1 ANALISIS DEL PROCESO DE FORMULACION DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN CONVIVENCIA FAMILIAR PARA SANTIAGO DE CALI 2007. EL PAPEL DE LA RED DE PROMOCIÓN DEL BUEN TRATO.

CECILIA MORCILLO MARTÍNEZ

UNIVERSIDAD DEL VALLE FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN MAESTRÍA POLÍTICAS PÚBLICAS SANTIAGO DE CALI 2013

2 ANALISIS DEL PROCESO DE FORMULACION DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN CONVIVENCIA FAMILIAR PARA SANTIAGO DE CALI 2007. EL PAPEL DE LA RED DE PROMOCIÓN DEL BUEN TRATO.

CECILIA MORCILLO MARTÍNEZ

Tesis de grado MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Directora Tesis Dra. RAQUEL CEBALLOS MOLANO Ph.D.

UNIVERSIDAD DEL VALLE FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN MAESTRÍA POLÍTICAS PÚBLICAS SANTIAGO DE CALI 2013

3 Nota de aceptación

__________________________ __________________________ __________________________ __________________________ __________________________

__________________________

Firma del presidente del jurado

__________________________ Firma del jurado

Santiago de Cali, _______________________________.

4 AGRADECIMIENTOS

Con infinita gratitud a la Dra. Raquel Ceballos Molano, Ph.D, quien me mostró rutas y posibilidades para esta investigación, quién fue un aliento constante para este trabajo y quien siempre creyó en mi.

A mi familia por todo su suporte, especialmente a mi madre que ha sido un ejemplo de tenacidad y a mi esposo Petri por su apoyo incondicional y su paciencia frente a tantas horas de espera en soledad.

5 CONTENIDO

Introducción

Pág. 11

Marco y Contexto del Trabajo de Investigación

17

Planteamiento Del Problema Antecedentes del problema Marco legal de la política pública en convivencia familiar Legislación y jurisprudencia Derechos universales La Constitución Política Formulación del problema Justificación Objetivos Objetivo general Objetivos específicos Marco Referencial Marco teórico Marco Conceptual Sobre el análisis de políticas públicas Elementos del proceso de formulación de las políticas públicas La familia Convivencia familiar Violencia familiar Estado del arte Contexto comparado de la regulación en países europeos: Marco de protección en Finlandia Diseño Metodológico El método Criterios de validez y confiabilidad Los instrumentos Resultados del Trabajo de Investigación

17 17 24 25 26 27 29 30 31 31 32 32 32 34 34 35 36 37 41 44

Los Fundamentos

68

Fundamentos de la Política Pública en Convivencia Familiar para Santiago de Cali 2007

69

48 53 53 60 64 66

Descripción del Papel de La Red del Buen Trato en el Proceso de Formulación de la Política Pública en Convivencia Familiar para Santiago de Cali 2007 71

6 Los antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07 71 La red de promoción del buen trato RPBT 74 El comité técnico para la formulación de la política 80 Aspectos conceptuales y sustantivos 88 Fundamentos del análisis comparativo con el referente de la Formulación de Políticas en Finlandia 90 El comité de enfermedades coronarias del corazón 91

El Análisis

94

Características del Proceso Análisis de los Actores y sus Recursos El derecho o el recurso jurídico El personal o los recursos humanos El dinero o el recurso económico La información o los recursos cognitivos La organización o el recurso interactivo El concenso o los recursos de confianza El tiempo o los recursos cronológicos Las infraestructuras o los recursos patrimoniales El apoyo político o el recurso mayoría Hechos Externos que Afectan el Proceso La Ley 100 de 1993 Sucesos ocurridos en el interior de la Secretaría de Salud Pública Municipal SSP Análisis de los Aspectos Conceptuales y Sustantivos El concepto de familia Perspectiva de convivencia vs. perspectiva de violencia Los Aportes Extraídos del Modelo Finlandés

95 97 98 99 100 100 104 107 108 109 109 110 111

Conclusiones

116

Recomendaciones

124

Bibliografía

126

Anexos

134

111 112 113 114 115

7 Índice de Cuadros

Pág. Cuadro 1. Número de denuncias registradas en el observatorio de violencia familiar 2002-2011

19

Cuadro 2. Violencia doméstica en Finlandia 1997-2005

51

Cuadro 3. El quehacer de la RPBT

74

Cuadro 4. Proyectos fortalecedores de la RPBT

78

Cuadro 5. Comité técnico para la formulación de la PPCF/07

83

Cuadro 6. Caracterización del comité de política pública y el seminario permanente

85

Cuadro 7.

102

La experticia de los participantes del comité técnico

8 Indice de Anexos

Anexo A. Seguimiento a las actas del comité de política pública

Pág. 134

Anexo B. Cuestionario a la coordinadora de la RPBT

135

Anexo C. Estado del arte

139

Anexo D. Cuestionario a funcionario del ente coordinador K.M.

140

Anexo E. Cuestionario a funcionario del ente coordinador J.P.

142

9 Resumen

En el año 2000 el Ministerio de Protección Social de Colombia considera la violencia como el principal problema de salud pública del país. En la ciudad de Cali, las denuncias de casos de violencia familiar registradas por el Observatorio de violencia familiar de la ciudad, muestran un comportamiento creciente desde el año 2002. En el año 2005 el proceso de formulación de una nueva política pública encaminada a resolver este problema social, promueve la convivencia familiar como una alternativa.

La iniciativa surgió de una entidad estatal que había visibilizado la problemática muchos años atrás y que había adelantado acciones como campañas en contra de la violencia familiar y el registro estadístico de los casos. La idea y la necesidad de formular la política pública surgieron del fortalecimiento de esta institución y la experiencia ganada de su quehacer.

Mediante el uso del análisis de contenido, este trabajo intenta mostrar el papel de la institución gestora de esta política pública, llamada la Red de Promoción del Buen Trato de la ciudad de Cali, en el proceso de formulación de la Política Pública en Convivencia Familiar de la ciudad. Para ese propósito se ha hecho un análisis de los antecedentes de la política y la interacción de los actores y los recursos que tenían y utilizaron en el proceso. Una parte del análisis, muestra como resultado que todos los actores se convirtieron en un único, participativo y comprometido actor que trabajó para lograr un objetivo común, la nueva política. Otra parte del análisis nos indica que se utilizó un innovador proceso de creación de políticas.

Al mismo tiempo como punto de comparación, se introducen elementos del Marco para la familia de una política pública escandinava, para que sirva de referente y como punto de partida para futuros estudios. Palabras Claves: Política pública, formulación de políticas, violencia familiar, convivencia familiar, actores en una política pública.

10 Abstract

In the year 2000, the Colombian Ministery of Social Protección considered the violence to be the main problem of the public health in the country. In the city of Cali, the number of the allegations of family violence recorded by the Observatory of the Family Violence has been showing a growing tendency since 2002. In the year 2005 a process formulating a new public policy addressed to this social problem promoting the family convivence as an alternative was introduced.

The initiative came from a state agency that had made visible the problems many years ago and had taken measures such as campaigns against domestic violence and the statistical registration of cases. The idea and the need to formulate the public policy arose by strengthening the agency and gaining experience of its operations.

By using a content analysis this work attempts to show the role of the institution, the Network for the Promotion of Good Treatment of the city of Cali, in the formulation of the public policy of Family convivence for the city. For this purpose an analysis of the history of this policy and the interaction of the actors and resources that they had and used in this process has been done. One part of the analysis shows as a result that all the actors became in a unique, participatory and committed actor who worked to achieve one common goal, the new policy. Another part of the analysis indicate us that an innovative policy creation process has been used.

Simultaneously as a point of comparision, elements of the framework for the family of a Scandinavian public policy are introduced to serve as a starting point for future studies.

Key Words: Public policy, formulation of policies, family violence, family convivence, actors in a public policy.

11 Introducción Dentro del proceso de una política pública propuesto por Vargas 1 (2001), la formulación de la política es la segunda fase y según él: …es aquel momento en el cual las instituciones estatales o el sistema político institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo ideal sería que todos los actores involucrados pudieran participar en la definición), negocian o concertan y, finalmente, llegan a la decisión. (p.73)

Recobran especial interés en este trabajo los actores participantes en el proceso de formulación de una política pública los cuales, que a nuestro juicio hemos clasificado de la siguiente manera: Gobierno, academia, sector privado, partidos políticos, organizaciones comunitarias y demás. En la interacción de estos actores es interesante descubrir ¿Quién gana? y ¿Qué gana? y cómo se llega a la política pública que será más tarde aprobada por el ente estatal.

Dentro de este contexto en la ciudad de Santiago de Cali, el Concejo Municipal mediante el Acuerdo No. 0231 de 2007 adoptó la Política Pública en Convivencia Familiar para el municipio de Santiago de Cali, que en adelante se denominará PPCF/07. ¿Qué hay detrás de esa política pública? y ¿Cómo se llegó a su formulación? Son preguntas que iniciaron esta investigación y que con el tiempo se transformaron en otros interrogantes como: ¿Quién decidió que?, ¿Qué conceptos se utilizaron?, ¿Por qué de su nombre?, es decir, si la problemática a resolver es la violencia intrafamiliar, ¿Por qué la política es de convivencia familiar y no de violencia intrafamiliar?

1

Alejo Vargas Velásquez Ph.D en Ciencias Políticas.

12 Es importante resaltar, que previa a la adopción de la PPCF/07 ya existían acciones estatales que trataban la problemática social a la que la PPCF/07 responde y es una entidad estatal quién venía liderando esa labor y quien fue la gestora de la PPCF/07. Esta entidad es la red de promoción del buen trato del municipio de Santiago de Cali, que en adelante se denominará RPBT y es precisamente el acercamiento a la RPBT 2, el que promovió este trabajo.

Cuando la RPBT como entidad gestora de la PPCF/07 propone la formulación de la misma, interactúa con otros actores invitados a participar del proceso como lo son: EL Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, Policía Nacional, Fiscalía, la Academia representada en institutos de investigación y el ente coordinador del proceso, cada uno de ellos con diversos intereses y expectativas. ¿Quién gana? y ¿Qué gana? son preguntas que ahora adquieren mayor relevancia pero también ¿Cómo se llegó a los acuerdos?, ¿Qué presiones hubo entre los actores? ¿Qué recursos utilizaron para alcanzar sus objetivos? Como también, ¿Se plasmó en el documento la idea que tenía la RPBT de la política pública? o también ¿Cuáles eran las expectativas de la RPBT al empezar el proceso de formulación de la PPCF/07? y además ¿Qué recursos utilizó durante el proceso?

El presente estudio se ha preparado como requisito para optar el título de Maestría en Políticas Públicas de la Universidad del Valle en la ciudad de Cali y se enmarca en el contexto del análisis del proceso de formulación de las políticas públicas y en el de la convivencia familiar, el producto de este estudio es el análisis del proceso de formulación de la Política 2

La investigadora, se desempeñaba como directora de una institución educativa de la Comuna 10 entre el periodo 2006-2001 y participaba relularmente de la reuniones que la RPBT hacía en la comuna.

13 Pública en Convivencia Familiar para el municipio de Santiago de Cali 2007, aprobada mediante el Acuerdo 0231 del Concejo Municipal, específicamente, el papel de la Red de Promoción del Buen Trato en el proceso.

El problema de investigación se sitúa en la política pública que regula la convivencia familiar en el municipio de Santiago de Cali, y en el proceso formulación de ésta misma, acotado al papel de la Red de Promoción del Buen Trato en el mismo.

Adicionalmente, se considera interesante mostrar un contexto comparado de la regulación en países europeos, pues de su quehacer se pueden extraer ideas para las políticas públicas en América Latina y más específicamente Colombia. El contexto comparado se presenta con dos propóstitos fundamentales, como son: el ánimo de mostrar la relevancia de la RPBT y un primer paso a futuras investigaciones. En el trabajo, se presenta específicamente el modelo de protección finlandés y su política de familia que bien puede ser tomado como ejemplo a futuros desarrollos. Adicionalmente se expone el caso del comité de enfermedades coronarias, que sirvió para darle fuerza al relevante papel de la RPBT en el proceso caleño.

El objetivo general consiste en: Analizar el papel de la Red de Promoción del Buen Trato en el proceso de formulación de la Política Pública en Convivencia Familiar aprobada mediante el Acuerdo 0231 de diciembre 31 del 2007 durante el periodo 2005-2007.

14 Los objetivos específicos consisten en:

1.

Elaborar una reseña histórica de la actuación del Estado en el ciudad de Santiago de Cali, mediante la RPBT, frente a la problemática de la violencia intrafamiliar.

2.

Describir los fundamentos de la PPCF/07.

3.

Identificar los actores participantes del proceso de formulación de la PPCF/07, describir su rol y los recursos que utilizaron en el proceso.

4.

Describir la formulación de los conceptos y el juego de los actores en el proceso y por último

5.

Describir elementos del análisis comparativo con el referente del Marco de protección de finlandés y extraer de él aportes al proceso colombiano.

Es así como este informe dará cuenta de los objetivos propuestos y para tal efecto se ha dividido en tres capítulos, que han sido estructurados de acuerdo a las normas APA 3. En el primer capítulo se encuentra el marco y contexto del trabajo de investigación, donde la teoría de la negociación es la protagonista del marco teórico, y donde los conceptos de familia, convivencia familiar, violencia familiar y apartes sobre el análisis de políticas públicas y elementos del proceso de formulación de políticas públicas, se conjugan en un marco conceptual que permite interpretar la importancia de esta política pública local. Igualmente como parte del 3

Se utilizaron los recursos electrónicos provistos por la Universidad del Valle en su campus virtual en la dirección electrónica: https://campusvirtual.univalle.edu.co/moodle/mod/folder/view.php?id=313417 consultados en enero del 2014. Se utilizaron los archivos llamados Normas APA y Normas APA vs ICONTEC.

15 proceso del análisis del proceso de formulación de esta política de familia se presenta el marco legal que involucra la normatividad previa y vigente a la PPCF/07 tanto nacional como internacional. Más adelante se presenta el marco de protección en Finlandia. El estado del arte está basado principalmente por estudios sobre la convivencia y políticas de familia tanto nacionales como internacionales. Por último se explica el enfoque metodológico utilizado en donde se dan a conocer los criterios de validez y confiabilidad de la investigación y los instrumentos utilizados.

En el segundo capítulo se encuentran los fundamentos de la PPCF/07 y la descripción del papel de la RPBT en el proceso de formulación. Para ello se hace una descripción de: los antecedentes de la PPCF/07, la RPBT como tal, el Comité Técnico para la formulación de la política y algunos de los aspectos conceptuales y sustantivos de la política. Adicionalmente se presentan los fundamentos comparativos de la formulación de políticas en Finlandia.

En el tercer capítulo se presentan el análisis de los hechos que afectaron la formulación de la política, así como las características de dicho proceso y se hace el análisis de los actores y de los conceptos utilizados y por último los aportes extraídos del proceso de una política pública del Estado finlandés.

Para finalizar, se presentan los resultados más importantes en las conclusiones y recomendaciones derivadas de esta investigación.

16 Todo lo anterior está soportado con la información documental obtenida del ente coordinador del proceso de formulación de la política pública llamado EDUPAR 4 y de la información obtenida de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social y la Secretaría de Salud de la Alcaldía del municipio de Santiago de Cali. Esta información se analizó mediante el método de análisis de contenido. Igualmente además de las herramientas de investigación enunciadas, se hizo uso de una herramienta del análisis cualitativo como lo es el cuestionario. Se realizaron 3 cuestionarios que se procesaron igualmente mediante el método de análisis de contenido, así se reforzaron los datos obtenidos de los documentos y se consolidaron las conclusiones.

Para fines didácticos se incluyen líneas de tiempo, cuadros y gráficas que ofrecen la información simplificada.

4

EDUPAR es la asociación educativa para la participación y convivencia ciudadanas. De acuerdo con su hoja de vida su misión es: EDUPAR es una asociación de profesionales del área social que realiza proyectos de investigación, educación e intervención social con líderes y grupos comunitarios, actores institucionales y sociales, y redes intersectoriales con el fin de contribuir a la construcción de una cultura de convivencia social y participación democrática para la generación de procesos de desarrollo integral a nivel local y regional.

17 Marco y Contexto Del Trabajo De Investigación

Planteamiento Del Problema Antecedentes del problema. Hoy en Colombia y en el mundo la violencia familiar y el maltrato son reconocidos como problemas de salud pública. Lo que quiere decir que un asunto privado pasó a ser de interés político ante el incremento de las violaciones y agresiones y otras transgresiones que reciben los miembros más vulnerables del hogar. Es tal la importancia de esta temática que el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia, considera la violencia como el principal problema de salud pública del país. En el documento Manual de Atención al menor Maltratado5 sostiene que:

La violencia, constituye el principal problema de salud pública del país, no solamente por las cifras de muertos, lesionados, secuestrados, desaparecidos y desplazados que esta representa, sino también por el impacto que tiene sobre la salud de los colombianos y sobre este sector. La violencia alcanza dimensiones de la vida social que en ocasiones la hace menos visible pero no por ello menos nociva para la vida de los colombianos. Estas formas de violencia son: la Violencia intrafamiliar y el Maltrato Infantil, que por lo cotidianos y por considerarse asociados a la cultura no son identificados ni atendidos en forma oportuna y efectiva. (Ministerio de Salud, 2000, p.7)

En este documento se habla de violencia intrafamiliar, pero en los años recientes se incorpora el término de violencia familiar (VF) 6 para referirse a las manifestaciones 5

La dirección general de promoción y prevención del Ministerio de Salud y Protección Social en el año 2000, publica la Guía de Atención al Maltratado con el fin de caracterizar el maltrato y la atención a sus diferentes manifestaciones empezando por el diagnóstico y pasando por el tratamiento, remisión, notificación, denuncia y seguimiento guiando así la labor institucional en el tema. 6 En Colombia y en el mundo se habla ahora de violencia familiar y no de violencia intrafamiliar, se ha hecho esta modificación pues el concepto de familia se ha transformado con el paso del tiempo. En el caso colombiano, cuando se hablaba de violencia intrafamiliar se trataba de la violencia ocurrida dentro del núcleo familiar básico (papá, mamá e hijos) con esa concepción primera de la familia, ahora, en la familia se involucran otros actores como abuelos, tíos, primos e inclusive personas que sin tener nexos de consanguinidad comparten el hogar y conviven con la familia. Sobre este punto en este trabajo, en el aparte de la formulación de los conceptos se presenta un análisis del concepto de la familia mostrando como ese concepto fue tratado dentro del proceso de formulación de la política y cómo se plasmó al final en el documento. Cabe anotar que referente a la palabra intrafamiliar, se cambia por

18 problemáticas en las familias, que se traducen en violencia. Lo que incluye el maltrato físico, verbal, psicológico, la negligencia, entre otros, a cualquiera de los miembros del núcleo familiar.

Ahora bien, en el municipio de Santiago de Cali, una de las acciones del municipio como parte del apoyo a la convivencia y enmarcado dentro del proyecto de la RPBT es el Observatorio de Violencia Familiar, que en adelante se nominará OVF. Según lo dice el reporte del OVF del año 2011, el OVF es una instancia municipal con sede en la Oficina de Vigilancia en Salud Pública que funciona articuladamente con la oficina de salud mental de esta Secretaría y con el Observatorio Social de la Secretaría de Gobierno (ASC, 2012). En el OVF se recoge la información sobre el maltrato y la violencia familiar de la ciudad mediante la organización de las denuncias en éstos temas. La recolección inicial de esta información la hacen entidades como: ICBF, Empresas Sociales del Estado (E.S.E.), Comisarías de Familia, Entidades Prestadoras de Salud (E. P. S.). De estos datos se genera un boletín epidemiológico cada año.

Con la información recogida hasta año 2007, el observatorio publica un informe llamado, Perfíl de la Violencia familiar en Cali elaborado por Marta Leticia Espinoza G. En este informe, Espinoza nos dice: La estadísticas refieren que solamente una de cada cinco mujeres maltratadas en sus familias, busca ayuda institucional y que solo cinco de cada 100 que sufren violencia sexual, la denuncian. Por tanto las estadísitcas institucionales a pesar de tener el enorme valor de registrar sistemáticamente por primera vez los casos que son atendidos formalmente, muestran tan solo un perfíl incompleto del fenómeno.(ASC, 2008, pág. 2)

Las cifras del OVF muestran un comportamiento creciente de las denuncias de casos de violencia familiar, donde se pasa de 3.864 denuncias en el año 2002 a 6.323 denuncias en el año 2011, con un año crítico intermedio como lo es el año 2007 con 10.983 denuncias, se hace la

familiar, debido a que el cambio permite apartar la familia de la esfera de lo privado, pasando a lo público y por

19 aclaración en el documento del perfil de la violencia que la fiscalía no reportó casos en los años 2005 y 2006 (ASC, 2008-2, pág. 2).

En el cuadro siguiente se puede observar el comportamiento de las denuncias sobre este fenómeno en la ciudad. Cuadro 1. Número de denuncias registradas en el Observatorio de Violencia Familiar 2002-2011. Año

Número de denuncias registradas

3.864 5,941 6,971 7,347 7,401 10,983 8,068 7,226 9.208 6.323 Elaboró: C. Morcillo Martínez 2013. Fuente: Reporte año 20117 del Observatorio de 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Violencia Familiar de Santiago de Cali.

Ahora bien, si recordamos lo dicho por Espinoza (2008) en el documento del Perfil de la Violencia en Cali, podríamos decir entonces que estas cifras son 5 veces más grandes.

tanto puede ser intervenida. 7 Según los reportes del observatorio, en los años 2005 y 2007 se han recibido información de los sectores de salud y protección como es habitual, pero también del sector justicia. Hay que aclarar que desde el año 2008, se han incluido en este reporte casos de salud mental en los que se encuentran las violencias familiar y sexual, el intento de suicidio y el consumo de sustancias psicoactivas SPA. Y que para ese año 2008, según el informe del OVF, llegaron al observatorio notificaciones de siete de las diez Comisarías de Familia del municipio, de las cinco ESE, de los cinco centros zonales del ICBF, de tres EPS y de tres Hospitales o clínicas de la ciudad. Según el reporte, el descenso da casos reportados en el año 2011 obedece a que los Centros Zonales de ICBF no notificaron los eventos atendidos por violencia familiar y sexual. Cabe anotar que las cifras han variado en los reportes de cada año, por ejemplo en el reporte del 2010 el año 2002 presenta 4.582 denuncias, ya en el reporte del 2012 esta cifra ha bajado a 3.864. Y que en la revisión de los reportes solo el año 2007 incluye datos de la Fiscalía. Las otras entidades que han reportado son: ESE, EPS, ISS (solo en el año 2005), ICBF, Comisarias de familia y Hospitales (solo en los años 2008 y 2010). Las entidades que más casos han reportado son las Comisarias de Familia.

20 Estaríamos hablando de cifras del orden de 19.320 casos en el año 2002 y del orden de 31.615 en el año 2011 sin contar las denuncias no reportadas por el ICBF como se explica más adelante. Todo esto en una población para el año 2005 de 2.075.380, según el censo de población del DANE del año 2005.

Esto significaría 3,5 casos de violencia por cada 1000 habitantes, tomando el año 2005 si tomamos los casos reportados y si multiplicamos los casos por 5 según lo sugiere el documento del perfil de la violencia en Cali, estaríamos hablando de que hay 17 casos de violencia familiar por cada 1000 habitantes. Cifras que justifican la adopción de una política pública que mitigue la violencia familiar en la ciudad, como es el caso de la PPCF/07.

Tomando los años 2002 y 20108 se puede decir que ha habido un incremento de los casos reportados de violencia familiar de un 138,30%. En el reporte del año 2005, donde ya se evidenciaba incremento en las denuncias, el OVF en su reporte anual dice: “Un creciente compromiso con la problemática por parte de las instituciones notificadoras, y el posicionamiento del tema en la agenda pública municipal han permitido captar cada vez más personas afectadas por violencias” (ACS, 2006 , p.2). Adicionalmente, sobre el incremento de las cifras, le preguntamos a la coordinadora de la red de promoción del buen trato sobre su opinión al respecto y nos respondió: Uno de los fundamentos del trabajo en Red se sustentaba en el estudio nacional que hace Profamilia, la Encuesta Nacional de Demografía y Salud ENDS, 1998 o 1999 (precisaré el año) en la cual se encontró que del total de mujeres encuestadas que se reconocían como victimas de violencia intrafamiliar, solo 15% habían denunciado o pedido apoyo institucional, debido a que consideraban que esta situación era normal, que no era muy grave, que el marido o conyugue se iba a corregir. Al reconocer que estas cifras mostraban una situación alarmante en cuanto la invisibilidad del problema, 8

Se omite, en este ejercicio el año 2011 pues los datos son incompletos. En el informe se dice que los centros zonales del ICBF no notificaron los eventos atendidos de violencia familiar y sexual. (ASC, 2012, pág. 2)

21 nos propusimos definir indicadores de aumento de la denuncia; aumentar la denuncia era un indicador que va en contravía de los indicadores frecuentes en salud publica que se ubican mas en la disminución de casos de enfermedad. El aumento de los casos denunciados de violencia intrafamiliar fue el resultado en los años sucesivos, de las campañas de educación comunitaria en promoción de los derechos de las mujeres, niños y de la familia en general, carpas itinerantes, publicidad, formación de lideres afectivos, vacunas masivas contra la violencia, desfiles, marchas y la definición de la política publica que facilitó el fortalecimiento de cada una de las instancias gubernamentales y la coordinación entre ellas que era el propósito especial de la RPBT. (N.G., 2014)

El desarrollo de las acciones para la prevención de la violencia familiar y a favor de la convivencia familiar dieron como resultado que en Diciembre del 2007, el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 0231 adoptara la Política Pública en Convivencia Familiar (PPCF/07) cuyo propósito superior es el de: “Promover la construcción de una cultura del buen trato y la convivencia familiar en el Municipio de Santiago de Cali, mediante procesos institucionales y comunitarios de investigación, formación, atención integral, articulación social y gestión pública, con el fin de potenciar el ejercicio y respeto a los derechos humanos, la democracia participativa, una visión integral de lo social y el desarrollo centrado en el ser humano” (ACS, 2005, p.59). Según el Acuerdo 0231 del Concejo, “la PPCF/07 orientará de manera permanente los planes, procesos, programas, proyectos y convenios que la administración municipal realice para la intervención social de esta temática” (Concejo Municipal, 2007, p.2).

La historia de la creación de esta política está ligada a la red de promoción del buen trato de la ciudad de Cali y a su lucha por visualizar el problema de la violencia familiar. Así mismo tanto los investigadores como las acciones de la Secretaría de Salud Pública contribuyeron al debate de estos asuntos y colocarlos en la agenda política para mejorar la labor institucional y

22 avanzar en la definición de la política. La RPBT en funcionamiento oficial9 desde 1996 se ha encargado de promover el buen trato y prevenir la violencia familiar, “El desarrollo organizativo de la Red posibilitó que en el año 2002, sus actores concertaran cuatro áreas básicas para su fortalecimiento y acción: lo formativo, lo organizativo, lo operativo y lo político” (ACS, 2005, p.11). Esta última área según la coordinadora de la RPBT, “estaba encargada de hacer que la vida familiar se asumiese como un asunto de interés público teniendo como meta la creación de una Política Pública que la tratase”. Avanzando en esta área, en Mayo de 2004 se realizó un foro municipal llamado Hacia la construcción de una política pública en convivencia familiar, en este foro se visualizó la necesidad de avanzar en la formulación de una política pública en torno a la convivencia familiar.

Ahora bien, como ya se dijo, la historia de la PPCF/07 está relacionada con la RPBT de la ciudad, pero ésta no es el único actor sino el gestor de la PPCF/07. Presentamos a continuación los actores participantes en el proceso de formulación, que provienen de diferentes instituciones u organizaciones de la sociedad y que a nuestro juicio hemos clasificado de la siguiente manera: 1.

El Gobierno, representado por las Secretarías de Bienestar y Desarrollo, Gobierno municipal y de Salud, los funcionarios públicos de la Secretaría de Salud que pertenecían a la RPBT (dentro de ellos están funcionarios de las redes de salud de ladera y las ESE), los centros de salud y el ISS. Además en el sector Gobierno hemos ubicado: la

9

Según comunicación personal con Nibia Guardela, quien fuese la coordinadora de la RPBT durante 10 años, la Red tuvo sus inicios a mediados de los ochenta del S.XX cuando en reuniones periódicas en el Hospital Universitario del Valle HUV se trataba la preocupante situación de los casos crecientes de maltrato y VF en la

23 Fiscalía, la Personería Municipal, la Veeduría Municipal, las comisarias de familia, las casas de justicia, la Policía que incluye la Policía Nacional y la Comunitaria, el ICBF, los C.A.L.I.s y PROFAMILIA. 2.

La Academia, representada por La Universidad del Valle y dentro de ella el Instituto de Investigaciones y Desarrollo en Prevención de Violencia y Promoción de la Convivencia Social CISALVA, el Grupo de Investigación en Desarrollo, Sociedad y Medio Ambiente GEMA y el Centro de Investigaciones Multidisciplinarias para el Desarrollo, CIMDER, la Universidad Javeriana, la Universidad Santiago de Cali, la Universidad Cooperativa de Colombia y la Universidad San Buenaventura.

3.

El sector privado, representado por fundaciones corporaciones, asociaciones y hogares infantiles, así mismo otras instituciones educativas de primaria y bachillerato de la ciudad.

4.

Los partidos políticos, cabe aclarar que como partido político y dentro de los actores en el proceso de formulación se encuentra la participación del Movimiento independiente de renovación absoluta MIRA.

5.

Organizaciones comunitarias.

6.

Otros, donde ubicamos asistentes, profesionales y estudiantes y

7.

El ente coordinador del proceso EDUPAR.

ciudad, ya el 26 de Noviembre de 1996, con el programa de La vacuna contra la Violencia se abre oficialmente la RPBT a la ciudad.

24 Todos estos actores, en diferentes momentos y estancias, participaron de manera interactiva en el proceso de formulación de la PPCF/07. El entender como participaron, que recursos utilizaron, la dinámica de participación son partes de este trabajo. Pero también y como punto principal el papel de la RPBT en todo el proceso.

Marco legal de la política pública en convivencia familiar. Con la formulación de la política pública en convivencia familiar para el municipio de Santiago de Cali, se logra asumir la vida familiar como un asunto de interés público. La política está enmarcada dentro de la legislación internacional por documentos tales como la Declaración de los Derechos Humanos de 1948, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 y Convenciones a favor de la mujer y el niño y la violencia contra éstos. A nivel nacional se enmarca dentro del Plan de Acción a favor de la primera infancia de 1990 y la Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz del año 2002, igualmente tiene en cuenta los planes de desarrollo local 20042007 y 2008-2011 además de las disposiciones normativas nacionales como las expresadas en la Constitución Política Nacional de 1991.

Instituciones de carácter internacional como la Organización de la Naciones Unidas han procurado, entre otras de sus funciones, fomentar el respeto por los derechos humanos y las libertades individuales. Igualmente la Constitución política de nuestro país hace referencia a derechos y deberes que tienen la familia y los ciudadanos y que propenden por la protección a los mismos. En este apartado se enuncian dentro de las normas legales vigentes tanto internacionales como nacionales algunas de las cuales hacen parte del marco legal de esta investigación.

25

Legislación y jurisprudencia. En este apartado queremos mencionar el soporte de la Corte Constitucional no solo a la protección de la familia sino a la prevención de hechos que atentan contra ella. Para empezar podemos decir que la corte amparaba mediante la acción de tutela a las mujeres e hijos maltratados por otros miembros de la familia, así lo expresa en la sentencia del año 2002:

Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 294 de 1996, la Corte, amparó mediante la acción de tutela a los cónyuges y a los hijos maltratados por otros miembros de la familia, con base en dos consideraciones fundamentales: 1) la protección constitucional a la familia que prevé el artículo 42 de la Carta y 2) la inexistencia de una vía judicial sumaria y eficaz, encaminada a solucionar la violencia intrafamiliar. Con posterioridad a su entrada en vigor, la Corte ha señalado que la acción de tutela resulta improcedente para la protección de la paz e intimidad en el ámbito familiar, como quiera que la Ley 294 de 1996 prevé un mecanismo judicial especial, expedito e idóneo para la protección estos derechos. (CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-282/02)

Ya en el año 2005 la Corte Constitucional expresa que el Estado debe de tomar medidas de carácter preventivo y correctivo en contra de cualquier forma de violencia en la familia: Si bien es cierto que por mandato constitucional cualquier forma de violencia en la familia debe ser objeto de sanción conforme a la ley, para lo cual será necesario adoptar medidas de carácter represivo, también lo es que el Estado y la sociedad deben velar por una protección integral de la familia con miras a alcanzar los postulados fundamentales del Estado, la consecución de la paz y la promoción de la prosperidad general (arts.2, 22 y 95-6 de la CP). Significa lo anterior que, también por mandatos constitucionales, el Estado debe adoptar otro tipo de medidas de carácter preventivo y correctivo que bien pueden incluir mecanismos alternativos y complementarios para la solución pacífica de conflictos intrafamiliares. (CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C059/ 05)

Como soporte a la PPCF/07, encontramos que la Corte Constitucional también apoya la intervención y creación de políticas estatales con el fin de ayudar a la familia a superar sus conflictos: En efecto, en la complejidad de la vida intrafamiliar pueden presentarse conflictos que trasciendan al ámbito de la violencia, para cuya solución y tratamiento, dada la convivencia cercana y cotidiana entre agresor y víctima, no sólo es suficiente la adopción de medidas de carácter represivo contra el agresor, sino que además deben implementarse otros mecanismos que,

26 en el ámbito preventivo y correctivo, ofrezcan protección a la víctima a la vez que contribuyan al restablecimiento de la armonía y unidad familiar. Puede afirmarse entonces que el propósito del constituyente de proteger y amparar a la familia debe traducirse en la adopción de políticas Estatales que incluyan la creación de herramientas no sólo de carácter punitivo o represivo sino de otras de carácter preventivo y correctivo, a fin de permitir a los miembros de la familia superar sus conflictos de forma pacífica, en este caso con la intervención de un tercero en el plano de la administración de justicia, mediante el ofrecimiento y puesta en marcha de mecanismos alternativos y complementarios que incluyan la posibilidad de soluciones conciliadas haciendo partícipe, en cuanto sea posible, a la propia comunidad. (CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-059/ 05)

Derechos universales. Las manifestaciones de violencia familiar son violaciones a los derechos humanos, a los derechos del niño y de la mujer, y son precisamente éste tipo de sucesos los que la política a estudiar esta tratando de combatir, radica en esto su importancia, de allí la necesidad de enunciar los principales. Para empezar se encuentra la declaración universal de derechos humanos, resolución que se adoptó por unanimidad por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Diciembre de 1948. Esta declaración está compuesta de 30 artículos y su objetivo es promover y potenciar el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Los artículos más cercanos a la temática de este estudio se refieren a los que protegen la integridad de la persona y la familia, estos son:

Artículo 3.– Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. Artículo 5. – Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Artículo 16 apartado 3 - La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado. Artículo 22. – Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

27 Artículo 29. –1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad. –2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática.

Igualmente se encuentra la Declaración de los Derechos del Niño firmada por la ONU en 1959. En ella se proclama el derecho de la infancia de todo el mundo a recibir un cuidado adecuado por parte de los padres y de la comunidad. La Convención de los Derechos del Niño de 1989, le proporciona a los niños derechos fundamentales y libertades públicas como tienen los adultos, en ella se exige una protección para los niños contra toda clase de maltrato y pide un nivel de vida adecuado, buena formación, asistencia sanitaria y diversión.

En defensa de la Mujer y como documento de suma importancia se encuentra la Convención para la eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer, firmada en 1979. En Brasil en Belem do Pará en 1994 tuvo a cabo la convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. En ellas la violencia contra la mujer es una violación a los derechos humanos y procura como su nombre lo indica, prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer.

La Constitución Política. Desde el preámbulo de la Constitución Política Nacional de 1991, encontramos referencia a la convivencia, en los principios fundamentales nos dice: “ART. 5º—El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la

28 persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad.” Y en los derechos fundamentales nos dice: ART. 13.—Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. En el capítulo 2 sobre los derechos económicos, sociales y culturales encontramos dos artículos que nos dan un marco legal nacional para la problemática de la violencia familiar, estos son: ART. 43. —La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación. Durante el embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada. El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia. ART. 44.—Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o

29 moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás. ART. 46. —El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. ART. 47. —El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.

Formulación del problema. El problema de investigación se ha formulado teniendo en cuenta las siguientes preguntas problema: ¿Cómo se realizó el proceso de formulación de la PPCF/07?, ¿Quiénes fueron los actores participantes en el proceso de formulación? ¿Cuáles fueron las expectativas de la RPBT al empezar el proceso de formulación?, ¿Cuáles recursos utilizaron los actores en su interacción?

30 Justificación El centro de atención de este trabajo, como se dicho anteriormente, radica en el proceso de formulación de la PPCF/07. Precisamente la motivación principal de este trabajo es el interés que suscita el papel de actores específicos en el proceso, como lo es, en este caso el papel de la RPBT en el proceso de formulación de la PPCF/07.

Debido a que el Ministerio de Protección Social catalogara la violencia como el principal problema de salud pública del país y más aún, el interés que el municipio de Santiago de Cali ha presentado al formular esta política que ayudará a corregir los problemas de la violencia familiar en sus familias, le brinda importancia no solo a la política en general, por su contenido sino al proceso mismo de formulación, a sus gestores y actores. Las cifras de denuncias de casos de violencia intrafamiliar de la ciudad de Cali, presentadas con anterioridad son el reflejo de la problemática existente y en crecimiento en la ciudad. Adicionalmente el Acuerdo No. 0231 nos dice: “el Estado debe intervenir para garantizar el reconocimiento, ejercicio y restitución de los derechos humanos, condición fundamental para la construcción de una sociedad democrática y con equidad social” (Concejo Municipal, 2007, p.1). Ahora bien, quién estuvo detrás de este proceso de formulación? La institución creadora de la política la RPBT hizo un esfuerzo enorme por lograr poner en el ámbito público la problemática y hacer realidad la política. Es entonces de más interesante estudiar el proceso mismo que vivió la RPBT para formular la política.

Sería interesante abordar en otra investigación, el proceso de implementación de la PPCF/07 debido a los múltiples sucesos que hay en el inicio del mismo como lo son el cambio de Alcaldía con nuevas propuestas, el retiro de la actividad pública de funcionarios influyentes

31 en el proceso de formulación y demás circunstancias que influyeron directamente e indirectamente en el proceso de implementación.

Puede surgir en este momento la pregunta: por qué para analizar el papel de la RPBT en el proceso de formulación de la PPCF/07, se necesita introducir un referente de otro país? Y por qué específicamente Finlandia? Sobre ello se puede decir que Finlandia y en general los países Nórdicos se consideran como paraísos en cuestión de atención del estado al bienestar de sus ciudadanos, sea en las áreas de salud, educación, prevención. Es así como con el ánimo de brindar nuevas ideas a la formulación de políticas en nuestro país, aprovechando el acercamiento a las ya existentes políticas públicas finlandesas10, que funcionan de otras maneras y en otros contextos como el del estado de bienestar. Es decir desde la de experiencia finlandesa, sin adentrarse en el proceso de ejecución de las políticas, se toman aquellas ideas que puedan ayudar a multiplicar los enfoques ya existentes en el campo de la formulación de las políticas públicas. De otra parte, el hecho de mostrar los resultados obtenidos en otros países son aportes que podrían ayuda a mejorar la investigación, o los procesos investigativos.

Objetivos Objetivo general. Analizar el papel de la red de promoción del buen trato en el proceso de formulación de la Política Pública en Convivencia Familiar aprobada mediante el Acuerdo 0231 de diciembre 31 del 2007 en el periodo 2005-2007. 10

La investigadora es residente en Finlandia, desde hace 3 años. Trabaja como coordinadora de las actividades para niños y familias de la región central finlandesa, del partido de gobierno Kokoomus. Para realizar su labor debe de conocer la política de familia y todos los reglamentos que la protegen, en orden de hacerlos cumplir por parte de su personal a cargo. Por tanto ha observado, vivenciado el manejo que se le dá a la política de familia, especialmente en el caso del NO AL MALTRATO, que es una norma clara y conocida por todos, aunque no de total cumplimiento como se verá más adelante al detallar el apartado finlandés. De ahí que, en común acuerdo con la directora de tesis Dra Raquel Ceballos, se optara por el acercamiento a la política finlandesa y se hicieran reflexiones como Cómo funciona en Finlandia? Porqué funciona tan bien? Que se puede hacer para aportar al proceso colombiano?

32 Objetivos específicos. 1.

Elaborar una reseña histórica de la actuación del Estado en el ciudad de Santiago de Cali, mediante la RPBT, frente a la problemática de la violencia intrafamiliar.

2.

Describir los fundamentos de la PPCF/07.

3.

Identificar los actores participantes del proceso de formulación de la PPCF/07, describir su rol y los recursos que utilizaron en el proceso.

4.

Describir la formulación de los conceptos y el juego de los actores en el proceso y por último

5.

Describir elementos del análisis comparativo con el referente del Marco de protección de finlandés y extraer de él aportes al proceso colombiano.

Marco Referencial

Marco teórico. La teoría que cobija esta investigación es la Teoría de la Negociación. Como un acercamiento a esta teoría podemos decir: El conflicto y la negociación son realidades de la vida. Esta idea, que figura en casi todos los libros sobre el tema, explica la premisa básica en que reposan. Buena parte de las teorías y praxis de la negociación. Los orígenes del conflicto y la negociación se remontan a los orígenes de la propia humanidad. (JARAMILLO, 2004, p.72) 11

Básicamente la negociación se entiende dentro de esta teoría como un: “proceso de comunicación interactiva entre dos o más partes que intentan, obrando concertadamente, 11 Maria Clara Jaramillo es Licenciada en derecho y solución de conflictos por la Universidad Javeriana y maestría en derecho por la Universidad de Georgetown, Washington, DC.

33 proteger sus intereses mejor de lo que podrían hacerlo fuera de la mesa de negociaciones.” (JARAMILLO, 2004, p.74)

Se puede adicionar, según Jaramillo (2004) que la teoría tiene dos tipos de negociación, uno en el que las partes hacen un compromiso en el cuál para llegar a un acuerdo, ambas deben de ceder; este tipo de negociación es conocida como “de suma cero”. El otro tipo de negociación es el integrativo donde ninguna de las partes debe hacer sacrificio alguno.

Ahora bien, se ha seleccionado esta teoría pues en el proceso de formulación fue evidente que los actores, llegando con sus conocimientos, experticias, deseos y expectativas, negociaron todo el tiempo para construir la política pública en estudio, defendiendo sus posiciones pero con un horizonte común. ¿Cuáles son las partes? Las partes son los diferentes actores, en el espacio de un comité técnico, formulando una política en beneficio de una comunidad. ¿Qué se negocia? Se negocian los conceptos, el modelo de atención, los núcleos temáticos, el énfasis de la política, etc. No queremos abordar nuestra temática mediante la teoría de juegos, donde se supone la racionalidad absoluta de los jugadores y las tablas de pagos. No podemos decir que los actores utilizaron racionalidad absoluta. Como se verá en el análisis de los actores y sus recursos, hay actores que podemos catalogar más fuertes que otros, bien sea por que maneja las bases legales, o porque la organización de donde proviene tiene capacidad de organizar esos procesos de interacción, o por su experticia del tema. Sus intereses, propios o personales, no son fuertemente evidenciados más que la consecución del bien común como es la atención a la problemática de la violencia familiar. Podemos decir también que algunos actores pueden considerar que su ganancia es continuar participando en el proceso en la etapa de implementación de la política en algún rol definido, pero en esta investigación no se encontró evidencia de ello.

34 Marco Conceptual. El objeto de este estudio se vincula con varios conceptos claves que conforman el marco conceptual, en tal virtud son expuestos como concepciones generales de la sociedad y propias del momento histórico en que se realiza este trabajo.

Sobre el análisis de políticas públicas. Existen diversos acercamientos al análisis de las políticas públicas, entre ellos el propuesto por Alejo Vargas (2001) que dice: … se puede afirmar que el análisis de política pública es una perspectiva de abordar la relación estado-sociedad, pero dando la prioridad al momento estatal-administrativo, a partir de un supuesto teórico-metodológico y es el de reconocer al aparato estatal como una organización social compleja que no está influido en su actuación por determinantes unívocos de la esfera política o social, sino intercambiando con estos. (p.99)

Vargas (2001) también plantea cuatro características en el análisis de políticas públicas dentro de las cuales está el hecho de que el análisis de políticas públicas: “rompe con las barreras que separan al sistema político-administración pública-sociedad y busca interrelacionarlos alrededor del proceso desarrollado por la política pública” (p.99). Nuestro estudio se enfoca parcialmente en esta característica, cuando intenta hacer el acercamiento a la formulación de la política y encuentra múltiples interrelaciones entre estado-sociedad.

André-Noël Roth Deubel (2007) plantea que el análisis de políticas públicas: “consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad así como sus resultados y efectos” (p.28). Asociado a esta concepción de análisis de políticas públicas hay que mencionar la definición que hace el autor sobre una política pública12 y dice que una política pública: 12

Roth ya ha hecho la previa definición en su tesis doctoral: Etat et Politiques Publiques en Amérique latine. Le cas des , politiques environnementales en Colombie, Thèse de Doctorat, No 477 Université de Genève, Ginebra. Y la retoma en el texto del 2002 reimpreso en el 2007.

35 Designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth, 2007, p. 27)

: Elementos del proceso de formulación de las políticas públicas. Vargas (2001), sostiene que en toda política pública se pueden identificar varios momentos diferenciables analíticamente aunque con una interpenetración mutua, que conforman un real proceso que comprende en resumen: el inicio o surgimiento, la formulación, la ejecución o implementación y la evaluación. Conceptos similares se pueden ver en otros autores como Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne (2008) 13, plantean también el ciclo de una política pública y proponen: la fase de surgimiento y de percepción de los problemas, la fase de incorporación a la agenda política, la fase de formulación de la política, la fase de implementación y la fase de evaluación. Como puede observarse, en ambos planteamientos está el proceso de formulación. Se había anotado con anterioridad que para Vargas en el proceso de formulación hay una interacción de actores al tomar las decisiones. Además Vargas (2001) sostiene que hay interacción también entre racionalidad técnica y racionalidad política y amplia esta última diciendo que: “…entendiendo por ésta la que se basa en la negociación y el acuerdo entre los actores con poder” (p. 74). Ahora bien, en Subirats et al. (2008) la fase de formulación de la política supone: ante todo, una definición del modelo causal por parte de los actores públicos, definición en la que los actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor medida, y, posteriormente, una formulación del programa de actuación político administrativo, es decir, la selección de los objetivos, instrumentos y procesos que deberán ponerse en práctica para resolver el problema en cuestión. (p.44)

Subirats et al. (2008) propone también que los principales cuestionamientos del analista de políticas públicas en la etapa de formulación y decisión del programa de la política son: 13

Subirats et al. (2008) menciona en que las secuencias de una política pública planteadas provienen de adaptaciones hechas a Jones (1970) y de Mény y Thoenig (1989).

36 ¿Cuáles son las soluciones propuestas y aceptadas por parte del Gobierno y el Parlamento? y ¿Qué procesos se han seguido para formular dichas soluciones? Precisamente en este trabajo interesa el estudio de esos procesos.

La familia. Según Gutiérrez14 (1975), la institución de la familia constituye un campo desde el cual se divisan y dentro del cual, se proyectan todas las instituciones de la comunidad en sus fallas y en sus aciertos (p.528). La importancia de este término dentro de este trabajo es el hecho que la familia, es directamente afectada por todas las acciones de la PPCF/07 mediante los programas que en ella existen logrando convertirla en un eje para la convivencia y así frenar el avance del maltrato y la violencia que la están afectando.

Es interesante en este punto tener en cuenta que la familia actual tiene elementos que le influyen de manera endógena y exógena, así y siguiendo el trabajo de Galvis15 (2008) llamado Comprensión de los derechos humanos, se puede decir que la parte endógena de la familia se encuentra la persona, concepto que ha evolucionado con el derecho y que se puede definir de la siguiente manera: “Para el orden jurídico internacional y nacional, la persona es el sujeto titular de los atributos del ser –dignidad, libertad, responsabilidad, igualdad y autonomía- y de los derechos consagrados en todos los instrumentos de derechos humanos” (p.137). A su vez, existen factores exógenos que rodean y determinan a la familia de manera directa o indirecta. Galvis propone como factores exógenos que influyen en la familia la ley de la oferta y la demanda, la 14

Virginia Gutierrez antropóloga colombiana escritora de varios libros referentes a la familia, su obra más importante Familia y Cultura en Colombia publicado en 1968. 15 Ligia Galvis Ortíz, Doctora en Derecho y en Filosofía,, docente universitaria, diplomática ante las Naciones Unidas y relatora de la comisión de derechos humanos en 1992, entre otros trabajos relacionados con DDHH, coordinadora del proyecto experiencia piloto para la elaboración e un modelo de atención integral a la familia y corredactora del Código de Infancia y Adolescencia de Colombia en su primera fase.

37 influencia directa de los medios de comunicación y las relaciones laborales. Galvis (2008) dice que: El proceso de transición del autoritarismo a la democracia en la familia está acompañado de violencia y maltrato intrafamiliar cuyas repercusiones se agravan cada vez más y representan una de las mayores formas de violación de los derechos de los componentes del grupo familiar. (p.138)

En ese mismo sentido Micolta, Escobar y Betancourt (2013) 16 nos dicen: La familia ha cambiado, y aunque las formas tradicionales siguen existiendo, es innegable que las innovaciones tecnológicas, la inserción de los procesos de globalización en la esfera privada, las constantes migraciones socio-espaciales tanto internas como hacia y desde el exterior, y los cambios económicos han transformado el equipamiento y la vida doméstica. Dichos aspectos introducen material e inmaterialmente ideas y procesos que confrontan, recrean, reproducen, representan, significan y configuran distintas y diversas realidades familiares. (p.11)

Convivencia familiar. Después de abordar el concepto de familia y como parte del marco conceptual de este trabajo, se hace necesario conocer que se entiende por convivencia familiar. Del latín conviv~ere, convivir es el hecho de vivir en compañía de otro u otros y la convivencia es la acción de convivir. Montes (2000) nos dice: “El hombre comienza a ser persona cuando es capaz de relacionarse con los otros, y dependiendo del grado de integración que consiga será su realización en la convivencia” (p.58). Ampliando la temática, encontramos autores como Carlos Arango y Daniel Campo (2000) que nos dicen que la caracterización de la conducta humana en los procesos de convivencia se explica por la psicología de la convivencia que desde un contexto holístico y psicosocial se define como “… un proceso de reconocimiento, elaboración, fortalecimiento y/o transformación de nuestro vínculos interpersonales de tal forma que hagan posible la realización integral de la vida” (p.44).

16

El artículo mencionado, aporta elementos teorícos que ayudan a la comprensión de la familia como objeto de investigación y de intervención profesional.

38 Desde el ámbito psicológico según Arango y Campo (2002), la convivencia se puede definir como “… una experiencia colectiva de encuentro, interrelación y acuerdo entre las personas con respecto a la realización de la vida…” (p.49). Se encuentran presentes en esta definición de convivencia el colectivo, sus relaciones y los acuerdos para la realización de la vida; los acuerdos involucran los procesos de comunicación de los cuáles se ha venido hablando como pilares de la convivencia.

Arango y Campo (2000) sostienen que existen dos momentos en el aprendizaje de la convivencia; en un primer momento, se encuentran las relaciones consigo mismo, la naturaleza y los demás y en un segundo momento, la forma como consciente y deliberadamente optamos por construir nuestro mundo. Para los autores, el criterio último de la convivencia es la vida misma, es decir que interesa una vida en plenitud y para lograr esto se requiere: Que la vida se exprese en toda su riqueza en nuestro medio ambiente, que respetemos la vida de los demás y sus formas de ser diferentes, que permitamos la realización plena de nuestros seres amados y que nos permitamos a nosotros mismos vivir plenamente, depende de la capacidad que hayamos desarrollado para aceptarnos a nosotros mismos y para vincularnos afectivamente con los demás y con la vida como una totalidad. (p. 233)

Acercándonos a otra definición de convivencia en el ámbito psicológico encontramos a Olea17 (2003) nos dice: “convivencia es un estadio de desarrollo humano en el que prevalecen las soluciones creativas a los conflictos inherentes al devenir colectivo (p.3). Para él la convivencia tiene tres dimensiones: la psicogenética que se relaciona con los procesos vividos en la infancia en los cuales las figuras parentales18 influyen por mensajes prevalentes; la biográfica relacionada con las pautas de comportamiento que se adquieren por el beneficio que se obtiene al 17

Juan Carlos Olea Cañizares, es psicólogo. Presidente del Instituto humanista Comunicación para el Bienestar en Madrid, España. 18 Referente a los padres o a los parientes.

39 observarlas en otros en el proceso mismo de la convivencia y la histórica que ayuda a la construcción de límites a través del lenguaje de pares.

Olea (2003) explica como los procesos de la convivencia se pueden mover con diferentes marcos y dependiendo de éstos se encuentran las diferentes formas de intervención para lograr procesos de convivencia exitosos, así encontramos un marco intrasubjetivo en el cuál prevalece lo íntimo y lleva a procesos de intervención dentro de un modelo psicoterapéutico; un marco intersubjetivo que trata sobre las relaciones y que lleva a procesos de intervención de tipo educativo; un marco micro social que incluye, la familia, la escuela, la comunidad, cuyos procesos de intervención se inclinan hacia aproximaciones clínicas y educativas y por último un marco macro social donde se encuentran las instituciones, la sociedad y el estado donde las acciones de intervención están relacionadas con las organizaciones, las políticas y las mediaciones. (p. 3).

Continuamos haciendo aportes al concepto de convivencia, ahora con Touraine 19 (2000) que en su libro ¿Podremos vivir juntos? plantea la necesidad, a nivel mundial, de que existan controles sociales de la economía pues de lo contrario el fuerte aplastará al débil, cuando las normas son débiles, dice Touraine, no hay defensa ante la segregación, el racismo, y esto impide la comunicación con los otros, con otras culturas. Igualmente plantea que: “Aún cuando ninguna concepción de vida personal y colectiva pueda prescindir de garantías jurídicas y por ende de decisiones políticas, ya no es un orden político concebido como superior al orden social donde podemos encontrar el medio de resistirnos a las fuerzas cuyas estrategias imponen cambios no controlados a nuestra experiencia de vida.” (p.19). Es importante recordar este punto pues

40 refuerza la iniciativa de la formulación de la política pública como una conjugación del interés social y el político.

Así mismo, Touraine (2000) plantea que estamos viviendo en una sociedad multicultural, pero, para que esta sociedad sea un hecho se requiere de un principio que permita la comunicación entre los individuos y grupos social y culturalmente diferentes. En esta propuesta se reconoce una sociedad compuesta por diversidad cultural y unida por la comunicación, como se verá más adelante ésta es uno de los ejes primordiales de la convivencia.

El mundo está intentando integrarse, dice Touraine (2000) y el aislamiento de las culturas ya no existe, para él todo lo que ayude al aislamiento es negativo, conduce a la destrucción de las culturas, la violencia social y las aventuras autoritarias. Para que las culturas se encuentren, se hace necesaria la comunicación y su búsqueda está presente de manera importante en la sociedad. Sostiene que la comunicación entre hombres y mujeres: “es el elemento central de esta recomposición del mundo en que veo la forma principal del multiculturalismo. Éste debe evocar la comunicación más que la distancia, la interacción y no la separación recelosa” (Touraine, 2000, p.194).

La fórmula que plantea Touraine para poder vivir juntos es: No lograremos vivir juntos más que si reconocemos que nuestra tarea común consiste en combinar acción instrumental e identidad cultural, por lo tanto si cada uno de nosotros se construye como Sujeto20 y nos damos leyes, instituciones y formas de organización social cuya meta principal sea proteger nuestra demanda de vivir como Sujetos, de nuestra propia existencia. (Touraine, 2000: 165)

19

Alain Touraine, sociólogo francés, nacido en 1925. Famoso por desarrollar el término sociedad post-industrial. Su trabajo de basa en la sociología de la acción.

41 Mockus y Corzo (2003) en “Cumplir para convivir” 21 también enfatizan el poder de la comunicación en la acción de convivir, para ellos, hay una acción comunicativa que llevará a cumplir acuerdos, acuerdos de respeto por las leyes, por las instituciones y por las formas de organización social. En su visión de la convivencia, Mockus y Corzo (2003) nos dicen que solo mediante la comunicación “… tengo la posibilidad de problematizar lo pretendido y de intercambiar luego cooperativamente argumentos para llegar a un acuerdo.” (p.17).

Ahora bien, pasando al concepto de convivencia familiar, encontramos a Rentería, Lledias y Giraldo (2008) que nos dicen que los procesos al interior de las familias involucran acciones y valores que se traducen en formas de convivir y que dependiendo de la calidad de estas acciones, su coherencia con los valores y los valores que se tengan al interior de la familia, la convivencia familiar será sana y se reproducirá por medio de sus miembros a la sociedad. Como producto de una investigación realizada por los autores en la ciudad de Santiago de Cali, desde una lectura psicosocial, definen lo que es para ellos la convivencia familiar: “entendiendo por ésta el proceso cotidiano de interacción de los miembros de un grupo familiar en el que se reconocen, se fortalecen, se elaboran, se construyen o se transforman sus vínculos creando un espacio común que posibilita la existencia” (Rentería et al, 2008, p.430)

Violencia familiar. Como desencadenante de múltiples acciones internacionales se encuentra la violencia familiar. El abordaje del tema en el mundo22 tiene, al igual que en 20

Touraine no define sujeto en términos universalistas y por lo tanto no sociales, sino en términos de combinación de una actividad racional y una identidad cultural y personal. (Touraine, 2000: 178) 21 Antanas Mockus, político, filósofo y matemático colombiano; Jimmy Corzo magister en estadística y Doctor en ciencias naturales, realizan: Cumplir para convivir que es el resultado de la primera etapa de un proyecto de investigación llamado Indicadores de convivencia ciudadana, realizado en Bogotá en Mayo de 1999. 22 En Argentina, el maltrato infantil, una de las caracterizaciones de la violencia familiar, se empieza a manejar en el ámbito hospitalario alrededor de 1981, poco después la violencia conyugal. En Estados Unidos igualmente desde

42 Colombia, sus inicios a principios de los años 80 del S. XX aunque existen referencias de estudios de psicoanálisis sobre el tema desde finales del S. XIX .

Para entender el por qué de la violencia familiar, hay transformaciones en el ámbito familiar, en su contexto que se traducen en problemas familiares. Sobre este hecho Micolta et al (2013) nos dice: La diferencia, la complejidad, la contradicción, la ambivalencia, inherentes a la condición humana, son parte de la vida de las familias. Así lo evidencian algunos datos que reflejan el incremento o mantenimiento a lo largo del tiempo de diversas problemáticas de las familias. (p.12)

Igualmente Micolta et al (2013), presentan datos del Hogar de Acogida de Bienestar Social, de Junio del 2011, donde se aprecia que una de las características de las familias de la ciudad de Cali, tiene que ver con su conformación: El 51% de los niños menores de 15 años vive con ambos padres; el 33% vive sólo con la madre pero tiene el padre vivo; un 3% vive sólo con el padre aunque tiene la madre viva y un 6% no vive con ninguno de los padres aunque ambos están vivos. Otros casos, según información manejada por el Hogar de Acogida de Bienestar social y sustentadas por el Observatorio de Violencia Familiar y Sexual de la Secretaría de Bienestar Social de Cali, hoy se encuentran familias que están conformando parejas con o sin hijos que incluyen otros parientes (como hermanos, primos y cuñados), familias conformadas sólo por hermanos o amigos, hogares unipersonales y están surgiendo familias homoparentales o compuestas por padres homosexuales con hijos que vienen de una relación anterior de alguno ellos o de ambos y la ‘familia elegida’, donde la conformación de ésta no se da entre consanguíneos sino entre amigos. (p.12)

Igualmente como desencadenante de cambios en las familias, puede nombrarse la precariedad de las condiciones, al respecto Micolta et al (2013) nos dice: Otra situación que complejiza los cambios en las familias son las condiciones de precariedad en que viven buena parte de los hogares en el país. En 2010, en el país el porcentaje de personas viviendo en condiciones de pobreza extrema fue de 14.7%, y en condiciones de pobreza el 44.3%; según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe en Colombia, el 10% de la población más rica recibe el 40% del ingreso total (CEPAL, 2012: 90). Las cifras sobre pobreza en la Región Pacífica y en Cali evidencian lo siguiente: en la primera, el porcentaje de personas pobres fue de 32.3% en el año 2010; en esta región se encuentra el 1980 y los inicios de la Red de promoción del buen trato en Cali, están relacionados igualmente con ambientes hospitalarios hacia mediados de los ochenta del S. XX.

43 Departamento del Chocó, uno de los más pobres de Colombia (CEPAL, 2010: 135). En Cali, en el 2010, el porcentaje de personas pobres era del 26.1%, las cuales habitan principalmente en el estrato 1, cuyo nivel socioeconómico es bajo-bajo, e incluye a las familias con menos ingresos económicos. Según Bienestar Social y Profamilia, de acuerdo con la Encuesta de Demografía 2010, hoy en Cali el 36% de los jefes de hogar es una mujer, un porcentaje que está por encima del promedio nacional, que es del 34%. Esto es un indicio de pobreza prevalente en los hogares encuestados por Profamilia, con promedios equivalentes sin mayor variación, señalando en cualquier caso las dificultades que tienen las mujeres jefas de hogar para lograr un nivel aceptable de “calidad de vida”, aunque cabe señalar que se trata de constricciones estructurales, e incluso culturales, no de asuntos asignados solamente a la construcción de género. (p. 14)

Siguiendo a Ruth Teubal y colaboradoras23(2001), la violencia familiar se puede definir como: “cualquier forma de conducta abusiva entre los integrantes de una familia, conducta en la cual existe una direccionalidad reiterada desde los más fuertes hacia los más débiles” (p. 45)

Para enriquecer el tema, la organización mundial de la salud (WHO), en el documento Preventing Child Maltreatment: a guide to taking action and generating evidence (Previniendo el maltrato infantil: una guía para tomar acción y generar evidencia) nos dice: “El maltrato infantil, se refiere al maltrato físico y emocional, al abuso sexual, el abandono y el trato negligente de niños, así como su explotación comercial o de otro tipo. Ocurre en espacios muy diferentes. Los culpables del maltrato infantil pueden ser: a) padres y otros miembros de la familia; b) cuidadores; c) amigos; d) conocidos; e) extraños; f) otros con autoridad sobre los niños como maestros, soldados, oficiales de policía y del clero; g) empleados; h) trabajadores del cuidado de la salud; i) otros niños.” 24 (WHO, 2006: 16)

Existe una tipología establecida sobre el maltrato infantil que se encuentra en los documentos del WHO y es de carácter internacional y que encontramos en la Guía de Atención 23

Ruth Teubal, Licenciada en Trabajo Social,Psicóloga social, Especialista en Violencia familiar, autora y compiladora del libro Violencia Familiar, trabajo social e instituciones entre otros.

44 del Menor Maltratado, que define los siguientes tipos de maltrato: a) Maltrato físico; b) Maltrato emocional o psicológico; c) Abuso sexual; d) Gestación y maltrato; e) Síndrome de bebé zarandeado; f) Negligencia; g) Maltrato social o institucional.

Estado del arte. En el tema de la convivencia se pueden destacar investigaciones como las de Arango y Campo donde en el Barrio Desepaz de la ciudad se puso en marcha un proyecto de construcción participativa de convivencia entre agosto de 1999 y julio del 2000. El objetivo central de esta investigación fue el de “construir una estrategia educativa para la convivencia a través de procesos participativos de la comunidad que pueda ser replicable en otros sectores de la ciudad” (Arango y Campo, 2000, p.9). Encontramos la investigación realizada desde la psicología social por Erico Rentería Pérez, Esperanza Lledías Tielbe y Alba Luz Giraldo: Convivencia familiar: una lectura aproximativa desde elementos de la Psicología Social, donde se realizó “un diagnóstico sobre los elementos que facilitaban o inhibían la convivencia familiar desde la percepción de diferentes actores sociales implicados en la problemática de las comunas 13,14,15 y 21 del sector conocido como Aguablanca” (Rentería et al. , 2008, p.2)

Siguiendo con la temática de la convivencia, pero ahora entre vecinos, podemos decir que ésta se relaciona con redes de conciliadores y mediadores y con campañas de promoción de valores favorables a la negociación y a la no violencia. Encontramos en esta línea, en Bogotá el proyecto de investigación Indicadores de convivencia ciudadana, realizado por Antanas Mockus y Jimmy Corzo que trabajó con un grupo de jóvenes estudiantes y pretendía “afinar el concepto de convivencia utilizado, desarrollar un instrumento para la recolección de la información sobre 24

Traducción propia

45 la convivencia, construir indicadores de convivencia y evaluar estrategias pedagógicas de convivencia” (Mockus y Corzo, 2003, p.9).

A partir de temas como la violencia familiar, la convivencia pacífica, la convivencia en comunidad y la seguridad, se han desarrollado estudios y escritos sobre la convivencia familiar pasando a ser esta última un tema de estudio a nivel nacional e internacional.

Existen diversos estudios sobre experiencias de ONG´s en el tema de la violencia familiar como los de Ruth Teubal, Edith Fuentes y Alicia Patiño en el 2001, llamado Violencia familiar, trabajo social e instituciones. Desde esta misma óptica está el trabajo “Lucha contra la violencia intrafamiliar: perspectivas desde la experiencia colombiana” por Claudia Caicedo donde su acercamiento al tema le permite reflexionar sobre la implementación de políticas en contra de la violencia intrafamiliar; haciendo correlación con el tema de la seguridad está el estudio del año 2003 “Como distinguir los problemas de convivencia de los problemas de seguridad” por Isaac de León y Eduardo Albarán. Igualmente se han hecho proyectos a nivel local como Educación para la convivencia familiar en contextos comunitarios del programa EDUPAR, asimismo está el proyecto “Identificación y análisis de experiencias en Prevención de violencia intrafamiliar y Promoción de la Convivencia Pacífica entre las familias” realizado por la OIM, el ICBF y el instituto CISALVA. Existe el estudio realizado por Antanas Mockus y Jimmy Corzo sobre la construcción de convivencia llamado titulado “Cumplir para Convivir: factores de convivencia y su relación con normas y acuerdos”, texto en el que se presentan los principales resultados de una investigación sobre indicadores de convivencia ciudadana y que da las primeras luces sobre el concepto de convivencia; cabe anotar que esta investigación recoge los indicadores de convivencia anotados arriba. Existe la política pública nacional Haz Paz con un plan de acción

46 del 2005 al 2015 en el cual se pretende transmitir principios y valores democráticos de convivencia así como maneras de resolución de conflictos.

Instituciones locales como la RPBT se han propuesto trabajar el tema, de tal forma que se encuentran datos en el Observatorio de Violencia Familiar y en diversos documentos de la RPBT los aportes a la convivencia familiar. Referente a la RPBT se ha estudiado esta institución desde la óptica de la Educación Popular, estudiando las formas participativas de la RPBT en el proceso de la PPCF/07, bajo los lineamientos de la Investigación Acción Participativa. El producto de este estudio es la tesis doctoral de Daniel Campo Sarria llamada: El juego de saberes en la política de convivencia familiar: la experiencia de la red de promoción del buen trato de Cali, esta investigación fue publicada en Julio del 2013. La estrategia central de la investigación fue un diplomado hecho a integrantes de la RPBT. Sin embargo, no hay estudios sobre la Red vista como un actor dentro de un proceso de formulación y su papel en el mismo.

Ahora bien, referente a la formulación de políticas uno de los principales documentos encontrados y que da avances en el desarrollo de políticas en América Latina es el documento del Banco Mundial “La formulación de políticas en la OCDE 25 Ideas para América Latina”, en este documento el Banco Mundial hace un resumen de la práctica de formulación de políticas en los países seleccionados de la OCDE y presenta ideas para mejorar la calidad de las políticas en América Latina. El documento basado en el análisis de la experiencia de políticas públicas en algunos países de la OCDE ofrece ideas sobre los caminos a elegir y las opciones a evitar en los países de América Latina. La importancia del documento radica en dentro de sus conclusiones se 25

La OCDE es la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

47 revela que uno de los principales problemas en el momento de la formulación de las políticas, es la falta de tecnicidad del organismo u ente formulador.

Pensando en la posibilidad de ofrecer algún aporte al proceso de formulación, desde el marco de protección finlandés, están los estudios de los países Nórdicos como es el de Ilona Ostner y Christoph Schmitt en el año 2008, llamado “Family policies in the context of the family change. The Nordic Countries in Comparative Perspective” (Políticas de familia en el contexto del cambio familiar. Los países nórdicos en perspectiva comparativa). En este texto, se expone el reporte hecho de un proyecto comparativo que investigó la interacción entre las cambiantes formas de la familia, los cambios en los patrones de empleo y las políticas de familia en los países nórdicos. Se encontró igualmente la investigación comparada de Heikki Hiilamo del año 2002 sobre políticas de familia en Finlandia y Suecia llamada “The rise and fall of Nordic Family Policy?. Historical development and changes during the 1990s in Sweden and Finland” (El surgimiento y la caída de la familia nórdica? Desarrollo histórico y cambio durante los 1990 en Suecia y Finlandia) donde el investigador muestra lo ocurrido en las políticas de familia en los dos países ya mencionados durante la crisis de los años 90s del siglo pasado. Finalmente el libro Social Work and child welfare politics. Through Nordic Lenses (Trabajo social y bienestar infantil a través de lentes nórdicos) Editado por Hannele Forsberg y Teppo Kröger del año 2010. Donde mediante diferentes artículos los editores muestran como el contexto del bienestar Nórdico hace o no alguna diferencia a la naturaleza del trabajo social en el bienestar infantil.

Para facilitar la ilustración anterior hemos diseñado un cuadro que aparece en los anexos (Anexo C), donde intentamos ilustrar los documentos que a nuestro juicio son más representativos en el estado del arte de esta investigación.

48 Contexto comparado de la regulación en países europeos: Marco de protección en Finlandia. 26 El marco de protección en Finlandia empieza por la Constitución Política. La Constitución Política se establece mediante el Acto Constitucional 731 de 1999. Para empezar podemos decir que Finlandia es una República soberana.

En el Capítulo 2 de la Constitución finlandesa encontramos los derechos fundamentales y las libertades. El primero de ellos es la igualdad y queremos referir uno de sus apartes: “La igualdad de los sexos se promueve en la actividad social y laboral, especialmente en la determinación de la remuneración y la otras condiciones de empleo, según lo previsto en más detalle mediante una ley” (Ministerio de Justicia, 1999,2).

De aquí pasamos a los derechos educativos en la sección 16, en donde se pronuncia que: “Toda persona tiene derecho a la educación básica gratuita…” (Ministerio de Justicia, 1999,4). Por último pasamos a la sección 19 donde encontramos el derecho a la seguridad social, en este apartado, la Constitución expone todos los derechos a tener subsistencia y atención, en caso de desempleo, enfermedad, discapacidad, vejez, el nacimiento de un niño o la pérdida de un proveedor. Además: “las autoridades públicas deben apoyar a las familias y otros responsables de proporcionar a los niños para que tengan la capacidad de garantizar el bienestar y el personal desarrollo de los niños. Los poderes públicos promoverán el derecho de toda persona a una vivienda y la oportunidad de organizar su propia vivienda” (Ministerio de Justicia, Finlandia, 1999,4). 26

Queremos aclarar que en este apartado todas las publicaciones que fueron consultadas estaban en lengua extranjera bien sea inglés o finlandés y se hicieron las traducciones propias. Las citas por lo pronto son extraídas de

49

Quisimos empezar por mostrar estos artículos de la Constitución para enlazarlos con la política de familia, pues ella está basada básicamente en proteger esos derechos expuestos. La política de familia, llamada realmente Política para la niñez y la familia, es el segundo componente del Marco de Protección que presentamos de Finlandia. El objetivo de la política de familia es: “crear un ambiente seguro para que los niños crezcan y proporcionar a los padres, con los medios materiales y psicológicos para tener y criar a sus hijos” (Ministerio de asuntos sociales y salud, Finlandia, 2013, 6).

La política de niñez y la familia contiene las directrices para: La asistencia financiera a las familias; el sistema de licencia por motivos familiares; la educación y atención infantil temprana; el bienestar infantil; el cuidado de la salud de la familia; los servicios para niños con discapacidades y sus familias y por último la adopción. (Ministerio de asuntos sociales y salud, Finlandia, 2013).

La historia del desarrollo de esta política empieza en el año 1900, cuando se abre el primer centro de asesoramiento para el niño, pasando por el año 1948 donde Finlandia se convierte en el primer país en dar comida gratuita en las escuelas a los niños. Referente a nuestro tema de la violencia familiar, en el año 1984, Finlandia se convierte en el segundo país del mundo en prohibir el castigo corporal a los niños. En el año 1991, Finlandia se suscribe a la convención de los derechos del niño de la Naciones Unidas. (Ministerio de asuntos sociales y salud, Finlandia, 2013).

los libros o documentos referidos pero traducidas por el investigador.

50 Ahora bien, el apartado del bienestar infantil la política nos dice: Las autoridades municipales de bienestar social brindaran apoyo no residencial para las familias y para los niños y adolescentes en situación en el que el ambiente en el hogar se considera perjudicial para el niño de o la salud del adolescente y el desarrollo. También se requiere el apoyo no residencial, si el comportamiento propio del niño o del adolescente pone en peligro su salud o su desarrollo (Ministerio de asuntos sociales y salud, Finlandia, 2013).

Igualmente la política le brinda protección al menor colocándolo en una familia sustituta o en una institución por un periodo corto de tiempo si se cree que la separación a corto plazo puede mejorar su situación. Pero el marco de protección abarca a la fecha otras políticas como son: el Plan de acción para reducir la violencia en contra de las mujeres del 2011. En resumen con este Plan se pretende abordar la violencia proactivamente, influenciando las actitudes y los comportamientos, previniendo las repetidas acciones de la violencia, mejorando la atención a las víctimas de la violencia sexual, desarrollando métodos mediante la identificación y la intervención de la violencia experimentada por grupos vulnerables, como también mejorando el conocimiento de las autoridades y el servicio, en prevención de violencia hacia las mujeres y ayudando a las víctimas. (Ministerio de asuntos sociales y salud, Finlandia, 2011). Al observar estos objetivos, no son nada lejanos a lo experimentado por la RPBT en su labor, visualizando, registrando y realizando acciones en contra de la violencia.

Por último nos encontramos con el Plan Nacional para reducir el castigo corporal a los niños 2010-2015 llamado “Don´t hit the child” (No golpee al niño). El objetivo de este plan es:

Fortalecer la dignidad humana del niño y aumentar el respeto recíproco entre los niños y los padres para que ningún niño se enfrente con el castigo corporal, más podría crecer en un entorno favorable, tierno, comprensivo y un ambiente inclusivo. El programa tiene como objetivo continuar y dar un impulso a la buena evolución que se ha llevado a cabo en Finlandia durante las últimas dos décadas así que las actitudes contrarias al castigo corporal sean fortalecidas constantemente entre niños y adultos y que el castigo corporal que sufren los niños se reduzca todo el tiempo. (Ministerio de asuntos sociales y salud, Finlandia, 2010)

51 En este apartado, a nuestro juicio, se revela la importancia de la prevención y de la continuidad de los programas que van en contra del castigo corporal en Finlandia.

Para finalizar quisiéramos compartir las cifras de violencia intrafamiliar obtenidas del reporte de la policía que presentamos en el cuadro No. 2. Como dato adicional debemos añadir que la población total de Finlandia para el año 2005 era de 5.255.580 habitantes. Cuadro 2. Violencia doméstica en Finlandia 1997-2005 Año

Total Violencia víctimas de pareja

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

2694 2646 2756 3031 3167 3158 1567 3911 4109

1719 1649 1762 1878 1969 2023 2183 2269 2423

Elaboró: C. Morcillo Martínez. Fuente: Tilastokeskus Finlandia. De la información que acabamos de presentar, que es una simple apertura a una próxima investigación, podemos extraer algunas observaciones sobre la situación en torno a la violencia familiar, comparando la situación colombiana con la finlandesa. Nuestras primeras observaciones son: 

Tomemos el año 2005 como ejemplo, las cifras de denuncias registradas de violencia familiar en Cali ascienden a 7347 mientras que en Finlandia en el mismo año son del orden de 4109. Debemos recordar que para el año 2005 la población en Cali era de 2.075.380 mientras que en Finlandia es de 5.255.580 para el mismo año. esto significa

52 que para una población Caleña que representa un 40% de la población Finlandesa, las denuncias registradas en Cali son 178% las denuncias presentadas en Finlandia. 

Las políticas o planes finlandeses, en la temática de la familia y el no maltrato, ofrecen protección y seguimiento a las víctimas al igual que múltiples beneficios a las familias en general y a los afectados por los casos de violencia.



Se encuentran acciones similares a las de la RPBT en Finlandia, como las hechas en el plan de acción para reducir la violencia en contra de las mujeres del año 2011. Podemos decir a nuestro juicio y si tomamos a Finlandia como un ejemplo de buenas prácticas en la temática de la familia y la protección, que las acciones de la RPBT, no están lejanas de ser las adecuadas para fortalecer las comunidades y llevarlas a mejores condiciones de vida,

En el capítulo tercero mostraremos más aportes extraídos de este apartado.

53 Diseño Metodológico

El método. El marco teórico de este trabajo, tiene como base los presupuestos de lo que es la política pública y la teoría de la negociación, que implica la interacción de diferentes actores en torno a una decisión a tomar. Esto se constituye precisamente en lo que se quiere estudiar: el papel de un actor en el proceso de formulación en una política pública. Para obtener ello, se ha utilizado el método inductivo. Como punto inicial se toma la información del proceso de formulación de la política como unidad de análisis, para examinar el papel de los diferentes actores participantes del proceso de formulación y a partir de allí realizar los estudios que induzcan a establecer el papel de una organización en particular en el proceso como lo es la RPBT siendo este el objetivo general de la investigación.

Para darle claridad al método utilizado vamos a hacer una descripción de los pasos realizados que dieron como resultado este documento. Para ello partimos del objetivo general de la investigación, como es analizar el papel de la RPBT en el proceso de formulación de la PPCF/07. Ahora nos situamos en la etapa de recolección de la información: Partiendo del objetivo general, sabemos que debemos buscar bibliografía sobre los actores en una política pública pero también todos los documentos que nos den las bases teóricas y la información que necesitamos con el fin de poder analizar el proceso de formulación de la política. Seleccionamos entonces, como modelo de análisis: un texto donde se presenta un modelo de análisis de políticas, que le da relevancia a los actores y los recursos que este utiliza. El texto seleccionado es: Análisis y gestión de políticas públicas de Subirats et al (2008). El texto nos

54 brindó la oportunidad de estudiar cómo identificar el actor y a su vez las características que nos permitían estudiar el papel del actor o de los actores en el proceso de una política pública. Pero también debíamos fundamentar teóricamente el estudio, así que buscamos los documentos que nos brindaron el marco conceptual, como fue iniciar la búsqueda de documentos sobre el análisis de políticas públicas en general, elementos del proceso de formulación de la política, que reforzaran lo ya aprendido en el transcurso de la maestría, pero también los pertinentes al estudio como la familia, la convivencia familiar y la violencia familiar. Empezamos a notar que se dificultaba la conformación del concepto de convivencia, pues se aborda desde diferentes ámbitos, familiar, entre vecinos, psicológico, etc.

Igualmente empezamos a buscar los documentos que nos dieran el marco legal de la política, la legislación y jurisprudencia, derechos universales, la constitución política. De estos primeros documentos nos quedó claro que no nos enfrentábamos solo a cifras, nuestro análisis no podía ser cuantitativo, pues aunque el inicio de todo el proceso que llevó como termino la formulación de la PPCF/07 estaba lleno de las estadísticas de la violencia en la ciudad, no era suficiente para explicar el papel de un actor en particular en todo el proceso. Nos enfrentábamos a una política pública que contenía un listado de participantes en el proceso de formulación. Nos enfrentamos entonces a participantes de diversas proveniencias. De antemano sabíamos que existió un ente coordinador, así que empezamos a buscar los documentos donde estaba registrado el proceso. Solicitamos entonces la información y se nos entregó al cabo de un tiempo considerable. ¿Qué recibimos? Actas donde había registro del proceso. Combinadas con algunos listados de asistencia. Más documentos que mostraban la interacción de todos esos participantes. Definitivamente debíamos buscar un método que nos

55 permitiera después de clasificar nuestros actores, identificar su papel en el proceso, cómo organizar toda la información obtenida. Entonces buscamos en los métodos de investigación, cuál se podía ajustar más para la labor. Escogimos entonces, el método de análisis de contenido. Nos basamos en el texto de Miguel Ángel Gómez Mendoza (2000), que hace una definición, clasificación y explica la metodología del método.

¿Por qué lo escogimos? En el texto de Gómez (2000) encontramos las características generales del análisis de contenido. Según L`Ecuyer(1987), Landry (1988), y Mayer y Quellet (1991) citados por Gómez (2000) tenemos la respuesta: 1. Porque nos hablaba de que era una técnica indirecta, que teníamos contacto con los individuos solo mediante los sesgos de sus producciones, es decir, con los documentos de los cuales podíamos extraer información. (p.3). Se debe recordar que la investigadora no reside en el país y se le dificultaba tener acceso a los participantes. Y teníamos las actas del proceso de formulación. 2. También decía que las producciones podían tomar diversas formas: escrita, oral, imagen o audiovisual para dar cuenta de los comportamientos y fines de los individuos (p.3) 3. Que los documentos podían haber sido creados por una o varias personas (p.3) 4. El contenido se expresa en formas verbales no numéricas. (p.3) 5. Pero se puede deducir cuantitativa o cualitativamente sobre ellos (p.3) Además que según Pinto y Grawitz (1967) citados por Gómez (2000) dicen: “En el análisis cualitativo, lo importante implica novedad, el interés, el valor de un tema, es decir su presencia o ausencia” (p. 4).

56 Era el método era adecuado. Así que empezamos la etapa de análisis de la información con el modelo de análisis de Subirats at el (2008) y el método de análisis de contenido explicado por Gómez (2000). En el análisis de la información y siguiendo lo explicado en el método de análisis cuantitativo releímos los documentos una y otra vez hasta que se fue haciendo una imagen del proceso. Las categorías fueron surgiendo debido a la importancia de la temática dentro del proceso, las primeras fueron: Los aspectos conceptuales y sustantivos de la política. En las actas se hablaba varias veces de los conceptos de política pública, familia, convivencia y de la importancia de debatirlos para que quedaran plasmados los conceptos en el documento de la política. Después aparecieron los actores y allí entró a jugar el texto de Subirats et al (2008), ¿Qué de los actores? Entonces dentro de los actores y con la guía del modelo de Subirats et al (2008) creamos las subcategorias: el recurso jurídico, el personal, el dinero, la información, la organización, el consenso, el tiempo, las infraestructuras, el apoyo político y la fuerza. Pero aquí está lo diferente, estas palabras no se repetían, pero se podían codificar en las diferentes actas y se podían identificar. Así que cada acta se volvió un rompecabezas de recursos que empezamos a conjugar hasta extraer de cada una de ellas la información que necesitábamos para analizar los actores y más específicamente, determinar el papel de la RPBT en el proceso. Así nos ajustamos a lo que dice Landry (1998) citado por Gómez (2000): El análisis de contenido, varía según el tipo de texto analizado y el tipo de interpretación, entonces (p.3)

57 También sabíamos que un solo instrumento no era válido para sustentar la investigación y aunque teníamos datos estadísticos faltaba otro instrumento que nos permitiera triangular la información, corroborarla, consolidarla. Aquí ya estábamos en la etapa de validación de la investigación. Así que utilizamos el cuestionario semiabierto el cuál aplicamos después de haber recolectado toda la información de las actas, listados y demás documentos oficiales. Se hicieron tres que cumplieron su propósito y que fueron analizadas con el mismo método del análisis de contenido, encajando la información recogida en nuestras categorías.

En cuanto a la política finlandesa, podemos anotar que la intención inicial, era comparar dos procesos de formulación, con las mismas características, pero no encontramos una política de familia o relacionadas que tuviera la mismas características básicas que buscábamos, como son: que la política hubiese sido diseñada por un ente que venía trabajando la temática y que como resultado de su labor se formulara una nueva política. Encontramos un comité de enfermedades coronarias, que fue el propulsor de una política de salud, pero la comparación no la consideramos, a nuestro juicio viable. A pesar de este hecho, nos animamos a mostrar el desempeño de este Comité especial. Sin embargo, el deseo es, y aprovechando la residencia en el país de Finlandia, continuar procesos investigativos con el fin de aportar desde la experiencia finlandesa a los procesos colombianos.

Referente a la información para obtener los elementos de comparación con la política pública del Estado Finlandés, hicimos igualmente un análisis de contenido pero a mayor escala, es decir, intentamos encontrar elementos propios del análisis comparativo, para ello tomamos los documentos de la política pública pero también la información proporcionada por el Ministerio

58 de Salud y Bienestar, donde se informa sobre los responsables de la formulación de políticas. Se hizo un estudio histórico del caso de la política de salud y el comité de enfermedades coronarias.

Como se verá más adelante, intentamos mostrar el desarrollo de la política de salud, mediante el desarrollo de una parte de ella, la referente a las enfermedades coronarias, que resulta en cambios en las medidas tomadas por varios ministerios. La comparación se intenta hacer buscando una entidad que haya hecho una labor similar como la hecha por la RPBT y es allí donde usamos el análisis de contenido, pues nuestras categorías se transforman ahora en una institución líder que en Colombia ya la teníamos y su liderazgo en la formulación de una política. El trabajo fue diferente, pues desafortunadamente no se encuentra esta institución en la misma área de familia más en la de salud, por lo tanto el proceso de comparación no es a nuestro juicio exitoso, pues no se están comparando dos políticas de la misma área, pero útil para ilustrar el proceso en Finlandia. Enriquecimos el proceso con información del Ministerio de Justicia sobre la Constitución y el Parlamento finlandés. Consideramos que el apartado finlandés abre puertas a futuros trabajos y por eso aunque no es nuestro propósito general, reiteramos lo consideramos pertinente en el estudio.

Ahora bien, ya se explicaron algunas razones por las cuáles decidimos introducir el contexto comparado. Al respecto queremos añadir que antes de tomar la decisión, revisamos la viabilidad de la comparación de estos dos países, pues había diferencias en población, normatividad, prácticas, etc. Nos encontramos con el Centro Hofstede27, que hace investigación internacional sobre las organizaciones y las culturas. Así que hicimos el ejercicio de comparar 27

Página web http://geert-hofstede.com/the-hofstede-centre.html .

59 Colombia con Finlandia en cuanto a la cultura de los países. La comparación nos pareció muy interesante pues los dos países son totalmente diferentes en su cultura, cosa ya sabida por la residencia en Finlandia. Pero en ese sentido, esas diferencias pueden jugar un papel importante en la experiencia de formular una política. Por eso nos atrevimos a hacer la comparación.

No vamos a transcribir todo el ejercicio o los resultados que encontramos pues no consideramos propios del estudio. Invitamos al lector al hacer el ejercicio de comparar los dos países. Pero podemos mencionar por ejemplo que nos llamó mucho la atención el grado de indulgencia de nuestro país. El centro Hofstede, define indulgencia como el grado en que las personas tratan de controlar sus deseos e impulsos, con base en la forma en que fueron criados. Un control relativamente débil es llamado indulgencia y un control relativamente fuerte se llama moderación. Según el centro Hofstede Colombia tiene una calificación de 83 y Finlandia de 57. Para el centro, esto significa que Colombia es un país indulgente. Dice que la gente en las sociedades clasificadas por una alta puntuación en la indulgencia exhiben generalmente una voluntad de hacer realidad sus impulsos y deseos con respecto a disfrutar de la vida y divertirse. Poseen una actitud positiva y tener una tendencia hacia el optimismo. Además, ponen un mayor grado de importancia en el tiempo de ocio, actuar como les plazca y gastan dinero como deseen.

Este hecho nos animó a continuar con la idea de la comparación pues pensamos que nos iba a servir para aportar de lo encontrado en Finlandia a Colombia. Para hacer el ejercicio de comparación seleccionamos en la página web Cultural Tools y después Country Comparison. Más específicamente: http://geert-hofstede.com/colombia.html.

60 Referente al manejo de las citas provenientes de las actas, queremos aclarar que con el fin de darle su lugar a cada actor y en orden de alcanzar los objetivos propuestos en esta investigación, estas citas, hicieron intentando siguiendo la lógica de las normas APA. Al final del texto citado (Espacio de donde previene el acta, actor y subdivisión, acta No. ___). Por actor y subdivisión se entiende que el participante proviene de una institución u organización agrupada dentro de un grupo. Ejemplo: Gobierno RPBT, significa que dentro del actor gobierno, el participante proviene de la RPBT. Las actas provienen de dos espacios diferentes Comité de política que las citas se denominará CP y Seminario permanente que en las actas se denominará SP. Un ejemplo completo de la cita sería: (CP, Gobierno RPBT, acta No. 1). Cuando la cita proviene de un cuestionario la referenciamos de la siguiente manera (Nombre y Apellido, año).

Igualmente se utilizaron las siguientes abreviaciones en los nombres de otras instituciones al momento de citarlos: ASC Alcaldía de Santiago de Cali; SSPM Secretaría de Salud Municipal; SDB Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social; OPS Organización Panamericana de Salud. Así mismo, utilizamos abreviaciones para referirnos a los nombres de las personas que contestaron nuestros cuestionarios, para referirnos a ellos utilizamos las iniciales de su primer nombre y primer apellido.

Criterios de validez y confiabilidad. La validez de los hallazgos de la presente tesis, estriba en la objetividad de los datos y la información recolectados. Los datos estadísticos provienen de la Secretaría de Salud Municipal y su observatorio de violencia familiar y sexual, del DANE y de reportes de la Alcaldía de Santiago de Cali con lo cual se asegura que no hay sesgos en ellos. Igualmente las actas estudiadas, que se convirtieron en la principal fuente de este

61 trabajo, provienen de la entidad encargada de coordinar el proceso de formulación de la política, EDUPAR y que viene trabajando la temática de la convivencia familiar y la violencia en proyectos desde el año 1996, la mayoría de ellos con presupuesto del municipio a través de sus Secretarías y que por tanto se considera fuente confiable. Además contamos con la autorización del actual Director Ejecutivo de EDUPAR, quien muy amablemente nos colaboró con toda la información que tuvo a su alcance y que además nos autorizó para utilizarla con este fin académico vía e-mail. De EDUPAR recibimos: todas las actas, listados, la hoja de vida institucional y demás aclaraciones hechas vía correo electrónico, donde pudimos corroborar y tomar mucha información para esta investigación.

Igualmente, el contenido de la información capturada mediantes los cuestionarios aplicados para ampliar y corroborar los hallazgos obtenidos en este estudio, se consideró confiable, pues los cuestionarios fueron hechos a personajes que participaron activamente en el proceso de formulación, información que obtuvimos del ente coordinador, y por la evidencia encontrada en las actas y listados de asistencia, por este motivo los seleccionamos. Se utilizó el cuestionario y no la entrevista, por disponibilidad de tiempo de los personajes y por problemas técnicos derivados del lugar de residencia del investigador, como es la ciudad de Jyväskylä en el país de Finlandia como ya se anotó más arriba.

Las preguntas hechas en los cuestionarios fueron semiabiertas. Éstos se enviaron vía internet a los correos electrónicos de los entrevistados y ellos contestaron por el mismo medio. Las preguntas estuvieron enfocadas al proceso de formulación y algunos puntos de vista sobre el proceso. Con ello intentamos hacer una triangulación de las actas, los datos obtenidos de estas y

62 los cuestionarios hechos, además de artículos y ponencias hechas por personajes participantes del proceso de formulación o cercanos a él de una u otra manera y que ofrecieron un recuento de los hechos sucedidos, como ya describimos.

De otra parte, se utilizaron sentencias de la Corte Constitucional entidad de la mayor seriedad y confiabilidad de nuestro país con el fin de reforzar el marco legal y que además sirvieron para aportar información sobre los conceptos utilizados en la política pública. Referente a los datos obtenidos del marco de protección finlandés, provienen también del Ministerio de Asuntos Sociales y la Salud por ende de alta confiabilidad, al igual que del Parlamento finlandés y de libros de investigadores escandinavos. Cabe anotar que se utililizaron las versiones en inglés y en algunos casos en finlandés de los datos y se hicieron traducciones propias a los mismos.

En cuanto a la confiabilidad, podemos decir que se seleccionaron instrumentos considerados pertinentes y de utilidad frente a los objetivos de investigación sin sesgos de ninguna especie. Igualmente la bibliografía empleada se considera pertinente para asegurar la validez y confiabilidad de este estudio.

Pero también queremos mencionar que en la consecución de la información así como en el manejo de ella, se presentaron diversos inconvenientes de carácter técnico los cuáles se mencionan a continuación con la solución que se le dio: 

Las actas: Lo primero a mencionar es que las actas del comité técnico formulador de la PPCF/07, se consiguieron después de años de búsqueda, pues no había institución pública que suministrara la información, en las secretarías

63 involucradas habían cambiado ya funcionarios y no había posibilidad de ubicar a los antiguos y ningún funcionario daba razón de los documentos referentes a la formulación de la política. Al final, el ente coordinador del proceso compartió la información en Septiembre de este año. 

Al recibir la información consistente en listados de asistencias y actas se encuentran incongruencias en la información como que la numeración de las actas recibidas del comité de política, no estaba correcta, se encontraron 18 actas numeradas, pero solo 16 reuniones efectuadas y una reunión en la misma fecha, lugar y hora con dos actas diferentes, al parecer una en borrador y otra definitiva pero con diferente número. Lo que se hizo fue corregir la numeración de las actas para el procesamiento de los datos pero en los cuadros explicativos se hace referencia a ello y la respectiva aclaración.



3 de las actas del comité técnico no tienen ningún listado de asistencia.



Se encontraron los siguientes listados de asistencia sin acta: abril 26, mayo 17, junio 14, 21 y 24. Aunque podemos asumir la temática de la reunión, no podemos presentar ésta como información válida por estar incompleta.



Como comentario adicional, en las actas del comité de política no se mencionan todo el tiempo, con nombre propio los participantes que hacen los aportes. Eso hace difícil la comprensión del proceso, pues las actas en la mayor parte del tiempo se presentan haciendo el resumen de lo tratado o decidido. De los 175 integrantes del comité técnico se pudieron identificar 33 en las actas, pero no se pudo establecer si el resto participaron pero no fueron mencionados. Los listados de asistencia a las reuniones muestran números diferentes. Muy al contrario en las

64 actas del seminario permanente dónde se específica el nombre del participante, facilitando así la identificación del papel del actor, aunque no se encontraron listados de asistencia, así que se recurrió a la labor manual de identificar los participantes de cada sesión y así poder procesar la información y realizar los cuadros resumen. 

Debemos adicionar respecto a la problemática de las actas, la respuesta del funcionario del ente coordinador, encargado de las comunicaciones, a la pregunta: ¿Quién elaboró las actas? ¿Fue siempre el equipo de EDUPAR? Este nos respondió: No, si bien la coordinación y la secretaria técnica la orientó EDUPAR, hubo muchas actividades y reuniones donde otras instituciones se ofrecieron para levantar las actas y esto se aprobó, pues era una demostración del interés por participar y de la manera como este era un ejercicio participativo y democrático. Respuesta a la que no podemos hacer comentarios pues no es nuestra labor examinar los acuerdos operativos del comité o del ente coordinador del proceso EDUPAR, sin embargo nos da una luz a nuestra inquietud sobre la falta de un formato unificado en la elaboración de las actas.

Los instrumentos. En esta investigación se utilizaron instrumentos de orden cualitativo y cuantitativo. Dentro del orden cualitativo se tienen las actas y listados y los cuestionarios hechos a los participantes del proceso, dentro del cuantitativo se tienen las estadísticas del OVF, datos del censo DANE 2005 y los cuadros realizados para procesar la información de las actas. Podemos agregar que a nuestro juicio la bibliografía utilizada es la necesaria y útil

65 para cumplir con los objetivos de la investigación, no queriendo decir que se han agotado las fuentes de información.

Los datos estadísticos del OVF se tomaron de las páginas WEB del mismo. Referente a los cuestionarios aplicados a algunos de los participantes del proceso de formulación, las preguntas estaban destinadas a cubrir las expectativas en relación con los objetivos y a corroborar los hallazgos obtenidos, cabe decir que la información de las actas, ponencias y demás documentos fue tan extensa y consideramos en algún punto suficiente, que éstos cuestionarios se realizaron al final de la investigación con el propósito de precisar cierta información obtenida pero también de validar los hallazgos, también debemos anotar que no hicimos las mismas preguntas a todos, a cada uno en su fortaleza ya identificada, todo esto como ya se explicó por las dificultades causadas por no residir en el país y la falta de acceso a las personas de manera más directa. El resumen de los cuestionarios figura en los Anexos. Se debe recordar que los cuestionarios se hicieron vía correo electrónico.

Ampliando la información sobre los cuestionarios, decidimos realizar el cuestionario a 3 líderes del proceso, seleccionamos a la coordinadora de la RPBT la psicóloga Nibia Guardela, pues consideramos la persona idónea para reforzar la información ya obtenida de las otras fuentes, igualmente a dos de los representantes del ente coordinador del proceso EDUPAR K. M. por su participación constante y a la persona encargada de las comunicaciones en el proceso J.P, pues fue un punto de difícil identificación en el proceso. Las preguntas estuvieron relacionadas con el proceso de formulación y son: 1. ¿Considera acertada la conformación del comité técnico para la formulación de la política? 2. ¿Qué le gustó y qué no le gustó del proceso de formulación? 3. ¿Cuál cree usted fue el principal problema en el proceso? 4. ¿Cómo vió la

66 participación de los representantes de la rdb en el comité técnico? 5. ¿De las sesiones del comité, puede usted decir que hubo algún liderazgo por alguno de los sectores? 6. ¿Recibió usted algún tipo de presión por parte de la población o de otro sector en el proceso de formulación? 7. ¿Se recibió alguna capacitación previa al proceso de formulación? Para J.P. le añadimos: 1. ¿Cómo fue el proceso de comunicación entre el comité, el seminario permanente y la comunidad? 2. ¿Cuáles estrategias comunicativas se utilizaron para convocar a los participantes y a la comunidad para los postforos? 3. ¿Quién elaboró las actas? ¿Fue siempre el equipo de EDUPAR?

A la Coordinadora le hicimos otro tipo de preguntas: 1. ¿Quién hizo el lobby del gobierno? 2. ¿Qué piensa del proceso de formulación? 3. ¿Cuál fue el principal problema en el proceso? 4. ¿Cuáles eran las expectativas de la red antes de iniciar el proceso? 5. ¿Se presentó algún roce en el proceso? 6. ¿Tiene algo más para decir significativo de la RED dentro del proceso? y 7. ¿Existe alguna evidencia de por qué el aumento de denuncias en los casos de violencia intrafamiliar? ¿Cuál es su opinión al respecto?

Resultados del trabajo de investigación Los resultados de esta investigación están relacionados con los objetivos específicos propuestos. Con tal fin, en los capítulos siguientes desarrollamos esos objetivos.

Como hemos obtenido información de diferente procedencia, la hemos triangulado para reforzar los resultados del análisis, así las actas se reforzaron con otros documentos y los cuestionarios hechos. Pero debemos decir que las principales fuentes fueron las actas y los

67 listados y que de ellos pudimos extraer la información necesaria para aproximarnos a nuestros objetivos.

Para dar claridad a la información hemos elaborado cuadros y gráficos que presentan de manera sistemática no solo la información obtenida sino los hallazgos, mostrándolos a nuestro juicio de manera sencilla.

68 Los Fundamentos La política no puede resolver todo, es un instrumento, pero no es una solución. En 10 años de funcionamiento de la red, hemos logrado acercarnos a comprender la problemática, que es compleja. La política nos señalará un norte y nos permitirá priorizar acciones y definir un camino. (CP, Gobierno RPBT, acta No. 15)

Para analizar el proceso de formulación de la PPCF/07 se ha diseñado una secuencia lógica que permite entender los fundamentos, antecedentes y el proceso mismo, centrando nuestro interés en el papel de la RPBT a través del mismo. En la primera parte de este capítulo se hace la descripción de los fundamentos de la PPCF/07. A continuación, se describen los antecedentes de la política, pues consideramos que existen sucesos de relevancia internacional y nacional previos a la formulación que no solo contribuyen al proceso mismo sino también a las características mismas de la Política. Después hacemos una descripción de la RPBT donde se muestra su desarrollo y aquellas acciones que están ligadas a la formulación de la PPCF/07. Podremos entender de dónde surgió la iniciativa de la política y el proceso de fortalecimiento de la RPBT en la temática de la violencia familiar. Más adelante se describe el comité técnico para la formulación de la política y el papel de la RPBT en el proceso. Al final introducimos los aspectos conceptuales y sustantivos de la política, que a nuestro juicio se catalogaron como los más relevantes en el proceso. En ese apartado pretendemos no solo mostrar el aspecto conceptual pero también quien participó en su definición. Para finalizar, nos acercamos un poco más a la política finlandesa mostrando los fundamentos de la formulación de políticas en Finlandia. De aquí se parte para el análisis en el siguiente capítulo.

69 Fundamentos de la Política Pública en Convivencia Familiar para Santiago De Cali 2007 La política pública en convivencia familiar para el municipio de Santiago de Cali, fue formulada y validada por diferentes instituciones y organizaciones públicas y privadas entre febrero y julio del 2005. En Octubre 14 del 2005 se hace su primera publicación, bajo la administración Municipal del Alcalde Apolinar Salcedo Caicedo y el Secretario de Desarrollo Territorial y Bienestar Social Samir Jalil Paz y fue declarada de interés y aprobada para el municipio mediante el acuerdo 0231 del Concejo Municipal de Santiago de Cali del 31 de diciembre del año 2007. El proceso de aprobación por el Concejo está descrito en el acuerdo 0231 del Concejo Municipal (2007) y será presentado en el siguiente capítulo como objeto de análisis.

La formulación de la PPCF/07 se hace dentro del proyecto de renovación del enfoque municipal para la atención al eje familia, para ello la Secretaría de Bienestar Social y Gestión Comunitaria contrata a la entidad EDUPAR. Cabe anotar en este momento, según relato hecho por Carlos Arango (2000), que se presentaron dificultades para conseguir incluir en el plan de desarrollo de la ciudad, el proceso de elaboración de la política pública: La principal dificultad en el proceso era la ausencia de los actores políticos del gobierno, representada en que el Consejo de Política Social de Cali nunca sesionaba. Los directores de todas las instituciones y organizaciones participantes de la red actuaron conjuntamente (en red) enviando cartas al alcalde presionando para que se conformara y sesionara este Consejo de Política Social. Una vez logrado esto se logró incluir el proceso de elaboración de la política pública en convivencia familiar en el Plan de desarrollo de la ciudad de Cali… (p 21)

La PPCF/07 está enmarcada, como ya se anotó, dentro de la legislación internacional por: la Declaración de los Derechos Humanos de 1948, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, la convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer 1979, la convención sobre los Derechos del niño 1989, la Declaración sobre la eliminación de

70 violencia contra la mujer 1993, la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer 1994 y la plataforma de acción de la cuarta conferencia mundial de la mujer- Beijing 1995. A nivel nacional se enmarca dentro del Plan de Acción a favor de la primera infancia de 1990, la Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz del año 2002, el Plan Nacional de desarrollo 2002-2006 y Plan de desarrollo del municipio de Santiago de Cali 2004-2007 al igual que la normativa nacional encabezada por Constitución Política Nacional de 1991 y otras disposiciones normativas relacionas con el tema de la violencia familiar.

La PPCF/07 tiene como propósito superior: “Promover la construcción de una cultura del buen trato y la convivencia familiar en el Municipio de Santiago de Cali, mediante procesos institucionales y comunitarios de investigación, formación, atención integral, articulación social y gestión pública, con el fin de potenciar el ejercicio y respeto a los derechos humanos, la democracia participativa, una visión integral de lo social y el desarrollo centrado en el ser humano” (ASC, 2005, p.59).

Según el documento de la PPCF/07 publicado por la ASC (2005), sus componentes estratégicos de trabajo son: el plan de investigación y formación, que incluye la investigación y formación en torno a la convivencia familiar; el plan de atención integral que hace referencia a la solución de la problemática de la violencia familiar y la búsqueda de alternativas de transformación social; el plan de articulación social referente a las construcción de vínculos y relaciones entre actores institucionales y comunitarios y desarrollo de productos comunes y el plan de gestión pública que se refiere a la inclusión en la agenda pública de propósitos comunes y concertar a nivel político, institucional y social las acciones necesarias para su ejecución.

71 Cabe anotar que en el documento de la política se tiene como meta del objetivo superior, que a Diciembre del 2015 ya se han ejecutado y evaluado el 100% de las líneas de acción de la política. Estas últimas están divididas en 4 diferentes núcleos que son: el núcleo de la familia y las mediaciones culturales; el núcleo de familia y los programas institucionales; el núcleo de la familia y las prácticas políticas y el núcleo de la familia y las condiciones socioeconómicas. La PPCF/07 incluye como estrategia para el proceso de implementación una estructura organizativa que define las entidades responsables y traza las líneas de articulación y cooperación para la puesta en operación de los lineamientos de la política.

Descripción del Papel de la Red de Promoción del Buen Trato en el Proceso de Formulación de la Política Pública en Convivencia Familiar para Santiago de Cali 2007. Con el propósito de entender el papel de la RPBT en el proceso de formulación, hemos decidido empezar por los antecedentes de la PPCF/07 para después identificar en ellos la participación activa de la RPBT.

Los antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07. Para ilustrar los antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07, se construyó la siguiente línea del tiempo, donde se puede observar desde el primer antecedente identificado en este trabajo, como fue la creación del comité de prevención del maltrato infantil en el año 1985 hasta el inicio del proceso de formulación de la política en el año 2005; como ya se anotó están incluidos sucesos nacionales e internacionales, locales y corporativos que influyeron en la formulación de la PPCF/07.

72 Figura 1. Antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07 1985-2001. Antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07 Solicitud de Ministerio de protección social de fomentar la creación de redes del buen trato

Plan a favor de la infancia - Ley 12 de 1991 Creación comité de Prevención del maltrato infantil 1985

1986

1987

1988

Creación oficial de la RBT

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Cumbre mundial por la infancia UNICEF

1999

2000

2001

Vincualción de UNIVALLE y EDUPAR a la RBT

Convención Internacional sobre los derechos del niño

Ley 294 de 1996. Normas para sancionar, prevenir y remediar la VIF

Elaboró: C. Morcillo Martínez 2013. Figura 2. Antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07 2002-2005. Antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07 Enero- inicio de formulación de la PPCF/07

Desarrollo organizativo de la RBT Plan de acción local en la prevención de VIF Política Nacional Haz Paz

2002

Acciones de la Secretaría de Bienestar Social 2003

2004

Alianza entre Secretarías de Salud y de Bienestar

Inclusión el el Plan de desarrollo municipal 20042007 la formulación de la PPCF

Encuentro sistematización de experiencias

RBT- Expoconvivencia y marcha ciudadana

2005

Elaboró: C. Morcillo Martínez 2013.

A continuación se amplía la información de los hechos que se han considerados más relevantes en los antecedentes al proceso de formulación de la PPCF/07: 

La creación oficial de la RPBT. Se da en Noviembre 26 del 1996,

mediante el acto Vacuna contra la violencia en la ciudad de Cali. 

Vinculación de Univalle y EDUPAR a la RPBT presentando una

investigación que fue financiada por Colciencias, llamada “Construcción participativa de

73 la Convivencia”. Además se empieza con la labor de consolidar la organización, según lo expresa Campo (2012):

Se logró conformar una estructura que potenciara el trabajo de la red y organizara las acciones en toda la ciudad a través de cuatro instancias: el comité coordinador, la red central, las redes locales y el comité de redes locales. También se definió la frecuencia de las reuniones, hora, sitio y mecanismos de convocatorias en cada uno de los territorios urbanos. (p.101).



El desarrollo organizativo de la RPBT. En el año 2002, los actores de

la RPBT, concertan cuatro áreas básicas para el fortalecimiento mismo de la red y su accionar en la ciudad. Estas son: lo formativo, lo organizativo, lo operativo y lo político. Específicamente está última es la encargada de promover la creación y formulación de la PPCF/07. 

El encuentro de sistematización de experiencias. El objetivo del

encuentro fue el de reconocer y analizar las diferentes iniciativas que se estaban adelantando en las comunas de Cali, sobre la prevención y atención a la violencia familiar y la promoción del buen trato. (ALCALDIA DE CALI, 2005: 9). Se visualizó el trabajo de la RPBT. Este encuentro, evidenció la necesidad de contar con una política pública que contribuyera al trabajo de la RPBT. 

Dentro de las acciones realizadas por la Secretaría de Bienestar

Social y Desarrollo de la ciudad de Santiago de Cali, en torno a la formulación de la política y en coherencia con el marco de convivencia y seguridad ciudadana de la Alcaldía de la ciudad, se realizó un proyecto llamado Pedagogía para la convivencia del hogar. Hubo tres eventos que movilizaron a la ciudad y a los agentes de la RPBT en torno a la magnitud del problema de la VIF: en primer término, los agentes comunitarios de la RPBT recorrieron las instituciones competentes para la atención de la VIF, su propósito

74 fue identificar las posibilidades de trabajo conjunto. Como resultado de este ejercicio se reconoció la baja capacidad de respuesta institucional frente al tema y se evidenció a necesidad de garantizar un adecuado cumplimiento de las competencias institucionales frente al tema en la ciudad; después entre abril y mayo del 2004, se realizaron tres preforos de reflexión sobre la situación local de la convivencia familiar en los Distritos de paz de la ciudad y en mayo del 2004 se realizó el foro municipal “Hacia la construcción de una política pública de convivencia familiar”. Este foro concretó la necesidad y la posibilidad de avanzar en la formulación de la política pública en torno a la convivencia familiar. 

Expoconvivencia y marcha ciudadana. Esta actividad es realizada por

la RPBT como consecuencia del foro municipal en noviembre del año 2004. En expo convivencia se hizo una exposición de los recursos educativos y materiales didácticos con que contaban los promotores de convivencia para desarrollar las labores pedagógicas y de intervención comunitaria. Al finalizar esta exposición se hizo una marcha ciudadana por el buen trato como muestra del capital humano que estaba trabajando la problemática en la ciudad.

Cómo se puede observar en estos sucesos previos, la participación o iniciativa de la RPBT en ellos es notable. Ahora es pertinente describir a profundidad a este actor.

La red de promoción del buen trato RPBT. Dentro del proceso de formulación de una política pública, diversos actores participan e interactúan, algunos de manera más activa que otros y en diferentes momentos. Antes de continuar se hace necesario aclarar el concepto de actor. Para ello, en este trabajo adoptamos la definición de un actor en una política pública

75 propuesta por Subirats at el. (2008) que a nuestro juicio consideramos válida en todo momento de la política:

…todo individuo o grupo social implicado en el problema colectivo que origina la política pública se considera un actor potencial que podría formar parte del “espacio” de la mencionada política. En efecto, el comportamiento más o menos activo de un actor influirá la manera en la que acabe siendo concebida y puesta en práctica la intervención pública en cuestión. (p.51)

Pues bien, en la PPCF/07 hay un actor en particular que fue definitivo en la creación y formulación de la política, la RPBT del municipio de Santiago de Cali. Desde 1996 la RPBT se ha encargado de promover el buen trato y prevenir la violencia familiar en la ciudad.

Para entender el trabajo de la RPBT, debemos remontarnos al año 1985, donde se creó en la ciudad de Santiago de Cali, el Comité de Prevención al Maltrato Infantil, que con el paso del tiempo se fortaleció debido a la legislación internacional y nacional, como consecuencia de la Convención internacional sobre los derechos del niño en 1989, la Cumbre mundial por la infancia de UNICEF en 1990, el Plan a favor de la Infancia en Colombia, mediante la ley 12 de 1991 y por último la solicitud expresa del Ministerio de Protección Social en 1995 de fomentar la creación de redes del buen trato. Es así como en Noviembre 26 de 1996 con el acto vacuna contra la Violencia se pone en funcionamiento oficial la RPBT de la ciudad de Santiago de Cali.

Referente a su conformación la Coordinadora de la RPBT nos dice: …la idea clave de conformar la red, de trabajar con enfoque de red, surge de funcionarios de un nivel técnico y son estos los impulsadores ante los directivos tomadores de decisiones de que se asuma este trabajo que exigía otra manera de trabajar, otra manera de integrar se y superar el estilo fragmentario que caracteriza a las oficinas del gobierno. En ese entonces, a principios de los años 90, nos acogimos a directrices de orden nacional, en relación a los compromisos de país de adelantar trabajos frente al maltrato infantil, eran acuerdo mundiales y de la región de las Américas ante los cuales el país, Colombia tenía que responder sin tener fundamentos consistentes. Lo primero fue adelantar acciones de reconocimiento de la realidad, de los recursos

76 institucionales, de la problemática, de las condiciones sociales y de salud pú lico, de los estamentos y alcances jurídicos con que contábamos. (N.G., 2013)

Según exposición de uno de los funcionarios de la Secretaría de Salud Municipal ante el comité de política en Mayo 31 del 2005: …a partir del año 2001 en el que la red realizó un proceso de planeación estratégica, las redes locales han tenido un salto cualitativo y cuantitativo. En febrero del presente año se redefine qué es, la misión, visión, el objetivo y la estructura de la red. La estructura anterior se componía por las Redes Locales, un Comité Coordinador y la Red Central. La nueva estructura establece dos instancias, una instancia fusiona Redes Locales y Comité Coordinador, la otra instancia es la Red Municipal. (CP, Gobierno SSP, acta No. 17)

También, el funcionario de la SSM explica el quehacer de la RPBT en ese momento, cómo lo hacen y con qué fin. En el siguiente cuadro el resumen de lo expuesto por el funcionario:

Cuadro 3. El quehacer de la RPBT Red Municipal Quehacer

1. El esfuerzo permanente de convocatoria a entidades competentes, de articulación intersectorial y entre la Red Municipal y las Redes Locales. 2. Orientación técnica, liderar procesos de formación y capacitación con enfoque de ciudad y diseñar material pedagógico. 3. Liderar procesos de construcción de política pública.

Cómo lo

Con su estructura organizativa; a un plan de acción; a la información que brinda el Observatorio

hace

de VF y la preparación y ejecución de eventos.

Fin del

Visibilizar la VF, promover una cultura del buen trato y unir los esfuerzos de las entidades que

quehacer

tienen competencia en el tema de VF.

77

Cuadro 3. (Continuación) Redes locales Quehacer

1. Trabajo de fortalecimiento de la red en el área organizativa, la organización y coordinación, la articulación con otros sectores y ampliación a otros actores y sectores sociales. 2. Diseño y ejecución de planes de acción y la presentación y ejecución de proyectos. 3. Actividades tales como identificación de la ruta de atención para las comunas de casos de VF, la divulgación de las competencias institucionales, diagnostican la VF, analizan y remiten casos, la formación de promotores de derechos humanos, desarrollo de campañas educativas, participación en foros y preforos, realización de celebraciones y eventos.

Cómo lo

Con su trabajo de planeación; de articulación intersectorial; de ampliación de a otros sectores

hace

sociales; desarrollando actividades de promoción y prevención; haciendo análisis de casos de VF y orientando sobre las rutas de atención y a través del fortalecimiento de las redes.

Fin del

1. Fortalecimiento del trabajo en red, lo cual incluye visibilizar las redes en las comunas,

quehacer

fortalecer el trabajo en red y orientar el trabajo de las organizaciones. 2. Problemática de VF, lo cual incluye actividades de prevención de la VF, la promoción del buen trato, la visibilización del abuso sexual, que tienen como horizonte la convivencia y la paz.

Elaboración: C. Morcillo Martínez. Fuente: (CP, Gobierno SSP, acta No. 17)

También se relata al comité técnico los niveles de intervención que tiene la RPBT, así lo explica el funcionario de la SSM:

La prevención, la promoción y la sensibilización, son los niveles de intervención en los que se mueve la Red Municipal. Las categorías con las cuales las Redes Locales definen su intervención son: Promoción, Prevención, coordinación – articulación, detección y vigilancia de casos, información – sensibilización y seguimiento de casos. (CP, Gobierno SSP, acta No. 17)

Además se hace la explicación de que la Red municipal en sus actividades de promoción se sensibiliza y se motiva para la convivencia familiar. Por lo pronto las Redes Locales, a la prevención le añaden la articulación interinstitucional y acciones de sensibilización y seguimiento. Las redes locales definen la promoción:

78 … de manera general como aquellas actividades que apuntan a fortalecer la convivencia, mediante la información que se brinda y acciones educativas. Le incluyen la divulgación de las redes mismas. La atención la definen como el trabajo que hace el CAFIM y, de manera general como la acción de ayudar. En el seguimiento incluyen la detección y remisión de casos, obtener información sobre los casos, la articulación con las instituciones que atienden la VIF y actividades recreativas. Por detección entienden el trabajo y estudio de casos. (Comité de política, Acta 17).

Sobre esto último podemos comentar, que se evidenciaba la necesidad de mejorar los conceptos que sobre la intervención se tenían en las redes locales, pero se evidencia también el trabajo continuo de las mismas.

Otro de los ejemplos de cómo la RPBT muestra su interés en la temática, además de los eventos mencionados arriba, está no solo en el hecho de visibilizar el problema, sino también fortaleciendo a sus participantes para el manejo de la temática, punto que será de suma importancia para el análisis de su papel en la formulación. De información obtenida por el ente coordinador EDUPAR podemos mencionar aquellos proyectos ejecutados por EDUPAR en los cuáles la gran beneficiaria fue la RPBT. Los presentamos en el siguiente cuadro:

Cuadro 4. Proyectos fortalecedores de la RPBT Nombre del Proyecto

Objetivo

Duración

Entidad Contratante

Capacitacion a las

Realizar talleres sobre convivencia social y

Seis meses,

Secretaría de Salud

redes locales de

metodología de trabajo en red con los

entre enero y

Pública Municipal

promocion del buen

integrantes (líderes comunitarios, funcionarios

junio de 2001.

trato en el municipio

públicos y de ONG’s) de las 21 redes locales de

de Cali

promoción del buen trato que funcionan en el Municipio de Cali

79 Promocion de la

Desarrollar habilidades en los líderes

10 Meses, entre Secretaría de Salud

participación

comunitarios para impulsar procesos de

febrero y

comunitaria para la

participación comunitaria y promoción de la

noviembre de

consolidación de las

convivencia familiar que permitan el

2002

redes locales del buen

fortalecimiento de las redes locales del buen

trato

trato en la ciudad de Cali.

Fortalecimiento del

Fortalecer la capacidad de respuesta

10 Meses, entre Secretaría de Salud

trabajo intersectorial

intersectorial e interinstitucional ante los

febrero y

en las redes de

problemas de violencia intrafamiliar y maltrato

noviembre de

promocion del buen

infantil a través de procesos de

2002

trato

acompañamiento y asesoría a las 21 redes

Pública Municipal

Pública Municipal

locales del buen trato. Apoyo a planes de

Implementar los planes de acción local

14 meses, entre Secretaría de

accion local en

formulados por las organizaciones comunitarias abril de 2003 y

Bienestar Social y

prevencion de vif y

para la detección, prevención y atención de VIF junio de 2004

Gestión

promocion del buen

y promoción del buen trato en 10 comunas de

Comunitaria. Este

trato

Cali, con el fin de mejorar la capacidad de

proyecto fue

respuesta institucional y comunitaria frente a la

financiado por el

VIF en el marco de la Red del Buen Trato.

BID

Elaboración: C. Morcillo Martínez. Fuente: Hoja de vida institucional EDUPAR.

Como comentario adicional a estos proyectos, encontramos que para el proyecto financiado por el BID, se utilizó la RPBT como intermediario por su labor ya reconocida en el campo: El hecho de articular el proyecto en el marco de la red del buen trato fue un acierto dado que permitió aprovechar el proceso adelantado por esta instancia en las comunas desde hace más de seis años. El proyecto logro posicionarse en las comunas seleccionadas y contó con la participación y el compromiso de actores claves en el abordaje de la problemática VIF; el apoyo de las redes locales del buen trato fue primordial en el proceso de convocatoria social y especialmente en la formulación de planes de acción local. (Campo, 2004:1)

Para finalizar la información sobre la RPBT, podemos mencionar que en ella participan diferentes actores comunitarios, institucionales y ONG´s. Todos ellos provenientes de organizaciones comunitarias, Casas de Justicia, Defensa Civil, Educadores, Madres FAMI, Fundaciones, funcionarios del sector de la salud, del ICBF, de diferentes Juntas de Acción

80 Comunal, Madres comunitarias, Policía Nacional y comunitaria, promotores de convivencia y psicólogos. También debemos añadir que la RPBT continúa su funcionamiento como nos dijo su coordinadora:

Significativo es el tiempo que ha permanecido esta iniciativa, creo que tiene que ver con el nombre, “todos deseamos ser bien tratados”. Lideres de todas las instancias encuentran reconocimiento en los espacias de la red y que sus vidas han cambiado. (N.G.)

El comité técnico para la formulación de la política. Inscrito dentro la dinámica de la RPBT del municipio, se crea el comité técnico para la formulación de la política pública. La responsabilidad del Comité era orientar las actividades del proceso de formulación entre los meses de Febrero y Julio del 2005. Se contó con un ente orientador del proceso, como se mencionó anteriormente llamado EDUPAR.

Ahora bien, en ese gran comité técnico hubo dos espacios, el comité de política y el seminario permanente. Para facilitar la labor, metodológicamente se decide conservar los dos espacios como agrupadores de actores, pero se analizan en orden del papel que juegan en el proceso. También es importante resaltar que los dos espacios tenían participantes en común de las diferentes instituciones u organizaciones como se podrá observar más adelante. Pero no se debe pensar que eran aislados, se debe recordar que son parte de uno solo, el comité técnico. ¿Por qué se diferencian? Porque trabajan en espacios diferentes, en horarios diferentes y diferentes participantes y porque sus propósitos primarios son diferentes.

Se puede adelantar a las conclusiones, que no se encontraron opositores en el proceso, más que el tiempo. Todos los participantes de una u otra forma, bien sea mediante la asistencia, la participación activa en las discusiones y demás actividades que pudieran o debieran realizar,

81 tenían un factor en común: el interés por solucionar la problemática de la violencia dentro de las familias en la ciudad.

En el documento oficial de la PPCF/07 existe el listado de integrantes del comité técnico para la formulación de la política pública en convivencia familiar. En este listado figuran 175 integrantes provenientes de diferentes instituciones u organizaciones ya mencionadas con anterioridad. Ese listado se ha subdividido de tal manera que se hicieron agrupaciones por institución u organización, intentando identificar grupos de actores.

De esta labor de clasificación, identificamos los siguientes actores en el proceso de formulación de la PPCF/07: Gobierno y dentro de él la RPBT, Sector privado, Academia, organizaciones comunitarias y dentro de ellas también la RPBT pero no funcionarios públicos más comunidad participante, partidos políticos, otros y el ente coordinador. El Gobierno tiene sus subdivisiones en orden de mostrar de dónde venían los funcionarios, pero eso no hace que sean actores diferentes, no había rivalidad en criterios ni posiciones, más consenso proveniente de un respetuoso añadir de ideas y conocimientos. La RPBT se puede observar en dos diferentes subdivisiones: los funcionarios de la Secretaría de Salud que hacían parte de RPBT y se ubicaron en el sector Gobierno en la lista y en 27 líderes de la RPBT de las diferentes comunas que están ubicados en el sector de organizaciones comunitarias pues se consideró que no eran funcionarios públicos como ya se dijo arriba.

Estos actores, pasan a ocupar diferentes labores en el proceso de implementación o ejecución de la política, como lo describe el documento mismo de la PPCF/07 en diferentes

82 niveles como el político, el técnico administrativo y el operativo, como en diferentes niveles de gestión sea global, sectorial o territorial.

Se aclara además que después de formulada la política se hizo un proceso que se llamó de validación donde se realizaron 5 pos foros de validación del documento antes de presentarlo al Concejo Municipal para su discusión y aprobación. En el listado del comité técnico de la PPCF/07 se identifican 89 personas que participaron en los foros de validación provenientes de diferentes instituciones u organizaciones, pero el listado total de validadores de la política es de 284 integrantes. Los pos foros se realizaron en los siguientes fechas:

1. Pos foro Eustaquio Palacios - Julio 12/2005 2. Pos foro Centro CAP de la Mujer el Troncal - Julio 13/2005 3. Pos foro Centro Cultural de Cali - Julio 14/2005 4. Pos foro Universidad Obrera – Julio 18/2005 5. Pos foro Centro Capacitación San Bosco – Julio 19/2005 En el siguiente cuadro se presenta la distribución de los integrantes del comité técnico para la formulación de la PPCF/07 y el porcentaje de participación de acuerdo con la clasificación ya mencionada.

83 Cuadro 5. Comité técnico para la formulación de la PPCF/07 28 No. de Institución u Organización que representa

No. de

integrantes

Porcentaje de

Integrantes

Comité

participación

Seminario

Técnico

Validadores

Permanente

Gobierno Secretaría de Gobierno

3

1

Bienestar Social

2

2

3

Secretaría de la Mujer Palmira

1

Secretaría de Salud

2

1

2

RPBT funcionarios públicos de la SSP

26

3

16

Centros de salud

4

2

Hospital Psiquiátrico

1

1

Instituto de Seguros Sociales ISS

2

1

Fiscalía

3

Personería Municipal

1

Veeduría ciudadana

1

Comisarias de familia

5

Casas de justicia

2

Secretaría de Desarrollo territorial y

1

2

2 1

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF Cali

12

ICBF Palmira

1

Policia

4

Profamilia

1

Linea 106

1

2

8

1

2

1

Centro de Atención Local Integrada C.A.L.I.

1

Subtotal Gobierno

73

42 %

13

39

Academia Universidad del Valle

4

1

CISALVA

4

1

2

GEMA

1

1

1

CIMDER

3

2

4

28 Para la elaboración de la tabla se utilizaron: el listado del comité técnico para la formulación de la política, las actas del seminario permanente y del comité de política y los listados de los pos foros. Se hicieron las agrupaciones por institución y se contrastaron las actas y listados.

84 Pontificia Universidad Javeriana

3

2

Universidad Santiago de Cali

2

1

Universidad de San Buenaventura

1

1

Universidad Cooperativa de Colombia

1

1

Subtotal Academia

19

11 %

1

7

11

Sector Privado Fundaciones

7

1

4

Corporaciones

6

2

3

Asociaciones

6

1

3

Hogares Infantiles

1

Programas

3

Instituciones educativas de la ciudad

9

Subtotal Sector Privado

32

3 18 %

4

13

2%

0

0

Partidos Políticos MIRA

4

Subtotal Partidos políticos

4

Organizaciones Comunitarias Lideres comunitarias

2

2

Madres Comunitarias

1

2

RPBT líderes de diferentes comunas

27

11

Educadores familiares

1

1

Promotores de Convivencia

2

Red de ususarios

2

Subtotal organizaciones comunitarias

35

20 %

0

17

EDUPAR (Ente coordinador)

9

5%

5

9

1

Otros Asistente asesora

1

Profesionales

1

Estudiantes

1

Subtotal otros

3

2%

0

0

175

100 %

29

89

Total

Elaboró. C. Morcillo Martínez (2013) Como se puede observar, de los 175 integrantes oficiales del comité técnico para la formulación de la PPCF/07, el 42% pertenece al Gobierno, pero hay que resaltar dos grupos dentro de éste, los funcionarios de la SSP que pertenecían a la RPBT que constituyen un 15% del

85 total de participantes y los representantes del ICBF que representan un 7% del total de participantes, a la Academia un 11%, al Sector Privado un 18%, a los Partidos Políticos el 2% recordando que el único partido político fue le MIRA como se dijo con anterioridad, el 20% corresponde a las organizaciones comunitarias, donde se destacan los líderes de las diferentes comunas de la RPBT que constituyen un 15% del total de participantes, a Otros un 2% y al ente coordinador EDUPAR un 5%. De todos ellos participaron también en el Seminario Permanente 29 integrantes.

Podemos ver entonces, que de la RPBT contamos con un 30% de participantes del comité técnico para la formulación de la política. Esta cifra permite observar la participación de la red en el proceso. Debemos recordar que en el municipio de Santiago de Cali en el año 2005 había 21 comunas y aclaramos que en el listado pudimos identificar participantes de todas las comunas. Cabe anotar que debida a la dificultad para conseguir la información de parte de los funcionarios públicos no se pudieron establecer de las demás entidades quien pertenecía a la RPBT. Para identificar los funcionarios de la Secretaría de salud acudimos a la Coordinadora de la RPBT en ese entonces, quién nos brindó la información, como parte del cuestionario que le hicimos.

En orden de explicar el proceso de formulación se hace una caracterización de los dos grandes espacios del proceso de formulación como lo son el comité de política y el seminario permanente, que se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro 6. Caracterización del comité de política pública y el seminario permanente. Características

Comité política

Seminario Permanente

Ubicación

Feb 3 a Junio 7 del 2005

Feb 17 a Mayo 5 del 2005

temporal

86 Ubicación

CESIP (Centro de Servicios e

espacial

Investigación)- Pontificia Universidad

CESIP- Pontificia Universidad Javeriana

Javeriana Auditorio de la Secretaría de Salud Pública municipal Comfenalco Valle del Lili-Salón Pie de Chinche Número de

16

11

175

32

1. El alcance del comité técnico estaría

1, Construir un modelo de atención que sea

dado en términos de la formulación,

referente y un punto central de la PPCF/07.

validación y legitimación de la política

(Academia/ María Irene Victoria, acta 1). 2.

pública. 2. Recoger los insumos que

Generar un espacio de diálogo con actores que

tiene la RPBT, enriquecerlos con otros

trabajen en el tema para construir lineamientos

relatos y tomar decisiones acerca de los

conceptuales y operativos de la intervención.

lineamientos conceptuales y operativos.

(Seminario permanente. EDUPAR, acta 1)

Marco legal de la propuesta ->

a) Marco de intervención en convivencia

reuniones Número de participantes Propósito

Productos

reconocer modificaciones normativas en familiar; b) Definición de fundamentos el proceso de formulación. Trabajar el

conceptuales y metodológicos y c) Lineamientos

problema de la política.

operativos para la atención integral que fueron después presentados ante la administración municipal y el Consejo de Política Social.

Características

1. El espíritu del espacio será

Puede participar de otros espacios.

participativo y vinculante de procesos comunitarios con voz y voto en la política pública. 2. Realiza el proceso de planeación. Limitaciones

1 año para el proceso

Metodología de

Seminarios talleres donde los

Seminario taller que incluye trabajo personal,

trabajo

participantes trabajan con anticipación

revisión bibliográfica y producción de escritos.

los temas acordados y en la reunión

Trabajo en grupo para intercambio de

construyan participativamente los

experiencias y producción colectiva de

conocimientos.

conocimientos. Se espera participación permanente y personas especializadas en el tema.

Elaboró: C. Morcillo Martínez 2013.

87

Como se puede observar, los dos escenarios trabajaron gran parte del tiempo de manera simultánea y esto es algo que es muy especial en este proceso. Los dos escenarios tenían participantes en común y la información se compartía, los conceptos se trabajaban en el seminario permanente y después se compartían en el comité de política pública, dónde eran debatidos y si había propuestas de cambio, los cambios se presentaban de nuevo al seminario permanente. Se pudo observar que el seminario permanente tiene un perfil más institucional y académico. Con el propósito de crear el modelo de atención pero, recordemos el apremio del tiempo, se consideran tres cosas que se pusieron a consideración en la primera sesión del seminario permanente: invitar un panel de expertos, rescatar discusiones nacionales e internacionales y rescatar transformaciones culturales por tal motivo se invitaron las siguientes instituciones a participar en el espacio:



Instituto de educación y pedagogía



Mesa de mujer, salud y desarrollo



Comfenalco



Universidad de San Buenaventura



Secretaría de Educación



Gobierno UCM



Observatorio



Comisarios



Jueces de paz



Red de gestores sociales

88 De las preguntas y discusiones hechas, con los expertos salían ideas para aportar al proceso. Un grupo de 32 integrantes, cada uno fuerte en su temática, construyeron el marco de intervención de la PPCF/07 y definieron sus fundamentos conceptuales y metodológicos. Pero es la experticia de los participantes en las diferentes temáticas, lo que le da la claridad al grupo y a sus acciones. En este trabajo, no se pueden tratar cada uno de los temas deliberados, pero en el análisis de los conceptos, se presentarán los apartes más importantes del proceso, que se ajustan a las categorías pertinentes, a nuestro juicio, de este estudio.

Los dos escenarios trabajan con la misma metodología. Esta metodología de trabajo permite, según se observó en las diferentes actas estudiadas que la participación se haga de manera activa. A manera de comentario podemos decir que con la cantidad de trabajo que hay para hacer entre sesión y sesión y más aún para los participantes comunes del comité de política y del seminario permanente, se puede concluir de antemano que el compromiso de los participantes era notorio.

Aspectos conceptuales y sustantivos. Ahora bien, de esta política pública, no solo nos interesa estudiar a los actores sino también la construcción de conceptos claves para la política y dentro de esta construcción la incidencia de los diversos actores. Se identificaron los siguientes que presentamos a continuación, aclaramos que en este capítulo presentamos el concepto como se propone en la política y en el capítulo siguiente mostraremos como se llegó a ellos mediante la interacción y participación de los actores en su construcción.

El nombre de la política pública, es el primer elemento a estudiar. En el nombre: Política pública en convivencia familiar para el municipio de Santiago de Cali, encontramos tres

89 conceptos fundamentales: política pública, familia y convivencia familiar. ¿Cómo quedó plasmada la definición de política pública? En el documento oficial de la PPCF/07 encontramos:

…conjunto de lineamientos, decisiones y acciones concertadas entre Actores Sociales, Políticos y Gubernamentales en un contexto específico , que da respuesta a un problema o interés de una colectividad y que se constituye en normativa de la sociedad y del Estado en procura de garantizar los derechos humanos y el mejoramiento de la Calidad de Vida. (ASC, 2005, p.11)

Respecto al concepto de familia, podemos adelantar que la discusión del mismo giró en torno a la necesidad de familia que se necesitaba en orden de poder abordarla y de ser intervenida por la política. Así el comité técnico define una familia con las siguientes características: a) más incluyente e integral y cercana a la vida cotidiana de la población caleña; b) la define como un lugar de convergencia de individualidades, reconociendo que en su interior, se presentan fragmentaciones personales, polarizaciones generacionales y diferencias de género. y c) “la familia es esencialmente un escenario de la diversidad y la concertación; es un espacio de convergencia social y política” (ASC, 2005)

La importancia del concepto de convivencia familiar, radica en la implicación que el concepto tiene sobre la política. La política es de convivencia familiar y no de violencia familiar. Ese fue un punto crucial a decidir. En la PPCF/07, la convivencia familiar se define como: “una dinámica relacional constructiva fundamentada en el objetivo común de formar parte de una colectividad, en el respeto a los derechos individuales, en el ejercicio de relaciones democráticas y la promoción del desarrollo humano integral para sus miembros.” (ASC, 2005, p.28). En este proceso de asumir como objeto de trabajo de la PPCF/07 la convivencia familiar como necesidad social, el comité técnico realiza una ardua labor identificando todos los factores inhibidores y facilitadores de la convivencia. De este trabajo resultan los núcleos temáticos de la política.

90 En el siguiente apartado continuamos con nuestro acercamiento a política de familia finlandesa, los propósitos de este ejercicio son mostrar cuáles son los fundamentos para la formulación de políticas en Finlandia.

Fundamentos del análisis comparativo con el referente de la Formulación de Políticas en Finlandia Como anotamos más arriba, en este apartado referente a Finlandia, mostraremos fundamentos de la formulación de políticas en este país. Mediante el ejemplo de la política de niñez y familia, que está suscrita al Ministerio de Asuntos Sociales y de la Salud. El Ministerio tiene una sección llamada: el departamento para la promoción del bienestar y la salud, una de sus labores es elaborar y aplicar la legislación de su sector. Además tiene una unidad de prevención de daños, donde se toman las acciones para prevenir la violencia interpersonal y doméstica. (Ministerio de asuntos sociales y bienestar, Finlandia, 2013). También cuenta con los aportes de la sección de investigación y desarrollo, donde se encuentran diversas agencias e institutos, bajo la dirección del Ministerio que se encargan de hacer las investigaciones y el desarrollo en sus materias; así, en los casos de bienestar y salud, está el Instituto Nacional para la salud y el bienestar donde se trabaja en: fortalecer los servicios sociales y de salud; las buenas prácticas de bienestar y promoción de la salud y en la experticia y herramientas para la implementación de buenas prácticas.

En los Ministerios se hacen las nuevas leyes, desarrolladas por grupos encargados de esa labor, de allí, las iniciativas pasan al Parlamento compuesto por 200 miembros, en el Parlamento son debatidas en las diferentes comisiones. En el Parlamento finlandés hay 15 comisiones permanentes y una Gran Comisión que se encarga de los asuntos de la Unión Europea.

91 El examen de un asunto en comisión dura por lo general de 2 a 4 meses, pero los casos muy urgentes pueden ser tratados en pocos días. El trámite de los grandes proyectos legislativos dura por lo general meses o incluso años. (Parlamento de Finlandia, 2002, p.13)

Ahora, aunque ya dijimos que no encontramos un proceso similar al realizado por la RPBT en la política de familia finlandesa. Encontramos un proceso similar en la política de salud y queremos de todas formas, narrar brevemente cómo fue este proceso, acción que consideramos propia para tener una idea más clara de una formulación de política en Finlandia. Aunque como sabemos, no se ajusta a un proceso de comparación, más de ilustración. De este proceso y lo mostrado del marco de protección en el primer capítulo, hacemos un análisis en el tercer capítulo.

El comité de enfermedades coronarias del corazón. Siguiendo lo expuesto por Melkas (2013), la situación problema que desencadenó una iniciativa ministerial, que después haría parte de una reforma de la política de salud, fue que en los años 1960 la evidencia científica mostró que el mayor factor que causaba la enfermedad coronaria, era una dieta de mala calidad principalmente en forma de grasas saturadas.

Para solucionar este problema, se debía cambiar la dieta de la población, y para ello había ciertos requerimientos como cambiar los hábitos de consumo y la producción. Todo este proceso termina con la formulación de una política de salud. Después de iniciarse el debate público a finales de 1970, el Ministerio de Salud crea un comité de nutrición, el cual produce las primeras recomendaciones dietarias, con el propósito de reducir las grasas saturadas y la sal en la dieta nacional. Debido a problemas entre los Ministerios de Salud, Agricultura y Finanzas, pues

92 mejorar la salud, implicaba reducir la producción de grasa en la leche (producción favorecida con una penalización que había hacía las grasas vegetales), se intenta hacer diálogo y conciliar a los ministerios en un espacio llamado Junta Intersectorial en dieta y nutrición.

En 1987, basado en los objetivos del reporte de esta Junta, el Ministerio de Salud, publicó nuevas recomendaciones dietarias para reducir los factores de riesgo asociados con la enfermedad coronaria. El Gobierno, al ver los avances de esa política, decide crear un comité para hacer propuestas e implementar decisiones. Se crea entonces el comité de enfermedades del corazón que estaba compuesto por 6 miembros. Tres de ellos, tenían representantes en los diferentes ministerios del gobierno. El foco de este comité era la reducción de la grasa animal. El comité fue exitoso haciendo propuestas concretas adoptadas por unanimidad, debido la lobby constante de sus participantes en los ministerios, así se logran en los tres ministerios las siguientes determinaciones:



El Ministerio de Educación, hace una incremento en la salud educativa, en la escuela básica y secundaria, mediante la aprobación de la educación en las áreas de economía del hogar, dieta y nutrición y proporcionando mejor comida en las escuelas y mejor entrenamientos a los profesionales.



El Ministerio de salud, hace promoción en la investigación dentro de los factores de riesgo y el que hacer con ellos.



El Ministerio de Comercio e Industria, hace un mejoramiento de la marca, monitoreo efectivo y control en esa área.

93 Con esto podemos notar la importancia del comité de enfermedades coronarias, que mediante la investigación, la conciliación y el lobby constante, logra hacer cambios sustanciales en las políticas ministeriales. (p.14)

A nuestro criterio los dos casos son muy similares y queremos explicar porque los consideramos similares. Reiteramos estas similitudes, que a nuestro juicio, hacen parte de la justificación del porqué introducimos una política finlandesa en este estudio.

Las similitudes que encontramos son las siguientes: 

Las acciones de las dos instituciones, nos referimos a la RPBT y al comité de enfermeades coronarias, están direccionadas a solucionar situaciones socialmente problemáticas.



Responden intentos de intervención estatal.



En ambas instituciones hay decisiones en torno al fortalecimiento de las mismas.



La actividad de las instituciones es definitiva en la puesta en marcha de una solución a la situación problemática.



Los resultados del trabajo de las instituciones son una nueva política pública.

94 El Análisis

Analizar el proceso de formulación de la PPCF/07 y en éste, el papel de la RPBT, requiere mostrar la interacción de los diferentes actores en el proceso, como también el contexto en el que se desarrolla. Dentro de esta interacción, en esta investigación se encontró la importancia de la participación de diferentes actores en la formulación de los conceptos básicos de la política pública, por tanto también es indicado el análisis de ese proceso. Pero en este momento, se debe recordar que el estudio se centra en el papel de la RPBT en el proceso de formulación, así, es más relevante la información obtenida de su quehacer en el proceso, aunque se presentan sin embargo las acciones más destacadas de los demás actores relacionados con el proceso de formulación. Con esto no queremos demeritar su labor, pues su estudio a fondo podría ser el propósito de futuras investigaciones.

Para mostrar el análisis hecho, hemos decidido seguir la lógica de orden del capítulo anterior. Como punto de partida se presentan las características identificadas del proceso; continuamos con el análisis de los actores y los recursos que ellos utilizaron en el proceso. Como complemento del análisis presentamos también los hechos externos que afectaron al proceso de formulación y el proceso de formulación de los conceptos básicos de la PPCF/07. Finalizamos con los aportes extraídos del proceso finlandés. Las mediciones y los hallazgos se presentan simultáneamente en el desarrollo de los apartes del capítulo.

95 Características del Proceso En el recorrido hecho al proceso de formulación, con las herramientas ya descritas en la metodología de esta investigación, encontramos las siguientes características: 1. Proceso Viable En el seminario permanente, se cuenta con la certeza de que la política es viable, esto podemos corroborar cuando se comenta: Las posibilidades de incidir en los planes de desarrollo. El plan de desarrollo tiene a la convivencia como objetivo. El espectro y el espacio está ahí. Tenemos ese respaldo para trabajar en eso. Este proyecto está trabajando un poco hacia fuera, con las redes. Lo que nos da la posibilidad de desarrollar las decisiones. (SP, Gobierno SDB, acta No.1)

2. Proceso pertinente La pertinencia del proceso, está ligada obviamente a la pertinencia de la polítíca. Como se pudo observar en el primer capítulo, los casos de violencia familiar iban en aumento 29, la problemática estaba en la mira de la legislación nacional, departamental y municipal. A ello podemos adicionar lo extraído del resumen del ejercicio de construcción de la política pública, resumen presentado por el ente coordinador EDUPAR en una de las sesiones del comité de política, en el resumen encontramos lo siguiente:

“Por que se esta construyendo una política publica en convivencia Familiar Por que en el Municipio de Santiago de Cali, anualmente se ven afectadas por la violencia más de 87.000 familias algo así como el 17.7% del total de los hogares. A pesar de los esfuerzos institucionales y la articulación intersectorial a través de las redes del buen trato; la violencia se ha instalado en muchos hogares como única forma de resolver los conflictos. Por ello, es urgente que se diseñen estrategias de prevención de la violencia y promoción de la convivencia que contribuyan a generar importantes cambios en la cultura familiar de los habitantes de Santiago de Cali.” (CP, EDUPAR, resumen)

29

Las estadísticas solo muestran las denuncias reportadas, pero se sabe que las cifras de familias afectadas por estos hechos son muchas más, pero que recurren al silencio como opción o que por desconocimeinto de sus derechos no saben que hacer, de allí la importancia del trabajo de la RPBT al visibilizar el problema y ponerlo en la arena pública.

96 3. Proceso Participativo En el desarrollo de esta investigación, son múltiples las evidencias que se encontraron para darle esta característica al proceso. Pero queremos presentar las más representativas a nuestro juicio. Antes de ello, queremos mostrar la importancia de un proceso participativo, para ello recordamos las palabras de Lindblom (1991) que al respecto nos dice:

Para mejorar el proceso de políticas públicas, el ciudadano debe de participar en él. Ya sea influyendo en una política concreta o en el proceso global, el ciudadano tiene una tarea a realizar formidable. La elaboración de las políticas es laboriosa para todas las personas que quieren alcanzar algo más allá del efecto mínimo. La elaboración de las políticas reserva la mayor participación e influencia a aquellos que reconocen que uno participa en el juego del poder no como un privilegio sino como una tarea o carrera muy exigente. En un último análisis, no se juega en el juego del poder. Uno se debe fatigar trabajando en él. (p.157)

Para empezar, en una de las sesiones del comité de política se menciona el carácter participativo del proceso, como se puede observar en el acta de mayo 3 donde se le recuerda esta característica a los participantes de la sesión: …se recuerda al Comité que la formulación de la de Política, se viene realizando con base en los siguientes acuerdos: a. Concepto de estado: Estado social de derecho (Constitución Política 1991), que es un estado garantista –no regulador- que presupone la existencia de sujetos sociales, activos, partícipes y con derechos. b. El ejercicio de formulación, adopción e implementación de la política pública, se basa en la concertación gobierno-sociedad. Se hace visible que en el comité y en el proceso se cuenta con la participación de actores tanto institucionales, comunitarios y del sector privado, por lo tanto, no es una política que surge de un proceso de presión social exclusivamente, sino de un proceso de interrelación de algunos actores gubernamentales y sociales. (CP, EDUPAR, acta No.13)

Así mismo, Campo (2012) nos dice: En la construcción de la Política Pública de Convivencia Familiar participaron más de 500 personas de toda la ciudad de Cali, entre expertos académicos, dirigentes políticos, funcionarios públicos, profesionales del sector no gubernamental, líderes comunitarios y ciudadanos en general; aunque el proceso fue liderado por la Red del Buen Trato, se vincularon representantes de otras instituciones y organizaciones locales a los diferentes espacios de discusión y socialización, quienes hicieron aportes significativos al ejercicio de formulación. (p. 90)

Este hecho es evidente al ver el listado de participantes del comité técnico para la formulación de la política y el listado de validadores, donde es clara la participación de las

97 instituciones gubernamentales, pero también de la sociedad civil, representada en las fundaciones, asociaciones, la academia y las organizaciones comunitarias. Adicionalmente encontramos evidencia que el proceso de formulación integró grupos y saberes: …Para la formulación de la política nos detuvimos por un largo tiempo del activismo y nos concentramos a la reflexión, el estudio y planteamiento. Fue un tiempo de intenso trabajo académico que posibilitó la integración de los grupos y la producción de documentos guía. (N.G.)

Análisis de los Actores y sus Recursos Para hacer el análisis de los actores y sus recursos, nos hemos basado en el texto de Subirats et al (2008), específicamente en los capítulos 3 y 4 del texto. Según el texto cada actor dispone de diferentes recursos, que utilizan en el proceso de una política pública. Para realizar el análisis de los actores y sus recursos, Subirats et al, proponen los siguientes recursos a estudiar: el derecho o el recurso jurídico; el personal o los recursos humanos; el dinero o el recurso económico; la información o el recurso cognitivo; la organización o el recurso interactivo; el concenso o el recurso confianza; el tiempo o el recurso cronológico; la infraestrucutra o el recurso patrimonial; el apoyo politico o el recurso mayoría y la fuerza o el recurso de la violencia. Queremos anotar que encontramos estos recursos más fuertes o débiles en los actores participantes del proceso de formulación, más el de la fuerza o recurso de la violencia que por tanto no mencionamos. Estos recursos son aplicables a todo el proceso de la política, en nuestro caso, centrados en el proceso de formulación de la PPCF/07 no logramos identificarlos todos, por lo tanto lo que pretendemos ahora es mostrar recurso por recurso identificado y tratar de mostrar los actores que caben dentro de este recurso, es decir, mostramos si el recurso es utilizado o se presenta en las características del actor.

98 El derecho o el recurso jurídico. Subirats et al (2008), explica que el derecho “… proporciona bajo la forma de , un recurso importante a los actores públicos sin el cuál los actos administrativos pueden ser cuestionados, e incluso anulados por las decisiones de los tribunales administrativos”. (p. 71) y para entender aún más este recurso añadimos: “la dotación de recursos jurídicos de los diferentes actores se definirá por el conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adoptadas por el legislativo y el ejecutivo.” (Subirats et al, 2008, p.72)

Referente a este recurso dentro del proceso de formulación podemos decir que el actor que posee el recurso y que hace parte del gobierno es la RPBT, beneficiada por la norma. Igualmente la política como un todo aplica en el sentido de que está enmarcada a nivel nacional y local dentro de diferentes politicas y planes.

Decimos que la RPBT es beneficiada por la norma, pues encontramos en primer lugar en el Plan de Acción a favor de la primera infancia de 1990 la viabilidad de su nacimiento. Según el documento de la política pública publicado por la ASC (2005): “ …aparece por primera vez la propuesta del Ministerio de Salud de conformar redes de prevención y atención al maltrato infantil (1996) constituyéndose en la semilla para la posterior formación de las redes del buen trato en la ciudad de Cali” (p. 16). Como se podrá recordar fue en noviembre de 1996 cuando, mediante la vacuna contra la violencia empieza el funcionamiento oficial de la RPBT.

Como un todo la política está enmarcada como ya se mencionó con anterioridad, por: La Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz del año 2002, el Plan Nacional de desarrollo 2002-2006 y Plan de desarrollo del municipio de Santiago de Cali 2004-

99 2007 al igual que la normativa nacional encabezada por Constitución Política Nacional de 1991 y otras disposiciones normativas relacionas con el tema de la violencia familiar.

El personal o los recursos humanos. Con una identificación un poco más fácil, encontramos el recurso del personal, que según Subirats et al (2008) este recurso “presente tanto en terminos cuantitativos como cualitativos, está en función de las capacidades de reclutamiento y de formación que poseen los diversos actores” (p.73). Siguiendo a Subirats et al (2008), este recurso está más relacionado con las calificaciones profesionales de los actores, que deben estar en congruencia con la temática que se trabaja. La idea es que el actor cuente con capacitaciones y formaciones que le favorezcan en su quehacer.

Ahora bien, encontramos en el sector Gobierno y específicamente en la RPBT, este recurso representado en las diversas capacitaciones hechas a los líderes de la Redes Locales, que mencionamos en el capítulo anterior. Recordemos que la capacitación se hizo entre abril del 2003 y junio del 2004, de tal manera que las Redes Locales fueron fortalecidas y estaban capacitadas en la prevención de la violencia familiar y la promoción del buen trato.

Además podemos recordar que el seminario permanente tiene como una de sus características que tiene un perfil más profesional y académico, fácilmente observable en las exposiciones hechas por el panel de expertos participantes. Así contando con participantes de la RPBT, Fiscalía, las Comisarías de Familia, el ICBF, la Policia, representantes de la 3 Secretarías involucradas, al igual que la Academia, el sector privado con las fundaciones y asociaciones y los representantes del ente coordinador EDUPAR. Todos ellos en su especialidad le dieron el carácter académico y con conocimiento especializado en la temática, la ley y la conciliación.

100

El dinero o el recurso económico. De este recurso Subirats et al (2008) nos dice: “…la dotación en recursos financieros de los actores públicos (y, ocasionalmente, privados) de las políticas públicas se considera un acto politico importante en el cual participa de manera regular y concreta el legislador” (p.75). El proceso de formulación contó con un presupuesto de asignado por la Administración Municipal como lo dice Campo (2012):

Una vez concluido el proyecto de convivencia familiar financiado por el BID, la Administración Municipal se comprometió a dar continuidad a los procesos generados por la Red del Buen Trato y se aprobaron recursos para la formulación y gestión de la Política Pública de Convivencia Familiar 15, retomando los aprendizajes y las propuestas derivadas del Foro Familia y Convivencia. Para llevar a cabo esta tarea, la Secretaría de Desarrollo Territorial elaboró el proyecto “Fortalecimiento del eje municipal de familia” y contrató a la Asociación EDUPAR para su ejecución entre diciembre de 2004 y octubre de 2005. Nota de pie dice: 15 Para la formulación de la política pública de convivencia familiar se aprobaron $190.000.000 de la vigencia presupuestal de 2004. (p. 114)

Así que el recurso aplica a todo el proceso, aunque quien lo administró fue el ente coordinador EDUPAR quien contó, como ya vimos en la tabla del Comité Técnico en el capítulo anterior, con 9 participantes que representaron un 5% del mismo.

La información o los recursos cognitivos. Sobre los recursos cognitivos Padioleau (citado por Subirats et al, 2008) nos dice: “Los recursos cognitivos están constituídos por conocimientos que se pueden tener en relación a elementos técnicos, sociales, económicos y políticos del problema colectivo a resolver” (p.77). De los actores del proceso de formulación de la PPCF/07 podemos decir, que es muy difícil ubicar la información de cada uno, referente a sus estudios, pero al trabajar los listados y hacer la clasificación a nuestro juicio podemos identificar los siguientes: La RPBT por el manejo de la temática durante tantos años junto con los funcionarios de la SSP y los esfuerzos por capacitación de los participantes de las Redes Locales en cabeza de la Coordinadora de la RPBT en ese entonces. Igualmente no podemos dejar de lado

101 todos los demás profesionales que dentro del actor Gobierno participaron en el proceso. No solo en el seminario permanente y su perfíl más académico, pero también en el comité de política, cada uno profesional en su rama. En cuanto a EDUPAR como ente coordinador, contaba en ese entonces con la experiencia desde el año 1996 en proyectos a favor de la educación y la convivencia, con profesionales en el campo de la psicología, la educación y la sociología.

Pero también la RPBT contaba con problemas en ese campo: “…Por otra parte, a pesar de adelantar acciones comunitarias, educativas y comunicativas importantes, carecíamos de una fundamentación teórica que orientara la organización y sostuviera los procesos” (N.G.).

También queremos ilustrar la importancia de la experticia en los temas por parte de los participantes del seminario permanente. En la construcción del modelo de atención de la PPCF/07, la Fiscalía representada por el Fiscal E.M. (SP, Fiscal, acta No. 2) hace la claridad sobre la normatividad vigente. De sus explicaciones, queda claro que a favor de la PPCF/07 está el nuevo ordenamiento jurídico. Menciona cómo el artículo 518 y siguientes del Código de Procedimeinto Penal introducen la figura de la justicia restaurativa y explica que entonces: Es un modelo de justicia donde su mirada ya no está centrada en el sindicado, sino que se piensa en la víctima en el entendido de que hay una persona que con su comportamiento dañó a alguien, a su entorno inmediato, pero que también ofendió, también lastimó, también afectó a la comunidad, en la medida en que con su comportamiento afecta, destruye el sistema de relaciones sociales. Y que también con ese comportamiento se afecta a sí mismo y a su entorno inmediato. Esa es una mirada tridimensional, es decir, se mira al imputado pero no como la persona que hay que sancionar, se mira también como la persona que afectó a otra, creó una víctima y afectó a un entorno y a esa comunidad y que se afectó a él mismo y afectó también a su entorno familiar y laboral. (Acta No. 2 pág. 11)

Cuando se observan los planes decenales de la PPCF/07 la influencia de este expert se manifiesta en ellos, pues en el plan decenal de atención integral, en el apartado de atención reactiva, ya se habla de agredidos y víctimas al igual que de agresores.

102 Ahora bien, para cerrar este apartado de los recursos de la información, en el siguiente cuadro hacemos un resumen de las exposiciones de cada uno de los participantes del seminario permanente en sesión de marzo 31 del 2005, de sus exposiciones extraímos los puntos que permiten mostrar la experticia de cada uno, por el hecho del manejo constante de las temáticas.

Cuadro 7. La experticia de los participantes del comité técnico. Actor

Enfoque de su labor

Gobierno Comisaría de Familia

Desde 1986-1996 talleres a la comunidad sobre los deberes de los padres de familia. Articulación con áreas de promoción y prevención .

Gobierno RPBT Gobierno SSPM

Visualización y prevención de la violencia familiar. Proyecto escuela saludable En las ESES se realizan programas para la promoción de la convivencia y prevención de la violencia familiar

Gobierno Fiscalía

Sala de atención. Programas de prevención y promoción Fortalecimiento de acciones para brindar herramientas para la promoción de la convivencia y prevención de la violencia familiar.

Gobierno Casas de Justicia

Gobierno ICBF

Capacitación a agentes comunitarios Trabaja las problemáticas de la familia y el menor.

Realiza medidas de protección Se encarga de procesos de adopción Academia CISALVA Elaboración de material en torno a la convivencia para trabajar con la comunidad. Proyectos e investigaciones sobre violencia intrafamiliar. Observatorio de violencia en municipios del Valle del Cauca. Academia CIMDER

Diagnósticos institucionales en el área del maltrato infantil Actividades de promoción y sensibilización en la temática del maltrato infantile

Academia GEMA

Proyectos de detención temprana y prevención del maltrato Construcción de políticas públicas Trabajos de investigación y aplicación en desarrollo humano sostenible

103 Academia Universidad Cooperativa

Talleres en escuelas sobre violencia sexual

Sector Privado Comfenalco

Desarrollo de programas de atención en necesidades específicas como dificultades del aprendizaje, apoyo a personas con VIH y adultos mayors Capacitación a profesionales que trabajan en el área de promoción

Organizaciones Acciones educativas en de prevención y promoción del buen trato Comunitarias Asociación de madres comunitarias del Valle

EDUPAR

Detección de casos de violencia familiar Trabaja la temática de la convivencia mediante proyectos de educación, formación de redes sociales y diagnósticos.

Elaboró: C. Morcillo Martínez 2013

Consideramos pertinente hacer la observación de que si bien, todos estos actores tienen fortalezas derivadas de su experticia en el tema, salvo CIMDER tiene experiencia en la construcción de políticas públicas. Cabe entonces la reflexión sobre la tecnicidad en el manejo de las políticas públicas. Aunque no es nuestro objetivo fundamental, no queremos apartar la mirada de este hecho que es de todas formas relevante en el proceso. No solo por el proceso mismo, sino porque ha sido objeto de recientes estudios a nivel internacional, que intentan ayudar a los procesos de formulación de políticas públicas en América Latina. Para ello, nos basamos en el documento del Banco Mundial llamado la Formulación de Políticas en la OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA. Como ya se había mencionado en estado del arte, el documento hace un resumen de la práctica de formulación de políticas en los países seleccionados de la OCDE y presenta ideas para mejorar la calidad de las políticas en América Latina. Ahora queremos

104 mostrar unos apartes de las ideas para la formulación planteadas en el documento. También queremos adicionar que este tipo de enfoque puede ser abordado en futuras investigaciones.

Del estudio de los países de la OCDE el Banco Mundial (2010) nos dice: “Los ejemplos de países de la OCDE seleccionados en este informe indican que una buena formulación de políticas comienza con la combinación de una autoridad política efectiva y conocimiento técnico en el centro del gobierno” (p. 31). Igualmente en el documento se muestra cómo es la formulación en los países de la OCDE: “La formulación de políticas en la OCDE está basada en estructuras organizativas, mecanismos de coordinación y mecanismos de control. Las estructuras organizativas determinan quién realiza qué tareas y las jerarquías y límites organizativos establecen conjuntos de incentivos particulars” (p. 32). La propuesta del Banco Mundial se centra en la tecnicidad, creando agencias dentro del gobierno que se encargen de estos procesos de formulación de políticas así como el fortalecimiento de la Academia: “Hay una serie de posibles formatos institucionales alternativos que podrían reforzar el análisis técnico abriendo el proceso de formulación de políticas al conocimiento técnico académico y, en un sentido más amplio, al sector no gubernamental” (p. 34).

La organización o el recurso interactivo. Sobre éste recurso Subirats et al (2008) dice: Este tipo de recurso es más difícil de identificar…Se trata de un recurso construido a partir de atributos individuales de los actores involucrados, de la calidad de la organización de las estructuras administrativas o asociativas a las que estos pertenecen y de la existencia de redes de interacción entre los diferentes actores de la política pública. (p.79)

¿Cómo podemos ajustar éste recurso a nuestro análisis? Cuando se entiende el proceso de formulación de la política, se vé claramente un espacio (comité tecnico para la formulación), articulado a una institución (RPBT), que convoca para formular (instituciones y organizaciones públicas y privadas), que se divide en dos grandes grupos (comité de política y seminario

105 permanente) y que después convoca para aprobar (grupo validador). Este espacio del comité técnico tiene reglas claras: tiempo determinado, objetivos claros, metas. Debe formular, validar y legitimar la política. Se divide en dos para facilitar la labor, una parte realiza la conceptualización y el modelo de atención (seminario permanente), la otra realiza el marco legal de la propuesta. Todo esto recogiendo los insumos de la RPBT y enriqueciéndolos con más información. Ahora dentro de cada gran espacio también hay reglas claras de trabajo, hay una metodología de trabajo establecida y aceptada, así como objetivos y metas claros y acordados. Cuentan con un ente coordinador y con una sistema de comunicación que les permite compartir la información entre los dos espacios y el proceso se sistematiza mediante las actas y los listados de asistencia.

Referente al sistema de comunicación, en el cuestionario hecho al funcionario del ente coordiandor encargado de la temática, encontramos lo siguiente: P/ ¿Cómo fue el proceso de comunicación entre el comité, el seminario permanente y la comunidad? R/ Fue un proceso de comunicación abierta y direccional, todo el tiempo se informaba sobre las actividades a desarrollar, se recogían y escuchaban las sugerencias para hacer los ajustes pertinentes. P/ ¿Cuáles estrategias comunicativas se utlizaron para convocar a los participantes y a la comunidad para los pos foros? R/ Invitaciones directas; comunicación virtual a través de correos electrónicos y confirmación de las asistencias y participaciones a través de contacto telefónico

106 También al inicio del seminario permanente, se hace claridad de que si se va a trabajar el modelo de atención se hace necesaria la sinergia institucional, de tal manera que el modelo se vuelva un referente y un punto central de la política. A esto se comenta: “en hora buena el compromiso de los tres secretarías de despacho de la administración municipal con este propósito.” (SP, Sector Privado, acta No. 1)

Pero también encontramos dificultades en la integración, no por parte de los participantes del comité pero si de sus superiores: “El proceso de formulación de la política surge como iniciativa de los profesionales, lideres comunitarios y docentes universitarios quienes encontrábamos dificultades en lograr los apoyos de la directivas instituciones para trabajar con enfoque de red” (N.G, 2013).

La coordinadora de la RPBT en ese entonces, identifica el principal problema del proceso de formulación y a nuestro juicio lo debemos ubicar en este apartado pues ella nos dice: “Fue a nivel de los mandos medios,- directivos institucionales-, que más resistencia encontrábamos, resistencias a los cambios debido a que esto planteaba el trabajar en equipo con otros funcionarios de otras instituciones considerados competencia y rivalidad” (N.G., 2013)

El proceso de formulación implicaba, desplazar funcionarios, pero también trabajar con el oponente y el proceso fue exitoso, la política se formuló en el tiempo establecido. Esa primera meta se cumplió.

Al respecto encontramos también, algún tipo de problemática existente por la proveniencia de los funcionarios. Al respecto J.P. nos dice:

107 La vinculación de los actores institucionales, pues en las reflexiones y debates salía a relucir más la posición personal, profesional y no la mirada o enfoque institucional. Nunca se hizo presente en los comités técnicos un secretario de despacho o un director regional de ICBF. Asistían los profesionales universitarios, funcionarios medios de las instituciones, pero nunca los que toman decisiones. (J.P., 2013)

El concenso o los recursos de confianza. Aunque Subirats et al (2008) ubica más éste recurso en el momento de implementación de la política, hemos encontrado pertinente el recurso por lo siguiente: Dado el poder de presión y de obstrucción de los grupos-objetivo y también de los beneficiarios finales, la administración tiene cada vez más problemas para gestionar una política pública frente a una amplia y firme oposición de alguno de esos grupos. Y ello es así, a pesar de que la norma, origen de la ley o de la decision, hubiera contado en el momento de su aprobación de un amplio apoyo politico. Se requiere un concenso mínimo y continuado para poder implementar razonablemente y de manera eficiente esas políticas. (p.81)

Aunque los autores nos remiten al proceso de implementación, en esta investigación se encontró que en el proceso de formulación también hay un proceso de aprobación del documento de la política, realizado por el grupo validador de la política ya mencionado más arriba. Ahora bien, al ver los listados del grupo validador nos encontramos con 284 personas, de diferentes instituciones u organizaciones de la ciudad, que se reunieron en cinco oportunidades, cabe aclarar que no todos al mismo tiempo, en esas reuniones se les dió a conocer el documento ya creado por el comité técnico y se puso a su consideración para discusión. Consideramos que ese es un recurso de concenso. Además, la construcción del documento se hizo de manera participativa, se negoció y se llegaron a acuerdos en todos los puntos de la política, desde su énfasis y nombre, los núcleos temáticos, las metas y los objetivos. La información se compartió entre los dos grupos identificados, el seminario permanente y el comité de política y después se presentó a la comunidad para ser validada. También hubo concenso en la formulación.

Debemos mencionar que se encontró una objeción hecha a la política, hecha por un grupo social, según el cuestionario hecho a K.M. al respecto nos dice lo siguiente:

108 P/ ¿Recibió usted algún tipo de presión por parte de la población o de otro sector en el proceso de formulación? R/ En el proceso recibimos información que el Opus Dei de la ciudad había manifestado que el concepto de familia de la política era una idea que desestructuraba a la familia como institución. (K.M., 2013)

El tiempo o los recursos cronológicos. A este respecto Subirats at el nos dice: “En efecto, los participantes de una política pública disponen siempre de un cierto o capital-tiempo. En algunas políticas se definen también con precisión los o las moratorias para la puesta en práctica efectiva de algunas medidas” (p.83).

Referente al recurso tiempo en el proceso de formulación de la PPCF/07 encontramos con que se tenían tiempos establecidos para la formulación: Una vez concluido el proyecto de convivencia familiar financiado por el BID, la Administración Municipal se comprometió a dar continuidad a los procesos generados por la Red del Buen Trato y se aprobaron recursos para la formulación y gestión de la Política Pública de Convivencia Familiar15, retomando los aprendizajes y las propuestas derivadas del Foro Familia y Convivencia. Para llevar a cabo esta tarea, la Secretaría de Desarrollo Territorial elaboró el proyecto “Fortalecimiento del eje municipal de familia” y contrató a la Asociación EDUPAR para su ejecución entre diciembre de 2004 y octubre de 2005. (CAMPO, 2013, p.114)

La política se debía formular en 11 meses. Podemos identificar la primera acta de reunión para la formulación el 3 de febrero del 2005 y la fecha del último posforo validador el 19 de Julio del mismo año antes de presentar el documento a la ciudadanía formalmente el 14 de octubre del mismo año. Además como ya se mencionó anteriormente, en el objetivo superior de la política se establece un plazo hasta el 2015 para ejecutar y evaluar el 100% de las lineas de acción de la política.

109 Las infraestructuras o los recursos patrimoniales. “El recurso infraestructura engloba el conjunto de bienes tangibles de los que disponen los diferentes actores públicos o privados, ya sea porque tales bienes les pertenezcan, ya sea porque dispongan de su uso” (Subirats at el, 2008, 84). Pero no solo son los recursos físicos como el edificio donde se ponen en contacto el Estado y sus ciudadanos, también lo son “los recursos de comunicación externa tales como los sistemas de telecomunicaciones individuales (teléfonos, correo, correo electronic, fax) y colectivas (salas de reunion, salas de conferencia, redes de difusión televisiva, etc)” (Subirats at el, 2008, 85).

Entonces, podemos decir que el recurso de infraestructura para el proceso de formulación lo identificamos así: la parte física como el Auditorio de la SSP donde se realizaron la mayor parte de las reuniones del comité de política y el CESIP en la Pontificia Universidad Javeriana donde se realizaron la mayor parte de las reuniones del seminario permanente. Pero también se contó con otros espacios como las oficinas del ente coordinador e instalaciones del gobierno de donde provenían los participantes. Así como toda la tecnología utilizada por los participantes en en el proceso. En los listados figuran correos electrónicos, teléfonos de los participantes que evidencian la utlización de estos medios para su comunicación.

El apoyo político o el recurso mayoría. Como último recurso encontrado, tenemos el apoyo político, que se auna al concenso ya estudiado anteriormente. Sobre el apoyo político Subirats et al (2008) nos indica: “De acuerdo con las reglas del estado de derecho democrático, cada política pública require, para su puesta en marcha o para modificar considerablemnte su contenido, de bases legales aprobadas por la mayoría de las instituciones parlamentarias correspondientes…” (p.86). Encontramos relevante mostrar el proceso de aprobación dado dentro del Concejo Municipal. Para ello tomamos el Acuerdo 0231 del 2007 y citamos:

110 CERTIFICO: Que el presente Acuerdo fue aprobado y discutido en los términos de la Ley 136 de 1994, en los dos debates reglamentarios verificados en días diferentes, así: Primer Debate en la Sesión de Comisión de Plan y Tierras el día 23 de Noviembre del 2007, el Segundo Debate en la Sesión Plenaria Extraordinaria de la Corporación el día 18 de Diciembre del 2007. Que fue objetado por el Señor Alcalde de Santiago de Cali, Dr. SABAS RAMIRO TAFUR REYES, mediante oficio No. 4121.0832.2077 de Diciembre 31 de 2007. Que en la Sesión Plenaria extraordinaria del día 31 de Diciembre del 2007 fue aprobado el informe de la Comisión Accidental en la que se atendieron las objeciones presentadas por el Señor Alcalde. WILMER GUERRERO PENAGOS SECRETARIO GENERAL

Con esta aprobación del Acuerdo se declara de interés y se adopta la PPCF/07. Por consiguiente podemos decir que contó con el apoyo politico. Podemos adicionar que la primera ponencia fue hecha por el Honorable Concejal Fernando Alberto Tamayo Ovalle.

Encontramos también que la RPBT, debido a sus acciones, se considera una organización líder en la temática y recibe reconocimiento a nivel municipal, hecho que encontramos pertinente en este punto del análisis. Esto ocrurre después del fortalecimiento hecho por la RPBT en su parte organizativa. Sobre esto Campo (2013) nos dice:

La RPBT adoptó una estrategia organizativa y operativa que le permitió posicionarse en la ciudad como un actor competente en el tema de convivencia familiar, hasta el punto que empezó a ser consultada e invitada a participar en espacios y eventos de ciudad relacionados con la formulación, gestión y ejecución de proyectos y programas para hacer frente a la violencia y otros problemas sociales. Al interior de la Administración Municipal se identifica la Red como una organización líder en los temas relacionados con la familia, la niñez y la mujer. (p. 102)

Hechos Externos que Afectan el Proceso Además del estudio de los actores y sus recursos, adicionamos al proceso de análisis dos sucesos que a nuestro juicio, afectaron el proceso, uno ocurrido en los antecedentes del proceso, pero que afectó a la RPBT y otro en el corazón mismo del proceso.

111 La Ley 100 de 1993. La RPBT tiene problemas para convocar a sus participantes. La normatividad nacional la afecta, como podemos extraer del relato de Campo (2012):

A medida que avanzaba la apropiación del enfoque de trabajo en red, por parte de la naciente organización, empezaron a generarse choques con la lógica mercantilista que iba ganando terreno en el sector salud a partir de la implementación de la ley 100 y sus decretos reglamentarios; cualquier acción que no impactara directamente la prestación de servicios o la cobertura poblacional era considerada con un mínimo valor por las empresas de salud. Solo tenía valor la atención directa a la enfermedad o al problema, las acciones que se realizaban en promoción o prevención eran secundarias y a veces percibidas como innecesarias. Por esta razón, algunos directivos institucionales expresaron cuestionamientos a la asistencia de sus funcionarios a las reuniones de la RPBT porque éstas no contaban a la hora de medir la ampliación de cobertura y muchos menos podrían valorarse económicamente porque no podían “facturarse”. (p.103)

Debemos recordar que la Ley 100 de 1993, se convierte en la base del Sistema general de seguridad social integral.

Sucesos ocurridos en el interior de la Secretaría de salud Pública Municipal SSP. En Mayo del 2005, adelantado ya el proceso de formulación de la política, una de las funcionarias de la SSP, sede de la RPBT, recibió disparos en las oficinas de la Secretaría de Salud. Estos sucesos desencadenan en el comité de política en su jornada de trabajo planeada previamente un cambio en el orden del día y empiezan la jornada con la reflexión abierta sobreesos acontecimientos de Violencia Familiar. Aquí el relato: La Coordinadora de la Red, Nibia Guardela, hace un recuento del caso de la funcionaria de la Secretaría de Salud asesinada. Mostrando como en ocasiones anteriores, ya se habían presentado amenazas de muerte; inclusive, después de salir de una conciliación él arremete contra ella. En la noche anterior, él la había amenazado por teléfono. Cuando aparece en la oficina, ella decide hablar con él a solas y le dijo a una compañera que estaba con ella, que la dejara sola, hablan por espacio de 20 minutos, él le dispara. Se da a la fuga, pero es detenido por funcionarios y golpeado, uno de los captores, tiene fracturada la mano del golpe que le dió. Enelia es llevada al hospital, donde se realizan varias operaciones, pero una de las heridas es en el corazón, sólo dura cerca de 1 hora con vida, no logran salvarla. “Ante estos casos, nosotros nos debemos preguntar: ¿qué pasa con los procesos de conciliación?. ¿Es un acuerdo entre dos iguales?. ¿Qué pasó con el proceso de atención y conciliación en este caso?.¿Qué pasa con la protección?. Esta situación también, debe llevarnos a reflexionar acerca de la permisividad en el uso de las armas y a lo fácil que es conseguir una”. Ella trabajaba con dos hombres, el jefe y otro compañero, quienes se van de la oficina, “porque piensan que eso es un asunto de pareja”. Ese es el riesgo

112 de no tener una red de apoyo fuerte. Esas personas vulnerables necesitan redes de apoyo fuertes. Además, que tenemos procesos institucionales lentos y débiles. (CP, Gobierno RPBT, acta No.16)

Comenta la coordinadora de la RPBT: La idea de desarrollar esta reflexión como primer punto en la reunión de hoy, es para que pensemos qué vamos a hacer. Debemos reaccionar de una manera inmediata y aprovechar que el tema está en la opinión pública para abrir espacios de reflexión y discusión y generar pedagogía y aprendizajes respecto a la concepción de amor y de familia, respecto a la noción de conciliación y protección por parte de funcionarios y funcionarias. Se propone entonces que la red saque un comunicado a los medios de comunicación y opinión pública, que sirva como disculpa para abrir espacios de diálogo. Se puede escribir el documento a varias manos. Que sea un comunicado de 2 o 3 páginas. Pensemos que la Red del Buen Trato es el actor clave en el tema y que si nosotros no decimos nada, los medios lo dicen por nosotros y de manera equivocada. Respecto a los eventos de la semana pasada no pueden decir que desde la red no hemos hecho, por que hemos visibilizado el problema. (CP, Gobierno RPBT, acta No. 16)

De estas palabras, extraemos cuán significativo fue ese suceso en el interior del proceso de formulación. Se proponen metodologías de trabajo y acciones en el área de las comunicaciones. Pero también encontramos la verificación de que la RPBT, había estado trabajando la temática por mucho tiempo. Estos hechos terminan por introducir en la discusión, el tema de la inclusion de lo punitivo en la política, como se puede ver a continuación en las palabras de la Coordinadora de la RPBT: Ahora hablábamos en qué debe hacer énfasis la política. Creo que la política no se puede quedar sólo en lo educativo, también debe incluir lo punitivo. La educación nos da cambios a diez años y mientras tanto siguen matando mujeres. (CP, Gobierno RPBT, acta No. 16)

Análisis de los Aspectos Conceptuales y Sustantivos En el seminario permanente se trataron conceptos y el modelo de intervención, los resultados fueron trasladados al comité de política que se encargó de la redacción del documento final. Pero los dos espacios trabajaron de manera simultánea por algún tiempo. A continuación el análisis de los conceptos más destacados del proceso.

113 El concepto de familia. El concepto de familia, fue el concepto más discutido a lo largo de la formulación de la política. La importancia del concepto radica, y esto dicho por los participantes del comité de política, en que: “Dependiendo de la manera en como se conciba a la familia, se determinará la manera de abordarlo y los lineamientos de acción” (CP, Sector Privado, acta No. 3).

Pero también, porque la política necesitaba redefinir la familia en orden de poder intervenirla, al respecto en el seminario permanente se discute: “necesitamos una definición operativa de parentesco por consaguinidad, o afinidad. O una definición de parentesco más social. Lo de la residencia es difícil de manejar y, qué quiere decir que vive habitualmente?. Estos asuntos generan preguntas difíciles de manejar” (SP, Gobierno RPBT, acta No.4).

El manejo que se le viene dando al concepto crea dificultades en la aplicación de la norma, a los ojos de la política. Como ejemplo de esto retomamos el espacio del seminario permanente donde la Fiscalia y la Red de Salud de Ladera, aportan sus opniones al respecto: - Participante por parte de la Fiscalía. La norma nos define que es violencia intrafamiliar. El problema que tenemos los operadores jurídicos es lo exegético. En el momento de hablar de la atención integral no podemos actuar de espaldas al marco legal. El caso de la señora que su excompañero la agrede no se le da la connotación de lesión a la familia y no se sanciona como violencia intrafamiliar, se sanciona por lesiones. No se puede tipificar dos veces. - Participante por parte de la Red de Salud de Ladera. La propuesta debe estar amparada en el marco legal. En el caso citado me pregunto por qué no va a ser violencia intrafamiliar si el padre sigue aportando? - Participante por parte de la Fiscalía. Así lo entendemos. Pero para la ley 294 no es familia. La Corte es formalista: si está legalmente casada y no está separada y la golpea, si es violencia intrafamiliar. Es de los aspectos positivos de este trabajo. Si se parte de que la Constitución ampara la familia la ley 294 debe ser modificada. Mientras tanto los operadores jurídicos tenemos que meternos en un tipo de constreñimiento legal para poder proteger. (acta No. 4)

114 Perspectiva de convivencia vs. perspectiva de violencia. Una de las preguntas iniciales de este trabajo era saber porque siendo la PPCF/07 creada en contra de la violencia familiar, su nombre indica que es de convivencia familiar. Como explicación inicial al porque la política se aborda desde una perspectiva de Conviencia familiar y no de violencia familiar, se cita la explicación dada en el comité de política pública:

…a partir de la revisión de suficientes diagnósticos sobre el tema de violencia intrafamiliar, se estableció la convivencia familiar como una necesidad social insatisfecha, que se abordará como una estructura sistemica compleja en la que simultáneamente juegan variables de diferente orden. (CP,EDUPAR, acta No. 9).

En conjunto el comité realiza una matriz donde muestras los factores inhibidores y facilitadores de la convivencia familiar, bajo cuatro núcleos diferentes: cultural, político, socioeconómico y humano. En cada núcleo se analizan los ámbitos: personal, familiar, comunitario, organizaciones sociales e instituciones. La construcción se hace de manera colectiva.

Antes de pasar al proceso finlandés, queremos cerrar este apartado mostrando que las expectativas de la red fueron cumplidas, pese a los inconvenientes con los mandos medios, la ley 100, el factor tiempo, la carencias en las teorías de la organización y otros problemas que no llegamos a identificar. De esta manera describe la coordinadora de la RPBT, en ese entonces, las expectativas de la RPBT antes de empezar el proceso: Esperábamos que el tema de la violencia en el ámbito doméstico fuera un tema publico y político, y dejara de ser un tema privado y de la intimidad familiar . Que se colocara en la agenda publica, y de manera especial que las personas afectadas por lo violencia y el maltrato, encontraran apoyo social y aumentara el control social sobre los agresores. (N.G., 2013 )

115 Los Aportes Extraídos del Modelo Finlandés

Repensando el tema finlandés, lo que podemos extraer de él está relacionado con la visión de futuro que podríamos tener como país. Se hacen necesarios, niveles de conciencia, provenientes de la experiencia histórica, pasos, que vemos que estamos haciendo mediante instituciones como la RPBT así como lo mostramos en este estudio. Observamos que el proceso de formulación se asemeja al presentado en los países de la OCDE y que puede ser parte del éxito de sus políticas. Pero estamos aún lejos de entender que el maltrato familiar afecta a toda la sociedad y debe de ser erradicado.

Igualmente, la estructura organizativa de las instituciones del Gobierno Finlandés, muestra una sistematización de la labor. Cada Ministerio tiene sus secciones que se dedican a su labor específica pero cuentan con el apoyo de las instituciones que hacen la investigación de las temáticas manejadas, todo ello bajo la oficina administrativa del Ministerio. Este punto es el que más nos ha llamado la atención pues se relaciona con lo expuesto en el documento de la OCDE pero también porque muestra posibles alternativas a considerar en nuestro país.

116 Conclusiones

En este trabajo se mostró el papel de la Red de Promoción del Buen Trato de la ciudad de Cali, en el proceso de formulación de la Política Pública en convivencia familiar para la ciudad, aprobada por el Acuerdo 0231 del Concejo Municipal. Este proceso se llevó a cabo entre los años 2005 y 2007. A su vez se presentó un modelo de política escandinava con el ánimo de describir el modelo, mostrar el contexto y extraer aportes para el proceso colombiano.

Para tal efecto se utilizó el análisis documental. De acuerdo con los resultados, las principales conclusiones son:



El papel de la RPBT en la formulación de la PPCF/07 fue de gestor y promotor del proceso. Para ello convocó a diferentes instituciones y organizaciones de la sociedad, privadas y públicas, a intelectuales y a operativos, a todos en un objetivo único como fue dar una alternativa a la situación socialmente problemática de la violencia familiar en la ciudad de Cali.



En este estudio se hizo claridad que fueron muchas las acciones realizadas por la RPBT antes de empezar el proceso y que se convierten en detonadores de la política aunados a la iniciativa del Gobierno Central mediante sus directrices de combatir el maltrato y fomentar el buen trato dentro de la familia.



Este estudio no se centró únicamente en el periodo 2005-2007 propio del proceso de formulación, sino que tuvo en cuenta los sucesos ocurridos años atras, encontrando los

117 detonadores de la política misma, no solo la problemática social que la promueve sino los otros posibles pasos previos que la política tiene. 

La importancia de la PPCF/07 radica en que ha planteado promover la convivencia como alternativa a la solución del problema de la violencia familiar. De allí que se une a las acciones gubernamentales que tratan de resolver la problemática, pero mediante el enfoque de la convivencia familia, fortaleciendo la integración a la sociedad, el respeto y el desarrollo humano integral.



La PPCF/07 está enmarcada dentro de la Constitución Política de Colombia y otras leyes que están a favor de la familia, esto la hace viable.



La pertinencia de la PPCF/07 radica en el hecho de que los casos de violencia familiar en la ciudad van en aumento año tras año y la formulación permite enfrentar ahora la problemática, ya el trabajo no se centra en el registro estadístico y la promoción del buen trato, ahora se interviene a la familia y se puede dar solución a los casos de violencia que se generen en el interior de ella.



La formulación del concepto de familia dentro de la PPCF/07 permite que la familia sea intervenida mediante la política, en orden de aliviar los problemas de violencia dentro de ella, pero también la PPCF/07 la conceptualiza teniendo en cuenta el espacio geográfico y la ajusta al mismo, dándole características de incluyente e integral, un lugar de convergencia y un escenario de diversidad y concertación.



El actor principal en el proceso de formulación de la PPCF/07 es la RPBT que interviene en todo el proceso de la política pública desde los antecedentes, como la entidad que

118 visualizaba la problemática de la violencia familiar e intentaba realizar acciones en contra de las prácticas violentas al interior de las familias, hasta la implementación de la misma. Es dentro de la dinámica de la RPBT donde se formula, se valida y se entrega a la comunidad la PPCF/07. 

Uno de los hechos que permitió el liderazgo de la RPBT en el proceso de formulación fue que la institución vincula a la Academia (representada por la Universidad del Valle UNIVALLE) y a la institución EDUPAR. De esta vinculación vienen los procesos de fortalecimiento organizacional que permiten a la RPBT desarrollarse y afianzar su labor.



Los actores que participaron en el proceso de formulación de la PPCF/07, se caracterizaron por su trabajo continuo y disciplinado que permitió llevar a cabo el proceso en los plazos estipulados por el Gobierno, según el contrato otorgado al ente coordinador EDUPAR.



Para la formulación de la PPCF/07 se creó un comité técnico, que agrupó a todos los actores provenientes de diferentes instituciones y organizaciones, que representaron al sector privado y al público. Este comité, a nuestro juicio, se divide en dos, una parte es el seminario permanente que se encarga de la elaboración del modelo de protección y de la definición de conceptos claves; la otra parte se encarga del marco legal de la propuesta y la redacción del documento, Esta división permite enfocar los saberes, al ubicar expertos en el desarrollo del modelo y los conceptos y así fortalecer el proceso y darle agilidad debido al escaso recurso del tiempo con el que se contó.

119 

Dentro del comité técnico, la participación del gobierno en el proceso de formulación fue de un 42 % siendo la más alta. La academia participa en un 11%, el sector privado en un 18%, las organizaciones comunitarias en un 20%, el ente coordinador EDUPAR en un 5% y los partidos políticos y otros grupos en un 2% cada uno. Pero dentro del Seminario Permanente la participación del Gobierno es de un 45%, la Academia un 24%, el sector privado un 14% y el ente coordinador un 17%. Esto muestra el compromiso institucional.



El actor que más participantes tiene en el comité técnico es la RPBT con un total consolidado del 30% entre participantes en el Gobierno y las organizaciones comunitarias.



Aparte del número de participantes en el proceso, es de destacar el aporte del Gobierno mediante la aprobación del proyecto “Fortalecimiento del eje municipal de Familia” coordinado por EDUPAR que dá como resultado la formulación de la PPCF/07.



En este análisis ha sido clara la participación de diferentes actores gubernamentales y del sector privado, pero también hay que anotar que el ente coordinador del proceso presenta un alto grado de participación en las definiciones de conceptos y perspectiva de la política, propósitos y demás.



La experticia de los participantes del seminario permanente permite agilizar el proceso y darle las bases a la política mediante la construcción del modelo de atención y construyendo los lineamientos conceptuales y operativos de la intervención.

120 

El proceso de formulación de la PPCF/07 recoge el camino trazado por la RPBT en la solución de la problemática de la violencia familiar y dá una opción a la ciudadanía caleña para mejorar su calidad de vida.



El proceso de identificación de los diferentes actores en el proceso de formulación, permite establecer que aunque vienen de diferentes instituciones y organizaciones de la ciudad, tienen una motivación común, que es la solución a los problemas de violencia dentro de las familias. Esa motivación evita el uso de la fuerza como un recurso dentro de la negociación en el proceso de formulación, convirtiéndose el comité técnico en un solo y único actor.



La metodología de trabajo de los dos espacios, permite concluir que los actores estaban comprometidos con la labor, pues se requería de preparación de temas con anticipación a las sesiones y construcción participativa dentro de ellas. El liderazgo del ente coordinador se refleja en este último punto, pues es bajo su conducción que las temáticas y las sesiones son abordadas.



El proceso termina con un proceso de validación por parte de la comunidad en diferentes sesiones llamadas pos foros que agruparon a más de 280 personas que aprobaron el documento de la PPCF/07 convirtiéndose esto en el consenso de la PPCF/07.



Después del concenso viene la aprobación en el Gobierno, mediante la adopción y aprobación de la política en el Concejo Municipal.

121 

Los conceptos claves de la PPCF/07 que fueron debatidos en el seminario permanente y en el comité de política, fueron: la familia, la convivencia y la violencia familiar y el concepto de política pública, que pasaron a ser motivo de múltiples sesiones de disertación gracias a la participación de expertos en la temática que se aunaron al proceso.



La dificultad en obtener la información refleja debilidades en el sistema organizativo que entorpecen los procesos. No solamente, procesos investigativos como éste, pero también como lo es en el caso de las entidades oficiales el control de calidad o procesos de interventoría.



El marco de la política de familia finlandesa ofrece las luces sobre futuros desarrollos de las políticas en torno a la familia y la niñez. Pero también luces sobre un posible futuro en desarrollo de la sociedad, sus deberes y derechos.



La experiencia del comité de enfermedades coronarias del corazón y su influencia en la política de salud finlandesa, se acerca de alguna manera la proceso de la RPBT, en el sentido de que son dos comités que toman una temática que lleva años de desarrollo en una sociedad, e intentan mediante el apoyo gubernamental resolver el problema, formulando una política pública.



A pesar de las diferencias entre los dos países que se comparan en un aparte de este estudio, se encontró viable y acertado un primer acercamiento a las políticas finlandesas. La comparación como tal no fue un éxito pues no se pudo encontrar una entidad gestora de una política de familia sino en una de salud. Pero el estudio permitió observar que

122 también en otros países se han dado estos procesos interesantes de formulación de políticas públicas por cuenta de instituciones que vienen trabajando la problemática y que influyen en las decisiones gubernamentales. A pesar de todas las diferencias, como número de habitantes, régimen político y estadíos de desarrollo de las políticas en sí, se encontró la entidad similar y eso dá fortaleza al trabajo de la RPBT. 

En este trabajo se intenta, como recurso metodológico, hacer una fusión de un método de investigación, como es el análisis de contenido con un modelo de análisis de políticas, como el propuesto por Subirats at el (2008) para lograr entender un proceso y el papel de un actor en el mismo.



En esta investigación se utiliza el método de investigación llamado análisis de contenido que se aplica a los documentos analizados como son las actas, documentos oficiales y los cuestionarios. De la lectura de todos los documentos se extraen conceptos que después se convierten en categorías que permiten analizar el papel de la RPBT dentro del proceso de formulación, pero a su vez, las categorías están relacionadas con el análisis de los actores y los recursos planteado por Subirats et al (2008) y por la relevancia de los términos encontrados en los documentos como fueron los conceptos claves de la política pública.



También se utiliza el método del análisis de contenido, con otras categorías para la comparación con el Estado Finlandés, encontrando similitudes de procesos que resaltan la labor de la RPBT como primer agente en el proceso de formulación de la política.

123 

Gracias al método utilizado se pudo cumplir con el objetivo general de la investigación como fue analizar el papel de la RPBT en el proceso de formulación de la PPCF/07.

124 Recomendaciones



Es necesario hacer una reorganización de las instituciones públicas, en orden de darle prioridad a la investigación e incluir agencias que tengan conocimientos técnicos en la formulación de políticas. Esto implica adelantar proyectos que motiven la reorganización de las instituciones y destinar recursos para ello.



Referente a la formación en la temática de las políticas públicas, los programas como la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad del Valle, podrían ser reforzados con aportes del Gobierno central, de tal manera que sus investigadores y estudiantes se convirtieran en asesores directos de los diferentes Ministerios y así fortalecer los procesos de formulación de políticas. Se requiere para ello, fortalecer las alianzas entre la Academía y el Gobierno y a su vez entidades de carácter internacional que pueden contribuir con aportes de recursos tanto físicos como intelectuales en cabeza de expertos en las temáticas.



Se deben igualmente, promover las investigaciones de corte transversal, permitiendo enriquecer las temáticas y favoreciendo tanto la academia como el desarrollo organizativo y de gestión del sector público.



Se hace necesario también un proceso de reorganización de las instituciones encargadas de los procesos de formulación, de tal manera que existan requisitos mínimos que figuren en las convocatorias a los diversos proyectos, evitando inconvenientes en el manejo de la

125 información. Calificación en procesos de calidad debería de ser exigida en todas las áreas para obtener proyectos con recursos provenientes del sector público.



El proceso analizado en este trabajo, permite observar que se necesita el mejoramiento continuo de las instituciones mediante desarrollos propios, pero también buscando expertos, haciendo alianzas con ellos, en este caso RPBT y Univalle, que permitan elevar la calidad de las instituciones y vislumbrar avances en su quehacer, como en este caso el desarrollo de la Política Pública en Convivencia familiar.



El sistema finlandeś de formulación de políticas, al menos, lo que pudimos evidenciar en la política de salud, da herramientas para reorganización de instituciones, en orden de mejorar los procesos.

126 BIBLIOGRAFÍA

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