración de los pagos de beneficios, porque es difícil para el organismo encargado del seguro de desempleo determinar si los que lo reclaman en realidad están desempleados: muchos pueden estar trabajando en el sector informal y obteniendo al mismo tiempo beneficios. También crea problemas para financiar este sistema, porque será imposible hacer que paguen sus aportes un gran número de empleadores y empleados. Lo acontecido recientemente en Argentina es sintomático de ambos problemas (véase, por ejemplo, Mazza, 1999). Debido a estas consideraciones, los observadores han sostenido que es más conveniente que los países de ingreso mediano de Asia oriental y América Latina reformen sus planes de indemnización obligatoria por despido en lugar de establecer sistemas de pago formales de seguros de desempleo (véase, por ejemplo, Edwards y Manning, 1999). A veces se recomiendan como sustituto del seguro de desempleo algunas variaciones de las cuentas de indemnización por despido de Brasil (Fundo Garantia por Tempo de Servicio [FGTS]). Usando las conclusiones resumidas en la última sección y el marco conceptual esbozado en el Capítulo 3, en esta sección se reevalúan estas y otras propuestas relacionadas. Esto no tiene por finalidad recomendar cambios específicos en los mecanismos existentes de apoyo financiero para los desempleados –aunque puede haber algu-

¿Cuáles son los principales puntos débiles de estos programas? Antes de determinar las repercusiones en materia de políticas de estas evaluaciones en un marco más amplio de cambios macroeconómicos y del mercado laboral de la región, se presentan algunas observaciones resumidas específicamente para los cinco programas antes estudiados. En primer lugar, los costos no laborales de Trabajar de Argentina parecen ser elevados, de modo que hay posibilidades de mejorar la eficacia de los programas de obras públicas como instrumentos para la transferencia de ingresos si se disminuye el componente no salarial, aunque esto podría comprometer la calidad y naturaleza de las inversiones realizadas mediante este programa (véase también la siguiente sección). En segundo lugar, la capacitación de Probecat de México parece ser ineficaz, de modo que podría haber margen para ahorrar si se reduce o reorienta la proporción empleada en costos de capacitación. En tercer lugar, la indemnización por despido en Perú parece ser excesivamente generosa. En cuarto lugar, al parecer las cuentas de

107

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

RECUADRO 6.3

Mercados laborales: la “reforma olvidada” de América Latina

niencia de las políticas laborales orientadas al crecimiento establecidas durante la década de 1980 en Chile.

En este recuadro se describen las cuatro lecciones principales que se derivan de un estudio reciente (Gill y Montenegro, 2000), en el que se evalúan cuantitativamente los principales problemas del mercado laboral de Argentina, Brasil y Chile.

Los resultados en materia de trabajo dependen sólo en parte de las políticas laborales La reforma laboral no es necesaria ni suficiente para mejorar los resultados del trabajo. Como lo demuestra lo sucedido en Argentina, Brasil y Chile, una estabilización exitosa que no lleva aparejados cambios en la política laboral en general mejora los resultados laborales, pero también desenmascara los desequilibrios microeconómicos (diferencias en la remuneración pública-privada en Brasil, precios relativos de mano de obra y capital en Argentina y las brechas entre ricos y pobres en Chile). De manera similar, el ajuste fiscal también podría mejorar los resultados del empleo y de la remuneración, indicando que ciertas medidas como poner en orden las finanzas del sector público podrían mejorar los resultados en el mercado laboral privado, aun cuando no se realicen reformas laborales. Además, pasar de un período de ajuste a un crecimiento económico sostenido mejorará los resultados en materia de ingresos y de empleo, incluso si no se mejora al mismo tiempo la política laboral. No obstante, esto no significa que los resultados no puedan ser mejores si se efectúan las reformas laborales adecuadas, aunque es más difícil exponer este argumento en forma persuasiva.

Los problemas de la política laboral son específicos de cada país Irónicamente, la primera enseñanza general es que las generalizaciones acerca de la política laboral con frecuencia carecen de sentido o son engañosas. No hay atajos: las políticas laborales que pueden ponerse en práctica se deben diseñar después de comprender los mercados laborales de cada país. Por ejemplo, se ha comprobado que un gran número de trabajadores recibe un pago que equivale exactamente al salario mínimo legal, incluso en el sector “no regulado” de Brasil, y los reajustes de este salario coinciden con los reajustes salariales. Es posible, y de hecho se ha confirmado, que en otros países los salarios mínimos no son obligatorios, ni siquiera en el sector reglamentado, pero sería imprudente aseverar que la legislación sobre el salario mínimo no es importante para los resultados económicos o que es importante para todos los países o la mayoría de ellos. Nuevamente, la conclusión de que el crecimiento sostenido de Chile no ha estado asociado a una mayor desigualdad de los ingresos no garantiza resultados similares en otros países, sólo debilita las afirmaciones de las personas que cuestionan la convenas lecciones que aprender– sino contribuir al análisis general que irá cobrando fuerza a medida que los países de la región evalúen si los mecanismos que emplean son en realidad adecuados para los tipos de mercados financieros, laborales y de productos que tienen y los tipos de riesgos agregados y microeconómicos que enfrentan los trabajadores y las empresas. En especial, se proporcionan algunas herramientas y técnicas para que las autoridades determinen si los programas alternativos de apoyo financiero son convenientes y adecuados para los desempleados, planteándose las siguientes preguntas: ¿Cuentan las personas con instrumentos eficaces de seguro integral contra el riesgo de desempleo, es decir, seguros de mercado, autoseguro y autoprotección? Si no es así, ¿proporcionan los programas oficiales los instrumentos que faltan?

Autoprotección: situación de los mercados laborales El primer paso lógico para examinar si se está haciendo lo suficiente para ayudar a los trabajadores a enfrentar las perturbaciones del desempleo es determinar si se puede hacer más para reducir la probabilidad de que surjan estas perturbaciones. De acuerdo con la terminología del Capítulo 3, esto abarca el conjunto de medidas estatales para aumentar la autoprotección o reducir la probabilidad de ocurrencia de crisis o conmociones. En el Capítulo 4, se analizan las políticas monetaria, fiscal y de mercado de capitales que ayudarán a reducir la frecuencia y magnitud de las crisis económicas, incluido el desempleo de los trabajadores. En esta sección se examina otro importante conjunto de medidas de política pública a este respecto: la reforma del mercado laboral.

108

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

Cuantificación de las magnitudes clave para facilitar la reforma laboral El segundo corolario de la conclusión de que los resultados del trabajo sólo dependen en parte de las políticas laborales es que la cuantificación de los probables efectos de la reforma puede facilitar su avance. La reforma laboral siempre es difícil y, cuando se intenta realizarla, por lo general se procede gradualmente. En cada país hay arraigados intereses laborales, altos riesgos políticos para los reformadores y a menudo los que proponen la reforma, como los empleadores o los economistas, no logran convencer a la gente de los beneficios que supone asumir ciertos riesgos. Para ayudar a las autoridades a centrar sus esfuerzos y explicarlos al electorado, es importante saber si los cambios de la política laboral son necesarios y, si lo son, qué aspectos de la política laboral son vinculantes, cuáles carecen de importancia y cuáles son los posibles beneficios. Al cuantificar los beneficios de la reforma de la política laboral –en lugar de basarse sólo en el crecimiento económico—se muestra que Argentina probablemente ha pagado un alto precio por no reformar la legislación laboral entre 1995 y 2000. En el caso de Brasil, otra vez según un enfoque cuantitativo, es posible aislar los aspectos de la legislación laboral que son más importantes para los resultados. Cuantificar el concepto de “situación precaria” ayuda a determinar que para Chile puede ser más conveniente dejar las políticas laborales mayormente inalteradas y considerar otras medidas, como mejorar la calidad de la educación para disminuir la brecha entre ricos y pobres.

Es difícil mejorar las políticas laborales en tiempos de bonanza El primer corolario de lo anterior es que es difícil llevar a cabo reformas laborales durante un período de auge de la economía. En Argentina, por ejemplo, las políticas laborales no ocuparon el primer lugar en los programas de reformas entre 1990 y 1994, aun cuando el desempleo aumentaba en forma constante, porque las condiciones salariales y de empleo mejoraban como resultado de una estabilización exitosa. Cuando la crisis del tequila golpeó a Argentina, el desempleo subió a las nubes y la reforma laboral pasó al primer plano, sólo para retroceder nuevamente cuando el crecimiento económico volvió a repuntar a medida que avanzaban las reformas fiscales y financieras. Una vez más, en Brasil las reformas laborales sólo dominaron brevemente el panorama político cuando las tasas de desempleo se elevaron a niveles históricos a mediados de 1998, después que la economía cayó en una recesión. Cuando la desaceleración económica resultó ser menos severa que lo previsto y las tasas de desempleo disminuyeron, la reforma de la política laboral ya no figuró en la lista de prioridades del gobierno de Brasil. Por último, en Chile una década de crecimiento sostenido y mejoramiento de los resultados del empleo y de los ingresos tuvo el efecto de impulsar la revocación de las reformas laborales que en principio pueden haber permitido lograr estos resultados.

Lustig, 1997), o que es un componente principal de un programa inconcluso de “reformas de segunda generación” de la región (Guasch, 1999a). Para los Estados que desean facilitar la adopción de una decisión respecto a un seguro integral por parte de los trabajadores y los hogares en una economía globalizada que cambia rápidamente, la reforma del mercado laboral debería tener una alta prioridad.

Cada país tiene un consenso social único acerca del equilibrio deseable entre la eficiencia económica y la equidad social, y las políticas laborales están a horcajadas entre ambos aspectos. Las distintas historias de los países en lo económico y lo político pueden generar diferencias significativas en el efecto producido por leyes aparentemente idénticas acerca de los salarios y el empleo, de modo que el subconjunto de leyes vinculantes —y, por lo tanto, el programa de reforma laboral— es específico de cada país (véase el Recuadro 6.3). Aquí simplemente se observa que en la mayoría de los países de la región, con sólo unas pocas excepciones como Chile, la reforma del mercado laboral se ha quedado rezagada con respecto a otras reformas económicas. De hecho, se ha dicho que ésta es la reforma económica “olvidada” en América Latina y el Caribe (Edwards y

Autoseguro: Cuentas de ahorro personal Los programas en que una parte específica del salario de un trabajador se reserva en una cuenta —generalmente en una institución financiera aprobada por el estado, a veces con tasas de interés garantizadas, como en el caso del Fundo Garantia por Tempo de Servicio de Brasil— son una forma de autoseguro obligatorio. Puesto que los Estados no pue-

109

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

seguro de desempleo que se parecen más a los de “reparto”(véase Gill, Haindl, Montenegro y Sapelli, 2000, para obtener más información acerca de esta diferenciación). Aunque esto posiblemente no reduzca el bienestar de los hogares más adinerados, los trabajadores más pobres se verían más afectados. Sus principales puntos fuertes son la minimización de los efectos disuasivos en el trabajo que son inevitables en los programas que suponen cobertura conjunta, la mayor certeza de los trabajadores acerca los beneficios de indemnización por despido y los menores los costos de las transacciones. Estas consideraciones plantean el desafío de equilibrar la eficiencia del mercado laboral y los problemas de la pobreza. El marco establecido en el Capítulo 3 puede ayudar a resolver este dilema. Según ese marco, los programas que contienen un componente de autoseguro obligatorio significativo podrían ser especialmente adecuados para los países en que los trabajadores enfrentan un riesgo elevado, por ejemplo, aquellos que tienen altas tasas medias de desempleo. Para los trabajadores de estos países, si no hay una intervención pública para ayudar a los desempleados, el seguro integral contra este riesgo supondría un componente bastante considerable de autoseguro en relación con los seguros de mercado. Si este autoseguro es obligatorio se garantiza un comportamiento constante en el tiempo de parte del Estado, pero no impone a las personas formas de seguro que, de no ser así, sólo serían adquiridas en cantidades relativamente pequeñas (porque el seguro de mercado sólo se conseguiría a un precio elevado, en vista de que las probabilidades de que un trabajador quede desempleado son altas). Aunque las tasas de desempleo varían en medida considerable entre las economías de América Latina y el Caribe, se estimó que el promedio de toda la región era aproximadamente del 10% en 1999 8. Por consiguiente, la probabilidad de quedar desempleado no es rara en la mayoría de los países, especialmente para los jóvenes, los que tienen un nivel de educación más bajo y para las mujeres, como se vio en el Capítulo 5. Por estos motivos, el autoseguro obligatorio podría ser adecuado para países como Argentina y Brasil que no han realizado reformas económicas globales, en especial en el mercado laboral. Por la misma razón, podrían ser menos convenientes para países como Chile, en que los riesgos de desempleo se han reducido a través de reformas económicas de amplio alcance (véase a continuación). Pero incluso en países como Argentina no se deberían ignorar los planes de seguro de cobertura conjunta del

RECUADRO 6.4

Combinación de autoseguro obligatorio y seguro de desempleo de mercado

Guasch (1999b) recomienda combinar las cuentas de ahorro personal –cuyo punto débil es la falta de cobertura conjunta del riesgo y ser meramente un autoseguro obligatorio-- y el seguro de desempleo tradicional, del que se puede abusar en economías con altas tasas de desempleo formal y de empleo informal. Las características principales del programa propuesto son: • A cada empleado se le asigna una cuenta personal en una institución financiera de su elección que cumpla determinados requisitos. • Cada mes, el trabajador y el empleador depositan una fracción fija del salario en la cuenta. • El dinero se invierte en valores financieros, pero con fuertes medidas de protección contra pérdidas del valor del capital. • La cuenta es plenamente transferible en caso de despido o jubilación. • Sólo se permite el acceso a los fondos en caso de desempleo o jubilación y los retiros mensuales se limitan a una fracción del último salario mensual. • Una parte del aporte del trabajador/empleador se destina a un fondo general —administrado en la empresa, sector o a nivel de toda la economía— para complementar las cuentas de los trabajadores que no hayan alcanzado los montos que les permitirían obtener ciertas sumas mínimas al perder el trabajo. • Los retiros mensuales mínimos durante un período máximo estipulado están garantizados sólo para ciertos tipos de trabajadores (por ejemplo, jefes de familia). • Los despidos por causa justificada deberían incluir los que realice el empleador por razones económicas y las leyes deberían ser claras y sencillas.

den afirmar en forma creíble que no “rescatarán” a las personas que no ahorraron lo suficiente, es probable que las personas no ahorren lo suficiente por su cuenta; de aquí la necesidad de hacer que el programa sea obligatorio (Coate, 1995). La desventaja principal de estos programas es que no suponen una cobertura conjunta de los riesgos de desempleo y, por lo tanto generan en los hogares menor consumo e inversión que con los programas tradicionales de

110

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

La indemnización por despido como seguro de desempleo En gran parte de América Latina, la forma más común de seguro público de desempleo han sido las cláusulas de indemnización obligatoria por despido, como las que evaluaron detenidamente MacIsaac y Rama (2000) en el caso de Perú. Aunque en general no se asocian a un “seguro de mercado” que incluya cobertura conjunta de los riesgos, estos programas en realidad agrupan los riesgos para proporcionar un seguro en caso de desempleo (el empleador y/o todos los trabajadores pagan una “prima” en forma de un menor salario y beneficios mientras están empleados). El problema es que dado que el empleador es responsable de la indemnización por despido, la cobertura es conjunta a nivel de la empresa y, por ende, el riesgo se distribuye sólo entre un grupo pequeño. En el antiguo entorno económico protegido por barreras al comercio, los riesgos se agrupaban efectivamente entre una población mayor, porque los consumidores de hecho subvencionaban a las empresas con posibilidades de quiebra pagando precios más altos. Sin embargo, con la globalización y la disminución de las barreras al comercio, esto ya no es posible, porque los productos se deben vender a precios internacionales. Si este plan hubiese sido sencillo a nivel administrativo en relación con otras opciones, podría haber todavía razones para recomendar el uso de la indemnización por despido. Pero, como se señaló en Rama y Maloney (2000), la mayoría de las demandas que se presentan en los tribunales laborales en América Latina se relacionan con conflictos relacionados con la indemnización por despido. Los ajustes del empleo que son necesarios por motivos económicos se vuelven complicados y los trabajadores desisten de buscar empleos más adecuados en forma voluntaria. Estas cláusulas podrían entonces ser el peor de los programas públicos de “seguro de mercado”: suponen un gran riesgo moral con una cobertura escasamente conjunta de los riesgos y en primer lugar pueden desalentar la contratación y aumentar así el riesgo de desempleo para los que buscan trabajo. Incluso en la actualidad todavía existen en la mayoría de los países de la región; sería prudente que estos países reevaluaran la conveniencia de estas cláusulas con respecto a otras alternativas para asegurar el apoyo financiero de los desempleados.

riesgo, ya que ofrece ventajas inmediatas en lo que se refiere a la pobreza y, en el más largo plazo, a medida que avanzan las reformas laborales y disminuyen las tasas de desempleo, son preferibles al autoseguro (véase el Recuadro 3.1). Guasch (1999b) propone un programa que podría abordar las consideraciones tanto a corto como a largo plazo para los países que emprenden reformas laborales. En un estudio del Banco Mundial se propone nuevamente abordar la conveniencia del autoseguro obligatorio como apoyo financiero para el desempleo (Vodopovic, 2000).

Seguro de “mercado”: programas de cobertura grupal del riesgo Aunque es difícil determinar las condiciones exactas para la implantación de programas públicos, los programas oficiales tienen ciertas ventajas para abordar el riesgo de desempleo. Los mecanismos informales de seguro podrían no resultar eficaces, porque la pérdida de empleo suele ser un shock demasiado grande o podría afectar simultáneamente a una fracción grande de la población. Morduch (1999) sostiene que por este motivo el seguro informal, por ejemplo, mediante transferencias recíprocas dentro de la familia ampliada o de la comunidad, podría ser el menos eficaz cuando la ayuda es más necesaria. Los mecanismos privados, de mercado, pueden fracasar debido a los problemas de información e incentivos que entraña asegurar contra riesgos incluso poco frecuentes, hacia los cuales las personas y hogares tienen una inclinación racional, frente al autoseguro (cuyo “precio” es el mismo para las pérdidas poco frecuentes y frecuentes, y la autoprotección, para la cual los gastos podrían generar sólo una pequeña retribución cuando ya hay poca probabilidad de que se produzca una coyuntura desfavorable; véase el Capítulo 3). Aunque se justifica la preocupación de que el seguro proporcionado por el sector público pueda desplazar algunas transferencias privadas (véase, por ejemplo, Cox y Jiménez, 1998), su introducción podría mejorar el bienestar y la eficiencia. En los países más pobres, por ejemplo, los beneficiarios de las transferencias privadas con frecuencia son los ancianos y si ellos conservan más ingresos para sí mismos, esto permitirá que los jóvenes, que quizás también sean pobres, inviertan más en su propia educación y salud y en la de sus hijos (Morduch, 1999). Los sistemas públicos también podrían ser más eficientes, porque pueden agrupar recursos de grupos más numerosos.

Los programas de obras públicas como seguro de desempleo Nuevamente, aunque en general no se los considera como

111

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

Además, como sostiene Maloney (2000), hay un interrogante acerca de la eficacia en función de los costos de estos programas e, incluso más fundamental, acerca de la forma adecuada de evaluarlos. Si se miden con respecto a otros programas de protección del ingreso que se consideran aquí y que principalmente intentan transferir ingresos a los hogares que sufren perturbaciones, el énfasis en el empleo a través de proyectos de infraestructura significa que una gran proporción de los fondos destinados a proteger los ingresos se puede desviar a materiales y costos. Cuando no hay crisis, estos proyectos pueden ser socialmente valiosos al evaluarlos a la tasa de descuento de mercado. Sin embargo, durante una crisis, cuando las familias pobres que enfrentan restricciones del crédito descuentan decididamente el futuro, representan una desviación de recursos en relación con las transferencias de ingresos actuales, lo que es costoso en términos sociales 12. En este aspecto, Chile y México parecen asignar un valor alto a la transferencia y más bajo a la inversión per se, de modo que alcanzan tasas de transferencia cercanas al 70% (véase Wodon, 2000). Argentina y Colombia parecen valorar más el componente de proyecto, de modo que transfieren un 40% o menos. Esto significa grandes diferencias del costo por transferencia y del costo por empleo creado entre un país y otro, sin repercusiones evidentes en materia de políticas. En otras palabras, estos programas parecen apuntar a una combinación de objetivos —nivelación del ingreso, empleo per se, suministro de infraestructura— lo que dificulta su comparación con otros programas de apoyo financiero. Los programas de capacitación, como Probecat,

un seguro de “tipo de mercado” que implique cobertura conjunta de los riesgos y el cobro de primas, los programas de obras públicas del tipo antes analizado en principio pueden tratarse como tales 9. Lo que se pregunta aquí es si estos programas han cumplido esta función en la región de América Latina y el Caribe y si se puede derivar alguna enseñanza para el futuro. El principal punto fuerte de estos programas es que si están diseñados adecuadamente como una “garantía de trabajo” (salarios bajos, sin racionamiento, sin costos extralaborales; véase Ravallion, 1999), sirven realmente como un seguro de desempleo para los que antes tenían un trabajo (en el sector formal o el informal) y para los hogares, que recurren a la estrategia de que los miembros de la familia comiencen a trabajar cuando el principal sostén económico queda desempleado10. Lo ocurrido en la región y fuera de ella indica que estos programas pueden focalizarse en los pobres cuando están diseñados específicamente para ese propósito. Ravallion (2000) y Snyder y Yackovlev (2000) confirman que durante una contracción económica, una cierta filtración hacia los que no son pobres contribuye a la flexibilidad de los programas sociales. Pero los resultados de Trabajar de Argentina sugieren que el programa claramente estaba sujeto a las mismas limitaciones de la economía política que influyeron en las repercusiones de las contracciones fiscales anteriores de ese país. El programa se ampliaba a las zonas pobres cuando aumentaba el presupuesto, pero se dejaba de aplicar en ellas cuando el presupuesto se reducía. Lo que se protegía eran los desembolsos en zonas que no eran pobres11 . CUADRO 6.6

Costos del seguro de desempleo: Distribución de la carga entre los trabajadores, los empleadores y el gobierno PAGADO POR

OCDE

AMÉRICA LATINA Y OTROS

NÚMERO TOTAL

Sólo el trabajador

Ninguno

Ninguno

0

Sólo el empleador

Islandia

Bangladesh, Brasil, República de Moldova

4

Sólo el gobierno

Australia, Nueva Zelandia

Chile, Estonia, Hong Kong, Túnez

6

Empleador y gobierno

Italia

Bulgaria, China, Georgia, Rusia

5

Empleador y trabajador

Canadá, Grecia, Países Bajos, Suecia, Estados Unidos

Argelia, Argentina, Barbados, Ecuador, Hungría, Serbia y Montenegro, Sudáfrica, Venezuela

13

Empleador y/o trabajador; Bélgica, Dinamarca, el gobierno paga cualquier déficit Irlanda, Noruega

Albania, Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Egipto, Irán, Lituania, Polonia, República Checa, Rumania, Turkmenistán, Ucrania,Uzbekistán

17

Los tres; el aporte del gobierno es no residual

Croacia, Chipre, Guernsey, Israel, Kirguistán, Letonia, Liechtenstein, Malta, República Eslovaca, Eslovenia, Uruguay

21

Austria, Finlandia, Francia, Alemania, Japón, Luxemburgo, Portugal, España, Suiza, Reino Unido

Nota: Turquía y México son los únicos países de la OCDE que no tienen sistemas oficiales de seguro de desempleo, según se definen en este documento. Fuente: Tzannatos y Roddis (1998), con datos que aparecen en Social Security Systems Throughout the World–1997, publicado por la U.S. Social Security Administration.

112

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

RECUADRO 6.5

¿Quién paga realmente el seguro de desempleo?

La proporción de la carga de los aportes al seguro de desempleo formal que deberá asumir cada uno depende de dos factores: (a) la medida en que el diseño del programa de seguro de desempleo difiera del que los trabajadores habrían elegido y (b) si hay algunas diferencias, los aportes al seguro de desempleo se considerarán como un impuesto, cuya incidencia dependerá de las elasticidades a la oferta y demanda de la mano de obra (véase Gill, Dar y Thomas, 1999). Si el programa de seguro de desempleo patrocinado por el Estado es exactamente lo que cada trabajador habría elegido, el costo será asumido completamente por el trabajador (que estará dispuesto a aceptar un salario descontados los aportes para seguro de desempleo). Si, como es probable, el programa de gobierno es diferente al seguro que el trabajador contrataría en forma privada, la carga tributaria en general será compartida por el trabajador y el empleador. Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda de mano de obra, a igualdad de los demás factores, mayor será la proporción del impuesto que asumirá el trabajador. Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de mano de obra (o la facilidad para pasar al sector informal), mayor será la proporción del impuesto que asumirá el empleador. Quién paga realmente (es decir, en quién recae la incidencia) depende, por lo tanto, no de la persona a que se grava, sino del diseño del plan y el poder relativo del trabajador en el mercado con respecto al empleador. En los Gráficos 6.1 y 6.2 se ilustra este punto. En el Gráfico 6.1 se muestra el efecto de imponer un aporte para seguro de desempleo a los empleadores en un mercado laboral en el cual la oferta de trabajo es muy inelástica. Esto tiene el efecto de reducir la demanda de mano de obra de las empresas a cualquier salario dado (la curva de demanda se inclina hacia abajo en una magnitud equivalente al aporte del empleador). En el nuevo equilibrio, después de la imposición del aporte para seguro de desempleo, los trabajadores reciben un salario que es menor en una cantidad equivalente al aporte s1 (frente al equilibrio anterior de s0); los empleadores terminan pagando el mismo salario bruto que antes. En otras palabras, el hecho de que el aporte aumente en forma nominal para los empleadores no significa ninguna diferencia

GRÁFICO 6.1

Los trabajadores pagan el seguro de desempleo, aun si los aportes se cobran a las empresas Salario Oferta de mano de obra

S0 Demanda de mano de obra

S1

Empleo

en el resultado, que es que los trabajadores terminan pagando, igual que si los aportes se hubieran cobrado directamente de sus remuneraciones. En el Gráfico 6.2 se muestra el resultado del aporte de un empleador si la oferta de mano de obra fuera más sensible al salario. Ahora la incidencia se comparte. En lugar de descender de s0 a s1, la respuesta de la oferta hace que GRÁFICO 6.2

Los trabajadores y las empresas comparten los costos del seguro de desempleo, aun si los aportes se cobran a las empresas Salario Oferta de mano de obra

S0 S2 Demanda de mano de obra

S3

Empleo

los salarios vuelvan a s2 . Los trabajadores aún “pagan” una parte (s0 -s2 ) de sus aportes recibiendo salarios más bajos, mientras que los empleadores pagan la diferencia (s2 -s1 ).

113

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

CUADRO 6.7

Programas de apoyo financiero para los desempleados: Resumen de conclusiones y repercusiones para las políticas NATURALEZA DEL MEDIDA

INSTRUMENTO

REPERCUSIONES VENTAJAS Y DESVENTAJAS

Bajos costos de eficiencia del mercado laboral, pero reducción del bienestar, en especial para los trabajadores más pobres.

PARA LAS POLÍTICAS

Cuentas de ahorro personal

Autoseguro: sin cobertura conjunta del riesgo

Lo deben considerar los países que tienen un alto desempleo, sobre todo cuando las reformas laborales sólo constituyen una lejana posibilidad.

Indemnización por despido

Cobertura conjunta para un grupo Casi ninguna ventaja. Reducida cobertura conjunta reducido; la globalización hace del riesgo, supone ineficiencia del mercado laboral, que el grupo sea aún más pequeño hace que las relaciones laborales sean. contenciosas y es difícil de administrar

Es posible que sea la peor forma de apoyo en caso de desempleo en una economía globalizada

Programas de obras públicas y de capacitación

Elementos de seguro de mercado: cobertura conjunta implícita del riesgo

Puede llegar a los trabajadores del sector informal y a los pobres, pero implicar filtraciones considerables en forma de costos no laborales cuando el elemento de inversión tiene prioridad. Los programas de capacitación tienen menos filtración, pero también una menor posibilidad de cobertura.

Se debe considerar para una parte de la fuerza laboral, pero no como un plan universal. Los planes permanentes permiten un mejor equilibrio entre la nivelación del consumo y la inversión durante todo el ciclo económico.

Seguro de desempleo

Seguro del tipo de mercado: cobertura conjunta explícita de los riesgos

La mayor parte de la cobertura conjunta del riesgo se puede usar para abordar el riesgo idiosincrásico y el agregado y, por consiguiente, puede servir como un “estabilizador fiscal automático”. En general es políticamente popular. Puede ser exigente en el aspecto administrativo.

Lo deben considerar los gobiernos que han realizado reformas económicas globales; se pueden reducir los efectos de desincentivo en el mercado laboral manteniendo beneficios frugales y “que reproduzcan la situación del mercado” tanto como sea posible.

pleo). La mayoría de las demás funciones de protección social no presentaron una tendencia clara y algunas mostraron una modalidad procíclica. En conjunto, el gasto en grupos de programas de protección social parece ser anticíclico, pero el programa más anticíclico en Estados Unidos es, con mucho, el seguro de desempleo13 . La mayoría de los observadores probablemente no se sorprenderán por esto, dado que si el desempleo aumenta durante una recesión, los gastos en seguro de desempleo también deberían aumentar. Pero es razonable suponer que en el clima de restricción fiscal de una recesión, los beneficios del desempleo se puedan reducir o se restrinjan las posibilidades de ingresar a estos programas, de modo de no agotar el presupuesto. Evidentemente, esto no ocurre en Estados Unidos. En cambio, un 1% de aumento del desempleo genera un incremento algo mayor del 1% en el gasto por concepto de desempleo. Esta función de “estabilizador automático” hace que sea conveniente examinar los programas de seguro de desempleo más de cerca, en especial el de Estados Unidos, que también tienen otras características atractivas14 . El seguro de desempleo tradicional por lo general se financia mediante aportes de los empleadores y/o empleados, aunque los subsidios estatales suelen ser significativos —sean para cubrir déficit o financiar programas, como la

se pueden considerar como un caso especial de estos programas, en el que la inversión actual se hace en capital humano, más que en infraestructura. Dado que los costos de materiales son bajos, la tasa de transferencia es muy alta. Seguro de desempleo “convencional” Una de las características más atractivas de un programa de seguro de desempleo bien diseñado es que puede ayudar en forma simultánea a compensar (en parte) las fluctuaciones microeconómicas y macroeconómicas. En un estudio de los aspectos de economía política de los programas de seguro social y de transferencia en Estados Unidos y América Latina, Snyder y Yackovlev (2000) realizaron un análisis de corte transversal y cronológico de 45 grupos de programas en Estados Unidos durante 1962-98. Parte del análisis se centró explícitamente en lo que sucede durante el ciclo económico y los principales cambios políticos, contrastando los niveles de gasto justo antes de las recesiones con los niveles durante las recesiones. Una de las conclusiones es que la única clase de programas que presentó un patrón de gastos claramente anticíclico fueron los clasificados como “programas de seguridad del ingreso” (por ejemplo, seguridad social, ayuda familiar, cupones de alimentos y seguro de desem-

114

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

desempleo, es el ejemplo destacado en América Latina y el Caribe. Es más frecuente que la carga la compartan dos partes, en especial los empleadores y los empleados. En 13 países, entre ellos Argentina, Ecuador y Venezuela, la carga la comparten ambos. En Argentina, el programa de seguro de desempleo es financiado por un impuesto a la nómina del 1,5% para los empleadores y un impuesto del 1% sobre el

asistencia condicionada al nivel de ingreso—. El Cuadro 6.7 muestra la forma en que se reparte la carga de financiamiento del seguro de desempleo (Gill, Dar y Thomas, 1999, sobre la base de los datos publicados en Tzannatos y Roddis, 1998). Sólo en 10 países la carga es asumida por completo por una sola parte. Brasil, país donde sólo los empleadores contribuyen al financiamiento del seguro de

RECUADRO 6.6

Algunas directrices para los países que tienen sistemas de desempleo

Los acontecimientos en el plano internacional parecen sugerir las siguientes enseñanzas para las economías de América Latina y el Caribe que actualmente tienen sistemas de seguro de desempleo, pero que cubren sólo una pequeña fracción de la fuerza laboral. No parece necesario ampliar el impuesto del seguro de desempleo a los trabajadores. Cobrar un impuesto sólo a los empleadores coincide con la experiencia internacional de los países de la OCDE y de ingresos medianos. Además, la teoría económica parece indicar que la carga final de estos impuestos se relaciona menos con quién asume el efecto inicial y más con el diseño del plan y las elasticidades de la demanda y la oferta de mano de obra. Mantener en el mínimo la función del Estado en el financiamiento del seguro de desempleo El Estado sólo debe pagar los costos de administración del sistema de seguro de desempleo. Esto concuerda con la experiencia internacional y se ajusta al principio de que los empleadores y los empleados aseguren conjuntamente a los trabajadores contra pérdidas drásticas del ingreso en períodos de desempleo. Los beneficios deben ser frugales. Debido al alto grado de informalidad, es difícil que el organismo a cargo del seguro de desempleo pueda determinar si los solicitantes en realidad están desempleados. Una espera de alrededor de 30 días antes de comenzar a pagar beneficios y niveles bajos de beneficios, como lo ha logrado hacer Brasil hasta ahora, evita de alguna forma este problema y además reduce los desincentivos relacionados con el trabajo que suelen asociarse a todos los sistemas de seguro de desempleo. También será difícil financiar un sistema de seguro de desempleo más generoso, porque será imposible hacer que un gran número de empleadores y empleados pague sus aportes. Las decisiones acerca de la base imponible deben basarse en razones administrativas. La decisión acerca de la base imponible se debe tomar basándose en razones

de facilidad administrativa del Estado y los empleadores. Idealmente, la base debe ser la misma o similar a la de otros impuestos recaudados. Así, si el sistema es administrado por estados, la base imponible debería ser la misma que la que se aplica para otros impuestos estatales. Si el sistema se administra federalmente, podría haber motivos para que la base impositiva sea la misma que se usa para el impuesto federal principal que se aplica a los empleadores, por lo general, el de la seguridad social. La calificación de los empleadores por experiencia puede ser una meta razonable a mediano plazo. Aunque la calificación por experiencia tiene muchos aspectos atractivos, impone una elevada carga administrativa. Antes de tomar cualquier decisión en este aspecto, seria recomendable que los países de la región obtuvieran asistencia técnica de expertos de Estados Unidos, en especial de los administradores de seguros de desempleo de aquellos estados que hayan establecido la calificación por experiencia en forma relativamente reciente y con éxito. Se podría considerar el financiamiento público de la ayuda por desempleo. La mayoría de los países de la región tienen un cierto grado de empleo informal, lo que a menudo es sinónimo de incumplimiento con las leyes de seguridad social. A medida que las economías queden expuestas a los rigores de la competencia internacional, la región enfrenta el desafío de ampliar el apoyo financiero para que llegue a los trabajadores del sector informal. Una opción podría ser que el gobierno financie un sistema de ayuda por desempleo con beneficios bajos y uniformes para todos aquellos que actualmente se encuentren sin empleo y que cumplan las pruebas de nivel de ingreso, a los que no estén en condiciones de acojerse al seguro de desempleo porque sus empleadores no han pagado los impuestos correspondientes, pero que puedan probar que han pagado sus aportes de seguridad social por el mismo período que se requiere para estar en condiciones de recibir el seguro de desempleo.

115

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

salario para los trabajadores (Mazza, 1999). La forma más frecuente de financiar estos sistemas de seguro es mediante aportes de las tres partes, modalidad que utilizan 38 países para financiar su sistema de seguro de desempleo. En 17 de estos 38 países, la función del Estado se limita sólo a compensar cualquier déficit15 . En la mayoría de los escenarios, resulta difícil justificar un subsidio permanente en gran escala de los programas de seguro de desempleo por parte del Estado. El aspecto seguro del plan supone que los beneficios deben pagarse con los aportes. Quizás una excepción sea el costo de administración de los programas; es razonable esperar que el estado pague los costos de administración de un sistema que éste ha establecido, sobre todo si desea influir significativamente en su diseño. Por ejemplo, el gobierno federal estadounidense paga a los gobiernos estatales los costos de administración. Países como Francia, Alemania y el Reino Unido también pagan los costos de administración de los programas de seguro de desempleo, pero no subvencionan los pagos de quienes lo solicitan. Otra excepción podría ser que el Estado pague las cuotas de seguridad social en nombre del desempleado durante el período en que esté en condiciones de recibir beneficios del seguro —por ejemplo, en Alemania y Portugal—, aunque en principio esto también podría financiarse con los aportes del seguro de desempleo. Es más fácil justificar los subsidios del Estado para prestar asistencia a los desempleados pobres, una vez determinado con certeza el nivel de ingreso. En un sistema como ese, el gobierno paga beneficios moderados en los casos en que los principales criterios de habilitación no son la prueba de aportes anteriores ni de desempleo actual involuntario (como lo exige el seguro de desempleo), sino una prueba de pobreza en ese momento (que es fundamental) y de desempleo actual involuntario (que es secundario). Los gobiernos de Austria, Finlandia, Francia y el Reino Unido financian una asistencia por desempleo similar a ésta 16. En el Cuadro 6.6 se proporciona información sobre quién es legalmente responsable, entre trabajadores o empleadores, de contribuir al plan en nombre de los trabajadores. Quién paga realmente —en términos económicos más generales— es una pregunta mucho más complicada, cuya respuesta depende del diseño del programa y del poder relativo de los trabajadores y empleadores en el mercado, puntos que se deben considerar específicamente para cada país (véase el Recuadro 6.5). El poder relativo de los empleadores y trabajadores en el mercado no es algo en que el

Estado deba tratar de influir, pero el diseño del programa debe ser de vital importancia para el Estado. En este aspecto, la pregunta clave es el grado en que el diseño del programa “reproduce la situación en el mercado”. Una de las principales características de los mercados privados de seguros es que el precio refleja el grado de riesgo, aunque sea de forma imperfecta. Este es un rasgo notable del sistema estadounidense, quizás el único que trata de adaptar las tasas impositivas sobre el desempleo al riesgo a través de la “calificación por experiencia” del empleador, según la cual las tasas impositivas varían de acuerdo con la frecuencia con la cual los ex trabajadores de un empleador han solicitado beneficios de desempleo . Para la meta a largo plazo de llegar a cubrir al sector informal también es esencial reproducir la situación del mercado, sobre todo el seguro que adquirirían los trabajadores. Si los salarios bajan para reflejar el costo de un seguro que los trabajadores no desean, tendrán el incentivo de evitar el “impuesto” implícito y pasar al sector informal (véase Maloney, 1998). El programa de seguro de desempleo de Estados Unidos puede ser un buen modelo para los países de América Latina y el Caribe que están considerando estos sistemas: las normas de indemnización obligatoria por despido conforme a las leyes laborales generales son mínimas, el sistema reproduce la situación del mercado tanto como pueden hacerlo los sistemas públicos a nivel nacional, el nivel y la duración de los beneficios son moderados, las normas son relativamente uniformes en todo el país, aun cuando los Estados cobran impuestos y pagan beneficios, y el diseño del programa en general le permite ser un estabilizador fiscal automático. Aunque esta función tal vez no sea importante en términos cuantitativos, este programa federal se destaca es uno de los pocos fuertemente acíclicos por naturaleza. Hay varias formas de pasar de los sistemas actuales de indemnización obligatoria por despido a sistemas de desempleo como ese. Coloma (1996) propone un sistema de seguro de desempleo para Chile —donde hay cláusulas de indemnización por despido, pero se está considerando la introducción de un nuevo sistema— que utilice los beneficios de la indemnización como un “monto deducible”. Según esta propuesta, el desempleado primero debería utilizar los beneficios de indemnización por despido acumulados y sólo entonces tener acceso a los pagos del seguro de desempleo. La tentativa de que el sistema híbrido sea similar a la estructura de los planes de seguro privado —en que a los asegurados no se les paga la pérdida completa, sino la

116

APOYO A LOS TRABAJADORES FRENTE AL RIESGO DE DESEMPLEO

pérdida menos una franquicia— permite que la propuesta signifique una mejora con respecto a un sistema de indemnización obligatoria por despido. Siguiendo la línea de razonamiento trazada en el Capítulo 3, los países que tienen bajo riesgo de desempleo porque han realizado reformas económicas integrales y tienen sólidos sistemas de información (por ejemplo, datos administrativos sólidos y encuestas periódicas de los hogares), cuentan con los “elementos fundamentales para el seguro” que permiten acercarse a sistemas de ayuda en los que se comparte el riesgo para aumentar el bienestar de sus ciudadanos, aun cuando impliquen ciertas pérdidas de eficiencia. Para países como Brasil, que ya tienen sistemas minimalistas de seguro de desempleo, pero pueden o no cumplir estas condiciones previas, en el Recuadro 6.6 se proporcionan ciertas directrices tentativas.

desempleo que tienen demanda, pero cuya oferta es limitada. Estas preguntas se pueden plantear de la siguiente manera: • ¿Cuáles son las medidas que aumentarían los esfuerzos de autoprotección de los trabajadores –es decir, las reformas que reducirían los riesgos del desempleo? Las medidas de política laboral tienen las mayores posibilidades, aunque su importancia y naturaleza deben ser decididas por cada país. • ¿Cuáles son las medidas más prácticas para complementar el seguro de mercado que impliquen cobertura conjunta de los riesgos del desempleo? Estas medidas invariablemente suponen costos de eficiencia, pero su conveniencia es cada vez mayor en los países a medida que éstos aplican con éxito políticas que complementen la autoprotección y reduzcan el riesgo del desempleo. • ¿Cuáles son las medidas más prácticas para complementar los esfuerzos de autoseguro de los trabajadores? En general, estas medidas minimizan las distorsiones del mercado laboral y son más convenientes para los países en que se está tratando de complementar la autoprotección, pero puede ser necesario prestar atención especial a los trabajadores más pobres. Aunque la importancia relativa de cada una de las tres medidas será diferente en las distintas economías de la región, si la combinación de políticas es acertada se aspirará a cumplir los tres objetivos, de modo que los trabajadores no obtengan una garantía plena contra todas las conmociones, sino un seguro integral que les permita aprovechar las oportunidades que ofrece la globalización y comprender que el riesgo es una realidad de la vida en un mundo que se hace cada día más pequeño..

Conclusión En este capítulo se ha resumido lo ocurrido en cinco países con cinco tipos de programas de apoyo financiero para los desempleados y luego se extrajeron algunas enseñanzas en materia de políticas. Aunque es difícil clasificar con precisión estos programas sin considerar las circunstancias específicas de cada país, estas experiencias, junto con el marco de seguro integral presentado anteriormente en este informe, proporcionan algunas directrices generales, pero potencialmente útiles. En el Cuadro 6.7 se presentan estas conclusiones, que se basan en consideraciones teóricas y en la experiencia regional. Se deben considerar como un punto de partida para un análisis más riguroso de las políticas desde la perspectiva específica de cada país. Con esta finalidad, en el cuadro se presenta cada instrumento disponible en el marco general del Capítulo 3 y se mencionan sus respectivas ventajas y desventajas. Sobre esta base, la columna del extremo derecho del cuadro resume las condiciones en que cada instrumento podría representar una opción de política adecuada. Sin embargo, una conclusión importante de este capítulo es que al diseñar una estrategia eficaz para ayudar a los trabajadores a enfrentar el riesgo del desempleo, la capacidad administrativa debe ser una consideración importante, pero no predominante del gobierno. La mayoría de los países de la región pueden crear esta capacidad. Los interrogantes más importantes son si existen medidas que el Estado pueda tomar para reducir rápidamente el riesgo del desempleo y cuáles son los tipos de programas de apoyo en caso de

Notas 1. Argentina, Barbados, Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela tienen programas de seguro de desempleo, aunque algunos de ellos son de alcance bastante limitado. 2. En Chile se están discutiendo las ventajas y desventajas de introducir cuentas de ahorro personal para enfrentar el riesgo del desempleo. 3. Sólo se disponía de abundantes trabajos técnicos para los programas de obras públicas (Ravaillon, 1990; Ravallion, Datt y Chaudhuri, 1993; Datt y Ravallion, 1994). Para los demás programas de apoyo financiero y con unas pocas excepciones (Cunningham, 1997; Kugler, 1999a y 1999b; Wodon y Minowa, 1999), las publicaciones son mucho más escasas. 4. El capítulo también se basa en una serie de estudios producidos en forma independiente que tratan un programa de apoyo financiero

117

ASEGURANDO EL FUTURO EN UNA ECONOMÍA GLOBALIZADA

en Argentina (Ravallion, 1999a, 1999b y 1999c; Jalan y Ravallion, 1999; Jones y Ravallion, 1999). 5. Las Secciones 2 y 3 de este capítulo se basan en Rama y Maloney (2000). 6. En 1999, el salario mínimo mensual era de menos de US$100. 7. En consecuencia, el programa de obras públicas no desplaza simplemente a otras formas aproximadamente equivalentes de generar ingresos. Sin embargo, Ravallion supone que los empleos desplazados se pierden y no son tomados por otros desempleados. Moderando este supuesto, se llegaría a estimaciones más altas de beneficios para la población beneficiaria. 8. Países como Argentina tienen tasas de hasta el 15 %, mientras que en Chile corresponden a menos de la mitad de estas tasas. 9. Los programas con grandes elementos de transferencia se pueden tratar en un marco de seguro de mercado, con un factor de carga negativo, es decir, aquéllos para los cuales el precio del seguro es mejor que lo actuarialmente justo. 10. Montenegro y Gill (2000) y otros concluyeron que en la década de 1980, una alta proporción de los participantes en el Programa de Empleo Mínimo de Chile antes no pertenecían a la fuerza laboral. 11. Dado los bajos salarios ofrecidos, aún es probable que los beneficios directos del programa hayan favorecido a los pobres, incluso después de los recortes. Entonces, las características de diseño del programa sin duda ayudaron a proteger a los pobres de los recortes. 12. Esta desviación se puede justificar por motivos de dignidad del trabajo o para evitar las consecuencias sociales adversas del desempleo generalizado, aunque dichas consideraciones tienden a recibir poca atención cuando se analizan los programas que afectan a los trabajadores de clase media. Desde el punto de vista de la economía política, los gobiernos también podrían estar más dispuestos a financiar proyectos de inversión que simples transferencias, o incluso proyectos de empleo con salario mínimo que tienen bajos costos de materiales y esencialmente son de naturaleza reiterada (mantenimiento, limpieza, reparaciones). En este caso, los beneficios para los desempleados pueden ser más altos cuando forman parte del paquete de un proyecto de inversión que si simplemente son una transferencia.

13. Otra conclusión importante en Snyder y Yackovlev (2000) es que existe una diferencia entre los programas focalizados en los pobres y aquellos—como el seguro de desempleo—que no lo están; es decir, el gasto en programas que están focalizados en los pobres es mucho más sensible al control partidario en el Congreso que el gasto en programas no orientados hacia grupos específicos. 14. Gill, Dar y Thomas (1999) resumen las características que llevan a esta fuerte modalidad anticíclica: (a) fuertes restricciones legales para que el producto de los impuestos al desempleo sólo se pueda usar para pagar los beneficios de desempleo, (b) normas establecidas, en virtud de las cuales el gobierno federal proporciona préstamos a los Estados cuyos fondos fiduciarios para seguro de desempleo se estén agotando y (c) normas en que el gobierno federal usa su propio fondo fiduciario para seguro de desempleo para ampliar los beneficios de desempleo durante recesiones prolongadas; la duración máxima se puede duplicar hasta llegar a 26 semanas. 15. Aunque en algunos países el gobierno contribuye directamente al fondo de seguro de desempleo (por ejemplo, Israel, Japón y Malta), con mayor frecuencia esto supone el financiamiento público de programas de asistencia de desempleo condicionada al nivel de ingreso (por ejemplo, Austria, Finlandia, Francia y el Reino Unido.); programas de seguridad social (por ejemplo, Alemania y Portugal) o incluso programas activos de asistencia social o al mercado laboral (por ejemplo, Letonia y la República Eslovaca). 16. La diferencia principal entre seguro de desempleo y la asistencia por desempleo es que la condición que debe cumplirse para el seguro es el período de los aportes, mientras la asistencia se basa en una comprobación del nivel de ingreso que califica al receptor como necesitado. 17. Cabe observar nuevamente que, dado el diseño del programa, no hay dependencia entre el que paga realmente el aporte y a quién se cobra el impuesto. En esencia, el sistema estadounidense transfiere hacia el empleador el problema de determinar el riesgo de desempleo. Entonces, los empleados que hayan solicitado beneficios del seguro de desempleo con más frecuencia posiblemente serán menos atractivos para los futuros empleadores.

118