ACTUALIZACION DE LA VISION PARA EL SIGLO XXI EN EL PERU MARZO 2004

Elaborado por: Ing. Lidia Oblitas Colaboración: Ing. Rinske Warner - Dra. Lourdes Flores Revisado por: Dra. Nicole Bernex

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Indice Perú

1.

2.

Prefacio

7

Resumen Ejecutivo

8

Introducción

10

1.1

Ubicación y territorio

10

1.2

Medio natural

10

1.3

Población y ocupación del territorio

11

1.4

Aspectos socio culturales

12

1.5

Aspectos políticos

13

A. Estructura del Estado

13

B. Descentralización

14

C. Acuerdo Nacional

14

D. Comisión de la Verdad y Reconciliación

15

Situación Actual 2.1

16

Aspectos económicos

16

A. Producto Bruto Interno

16

B. Brecha externa

17

C. Deuda externa

18

D. Empleo

18

E. La desigualdad socio económica

19

2.2

Aspectos sociales y pobreza

21

2.3

Aspectos legales e institucionales de la gestión de los recursos hídricos

23

A. Marco institucional

23

B. Marco legal

25

Disponibilidad de los recursos hídricos

28

A. Disponibilidad de recursos hídricos superficiales

28

2.4

B. Disponibilidad de recursos hídricos subterráneos

29

C. Reservorios superficiales

30

D. Calidad y contaminación

30

E. Redes de monitoreo

31

F. 2.5

Inundaciones

32

Usos y aprovechamiento de los recursos hídricos

33

A. Usos extractivos

33

B. Usos no extractivos

35

2.6

Balance entre disponibilidad y uso de los recursos hídricos

36

2.7

Gestión de los recursos hídricos

37

A. Aspectos sociales de la gestión de los recursos hídricos

37

B. Aspectos económicos de la gestión de los recursos hídricos

38

C. Gestión de las Juntas de Usuarios

39

3

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

2.8

2.9

Análisis de los desafios, conflictos y elementos críticos para el desarrollo sustentable en el largo plazo

40

A. Impacto económico social

40

B. Baja eficiencia y tecnificación del riego en la agricultura

40

C. Desbalance entre oferta y demanda en la costa y la sierra en el mediano plazo

41

Abastecimiento de agua para consumo humano, recolección y disposición de aguas residuales

41

A. Aspectos legales e institucionales

41

B. Política de desarrollo del sector

44

C

45

Desarrollo tecnológico y de recursos humanos

D. La administración de los servicios de saneamiento

46

E.

Calidad del servicio brindado al usuario

46

F.

Gestión de los servicios de saneamiento

49

G. Inversión histórica en el sector

3.

H. Requerimientos de inversión futura

51

I.

52

Fortalezas y debilidades del sector

Situación esperada al año 2025

53

3.1

Escenarios de desarrollo

53

A. Escenario BAU

54

B. Escenario S1 (predominio del mercado)

55

C. Escenario S2 (predominan los valores de la sociedad)

56

3.2

4.

La Visión al año 2025

57

A. Resumen de la situación actual

57

B. La visión al año 2025

59

El marco para la Acción

61

4.1

Los grandes desafíos

61

4.2

La estrategia

62

4.3

El marco para la acción

62

Bibliografía

4

51

65

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Cuadros y Gráficos

Indice de Cuadros Cuadro 1.1

Población actual y futura

11

Cuadro 2.1

Producto Bruto Interno 1990-2002

16

Cuadro 2.2

PBI per capita promedio y crecimiento del PBI global 1950-2002

17

Cuadro 2.3

Indicadores del sector externo 1974-2002

17

Cuadro 2.4

Deuda externa y servicio pagado

18

Cuadro 2.5

Indice de empleo y subempleo 1998-2003

19

Cuadro 2.6

Indice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002

20

Cuadro 2.7

Variación del índice de desarrollo humano

22

Cuadro 2.8

Niveles de pobreza extrema 1997-2002

23

Cuadro 2.9

Principales normas en materia de aguas

26

Cuadro 2.10

Disponibilidad de agua por vertiente

28

Cuadro 2.11

Disponibilidad y uso por regiones naturales

29

Cuadro 2.12

Uso consuntivo del agua a nivel nacional

32

Cuadro 2.13

Distritos de riego, áreas irrigadas y volumen de agua

33

Cuadro 2.14

Volúmenes de agua de uso no extractivo

35

Cuadro 2.15

Balance hídrico por cuencas

36

Cuadro 2.16

Balance oferta demanda por vertiente

36

Cuadro 2.17

Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito urbano

47

Cuadro 2.18

Acceso a servicios básicos de agua potable y saneamiento

47

Cuadro 2.19

Resultados del control de cloro residual en redes de distribución en 45 empresas prestadoras de servicios de saneamiento

48

Cuadro 2.20

Producción per cápita promedio ámbito urbano

48

Cuadro 2.21

Continuidad promedio anual - Ambito urbano

49

Cuadro 2.22

Inversión histórica a nivel nacional

51

Cuadro 2.23

Inversiones estimadas futuras - Area urbana

51

Cuadro 3.1

Indicadores esperados para los escenarios previstos

53

Indice de Gráficos Gráfico 2.1

Indicadores del sector externo 1974-2002

18

Gráfico 2.2

Indice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002

21

Gráfico 2.3

Porcentaje de aguas servidas tratadas

49

5

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

6

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Prefacio El presente documento corresponde a la actualización y consolidación de los trabajos realizados por los consultores Carlos Emanuel, Jorge Ezcurra y Nelly Núñez, quienes fueron contrados por el Comité Técnico Asesor de América del Sur GWP SAMTAC para desarrollar la Visión y el Marco para la Acción de los recursos hídricos en el Perú. Estos estudios conjuntamente con los del resto de los países de América del Sur sirvió de base para la elaboración de la publicación Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción, la cual fue presentada en el segundo Foro Mundial del Agua realizado en La Haya en el año 2000. GWP SAMTAC ha estimado conveniente realizar la actualización de los Informes Nacionales desarrollados en el año 1999, en el entendido que la información aquí desarrollada será un valioso insumo para la elaboración de los Planes Nacionales de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Esta actualización esta permitiendo también integrar en un sólo documento las visiones para el sector agua y saneamiento y para el manejo de los recursos hídricos, que en el año 1999 se trabajo separadamente. Se puede destacar entre los principales resultados del documento aquí presentado, el hecho que la información, en términos generales ha sido actualizada hasta el año 2003,

habiéndose recogido los avances realizados en los aspectos de cambios legales e institucionales, donde destacan entre otros el proceso de descentralización iniciado hace un año y el debate del nuevo proyecto de Ley de Aguas. Así mismo recoge algunos resultados del Acuerdo Nacional que ha definido políticas para el tema de los recursos hídricos su gestión y preservación. A pesar de las dificultades para lograr una toma de conciencia en los niveles de decisión, existe en estos momentos una preocupación creciente por el futuro de los recursos hídricos, principalmente en los sectores usuarios del agua, aunque todavía no se logra que todos asuman su rol, en la preservación y uso eficiente de un recurso tan importante para el desarrollo del país. Otro aspecto a resaltar del documento es que se trata la problemática del agua, como un recurso de uso multisectorial y se enfoca la situación actual vista desde los diferentes usos del recurso, sin olvidar el entorno nacional en el que se desarrolla, por ello se presentan los aspectos económicos, sociales y políticos que afectan de una manero u otra el manejo del agua en el Perú. Finalmente se espera que el presente documento sea una ayuda que oriente e incentive la adopción de una gestión integrada de los recursos hídricos en el Perú.

7

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

Resumen Ejecutivo • El Perú, con una población de 27’148,000, se ubica en la parte central y occidental de América del Sur, ocupando el tercer lugar de la región por su extensión territorial de 1’285,215 Km2. Por su medio natural el Perú tiene una importancia capital, a nivel mundial, en materia de Preservación Ambiental entre otros aspectos. No obstante su riqueza biogenética y ecológica es, sin embargo, el único país de Sudamérica que enfrenta problemas concretos de escasez de agua y de tierras agrícolas; sólo 6% de la superficie son tierras de cultivo y los recursos de agua en la Costa están muy por debajo de los promedio mundiales por habitante. • El Perú viene experimentando una leve recuperación de su económia que se refleja en el crecimiento logrado en los años 2002 y 2003. Durante la década pasada y en los inicios de la presente, se ha logrado equilibrar las cuentas fiscales. En cuanto a las cuentas externas, el déficit comercial empieza a revertir su tendencia al alza que predominó en la década anterior. Respecto a décadas anteriores, sin embargo, no se ha logrado menguar, los indicadores de los problemas de subempleo, desigual distribución del ingreso, pobreza ni el estrangulamiento externo, que tienden a acentuarse. • A inicios del siglo XXI, se vienen dando algunas señales que podrían producir cambios importantes para orientar el desarrollo del país. Este proceso se viene dando con muchos tropiezos, quiza por que todo cambio resulta díficil de aceptar. Entre ellos se puede citar el proceso de descentralización iniciado hace poco mas de un año es una de las reformas que podría llevar a un cambio importante en el sector hídrico si este se orienta finalmente a aceptar la cuenca como una unidad integradora y básica para el desarrollo regional. En este mismo sentido el Acuerdo Nacional podría ser otro foro donde se trate de concertar soluciones importantes entre los actores políticos y la sociedad civil en su conjunto. Finalmente otro hito que se considera relevante es el informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación que ha permitido conocer los hechos de la etapa de violencia que recientemente vivió el país y evidenciar la desintegración existente en el país, donde todavía no se acepta a cabalidad el hecho de ser un país pluricultural y multiétnico y se mantiene situaciones de postergación, olvido y abuso con la población originaria.

8

• El balance entre oferta y uso actual del recurso hídrico muestra una situación preocupante en la vertiente del Pácifico donde el uso actual habría ya superado los niveles factibles de aprovechamiento. Esta situación obliga a priorizar acciones que se orienten a un uso más eficiente del recurso sobre todo en el sector agricutura que utiliza más del 80% de la oferta total actual. Esto debido principalmente a prácticas de riego poco eficiente y a selección de cultivos de uso intensivo de agua en regiones con marcada escasez de agua. Vertiente

Disponibilidad/Oferta (Hm3/año) %Aprovechamiento Pácifico 34 998 41.0 Atlántico 1 999 000 57.6 Titicaca 10 000 1.4

Uso actual Hm3/año % de la oferta 16 501 47.1 2 367 0.1 104 1.04

FUENTE: Cuadros N° 2.10 y 2.12 del presente informe

Igual situación podríamos mencionar en relación al sector agua potable cuyo uso significa el 6.6% del total, que también mantiene niveles de desperdicio altos que no sólo muestra un uso ineficiente del recurso, sino que afecta la situación económica de la empresa prestadora. • El crecimiento de la minería, del sector industrial, así como el incremento de poblaciones en la proximidad de los ríos ha dado lugar a la contaminación de los cursos de agua y del litoral. Así se tiene que en la costa 16 de 53 ríos se encuentran contaminados por descargas mineras, industriales y domésticas, además el 30% de las áreas irrigadas tienen problemas de empantanamiento y salinidad por la aplicación excesiva del agua de riego y un mal manejo del drenaja, finalmente la aplicación inadecuada de agroquímicos afecta la calidad del agua. En la sierra 7 ríos presentan condiciones de contaminación debido principalmente a descargas mineras. En la selva la contaminación de los ríos es producida por el narcotráfico y la explotación aurífera y petrolera. • Un tema a destacar es la ausencia de un sistema de información nacional debidamente validado y consolidado, lo que existe en la actualidad es información sectorial dispersa, que muchas veces no esta disponible para hacer una evaluación o diagnóstico apropiado que facilite la toma de decisiones. En este sentido resulta indispensable hacer un

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

esfuerzo inicial de consolidación basado en la buena disposición de los todos los sectores para lograr un diagnóstico que refleje la situación actual de los recursos hídricos, condición indispensable para la toma de decisiones.

• Los escenarios analizados implican los siguientes indicadores: Descripción Población total Población urbana Población rural Cobertura serv. de saneamiento Agua potable Saneamiento (1)

Año 2003 27.148.101 19.638.160 7.509.941

Escenario BAU 35.632.855 26.502.322 9.130.533

Escenario S1 35.632.855 27.511.155 8.121.700

Escenario S2 32.504.800 24.209.691 7.432.613

74.9% 77.3%

80% 80%

88% 88%

95% 96%

(1) Incluye a la población con servicios de saneamiento a través de letrinas o pozos séptico

• La Visión del Sector Hídrico al año 2025, busca lograr una gestión eficiente de los recursos hídricos que favorezca el desarrollo socio económico del país sin afectar la sostenibilidad del agua y de los recursos relacionados, y presenta los siguientes desafíos: -

Cómo lograr una gestión eficiente del agua, pero a la vez equitativa - La superación de los impactos negativos en el medio ambiente. - La superación de los hábitos de uso ineficientes del recurso hídrico. - La superación de los significativos déficit de recursos financieros - La sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento tanto en área urbana como rural. - La superación de los problemas financieros de la empresas prestadoras de servicios de saneamiento. - La Estrategia global de desarrollo del Sector se sustentaría en la importancia decisiva del Perú en cuanto a Preservación del Medio Ambiente en la Región y, simultáneamente, en la articulación del sector hídrico no sólo como base de la mejora de la calidad de vida de la población, sino como soporte del desarrollo del Turismo que a su vez sería el eje dinamizador de la economía peruana. • El marco para la acción tendría las prioridades siguientes:

-

-

-

-

-

Las políticas relacionadas con el recurso hídrico deben estar enmarcadas en la política general de desarrollo del país. Es necesaria la aprobación de un nuevo marco legal e institucional orientado hacia una gestión integrada de los recursos hídricos. Las alternativas para atender las demandas crecientes de agua, deben asociarse con la conservación y un uso más eficiente de los recursos disponibles. Es necesario evaluar el aprovechamiento de las aguas subterráneas. Definir un Sistema de Información Nacional sobre los Recursos Hídricos. Desarrollar un programa nacional de educación sanitaria y ambiental. Implementar programas nacionales de capacitación, entrenamiento y epecialización, así como de investigación Implementar un programa nacional para la ejecución de obras de tratamiento de aguas residuales y su reuso. Para el sector de servicios de agua potable y saneamiento, es necesario proceder a fortalecer las instituciones del sector así como modificar los aspectos legales que no permiten dar mayor eficiencia a los servicios. Entre ellos destacan la necesidad de promover la participación del sector privado, consolidar la descentralización de la gestión de los servicios y la autonomía de los operadores.

9

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

1. Introducción

La República del Perú tiene una importancia capital en América del Sur, tanto por su valor histórico y cultural como por su ubicación geográfica y sus condiciones naturales. Esto último, es decisivo en materia de medio ambiente y manejo sustentable de los recursos, pues cuenta con una diversidad biológica que lo cataloga entre los cinco países más ricos del mundo. Desde las montañas de los Andes se determina el curso y la forma de los ríos, de las cuencas del Pacífico y del Atlántico y también la distribución de las lluvias en nuestro país y en Sudamérica, elementos que sustentan e irrigan la Amazonía, el pulmón más importante a nivel mundial.

Asimismo por su posición geográfica el Perú es un punto estratégico en materia de control epidemiológico como quedó demostrado con ocasión de la pandemia del cólera a principios de la década de los noventa. De este modo, el Perú constituye un punto crucial en la toma de decisiones que, a nivel internacional, deberá adoptarse para garantizar la sustentabilidad ambiental de Sudamérica y del Planeta. Desde el punto de vista del intercambio, el Perú es igualmente un punto estratégico por su ubicación en el Pacífico Sur y por las posibilidades para la comunicación con toda América, con Australia, Nueva Zelandia y con el Continente Asiático.

1.1 Ubicación y territorio

El Perú está ubicado en la parte central y occidental de América del Sur, entre los meridianos 68°39’27° y 81°19’ 34.5° de longitud oeste; y entre los paralelos 0°01’48” y 18°21’03” de latitud sur. Abarca un territorio de 1’285,215 Km 2 de superficie. Tiene además soberanía y jurisdicción sobre una franja de 200 millas, es decir sobre un área de 370 Km2 conocido como el Mar Pacífico Peruano. El territorio antártico peruano está comprendido entre los meridianos 84° y 90° de longitud oeste.

Por su extensión, el Perú ocupa el tercer lugar de América del Sur, después de Brasil y Argentina El Perú limita al norte con el Ecuador, a lo largo de 1529 Km. de frontera y con Colombia a lo largo de 1,506 Km. Por el Este 2,823 Km. constituyen su frontera con la república de Brasil y 1,047 Km. con la República de Bolivia. Por el Sur limita con Chile a lo largo de 169 Km. de frontera. Por el Oeste su litoral se extiende sobre 3,079.5 Km. En conjunto, el perímetro del territorio peruano abarca un total de 10, 153.5 Km. incluyendo el litoral.

1.2 Medio natural

La población peruana se asienta en uno de los medios naturales más ricos, complejos, heterogéneos y desconcertantes de América. En efecto, junto a su reconocida riqueza hídrica, biogenética y ecológica el Perú es, sin embargo, el único país que enfrenta problemas concretos de escasez de agua y de tierras agrícolas. Así mismo los ecosistemas, en particular los ecosiste-

10

mas de montaña, presentan una gran fragilidad o vulnerabilidad. El Perú país mega diverso, destaca a nivel mundial por su diversidad biológica; cuenta con 84 de las 101 zonas de vida existentes en el planeta. En la actualidad existe gran expectativa a nivel mundial por lo que hagan con sus sistemas naturales aquellos países portadores de grandes biodiversidades y centros de origen de plantas cul-

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

tivadas, como Etiopía, Nepal, México, Perú, hábitat naturales de especies como la papa, el maíz, los frijoles, el arroz, el trigo y la soya. 1 Debido a la presencia de la Cordillera de los Andes, el territorio peruano es sumamente desigual, relativamente plano en la Costa y Selva pero abrupto y accidentado en la sierra y ceja de selva. Los otros factores que intervienen en la conformación del medio ambiente peruano son la corriente oceánica peruana, (corriente de Humbolt), la Célula Anticiclónica del Pacífico Sur (que es una zona de alta presión atmosférica), la Corriente Ecuatorial o de El Niño y la Célula Ciclónica Ecuatorial (que es una zona de baja presión

atmosférica) (op. cit.). Todos estos factores particularizan las condiciones climáticas del Perú, diferenciándolo de otros países en similares posiciones geográficas, particularmente en lo que respecta a las lluvias y disponibilidad de agua en la costa, región que es desértica en una gran proporción. Por su compleja estructura geofísica y ecosistémica junto con fuertes contrastes humanos, el territorio peruano presenta una gran variedad de paisajes. No obstante la diversidad de sus riquezas, este marco natural no ha sido valorado para propiciar un desarrollo humano, en parte por las propias dificultades de la naturaleza, su poco conocimiento, las políticas económicas y de ocupación del territorio.

1.3 Población y ocupación del territorio

La población peruana alcanzaba, en el 2003, un total nacional de 27,148,101 habitantes2. El ritmo de crecimiento ha venido disminuyendo constantemente: en el período 19811993 la tasa fue de 2.0%, frente al 2.6% del período anterior (1972-1981), las proyecciones al 2003 consignan una tasa de crecimiento de 1.5%. La población se ubica en su mayor proporción en la zona desértica de la Costa y en la zona montañosa de la Sierra. La densidad promedio nacional es de 21.1 habitantes por kilómetro cuadrado, siendo la densidad mínima en la provincia de Purus en el departamento selvático de Ucayali y la densidad máxima en Lima Metropolitana ubicada en la Costa, a orillas del Pacífico. Cabe destacar que, durante el período intercensal 1981 - 1993, no obstante el bajo crecimiento promedio nacioCuadro N°1.1 Población actual y futura AÑO 1981 1993 2000 2003 2010 2020 2025

URBANA 11,566,134 15,785,180 18,647,242 19,638,160 21,967,577 25,130,724 26,502,322

RURAL 6,196,097 6,854,263 7,292,087 7,509,941 7,990,227 8,739,182 9,130,533

TOTAL 17,762,231 22,639,443 25,939,329 27,148,101 29,957,804 33,869,906 35,632,855

nal, en algunas provincias importantes de la Selva (la región amazónica) se registró el más alto ritmo de crecimiento poblacional del país con tasas de 5.2% y hasta el 10.8%. Asimismo, es importante señalar que en dicho período la población rural intensificó ligeramente su ritmo de crecimiento continuando la tendencia observada desde 1961-1972. El ritmo de crecimiento de la población rural fue de 0.5% anual entre 1961-1972; de 0.8% entre 1972-1981 y 0.9% entre 1981 y 1993. La sierra alberga a la mayor proporción de habitantes rurales del país. Desde la década del 50 se viene sucediendo oleadas migratorias del campo hacia la ciudad originadas en problemas coyunturales, tales como la falta de oportunidades en el área rural, desastres naturales y en las décadas del 80 y del 90, como consecuencia de la violencia terrorista. La llegada de miles de personas, a las ciudades, originó que éstas se asentaran en las áreas libres, por lo general destinadas a la agricultura o en terrenos poco apropiados para la habilitación urbana. Estos núcleos urbanos han crecido en forma poco planificada, que no ha permitido el desarrollo de los servicios básicos al mismo ritmo. Colateralmente se ha afectado el medio ambiente principalmente a los recursos hídricos superficiales y subterráneos así como el litoral marino. Las ciudades mas afectadas por este proceso migratorio son principalmente la ciudad de Lima, las ciudades de la costa norte y la ciudad de Arequipa. Este proceso se demuestra en el Cuadro N° 1.1 siguiente donde se puede apreciar como la población rural es cada vez más pequeña en relación a la población nacional y de acuerdo a la proyecciones esta tendencia continuará.

FUENTE: INEI resultados censales y proyecciones

1 2

Ver Tobin et alt. 1998 Proyección del Instituto Nacional de Estadística e Informatica INEI

11

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

1.4 Aspectos socio culturales

La sociedad peruana es el producto de un mestizaje entre los pueblos autóctonos, la población criolla y las minorías de inmigrantes africanos, europeos y asiáticos. Esta característica ha llevado a conceptualizar al Perú como un país multilingüe, pluricultural y multiétnico, aunque en los hechos la mayoría piensan y actúan como si la mejor opción fuera la de ser un país homogéneo hispanohablante. Esto se refleja en el tratamiento marginal de las políticas de educación bilingüe intercultural, en el centralismo de la capital, el racismo antiindígena y la desarticulación nacional, contra las cuales están reaccionando todos los movimientos regionales. La tendencia hacia la homogenización ha generado rechazo y violencia y de otro lado ha fomentado la fragmentación de la sociedad que ha tendido a encerrarse alrededor de su mundillo, en su corporación o en su familia perdiéndose el sentido de comunidad que aprovecha de su diversidad. Una de las consecuencias de esta situación es que aquellos grupos con mayores oportunidades, que son los menos, ha logrado un desarrollo y una seguridad para su grupo, pero en contraste existe un 53% de la población que mantiene condiciones de vida precarias. Si tenemos en cuenta que la población más pobre del país es aquella que tiene una lengua materna vernácula, se pone en evidencia las graves deficiencias en la educación bilingüe intercultural y la ausencia de políticas que alienten la pluralidad cultural, que favorezcan la construcción de una sociedad democrática, tolerante y articulada3. Resulta necesario, tener en cuenta que aun después de 500 años del encuentro entre dos mundos cualitativamente distintos, la visión cosmológica de los pueblos originarios todavía mantiene la trasmisión de la memoria histórica, que influye en las técnicas de explotación y el manejo de los recursos naturales. Esto también se refleja en la forma de organización social que sobreviven desde la colonia e inclusive desde epocas precoloniales. En ellas están presentes aún los valores y rasgos de las culturas antiguas, sus costumbres, tradiciones mitos y ceremonias, que expresan distintas representaciones del mundo y de la organización para el trabajo y la vida. Son depositarias de las raíces de un pasado que basó su existencia en la aplicación de principios como la solidaridad social, la reciprocidad y la

3 4

complementación ecológica como instrumentos para superar las dificultades y limitaciones provenientes de un desarrollo básicamente local. Es interesante anotar que, en contraste con esta organización de base adaptada a las condiciones del medio, los gobiernos suelen estar organizados en contraposición a las necesidades del sistema social y ambiental existentes. Muchas entidades estatales se crean siguiendo un modelo externo y luego se analiza como pueden intervenir. Así mismo es necesario tener una visión de los sistemas productivos tradicionales - que sustentaron la seguridad alimenticia de los pueblos andinos prehispánicos - para ver como estos permiten el aprovechamiento intensivo y a pequeña escala de los limitados recursos que ofrece un entorno hostil e inseguro. La topografía andina con sus fluctuaciones extremas de temperatura y precipitación, obligan a dispersar áreas cultivadas entre diversos nichos a fin de lograr una mayor variedad de productos con el menor riesgo. Varias de estas técnicas - la construcción de terrazas y andenes, rotaciones de parcelas y pastizales, el aprovechamiento de microclimas y el manejo de recursos hídricos - coadyuvan a la sostenibilidad agroecológica. La experiencia acumulada durante siglos hacen hasta hoy muy difícil encontrar soluciones superiores a las tradicionales. Se estima que en el Perú un 75% de los andenes se encuentran sin uso, esto es atribuible al brusco impacto en las estructuras sociales causado desde la conquista española y que se acentuó posteriormente con el regimen republicano y perdura en la actualidad. En gran medida, las perspectivas de desarrollo sostenible dependerán del aprovechamiento de esta riqueza pluricultural. La consideración de variable culturales, lingüisticas y organizativas en el diseño de las políticas de desarrolllo, aumentaria la relevancia e impacto de muchas de estas iniciativas. Por otro lado, no se trata sólo de exaltar lo ancestral o autóctono de forma indiscriminada. Si bien la sabiduría ancestral andina es el cúmulo de milenios de experimentación y testimonio de una formidable capacidad de adaptación al entorno físico, la precariedad de la supervivencia campesina y las tendencias hacia la globalización obligan no sólo a reforzar la identidad cultural andina y a revalorizar tecnologías endógenas que contribuyan a generar una seguridad alimenticia colectiva, sino también a validar e introducir , de forma selectiva, innovaciones externas que sean compatibles con los valores y las aspiraciones de los propios destinatarios 4.

León Trahtemberg, ¿De que sirve la interculturalidad? El Comercio 11.03.03 AMANECER EN LOS ANDES Comisión del Medio Ambiente y Desarrollo de América Latina y el Caribe CAF BID PNUD

12

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

1.5 Aspectos políticos

A. Estructura del Estado El Perú según su Constitución Política (1993), es una república democrática, social independiente y soberana. El Estado peruano, de acuerdo a este mismo cuerpo jurídico, responde a un sistema de gobierno unitario, representativo y descentralizado y se organiza según el principio de separación de poderes. La estructura del Estado, definida en su Constitución, es un tema importante a tener en cuenta, pues a partir de ella podremos determinar cual es el sistema político que el país adoptará. Como veremos más adelante en el caso peruano la referida estructura muestra una separación de poderes desbalanceada, que favorece el ejercicio de un gobierno autocrático. Al respecto, el constitucionalista ENRIQUE BERNALES quien hizo un análisis detallado de la Constitución del Perú, señaló, “la estructura del Estado diseñada en la Carta de 1993 no garantiza un verdadero equilibrio de poderes ni ayuda a solidificar la institucionalidad democrática” 5. Ahora bien, la estructura del Estado, nos muestra la existencia del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, el Sistema Electoral, las Regiones y Municipalidades. En cuanto al Poder Ejecutivo, podemos señalar que la forma de gobierno peruana en la Constitución de 1993 se caracteriza por el reforzamiento del presidencialismo, el que se caracteriza por reelección presidencial; elección directa presidencial y en doble vuelta electoral; el presidente es Jefe de Estado y de gobierno a la vez, sin embargo, no es responsable por sus actos, sino sus ministros, salvo por traición a la patria e impedir las elecciones; nombra y remueve a sus ministros sin concurso del Congreso; puede disolver el Congreso; convoca a Congreso extraordinario; goza no sólo de iniciativa legislativa, sino también ejerce facultades legislativas, por un lado autónomas, dictando Decretos de Urgencia, y por otro, dando Decretos Legislativos en base a la delegación de facultades del Congreso, también aprueba tratados internacionales simplificados, sin el requisito de la aprobación previa del Congreso, entre otras atribuciones6. El Poder Legislativo por su parte es ejercitado por el Congreso de la República que consta de cámara única de 120 congresistas, elegidos mediante el sistema de distrito nacional

5 6

múltiple. La administración de la Justicia recae en el Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio Público. Cabe mencionar que el Poder Judicial desde la época del gobierno de Alberto Fujimori, se encuentra en proceso de reorganización, sin que hasta la fecha se hayan obtenido resultados tangibles. En cuanto al Sistema Electoral debemos señalar que este es ejercido por diversas entidades, a saber, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. La forma en la que se ha organizado el sistema ha sido objeto de diversos cuestionamientos, dado que no existe un fundamento técnico para que se haya creado una ramificación de la decisión electoral. La Defensoría del Pueblo es la encargada de defender los derechos constitucionales y fundamentales de las personas y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Con relación a los gobiernos regionales y locales es importante tener en cuenta la modificación constitucional de marzo de 2002. Esta modificación establece que el territorio peruano está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos en cuyas circunscripciones se organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local. En el nivel regional están comprendidas las regiones y los departamentos, mientras que en el nivel local, las provincias, distritos y centros poblados. Inicialmente las regiones se organizan sobre la base de los actuales departamentos (24), pero la norma señala que se debe tender a una ampliación de su jurisdicción, buscando contar con unidades geoeconómicas sostenibles. Al respecto existe críticas por cuanto no hay incentivos para que ello suceda. Corresponde a las regiones promover el desarrollo y la economía regional, fomentar las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad en armonía con los políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Por su parte las municipalidades, provinciales y distritales, son competentes para promover el desarrollo y la economía y la prestación de servicios públicos de su responsabilidad en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Tanto los gobiernos regionales como los gobiernos locales son entes que cuentan con autonomía económica, técnica y financiera, que deben coordinar entre sí, sin interferir con sus funciones.

Enrique Bernales Ballesteros: La Constitución de 1993, Análisis Comparado. LANDA ARROYO, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. 1999. p. 436.

13

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

B. Descentralización En los últimos años el Perú ha atravesado por cambios políticos importantes. En efecto, luego de haber sido declarada la vacancia de la Presidencia de la República en noviembre de 2000, ocupada en ese entonces por Alberto Fujimori Fujimori, se instauró un Gobierno de Transición presidido por Valentín Paniagua Corazao quien fuera elegido por el Congreso de la República. Posteriormente en abril de 2001, se convocó a elecciones presidenciales, luego de casi nueve años de haber sido conducido el país bajo un régimen de corte autoritario (19922000). El régimen político de la década de los noventa se caracterizó por un excesivo centralismo, concentrándose el poder en la figura del Presidente de la República y en un reducido número de personas cercanas a éste. Esta concentración de poder en el nivel central, trajo como consecuencia el debilitamiento del gobierno local, al cual se le recortaron rentas y competencias. Conjuntamente con la disolución del Instituto Nacional de Planificación INP, las regiones fueron disueltas en el año 1992, disponiéndose se constituyan en su reemplazo los Consejos Transitorios de Administración Regional -CTAR-, cuyo ámbito y funcionarios serían determinados por el Poder Ejecutivo. De este modo el gobierno logró, tener casi un absoluto control sobre las decisiones en el país (nivel central, regional y local) Dada esta situación, una vez reestablecida la democracia, el tema de la descentralización fue uno de los aspectos prioritarios a resolver. Es así que en marzo de 2002, se produce la modificación del Capítulo XV del Título IV sobre descentralización de la Constitución, que marca el inicio de un nuevo proceso de regionalización. Posteriormente, en julio de 2002, mediante la Ley N° 27783, se aprobó la Ley de Bases de Regionalización que, regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, en los niveles correspondientes al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo, define las normas que regulan la descentralización y sus ámbitos administrativo, económico, productivo, tributario y fiscal. Del cuerpo legal antes mencionado, se desprende la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (noviembre 2002). Finalmente el mismo mes se convocó a elecciones regionales, desactivándose los Consejos Transitorios de Regionalización e instituyéndose los gobiernos regionales a partir del 1 de enero de 2003. El soporte institucional de este proceso es el Comisión Nacional de Descentralización (CND), que es una institución independiente, descentralizada e intergubernamental, creado

7

para dirigir y conducir el proceso de descentralización, constituyéndose en el nexo entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. Sin duda, un aspecto que debe ser tenido en cuenta en el proceso de descentralización es el referido al manejo de las cuencas hidrográficas7, sobre todo si tenemos en cuenta que éstas constituyen una importante unidad de producción en términos de energía, producción forestal, recursos energéticos, cantidad, calidad y control del agua, y en la producción agrícola sostenible. En la actualidad, si bien es cierto las regiones se han constituido sobre la base de los actuales departamentos, se entiende que ello responde a la etapa inicial del proceso de descentralización, pero es necesario adoptar las acciones necesarias para constituir regiones que favorezcan la integración económica y social de la población. En esa línea de pensamiento, considerar a la cuenca hidrográfica como unidad territorial para la implementación de políticas, planes, programas y proyectos tendientes a un desarrollo sostenible, resultará de vital importancia.

C. Acuerdo Nacional Otro aspecto a tener en cuenta en el actual contexto político es el Acuerdo Nacional, éste nace a iniciativa del gobierno, con el propósito de concertar esfuerzos entre las diversas fuerzas políticas y la sociedad civil, para fijar políticas de Estado. El Acuerdo Nacional fue suscrito el 22 de julio de 2002, entre el gobierno, los partidos políticos y representantes de la sociedad civil, habiéndose aprobado treinta políticas de Estado a cuya ejecución se comprometieron las partes firmantes. Se trata entonces de un pacto político y social que pretende servir de base para impulsar la democracia en los próximos 20 años en el Perú. “Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental” es el título de la Décimo Novena Política del Acuerdo Nacional, estando relacionada con el tema materia del presente informe. En efecto, en el marco de esta política el Estado se ha trazado como objetivos, entre otros: i) promover el manejo de cuencas; ii) estimular la inversión ambiental y la transferencia de tecnología para la generación de actividades de saneamiento más limpias y competitivas y iii) promover y evaluar permanentemente el uso eficiente del agua evitando las externalidades ambientales negativas. El objetivo más destacable es el referido a la promoción del manejo de cuencas, el que reconoce la necesidad de gestionar los recursos naturales a nivel de cuencas, constituyendo un paso importante, pues como ya sabemos en el docu-

El artículo 30.2 de la Ley N° 27783, Ley de Bases de Regionalización, establece que la regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos y generación efectiva de rentas.

14

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

mento del gobierno peruano presentado en Johannesburgo en el año 2002, se ha reconocido a la cuenca hidrográfica como unidad espacial que comprende a las aguas superficiales y subterráneas, así como al agua dulce y marina, no solamente para una adecuada gestión integrada de los recursos hídricos, sino para todo esfuerzo de desarrollo humano sostenible. Sin embargo, existe un interés casi nulo de la ciudadanía, pues se considera que el Acuerdo Nacional sólo constituye una declaración lírica y de buenas intenciones, pero que difícilmente serán cumplidas. Por otro lado, existe en el sentimiento de la ciudadana de que el gobierno apela al “relanzamiento” del Acuerdo cuando atraviesa crisis.

D. Comisión de la Verdad y Reconciliación Sin duda otro hecho importante en nuestro contexto político ha sido la creación de la Comisión de la Verdad y Reconciliación en el año 2001. Esta Comisión fue establecida con el objeto de esclarecer el proceso, los hechos y responsa-

bilidades de la violencia terrorista y de la violación a los derechos humanos producidos desde mayo de 1980 hasta noviembre de 2000, imputables tanto a las organizaciones terroristas como a los agentes del Estado, así como para proponer iniciativas destinadas a afirmar la paz y la concordia entre los peruanos. Del Informe Final emitido por la Comisión en agosto de 2003, entre otros sucesos relevantes, se desprende que el número aproximado de víctimas de la violencia fue de 69,280 personas, las que habitaban fundamentalmente en zonas rurales. La Comisión sindica como principal responsable de esta masacre al Partido Comunista del Perú - Sendero Luminoso, el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru, los gobernantes que condujeron el país entre 1980 al 2000, las Fuerzas Policiales y las Fuerzas Armadas. Con este Informe se pretende que la ciudadanía conozca la verdad de lo sucedido durante la época del terrorismo y tome conciencia sobre ello, para así aprender de los errores cometidos en el pasado. Pero además se espera que exista una reconciliación nacional, la que servirá de base para construcción de una nación pacífica y justa.

15

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

2. Situación Actual 2.1 Aspectos económicos

El Perú viene experimentando en la actualidad, una leve recuperación de su economía que se refleja principalmente en el crecimiento logrado en los dos últimos años (2002 - 2003). Si bien el PBI creció durante la década de los noventa al 4.3% promedio anual, luego del severo ajuste aplicado en agosto de 1990, la economía peruana experimentó un período de crecimiento marcadamente inestable, conforme lo demuestra las cifras presentadas en el cuadro N° 2.1. Durante la década pasada y en los inicios de la presente se ha logrado sin embargo equilibrar las cuentas fiscales, con un sistema tributario sustentado fundamentalmente en los impuestos indirectos internos, ya que los aranceles se redujeron considerablemente en la década anterior, en el contexto de la liberalización del intercambio externo. En cuanto a las cuentas externas, el déficit comercial empieza a revertir su tendencia al alza que predominó en la década anterior, esto debido principalmente a un aumento de las exportaciones de productos agrícolas, mineros y de textiles. Es factible que esta tendencia se mantenga si tenemos en cuenta el próximo ingreso de la

exportación del gas. El financiamiento del déficit de la cuenta corriente, durante la década de los noventa, ha sido posible por el ingreso de capitales externos de corto plazo y de los provenientes del proceso de privatización. Sin embargo en los primeros años de la presente década, los ingresos por privatizaciones no han sido significativos, debido al rechazo de la población, que asocia estos procesos a la pérdida de puestos de trabajo y a la corrupción. En cuanto al empleo, este continua deteriorándose principalmente debido a la falta de nuevas inversiones tanto privadas como públicas.

A. Producto Bruto Interno (PBI) El PBI nacional alcanza los 56,436 millones de dólares y el PBI per cápita los 2,110 dólares, a precios corrientes de 2002. En el período 1990 - 2002, como se aprecia en el cuadro N° 2.1 , se registra un crecimiento del PBI aunque no a un ritmo que asegure un crecimiento sostenido de la economía. Igual situación se muestra con la recuperación del PBI per cápi-

Cuadro N° 2.1 Producto Bruto Interno 1990 - 2002 (Millones de nuevos soles a precios de 1994) AÑO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

PRODUCTO BRUTO INTERNO (1) 81,983 83,760 83,401 87,375 98,577 107,039 109,709 117,110 116,485 117,590 121,267 121,943 128,434

Fuente: MEMORIA INSTITUCIONAL BCRP 2002

16

PBI PER CÁPITA (en nuevos soles 1994) (2) 3,769 3,776 3,691 3,797 4,209 4,490 4,523 4,745 4,640 4,607 4,675 4,628 4,801

Variación porcentual (1) (2) 2.2 0.2 -0.4 -2.3 4.8 2.9 12.8 10.8 8.6 6.7 2.5 0.7 6.7 4.9 -0.5 -2.2 0.9 -0.7 3.1 1.5 0.6 -1.0 5.3 3.7

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

ta, respecto a 1990. Lamentablemente por diversos factores el crecimiento se ha bloqueado y no parece haberse retomado aún con la regularidad necesaria. Tratándose, en el presente informe, de explorar escenarios de largo plazo, resulta imprescindible analizar el comportamiento de la presente década con respecto a las anteriores, lo cual permitirá una mejor apreciación de las opciones hacia el año 2025. Como se ha señalado, no obstante el mayor ritmo de crecimiento anual promedio del PBI global, entre 1990 y 2002, no se alcanza los niveles de PBI per cápita de períodos anteriores. El PBI per cápita alcanza su nivel más alto en 1975, lográndose en los 6 primeros años de esa década un crecimiento sostenido. Al comparar las últimas cinco décadas, con indicadores promedio por período, podemos comprobar que el PBI promedio en el período 1990-1999 es inferior a las tres décadas precedentes. En lo que se refiere a los resultados obtenidos en tres años de la presente década el PBI per cápita se mantiene a niveles inferiores de los observados en las décadas de los 70 y 80, habiendo logrado superar los niveles reportados en la década pasada. En el cuadro N°2.2 se muestran los promedios por período. Cuadro N° 2.2 PBI Per Cápita Promedio y Crecimiento del PBI Global 1950 - 2002 (En nuevos soles a precios de 1994) PERIODO

PBI per cápita PBI GLOBAL (precios de 1994) (% de crecimiento) 50 - 59 3310 52.1 60 - 69 4350 66.5 70 - 79 5173 30.5 80 - 89 4914 -4.3 90 - 99 4225 43.4 2000 - 20024701 5.9 FUENTE: Memoria Institucional 2002 BCRP

B. Brecha Externa En el ámbito del sector externo, cabe señalar que en la década pasada, la expansión de las exportaciones que era uno de los propósitos de la apertura, fue bastante más lenta que el incremento de las importaciones, con lo cual la brecha comercial creció rápidamente. A partir de 1999 se aprecia un crecimiento más acelerado de las exportaciones hasta lograr en los años 2002 y 2003 una balanza comercial positiva. Si evaluamos el comportamiento de décadas anteriores vemos que el nivel de las exportaciones ha sido muy fluctuante, con incrementos muy efímeros, mientras las importaciones han mantenido un crecimiento más sostenido destacando el nivel de crecimiento alcanzado en la década de los noventa. El déficit en cuenta corriente del período 1990-1998,

supera largamente los déficit registrados en toda la historia. En este período el déficit supera 5.2% como proporción del PBI, mientras en el período 1980-89 fue menor al 4% y aún menor en los períodos anteriores. En el período 2000-2002 se aprecia una tendencia al descenso de este déficit. En el Cuadro N° 2.3 y gráfico correspondiente, se muestra la variación de la balanza comercial y de pagos en el período 1974-2002 El estrangulamiento externo de hoy obedece a la desindustrialización registrada, a la poca prioridad que se le ha dado al sector agrario y al servicio de la deuda, además del deterioro de los términos de intercambio, habiéndose agravado la vulnerabilidad externa, debido a la volatilidad de los flujos de capitales con que se ha venido financiando los déficit en cuenta corriente.

Cuadro N° 2.3 Indicadores del sector externo 1974-2002 En millones de US$ AÑO 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 2001 2002

EXPORTACIÓN 1503 1330 1341 1726 1972 3676 3916 3249 3293 3015 3147 3049 2576 2715 2731 3533 3321 3406 3661 3384 4425 5492 5877 6824 5757 6087 6951 7007 7647

IMPORBALANZA TACIÓN COMERCIAL 1908 -405 2427 -1097 2016 -675 2148 -422 1668 304 1954 1722 3090 826 3802 -553 3722 -429 2722 293 2140 1007 1830 1219 2649 -73 3215 -500 2865 -134 2287 1246 2922 399 3595 -189 4001 -340 4123 -739 5584 -1159 7750 -2258 7869 -1992 8567 -1743 8262 -2505 6793 -706 7407 -456 7273 -266 7440 207

BALANZA DE PAGOS 282 -577 -868 -349 76 1579 722 -504 124 -40 247 -773 -2365 -1148 -590 540 176 788 716 657 2978 929 1932 1733 -1006 -775 -190 448 832

Fuente: Perú Compendio Estadístico 2003 Instituto Nacional de Estadística e Informatica

17

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

Gráfico 2.1 Indicadores del sector externo 1974-2002

Cuadro N° 2.4 Deuda externa y servicio pagado AÑO TOTAL (1) 26,612 27,453 30,280 33,362 33,782 28,863 30,142 28,586 27,981 27,195 27,840

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

DEUDA EXTERNA PER CAPITA (US$/hab) 1,177.7 1,193.1 1,292.8 1,399.6 1,392.6 1,169.5 1,200.7 1,119.9 1,078.7 1,032.2 1,040.8

SERVICIO DE LA DEUDA TOTAL PAGADO (1) % DE LAS EXPORTACIONES 699 19.1 1,752 51.8 947 21.4 1,075 19.6 1,214 20.7 2,703 39.6 1,526 26.5 1,998 32.8 2,175 31.3 1,962 28.0 2,851 37.3

(1) millones de dólares FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMATICA.

D. Empleo

C. Deuda externa La deuda pública externa al año 2002 es de 27,840 millones de US dólares correspondiendo en su mayoría (99%) a deuda de mediano y largo plazo. Del total de la deuda el 5% corresponde a empresas públicas que cuentan con la garantía del gobierno central. La deuda externa per cápita al año 2002 es de 1,040 US$/hab. El pago de la deuda en el año 2002 significó el 37.3% de las exportaciones y el 15.3% del gasto total del sector público en ese mismo año.8 En el cuadro N° 2.4 se presentan algunos de estos indicadores para el período 1992-2002. Constituye una información que servirá de base para definir los escenarios futuros y establecer la visión al año 2025. 8

Para este indicador no se ha encontrado información estadística que muestre datos comparables de años anteriores a 1998, salvo en el caso de Lima Metropolitana donde existe información para el período 1979-2002 pero relacionada a una base diferente de la obtenida para la información global aquí presentada. De ambos resultados mostrados a continuación se puede concluir que los niveles de empleo vienen deteriorándose marcadamente, lo que genera un fuerte malestar social que se refleja en continuas paralizaciones y reclamos de la población y el aumento de la delincuencia.

Perú Compendio Estadístico 2003 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMATICA.

18

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Cuadro N° 2.5 Índice de empleo y subempleo (por horas) 1998-2003 Base: Octubre 1997= 100.0 Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 a/

Perú Urbano Índice Variación % 99.0 93.3 -5.8 90.8 -2.6 89.1 -1.9 89.0 -0.1 89.8 1.7

Índice 100.0 93.7 91.1 89.7 90.1 91.2

Lima Metropolitana Variación % Tasa de subempleo % -6.3 -2.8 13.3 b/ -1.5 17.1 0.4 18.4 1.9 17.3

Resto urbano Índice Variación % 94.7 91.0 -4.0 89.1 -2.1 86.4 -3.0 84.5 -2.2 84.0 1.1

a/ Índice promedio de enero a abril y las variaciones corresponden a igual período del año anterior Los índices corresponden a la evolución del empleo en empresas del sector privado con 10 y mas trabajadores b/ Dato tomado del Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002 PNUD FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003 Instituto Nacional de Estadística e Informática

En el cuadro N° 2.5 se presenta la evolución del índice de empleo urbano del país, para el período 1998-2003. A ésta información se le ha añadido la tasa de subempleo visible por horas para el caso de Lima Metropolitana, es de suponer que la tasa de subempleo por ingresos o invisible debe ser muy superior. Como referencia se puede citar los resultados indicados en el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002 del PNUD, donde se indica niveles de subempleo al año 2000 de 43%, discriminado en 13.3 % de subempleo por horas y 29.7% de subempleo por ingreso a nivel nacional. Para el caso de Lima el nivel de subempleo total era de 37.9% y de 13.3% y 26.6% para el subempleo por horas y por ingreso respectivamente. En Lima Metropolitana, el índice de empleo, en establecimientos de 100 y más trabajadores para el período 19792002, mostrado en el cuadro N° 2.6 y gráfico correspondiente, se indica una tendencia preocupante de disminución del empleo, sobre todo en el período 1987- 1995. En el período 96 -2002 se aprecia una débil recuperación pero que no alcanza en modo alguno a cubrir las expectativas de la población. Esta información también nos indica que el sector económico que mas decrece es el de manufactura en relación a los sectores de comercio y servicios. En términos generales puede decirse que la situación del empleo se deterioró en la última década y que la economía peruana en la actualidad no está generando los empleos necesarios, siendo la mayor parte de los puestos de trabajo creados por autoempleo, con bajas remuneraciones y muy inestables.

E. La desigualdad socio-económica La desigualdad socio económica del Perú es un problema que data desde la época de la colonia, donde imperó un régimen de servidumbres, que concentró la riqueza de los

recursos naturales en unos pocos (españoles y criollos) y la fuerza laboral en la población indígena en condiciones de esclavitud. En la República esta situación se mantuvo, principalmente en manos de los hacendados dueños de las tierras, manteniéndose una clase trabajadora en condiciones serviles. Esta situación permaneció hasta inicios de la década del setenta. “A mediados del siglo XX, el Perú experimentó un acelerado proceso de cambio socio económico, caracterizado por una rápida urbanización, transformación del sector exportador y una industrialización moderada, con una concentración de la propiedad y un lento crecimiento de los mercados de trabajo regional”9 Las estimaciones del grado de desigualdad en el período 1961-2000 evidencian que los avances han sido mínimos como lo demuestran los resultados obtenidos por diferentes estudios realizados en este período10: • Según las estimaciones realizadas por Richard Webb en 1961 y Adolfo Figueroa en 1973, el patrón distributivo en 1961, era que el 10% de la población con más altos ingresos obtenía el 49% del ingreso nacional; mientras que el 20% más pobre, sólo alcanzaba el 2.4%. • Según la Encuesta Nacional de Medición de Niveles de Vida (ENNIV)de 1985, el 20% más pobre recibía el 4% del ingreso; mientras que el 20% más rico recibía el 56%. • En 1996, el Banco Mundial estimó que el 10% más rico recibía el 35.2%, pero el 10% más pobre recibía sólo el 1.6%. • Para el año 2000, Pasco Font y Saavedra estimarón que el 20% más pobre recibe 6% del ingreso y el 20 % más rico recibe el 48%.

9 Informe sobre Desarrollo Humano - Perú 2002 10 Informe sobre Desarrollo Humano - Perú 2002

19

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

Cuadro N° 2.6 Índice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002 Base: Enero 1995 =100 AÑO Total 142.4 145.5 147.3 147.9 142.2 131.9 131.4 137.1 145 143.9 134 130.9 123.1 109.8 101.7 102.3 101.4 104.9 108.5 110.4 106.1 105.5 106.2 108.7

79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 2001 2002

INDICE DE EMPLEO Manufactura Comercio 158.9 184.6 162 186.9 163.7 191.1 161.5 197.2 153 185.2 136.8 169.6 135.1 166.9 143.2 172.3 155.3 177 152 178.4 135.3 164.1 131.7 160.6 125.1 146.5 112.3 122.5 103.3 103 102 94.6 99.4 104.1 97 119.7 98.3 122.8 96.4 130.7 91.2 128.6 90.7 129.7 91.1 131.6 91.3 137.5

% VARIACIÓN TOTAL Servicios 112.1 114 115.3 118.7 119.9 117.4 118.8 121.3 124.1 125.3 125.5 124.5 117.4 104.5 100.2 104.3 103.2 110.3 116.8 121.1 117.2 115.6 116.4 120.6

FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003, según encuesta realizada en empresas con 100 o más trabajadores

20

2.20 1.20 0.40 (3.80) (7.30) (0.30) 4.40 5.70 (0.70) (6.90) (2.30) (5.90) (10.80) (7.40) 0.60 (0.80) 3.40 3.50 1.70 (3.90) (0.60) 0.70 2.30

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Gráfico 2.2 Índice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002

Fuente: INP, 1988 - INEI, 1994

El grado de desigualdad en el Perú es uno de los más altos no sólo en América Latina sino también en el mundo, esto se demuestra si se analiza el coeficiente de Gini para el período 1950-1990, donde el Perú muestra un resultado de casi 0.6, mientras el promedio de América Latina es de 0.5 y el promedio de los países desarrollados es 0.33.11 A nivel macroeconómico, la desigualdad se registra en la distribución funcional del ingreso que mide la participación de los trabajadores, reflejando los niveles de empleo y de los empleadores y propietarios en el ingreso nacional. La distribución funcional del ingreso registró una rotunda mejora entre 1950 y 1973, con el incremento constante de la participación de los asalariados (sueldos y salarios) en el ingreso nacional, que pasa de un 38% a más del 50%. Desde 1975 en adelante el deterioro es persistente, llegando en 1991 a apenas algo más del 20%, con lo cual la participación de los trabajadores es aún menor que en 1950 12. Este comportamiento muestra la escasa participación

de los trabajadores en el ingreso nacional. Asimismo pone en evidencia la insuficiente generación de empleo del aparato productivo. Nuevamente, en el caso de la distribución funcional del ingreso las series de datos se han interrumpido, tanto por parte del BCR como por parte del INEI, lo cual impide observar la tendencia real de los años más recientes. En general, el análisis del contexto económico reciente y con respecto a décadas anteriores muestra una situación bastante preocupante, algunos indicadores no alcanzan siquiera los de la “década perdida”. La información y gráficos que se acompaña muestran que en el Perú, luego de diez años de aplicación del ajuste estructural, los problemas fundamentales aquellos puestos en evidencia por la CEPAL hace cincuenta años - es decir el estrangulamiento externo, la insuficiencia de generación de empleo, y la desigual distribución del ingreso persisten o se han agudizado. Entre los indicadores señalados, la contracción de la oferta de empleo y la acentuación de la desigual distribución del ingreso son parte fundamental de la explicación de la pobreza que se analiza a continuación.

2.2 Aspectos sociales y pobreza

En la actualidad el Perú ha superado el problema del terrorismo, fenómeno que afectó todos los aspectos de la vida nacional desde principios de los ochenta y hasta mediados de

los noventa. En agosto de 1990, la economía nacional fue objeto de un severo ajuste, lo que afectó la situación social. Otro problema que afectó al país fue el estallido de la pandemia del cólera en 1991, ello tuvo sin embargo, un impacto beneficioso

11 Figueroa (2001) 12 INP: Plan Nacional de Largo Plazo,1987-2010, Elementos para la definición de la Estrategia - Recopilación Estadística. INEI: Compendio Estadístico 1993-1994, Tomo II Cuadro N° 9.6

21

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

en la política social del país: debido al incremento sostenido del gasto social del Estado se ha recuperado los indicadores de salud y pobreza con respecto al período post - ajuste. En la actualidad la sociedad peruana enfrenta como problemas críticos, además del desempleo y subempleo antes indicado, el narcotráfico y la delincuencia común, problemas que inciden también en muchos aspectos de la situación socioeconómica del país, en particular el narcotráfico por su incidencia en el tipo de cambio, entre otros. En cuanto a desarrollo humano, el Perú ocupa el 82° lugar en el mundo según el Informe sobre Desarrollo Humano 2003 elaborado por el PNUD y está catalogado entre los países de desarrollo medio. La evolución del índice de desarrollo humano (IDH) reportado por PNUD se muestra en el cuadro N° 2.7 de donde podemos apreciar que el Perú mejoró su IDH de 0.639 en 1975 a 0.752 en el año 2001 aunque su ubicación en el ranking mundial bajo del puesto 45 en 1975 al puesto 82 en el 2001, aunque esto podría deberse al ingreso de nuevos países al proceso de evaluación. En el contexto latinoamericano la posición peruana es bastante modesta, pues se halla ubicado en el tercio inferior de su grupo y sólo supera a países relativamente pequeños. Esta baja ubicación se debe principalmente a sus escasos logros productivos y a los bajos niveles de calidad en la educación. Esto a pesar de los avances logrados en los indicadores de esperanza de vida, salud y niveles de alfabetismo, donde los resultados muestran los siguientes avances: la tasa de mortalidad infantil pasó de 115 por mil nacidos vivos en 1970, a 30 por mil en 2001. La esperanza de vida al nacer pasó de 55 años en 1975 a 69.8 años en 2001, la tasa de alfabetización de adultos pasó de 85.5% en 1990 a 90.2% en el 200113. La tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años pasó de 36.5% en 1991/92 a 25.4% en 2000.14

Indicadores de pobreza Luego del deteriorode la situación económica de finales de los ochenta, agravado por el dramático ajuste de agosto de 1990, se dio prioridad a una serie de programas de alivio a la pobreza que produjeron en los primeros años, resultados positivos en la reducción de los niveles de pobreza (encuesta ENAHO 97), en particular los niveles de pobreza extrema. Sin embargo estos resultados para ser sostenibles requerían que la economía del país genere empleo adecuado y suficiente. Lamentablemente este no ha sido el caso porque la mayoría de estos programas han terminado siendo puramente asistencialistas y, en muchos casos, utilizados con fines políticos. Esto se evidencia cuando se analiza la información estadística 98-2002 donde a pesar de las limitaciones de la información se aprecia un retroceso. En el cuadro N° 2.8 se muestra los indicadores de pobreza y pobreza extrema para el período 1997 - 2002, lamentablemente los resultados de los dos últimos años no son comparables con los anteriores debido al cambio de la base muestral realizada por el INEI. Sin embargo, de los resultados mostrados vemos que a fines del 2002, 14.5 millones de peruanos vivian por debajo de la línea de pobreza y 6.4 millones se encontraban en situación de pobreza extrema. En el ámbito rural la situación es más crítica aún, ya que el 77% de la población rural está por debajo de la línea de pobreza y el 50.3% está en condición de pobreza extrema. Asi mismo existen marcadas diferencias entre las diferentes regiones del país; Lima muestra los niveles de pobreza más bajos 34.7% y 2.8% para la pobreza y pobreza extrema respectivamente, mientras que la zona de la sierra es la que presenta los

Cuadro N° 2.7 Variación del indice de desarrollo humano Año IDH

1975 0.639

1980 0.668

1985 0.691

FUENTE: Informe sobre Desarrollo Humano 2003 PNUD

13 El Índice de Desarrollo Humano en el Perú 2002 PNUD_PERU Informe sobre Desarrollo Humano 2003 PNUD 14 Perú Compendio Estadístico 2003 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA E INFORMATICA

22

1990 0.702

1995 0.729

2001 0.752

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Cuadro N° 2.8 Niveles de pobreza y pobreza extrema 1997 - 2002 AÑO 1997 1998 1999 2000 2001 a/ 2002 a/

TOTAL 42.7 42.4 47.5 48.4 54.8 54.3

SITUACIÓN DE POBREZA URBANA RURAL 29.7 66.3 29.7 65.9 34.7 71.8 36.9 70 42 78.4 42.1 77.1

TOTAL 18.2 17.4 18.4 15 24.4 23.9

POBREZA EXTREMA URBANA 5.3 5.2 4.7 4.1 9.9 9.7

RURAL 41.5 40 44.4 35.6 51.3 50.3

a/ resultados no comparables con los de años anteriores por haberse ampliado la muestra de 4,000 a 20,000 hogares e incorporación de un nuevo marco muestral en base al pre-censo 1999 FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003 instituto Nacional de Estadística e Informática INEI

2.3 Aspectos legales e institucionales

mayores índices de pobreza ( 69.9% y 43.0%). El marco legal e institucional que rige la gestión de los recursos hídricos en el Perú se desprende fundamentalmente del Decreto Ley N° 17752, Ley General de Aguas (1969). Si bien el cuerpo jurídico antes mencionado ha sufrido diversas modificaciones - en aras de actualizarlo - y se han emitido disposiciones complementarias al mismo, en este proceso se aprobaron varios dispositivos legales, que por atender sólo un aspecto de la gestión del recurso hídrico han generado desorden, duplicidades y debilitamiento del organismo responsable de la gestión del recurso, con el añadido que casi todos han estado dirigidas a atender demandas del sector agrario. Esta situación pretende ser revertida con la dación de un nuevo marco legal del recurso hídrico, sin embargo hasta la fecha no existe una verdadera voluntad política para lograrlo. En efecto, pese a haberse elaborado un proyecto de una nueva Ley de Aguas, por una comisión multisectorial constituida por el Poder Ejecutivo, no se ven avances significativos en el proceso de aprobación, a casi un año de su prepublicación, por el contrario Congresistas en su mayoría de la bancada oficialista han presentado casi simultáneamente, sendos proyectos sobre la misma materia.

A. Marco institucional La legislación en materia de aguas, establece que la gestión del recurso hídrico corresponde ser ejercida por la autoridad de aguas, ésta última se encuentra aún en el sector

agricultura, desde la dación de la Ley General de Aguas (1969), con lo cual el manejo del recurso hídrico tiene una visión sectorializada, si tenemos en cuenta el carácter multisectorial del uso del agua. Esta situación permanece inalterable a pesar de los intentos de contar con un manejo multisectorial, como sucedió con la creación de las Autoridades Autónomas de Cuencas, en las que el sector agricultura mantiene una presencia importante (siete de los diez miembros del Directorio pertenecen al sector agricultura). La autoridad de aguas en el país no tiene una presencia significativa, lo cual, no sólo se debe a la falta de un tratamiento multisectorial del recurso hídrico, sino también a su constante debilitamiento. Este es el caso de la ex Dirección General de Aguas, Suelos e Irrigaciones ahora Intendencia de Recursos Hídricos, que inicialmente contaba con la jerarquía jurídica (órgano de línea del Ministerio de Agricultura) para ejercer su rol como máxima entidad técnico normativa, sin embargo en la actualidad ha pasado a ser un órgano de un Organismo Público Descentralizado del Ministerio de Agricultura, como es el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) . Asimismo, algunas de las funciones que correspondería asumir a la Autoridad de Aguas se encuentran dispersas en varios organismos, como sucede con el caso del otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones para el uso del agua provenientes de grandes obras de irrigación. Ello debilita aún más el rol de la Autoridad de Aguas. Sin duda el aspecto institucional, es uno de los aspectos que deben ser materia de modificación, de hecho el actual proyecto de Ley de Aguas como lo veremos más adelante plan-

23

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

tea la creación de una autoridad de aguas de carácter multisectorial, la que no deberá encontrarse adscrita a ninguno de los sectores usuarios, sino más bien a la Presidencia del Consejo de Ministros. En el panorama institucional se presentan adicionalmente una diversidad organismos públicos y privados que intervienen de una forma u otra en la gestión del recurso hídrico, situación que si tenemos en cuenta, que no existe una clara política para la gestión del agua, genera una actuación descoordinada, en perjuicio de un manejo eficiente del recurso.

-

A.1 Entes encargados de la gestión del recurso hídrico Las diferentes instituciones responsables de la gestión de los recursos hídricos, tienen ámbitos de competencia definidos tanto a nivel nacional como local o regional. A continuación veremos cuales son los entes que actúan en estos niveles y que competencia se les ha asignado.

-

a) Ambito nacional -

-

-

-

Ministerio de Agricultura, a quien le corresponde formular y emitir las políticas en materia de aguas, posiblemente las prioridades sectoriales del Ministerio hace que la gestión del agua como recurso se haya debilitado y que hasta la fecha no se cuente con una Política Nacional para la gestión de este importante recurso. Instituto Nacional de Recursos Naturales, organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura, que cuenta con la Intendencia de Recursos Hídricos que es la más alta autoridad en materia técnico normativa con relación al uso sostenible de los recursos hídricos, pero que en la práctica tiene muchas limitaciones en el cumplimiento de sus funciones. Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), Organismo descentralizado del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, responsable de supervisar estudios y obras de los grandes proyectos hidráulicos (que pueden ser de irrigación, uso poblacional y generación de energía). Muchos de estos proyectos incluyen obras trasvases del recurso hídrico de la vertiente del Atlántico hacia el Pacífico. Con el proceso de descentralización esta institución viene transfiriendo los proyectos a los Gobiernos regionales quienes asumen su administración y ejecución. Entre las principales funciones que tienen están: otorgar concesión para realizar la operación y mantenimiento del proyecto, fijar las tarifas en el ámbito del proyecto, determinar la dotación de agua a entregar a los usuarios, Consejo Nacional de Medio Ambiente- CONAM, es el organismo rector de la política nacional ambiental. Tiene por finalidad planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natu-

24

ral de la nación. Su objetivo es promover la conservación del ambiente a fin de coadyuvar al desarrollo integral de la persona humana sobre la base de garantizar una adecuada calidad de vida. Asimismo, propiciar el equilibro entre el desarrollo socioeconómico, el uso sostenible de los recursos naturales y la conservación del ambiente. Ministerio de Salud - Dirección General de Salud Ambiental, encargada de velar por la preservación del recurso, especialmente en lo que se refiere al control de emisiones de residuos contaminantes que causen daños a los seres humanos o al medio ambiente. Le corresponde establecer las condiciones para manejar dichos desechos y, si es necesario, puede solicitar a la Autoridad de Aguas que suspenda el suministro de agua al infractor, en tanto se toman las medidas correctivas. Ministerio de Defensa, actúa en el sector de recursos hídricos a través de Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), que es el organismo responsable de la evaluación cualitativa y cuantitativa de los recursos hídricos, a nivel nacional.

b) Ambito regional o local -

-

La Administración Técnica del Distrito de Riego ATDR, depende a nivel nacional de la Intendencia de Recursos Hídricos, es la encargada de la preservación, conservación y uso racional del agua en los respectivos distritos de riego, a quien le corresponde otorgar licencias, permisos y autorizaciones de uso de aguas superficiales y subterráneas. La autoridad del ATDR se encuentra limitada en el caso de los proyectos hidráulicos que se encuentran bajo el ámbito de competencia del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), dado que éstos actúan en forma autónoma respecto a la ejecución de obras hidráulicas, uso y distribución del agua, dejando de lado de este modo a las Administraciones Técnicas del Distrito de Riego. Las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas, creadas por Decreto Legislativo N° 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario. Estas operan en las cuencas que disponen de riego regulado o en las que existe un uso intensivo y multisectorial del agua, las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas son el máximo organismo decisorio en materia de uso y conservación de recursos de agua y suelo en su respectivo ámbito de competencia. En la actualidad se han creado seis Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas, encontrándose cinco operativas. Sin embargo, en la práctica, ninguna de ellas ha llegado a constituirse en una opción viable para la gestión de las cuencas comprometidas. Varias limitaciones por las que atraviesan las AACHs

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

-

-

-

-

no permiten su consolidación como instancia técnicoadministrativa de planificación, supervisión y promoción integral de los recursos de agua y suelo al nivel de la cuenca hidrográfica, así como de resolución de conflictos. Las principales razones de su pobre desempeño se relacionan con su dependencia sectorial, con una evidente falta de autonomía financiera, con que en su conformación se ha omitido la participación directa de diversos sectores productivos vinculados al uso y aprovechamiento de los recursos hídricos, y con la falta de una delimitación precisa de su ámbito de acción. 15 El Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), proyecto dependiente del Ministerio de Agricultura. Actúa en las zonas alto andinas donde desarrolla programas de manejo de cuencas hidrográficas a nivel de micro cuenca, en base a obras relativamente pequeñas, implementadas con participación de las comunidades nativas. Desde su implantación en el año 1981, ha transformado el paisaje andino en sus áreas de actuación y se ha constituido en el programa de gobierno más eficiente de alivio de la pobreza rural Las Juntas de Usuarios y las Comisiones de Regantes (organismos de los usuarios) que si bien no es una Autoridad de Aguas, es uno de los entes que está relacionado directamente con la gestión del recurso. Las Juntas de Usuarios colaboran con la Autoridad de Aguas en la formulación de planes de cultivos y riegos y en la conservación de las obras de infraestructura de riego y drenaje. Los Gobiernos Regionales, son competentes para diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, así mismo tienen como función compartida la de realizar una gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. Finalmente se les ha atribuido el control y supervisión del cumplimiento de normas, proyectos y estudios en materia ambiental y sobre el uso racional de los recursos naturales. Los Gobiernos Locales, son competentes para formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental.

-

-

-

-

Minas, a quien le corresponde formular y evaluar las políticas de alcance nacional en materia de desarrollo sostenible de las actividades minero - energéticas. Así mismo, es la autoridad competente en los asuntos ambientales referidos a las actividades minero energéticas. El Ministerio de Energía y Minas tiene como objetivo promover el desarrollo integral de las actividades minero - energéticas, normando, fiscalizando y/o supervisando, según sea el caso, su cumplimiento; cautelando el uso racional de los recursos naturales en armonía con el medio ambiente. El Sector Industria: El Ministerio de la Producción a través del Viceministerio de Industria, formula, ejecuta y dirige por encargo de éste la política del sub-sector, la que comprende las actividades de industrialización, procesamiento y manufactura velando por la protección del medio ambiente. El Ministerio de la Producción es el responsable de la aplicación de la Ley General de Industrias, de acuerdo con la cual las empresas industriales desarrollarán sus actividades sin afectar el medioambiente; caso contrario administrativamente están obligadas a trasladar sus plantas en un plazo no mayor de cinco años. Sector Agua Potable y Saneamiento: el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, que es el organismo rector del sector saneamiento tanto en el ámbito urbano como rural y como tal le corresponde formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de alcance nacional en materia de saneamiento, para cuyo efecto dicta las correspondientes normas y supervisa su cumplimiento. Sector Agricultura: el Ministerio de Agricultura quien a su vez es responsable de la gestión del recurso hídrico a nivel nacional. Sector Pesquería: Ministerio de la Producción a través del Viceministerio de Pesquería, dirige, regula y promociona el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos de las aguas marinas y continentales mediante su conservación, incremento, extracción, transformación y comercialización.

B. Marco Legal A.2 Sectores usuarios del agua Los sectores usuarios del recurso hídrico no están involucrados directamente con la gestión del recurso, pero su actuación es de suma importancia ya que del uso sustentable que se haga del recurso dependerá su preservación y conservación. En el Perú son cinco los sectores principales que usan el recurso y en cada uno de ellos existen instituciones que regulan los servicios derivados del uso del agua. - El Sector Energía y Minas: El Ministerio de Energia y

La Legislación en materia de agua, es un aspecto importante a tener en cuenta, pues ella nos permitirá conocer cual es el tratamiento jurídico que se ha dado al recurso hídrico a lo largo del tiempo. A continuación se muestran las principales normas en el tema que nos ocupa. En las dos últimas décadas, desde el segundo gobierno del Presidente Fernando Belaunde Terry (1980 - 1985) se han dado varios intentos de elaborar una nueva Ley de Aguas que

15 Administración del Agua en América Latina y el Caribe en el Umbral de Siglo XXI, Andrei Jourarlev -CEPAL

25

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

reforme totalmente el régimen legal vigente; sin embargo, los esfuerzos más consistentes se dieron en el gobierno de Alberto Fujimori, entre 1993 y 1997, produciéndose la primera prepublicación de un proyecto de Ley de Aguas (julio de 2001), durante el gobierno de transición del Presidente Valentín Paniagua. En la actualidad se cuenta con un nuevo proyecto de Ley de Aguas que fue sometido a consulta el 25 de abril de 2003, cuya elaboración fue encargada a una Comisión Multisectorial de carácter técnico que incorporó a representantes de todos los Ministerios y Organismos Públicos relacionados al agua, así como a los usuarios privados de los sectores agrario, minero, industrial y urbano. Sin embargo este proyecto de Ley no ha sido aprobado por el Ejecutivo. En relación a dicho proyecto se considera importante analizar aspectos que son fundamentales para la dación de la nueva legislación especial del recurso hídrico.

Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. • Institucionalidad

• Principios que rigen el uso y aprovechamiento sostenible del agua Recogiendo las tendencias de la normativa peruana actual, el proyecto es eminentemente principista; sin embargo no se ha incluido en la relación de principios el referido a la naturaleza de las aguas, es decir aquel principio que define a las aguas como de dominio público, en concordancia con lo dispuesto por la Ley Orgánica para el

El proyecto plantea la creación de un Sistema Nacional de Gestión de las Aguas, en el marco del cual funcionarían los siguientes entes: -

-

-

-

-

Un Consejo Nacional de Aguas de carácter multisectorial, como instancia rectora del Sistema que aprueba políticas. Un Instituto Nacional de Aguas, descentralizado de la Presidencia del Consejo de Ministros, como un organismo técnico-normativo encargado de conducir la gestión integrada y sostenible de los recursos, que vela por la cantidad, calidad y oportunidad del recurso y otorga derechos de agua. Las Agencias de Agua, órganos desconcentrados del Instituto Nacional de Agua, que operan en el ámbito de las cuencas multiregionales. Un Tribunal de Agua, órgano del Instituto Nacional del Agua encargado de conocer y resolver en segunda y última instancia los conflictos que en materia de agua se susciten. Las autoridades sectoriales (ministerios u organismos reguladores) que norman, fiscalización y sancionan en materia de su competencia. Un Consejo de Cuencas, como instancia de coordina-

Cuadro 2.9 Principales normas en materia de aguas Descripción Antecedente

Dispositivo Legal Ley de 25-02-1902 Acto del Poder Constituyente Decreto Legislativo 613 Ley 26821

Marco Jurídico General

Decreto Ley 17752

Marco Jurídico Especial

26

Decreto Legislativo 653

Denominación Código de Aguas (Derogado) Constitución Política de 1993 Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

Asunto Derechos de Aguas reconocidos en función de la extensión de la propiedad superficial o del servicio afectado Estado propietario de los recursos naturales y promotor de su uso sostenible Objetivos de Política Ambiental y lineamientos generales sobre medio ambiente y recursos naturales

- Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, procurando el equilibrio dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del ambiente y del desarrollo integral de la persona humana - El Estado es propietario de las aguas, se otorga mediante concesión u otras formas. - El aprovechamiento del recurso hídrico se regula por norma especial. Ley General de Agua - Rol del Estado en materia de aguas, usos del derecho de agua, criterios para la asignación del recurso hídrico. - El derecho de usos de las aguas se otorga mediante permisos, autorización o licencias. Ley de Promoción Gestión del recurso hídrico: Creación de la Administración de las Inversiones Técnica de Riego y de las Autoridades Autónomas de en el Sector Agrario Cuencas Hidrográficas.

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

ción y concertación, cuyo ámbito será regional o multiregional. - Las Instancias Regionales de Agua, que tienen las mismas funciones que las Agencias de Agua pero a nivel regional. - Las Organizaciones de Usuarios, encargados de promover la participación de los usuarios en la gestión y aprovechamiento sostenible de las aguas. El Sistema tal como se propone se muestra complejo, dada la diversidad de entidades que intervienen en la gestión del agua, ello en algunos casos determina que exista duplicidad o superposición de funciones de los organismos que conforman dicho Sistema, tal como sucede con la evaluación del Plan Hidrológico Nacional del Agua que correspondería efectuarla tanto al Consejo Nacional de Aguas como al Instituto Nacional de Aguas. Asimismo, se evidencia que no existe una distinción clara entre las funciones que corresponde a los gobiernos locales y regionales. Otro aspecto que debe ser materia de revisión, es el esquema centralista planteado, lo cual determina por ejemplo que sea el Instituto Nacional de Aguas quien otorga los derechos sobre los recursos hídricos y no las Agencias de Aguas, limitando de este modo la gestión a nivel de cuenca. En lo que se refiere a la naturaleza de los entes que conforman el Sistema, cabe destacar que no se ha definido si el Consejo Nacional de Aguas y el Consejo de Cuencas son organismos u órganos y cual es su ubicación dentro de la estructura del Estado. Adicionalmente, el Consejo de Cuencas a pesar de ser una instancia de coordinación y concertación, tiene facultades de gestión y dependen de éste las Agencias de Aguas y las Instancias Regionales. Finalmente un aspecto que debe ser analizado es el referido a las funciones del Tribunal del Agua, que vendría a ser un órgano del Instituto Nacional de Agua, lo cual le resta autonomía, mas aún si consideramos que el Tribunal revisará entre otras las decisiones del Instituto. En suma, se considera necesario revisar el sistema propuesto, tratando que el aspecto institucional permita lograr una gestión eficiente del recurso y sobre todo que brinde seguridad jurídica a los usuarios del mismo.

• Derechos de Aguas El proyecto establece que el aprovechamiento de las aguas se realiza mediante la concesión, siendo unas de las “características y atributos” de la concesión, tal como lo prescribe el numeral 46.1 del artículo 46, que ésta otorga a su titular el derecho a usar, disfrutar, disponer y reivindicar de una dotación anual de agua extraída de una fuente natural con las limitaciones y bajo las condiciones establecidas en la ley y en el correspondiente título. Dicha disposición ha generado controversia, pues se con-

sidera que el aprovechamiento de las aguas mediante la concesión, al habérsele otorgado a ésta los atributos de un derecho de propiedad, estaría posibilitando la privatización del recurso natural. Al respecto, conviene hacer las siguientes precisiones: 1.- Las aguas son de dominio público y por tanto no son susceptibles de apropiación privada, lo cual no impide que su utilización pueda darse a los particulares, sea mediante concesión o bajo otra modalidad (artículo 66° de la Constitución Política del Estado y artículo 19° de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales). En otras palabras a través de la concesión se otorga al particular el derecho al goce de las aguas, mas no la propiedad sobre éstas en tanto su condición de bienes de dominio público. 2.- El derecho de propiedad que ejerce el titular de una concesión, es respecto de dicha concesión y por tanto aquella puede ser objeto de uso, disfrute, disposición, hipoteca, cesión y reivindicación. 3.- El titular de una concesión ejerce un derecho de propiedad sobre los frutos y productos que se extraen (artículo 23° de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales), sin embargo la extracción del agua no genera frutos ni productos, dado que dicha actividad en si misma no conlleva a un rendimiento provecho o utilidad, (de lo que se trata simplemente es de trasladar el agua de un lugar a otro) siendo más bien su uso el que permite obtener un provecho, como sucede con los productos agrícolas, el servicio de agua y luz, entre otros (artículos 890° y 894° del Código Civil). Situación diferente se presenta en el caso de la explotación de una concesión minera en la que el rendimiento se materializa en los minerales extraídos, respecto de los cuales el titular de la concesión es propietario. Lo antes señalado nos permite afirmar que no es procedente instaurar un derecho de propiedad sobre el agua extraída como al parecer se propone en el numeral 46.1 del proyecto. Creemos en todo caso que el numeral en cuestión tiene una redacción inadecuada ya que pese a preverse la posibilidad de disponer (vender) y reivindicar el agua extraída, luego se dice que ello se efectuará con las limitaciones establecidas en la ley y en el correspondiente título, lo cual resulta contradictorio pues el proyecto establece que el recurso hídrico es de dominio público y por otro lado que la concesión se otorga para la utilización efectiva del agua, sea esta con fines agrícolas, poblacionales etc (es decir para ser usada y no para ser vendida) por lo que se desprende que según el propio proyecto no sería posible disponer (vender) del agua, tal como se plantea en el numeral 46.1. Por el contrario respecto de la concesión sí es posible ejercer un derecho de propiedad tal como establece la Ley de Aprovechamiento Sostenible de Recursos

27

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

Naturales, de tal manera que consideramos correcto señalar que es posible transferirla o en su caso gravarla, sin embargo el nuevo titular de la concesión deberá respectar las condiciones y limitaciones en las que aquella se otorgó, no pudiendo ser variadas sin la aprobación previa de la autoridad competente. Al parecer el proyecto mas bien pretende plantear la creación de un mercado de aguas y no una privatización de las aguas, siendo en todo caso necesario analizar su conveniencia como alternativa para lograr un uso y asignación eficiente del recurso.

• Valoración del Agua Si bien se reconoce al agua como un bien económico, la propuesta regresa al sistema centralizado de recaudación y distribución de los ingresos, lo cual no se condice con la reciente normativa en materia de descentralización. La base de la autonomía y del éxito de las organizaciones se encuentra en el manejo eficiente y transparente de los recursos que aportan los usuarios.

2.4 Disponibilidad de recursos hídricos

distribución de la población. A. Disponibilidades de recursos hídricos superficiales16 “El potencial de agua dulce superficial en el país es de algo más de 2,000 billones de m3 que fluyen por 1,007 ríos que, en su conjunto, tienen unos 80,000 kilómetros de largo. Sus cauces bajan de la cordillera (de los Andes) a las vertientes hidrográficas del Pacífico (381), del Atlántico (564) y del Titicaca (62).” 17 Aunque el Perú tiene una oferta hídrica extraordinaria (4.6 % del volumen de escorrentía mundial), con una disponibilidad total de agua de 2’043,548.26 millones de m3 (64,814.8 m3/s), el país se considera en gran parte carente de agua. El problema radica en la existencia de contrastes hídricos absolutos entre una vertiente y otra, así como de una fuerte asimetría de

Se estima que actualmente del volumen de la vertiente del Atlántico, sólo 8.9 Km3/año es factible de aprovechamiento en la vertiente del Pacífico, mediante trasvases. Las descargas de los ríos de la Vertiente del Pacífico se originan por los deshielos de la Cordillera de los Andes y por las precipitaciones andinas. En esta vertiente, los ríos de corto curso, caudal variable y carácter torrentoso atraviesan la región costera para desembocar en el Océano Pacífico. Los ríos de mayor caudal medio anual son el Santa (158.20 m3/s), el Tumbes (196. 10 m3/s) y el Chira (117.20 m3/s) La vertiente amazónica peruana representa 5% de las aguas superficiales del mundo. El gran colector de la Vertiente del Atlántico es el río Amazonas. La cuenca amazónica es la

Cuadro No. 2.10 Disponibilidad de agua por vertiente Vertiente

Pacífico Atlántico Titicaca TOTAL

Masa Anual Km3/año 35 1 999 10 2 044

Oferta de Agua Caudal m 3/sg

% del total

Población (% del total nacional)

Aprovechamiento factible %

1 109.8 63 387.9 317.1 64 814.8

1.7 97.8 0.5 100.0

60.3 34.8 4.8 100.0

41.0 57.6 1.4

Fuente: Bernex, Nicole coordinadora. Proyecto “Pobreza, Producción agrícola y estado nutricional: un modelo para la seguridad alimentaria en el Perú” Lima: FAO - FCPUE - PMA - CIGA/PUCP; 1997. INRENA, ONERN en Portal Agrario, MINAG, 2004

16 Hacia Una Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el Perú, GWP - SAMTAC - Comité Nacional, Lima 2004 17 Masson, Luis (2002) El recurso agua en el Perú problemas y perspectivas en : “El Medio Ambiente en el Perú 2001”. Lima: Instituto Cuanto, USAID; 2002.

28

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

más extensa de la tierra con 7,165,281 km2: Solamente en el Perú ocupa 956, 751 km2 . El monarca de los ríos tiene 3,713 kms de largo y su caudal es de 48,131 m3/s. Mientras que el caudal del Ucayali es de 17,998 m3/s; el del Marañon de 17,371 m3/s y el del Madre de Dios de: 7,988 m3/s. 18 Los ríos que pertenecen a la Vertiente del Titicaca tienen un caudal equivalente a 221.9 m3/s; entre ellos destacan los ríos Ramis (88.2 m3/s) e llave (40.1 m 3/s); sólo una parte de la cuenca y del lago (70%) pertenecen al Perú, el resto a Bolivia. Sin embargo, más habitual que observar el país desde sus vertientes, es hacerlo desde sus regiones naturales. Ahí los contrastes se agudizan, teniendo en cuenta que la vertiente del Atlántico está constituida por gran parte de los andes secos peruanos y por la selva (ver cuadro). En la costa y la sierra los ríos son de régimen temporal e irregulares, con corto periodo de disponibilidad de agua (diciembre a abril) y prolongado periodo de estiaje (mayo a noviembre), lo que da lugar a una gran discontinuidad en la disponibilidad del recurso agua y una marcada estacionalidad, que condiciona seriamente el desarrollo económico de la agricultura y de todos los servicios relacionados con el agua (agua potable, hidroenergía, agua para la industria, etc.). Asimismo, ocasionados por las precipitaciones durante la estación de lluvias en la sierra, se producen los “huaycos” (aluviones) e inundaciones que generalmente se registran entre enero y marzo, es decir en la temporada de lluvias. La anomalía climática de mayor impacto en el Perú es el fenómeno “El Niño”, con un grave impacto socioeconómico y ambiental en las áreas afectadas. Los ríos de la Costa son la principal fuente aprovechable para el abastecimiento poblacional e industrial, irrigaciones, energía y recarga del agua subterránea. (Son torrenciales, de fuerte pendiente y corto recorrido, de descargas irregulares y de gran transporte de sólidos). Los ríos de la Sierra se caracterizan por estar contenidos en valles estrechos, con fuerte erosión en la cuenca, poca tierra agrícola y grandes posibilidades de aprovechamiento

hidroenergético. Por otro lado, los ríos de la Selva conducen grandes caudales, tienen pequeñas pendientes, largos recorridos y fuerte inestabilidad y tendencia a la variación de su curso (Portal Agrario, MINAG, 2004). Los problemas con el recurso hídrico se derivan de la fuerte de contaminación de sus cuencas. Sin embargo, sólo se puede entender la diversidad de la oferta hídrica y su riqueza si se consideran los contrastes agudos que existen y el juego de las complementariedades, limitaciones y posilibilidades que se crean en el ámbito de cada región natural (Andes secos y Andes húmedos, Bosque de neblina y Yunga fluvial, para citar algunos ejemplos.) A los contrastes físicos y naturales se añaden los demográficos. El Perú es un país de extensos vacíos humanos y de densidades poblacionales bajas. La única gran concentración de población que crea una real presión sobre todos los recursos naturales es originada por Lima Metropolitana. Si es cierto que más de la mitad de la población peruana (52.8%) se concentra en la costa o sea el 11% del territorio nacional, es conveniente observar que del total de esta población costera 62% constituye la capitalina y se concentra entre las cuencas bajas de los ríos Chillón, Rimac y Lurín (aproximadamente 0.20% del territorio nacional).

B. Disponibilidad de recursos hídricos subterráneos19 Por otro lado, y para completar el mapa de disponibilidad hídrica es imprescindible considerar las reservas explotables de agua subterráneas; sin embargo hay pocos datos específicos y cuantitativos sobre el inventario del potencial y del aprovechamiento de dicho recurso. En tal sentido, la información disponible solo brinda una aproximación a la situación; se estima la disponibilidad de aguas subterráneas en la vertiente del Pacífico en 2,739.39 millones de m3 ONERN, 1980), mientras que para las vertientes Atlántica y Titicaca no existe información. En el Perú se reconoce oficialmente una utilización de unos 1,200 MMC/año de aguas subterráneas.

Cuadro No 2.11 Disponibilidad y uso por regiones naturales Región Natural

Total Costa Sierra Selva

Area (Km2)

Población 2001

Disponibilidad del agua (Millones m3)

1’285,216.00 141,373.76 334,156.16 809,686.08

26’346,840 13’ 911,156 9’888,990 2’546,694

2’043,548.26 40,870.97 367,838.69 1’634,838.61

Disponibilidad per capita (m3/persona) 77, 563.32 2, 938.00 37,196.79 641,954.44

Uso del agua (Millones m 3) 18, 972.93 15, 557.80 3, 035.67 379.46

Fuente: Modificado por Masson, L (2002) de Zumarán, C. Cuanto; 2002.

18 Bernex Nicole. Los grupos que ocupan la Amazonía en “ ENCUENTRO PANAMAZONICO DE MISIONEROS SOBRE INCULTURACIÓN DE LA IGLESIA EN LA AMAZONÍA” IQUI TOS: CETA - CELAM; 2002.

29

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

El aprovechamiento de las aguas subterráneas ha experimentado un notable aumento en la segunda mitad del siglo XX; sobre todo en la Costa árida y semiárida. Este desarrollo ha producido beneficios socioeconómicos indudables, por facilitar el acceso al agua y la producción. La extracción y utilización de aguas subterráneas tiene ventajas que justifican su uso - a pesar de los elevados costos de operación y mantenimiento que genera - , debido a que generalmente los niveles de inversión inicial son bajos. La explotación de las aguas subterráneas es por lo general fruto de la iniciativa de los municipios, de las industrias o de los agricultores. La cuantificación del agua subterránea data del año 1982 y se estima que existe un potencial de 10 MMC (Portal del Agua, MINAG, 2004). La presencia de aguas subterráneas tradicionalmente aprovechadas ocurre especialmente en las regiones de la Costa y Sierra, donde está supeditada a sectores en los que se encuentran acuíferos, es decir está confinada a los valles que han acumulado los estratos sedimentarios. En la región de la Selva, que en general tiene suelos saturados, es un solo acuífero. Tal como lo refiere el MINAG, en la vertiente del Pacífico se han identificado más de 8000 pozos operativos que explotan anualmente 1.5 MMC. El mayor volumen utilizado es en agricultura con 0.995 MMC, poblacional con 0.366 MMC, industrial con 0.137 MMC y pecuario con 0.002 MMC. Los proyectos de irrigación de La Yarada en Tacna y de la Pampa de los Costillas y Villacuri en Ica, se desarrollan exclusivamente en base a este recurso (Portal Agrario, MINAG, 2004). En la costa20 los acuíferos de los valles de Chicama, Virú, Rimac, Chincha, Ica, Nazca y Tacna son de relativa importancia. En los otros valles la regla general es la poca potencia y escaso rendimiento de los freáticos. La falta de lluvias y/o riegos han restringido la recarga, en algunos casos hasta anular la presencia de agua en estratos bien formados para recibirla. Los acuíferos de Chicama y Chincha rinden cada uno 100 MMC/año, los de Ica 350 MMC/año y Tacna 15MMC/año. Son los acuíferos más importantes y son utilizados casi exclusivamente para riego de extensas áreas, complementando en mayor o menor grado, el riego impartido a partir de las aguas de los ríos, cuyo aporte suele cubrir las demandas en los meses de lluvias cordilleranas. Cabe señalar que los acuíferos costeños están sobre-explotados y su nivel freático está en descenso. El acuífero del Rimac sirve, casi exclusivamente, para atender la demanda urbana de Lima Metropolitana, complementando los aportes superficiales del río Rimac. La extracción bordea los 400 MMC/año (R. Chavez, 1996). El acuífero ha

descendido, en zonas cercanas al mar, alrededor de 40 m. El acuífero de Nazca difiere de los anteriores. Su explotación es mediante galerías filtrantes y ocurre desde hace algunos miles de años, su caudal fluctúa ligeramente en años pobres y alcanza unos 400 l/s. C. Reservorios superficiales La casi nula precipitación en la región de la Costa, el régimen irregular de los ríos con disponibilidad de agua de diciembre a abril y el incremento de la demanda, ha llevado a la construcción de embalses desde 1950, con recursos públicos. La capacidad anual de almacenamiento de agua es de 2,845 MMC, debido a los siguientes reservorios en operación: San Lorenzo 260 MMC, Poechos 1,000 MMC, Tinajones 320 MMC, Gallito Ciego 400 MMC, Pasto Grande 210 MMC, Choclocoha 160 MMC, Condoroma 285 MMC y El Frayle 210 MMC.

D. La calidad y contaminacion del agua21 Durante la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento de la minería, del sector industrial, así como el incremento de las poblaciones ubicadas en la proximidad de los ríos ha dado lugar a la contaminación de muchos cursos fluviales a lo largo y ancho del país, incluyendo a diversas áreas del litoral. La contaminación del agua se produce en forma directa, a través de acequias, ductos y desagües. El destino final de la mayor parte de las emisiones son los ríos y el mar. Los cálculos estiman que el 86% de los vertimentos domésticos no reciben ningún tipo de tratamiento. Así en la costa peruana, 16 de los 53 ríos que la cruzan transversalmente, se encuentran contaminados con diversos tipos vertimentos y efluentes minero, industriales y domésticos. En la sierra se ha monitoreado siete ríos contaminados. Los casos más dramáticos son los ríos de las cuencas del Mantaro, Santa (Callejón de Huaylas), Huallaga y Hualgayoc, entre otros. Asimismo, se menciona a las aguas quietas contaminadas de lagos y lagunas, como el lago de Junín y el propio lago Titicaca. Las zonas litorales y marinas más contaminadas son: Paita, Chimbote, Samanco, Supe, Végueta, Carquín, Huacho, Chancay, Ventanilla, Callao, Lima, Pucusana, Tambo de Mora, Pisco, San Juan, Ilo e Ite, entre otras. Por causa de la actividad minera el agua de gran parte de ríos sobrepasa los niveles permisibles de cadmio y cobre; mientras que en los ríos como Moche, Cañete, Pisco, Acarí,

20 Con respecto a los acuíferos en la zona costera, se estima que el basamento en algunos sectores se encuentra a 400 - 500 metros de profundidad. La recarga de los acuíferos proviene básicamente de la escorrentía superficial a través de los ríos y canales que riegan los valles, de la recarga subterránea a través de las filtraciones cordilleranas y un mínimo porcentaje de las precipitaciones, debido a la casi ausencia de lluvias. Los pozos tubulares construidos en las zonas áridas de la costa tienen por lo general profundidades que varían entre 40 y 100 metros con una profundidad de napa freática entre 10 y 30 metros y los caudales que se obtienen varían entre 12 y 100 I/s. 21 Luis Masson: El recurso agua en el Perú: Problemas y Perspectivas . El Medio Ambiente en el Perú, Año 2001, Instituto Cuanto.

30

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Yauca, Caravelí, Oconá, Camaná-Majes, Vitor-Chilli, Tambo, Locumba, Sama Y Caplina, las aguas sobrepasan en exceso los niveles permisibles de casi todos los elementos analizados (Cd, Cr, Ni, Cu, Pb, Zn, As y Cianuro). Se debe destacar el impulso que el sector minería viene dando al control de la contaminación al exigir a las empresas Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y Estudios de Impacto Ambiental (EIA). En la actualidad la tendencia general voluntaria es a implementar los Sistemas de Gestión Ambiental (SGA) conducentes a las certificación ambiental (ISO 14001). En el caso de agricultura, en la región costera aproximadamente 30% de las áreas irrigadas se encuentran comprometidas con problemas de empantanamiento y salinidad, como consecuencia de la aplicación descontrolada del recurso al nivel predial. (Talller Gestion de Agua, MAG,mayo de 2001). La utilización inadecuada y excesiva de agroquímicos, (plaguicidas, herbicidas, fertilizantes inorgánicos, etc.) también afecta la calidad del agua; motiva arrastre de residuos tóxicos por efecto de lluvias o absorción en el suelo, hacia los canales de riego y cursos de agua superficial. Esta situación se observa principalmente en las cuencas de los ríos Rímac, Piura, Chancay-Lambayeque, Chillón, Mala, Cañete, Acarí, VitorChili, etc.). (Fuente: Emanuel, uso agrícola) Por otro lado, la industria de harina y aceite de pescado es una de las actividades fuente de mayor contaminación en la zona marino costera, incluyendo el mar, las playas y el aire. La descarga de líquidos de las fábricas tiene un alto contenido de materia orgánica, producto del uso del agua para el bombeo de la pesca a las plantas de procesamiento (agua de bombeo) y del propio proceso productivo (sanguaza). Al llegar al mar estas emisiones consumen oxígeno en el agua para descomponer su contenido de materia orgánica, ocasionando la muerte (varazón) de peces y de otros organismos marinos. Otra fuente contaminante son los efluentes de flota. Sobre este particular se puede afirmar que, en el sector Pesquería, existe conciencia por la conservación del ambiente marino costero. La preocupación ha sido incorporada en la legislación ambiental del sector a través de los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), y en la obligación que hoy tienen las empresas, para realizar Estudios de Impacto Ambiental (EIA). En la selva existe también contaminación del agua de los ríos. Es producida tanto por el narcotráfico como por los procesos de extracción de petrolífera y aurífera. En el primer caso, se trata principalmente de cursos de agua de la Selva alta, región donde se cosecha cerca de 300,000 toneladas de hoja de coca. Los agentes químicos empleados en el proceso de producción de pasta básica de cocaína, entre ellos el ácido sulfúrico, son agentes contaminantes de las aguas de escorrentía de los ríos. Esto produce daños ecológicos aguas abajo, según el volumen de los caudales. En cuanto a la actividad petrolera, esta es responsable de la contaminación de algunos ríos de la Selva baja, tanto por los derrames que ocasionan algunas embarcaciones, como por el vertimiento de las aguas de for-

mación, cargadas de sales y de ciertos compuestos metálicos. Igualmente se debe mencionar también, el empleo de mercurio en los lavaderos de oro del departamento de Madre de Dios, que contamina las aguas de los ríos afectando a los peces e, indirectamente, a la propia población. También se menciona la contaminación causada por descargas domésticas que, en muchos casos, son utilizadas para el riego de cultivos de tallo corto sin recibir previamente ningún tipo de tratamiento. Ello se puede apreciar, por ejemplo, al lado oeste del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, en el Callao. Es más, 1,500 centros poblados colindantes a los ríos de las tres vertientes descargan sus aguas negras en los cursos de agua, contaminándolos en mayor o menor grado, según sea el volumen de su caudal de agua. Las descargas de aguas residuales del uso poblacional sin tratamiento de las ciudades y centros poblados, genera entre otros problemas excesos de carga orgánica, disminuyendo el oxígeno disponible. Según información del Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (CEPIS), en el Perú se generan 22.0 m3/s de aguas residuales correspondiente aproximadamente a 2,600 ciudades que tienen agencias de agua potable y alcantarillado. De este total, solo 60 ciudades realizan tratamiento parcial de sus aguas residuales antes de su disposición final. En la mayoría de los casos, las aguas residuales sin tratar, se utilizan en actividades agrícolas; lo que genera problemas en el área de salud y contaminación de las aguas subterráneas. Las ciudades que descargan los mayores volúmenes de aguas residuales a los cursos de agua son Lima - Callao, con un promedio de 1,036,800 m3/día, que corresponde a una carga orgánica de 87,500 T.M de DBO/año; Chiclayo, con un volumen de descarga de 25,920 m3/día y una carga orgánica estimada en 3,900 T.M de DBO/año; y Chimbote, con un volumen de descarga igual a 14,688 m3/día y una carga orgánica de 1,900 T.M de DBO/año.

E. Redes de monitoreo hidrometeorológica hidrológica A febrero de 1999 se reporta que el SENAMHI tiene a su cargo 2063 estaciones hidrométricas, climatológicas y meterológicas, ubicadas en las tres regiones del país. De las cuales no todas se encuentran operativas. Adicionalmente el SENAMHI cuenta con 65 estaciones metereológicas, hidrológicas y oceonagráficas que están comunicadas de manera permanente con el satélite y recoge variada información meteorológica y climática. El estudio “Hidrológico-Meteorológico en la vertiente del Pacífico del Perú con Fines de Evaluación y Pronóstico del Fenómeno El Niño” (Asociación BCEOM-SOFI CONSULTORSTOM, ODI-MEF, 1999) reporta lo siguiente para la vertiente del Pacífico, con respecto a las estaciones hidrométricas: • El Instituto Nacional de Desarrollo opera 99 estaciones

31

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

pluviométricas y 31 estaciones hidrométricas en las cuencas hidrográficas de Tumbes, Chira, Piura, La Leche, Lambayeque, Zaña, Jequetepeque, Pisco e Ica, con períodos de registro que cubren desde 1969 • La Dirección General de Aguas y Suelos del Ministerio de Agricultura opera varias estaciones hidrométricas y tiene una base de datos de registro de caudales correspondiente a 90 estaciones, incluyendo algunas a cargo del SENAMHI. • ElectroPerú dispone registro hidrométricos desde 1955 en 24 estaciones de los ríos: Santa, Cañete, Pativilca y Chancay-Lambayeque, a partir de 1996 las estaciones están a cargo de la Empresa de Generación de Energía del Norte (EGENOR) y sólo operan siete estaciones hasta la fecha. • El 70 % de las 53 cuencas hidrográficas, de la Vertiente del Pacífico cuenta con una sola estación hidrométrica. Las otras cuencas, que por ser reguladas y de escorrentías aprovechables para generar electricidad, cuentan con un mayor número de estaciones.

F. Inundaciones y fenómenos torrenciales En el Perú, existen diversas condiciones climáticas que actuando en conjunto con los factores meteorológicos, originan situaciones anormales en cada una de las regiones del territorio. Entre otros puede mencionarse a la Corriente Oceánica Peruana de Humboldt, el Anticiclón del Pacífico Sur, la Cordillera de los Andes, y la Corriente Ecuatorial Oceánica. Generalmente los desastres naturales que ocurren con mayor frecuencia son las inundaciones y los huaycos (aluviones); estos últimos son producidos por lluvias torrenciales, en período húmedo entre enero y marzo, que dan origen a los “huaycos” en las cuencas de las vertientes del Pacífico y en las cuencas de la zona de la Sierra de la vertiente del Atlántico. Las inundaciones ocurren en la zonas de los valles donde la ocupación del suelo es densa, y por ello, afecta más significativa-

mente la vida económica local y regional. No obstante, inundaciones y huaycos son responsabilidades humanas porque suceden por la depredación de las nacientes y la invasión de los cauces de los ríos. La anormalidad climática de mayor trascendencia en el Perú es “El Fenómeno El Niño”; ocasionado por el crecimiento en cantidad e intensidad de la corriente cálida de El Niño y la consecuente invasión de las aguas oceánicas tropicales en el espacio normalmente ocupado por la Corriente Peruana de Humboldt; el cual produce una profunda alteración de las características físicas del Océano Pacífico Tropical en particular y de la atmósfera en global; que se muestra como una invasión de aguas cálidas desde el oeste hacia las costas americanas, cuyos efectos considerables en las características del clima y en los ecosistemas, particularmente en el Ecuador y el Perú. En las zonas del norte del Perú y del sur del Ecuador, el Niño se manifiesta por el aumento de la temperatura del aire y del océano, variaciones en los recursos biológicos en particular los hidrobiológicos, alteraciones en las características de los vientos y corrientes marinas e incremento considerable en la magnitud de las precipitaciones pluviales. El estudio “Hidrológico-Meteorológico en la Vertiente del Pacífico del Perú con Fines de Evaluación y Pronóstico del Fenómeno El Niño”22, considera tres categorías del fenómeno los cuales son: i) Niños Normales con frecuencia de 3 a 4 años, ii) Niños Muy Fuertes que corresponden a los ocurridos en 1982-83 y 1997-98 con anomalías en la temperatura del mar y lluvias catastróficas y los iii) Mega-Niños con frecuencia de 500 a 1000 años que han destruído civilizaciones. Con respecto al último evento ocurrido en el Perú, el informe: “Fenómeno El Niño 1997-1998 Retos y Soluciones para la Región Andina”23, produjo pérdidas en el Perú del orden de US $ 3,500 millones, que representan el 4.5 % del PBI de 1997. En los Sectores Sociales (vivienda, educación y salud) los daños corresponden a US $ 485 millones, Servicios US $ 955 millones, Sectores Productivos (agricultura, pesca, industria, etc.) US $ 1,625 millones y otros daños US $ 434 millones.

Cuadro N° 2.12 Uso consuntivo del agua a nivel nacional Vertiente Pacífico Atlántico Titicaca TOTAL

Población 1 018 229 18 1 264

Pecuario 28 41 10 7

Uso Consuntivo (Hm 3) Agrícola Industrial 14 200 1103 1 996 49 71 3 16 267 1155

Minero 152 53 2 207

Total de uso consuntivo 16 501 2 367 104 18 972

Fuente: “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

22 Asociación BCEOM_SOFI CONSULT-ORSTOM, ODI-MEF, 1999 23 Corporación Andina de Fomento, 1999, reporta que El Niño 1997-98

32

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

2.5 Usos y aprovechamiento de los recursos hídricos

A. Usos extractivos Los volúmenes de agua empleados en el país para los diferentes usos extractivos o consuntivo se presentan en el Cuadro N° 2.12 El total del volumen de agua para el uso extractivo o consuntivo es de 18.972 Hm3 de los cuales 16.267 Hm3 (85.7 %) corresponden al uso agrícola, 1.264 Hm3 (6.7 %) al uso poblacional, 1.155 Hm3 (6.1 %) al uso industrial, 207 Hm3 (1.1 %) al uso minero y 79 Hm3 (0.4 %) al uso Pecuario.

A.1 Uso agrícola. El sector con mayor uso consuntivo o extractivo es el área agrícola, que alcanza 16.267 Hm3/año y que se concentra mayormente en la vertiente del Pacífico (86,97%), luego en la vertiente Atlántica (12,47 %) y finalmente en la del Titicaca (0,5 %). Las cuencas con el uso agrícola más significativo son: • En la vertiente del Pacífico, (716,749 ha irrigadas), las cuencas de mayor consumo son Chancay-Lambayeque con 2,019 Hm3, Chira con 1,474 Hm3 y Chicama con 1,384 Hm3. • En la vertiente del Atlántico (345,289 ha irrigadas) la cuenca con mayor consumo es la del río Urubamba con un consumo de 321 Hm3. • En la vertiente la del Titicaca (34,227 Ha irrigadas) la cuenca con mayor consumo es la del río Coata con 27 Hm3. El número de distritos de riego, áreas bajo riego y volumen aproximado de agua utilizada para las tres vertientes, se indican en el Cuadro N° 2. 13. Informes de la DGAS son indicativos de una mayor demanda en cuencas reguladas, habiéndose suspendido el otorgamiento de concesiones en

alguna de ellas (Chancay-Lambayeque, Chili). El Perú tiene en la actualidad sólo 7.6 MM ha (6% de la superficie total) con capacidad para cultivos agrícolas, 17.9 MM ha (14%) corresponde a tierras con aptitud para pastos y 48.7 MM ha son tierras con aptitud forestal (INIA, 2002). La Agricultura en la costa se desarrolla en los valles, ya que la mayor parte presenta condiciones desérticas. Es en esta región donde se localizan los grandes complejos agro-industriales: caña de azúcar y algodón en el norte, espárragos, tomates, uvas, en el sur, entre otros. Se cultiva gran variedad de productos agrícolas, así como una variedad de frutales, entre ellos: mango, limón, fresas, palta, aceitunas, naranjas, papa, frijoles, hortalizas, etc. Esta región reúne excelentes condiciones para el desarrollo de cultivos para exportación, ya que cuenta con 53 valles que en conjunto constituyen aproximadamente 260 mil hectáreas, posee una fluctuación mínima de temperatura entre la noche y el día, siendo el promedio primaveral de 19.2%, y el agua es abundante entre los meses de diciembre y abril, el resto del año se usa agua del subsuelo y de los reservorios. En la sierra, el 70% de la superficie es cultivada bajo el régimen de secano, es decir, que depende de las lluvias, las que son irregulares en cantidad y distribución; el resto es bajo riego. Los cultivos están expuestos a las fuertes heladas y a la acción erosiva. Como especies cultivables en esta región se tiene: cebada, papa, maíz, trigo, habas, oca, kiwicha, quinua, nísperos, melocotones, granadilla, capulí, tara, tuna, entre otros. Así mismo en la selva la agricultura es muy variada y compuesta por plantaciones de café, cacao, arroz, maíz, yuca, palma, té, barbasco, frutales como plátano, mandarina, tangelo, palto, camu camu, aguaje, piña, carambola. Es relevante también la silvicultura cuyas especies maderables predominantes son el cedro, caoba, nogal, tornillo, bolaina, cumala, ishpingo, capirona, congona, entre otras.

Cuadro N° 2.13 Distritos de Riego, áreas irrigadas y volumen de agua

VERTIENTE Pacífico Atlántico Titicaca TOTAL

N° DE CUENCAS HIDROGRAFICAS 53 23 4 80

N° DE DISTRITOS DE RIEGO 32 32 4 68

AREA BAJO RIEGO (HA) 742.153 165.450 9.025 916.628

VOLUMEN DE AGUA USADA (Hm3) 10.084 1.296 89 11.469

Fuente: “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

33

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

Por otro lado, la actividad agraria se caracteriza por una profunda heterogeneidad de formas agrarias con problemáticas muy distintas desde el punto de vista económico y tecnológico. Una tipología muy útil ha sido elaborada por la Asociación de Empresarios Agrarios, en función de sus características socioeconómicas y sus potencialidades (INIA, 2002). Diferencian: 1) Una Agricultura de Exportación no Tradicional: Compromete alrededor de 45,000 ha. Es conducido por medianos propietarios y empresas agroindustriales, básicamente ubicados en la costa. Tienen acceso a crédito bancario y se concentra principalmente en la producción de frutales, espárragos, café, mangos, limones, cebolla blanca y marigold. Es una agricultura de gran inversión que responde por la exportación sectorial, pero confronta grandes retos tecnológicos. 2) Una Agricultura Extensiva: Comprende 1.2 MM de ha de cultivos tradicionales (arroz, algodón, caña, maíz amarillo duro, maíz amiláceo, papa, yuca, entre otros), cuyo principal problema es la baja productividad. La mayor parte de este estrato está constituido por pequeñas propiedades de los “herederos” de la reforma agraria. Su acceso a crédito bancario es limitado pero se financian generalmente a través de los “habilitadores” y de los vendedores de insumos. Es el sector más importante de la agricultura peruana, por ello es muy conveniente mejorar su productividad resolviendo entre otros de sus problemas, la falta de tecnología apropiada. 3) Una Agricultura de Mercado Interno: ocupa unas 200,000 ha, representado por pequeños agricultores tradicionales enfocadas en productos como quinua, kiwicha, pijuayo, sauco, charqui, y plantas medicinales. En este sector se encuentra el recurso forestal (INIA, 2002). 4) Una Agricultura de Subsistencia: es de extrema pobreza y se ubica en tierras marginales de la costa, sierra y selva peruana, ocupadas por comunidades y minifundistas. Comprende mayoritariamente unidades agrarias menores de 0.5 ha. Los agricultores que conforman este grupo, están dedicados a la producción de cultivos andinos y nativos, básicamente para autoconsumo y sus ingresos provienen de actividades fuera de su unidad de producción y del apoyo directo del Estado a través de programas sociales. 24 A.2 Uso poblacional El volumen empleado a nivel nacional es 1.264 Hm3 /año, para 27 millones de habitantes. En la vertiente del 24 Página WEB Miisterio de Agricultura 25 Evaluación realizada por la autora

34

Pacífico el mayor uso se concentra en la cuenca del río Rímac (709 Hm3/año) para el abastecimiento de la ciudad de Lima donde se concentra casi un tercio de la población nacional, siguiéndole la cuenca del río ChiraPiura (47 Hm3 /año), Chancay-Lambayeque (46,9 Hm3/año) y Quilca-Chili (45,5 Hm3/año). En la vertiente del Atlántico los mayores usos se concentran en las cuencas del río Mantaro (39 Hm3/año) y Urubamba (34,5 Hm3/ año); mientras que en la vertiente del Titicaca la cuenca de mayor uso es la del río Coata con 3,5 Hm3/año. La demanda para uso poblacional es creciente, especialmente en la vertiente del Pacífico, adonde se orienta la mayor migración del interior del país. Un caso especial es el de la ciudad de Lima donde se asienta el 30% de la población nacional. Ahí la capacidad de producción es de 22.5 m3/sg, con lo cual podría atender al 100% de la demanda con niveles eficientes de consumo, sin embargo la empresa sólo brinda el servicio al 88% de la población actual (2003) debido al significativo nivel de desperdicios, de alrededor de 40%25. Las ciudades que descargan los mayores volúmenes de aguas residuales a los cursos de agua son Lima - Callao, con un promedio de 1,555,200 m3/día, que corresponde a una carga orgánica de 87,500 T.M de DBO/año; Chiclayo, con un volumen de descarga de 25,920 m3/día y una carga orgánica estimada en 3,900 T.M de DBO/año; y Chimbote, con un volumen de descarga igual a 14,688 m3/día y una carga orgánica de 1,900 T.M de DBO/año.

A.3 Uso pecuario Aproximadamente el 80% de la ganadería nacional se localiza en la región de la sierra, y el 20% restante se distribuye entre las regiones de la costa y selva. En la Costa prevalecen los vacunos lecheros y de engorde, los porcinos, los caprinos, y algunos ovinos criollos y de pelo. En la región de los Andes, la existencia de pastos naturales y las condiciones climáticas favorecen mejor la crianza del ganado, siendo los ovinos de lana, los camélidos, los vacunos criollos de doble propósito y lecheros, y en menor magnitud los caprinos los que aportan la mayor parte de la producción pecuaria de esta región. Mientras que en la Selva, la ganadería se limita a ciertas especies como es el caso del cebú (cruce de búfalo brasilero y vaca peruana), debido a las altas temperaturas, exceso de lluvias y a la carencia de pastizales naturales; prevalece la producción de ganado de doble propósito y carne, y recientemente la de ovinos de pelo (INIA, 2002). El consumo total pecuario nacional se estima en 79,6 Hm3.

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

A.4 Uso industrial El crecimiento del sector industrial ha sido considerable en los últimos años y está considerado como el más importante en términos de contribución al PBI nacional. El agua se emplea principalmente para refrigeración y producción de vapor y como insumo industrial. En el Perú, las industrias predominantes son de productos alimenticios y afines; bebidas y afines; tabaco, textiles prendas de vestir, cuero y afines; madera, productos de madera y afines; papel, productos de papel, imprentas, editoriales y afines; sustancias químicas y productos químicos derivados del petróleo, carbón, caucho, plásticos y afines; productos minerales y no metálicos y afines; metálicas básicas y afines. El consumo total a nivel nacional es 1.155 Hm3 para 15.199 industrias (extraoficialmente se considera que el total de industrias es tres veces mayor que las registradas oficialmente, al igual que el consumo de agua). La mayor concentración de industrias se encuentra, principalmente en la región Costa (13,976) siendo la vertiente del Titicaca la de menor concentración

A.5 Uso minero El agua es un insumo importante para el sector minero que genera el 12,59 % del PBI nacional. La mayor concentración de plantas de mineral se ubica en la vertiente del Pacífico, las mismas que procesan la mayor cantidad de mineral tratado. El uso total de agua a nivel nacional es 207 Hm3, para 257 plantas que procesan 120´111.959 TM/día, de las cuales 164 se ubican en la vertiente del Pacífico. El uso minero no se encuentra adecuadamente controlado por las autoridades, siendo el índice de afectación por descargas de relaves preocupante en las cuencas de los ríos Mantaro, Acarí, Locumba, Cañete, Moche. El sector minero-metalúrgico emplea un volumen anual de agua de 114.0 MMC, para fines de control de polvo, refrigeración, acarreo y evacuación de residuos, en forma de los denominados “relaves”; que en la mayoría de los casos son descargados en los cursos naturales de agua superficial. Las descargas de relaves mineros son variables a lo largo del año, por ejemplo el río Locumba recibe 51 MMC/año y el río Rímac 16 MMC/año.

A.6 Uso pesquero La actividad pesquera depende en más del 99% de especies nativas marinas y continentales, siendo una importante fuente de recursos económicos para el país, en forma de divisas (exportación de pescado enlatado y congelado, harina y aceite de pescado) y una importante

fuente de alimentos (cerca de 400 000 toneladas de pescado para consumo humano al año). Cerca de 60 especies son ampliamente aprovechadas para la industria y la alimentación humana. Entre los recursos hidrobiológicos del mar tenemos a la anchoveta, atún, bonito, pejerrey, rayas, cachalotes, ballenas, delfines, pulpos, calamares, etc. En los ríos de la costa encontramos camarones, pejerreyes y lisas. En los ríos, lagos y lagunas de la sierra abunda el suche y la trucha. En los ríos de la selva se encuentra el paiche, el dorado, bagre, palometa, entre otros. Cerca de 12 000 lagos y lagunas altoandinos albergan una gran diversidad de especies. Varios de estos lagos por sus condiciones especiales ofrecen un excelente potencial para el desarrollo de la acuicultura de peces y anfibios, como las ranas de Junín (Batrachophrynus spp.). Sin embargo, la sobrepesca, muy generalizada en el pasado, ha afectado a poblaciones de peces importantes como el bonito y la anchoveta, que hasta el presente no han logrado recuperar sus estoques originales. En el caso de especies continentales, se ven afectadas muchas especies, especialmente al camarón de río, endémico de los ríos costeros; Este proceso también es creciente en los ecosistemas acuáticos amazónicos. 26

B. Usos no extractivos El uso no extractivo corresponde al uso del agua para la generación de energía hidroeléctrica. En los últimos tres quinquenios la incorporación de centrales hidroeléctricas permite la generación de 372 MW que comprometen 134,5 m3/s. El volumen de agua utilizado por 257 centrales hidroeléctricas es usado también para enfriamiento de 924 centrales térmicas con un volumen total que alcanza 11.138,6 Hm3. El mayor uso se concentra en la vertiente Atlántica (6.880 Hm3), luego en la vertiente del Pacífico (4.246 Hm3) y finalmente en la del Titicaca (12,6 Hm3). En el Cuadro N° 2.14 se indican los volúmenes para el uso no extractivo en el Perú. Cuadro N° 2.14 Volúmenes de agua del uso no extractivo VERTIENTE

Pacífico Atlántico Titicaca Total

USO NO CONSUNTIVO Hm3/AÑO 4.245 6.881 13 11.139

VOLUMEN TOTAL UTILIZADO (Hm3) 20.746 9.248 117 30.111

Fuente: “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

26 Página WEB del Ministerio de Agricultur a

35

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

2.6 Balance entre disponibilidad y uso del recurso hídrico

La relación Precipitación vs. Evapotranspiración Potencial Referencial a nivel de regiones naturales comprendidas en la Vertiente Pacífica es variable; en la región Costa existe un marcado déficit mensual del recurso agua debido a la ausencia de lluvias significativas, mientras que en la región Sierra se presenta una relación menos crítica. En la Vertiente Atlántica el balance es altamente positivo, y en la Vertiente de Titicaca existe un balance ligeramente positivo. El Plan Nacional de Irrigaciones (PLANIR),conjuntamente con la cooperación española CEDEX, elaboró en 1990 el estudio más reciente de los recursos hídricos del Perú a nivel nacional, en el cual empleando una metodología hidrológica para nivel de planificación se realizaron los balances hídricos a nivel de cuencas, cuyos resultados a nivel de vertientes se muestran en el Cuadro N° 2. 15 Los balances presentados en el cuadro anterior consideran el concepto de cuenca húmeda o eficaz (Area Aportadora) como aquella superficie de la cuenca a partir de la isoyeta 200 mm como aportadora (caso de la Vertiente del Pacífico), así como el recurso natural como la suma del recurso interno más el externo que a su vez es equivalente a la apor-

tación específica. La no coincidencia con la superficie total del país, es debido a que no se ha considerado las intercuencas de la Vertiente del Pacífico, las cuales generalmente presentan una potencialidad de escorrentía pequeña. La comparación de la Evapotranspiración Potencial y la aportación específica demuestra el déficit o superávit de agua a nivel de cuencas. No obstante los resultados de los balances hídricos, debido a la distribución de la precipitación, la disponibilidad estacional de los recursos hídricos, presenta períodos de déficit en la vertiente del Pacifico (en la región Costa todo el año y parcial en la región Sierra), y en la Vertiente del Titicaca principalmente en el período Mayo a Diciembre. En la Vertiente Atlántica de las 38 cuencas hidrográficas evaluadas solamente cinco presentan déficits en magnitudes del orden del 50 % de la Evapotranspiración Potencial y las demás presentan superávits. No se ha establecido el balance en las cuencas de los ríos Putumayo y Yavarí, al saber que los caudales de estos ríos ingresan a los países de Colombia y Brasil respectivamente. Finalmente el balance oferta /demanda a nivel de vertiente se presenta en el Cuadro N° 2.16.

Cuadro N° 2.15 Balance hídrico por cuencas Vertiente

Area total Km2

Area aporte Km2

Pácifico

200 317 884 885 37 738 1 122 940

Atlántico Titicaca TOTAL

126 103

Aportación específica (mm) 183

Evapotranspiración (mm) 318

Recurso interno Hm3/año 32 686

Recurso externo Hm3/año 4 006

Recurso natural Hm3/año 36 692

884 805

1 823

614

125 487

1 858 537

37 738 1 048 646

183 2 189

497 1 429

1 733 050 6 799 1 772 535

0 129 493

6 799 1 902 028

Fuente: CEDEX. 1990 y “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

Cuadro 2.16 Balance oferta demanda por vertiente Vertiente Pácifico Atlantico Titicaca

36

Disponibilidad/Oferta (Hm3/año) %Aprovechamiento 34 998 41.0 1 999 000 57.6 10 000 1.4

Hm3/año 16 501 2 367 104

Uso actual % de la oferta 47.1 0.1 1.04

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

2.7 Gestión de los recursos hídricos

El Perú es un país andino, cuyas cuencas hidrográficas altas han sido sometidas a una antigua y creciente intervención humana. La relación del hombre y el agua se ha dado de manera muy distinta, según las regiones, las culturas y las necesidades de la población, lo que ha permitido generar prácticas locales que facilitaron la construcción de una concepción y enfoque nacional en relación al manejo del recurso hídrico. En sus orígenes, hacía la mitad del siglo pasado, las acciones de gestión del agua estuvieron orientadas a regular el régimen hídrico de las cuencas para asegurar la disponibilidad del recurso agua y simultáneamente, asegurar la existencia y productividad del recurso suelo, vegetación y fauna para el mediano y largo plazo. A lo largo de las últimas décadas del siglo XX, los esfuerzos del manejo del agua se orientaron a proyectos de desarrollo rural y manejo integral del agua a escala comunal, manejo de cuencas y proyectos de desarrollo microrregional y regional. En general, los debates sobre el manejo del agua, han tenido un corte sectorial y fluctuaron entre posiciones ideológicas, condicionamientos impuestos e intereses particulares. Las decisiones y la acción han sido, normalmente lideradas por demandas regionales convertidas en presiones políticas y de grupos económicos, lo que ha creado situaciones en que los temas ambientales y sociales frecuentemente pasaron a un segundo plano. Desde la década de los 90, la preocupación ambiental creciente amplió el enfoque del manejo del agua, integrando la calidad de las aguas y el manejo del riesgo, como una de las prioridades a tener en cuenta, asimismo se buscó transferir la responsabilidad del manejo a los diferentes usuarios. Los mayores cambios que ocurrieron en el país en materia de manejo del agua se orientaron a facilitar la participación privada y un uso cada vez mayor de sectores de usuarios como el de hidroelectricidad, abastecimiento de agua potable y saneamiento, riego, y, en menor medida la minería, las industrias y la silvicultura. En el país, sólo en las cuencas donde hay grandes proyectos de inversión hidráulica a cargo de INADE es que hay interés en el manejo o en realizar una gestión integrada del agua. Otro aspecto a resaltar en el manejo del agua es el referido a la inexistencia de una política de integración de las aguas superficiales y subterráneas. Los motivos son varios, pero pueden distinguirse algunos como: la falta de investigación hidrogeológica y correspondiente capacitación en manejo y gestión de aguas subterráneas; la debilidad del marco legal e institucional de la gestión del agua; y la “invisibilidad” del agua subterránea. Sin embargo, el agua subterránea tiene un papel estratégico, pues constituye un recurso potencial para las diferentes

actividades (minera, agrícola, petrolífera, saneamiento), cuando se reduce la disponibilidad del agua superficial. Por ello, es preocupante el poco interés que existe por el manejo y la gestión sostenible de los acuíferos, esta situación hace necesario insistir en que el futuro de esta fuente depende mucho de la capacidad de recarga y de la regulación de su uso. Ahora bien, las cuestiones técnicas sobre la capacidad del acuífero para recibir y almacenar el agua recargada deben ser adecuadamente estudiadas. Los problemas de fondo suelen ser de tipo técnico, económico, ambiental, legal y político. ¿Cómo se debe asegurar las recargas?, ¿Quién tiene derecho a utilizar el agua recargada?, ¿Qué tipo de organización controla y dirige la gestión?, son cuestiones a resolver en relación con el manejo y la gestión.

A. Aspectos sociales de la gestión de los recursos hídricos La mayor parte de la población peruana esta asentada en núcleos urbanos (aproximadamente 70%). El resto vive en el medio rural, donde predomina la pobreza absoluta, principalmente en las cuencas alto-andinas, donde se generan la mayor parte de los recursos hídricos utilizados para fines de consumo doméstico y de producción. La falta de un sistema de gestión del agua, basado en el otorgamiento de derechos de uso, ha posibilitado que las poblaciones más necesitadas no se hayan beneficiado con el aprovechamiento de dichos recursos. A lo largo de los años, las diversas disposiciones existentes han conducido a que las autoridades administrativas utilizaran el agua como un medio para favorecer intereses particulares, en desmedro de los usuarios más pobres. También ha conducido a la imposición de prácticas de gestión de áreas irrigadas en las cuencas altas, que no respetaban las costumbres ni las tradiciones de las comunidades indígenas (principalmente a lo relacionado con el manejo comunitario de los sistemas de irrigación, mucho de los cuales datan de la época pre-colonial). En algunas cuencas de la costa se prevé la agudización de conflictos por el uso del agua en los próximos años. Los casos identificados a la fecha incluyen las cuencas vecinas a la cuenca del Rimac, sobre las cuales existe presión para convertirlas en fuente de suministro de agua potable para la ciudad de Lima. En la costa sur, la región más árida del país, los conflictos también alcanzaran niveles críticos. En las cuencas altoandinas es previsible que surjan conflictos por el uso del recurso entre las comunidades indígenas y los usuarios del sector minero, que de acuerdo con las políticas vigentes ha sido priorizado en términos de desarrollo económico.

37

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

B. Aspectos económicos de la gestión de los recursos hídricos

• Sistema tarifario La legislación establece criterios diferenciados para las tarifas de uso agrario y las tarifas de usos no-agrarios. La Ley General de Aguas establece que los usuarios abonarán tarifas fijadas por unidad de volumen, y señala que el Estado cobrará el valor de las obras ejecutadas con fondos del tesoro público. El valor de la tarifa cualquiera sea su uso, agrario o no agrario, no representa el valor económico del agua. A pesar de que los valores se encuentran por debajo de los costos de operación y mantenimiento la recaudación generalmente es baja y la morosidad alta, lo que ha dado origen por una parte al deterioro de la infraestructura productiva y por otra a la provisión de un servicio deficiente.

a. Tarifas de agua para uso agrario El DS 003-90-AG (11.02.90), incluye los siguientes aspectos relacionados con las tarifas de uso del agua en el sector agrario: • Definición, valor y componentes (Junta de Usuarios, canon de agua y amortización), el destino, la aprobación, cobranza de la tarifa y de las cuotas, así como el manejo del componente Junta de Usuarios; • Sanciones para los morosos, estableciendo que, para quienes no paguen la tarifa por dos años consecutivos, serán merecedores de la caducidad de la licencia de uso del agua; • Establecimiento de un valor mínimo dependiendo si se trata de perímetros de riego regulados o régimen hidrológico irregular; • Definición de los componentes del presupuesto de las Juntas de Usuarios y Comisiones de Regantes, constituidas por los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica, estudios, capacitación, funcionamiento de las organizaciones de usuarios y • Aplicación de la tarifa, fondo de reserva, protección de cuencas y asignación del 5% por la supervisión del proceso a las Administraciones Técnicas de los Distritos de Riego ATDR. El DS 027-93-PRES (28.01.94), faculta a los Proyecto Especiales (PE) del INADE a otorgar en concesión al sector privado la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica mayor, servicios que serán financiados por los componentes “canon” y “amortización” de la tarifa.

38

La tarifa de Agua de uso agrario tiene los siguientes tres componentes: • Junta de Usuarios (JU). Corresponde al 83.33 % de la Tarifa y cubre los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica, mejoramiento y distribución del agua y costos de aplicación de las tarifas de agua. Los ingresos se distribuyen de la siguiente manera: - 25% a la JU para gastos administrativos, estudios, movilidad, equipos, capacitación, etc.; - 5% del componente para la ATDR; - 34% a las Comisiones de Regantes para la operación y mantenimiento, mejoramiento de la infraestructura menor y otros gastos y - 36% para los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura mayor (aprox. 30% del total de la tarifa). • Canon de Agua. Corresponde a un monto equivalente al 10 % del componente Junta de Usuarios (8.33 % del total) y es considerado como un impuesto que cobra el Estado por el uso del agua. Esta destinado a la Autoridad Autónoma de la Cuenca (AACH), cuando esta exista; caso contrario sus fondos se destinan a la Autoridad Técnica del Distrito de Riego (ATDR) y • Amortización. Corresponde a un monto equivalente al 10 % del componente Junta de Usuarios (8.33 % del total) y permite al Estado recuperar parcialmente las inversiones que realiza en la construcción de obras hidráulicas con fines de riego Adicionalmente la JU puede solicitara a los usuarios el pago de cuotas que corresponden a una contribución económica obligatoria, proporcional al área servida de cada usuario, para las obras de carácter de emergencia, acordada por Asamblea de Comisiones de Regantes y no previstas en el presupuesto.

b. Tarifas de agua para uso no agrario Las aguas superficiales con fines no agrarios se refieren al uso de este recurso para los casos Energéticos, Industrial, Minero y Poblacional, definidos en el Decreto Supremo N° 003-90-AG, que establece el valor de la tarifa, su distribución, la cobranza, exoneraciones y sanciones. La recaudación de las tarifas de uso no agrario, se distribuye de la siguiente forma: • 10 % del total (canon de agua), considerado como un impuesto que cobra el Estado por el uso del agua, se destina al tesoro público; • 35 % al “Fondo de Reforzamiento Institucional” de

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

las ATDR, destinado a la gestión y manejo de los Distritos de Riego; • 25 % a la “Dirección General de Aguas y Suelos”, destinado a las actividades de regulación de los recursos agua y suelo y • 35 % al Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), destinado a las actividades conservacionistas de la parte alta de las cuencas. La tarifa de agua para uso no agrario para el año 2003 ha sido establecida mediante Decreto Supremo N° 055-2002-AG del 31 de octubre de 2002 y se aplicará según el siguiente detalle: Uso Industrial Minero Poblacional

Categoría de Tarifa en S/ x m 3 Mínima Media Máxima 0.02262 0.02683 0.03098 0.1488 0.01980 0.02323 0.00207 0.00628 0.01043

Para el uso Energético se abonarán según lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley de Concesiones Eléctricas, dada por Decreto Ley N° 25844 del 19 de noviembre de 1992.

recursos del tesoro nacional se encuentra la falta de una política adecuada para la gestión de los recursos hídricos. Sin embargo, dadas las condiciones prevalecientes en las regiones de la costa y de la sierra y en vista de los enormes volúmenes de recursos financieros asignados para la construcción de grandes proyectos de desarrollo hidráulico, existe todavía en el marco de estos proyectos un espacio apropiado para la inclusión de algunas actividades, cuya implementación requerirá de análisis rigurosos consistentes con las políticas macroeconómicas del gobierno y de una evaluación integral que tome en consideración los impactos ambientales y la incorporación del sector privado tanto en los aspectos de construcción y desarrollo como en la gestión técnica y financiera de los mismos proyectos. La definición del rol de los sectores público y privado en las fases subsiguientes de desarrollo de los grandes proyectos deberá hacer un claro distingo entre la provisión y generación de infraestructura y los servicios de producción originados por dicha infraestructura (incluyendo la construcción y el suministro de servicios por el sector privado). Esta definición tendrá que estar enmarcada por la estructura jurídico-institucional fijada por las leyes y dispositivos del Gobierno.

C. Gestión de las Juntas de Usuarios • Mecanismos de financiación En el Perú no existe un sistema financiero para la construcción de infraestructura hidráulica. Tampoco se han establecido mecanismos que incentiven la participación de los agentes, ni mucho menos del sector privado en las áreas de gestión, administración, y construcción de obras relacionadas con el aprovechamiento de los recursos hídricos. Como consecuencia de la legislación vigente (que propicia la gestión de la oferta del recurso hídrico para los distintos fines previstos en la propia ley), el Estado ha asumido tradicionalmente el papel de agente financiero. Los proyectos de desarrollo hidráulico incluyen la construcción de presas de almacenamiento y de derivación, embalses, bocatomas, canales, sistemas de distribución, obras de drenaje, etc. Las inversiones del sector público en este tipo de proyecto durante, los últimos 25 años ascienden a un monto equivalente a US$ 3.054 millones y se han orientado principalmente a la utilización de los recursos de aguas superficiales. La distorsionada participación del sector publico en el financiamiento, construcción, operación, y provisión de los servicios derivados como consecuencia de los grandes proyectos de desarrollo hidráulico, ha conducido a la imposición de objetivos conflictivos y a decisiones altamente politizadas sobre inversiones, precios y tecnología. Subyacente a todos los parámetros indicadores de la pobre performance de los proyectos hidráulicos construidos con

Con limitadas excepciones las Juntas de Usuarios, constituidas al amparo de la Ley General de Aguas y el Decreto Legislativo N° 653 y su Reglamento (DS 048-91-AG), no están capacitadas para ejecutar todas las funciones asignadas por la Ley y aquellas relacionadas con la gestión integral (incluyendo la operación y mantenimiento) de los sistemas de irrigación, que les fueron añadidas posteriormente. Entre las causas que han originado esta situación se puede mencionar las siguientes: • La mayor parte de las organizaciones de usuarios mantienen su estructura inicial, la misma que fue diseñada para dar apoyo a la autoridad de aguas en la elaboración de los planes de cultivo y riegos y en las actividades de operación y mantenimiento de la infraestructura de irrigación; como consecuencia no están en condiciones de cumplir con todas las responsabilidades que son ahora de su competencia. • Los cuadros de dirigentes con capacidad necesaria para afrontar exitosamente la gestión técnica y administrativa de los sistemas de riego a cargo de las Juntas, existen sólo a nivel de las organizaciones de usuarios más desarrolladas de la costa; • Los recursos financieros recaudados para cubrir los costos de gestión, a partir de las tarifas propuestas por las propias organizaciones, son frecuentemente insuficientes; • La estructura técnico-administrativa requerida para ejecutar las funciones de operación y mantenimiento, y de cálculo y cobranza de tarifas no está debidamente implemen-

39

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

tada en la mayor parte de las Juntas de Usuarios; • El predominio de usuarios del agua con tamaños de parcela equivalentes a una hectárea (derivados de la división de propiedades, herencia, venta, etc.), limita el desarrollo agrícola, la distribución del agua y la tecnificación de los sistemas de riego, por parte de las organizaciones de usuarios y

• Escaso interés de usuarios del agua de uso no agrario en participar en las organizaciones establecidas, no obstante que se trata en teoría de las organizaciones representativas de todos los usuarios del agua, constituidas entre otros, por un delegado representante del uso de agua poblacional y otro representante de los otros usos no agrarios (DS 037-89-AG).

2.8 Análisis de los desafíos, conflictos y elementos críticos para el desarrollo sustentable de los recursos hídricos en el largo plazo

A. Impacto económico y social Existen otros sectores primarios y de servicios (energía, transportes y el sistema financiero), que juegan un rol trascendente en la economía del país. Sin embargo, el agua por sus características especiales, constituye una categoría aparte en la realidad peruana. Primero, el agua superficial es un recurso extremadamente limitado con poca posibilidad de sustitución, particularmente en la Costa. Segundo, exceptuando la región de la Selva, la forma de ocurrencia del agua superficial está limitada a un período muy corto del año, que se da sólo en las cuencas andinas, esta variabilidad requiere como respuesta un sistema continuo de gestión. Tercero, el agua es un recurso unitario; cualquier intervención en una parte de su ciclo hidrológico, afecta necesariamente la cantidad disponible y la calidad del recurso en otra parte del ciclo. Cuarto, la capacidad de movilización del agua, tanto en la costa como en la sierra es muy limitada, debido a los altos costos y restricciones físicas para su conducción, como a la complejidad de los aspectos sociales e institucionales que gobiernan el derecho de uso. Estas características unidas a las externalidades que su uso origina, restringen el rol que las fuerzas del mercado puedan desempeñar en el balance de la oferta y la demanda y crean problemas de regulación complejos y difíciles. Un factor preponderante, que ejerce marcada influencia en el análisis de problemas restrictivos y condicionantes del manejo estratégico del recurso agua, es la frecuencia con la que, en el caso de los grandes proyectos de desarrollo hidráulico ejecutados con fondos públicos, el valor marginal del agua excede largamente los costos financieros incurridos por los usuarios. Lo que ha llevado a la creación de grupos de beneficiarios de presión interesados en mantener el ¨statu quo¨, con sus efectos negativos sobre la eficiencia, la asignación regional de recursos públicos, y el uso por los beneficiarios a nivel de finca. En la región de la costa la extrema variabilidad de los regímenes de los ríos resulta en déficits crónicos de suministro de agua para fines productivos en aproximadamente 80% de los valles irrigados. El incremento de la demanda y la limitada

40

disponibilidad de agua, están dando lugar a conflictos intersectoriales crecientes y a externalidades negativas. En estas condiciones, los déficit de abastecimiento de agua para todos los fines, se constituyen en estas áreas, en el factor restrictivo más serio para el desarrollo y para generar condiciones de vida satisfactorias para las poblaciones en ellas asentadas. El volumen de agua usado por la irrigación representa aproximadamente 85% de los volúmenes derivados de los ríos a través de la infraestructura hidráulica construida específicamente para este propósito. Se estima, sin embargo, que en los próximos años la demanda y el consumo en otros sectores aumentarán considerablemente, debido principalmente al crecimiento de las áreas urbanas. De esta forma, la presión de las demandas para consumos doméstico e industrial podrá constituir en el futuro el factor crítico preponderante en la gestión de los recursos hídricos a nivel de cuencas, principalmente en el sur del país, donde los conflictos intersectoriales (irrigación, saneamiento y generación de energía hidroeléctrica) son ya evidentes. El agua en el Perú es el elemento vital para el sustento de las actividades productivas y para el bienestar de la población. La concentración de los núcleos urbanos, y de las actividades productivas en las regiones de la costa y de la sierra, hace que las demandas de agua sean máximas en las áreas en las cuales la disponibilidad y el abastecimiento de agua son más escasos. Esta situación ha obligado a lo largo de los años a una constante intervención del sector público, que alcanzó su más alto nivel en los años 80, muchas veces con resultados negativos en relación con los objetivos de desarrollo perseguidos a través de dicha intervención.

B. Baja eficiencia de riego y tecnificación de la agricultura irrigada Los volúmenes de agua utilizados para el riego de las tierras de la costa y sierra son mucho mayores que los requeridos exclusivamente para fines de producción agrícola. Las eficiencias totales de riego, computadas a nivel predial, varían

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

entre 35 y 44 %; en el caso de los sistemas de riego superficiales (que son predominantes) y entre 50 y 65 % en el caso de los sistemas de riego presurizados. Las causas de la baja eficiencia de riego en el subsector irrigación son de diversa naturaleza, algunas de las cuales se listan a continuación: • Falta de un marco jurídico-institucional que garantice los derechos del uso del agua; • Sistema tarifario inapropiado para promover el uso eficiente del agua a nivel parcelario • Limitada capacidad técnica para operar y mantener adecuadamente los sistemas de conducción y distribución, que lleva a un deterioro de la infraestructura • Predominio del minifundio en la estructura predial. • Inadecuados sistemas de medición y control, usados en la distribución del agua de riego. • Predominio de prácticas empíricas para la distribución de agua en los sistemas de irrigación. • Prácticas tradicionales de aplicación del agua de riego poco apropiadas para cultivos tradicionales que prevalecen en la actualidad en la mayor parte de los valles. • Producción de cultivos que requieren la movilización de grandes masas de agua en reducidos períodos de tiempo. • Aversión al riesgo empresarial de parte de los pequeños productores. • Predominio de personal con bajo nivel educativo entre los usuarios.

C. Desbalance entre la oferta y la demanda en la costa y sierra en el mediano plazo Se estima moderadamente que la demanda de agua para todos los usos crecerá en promedio alrededor de 10%

anualmente. Los déficit proyectados para la oferta de recursos hídricos en el año 2010, equivaldrían a 10% de la demanda proyectada en la sierra alta, y a 30% de la demanda proyectada en la costa. De no tomarse las medidas pertinentes estos déficit crónicos pueden constituirse en el futuro en uno de los obstáculos más serios para el desarrollo de las actividades productivas en el país. Las causas de esta situación se listan a continuación: • Falta de mecanismos e incentivos financieros que permitan asignar los derechos de uso del agua a los usos más eficientes; • Régimen legal que privilegia la oferta de agua, a través de la construcción de infraestructura hidráulica con fondos públicos; • Limitada disponibilidad de recursos hídricos propios en la vertiente del Pacífico; • Escasos lugares con las características adecuadas para ubicar obras de almacenamiento de agua; • Ineficiente uso del agua en los sectores agrícola y de saneamiento; • Deficiente sistema de recuperación de costos de inversión para la construcción de obras hidráulicas construidas con recursos del tesoro; • Asignación de fondos para el desarrollo de los recursos hídricos fuertemente influenciada por razones de orden político; • Costos de construcción de las obras de regulación de caudales cada vez mayores debido a las dificultades de acceso y a la creciente complejidad de las condiciones geotécnicas y topográficas de los nuevos emplazamientos de presas y • Falta de mecanismos que incentiven el reuso de aguas servidas tratadas para fines productivos

2.9 Abastecimiento de agua potable y saneamiento

A. Aspectos legales e institucionales En la década de los noventas el marco legal e institucional de la prestación de los servicios de saneamiento experimentó cambios importantes. Es así que en 1992 se creó la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, SUNASS, como organismo regulador de los servicios mencionados, cubriéndose de este modo un vacío institucional existente hasta esa fecha. Por otro lado, en 1994 se aprobó la Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley N° 26338, norma

jurídica que no cuenta con precedente legislativo y con la cual se establecieron nuevas disposiciones para la prestación de los servicios de saneamiento. A lo largo de su vida institucional la SUNASS ha atravesado por varios procesos de reorganización, pero sin duda el de 2003 es uno de los más significativos, en tanto ha motivado una reducción importante de personal, casi el 20%, lo cual sumado a un exiguo presupuesto dificultará el cumplimiento adecuado de las funciones que le fueron asignadas.

41

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

En lo que al marco legal respecta, se han dado varios intentos de modificar o derogar la Ley General de Servicios de Saneamiento, tanto desde el Poder Ejecutivo como del Legislativo, sin embargo hasta la fecha no se cuenta con una norma que recoga la experiencia adquirida en casi diez años de su entrada en vigencia.

Marco legal La prestación de los servicios de saneamiento (agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y disposición sanitaria de excretas) tanto en el ámbito urbano como rural se encuentra regulada por: • La Ley N° 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento27, publicada el 24 de julio de 1994, que contiene, entre otras, disposiciones relativas a: i) el rol de cada una de las instituciones del sector saneamiento; ii) el operador de los servicios (forma de constitución, ámbito de competencia, etc.) iii) las contribuciones reembolsables iv) las tarifas y iv) participación del sector privado. • El Decreto Supremo N° 09-95-PRES, Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento publicado el 28 de agosto de 1995 , norma que permite la aplicación de la Ley General y que entre otros aspectos regula sobre: i) el régimen al que deben sujetarse las entidades prestadoras de mayor y menor tamaño; ii) el régimen de la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito rural; iii) el régimen de transición para la aplicación del sistema tarifario; y iv) el procedimiento a seguir para la devolución de las contribuciones reembolsables. • Las disposiciones emitidas por la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, SUNASS. Adicionalmente, existen otras normas que inciden de manera directa en la prestación de los servicios de saneamiento, a saber: • Ley N° 28128, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2004, que autoriza al Poder Ejecutivo a aprobar mediante Decreto Supremo a propuesta de la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas: el presupuesto de las Empresas Municipales, entre otras entidades, así como las normas relacionadas con el proceso presupuestario, austeridad y racionalidad en el

gasto, suscripción de convenios de gestión y/o convenios de administración por resultados, políticas remunerativa y otras necesarias para la ejecución del presupuesto. • Ley N° 28130 , Ley de Endeudamiento del Sector Público 2004, que determina los montos máximos, condiciones y requisitos de las operaciones de endeudamiento externo e interno que podrá acordar el gobierno nacional para el sector público durante el año 2003.

Marco institucional El sector saneamiento se organiza del siguiente modo: El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, es el organismo rector del sector saneamiento tanto en el ámbito urbano como rural y como tal le corresponde formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de alcance nacional en materia de saneamiento, para cuyo efecto dicta las correspondientes normas y supervisa su cumplimiento. (artículos 1° y 2° de la Ley N° 27792, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda y Saneamiento). Las funciones antes señaladas se ejercen a través del Viceministerio de Construcción y Saneamiento, quien cuenta con la Dirección Nacional de Saneamiento, la que a su vez propone, diseña y formula las políticas para el desarrollo y sostenibilidad de los servicios de saneamiento y emite normas referidas a los servicios de saneamiento ( artículos 29° e inciso a) y c) del artículo 32° del Decreto Supremo N° 002-2002-VIVIENDA, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento). La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS, es el organismo regulador y le corresponde normar, regular, supervisar y fiscalizar la prestación de los servicios de saneamiento, así como resolver las controversias entre las empresas y entre éstas y los usuarios (Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos). Cabe precisar que las Juntas Administradoras han quedado tácitamente excluidas del ámbito de competencia de la SUNASS. Uno de sus objetivos específico es la protección de los derechos e intereses de los usuarios de los servicios de saneamiento (inciso a) del artículo 15° del Decreto Supremo N° 017-2001-PCM, Reglamento General de la SUNASS).

27 El 03 de agosto de 1999 se publicó el Decreto Legislativo N° 908, Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento, norma que una vez reglamentada derogaría la Ley General de Servicios de Saneamiento, según lo establece su Sexta Disposición Complementaria y Final, sin embargo al no haberse producido hasta la fecha dicha reglamentación mantiene su vigencia la referida ley.

42

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

En uso de su facultad reguladora establece los niveles de cobertura y calidad de prestación de los servicios para cada una de las localidades que administran las Empresas Prestadoras, en concordancia con los niveles tarifarios aprobados y con la normativa vigente (inciso e) del artículo 26° del Decreto Supremo N° 017-2001-PCM). La SUNASS asimismo fiscaliza el cumplimiento de los niveles de cobertura y calidad del servicio y en su caso sanciona su incumplimiento. Cabe destacar que si bien la SUNASS se encuentra facultada para tipificar las infracciones por el incumplimiento de la normativa en materia de prestación de servicios de saneamiento, así como para aprobar su propia Escala de Sanciones (Ley N° 27631) hasta la fecha no ha emitido norma alguna. En materia tarifaria la SUNASS aprueba fórmulas tarifarias o autoriza el incremento de tarifas según sea que la Empresa Prestadora cuente o no con planes financieros. El procedimiento se caracteriza por ser extenso (aproximadamente un año), y tiene previsto la realización de dos audiencias públicas, una a cargo de la Empresa Prestadora para sustentar su plan financiero y su propuesta tarifaria y la otra a cargo de la SUNASS a fin de sustentar la evaluación del plan financiero y el estudio del cual se desprende la fórmula tarifaria (Resolución de Consejo Directivo N° 008-2002-SUNASS-CD, modificada por la Resolución de Consejo Directivo N° 056-2002-SUNASS-CD). Las municipalidades provinciales y distritales son competentes para administrar y reglamentar directamente o por concesión el servicio de agua potable, alcantarillado doméstico y pluvial, limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos. En el caso de las municipalidades provinciales ésta función será ejercida únicamente cuando por economías de escala resulte eficiente centralizar provincialmente el servicio 28, a su vez las municipalidades distritales podrán ejercer dichas atribuciones cuando se encuentren en capacidad de hacerlo (artículo 80° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades) Sobre la competencia atribuida a las municipalidades provinciales y distritales es necesario tener en cuenta que la gestión directa o indirecta de los servicios públicos se podrá producir, siempre que por ley esté permitida y que se asegure el interés de los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal, además del equilibrio presupuestario de la municipalidad (artículo 32° de la Ley Orgánica de Municipalidades). En tal sentido, cabe destacar que la gestión de los servicios de saneamiento de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Servicios de Saneamiento, debe estar a

cargo de entidades prestadoras públicas, privadas o mixtas constituidas con el exclusivo propósito de prestar los referidos servicios saneamiento, quienes pueden explotar en forma total o parcial uno o más servicios de saneamiento en el ámbito de una o más provincias, para lo cual deben celebrar el correspondiente contrato de explotación con las municipalidades provinciales (artículos 6° y 7°), dicho contrato deberá contener estipulaciones relativas a la calidad de los servicios de acuerdo a los niveles vigentes y a los que fije la SUNASS. 29 Las municipalidades asimismo ejercen, de manera exclusiva o compartida, una función promotora, normativa y reguladora, así como las de ejecución y de fiscalización y control en las materia de su competencia, conforme lo establece la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de Regionalización (artículo 74° de la Ley Orgánica de Municipalidades). Los Gobiernos Regionales formulan, aprueban y evalúan los planes y políticas regionales en materia de saneamiento en concordancia con los planes de desarrollo de los gobiernos locales y de conformidad con las políticas sectoriales. Asimismo, apoyan técnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestación de los servicios de saneamiento (artículo 58° de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales). Las Empresas Prestadoras, están encargadas de brindar los servicios de saneamiento, siendo responsables, entre otros aspectos, de: i) cumplir los niveles de cobertura y calidad de los servicios establecidos por la SUNASS; ii) ejercer permanentemente el control de la calidad de los servicios que presta y; iii) aprobar los incrementos tarifarios a través de su Junta General de Accionistas integrada generalmente por Alcaldes provinciales y distritales. Las Empresas Prestadoras son de accionariado municipal, excepto SEDAPAL, lo que determina que exista una fuerte interferencia política que les resta autonomía y les impide desarrollarse. Sus ingresos provienen fundamentalmente de las tarifas, las que en muchos casos permanecen invariables debido a la negativa de la Junta General de Accionistas de incrementarlas, por la pérdida de réditos políticos. Durante la etapa preparatoria del sistema tarifario, etapa en la que se encuentran 40 Empresas, las tarifas les permiten cubrir por lo menos sus costos de explotación. En la etapa de mejoramiento en la que se encuentran 5 Empresas, las tarifas deberán cubrir los costos medios anuales30 (artículos 96° y 97° del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento).

28 En este caso corresponde a las municipalidades provinciales conducir los procesos de concesión conforme lo prescribe el apartado 2.2. del numeral 2 del artículo 80° de la Ley Orgánica de Municipalidades) 29 En la actualidad ninguna de las Empresas Prestadoras ha suscrito contratos de explotación. 30 Según el artículo 99° del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento se debe entender como costo medio anual aquel que resulta de considerar los costos de explotación, las inversiones financiadas con recursos de la empresa, el servicio de la deuda, los impuestos, así como un nivel de rentabilidad cuyo valor máximo será establecido por la SUNASS, todo dividido entre el volumen total de agua facturado en un año.

43

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

En la actualidad las Empresas Prestadoras no cuentan con capacidad de endeudamiento, razón por la que el incremento de la cobertura de los servicios que brindan se ve limitado. Debido a esta situación que afecta directamente a los usuarios o potenciales usuarios, éstos han optado por financiar sus obras de infraestructura, financiamiento que según el marco legal vigente deberá ser devuelto por la Empresa Prestadora bajo la figura de las Contribuciones Reembolsables (artículo 25° de la Ley General de Servicios de Saneamiento). El cambio a un operador privado constituye una alternativa de solución a los problemas de gestión y financiamiento en las Empresas Municipales, sin embargo no existen políticas claras que impulsen este proceso en el corto plazo. Juntas Administradoras de Servivios de Saneamiento, se trata de organizaciones comunales constituidas en algunos casos como Asociaciones Civiles sin Fines de Lucro, que operan en el ámbito rural, y cuyas tarifas cubren los costos de operación y mantenimiento. Existen además otros entes que si bien no forman parte del sector sus decisiones tienen incidencia directa en la actuación de los organismos arriba mencionados a saber: La Autoridad de Salud, a quien le corresponde emitir normas sobre el abastecimiento de agua, alcantarillado, disposición sanitaria de excretas, reuso de aguas servidas y disposición de residuos sólidos, debiendo vigilar su cumplimiento, así como aplicar las sanciones correspondientes (artículo 107°de la Ley N° 26842, Ley General de Salud). El Ministerio de Salud constituye la Autoridad de Salud de nivel nacional y ejerce a través de la Dirección Ejecutiva de Saneamiento Básico la vigilancia de la calidad sanitaria de los sistemas de agua potable y saneamiento, así como la emisión de normas técnicas de calidad de agua para consumo humano (artículo 58° del Decreto Supremo N° 0142002-SA, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Salud) Cabe añadir que la Ley General de Servicios de Saneamiento en su Décima Primera Disposición Final Complementaria, Transitoria y Final establece que el Ministerio de Salud es competente para formular políticas y dictar las normas de calidad sanitaria del agua y de protección del ambiente. El Ministerio de Economía y Finanzas quien a través de la Dirección Nacional de Presupuesto Público, DNPP, se encarga de programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar el proceso presupuestario de las Empresas Prestadoras. Es importante tener en cuenta que las Empresas Prestadoras suscriben Convenios de Gestión con la DNPP en virtud de los cuales se comprometen a cumplir determinadas metas de gestión. Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección de Crédito Público se constituye en el Agente Financiero del Estado en todas las operaciones de endeudamiento con que acuerde o garantice el Gobierno

44

Nacional. En tal sentido, el financiamiento de las inversiones que requieran realizar las Empresas Prestadoras con endeudamiento avalado por el Gobierno Nacional requiere ser aprobado mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el Titular del Sector. La organización antes descrita nos permite visualizar algunos problemas de competencia que de manera general se listan a continuación: • En materia normativa existe una aparente duplicidad entre las funciones que corresponden al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, específicamente la Dirección Nacional de Saneamiento y la SUNASS en tanto a ambas entidades se les atribuye competencia para normar en materia de servicios de saneamiento. • Tanto las municipalidades provinciales, distritales y la SUNASS son competentes para ejercer una función reguladora y fiscalizadora. • Tanto la Autoridad de Salud como la SUNASS tienen competencia para normar, fiscalizar y sancionar en materia de prestación de servicios de saneamiento. • Tanto la SUNASS como el Ministerio de Economía Finanzas son competentes para fijar metas de gestión a las Empresas Prestadoras.

B. Política de desarrollo del sector El Plan Nacional de Saneamiento, documento elaborado por el Viceministerio de Saneamiento del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, contempla entre otros aspectos las políticas de desarrollo del sector para el periodo 2003- 2012, siendo éstas políticas las que orientarán las inversiones en el sector. Ahora bien, de acuerdo al mencionado documento, las políticas se sustentan en tres principios básicos, a saber: • Las tarifas deben cubrir costos para eliminar dependencia del gobierno central. • Los subsidios deben dirigirse a los más pobres. • Los subsidios a la inversión deben ligarse a eficiencia en la prestación de los servicios. Teniendo en cuenta éstos principios se han diseñado estrategias tanto para el ámbito urbano como para el rural, las que a continuación se señalan:

• Estrategias del ámbito urbano -

impulsar el mejoramiento de la gestión e incorporar el concepto de viabilidad financiera. Para ello, una herramienta de apoyo clave será la participa-

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

-

-

ción del sector privado vía concesiones y/o cualesquiera otra modalidad de participación. Además, para el seguimiento y control del mejoramiento de la gestión y viabilidad financiera en las diferentes EPS, donde no sea viable la participación del sector privado, se han definido indicadores de metas, contenidas en el plan, de acuerdo al tamaño de la empresa. optimizar el uso de la capacidad instalada, previa a cualquier inversión en ampliación de producción, así como lograr una contribución de caja de las EPS a sus programas de inversión (3045%)[1231], que hasta la fecha eran financiados básicamente por el Gobierno Central sin posibilidades de recuperación de las inversiones. disminuir el número de conexiones inactivas. reducir el índice de morosidad. establecer márgenes operativos mínimos en las EPS para contribuir a programas de inversión. revisar la estructura tarifaria y simplificarla. priorizar las inversiones en programas de medición y en obras de rehabilitación. definir para cada caso la política de tratamiento de la deuda con el Estado.

• Estrategias para el Ámbito Rural y Pequeñas localidades La estrategia se basa en establecer condiciones mínimas que deben reunir el ámbito rural y las pequeñas localidades, en forma previa a la ejecución de las obras. Entre estas condiciones se considera que: -

-

-

Las comunidades deben estar organizadas formalmente para recibir apoyo financiero. La comunidad debe demostrar capacidad para cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento del tipo de sistema a instalarse. La comunidad y los municipios deben contribuir, como mínimo, con un 20% de las Inversiones, sea en dinero, mano de obra o materiales. Se priorizará principalmente el mejoramiento de la calidad del agua. Los municipios que presten los servicios directamente deberán crear una Unidad de Gestión para administrar estos servicios. Esto permitirá fijar claramente el nivel de ingresos necesario para la adecuada prestación de los mismos. Los municipios deberán apoyar y supervisar las funciones que actualmente son de competencia exclusiva de las comunidades.

-

Las donaciones se orientarán hacia el ámbito rural, principalmente comunidades de menos de 500 habitantes. En la ejecución del Proyecto PRONASAR31, se trabajará a través de organizaciones regionales intermediarias (diversas ONG, firmas consultoras de ingeniería con capacidad de promoción social, etc.) con las comunidades rurales, para asegurar que las operaciones financieras vayan dirigidas en un contexto de desarrollo para la comunidad, incluyendo extensa educación sanitaria y entrenamiento en operación y mantenimiento y en una cantidad de pequeñas ciudades, el proyecto piloteará modelos alternativos de administración (incluyendo órganos del sector privado) para el sistema de operación, que permita, sobre la base de sus resultados, la formulación de políticas en este campo.

C. Desarrollo tecnológico y de los recursos humanos Una de las deficiencias más persistentes en el Sector es la ausencia de políticas y soporte institucional para la investigación, el desarrollo tecnológico y la formación de recursos humanos calificados para los servicios de agua potable y saneamiento. En cuanto a desarrollo tecnológico existe algunos avances únicamente en cuanto a sistemas de tratamiento de aguas residuales, lagunas de oxidación y sistemas combinados, que intentan superar las limitaciones de la aplicación de estos sistemas en la sierra y selva del país. En cuanto a formación de recursos humanos es importante señalar que en los noventa se ha enfatizado, fundamentalmente, desde PRONAP Y SUNASS, la capacitación del personal institucional de estas entidades y de las Empresas Prestadoras de Servicios, exclusivamente en aspectos de gestión, administración y planeamiento, más no así en lo que se refiere a la formación técnica y de Ingeniería Sanitaria. En los aspectos técnicos de nivel intermedio la Escuela Nacional de Salud Pública (ENSAP) y el Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la construcción (SENCICO) forman técnicos en Saneamiento y en Instalaciones Sanitarias Interiores, respectivamente. La formación en Ingeniería Sanitaria es impartida sólo por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), en la facultad de Ingenieria Ambiental. La Universidad de Huaraz, y recientemente la Universidad Nacional de Piura cuentan con facultades o escuelas de Ingeniería Ambiental, que incluyen aspectos de la Ingeniería Sanitaria. Lo antes señalado muestra que, por problemas salariales y otros, los especialistas en Saneamiento no se encuentran precisamente en este Sector y que gran parte del personal

31 El PRONASAR es el Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural, creado para contribuir a mejorar la salud de la población y sus condiciones de vida, a través del acceso a los servicios de agua y saneamiento.

45

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

actualmente ocupado en las Empresas e Instituciones de Saneamiento, es de especialidades distintas, en otras palabras, la labor de los especialistas es asumida por profesionales cuya capacitación no se vincula directamente al ámbito sectorial. Esto explica, en gran parte, las deficiencias técnicas, de diseño, etc. que presentan las obras de infraestructura sanitaria tanto en el área urbana como en la rural.

D. La administración de los servicios de saneamiento Como se ha señalado la administración de los servicios de saneamiento (agua potable y saneamiento), si bien, de acuerdo al marco legal vigente, debiera ejercerse únicamente por las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento y por las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento, sin embargo en la realidad está a cargo de varias entidades, con diferentes regímenes por ámbitos: • Ambito urbano: a cargo de 45 empresas prestadoras registradas y reguladas por la SUNASS- que atienden las localidades que albergan al 58.4% de la población total nacional, lo que significa, el 86% de la población urbana total32 • Ambito urbano fuera del ámbito de competencia de la SUNASS, a cargo de Servicios Municipales dependientes de los municipios que atienden a las localidades urbanas medianas, que albergan al 9.5% de la población total nacional. Estas localidades por lo general son muy pequeñas como para constituir una empresa viable conforme lo dispone la Ley y sus autoridades locales no están dispuestas a entregar la administración de los servicios a una empresa constituida, según el Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 en este grupo habría 295 localidades administradas por los municipios y 8 empresas que no cuentan con el reconocimiento de SUNASS. Después de varios años de intentos por lograr esta incorporación, urge encontrar una nueva alternativa para atender a estas locadidades menores. • Ambito Rural33: Según la Ley de Saneamiento estos servicios debieran ser administrados por Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS). Sin embargo, gran parte de los servicios rurales son administrados por diversa entidades tales como: asociaciones, cooperativas, municipios distritales y también por Juntas Administradoras de Agua Potable (JAAP), establecidas hasta 1992 por el Ministerio de Salud para la operación de los servicios de pequeñas localidades rurales. Según lo indicado en el Plan Nacional de Saneamiento existen 75,765 localidades rura-

les a nivel nacional de las cuales 11,800 cuentan con algún tipo de servicio de agua potable. Teniendo en cuenta la encuesta realizada por la DNS en 70 comunidades rurales se obtuvo que el 79% de la muestra contaba con una Junta, Comité u otro tipo de manejo comunal, el 13% era administrado por el municipio y 8% no contaba con ninguna organización34 En suma, es preciso subrayar que debido a los vacíos institucionales y legales, la gestión de los servicios sólo está organizada y regulada para el 58.4% de la población total del País, donde operan las Empresas prestadoras de servicios debidamente inscritas por la SUNASS.

E. Calidad del servicio brindado al usuario La calidad del servicio brindado al usuario la evaluaremos a través de cinco indicadores que nos pueden dar una idea del nivel de desarrollo logrado en el período evaluado. • Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento La cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento se ha incrementado considerablemente a partir de 1993, debido principalmente a un aumento en el nivel de inversiones sobre todo en la década de los noventa a ello también ha contribuido un mejor ordenamiento de la prestación de los servicios sobre todo en el área urbana. Lamentablemente en el área rural a pesar de haberse beneficiado con niveles considerables de inversión, no se ha logrado un adecuado soporte institucional y legal que garantice la sostenibilidad de la inversión realizada. Esta es una de las razones por las que a la fecha no se cuenta con estadísticas seguras que nos muestren la real situación de los servicios en el ámbito rural y las cifras aquí mostradas son sólo estimadas y no responden como en el caso del ámbito urbano, controlado por SUNASS, a un reporte períodico y regulado de las empresas de servicios. En el Cuadro N° 2.17 se indica las coberturas de ambos servicios para el ámbito urbano regulado por SUNASS, en el cual se aprecia un incremento en los primeros años de la década de los noventa, pero en los años mas recientes se aprecia una desaceleración de este crecimiento, esto es explicable por la disminución de inversiones en los últimos años.

32 Trabajado en base a información de SUNASS e INEI, información al año 2002 33 Se considera localidades del ámbito rural a aquellas que tienen menos de 2000 habitantes. 34 Estudios de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural DNS,COSUDE,PAS

46

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Cuadro N° 2.17 Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito urbano Año 1991 /1 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Cobertura % Agua potable Alcantarillado 74.4 62.0 78.1 68.5 80.9 71.5 82.0 72.6 82.4 73.6 82.8 74.4 82.9 74.3

/1 dato tomado de la Exposición de motivos de la Ley de Servicios de saneamiento FUENTE: Superintendencia de Servicios de Saneamiento SUNASS

De acuerdo a la información recogida del Plan Nacional de Saneamiento 2003 2012, la cobertura a nivel nacional al año 2001 es de 75% y 56% para agua potable y saneamiento respectivamente. La cobertura de agua potable para el ámbito urbano es de 81%, mientras que en el área rural llega a 62%. Para el caso de saneamiento la cobertura es de 69% y 30% para el ámbito urbano y rural respectivamente. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informatica INEI, el porcentaje de hogares con acceso a servicios de agua potable y saneamiento en el área urbana y rural es como se indica en el Cuadro N° 2.18. Al respecto se debe indicar que estos resultados incluyen varias modalidades de servicio, desde conexiones domiciliarias hasta servicio a través de piletas públicas o pozos de agua, para el caso de agua potable y conexiones domiciliarias, letrinas y pozo séptico en el caso de los servicios de saneamiento. Esta información se obtiene de la encuesta nacional de hogares realizada al IV trimestre de cada año. Cabe destacar la similitud de los resultados reportados por la DNS y el INEI en cuanto a cobertuta de agua potable, no siendo el caso con los resultados de la cobertura de saneamiento, donde el INEI está considerando otro tipo de acceso como pozo septico, pozo negro no incluido en la estadística de la DNS.

• Calidad del agua suministrada La calidad del agua suministrada por los proveedores depende en gran medida de las normas de calidad y del control y vigilancia que se ejerce sobre las empresas o instituciones responsables de la provisión de este servicio vital. En el Perú el rol normativo y de vigilancia de la calidad del agua de consumo humano corresponde al

Cuadro N° 2.18 Acceso a servicios básicos de agua potable y saneamiento (porcentaje de hogares) Año 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Agua Potable Total Urbana Rural 69.5 85.9 36.7 73.6 87.9 45.2 74.8 88.1 46.1 76.7 85.7 59.2 74.8 85.4 54.6 74.9 87.5 51.1

Saneamiento Total Urbana Rural 72.8 89.2 39.8 76.0 91.1 45.7 78.8 91.8 50.8 79.1 91.7 54.3 75.7 89.1 50.5 77.3 91.8 50.0

Las cifras de los años 2001 y 2002 no son comparables con las de años anteriores debido a la ampliación del tamaño de muestra (paso de 4000 a 20000 hogares encuestados) y a la incorporación de nuevo marco muestral en base a precenso de 1999. FUENTE: Instituto Nacional de Estadística e Informatica INEI

Ministerio de Salud, mientras que la normativa para el adecuado control de calidad y su correspondiente fiscalización estan a cargo del organismo regulador SUNASS pero sólo para el ámbito urbano y se ejerce efectivamente para las empresas formalmente constituidas, aunque también se ejerce para aquellas empresas que están en proceso. Nuevamente la falta de un adecuado sistema que regule el sector rural hace que este sector no tenga una adecuada supervisión respecto a los procesos de potabilización del agua ni el control de la calidad del agua de bebida, igual situación se observa, en aquella porción del área urbana que a la fecha, la administración de sus servicios, no está organizada de acuerdo a ley. En el área regulada por SUNASS se evidencia grandes avances que se reflejan en el hecho de que al año 2002 las 45 empresas han definido programas de control de calidad del agua, cuyo cumplimiento es fiscalizado por el regulador. Así mismo existe sistemas de desinfección en todos los servicios, donde se controla el cloro residual diariamente, habiéndose logrado que la gran mayoría de las muestras de control den contenidos de cloro residual libre por encima de 0.5 mg/lt en porcentajes que varían entre 80 y100% . En el cuadro N° 2.19 se indica la evolución positiva que se ha obtenido en las 45 empresas del área urbana. Así mismo de acuerdo a la información proporcionada por la SUNASS se ha logrado en el período 1995 2000 reducir el porcentaje de muestras con contenido de coliforme fecales de 13.4% a 1.2%. A su vez el programa de control de calidad también implica el control de una serie de parámetros que podrían afectar la salud, los resultados de estos controles son fiscalizados por la SUNASS y en los casos que se ha encontrado deficiencias se han tomado las medidas correctivas, que van desde disponer las medidas tendientes a corregir la deficiencia, aplicación de

47

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

Cuadro N° 2.19 Resultados del control de cloro residual en redes de distribución en 45 empresas prestadoras de servicios de saneamiento Año

Número de empresas con % de muestras % de muestras satisfactorias 80% 29 16 26 19 22 23 14 31 6 39 3 42 3 42

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

FUENTE: Superintendencia Nacional de Servivios de Saneamiento SUNASS

multa y orden de cierre de fuentes contaminadas. Aunque todavía no se ha llegado a los niveles optimos de seguridad estas medidas adoptadas hacen que se haya disminuido los riesgos de beber agua no apta, en este sector de la población. En ámbito rural, por las razones ya expuestas no existe información sistematizada que permita hacer una evaluación cuantitativa de la situación actual, sin embargo de acuerdo a informes recientes, se conoce que en la mayoría de los servicios de agua potable del área rural, no se desinfecta el agua por una serie de razones entre otras; por que no tienen acceso a los insumos para la desinfección; por falta de recursos; por rechazo de la población y a la ausencia de una adecuada supervisión y asistencia técnica. Así mismo en muchos casos las instalaciones de tratamiento se han abandonado por falta de mantenimiento y operación apropiados. Como referencia se presenta los resultados del estudio realizado por la DNS- PRONASAR35 que nos indica que el 39.4% de la muestra evaluada tenía equipos de cloración y sólo el 7.6% presentó niveles de cloro residual aceptables.

• Cantidad de agua consumida Los niveles de consumo promedio de la población urbana se mantienen bastante altos, esto debido a los bajos niveles de micromedición que fomentan el desperdicio en los hogares, a fugas en las redes y a niveles tarifarios que no incentivan el ahorro del agua. Los altos niveles de consumo hacen que la capacidad

Cuadro N° 2.20 Producción per cápita promedio ambito urbano Año 2002 2001 2000 1999 1998 1997

Producción lppd 269 278 350 343 351 352

N° de Empresas /1 27 29 33 29 32

1/ Empresas con producción por encima de los niveles de eficiencia FUENTE: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS

de los servicios resulte insuficiente para atender al total de la población en forma continua, sin embargo de acuerdo a una evaluación realizada por la autora del presente informe, en 16 ciudades del ámbito urbano (63.3% de la población urbana nacional) se obtuvo que sólo dos ciudades tenían déficit de capacidad, asumiendo consumos percápita eficientes. Esto y la opinión de SUNASS nos estaría demostrando que la mayoría de servicios tendrían capacidad instalada suficiente para dar un servicio adecuado si se logra una gestión comercial y operativa eficiente, en el Cuadro N° 2.20 se presenta la variación de los niveles de consumo promedio y el número de empresas que superan una producción eficiente definida por SUNASS en un rango de 180 a 250 litros por persona día. En el ámbito rural aunque no se cuenta con información se entiende que el problema no está en exceso de consumo sino en la calidad del servicio.

• Continuidad del servicio La mayoría de los servicios de agua potable en el país no han logrado todavía, brindar un servicio continuo al 100% de sus clientes. En efecto son muy pocas las ciudades donde el total de la población servida cuenta con agua las 24 horas, el mayor porcentaje de la población tiene entre 7 y 17 horas de servicio al día36. Las causas que generan la falta de continuidad en los servicios de agua potable son múltiples, desde deficiencias en el manejo operacional de las redes o sistema en general, hasta indicar serios déficit de capacidad en la infraestructura del servicio, pasando por un marcado desperdicio o deficiente control de pérdidas. Aunque en forma lenta todavía, se puede apreciar en el Cuadro N° 2.21, que las empresas del ámbito urbano regulado por SUNASS, esta situación está en proce-

35 Estudios de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural DNS,COSUDE,PAS 36 Resultado obtenido del estudio de una muestra de 16 ciudades del ámbito urbano (67.8% de la población urbana total) realizado por la autora del presente informe.

48

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Gráfico 2.3 Porcentaje de aguas servidas tratadas

FUENTE: Superintendencia Nacional de Servivios de Saneamiento SUNASS

so de mejora sostenida, esto se debe principalmente a: un mejor control de los desperdicios intradomiciliarios debido a la instalación de micromedidores, a acciones de mejoramiento operativo de redes y a optimizaciones de los servicios. Sin embargo vemos que en la medida que no se le de prioridad a este tipo de acciones los resultados serán muy limitados.

• Tratamiento de aguas servidas Este aspecto ha sido bastante descuidado en general. En el área urbana, para el ámbito de las 45 empresas reguladas por la SUNASS, el tratamiento de aguas residuales llega a tan sólo el 20.2% en el año 2002. Además del problema del déficit de tratamiento, se presenta un problema muy grave, cual es el uso indebido de las aguas servidas en la agricultura, problema que puede derivar en serias enfermedades y epidemias. Cuadro N° 2.21 Continuidad promedio anual - Ambito urbano Año 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Continuidad Horas/día % de Micromedición 13.9 23.6 12.9 30.2 14.8 39.7 16.0 48.3 17.4 50.3 17.5 50.4

Fuente: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS

En 1993 del total de aguas residuales el 21% se descargaba en los ríos, el 43% en el mar el 0.6% en el Lago Titicaca y el 30% en otros cuerpos receptores, incluyendo el uso para riego (PRONAP, 1995). En 1998, la SUNASS señala que existe un escaso y casi nulo interés en operar y mantener las plantas de tratamiento de desagües debido principalmente a los costos elevados. Igualmente señala que la casi totalidad de los efluentes de las plantas de tratamiento no cumplen con los niveles de purificación que permitan disponerlos en cuerpos receptores sin efectos contaminantes o que permitan su adecuada autodepuración. Ello da lugar a impactos ambientales negativos sobre la flora y la fauna, así como riesgos de salud en los seres humanos. Así mismo, no obstante la existencia de normas para tratamiento y otras, subsiste la manipulación clandestina de desagües crudos y/o el reuso inadecuado de aguas servidas para fines agrícolas. 37 Los costos de inversión y de operación para el tratamiento de las aguas servidas son bastante elevados, esto ha originado que ante la difícil situación económica que enfrenta la mayoría de empresas, no se este priorizando este aspecto, lo cual lo podemos apreciar en el siguiente gráfico.

F. Gestión de los servicios de saneamiento La gestión de los servicios de agua potable y saneamiento está también diferenciada de acuerdo al ámbito donde actua la entidad prestadora, para cada uno de los cuales haremos un breve análisis de la situación actual.

37 SUNASS 98, pg.13.

49

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

• Ambito urbano, empresas reguladas por SUNASS A pesar que el nuevo marco institucional adoptado, planteó como principal objetivo dotar de autonomia ténica a las empresas prestadoras de servicios, esto no se ha logrado plenamente en la práctica, ya que subsisten las interferencias políticas y administrativas tanto de los gobiernos municipales como del gobierno central. Esta situación se evidencia si tenemos en cuenta que persiste una alta rotación de personal (según SUNASS en promedio cambian de gerente general cada 17 meses), no tienen autonomia para fijar haberes estos son definidos a nivel central, su presupuesto y endeudamiento deben ser aprobados tambien a nivel central y muchas decisiones de tipo técnico pasan por la opinión de los alcaldes quienes priorizan sus intereses políticos antes que la eficiencia de la empresa. Así mismo la difícil situación económica financiera por la que atraviezan la mayoría de las empresas (SUNASS indica que el 80% de las empresas necesitan 100 años para pagar sus deudas), hace que, éstas tengan muy pocas posibilidades de nuevas inversiones que les permita mejorar su gestión operativa y comercial lo cual termina convirtiendose en un circulo vicioso que agrava cada vez mas la situación actual. Adicionalmente, tenemos que en promedio las empresas sólo facturan 55% del volumen de agua que producen, para superar esta situación necesitarian entrar a desarrollar programas de macro y micro medición, de control de fugas y desperdicios y optimización de redes. Para agravar esta situación en promedio las empresas mantienen una cartera morosa con cuentas por cobrar equivalentes a 6 meses de facturación. Las tarifas vigentes mantienen todavía un retrazo en relación al costo medio de largo plazo que establece la Ley, para la determinación de las tarifas. La implementación del nuevo sistema tarifario ha tenido una serie de limitantes derivados de; la poca capacidad de las empresas para planificar su desarrollo en el largo plazo, la falta de apoyo de los gobiernos locales para aprobar los incrementos tarifarios que SUNASS disponia, el rechazo de la población para aceptar los incrementos, y principalmente la falta de fuentes de financiamiento para atender los programas de inversión previstos en los planes maestros. Otro de los aspectos que contribuye a aumentar las dificultades del sector es la falta de un sistema explicito de subsidios que favorezca a los que realmente lo necesitan. En la actualidad existen subsidios cruzados indiscriminados, donde por lo general el sector industrial y comercial son los que asumen la mayor parte de estos subsidios. Este tema es de vital importancia ya que el país mantiene a mas del 50% de la población

por debajo de la línea de pobreza, sin embargo cualquier sistema que se adopte no debería dar pie a que aumente el desperdicio. El sistema de regulación implantado desde el año 1994 ha logrado algunos avances y mejoras, pero las limitantes que muestra el sector en su conjunto, dificilmente permitirá un desarrollo sostenido y de mayor ritmo de crecimiento si no se toma la decisión de adoptar soluciones que corrijan las deficiencias ya encontradas.

• Ambito urbano no regulado En este grupo se encuentran todas aquellas localidades intermedias entre 2000 y 20,000 habitantes que no han logrado constituirse como una empresa por razones de viabilidad técnica financiera y que sus autoridades locales no han aceptado integrarse a una empresa mayor ya constituida. La administración de los servicios de agua potable y saneamiento en estas localidades está a cargo de los municipios quienes operan los servicios como parte de las otras funciones que cumple la Municipalidad. En esta situación y dadas las muchas carencias de los municipios pequeños, es muy poca la atención que se le puede dar a la operación y mantenimiento de los servicios, lo que hace que el servicio al usuario sea de muy mala calidad, inclusive, en la mayoría de los casos, no se logra cumplir con los requerimientos mínimos para calificar al agua suministrada, como apta para el consumo humano.

• Ambito rural A pesar que en este sector, como parte de los programas de lucha contra la pobreza, se logró inversiones considerables en la década pasada, que permitieron un aumento representativo de la cobertura, la falta de una estrategia para implantar formas adecuadas de administración, supervisión y asesoría de estos servicios, ha traido como consecuencia que muchos de ellos a la fecha esten proporcionando servicios de mala calidad, que no permite asegurar que el agua suministrada sea apta para el consumo humano y algunos casos extremos estos sistemas estan en condiciones de inoperativos. Según información de la DNS38 obtenido en base a una muestra de 70 localidades, indica que el 28.8% de los servicos encuestados es sostenible, 56.1% esta con deterioro leve, 12.1% está en deterioro grave, mientras que el 3% ha colapsado. En la actualidad el Ministerio de Vivienda a través de

38 Estudio de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural DNS,COSUDE,PAS

50

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

la Dirección Nacional de Saneamiento esta implementando un programa de atención a este sector, donde principalmente se busca cambiar este enfoque que sólo se orienta a la infraestructura, por el de dar prioridd a la sostenibilidad de las inversiones realizadas, esto se recoge de uno de los objetivos del programa que viene ejecutando PRONASAR, “Contribuir al uso adecuado de servicios de agua y saneamiento sostenibles, adoptando las mejores prácticas de higiene, mejorando las capacidades de la comunidad y otras organizaciones responsables en administración, operación y mantenimiento de los sistemas, e implementando el esquema institucional y los mecanismos necesarios para la sostenibilidad”. Del análisis del marco legal vigente se deduce que éste no ha contemplado la normativa necesaria para el ámbito rural. Esta deficiencia también parece haber sido recogida por el PRONASAR, conforme se aprecia en otro de sus objetivos específicos, “Fortalecer la capacidad de la Dirección Nacional de Saneamiento (DNS) para desarrollar políticas sectoriales, legislación e información para el planeamiento y vigilancia en aspectos relacionados con la provisión de agua y servicios de saneamiento de las áreas rurales pobres y pequeñas ciudades, pautas para el marco institucional del sector que permitan la coordinación interinstitucional y la ejecución del proyecto en forma ordenada y descentralizada, definir políticas que incentiven la participación del sector privado en el suministro de agua y saneamiento en pequeñas ciudades “. Cabe resaltar que este objetivo estaría también contemplando la problemática del sector urbano no regulado.

G. Inversión histórica del sector Conforme se ha venido expresando, la inversión durante la década de los noventa, ha sido muy significativa, así se tiene que la inversión percápita paso de 13 dólares améri-

cano en el período 85-90 a 86 dólares por persona en +el período 91-98. A este hecho de claro aumento del nivel de inversiones se debe agregar que en este último período se produjo cambios importantes en el marco legal e institucional y por primera vez en el Perú se aprobó una Ley que regula la prestación de los servicios de saneamiento. En el Cuadro N° 2.17 se indica los nivels de inversión en ambos períodos.

H. Requerimientos de inversión futura Las metas acordadas en la Asamblea General del Milenio de Naciones Unidas del año 2000 y en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible del año 2002, establecierón, para el caso del agua potable y saneamiento, reducir el porcentaje actual de población sin servicios a la mitad. Este compromiso significa un esfuerzo muy grande para países como el Perú, en el cuadro N° 2.23 se muestra las estimaciones de los montos de inversión requeridos, para el área urbana, para llegar en el año 2020 a coberturas de 95 y 85 % en los servicios de agua potable y saneamiento respectivamente. Del mismo podemos apreciar que la demanda de recursos de inversión promedio anual sería de 280 millones de dólares por año, es decir tendríamos que mantener una inversión sostenida similar a la realizada en la década de los noventa. Este panorama resulta bastante difícil de realizar si tenemos en cuenta que en la década pasada practicamente el 50% de los recursos invertidos fueron provenientes del Fondo Nacional de Vivienda, que ya no existe y que a la fecha no existiría mas fuentes de financiamiento que los recursos del tesoro, que son sumamente escasos, y los provenientes de los ingresos tarifarios. Para el ámbito rural las estimaciones realizadas en el año 1999 por el Banco Mundial indicaban la necesidad de una inversión anual de 35.1 millones de dólares por año para lograr una cobertura de 70% en agua potable. El Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 ha considerado una necesidad de inversión del orden de los 2400 millones de US dólares manteniendo una meta de 90% en agua potable pero reduciendo la meta de cobertura de saneamiento a 74% en el año 2012.

Cuadro N° 2.22 Inversión histórica a nivel nacional (en millones de US$) Fuente 85-90 1. Gobierno Central 21 2. Gobiernos Regionales y locales 68 3. Empresas prestadoras de servicios 159 4. FONAVI 5. Inversión privada (ONGs) 4 TOTAL 252 Inversión promedio anual 50.4

Cuadro N° 2.23 Inversiones estimadas futuras - Area urbana 91-98 645 65 1135 576.2 22.2 2443.4 244.3

FUENTE: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS, Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 DNS

Período

2001- 2005 2006-2010 2011-2015 2016-2020 TOTAL

Agua potable Saneamiento Cobertura Inversión Cobertura Inversión promedio Millones US$ promedio Millones US$ 85 1100 75 1171 90 376 80 796 93 548 83 606 95 430 85 599 2,454 3,172

FUENTE: Dirección Nacional de Saneamiento SUNASS

51

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

El financiamiento de las inversiones arriba señaladas se ha estructurado considerando las fuentes concertadas y por concertar. Las fuentes concertadas están referidas a los recursos que provendrían de la generación interna de las EPS con las tarifas vigentes, y de los créditos externos que se encuentran concertados (JBIC, Banco Mundial, BID, KfW, CAF, entre otros). Las fuentes por concertar se refieren a la generación de recursos de las EPS que requerirían de aumentos tarifarios, aún por aprobarse, recursos ordinarios del Gobierno Nacional,

aportes de los municipios y comunidades, así como, los aportes de operadores privados, créditos externos por concertar y donaciones o aportes no reembolsables39

Fortalezas Después de casi 10 años de haberse aprobado el primer marco legal e institucional para el sector, existe suficiente experiencia como para hacer las mejoras que dicho marco requiere. Como avance de este período se señala que se ha completado el marco institucional, con la creación de la Dirección Nacional de Saneamiento DNS como ente rector del sector. Existe un Plan Nacional de Saneamiento que ha establecido los objetivos, estrategias y políticas de desarrollo del sector. Se ha adquirido una experiencia en el tema de regulación.

Debilidades Sin embargo todavía no se logra el adecuado consenso entre los diferentes actores como para aprobar los cambios y mejoras necesarias.

I. Fortalezas y debilidades del sector A manera de resumen se presenta las fortalezas y debilidades que presenta el sector saneamiento.

Hasta la fecha no se le da el suficiente soporte institucional a a DNS, que le permita contar con una organización debidamente implementada para el cumplimiento cabal de sus funciones. Todavía no queda claro para la sociedad que exista la voluntad política de llevar adelante este Plan. Las continuas reorganizaciones y la disminución de los recursos financieros de la SUNASS estarían debilitando la nstitución. La SUNASS cuenta con un valioso sistema de información. Por las razones expuestas en item anterior podría estar peligrando la continuidad de esta valiosa herramienta de regulación. Hay avances en la organización de las empresas del ámbito Sin embargo a pesar de los avances éstas continuan con urbano reguladas por SUNASS. serias limitantes de su autónomia técnica que no les permite tomar decisiones de tipo empresarial. En el ámbito rural, el inicio del proyecto PRONASAR es un No se cuenta con un adecuado marco legal e institucional avance claro en el sentido correcto. que le garantice una sostenibilidad a proyectos como el PRONASAR. No existe una Política de financiamiento del sector explicita y sobre todo que haya sido asumida a nivel político e integrada en los planes de desarrollo del sector. No existe un sistema de subsidios que favorezca a los que verdaderamente lo necesitan sin afectar la situación financiera de los prestadores de servicios. La recuperación progresiva de los niveles de tarifas y el avance El avance en la implantación del sistema de tarifas se en la formulación de los planes maestros para la implantación torna lento, debido a que las empresas adolecen de una del nuevo sistema tarifario basado en costos económicos de serie de limitaciones en su gestión operativa y comercial largo plazo. en general. Adicionalmente la ausencia de fuentes de financiamiento que viabilicen los planes maestros transforman la determinación de las tarifas en un ejercicio teórico. En el ámbito urbano practicamente la totalidad de la empresas Este avance corre el riesgo de que no se mantenga en el reguladas por SUNASS esta dotando de agua segura a los tiempo si se disminuye el nivel de control y supervisión consumidores, esto gracias a la labor de regulación y del regulador, sobre todo si tenemos en cuenta las dificultades fiscalización de la SUNASS actuales de Ministerio de Salud para ejercer las labores de vigilancia. Los montos de inversión demandados por el sector para alcanzar niveles adecuados de servicios son significativos, los cuales, de acuerdo a la situación económica del país, sería practicamente imposible enfrentar en el mediano plazo. 39 Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 DNS

52

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

3. Situación Esperada al Año 2005

La problemática de los recursos hídricos en el Perú está asociada fundamentalmente al desarrollo del sector agricultura y este a su vez, a pesar de ser un sector que se encuentra íntegramente en manos del sector privado, es muy sensible a las políticas del gobierno en las áreas de mercado y precios. Adicionalmente, la gestión del recurso está confiada a las autoridades del sector agricultura, lo que afecta no solo los problemas de demanda sino también los de manejo de cuencas, la solución de conflictos intersectoriales, y la preservación de la calidad del recurso. Así mismo es necesario tener en cuenta que el Perú es un país con marcada heterogeneidad interna, los resultados prome-

dio nacionales implican situaciones aún más desiguales entre las diferentes regiones, departamentos y provincias. El sector agua potable y saneamiento, es fuertemente dependiente de la inversión estatal para ampliar y mejorar los servicios. Esto debido a la difícil situación económica financiera de las empresas y a la situación de pobreza de la población (54%). Esta situación hace que pocas empresas sean lo suficientemente atractivas para que se produzca una inversión privada suficientemente dinámica, quedando fuera amplios sectores de la población sin recursos suficientes para costear estos servicios.

3.1 Escenarios de desarrollo

Para definir la visión de largo plazo del sector hídrico en el país se analizará tres posibles escenarios; Escenario BAU (Bussiness As Usual), las condiciones se mantienen como hasta ahora sin cambios relevantes, Escenario S1, donde el desarrollo se basa en una política orientada al predominio del mercado y Escenario S2, considera un desarrollo basado en hacer

prevalecer los valores de la sociedad. En el Cuadro N° 3.1 se muestra las proyecciones de crecimiento poblacional para cada escenario así como las coberturas de los servicios de saneamiento y eficiencia de riego esperado para cada escenario analizado.

Cuadro N° 3.1 Indicadores esperados para los escenarios previstos Descripción Población total Población urbana Población rural Cobertura serv. de saneamiento Agua potable Saneamiento (1) Sector agrario Eficiencia de riego

Año 2003 27 148 101 19 638 160 7 509 941

Escenario BAU 35 632 855 26 502 322 9 130 533

Escenario S1 35 632 855 27 511 155 8 121 700

Escenario S2 32 504 800 24 209 691 7 432 613

74.9 77.3

80% 80%

88% 88%

95% 96%

30%

40%

60%

50%

(1) Incluye a la población que cuenta con servicios de saneamiento como letrinas, pozos sépticos

53

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

A. Escenario BAU

A.3 Consecuencias en el sector agrario •

A.1 Condiciones macro La población crecería a un promedio anual de 1.3% hasta el año 2025. El comportamiento general de la economía nacional mantiene la tendencia de la década de los noventa, es decir un crecimiento promedio de 4.6%, con una irregularidad en el crecimiento por fluctuaciones relacionadas fundamentalmente con el comportamiento de los flujos de capitales externos. El producto nacional bruto crecería fundamentalmente por actividades primarias de exportación, con algo de agroindustria. El impase fundamental de este escenario, sería la escasez de recursos estatales.

•

•

•

• •

• A.2 Consecuencias en la gestión del recurso hídrico • •

•

•

•

•

•

• •

54

Se mantiene la legislación vigente que privilegia la gestión de la oferta de recursos hídricos Aumento generalizado de la pobreza rural, y consecuente aumento de la migración del campo a la ciudad Baja prioridad de atención a los problemas de degradación de los recursos hídricos y del medio ambiente. Implantación periódica de programas de rehabilitación de infraestructura, con recursos del tesoro, a fondo perdido, uso de las fuentes de agua existentes llevado al límite físico posible. Conflictos multisectoriales y entre usuarios de un mismo sector por el uso del agua, agravados por la falta de capacidad institucional adecuada para resolverlos. Riesgo de deterioro de la calidad de los recursos hídricos de la vertiente del Pacífico hasta límites que comprometen la calidad de vida de la población y desalientan la inversión privada en el sector agricultura, así como en otros sectores. Falta de recursos fiscales para atender las demandas de inversión y consecuente aumento del endeudamiento externo para atender en parte las necesidades de financiamiento Reducida participación del sector privado, por falta de rentabilidad de la inversión y producción Al no ponerse el acento en una gestión eficiente del recurso, se pueden agravar los problemas de disponibilidad de agua para atender una demanda creciente sobre todo en la cuenca del Pacífico.

•

El aumento de la producción agrícola, dependerá del incremento de las áreas irrigadas, principalmente en la costa del país Gran presión de las entidades locales para la construcción de nueva infraestructura hidráulica principal. Reducida mejora en las eficiencias de riego debido al mantenimiento de prácticas tradicionales de cultivo y riego Deterioro progresivo de la infraestructura de riego debido a la falta de inversiones en mantenimiento Aumento del precio de los productos básicos como consecuencia de la escasez. Incremento de las áreas salinizadas y con problemas de drenaje hasta alcanzar 35% de las áreas irrigadas en la Costa. El proceso de descentralización iniciado podría seguir generando iniciativas locales para atender los problemas existentes. Moderada participación del sector privado por falta de reglas claras e incentivos.

A.4 Consecuencias en el sector agua potable y saneamiento •

•

• •

Las empresas de servicio se mantendrían en poder de los municipios o del Estado. En estas condiciones y en ausencia de los recursos estatales, el Estado no tendría los ingresos necesarios para financiar la inversión requerida para la ampliación de los servicios y, en particular, para el tratamiento de aguas servidas. Unicamente las empresas de servicios que mejoren su gestión, sus niveles de cobranza y que logren mayor eficiencia, estarían en condiciones de mejorar la calidad de los servicios, con excepción del tratamiento de aguas servidas en aquellas ciudades donde las tecnologías aplicables son excesivamente costosas. En general la calidad de los servicios tendería a deteriorarse o quedar estancada. En el área rural la ampliación de los servicios reduciría el ritmo logrado en la década de los noventa y, al mantenerse igualmente las deficiencias institucionales y operativas, muchos de los sistemas construidos en los últimos años entrarían en crisis por falta de mantenimiento; se mantendría la escasa utilización del servicio de alcantarillado y del sistema de letrinas en el área rural, con lo cual se afrontaría serios problemas ambientales en dicha área.

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

•

•

Un total de más de 7 millones de personas carecerían de agua potable y saneamiento. En consecuencia, los problemas de salubridad podrían recrudecer y la incidencia de las enfermedades de origen hídrico podría alcanzar los indicadores promedio del período 1993-1998 para el país en su conjunto. La situación de informalidad de los nuevos asentamientos humanos en el área urbana agravarán la situación actual.

•

•

•

B. Escenario S1 (predominio del mercado) • B.1 Condiciones macro La población crecería a igual ritmo que en el escenario BAU, sin embargo al darse poca atención al ámbito rural, habrá una mayor migración del campo a la ciudad motivo por el cual el crecimiento de la población rural será menor que la del escenario BAU . El comportamiento general de la economía nacional se caracteriza por un crecimiento sostenido de 5.5% anual, superando las fluctuaciones bruscas. El crecimiento se basa sustancialmente en la minería, energía, agricultura y la pesca y en general en la exportación fundamentalmente primaria, con agroindustria en mayor escala que en el escenario BAU. Por otro lado, debido a la desigual distribución del ingreso, y a la escasa generación de empleo se acentuaría la pobreza. El Estado reduciría fuertemente su participación en la actividad económica, reduciría asimismo sus ingresos al liberalizar aún más el intercambio externo y, al asumir exclusivamente la función reguladora. El impacto fundamental de este escenario, sería la inestabilidad social y la violencia derivada de la desigualdad.

•

B.2 Consecuencias en la gestión del recurso hídrico

•

•

•

•

Se logra una reforma del marco legal con reconocimiento del valor económico y ambiental del agua. La reforma institucional opta por encargar la gestión de los recursos hídricos a una institución independiente de los sectores usuarios. Derechos reales de uso de agua legalmente establecidos y desarrollo de un mercado limitado de aguas. Producción orientada por las reglas del mercado, dirigida principalmente a productos exportables y a la agroindustria.

•

Descuido en atender o defender los derechos de los pueblos más pobres, no será una prioridad atender lo derechos consuetudinarios. Gestión integrada de las cuencas con limitada participación de los usuarios, posiblemente sólo de los que han logrado regularizar sus derechos de uso. Conflictos multisectoriales por el uso del agua minimizados como consecuencia del establecimiento de derechos de uso del agua transables. Sin embargo es posible que se acentuen los conflictos con aquellos actores que se queden al margen del sistema. Alta prioridad de atención a los problemas de degradación de la calidad de las aguas y del medio ambiente como consecuencia de una mejor regulación por parte del Estado. Reducción del riesgo de deterioro de la calidad de los recursos hídricos de la vertiente del Pacifico debido a la gestión integrada de las cuencas, con participación de los “stakeholders”

B.3 Consecuencias en el sector agrario •

• •

•

•

Creación de grandes conglomerados de producción y comercialización de los productos agrícolas, concentrados en la costa. Reducción del minifundio como consecuencia de la implantación de áreas irrigadas comercialmente viables. Se acentuará el deterioro de la agricultura en el área rural, principalmente en la zona de sierra. Implantación en gran escala de sistemas de riego tecnificados y consecuente aumento de la eficiencia de riego. Construcción de infraestructura hidráulica menor por medio del esfuerzo conjugado de los sectores público y privado Reducción de las áreas salinizadas y con problemas de drenaje del 30% actual a 20% en la costa Incremento de la eficiencia de riego de 30% a 60% en la costa, en promedio

B.4 Consecuencias en el sector agua potable y saneamiento •

•

Sólo algunas empresas económicamente rentables serían privatizadas, mediante concesiones, quedando el resto sujeto a la propiedad y gestión estatal o municipal. Es posible que los niveles tarifarios de las empresas privatizadas tengan incrementos a fin de ase-

55

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

•

•

• • •

gurar que estos cubran todos los costos de prestación del servicio. En estas condiciones se esperaría una mejora de la prestación de los servicios para aproximadamente un 50% de la población urbana del país, tendiendo a deteriorarse en el resto del país. El Estado no asumiría en ningún caso el financiamiento de la inversión requerida para la ampliación de los servicios y, en particular, para el tratamiento de aguas servidas. Un total de más de 4 millones de personas carecerían de agua potable y de saneamiento. En el área rural y en cuanto a salubridad la situación sería similar a la del escenario BAU. La mayor migración del campo a la ciudad, presionará más por servicios en las grandes ciudades.

• •

•

•

Manejo integrado de las cuencas con amplia participación de todos los usuarios. Alta prioridad del gobierno para mantener la calidad de los recursos hídricos y del medio ambiente, a través de reglamentos y fiscalizaciones rigurosas. Conflictos multisectoriales por el uso del agua minimizados como consecuencia de: i) haberse establecido derechos de uso del agua, ii) desarrollo de una conciencia social sobre el uso del agua y iii) haberse incorporado al sistema a un mayor número de actores entre ellos a los pequeños productores y comunidades nativas. Reducción del riesgo de deterioro de la calidad de los recursos hídricos.

C.3 Consecuencias en el sector agrario C. Escenario S2 (prevalecen los valores de la sociedad)

•

C.1 Condiciones macro La población crecería al ritmo de la “hipótesis baja” de las proyecciones del INEI, que es de 1.01% hasta 2025, llegando a un total de 32’504,787 habitantes. El comportamiento general de la economía nacional se caracteriza por un crecimiento ligeramente más lento que en S1, pero sostenido de 5.0%, superando las fluctuaciones bruscas. El crecimiento se basa en un fuerte impulso a las actividades económicas generadoras de empleo y que constituyan un alto porcentaje del PBI Total. La población, numéricamente menor que en los escenarios anteriores, mejoraría su capacidad de pago debido a una dinámica generación de empleo y a la mejor redistribución del ingreso. El desafío fundamental de este escenario sería lograr una regulación y participación estatal, capaz de inducir la redistribución del ingreso sin menguar la eficiencia y dinámica de la economía.

C.2 Consecuencias en la gestión del recurso hídrico •

56

Establecimiento de un sistema de derechos reales de uso del agua, que reconoce el valor económico social y ambiental del recurso, en este contexto el Estado dictará políticas para apoyar a los pequeños productores y comunidades nativas. La reforma institucional define una autoridad responsable de la gestión del recurso independiente de los sectores usuarios

•

•

•

•

•

Producción agrícola orientada por los requerimientos de mercado balanceados por consideraciones de orden social destinadas a mitigar los efectos originados por los desequilibrios de orden económico. Participación de un sistema global de comercialización de productos agrícolas, con salvaguardas de carácter proteccionista para determinados productos, sin que esto afecte el uso eficiente del agua. Implantación de nuevos proyectos de irrigación cofinanciados entre los sectores privado y público con predominio de este último en el caso de los proyectos calificados como de necesidad social. Aumento de las eficiencias de riego en las áreas dedicadas a productos de exportación y mantenimiento de practicas tradicionales en las áreas de pequeños productores. Implantación de sistemas de riego tecnificado en las áreas de irrigación nuevas con inversión privada. Incremento promedio de la eficiencia de riego de 30% a 50% en la región de la Costa.

C.4 Cosecuencia en el sector agua potable y saneamiento •

Debido a mejoras sustanciales en la gestión y en el ordenamiento institucional y legal del Sector, a la racionalización de la migración y el planeamiento urbano, además de la mejora en la capacidad de pago de amplios sectores de la población, un buen número de empresas prestadoras, económicamente rentables serían privatizadas, mediante conce-

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

•

•

•

siones, quedando el resto sujeto a la propiedad y gestión estatal o municipal. En estas condiciones se esperaría una mejora importante de la prestación de los servicios para la gran mayoría de la población urbana del país. El Estado concentraría sus esfuerzos en la atención de las localidades urbano marginales y en aquellas ciudades donde la tecnología de los servicios es excesivamente costosa. En el área rural la ampliación de los servicios mantendría el ritmo logrado en la década de los noventa, pero al superarse las deficiencias institucionales y operativas, se lograría mejorar notablemente la calidad de los servicios y el mantenimiento operativo de todos los sistemas cons-

•

•

truidos en los últimos años. Los mejores ingresos y los programas educativos y de difusión posibilitarían el pleno uso de la infraestructura de alcantarillado y el uso adecuado del sistema de letrinas del área rural, con lo cual se mejoraría las condiciones ambientales en ésta área. La población sin servicios se limitaría a aquella población rural muy dispersa, 1’661 mil personas sin agua y 1’310 sin saneamiento. En consecuencia, los problemas de salubridad podrían ser resueltos en gran parte y la incidencia de las enfermedades de origen hídrico podría alcanzar los indicadores promedio de los países con niveles aceptables en la materia.

3.2 La Visión al año 2025

De la evaluación de la situación actual tanto a nivel global del país como del manejo de los recursos hídricos y de los principales sectores usuarios del recurso y a luz de los diferentes escenarios analizados, es necesario definir una visión de largo plazo que permita orientar todos los esfuerzos al logro de esa visión de futuro.

•

A. Resúmen de la situación actual

A.1 En cuanto a la gestión del recurso •

•

Las características especiales del agua definidas por: i) el agua es un recurso extremadamente limitado con poca posibilidad de sustitución, particularmente en la Costa, ii) exceptuando la región de la Selva, la disponibilidad está limitada a un período muy corto del año, iii) el agua es un recurso unitario; cualquier intervención en una parte de su ciclo hidrológico, afecta necesariamente la cantidad disponible y la calidad del recurso en otra parte del ciclo, iv) la capacidad de movilización del agua, tanto en la costa como en la sierra es muy limitada. Estas características unidas a las externalidades que su uso origina, restringen el rol que las fuerzas del mercado puedan desempeñar en el

•

•

balance de la oferta y la demanda y crean problemas de regulación complejos y difíciles. En la región de la Costa la extrema variabilidad de los regímenes de los recursos hídricos y un mal manejo del agua (en sus diferentes usos), resultan en déficits crónicos de suministro de agua para fines productivos y de consumo poblacional. Una demanda creciente de agua frente a una limitada disponibiliidad de agua están dando lugar a conflictos intersectoriales crecientes y a externalidades negativas. El valor marginal del agua, generado por las grandes obras hidráulicas, excede largamente los costos financieros incurridos por los usuarios. Lo que ha llevado a la creación de grupos de beneficiarios de presión interesados en mantener el ¨statu quo¨, con sus efectos negativos sobre la eficiencia, la asignación regional de recursos públicos, y el uso por los beneficiarios a nivel de finca. El volumen de agua usado por la irrigación representa aproximadamente 85% de los volúmenes derivados de los ríos a través de la infraestructura hidráulica construida específicamente para este propósito. Esta situación además de demostrar un uso poco eficiente del agua está produciendo la salinización de tierras, al no existir un adecuado manejo del drenaje. Es de esperar, que

57

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

•

•

•

• •

•

•

58

en los próximos años la demanda y el consumo en otros sectores aumentarán considerablemente, debido principalmente al crecimiento de las áreas urbanas. De esta forma, los conflictos intersectoriales se incrementarán. Se estima que la demanda de agua para todos los usos crecerá en promedio alrededor de 10% anualmente. Los déficits proyectados para la oferta de recursos hídricos en el año 2010, equivaldrían a 10% de la demanda proyectada en la Sierra Alta, y a 30% de la demanda proyectada en la costa. De no tomarse las medidas pertinentes estos déficits crónicos pueden constituirse en el futuro en uno de los obstáculos más serios para el desarrollo de las actividades productivas en el país. La deficiente formalización de los diferentes derechos de uso trae como consecuencia, la existencia de multiples conflictos entre los usuarios, y un uso ineficiente ya que el sistema actual no reconoce el valor económico social y ambiental del agua. El actual marco legal privilegia la oferta de agua, a través de la construcción de infraestructura hidráulica con fondos públicos, casi siempre obedeciendo a razones de orden político, y que no define mecanismos e incentivos que favorezcan el uso eficiente del agua. A esta situación se debe añadir que los sistemas de recuperación de los costos de inversión son deficientes. Falta de mecanismos que incentiven el reuso de aguas servidas tratadas para fines productivos A lo largo de los años, las diversas disposiciones existentes han conducido a que las autoridades administrativas utilizaran el agua como un medio para favorecer intereses particulares, en desmedro de los usuarios más pobres. Ha conducido también a la imposición de prácticas de gestión de áreas irrigadas en las altas cuencas, que no respetaban las costumbres ni las tradiciones de las comunidades indígenas (principalmente en lo relacionado con el manejo comunitario de los sistemas de irrigación, mucho de los cuales datan de la época pre-colonial). En las cuencas altoandinas es previsible que surjan conflictos por el uso del agua entre las comunidades indígenas y los usuarios del sector minero, que de acuerdo con las políticas vigentes ha sido priorizado en términos de desarrollo económico. El actual marco institucional que delega la responsabilidad de la gestión del recurso hídrico en un sector usuario (agricultura), no favorece una gestión integrada del recurso por el contrario las decisiones siempre estarán orientadas a privile-

•

•

giar el sector agrario. Es de esperar que la política definida por el Acuerdo Nacional para el “Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental” empieze a implementarse de acuerdo a los objetivos establecidos en el marco de esta política, entre los cuales se destacan: i) promover el manejo de cuencas; ii) estimular la inversión ambiental y la transferencia de tecnología para la generación de actividades de saneamiento más limpias y competitivas y iii) promover y evaluar permanentemente el uso eficiente del agua evitando las externalidades ambientales negativas. Así mismo es de esperar que el proceso de consulta del proyecto de nueva Ley de Aguas lleve finalmente a consensos que permita su aprobación definitiva finalizando así un largo proceso que ya ha tomado más de 10 años.

A.2 En cuanto al sector agrario •

• • • •

• •

•

•

•

Los volúmenes de agua utilizados para el riego de las tierras de la costa y sierra son mucho mayores que los requeridos exclusivamente para fines de producción agrícola. Las eficiencias totales de riego, computadas a nivel predial, varían entre 35 y 44 %; en el caso de los sistemas de riego superficiales (que son los predominantes) y entre 50 y 65 % en el caso de los sistemas de riego presurizados. Esta situación de ineficiencia se genera debido a causas diversas entre las cuales destaca: Falta de un marco jurídico-institucional que garantice los derechos del uso del agua; Sistema tarifario inapropiado para promover el uso eficiente del agua a nivel parcelario Limitada capacidad técnica instalada para operar adecuadamente los sistemas de conducción y distribución Predominio del minifundio en la estructura predial. Deficiente estado de conservación de los sistemas de irrigación, tanto en el ámbito de infraestructura de conducción y distribución. Inadecuados sistemas de medición y control, usados en la distribución del agua de riego y prácticas empíricas para la distribución de agua en los sistemas de irrigación. Prácticas tradicionales de aplicación del agua de riego poco apropiadas para cultivos tradicionales que prevalecen en la actualidad en la mayor parte de los valles. Producción de cultivos que requieren la movilización de grandes masas de agua en reducidos

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

• •

períodos de tiempo. Aversión al riesgo empresarial de parte de los pequeños productores rurales. Predominio de bajo nivel educativo entre los usuarios.

•

A.3 En cuanto al sector agua potable y saneamiento •

•

•

•

•

•

La apreciable mejora de la cobertura nacional de agua potable y alcantarillado, reduciendo el desfase urbano/rural, se debió al importante nivel de inversión en el Sector, de 290 millones de dólares por año en el período 91-98 . En el área urbana la inversión se financió mediante el endeudamiento de las empresas, lo que constituye el problema más grave del Sector en la actualidad. Las empresas enfrentan graves problemas financieros que no logran resolverse a pesar de la relativa recuperación de los niveles de tarifas y en la cobranza. La implantación del nuevo sistema de tarifas con base en el costo marginal de largo plazo, presenta dificultades debido a la ausencia de un sistema de financiamiento que permita a las empresas acceder a recursos financieros que les permita desarrollar los planes y cumplir con las metas de gestión que implica el sistema tarifario. A esto se añade la inexistencia de un sistema definido de subsidios y al todavía bajo nivel de micromedición, además de los problemas relacionados con la capacidad de pago de los usuarios. Persiste la limitada autonomía de las empresas, debido a interferencias políticas de los gobiernos locales y a excesivas regulaciones del gobierno central. Debido a los vacíos institucionales, la gestión de los servicios, sólo está adecuadamente organizada y regulada para el 58.4% de la población total del País, donde operan las empresas debidamente inscritas por la SUNASS. El resto urbano y la totalidad del área rural no cuenta con el debido soporte institucional y legal, en particular para la supervisión, apoyo técnico y la promoción del saneamiento rural en general. Despues de 10 años de vigencia del marco legal, existe consenso que hay ciertos temas que necesitan ser re-estudiados para encontrar soluciones a problemas que no han podido ser superados con el marco legal vigente. La Dirección Nacional de Saneamiento, organo ejecutor de la política sectorial definida por el

•

•

Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, necesita ser debidamente implementada y fortalecida para dirigir el desarrollo del sector En el ámbito urbano regulado por la SUNASS se ha logrado alcanzar niveles de desinfección del agua por encima de lo que exige la norma, lo que indica que este sector de la población estaría consumiendo agua segura. Sin embargo, no se tiene esta seguridad para el resto de la población donde no se esta ejerciendo un adecuado control y supervisión. Existen preocupantes indicios de debilitamiento del regulador de los servicios de saneamiento SUNASS, debido principalmente a limitantes en sus recursos financieros. A pesar de que el sector cuenta con un Plan Nacional de Saneamiento este no cuenta con una clara política de financiamiento que permita cumplir con las metas de expansión de los servicios.

B. La Visión al año 2025 El sistema de gestión deberá haber pasado de un enfoque exclusivo en el suministro (oferta) a otro que abarca tanto la demanda como la oferta, poniendo énfasis en el manejo o gestión del recurso, y deberá pasar de un enfoque segmentado por sectores, a un enfoque integrado. Los principios básicos que regirán la gestión eficiente y sostenible del recurso hídrico responderán a los principios de Dublin, aceptados a nivel mundial40. El nuevo marco legal facilitará una gestión integrada del recurso hídrico que integre el agua superficial con el agua subterranea, la cantidad de agua con la calidad de la misma, además de propiciar los siguientes principios básicos:41 • La participación amplia e informada de la sociedad civil en la toma de decisiones importantes para la comunidad. • La separación de las funciones de prestación de servicios públicos de las funciones de regulación y estas a su vez de la regulación y manejo del agua. • Reconocer el valor económico social y ambiental del agua para orientar a un uso mas eficiente del agua. La capacidad de establecer derechos de uso fomentará usos de mayor valor. Sin embargo, también será necesario que la autoridad pública ejerza una cuidadosa regulación y monitoreo. • Deberá ser capaz de reconocer y evaluar todos los intereses legítimos, que permitan responder con equidad a los intereses de la comunidad, sin descuidar los aspectos de sostenibilidad ecológica y propiciando un nivel de equili-

40 GWP TACPAPER 4 41 Miguel Solanes y David Getches Prácticas recomendables para la elaboración de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hídrico BID CEPAL

59

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

brio que no sólo atienda las necesidades la población actual sino de las generaciones futuras. • El administrador del recurso hídrico será un organismo independiente de los sectores usuarios. La administración tendrá funciones claramente definidas entre las que destaca la aplicación de la Ley, la evaluación del recurso, otorgar derechos de uso y permisos de descarga, la aplicación de estandares de calidad, monitoreo y control y fiscalización del uso del recurso entre otras. • El marco institucional deberá permitir delegar las funaciones directamente relacionadas con el manejo del recurso a nivel local o regional, orientado principalmente a un manejo a nivel de cuenca, como un elemento aglutinador del desarrollo económico regional. El sector agrario como producto de las reformas habrá logrado una mayor tecnificación y modernización que le permita superar los altos niveles de ineficiencia productiva en las áreas irrigadas. Existirá una mejor operación y mantenimiento

60

de la infraestructura de riego y se habrá logrado disminuir el deteriro de tierras de cultivo. Existirá un mayor desarrollo de la investigación para mejorar la calidad de los cultivos y procesos de comercialización. Existirá un espacio para que los pueblos indígenas puedan seguir produciendo según sus propias costumbres y se abrirá un mercado más amplio para estos productos tradicionales. Así mismo recibirán apoyo para patentar sus productos los mismos que forman parte de la biodiversidad peruana. El Sector de Agua y Saneamiento deberá estar en condiciones de garantizar el acceso universal a servicios cuya calidad, condiciones y características sean congruentes con la salvaguarda de la salud de la población, con el uso racional de los recursos y con la preservación del medio ambiente. Esto implica el desarrollo autosostenido de los servicios con un manejo económico y tecnológico eficiente, financieramente viable y socialmente equitativo. Así mismo, por la creciente escacez del agua, la población tendrá más conciencia de usar el agua racionalmente.

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

4. El Marco para la Acción

4.1 Los grandes desafios

Los grandes desafíos que presenta esta Visión al año 2025 en la próxima década se relacionan con los principios de eficiencia, equidad y sustentabilidad que animan la opción por el Desarrollo Sustentable. Tales desafíos serían, como se ha enunciado: • El dilema entre eficiencia y equidad, dado el alto porcentaje de población pobre del país a la que difícilmente puede atenderse mediante transferencias por impuestos u otros recursos, la solución de este dilema, así como del conjunto de problemas enunciados, depende de cambios convergentes en el entorno del Sector hídrico, en particular en el campo de la distribución del ingreso y de la actividad productiva generadora de empleo y no contaminante. • La superación de los problemas de eficiencia tanto económica como tecnológica y técnico operativa, cuyas causas son, entre otras, las limitaciones en la gestión y en la selección de tecnologías y diseño, la escasez de profesionales especializados en los diferentes campos de actuación del sector y la falta de capacidad de conducción, monitoreo y control estatal. • La superación de los impactos negativos del Sector en el medio ambiente, ocasionados tanto por el enorme déficit en el tratamiento de las aguas residuales, como por la excesiva extracción de aguas subterráneas, particularmente en la Costa, así como por el uso de agro químicos contaminantes, del vertido de residuos mineros, petroleros e industriales en los cursos aguas. El costo elevado de los sistemas de tratamiento, para las zonas donde no funcionan las lagunas de oxidación, agrava la complejidad en esta materia principalmente en poblaciones de bajos ingresos. • La resistencia al cambio, después de largos períodos donde la gran mayoría se acostumbró a esperar que todo se resolviera con inversiones del Estado y a contar con servicios subvencionados por la caja fiscal, donde el poder econó-

mico y el desarrollo se concentró en las grandes ciudades, principalmente en la capital, y donde recién se empieza a dar los pasos iniciales de un proceso de descentralización con muchas dificultades. • La superación de los hábitos de uso ineficiente del recurso hídrico. El Perú es uno de los países que podría llegar a tener serios problemas de escacez de agua en el año 202542 de continuar con la actual tendencia de crecimiento poblacional y el uso ineficiente del recurso, principalmente en la zona de la costa. • La superación de los significativos déficit de recursos financieros que enfrenta el sector, y los servicios públicos relacionados, como es el caso del agua potable y el saneamiento, esto enfrentado a la poca capacidad de pago de la mayor parte de la población. Igual situación podríamos citar para el caso de la agricultura, principalmente en la zona rural de la sierra, donde un 50% vive en condiciones de pobreza extrema. • La sostenibilidad de los sistemas y servicios de saneamiento existentes, tanto en el área urbana como en la rural. En efecto, debido al nivel de endeudamiento de las empresas y sus graves problemas financieros, la gran mayoría de los servicios de las principales ciudades del país podrían entrar en crisis en los próximos años. Por su parte, en el ámbito rural, la instalación de la infraestructura de los servicios adolece en muchos casos de fallas técnicas de diseño y construcción. Además al no haber contado con la participación de los pobladores, presenta serios problemas de operación y mantenimiento. Informes recientes señalan, en general, que tanto en el área urbana como en la rural existen deficiencias de diseño y, en frecuentes casos, incompatibilidad de los sistemas instalados con las características geográficas u otras, así como la falta de recursos de los pobladores para instalar las conexiones intradomiciliarias que les permita utilizar adecuadamente los servicios públicos existentes.

42 Banco Mundial , 1995

61

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

• La superación de los problemas financieros de las empresas, manteniendo el manejo descentralizado y autónomo de las mismas. Este problema debe resolverse tanto para que puedan garantizar la sostenibilidad, como para que amplíen las coberturas y mejoren la calidad de los servicios. En el área rural deberá superarse el problema de los atrasos o la ausencia de aportes de la población para la operación y mantenimiento de los sistemas de saneamiento rural.

• En resumen se puede concluir que el sector hídrico adolece de una crisis de gobernabilidad que se inserta dentro de los problemas de gobernabilidad nacionales. Esto se evidencia en la ausencia de políticas adecuadas y la capacidad de llevarlas a la práctica, en las dificultades para: lograr consensos, la construcción de sistemas de gestión y la administración adecuada del sistema, que supone participación social y el desarrollo de competencias43.

4.2 La Estrategia

La Estrategia global para el desarrollo del sector hídrico se sustentaría en dos ejes fundamentales: • En el ámbito internacional: Convocatoria del apoyo político, tecnológico y económico sustentado en la condición estratégica del país en materia de la preservación ambiental de Sudamérica y del mundo. • En el ámbito nacional: Teniendo en cuenta que el desarrollo económico y social de los países está cada vez mas relacionado con el agua, donde tenemos que el tema de la escacez de agua y su deterioro y los impactos de las inundaciones son problemas que requieren de mucha atención por parte del Estado, es necesario convertir al agua en el tema principal de la política pública. Para ello se debería: i) garantizar que las políticas gubernamentales consideren las implicancias del desarrollo de los recursos hídricos, ii) influir en las decisiones del sector privado para llevar a cabo elecciones tecnológicas, de producción y de consu-

mo basadas en el valor real del agua y iii) proveer foros y mecanismos que garanticen que todos los interesados puedan participar en las decisiones de asignación del recurso y la solución de conflictos44, es decir crear o fomentar una verdadera cultura del agua. Articulación del Sector como sustento del desarrollo del Sector Turismo, que a su vez sería el eje dinamizador del desarrollo productivo del país, teniendo en cuenta el enorme potencial turístico del Perú, en el campo histórico-cultural, arqueológico, ecológico etc. El desarrollo de los servicios públicos relacionados al agua y la alta eficiencia y calidad de los mismos serían la condición ineludible no sólo para reforzar la confianza de los visitantes sino además para recuperar espacios fundamentales de atracción turística como las playas, el lago Titicaca, entre otros muchos. La ventaja de esta opción, además de las obvias externalidades, es la posibilidad de generación masiva de empleo, con lo cual se logra menor desigualdad y menor pobreza.

4.3 El marco para la acción

En el contexto de esta estrategia general, puede mencionarse los siguientes derroteros del marco para la acción: • Para lograr una gestión integrada de los recursos hídricos, se requiere una participación activa de los representantes

43 GWP América del Sur - LA Gobernabilidad Efectiva del Agua en las Américas, un Tema Crítico. 44 GWP TACPAPER 4 Manejo Integrado de Recursos Hídricos

62

de todos los sectores vinculados al uso del agua o a su preservación, como una forma de solucionar los multiples conflictos de interés y competencia por los escasos recursos hídricos con condiciones de extrema aridez, que otorgan al agua un alto valor económico. En este contexto se

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

•

•

•

•

• • • •

•

•

•

hace impresindible que el marco legal defina una gestión participativa y que las políticas que implemente el organismo responsable de la gestión del recurso, fomente una participación informada de todos los sectores involucrados incluyendo a la sociedad civil. Las políticas relacionadas con el recurso hídrico deben estar enmarcadas en la política general de desarrollo del país, donde el Estado debe garantizar la conservación y preservación de un recurso vital para la vida y el desarrollo nacional. En este contexto es de esperar que el Estado, a nivel nacional, regional o local, según corresponda: i) asuma un rol regulador y supervisor, que asegure la sustentabilidad del recurso hídrico y el desarrollo económico y social del país, ii) promueva la participación del sector privado en todas aquellas actividades donde éste está mejor preparado para ejercerlas ( incluye las actividaes relacionadas con el uso del agua) y iii) defina planes de desarrollo y financiamiento para la ejecución de la infraestructura que por su importancia o para atender demandas sociales, no puedan ser desarrolladas exclusivamente por el sector privado. Es necesario la aprobación de un nuevo marco legal e institucional que asegure una gestión sostenible de los recursos hídricos, esta legislación deberá contemplar entre otros lo siguiente: Estar orientada hacia una gestión integrada del recurso, integración que implica un sistema natural que se preocupa por la disponibilidad del recurso en cuanto a cantidad y calidad (oferta) y el sistema humano que ve el uso del recurso, la produción de desechos y la contaminación del recurso (demanda). La ley deberá garantizar que el uso del agua no atentará contra la sostenibilidad de ecosistemas vitales, como garantía de un futuro y desarrollo sostenibles. Deberá asegurar la participación informada de todos los actores comprometidos en la gestión del agua El otorgamiento de derechos de uso del agua, que fomente un uso eficiente del recurso. Promover la gestión del agua a nivel de cuenca como una unidad de desarrollo a nivel regional. Definir un sistema institucional que desligue la gestión del recurso de cualquier sector usuario del agua. La nueva organización deberá contar con las prerrogativas sufientes que le permitan ejercer su función con autonomía y de acuerdo al mandato legal. Así mismo deberá proteger los derechos consuetudinarios y promover el desarrollo del agro rural como una forma de ayuda a la lucha contra la pobreza. Dadas las restricciones existentes en los planos físico y económico financiero para el desarrollo de nuevas fuentes de agua, las alternativas para atender las demandas crecientes deben asociarse con la conservación y un uso más eficiente de los recursos disponibles. Es necesario evaluar un mayor aprovechamiento del agua subterranea, lo cual contribuiría a solucionar los proble-

•

•

•

•

mas de deficit en algunas cuencas y favorecería el drenaje de algunos valles de la costa. Crear un Sistema de Información Nacional de Recursos Hídricos, que permita contar con información confiable para la toma de decisiones y que este a disposición de todos los sectores usuarios. Desarrollar un programa nacional de educación sanitaria y ambiental, orientado a mejorar los hábitos de higiene y otros para el ahorro del agua y para el mantenimiento y uso adecuado de la infraestructura y de los servicios relacionados al agua. Proponer a la cooperación internacional: a. Un programa nacional de capacitación, entrenamiento y especialización en aspectos técnicos, operativos, de planeamiento y de gestión, en el campo de la gestión de los recursos hídricos y de los servicios relacionados al agua. b. Un programa nacional para las obras prioritarias en materia de tratamiento de aguas residuales y su reuso que considere, además del apoyo financiero, el apoyo tecnológico para lograr un sistema eficiente y de bajo costo, adaptado a las diferentes regiones y zonas del país. En relación al sector agua potable y saneamiento existen algunas acciones que es necesario emprender para lograr la visión propuesta: a. El fortalecimiento institucional del organismo rector, orientado a mejorar su capacidad de acción, basada en el planeamiento estratégico para el diseño de la estrategia y política sectorial en el contexto de una política nacional de Desarrollo Sustentable. b. Se requiere fortalecer al organismo regulador para dar continuidad al modelo adoptado. c. Se debe tratar de llegar a consensos para introducir en el marco legal actual las modificaciones de aquellos aspectos que presentan problemas (administración de localidades medianas, traslapes de funciones etc) o para atender temas que no fueron debidamente legislados (área rural, participación del sector privado etc). d. La superación de los vacíos institucionales en la prestación de servicios del área rural y del área urbana fuera de la jurisdicción del Ente regulador. e. La consolidación de la descentralización de la gestión de los servicios así como de la autonomía de los operadores, particularmente en el área urbana. f. La definición de políticas sectoriales para asegurar el financiamiento de los planes maestros de las empresas y del Plan de Desarrollo Sectorial. Como parte de esta política se debería promover la participación del sector privado. g. Establecer un sistema articulado de seguimiento y monitoreo permanente del Sector a nivel nacional, urbano y rural, con el registro sistemático de la información respectiva, que produzca una estadística confiable y oportuna y que permita la adopción de medi-

63

Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción

das correctivas y políticas sobre bases sólidas. h. Es imprescindible definir la solución del problema financiero de las empresas, para lo cual podría contarse con asesoría y apoyo internacional, de modo que la solución no afecte negativamente la autonomía de la gestión de los servicios. i. Es importante asimismo ratificar la vigencia efectiva

64

del sistema de tarifación con base en los costos económicos de largo plazo y viabilizar su implementación. j. Paralelamente se requiere establecer el sistema de subsidios, requisito indispensable de la vigencia del sistema de tarifas indicado y que facilitará la participación privada.

Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en: Perú

Bibliografía

INEI, Perú Compendio Estadístico 2003 LEON TRAHTEMBERG, ¿De qué sirve la interculturalidad? el Comercio 11.03.03 CAF BID PNUD, Amanecer en los Andes ENRIQUE BERNALES BALLESTEROS, La Constitución de 1993, análisis comparado

DNS, COSUDE, PAS, Estudio de Base para la Implementaciónde Proyectos de Agua y Saneamiento en el Area Rural 1999. SUNASS, Exposición de motivos de la Ley General de Servicios de Saneamiento DNS, Plan Nacional de Saneamiento 2003 - 2012 GWP, Manejo Integrado del Agua, TAC PAPER 4

CÉSAR LANDA ARROYO, Tribunal Constitucional y Estado Democrático - PUCP. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano - Perú 2002

MIGUEL SOLANES y DAVID GETCHES, Prácticas Recomendables para la Elaboración de Leyes y Regulaciones relacionadas con el Recurso Hídrico BID-CEPAL

INP, Plan Nacional de Largo Plazo 1987-2010

BCRP, Memoria Institucional 2002.

PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003

GWP América del Sur, CEPAL La Gobernabilidad Efectiva del Agua en las Américas, un Tema Crítico.

ANDREI JOURARLEV, Administración del agua en América y el Caribe en el umbral del siglo XXI - CEPAL LUIS MASSON, El recurso agua en el Perú problemas y perspectivas - El Medio Ambiente en el Perú 2001, Instituto Cuanto, USAID NICOLE BERNEX, Los grupos que ocupan la Amazonía, Iquitos: CETA - CELAM 2002

NELLY NUÑEZ, Informe Nacional sobre Agua Potable y Saneamiento Situación y Perspectivas al año 2025 CARLOS EMANUEL y JORGE ESCURRA, Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en el Perú. ASOCIACIÓN BCEOM-SOFI CONSULT-ORSTOM, ODI-MEF, 1999, Estudio Hidrológico en la vertiente del Pacífico del Perú con fines de Evaluación y Pronóstico del Fenómeno El Niño.

INRENA, ONERN Portal Agrario, MINAG 2004 MINAG, INRENA, PNUD, DDSMS, Estudio del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores 1995 MINAG, Portal Agrario

CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO 1999, Fenómeno El Niñp 1997-1998 Retos y Soluciones para la Región Andina. GWP, GWP América del Sur, Comité Consultivo Nacional, Hacia una gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el Perú.

SUNASS, Indicadores de Gestión de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento 2002.

65