"OPINIONES Y ANÁLISIS"

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ANÁLISIS DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE TOMO II

Primera edición, marzo de 2008 D.L. Nº 4 - 1 - 533 - 08 ©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 2440846 - 2440642 Fax: 2433539 Casilla: 2302 Correo electrónico: [email protected] Diseño de Tapa: Susana Machicao Impresión: Artes Gráficas Editorial "Garza Azul" Teléfono 2232414 Casilla 12557

La Paz - Bolivia

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NO HAY SISTEMA ECONÓMICO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN Armando Méndez Morales ........................................................... 101 MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES, TIERRA Y TERRITORIO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN Fernando Asturizaga Mendoza .................................................... 123

CONTENIDO

Presentación .......................................................................................... 7 ESTADO Y GOBIERNO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN María Teresa Zegada Claure ..........................................................11 EL NUEVO DISEÑO DEL ÓRGANO LEGISLATIVO Y EL RÉGIMEN POLÍTICO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN Carlos Cordero Carraffa .................................................................35 ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO: EL ÓRGANO EJECUTIVO Luis Eduardo Serrate Céspedes .....................................................57 EL ORGANISMO ELECTORAL EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Salvador Romero Ballivián ............................................................. 81

JERARQUÍA NORMATIVA, REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN Y DISPOSICIONES TRANSITORIAS Oscar Davezies Avalos ................................................................... 151

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suficientes de información para formarse una opinión propia. Se trata de una necesidad de primer orden dado que ese referéndum será, sin duda, uno de los procesos electorales más importantes de la democracia y de la historia del país.

PRESENTACIÓN

La Asamblea Constituyente, iniciada en agosto de 2006 en medio de un marcado clima de esperanza y optimismo, no logró concluir sus labores en el tiempo previsto, por lo que en agosto de 2007 el parlamento debió ampliar las sesiones. El desarrollo de las labores estuvo siempre marcada por el conflicto y la polémica: la disputa por la modalidad de aprobación de los artículos consumió una parte significativa de las sesiones, muchos actores presionaron para ver incorporadas sus demandas y prioridades en la Constitución, el asunto de la capitalidad obligó a suspender durante varios meses los trabajos de los constituyentes y ocasionó serios enfrentamientos en Sucre, la aprobación final del proyecto de Constitución, en Oruro, se vio empañada por las denuncias de irregularidades en los procedimientos.

Para iniciar ese debate de forma amplia, serena y razonada, Fundemos ha decidido preparar dos números de su serie Opiniones y Análisis para realizar un estudio de las características centrales de ese proyecto de Constitución, para evaluar sus méritos y sus riesgos, para establecer comparaciones con la actual Constitución. De esta manera, Fundemos cumple con su misión de fortalecer un debate indispensable para el país, decisivo para su futuro. El número 91 de Opiniones y Análisis concentra los artículos que ofrecen las miradas de conjunto sobre el proyecto constitucional. Cuenta con artículos de Franco Gamboa, Ricardo Paz, Mario Galindo, Jorge Asbún, Javier El Hage y José Gordillo.

Sin embargo, desde que la Asamblea Constituyente concluyó sus labores y que en condiciones nuevamente muy polémicas, el Congreso aprobó la convocatoria simultánea al referéndum dirimidor sobre la extensión máxima de las propiedades agrícolas y al referéndum sobre la aprobación o el rechazo al proyecto de Constitución, la ciudadanía ha manifestado la necesidad de contar con los elementos

En el número 92 de Opiniones y Análisis, los estudios se centran en asuntos más específicos. Comienza con el texto de la socióloga y docente María Teresa Zegada “Estado y gobierno en el proyecto de Constitución” que presta atención tanto a los temas simbólicos, tratados sobre todo en el Preámbulo, como a los probables problemas prácticos que plantearía tratar de aplicarlos, además de considerar el equilibrio entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. A continuación, el politólogo y catedrático Carlos Cordero revisa en “El nuevo diseño del órgano legislativo y el régimen político en el proyecto de Constitución” las características que adoptaría el Poder Legislativo en caso de aprobarse la Constitución y las diferencias con el sistema actual. Luis Eduardo Serrate destaca en “Estructura y organización del Estado: el Órgano Ejecutivo” el avance que representaría la segunda vuelta y señala que

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hay un reforzamiento de las ya importantes prerrogativas presidenciales. En su artículo, Salvador Romero Ballivián, doctor en sociología política y ex presidente de la Corte Nacional Electoral, retrata la historia del organismo electoral a la luz de las disposiciones legales y de las prácticas antes de concentrarse específicamente en los artículos que reserva el proyecto constitucional al órgano electoral. A continuación, Armando Méndez, ex presidente del Banco Central de Bolivia, en “No hay sistema económico en el proyecto de Constitución” ofrece una mirada crítica sobre el carácter marcadamente estatista del proyecto de Constitución, señalando que no contribuirá a resolver los problemas económicos y/o sociales del país. Por su parte, después de mencionar avances en la defensa del medio ambiente, Fernando Asturizaga apunta en “Medio ambiente, recursos naturales, tierra y territorio en el proyecto de Constitución”, la inseguridad jurídica que generaría la Constitución para los productores agrícolas, en especial en las tierras bajas. El volumen se cierra con el artículo de corte histórico y comparativo de Oscar Davezies, “Jerarquía normativa, reforma de la Constitución y disposiciones transitorias”, en el cual describe los mecanismos de reforma constitucional que establece el proyecto aprobado por la bancada oficialista. Con los volúmenes 91 y 92, Fundemos asume su responsabilidad en el indispensable debate que en Bolivia debe darse alrededor del proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Constituyente antes de que la ciudadanía acuda a las urnas.

Ivonne Fernández Weisser

Hartwig Meyer-Norbisrath

DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS

REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR

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ESTADO Y GOBIERNO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN

políticas y económicas, que al mismo tiempo, proporcione estabilidad a mediano y largo plazo y las condiciones de posibilidad para el desarrollo; este es sin duda es uno de los aspectos más críticos en el texto propuesto por el MAS. Y, una tercera dimensión, se sitúa en el campo político, pues todo diseño constitucional demarca una orientación definida al proceso de reforma estatal en curso, en el caso concreto del proyecto presentado, éste se convierte en un dispositivo legal para consolidar el proceso de cambios anunciado por el gobierno, pero pierde eficacia en un contexto de polarización en que no ha logrado abarcar y representar los diversos intereses y clivajes presentes en la sociedad, y menos aún, reconstituir el pacto social y político esperado como uno de los resultados del proceso constituyente.

María Teresa Zegada Claure*

Para analizar la propuesta constitucional presentada por el Movimiento al Socialismo es preciso establecer al menos tres dimensiones: La primera tiene que ver con el carácter simbólico del texto, que expresa la necesidad política de recoger y reflejar las demandas y propuestas de los diferentes sectores sociales que acompañan al gobierno y que, en definitiva, expresan una realidad diversa, heterogénea e históricamente compleja, que se intenta incorporar en la propuesta de Constitución. La segunda dimensión nos remite al campo institucional y de aplicabilidad del texto, es decir a la posibilidad de que se convierta en un instrumento jurídico útil, ordenador de las relaciones sociales, *

Licenciada en sociología, Magíster en Ciencias Políticas con mención en Estudios Bolivianos. Docente e investigadora en la Universidad Mayor de San Simón, y en la Universidad Católica Boliviana. Profesora de postgrado, consultora. Autora de varios libros entre ellos “Movimientos Sociales en Tiempos de Poder. Articulaciones y campos de conflicto en el gobierno del MAS”, Plural , 2008; “En nombre de las autonomías: crisis estatal y procesos discursivos en Bolivia, Pieb, 2007; “Constitución y poder político: propuestas de reforma para Bolivia”, ID-CERES, 2007, “Ejemonías. Democracia representativa y liderazgos locales”, Pieb, 1997, “Representación territorial de los partidos en Bolivia” ILDIS, 1999, entre otros.

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La visión y propuesta que contiene el texto constitucional sobre el Estado y el gobierno se constituyen, de alguna manera, en la base de los otros temas desarrollados, y demarcan la orientación general de la propuesta, por ello la importancia de analizarlos con especial detenimiento.

Hacia la “refundación” del Estado: una mirada al Preámbulo de la Constitución El Preámbulo en un texto constitucional, tiene el objeto de sentar las bases filosóficas e históricas de la propuesta, y al mismo tiempo generar una identificación colectiva con la Constitución; por estas razones requiere ser lo suficientemente general e inclusiva. El texto constitucional propuesto comienza rescatando la riqueza, diversidad y pluralidad del territorio boliviano, así como reivindica la larga historia luchas sociales primero contra el racismo y colonialismo español, luego las batallas por la independencia, más adelante por la

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liberación de los pueblos, y en relación con la historia reciente, la lucha social por la construcción de un nuevo Estado a través de la Asamblea Constituyente. La mención a algunos de estos acontecimientos, dejando fuera muchos otros que también marcaron la historia de las luchas sociales del pueblo boliviano, denota una primera orientación en la interpretación histórica y política de sus autores.

La primera parte del texto propuesto en el preámbulo recoge objetivos y valores universales e indiscutibles como la igualdad, el respeto, la tolerancia y el pluralismo, expresa al mismo tiempo una fractura en la historia con el viejo régimen –colonial, republicano y neoliberal- contra el cual habría luchado el pueblo boliviano para iniciar una nueva etapa a través de la refundación del Estado. Este posicionamiento frente a la historia y al proceso constituyente está ligado al proyecto político del partido gobernante enmarcado en la denominada “revolución democrático cultural” y la “descolonización del Estado” convertidas en base del discurso político del Presidente.

Con base en esas consideraciones, el texto se propone la refundación del Estado cumpliendo con el mandato de los pueblos y sostenido en la fuerza de Dios y la Pachamama. La idea de refundación, más allá del sentido literal de la palabra, implica la necesidad de un cambio profundo y constitutivo en el país, como respuesta a quienes lucharon por ella, junto a la noción de “mandar obedeciendo” suscrita muchas veces por el actual Presidente de la República en relación con los movimientos sociales y pueblos indígenas. No deja de llamar la atención, la alusión a elementos místico/simbólicos, extraídos de matrices filosóficas distintas y utilizadas de manera equivalente. La noción de Estado que emerge a continuación, rescata principios universales como el respeto y la igualdad, y valores como la soberanía, la dignidad, la complementariedad y la solidaridad entre otros, así como la redistribución del producto social y el acceso a los bienes colectivos en la búsqueda del “vivir bien”. El texto se abre al pluralismo económico, social, jurídico, político y cultural para avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva y portadora de paz y desarrollo integral, pero al mismo tiempo, deja establecido el rechazo al “Estado colonial, republicano y neoliberal” como expresión de una historia repelida y frente a la cual se opta por la construcción de un nuevo Estado Unitario, Social de Derecho Plurinacional Comunitario.

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En todo caso, en su formulación sobre el Estado, intenta recoger tanto el paradigma del Estado Social de Derecho, como su carácter Plurinacional y Comunitario, una difícil coexistencia en el plano de las instituciones políticas, económicas y jurídicas, como veremos más adelante, y en cierto modo contradictoria con la idea de “refundación”, que echaría por la borda los avances logrados hasta el momento. No hay que olvidar, como señala Prats1, que si bien un texto constitucional expresa necesariamente una orientación política determinada, debe al mismo tiempo tener la capacidad de pactar un equilibrio de poder con otros actores estratégicos, es decir basarse en el pluralismo político para lograr una legitimidad compartida y vinculante para todos los habitantes del territorio. La Constitución es un instrumento que debe concebirse a mediano o largo plazo y distanciado de intereses de poder inmediatistas.

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Prats, Joan. Comunicación personal, Seminario realizado el 7 de febrero de 2008, IDEA INTERNACIONAL, La Paz.

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Modelo de Estado en la propuesta constitucional De acuerdo con la propuesta de Constitución Política del Estado “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías...”. (Artículo 1). Esta definición que abarca diversas categorías y cualidades, se convierte en el marco general de desarrollo del texto constitucional. Entre los fines y funciones del Estado se establecen aspectos universales como una sociedad justa y armoniosa sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, que busca el bienestar, desarrollo, seguridad y consolida los derechos, así como la unidad del país y el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, se define como un Estado pacifista (Arts. 9 y 10). En la formulación central Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario se articulan tres características distintas. La primera consideración en relación con esta formulación es que la definición del Estado como Unitario, lo aleja de cualquier posibilidad de división o de tendencias federalistas que, desde la perspectiva del MAS, es la amenaza presente en el trasfondo de las propuestas autonomistas del movimiento cívico/regional del oriente. En ese sentido, más adelante (Art. 125) calificará como delito de traición a la patria a quien promueva acciones para la desintegración territorial o atente contra la unidad del país. Si bien la Unidad ha sido uno de los postulados presentes a lo largo de la historia constitucional de Bolivia; adquiere como pudimos percibir, una nueva connotación en esta coyuntura política. A esta definición se añade el carácter descentralizado y con autonomías del Estado que garantiza el proceso iniciado hace algunos años de eliminar el centralismo, pero esta vez,

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sobre la base de un conjunto de niveles subnacionales, facultades y cualidades gubernativas tendientes a la construcción de al menos cinco formas autonómicas (Arts. 270 a 306). La segunda consideración está relacionada con el elemento sin duda más crítico de la propuesta, que es la combinación de los principios liberales/republicanos -a pesar del rechazo explícito al concepto “republicano” en el Preámbulo- con aquellos principios y valores ancestrales que provienen de los pueblos indígena, originario campesinos. De hecho, el concepto Estado Social de Derecho está estrechamente asociado al Estado Republicano, e implica de acuerdo a una definición que proviene de nuestra actual normativa, que la actividad estatal “está regida por un ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. De manera que el Estado se rige por el ordenamiento jurídico en cuya cúspide se encuentra la Constitución Política como la Ley Fundamental del Estado…”2. En definitiva, el Estado de Derecho –vigente en la actual constitucióninvolucra al menos los siguientes aspectos: un sistema jurídico que rija la acción social y estatal para todos por igual, la creación y diferenciación de poderes del Estado independientes, un sistema en que el poder se encuentra institucionalizado y no personalizado, la vigencia de garantías y derechos fundamentales. Los principios liberales y republicanos de manera afín, establecen un sistema de gobierno que implica además de la división de poderes, el derecho al voto universal, el sistema de representación política y el imperio de la Ley con carácter universal.

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Sentencia Tribunal Constitucional No. 0779/2005-R de 8 de julio de 2005, citada por Asbún, Jorge “Composición del Legislativo en un Estado con autonomías departamentales” en:”Contrapuntos al debate constituyente, Ed. Prisma, Plural, 2007)

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La definición de Estado plurinacional comunitario e intercultural, responde al reconocimiento de la existencia pre colonial de naciones y pueblos indígenas originario campesinas y el dominio ancestral sobre sus territorios (Art. 2); en ese marco se garantiza su libre determinación e implica al mismo tiempo, la vigencia de paradigmas y criterios culturales y comunitarios de ordenamiento político y autogobierno, y la presencia y participación de representantes de pueblos indígena originario y campesinos en distintas instancias del poder público, la elección de autoridades con base en procedimientos propios, la creación de circunscripciones especiales indígenas, la aplicación de la justicia mediante la jurisdicción indígena originaria campesina, entre otros.

de distintas nacionalidades –naciones indígena originario campesinasexistentes en el país diluyendo la idea de nacionalidad boliviana vigente.

De estas definiciones iniciales deriva la clasificación del pueblo boliviano planteada en el artículo 3, entre bolivianos pertenecientes a las áreas urbanas de diferentes clases sociales, bolivianos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y aquellos que pertenecen a las comunidades interculturales y afrobolivianas. Como se pude percibir, los criterios de clasificación son poco coherentes, porque por una parte se propone el criterio urbano/rural para caracterizar a un tipo de bolivianos “pertenecientes a áreas urbanas”, por otro se apela a criterios vinculados a la nacionalidad”“naciones y pueblos indígenas”, y finalmente se adoptan criterios culturales cuando se hace mención a las comunidades “interculturales”, a lo cual se añade un grupo social con características definidas como el afroboliviano, que es el único grupo que aparece mencionado de manera específica; con lo cual por supuesto se obtiene una clasificación poco congruente e innecesaria. Paralelamente desaparece el concepto de nacionalidad boliviana y es sustituido por el de ciudadanía, la cual se adquiere por nacimiento o por naturalización (Art. 142 inc. II). En todo caso se trata de la construcción de categorías forzadas que apuntan al reconocimiento

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En esa misma línea, se incorporan principios ético morales asumidos y promovidos por el Estado como ama qhilla, ama llulla y ama suwa, el suma qamaña, el ñandereko y otras que dan cuenta de la recuperación de valores ancestrales. La propuesta se complejiza aún más cuando plantea la coexistencia o combinación de paradigmas liberal/republicanos y comunitarios como equivalentes en su aplicación y funcionamiento. Así, se plantea igual jerarquía por ejemplo entre la jurisdicción ordinaria de justicia y la jurisdicción indígena originario campesina mediante el denominado pluralismo jurídico, o el mismo valor a autoridades elegidas por voto universal y aquellas elegidas por usos y costumbres, o finalmente, en relación con los distintos niveles de autonomías planteados que, en la propuesta tienen capacidades de poder similares y están ubicadas en una lógica horizontal. De manera congruente con estos preceptos se redactan los capítulos referidos al régimen de derechos y garantías que es probablemente el apartado más amplio y progresista del texto constitucional. El capítulo de los derechos “fundamentalísimos” 3 establece los derechos humanos básicos como el derecho a la vida y

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Desde el punto de vista constitucional, de acuerdo a Benjamín Miguel, no hacía falta discriminar los derechos, como si hubiesen derechos de primera y segunda, bastaba con agruparlos (Entrevista en Revista OH, Periódico Los Tiempos, 6.01.08).

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a la integridad física, psicológica y sexual, el derecho al agua y alimentación, a la educación, a la salud, a un hábitat y vivienda adecuada y a los servicios básicos, así como elimina toda forma de violencia (Arts. 15 al 20).

Si bien es evidente la necesidad de que la inclusión de los pueblos indígenas originarios no se limite a la enunciación formal, también es necesario establecer con mucha claridad las jurisdicciones y alcances de dichas instituciones; por ejemplo, no hay discusión sobre la necesidad de que sistemas y procedimientos propios rijan al interior de las comunidades, que se ejercen históricamente sobre los habitantes que comparten códigos sociales, culturales y cosmovisiones, más aún si se encuentran amparados bajo el paraguas constitucional y no entran en contradicción con los principios básicos de las leyes generales. El problema se produce cuando en la propuesta de constitución se establecen estos procedimientos para la elección de autoridades de niveles territoriales más amplios o abarcadores, o sistemas políticos y jurídicos diferenciados de igual jerarquía, de cuya aplicación devienen tratamientos particulares y ciudadanos diferenciados. El tema se complejiza aún más por la composición étnico poblacional boliviana, en que las identidades indígenas más difundidas como la quechua y aymara, habitan en distintos espacios territoriales, por lo que se rompe la relación directa entre identidad y territorio.

Sin duda, el valor de este apartado reside en su enunciación formal a nivel constitucional y a partir de ahí, en su posicionamiento en el imaginario social boliviano, el problema reside en la distancia que existe entre el enunciado y sus posibilidades de aplicación. Es el caso, por ejemplo de la salud, la constitución establece en el artículo 18 inc. I que “El Estado garantiza la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna”, para lo cual establece en el inc. II el sistema único de salud que será “universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social…”, o el caso de la alimentación, cuando establece que “el Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la población” (Art. 16). Estas propuestas nos obligan a preguntarnos sobre la posibilidad de aplicar estos postulados tomando en cuenta, entre otras cosas, el déficit histórico que existe en el país en términos de recursos y capacidad de gestión estatal. Del mismo modo, se incorpora un nuevo capítulo referido a derechos y garantías de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (capítulo cuarto), nuevo en el texto, así como se pone especial énfasis en los capítulos referidos a los derechos sociales y económicos. En estos temas, a diferencia de la actual constitución, no solo se incorpora un mayor detalle sino que además se establece la responsabilidad de cumplimiento de estos derechos al Estado boliviano.

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A estas características del Estado es preciso añadir el nuevo rol que se le asigna en la economía en que asume un papel protagónico y central. De acuerdo a la propuesta constitucional el Estado reconoce respeta y protege las formas de organización económica reconocidas por la constitución como la privada, estatal y social cooperativa, pero además participa en la economía mediante la producción directa de bienes y servicios en empresas y otras entidades económicas de propiedad estatal, y al mismo tiempo conduce el proceso de planificación económica y social ejerciendo la “dirección integral del desarrollo económico y sus procesos de planificación” (Art. 312), administra los recursos naturales –que son de propiedad del pueblo boliviano- e interviene en la cadena productiva de los sectores estratégicos. 20

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En definitiva, de estas consideraciones se puede inferir en primer lugar, la constitución de un Estado que recoge dos visiones y paradigmas distintos, por una parte mantiene un Estado Social de Derecho y por otra incorpora una visión de Estado plurinacional e intercultural, que se intentan plasmar en instituciones con igual jerarquía. Por otra parte, existe una presencia Estatal muy marcada en el ámbito social, político y jurídico, y también en el campo económico. La validez de estos enunciados, si bien puede contar con una justificación histórica y política, presenta grandes dificultades en su formulación constitucional y más aún en las posibilidades de su aplicación institucional.

Las dos primeras formas de democracia planteadas –directa y representativa- son absolutamente compatibles y complementarias, y han sido aplicadas con relativo éxito por varios regimenes políticos de América Latina y el mundo, con el fin de mejorar la calidad de la democracia, fortalecer la legitimidad de sus instituciones, así como para profundizar e incrementar la participación ciudadana.

Sistema de gobierno Un primer tema crítico planteado en la propuesta constitucional está relacionado con la combinación o coexistencia de 3 formas de ejercicio de la democracia: directa y participativa, representativa y comunitaria (Art. 11). La democracia directa y participativa se ejerce mediante la aplicación de mecanismos como el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa; la democracia representativa implica la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, “entre otros” y; por último, la democracia comunitaria se ejerce a través de la aplicación de “normas y procedimientos propios” de las naciones y pueblos indígena originario campesino, “entre otros”4.

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La opción abierta a “otros” mecanismos, si bien denota flexibilidad al mismo tiempo implica ambigüedades e imprecisiones, en mi opinión, innecesarias.

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La democracia directa en Bolivia se incorporó en la reforma constitucional del 2004, mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum (Art. 4 de la Constitución vigente) empero, la propuesta de Constitución agrega figuras novedosas que provienen del ejercicio de la democracia participativa en sistemas comunitarios actuales como la Asamblea, el cabildo y, complementariamente, añade la consulta previa y la revocatoria de mandato. Las dos primeras solo son de carácter deliberativo, y sus resoluciones tienen efecto local; el tercer caso, es decir la consulta previa, es concebida como el ejercicio del derecho de los pueblos indígenas de informarse y participar en las decisiones respecto de programas y políticas que se pretenden aplicar en sus territorios5. La revocatoria de mandato se incorpora como un mecanismo aplicable a “toda persona que ejerza un cargo electo” e incluye más 5

La consulta previa es un derecho fundamental, individual y colectivo de los grupos étnicos que garantiza la participación y el acceso a la información sobre los programas y proyectos que se pretenden implementar en su territorio, con el objetivo de lograr identificar los impactos positivos y negativos que puedan ocasionarle a la comunidad. La consulta previa es un mecanismo que busca salvaguardar la integridad étnica, cultural, social y económica de los pueblos indígenas y tribales (Corte Constitucional, República de Colombia en www.mij.gov.co).

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adelante (Art. 241) algunas barreras necesarias para evitar su uso indiscriminado 6. Estas formas alternativas y complementarias de ejercicio de la democracia, por su naturaleza, no están reñidas con el ejercicio de las prácticas democráticas vigentes, aunque se debe prever que sus resoluciones se enmarquen en los preceptos de la Constitución y las leyes establecidas.

La presencia de estructuras comunitarias y autoridades provenientes de pueblos indígenas en la conformación de instancias gubernamentales está establecida en varios puntos de la propuesta constitucional. En los principios generales en relación con los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos se establece que “sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado” (inc. 5), el derecho a “ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles…” (consulta previa obligatoria respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio en que habitan) (inc. 15), “a la participación en los órganos e instituciones del Estado” (inc. 18).

En cambio, la incorporación de la democracia comunitaria resulta contradictoria con los principios universales planteados por la democracia representativa/liberal. De acuerdo al planteamiento, ésta última rige para la elección, designación o nominación de autoridades y representantes de los pueblos indígenas originario campesinos. De tratarse exclusivamente de la elección de autoridades al interior de las comunidades, no se presentarían mayores contradicciones, en los hechos significaría la formalización de lo que ahora sucede en muchos pueblos indígenas que básicamente se rigen por autoridades y normas propias; el problema se presenta cuando se propone aplicar estos mecanismos para la elección de autoridades y representantes que corresponden a un contexto territorial más amplio, que excede sus fronteras y abarca otros contextos socio-culturales como los municipios, los departamentos, las regiones, o más complejo aún cuando se trata de autoridades nacionales porque genera sistemas paralelos, desencuentros, posibles sobre posiciones, se vulnera el principio de igualdad un hombre = un voto, y deriva en ciudadanos diferenciadas. 6

Podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo de mandato, se prohíbe su aplicación en el último año de gestión, debe realizarse mediante la iniciativa ciudadana a solicitud de al menos el 15% del padrón electoral de la circunscripción correspondiente, y finalmente procederá si el número de votos a favor de la revocatoria es superior al número de votos en contra. Finalmente establece que sólo podrá realizarse una vez en cada mandato constitucional para el cargo en cuestión (Art. 241)

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La participación directa en la conformación de instancias públicas está establecida en la Constitución en el caso, por ejemplo, del Consejo Electoral Plurinacional en que dos de los cinco representantes deber ser representantes de pueblos indígena originario campesinos (Art.206), o tomar en cuenta “requisitos de plurinacionalidad” para la elección de Magistrados del Tribunal Agroambiental (Art. 188). En el caso del Tribunal Constitucional Plurinacional se establece, además de criterios de plurinacionalidad, una representación paritaria entre el sistema ordinario y el sistema indígena originario campesino, incluso se establecen requisitos diferenciados para quienes provengan de un sistema o del otro, por ejemplo, los postulantes que provengan del sistema ordinario deben poseer título de abogado y haber desempeñado con honestidad y ética funciones judiciales, cátedra universitaria durante ocho años y no haber sido sancionados por el Control Administrativo Disciplinario, en cambio, los postulantes que provengan del sistema indígena originario campesino, simplemente deberán haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia (Arts. 198 y 200). 24

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Estos mecanismos de discriminación positiva también están presentes en la designación de Ministros de Estado por parte del Presidente quien deberá respetar el carácter plurinacional en la conformación de su gabinete (Art. 173 inc. 22). En general, se establece el requisito de hablar al menos dos idiomas oficiales para optar a cualquier cargo público (Art. 235 inc. 7). Si bien estos criterios favorecen a la participación de pueblos indígenas, se basan en elementos subjetivos como la autoidentificación, el idioma, probablemente el lugar de nacimiento, las características familiares y sociales, entre otros para definir un”“representante de los pueblos indígena originario campesinos”. El tema se puede complejizar más aún, cuando se intente buscar una representación plural y equitativa de los distintos pueblos indígenas –y no solo de los más numerosos- en las instancias estatales.

que cuentan con mas de dos millones doscientos mil habitantes en el primer caso, y aproximadamente un millón quinientos mil en el segundo, el resto cuentan con poblaciones de diverso tamaño, desde las que se ubican alrededor de setenta mil (pueblo Guaraní), hasta aquellas que no llegan al centenar de habitantes7. Si se piensa en una lógica proporcional, evidentemente la mayoría de los pueblos indígenas no alcanzaría una representación parlamentaria, para lo cual, como se plantea en el inc. II del artículo 149 se establecen circunscripciones especiales indígena originario campesinas “donde no deberán ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los límites departamentales o la continuidad geográfica”, artículo que entra en contradicción con la idea anterior planteada en el inc. I en que se plantea la proporcionalidad. Por otra parte, no queda claro si quienes eligen a sus representantes por procedimientos propios, luego volverán a votar en los comicios generales, pues en muchos casos las fronteras de las naciones y pueblos indígenas se encuentran diluidas, como en el caso de los quechuas y aymaras.

En el caso de la conformación de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la propuesta plantea elementos sumamente ambiguos y traslada a las leyes secundarias la concreción de estos enunciados. Un primer tema es el denominativo del poder legislativo como Asamblea Legislativa–“plurinacional” (Art. 146). El carácter plurinacional, concordante con otros artículos de la constitución y particularmente con el Artículo 1, remite a la presencia de diversas “naciones” representadas en el Legislativo, en ese caso, ¿cuál sería el criterio conceptual de representación de los bolivianos “pertenecientes a áreas urbanas”, los de “comunidades interculturales” y los “afrobolivianos”?. Más adelante (Art. 149) plantea que la elección de asambleístas “garantizará la participación proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”. Dicha proporcionalidad entendemos que no corresponde a un criterio numérico dado que, de acuerdo a los censos realizados, el tamaño de la población de los pueblos indígenas es absolutamente diversa, desde pueblos como los quechuas y aymaras

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Por tanto, la mayor dificultad en relación con el régimen de gobierno reside en compatibilizar dos paradigmas distintos, en un caso, liberales basados en la participación individual e igual a través del voto, en el otro, en criterios y procedimientos colectivos, contradicción que deriva en la diferenciación de los sujetos y ciudadanos y obstaculiza la creación de instituciones adecuadas para su aplicación, comprendemos que por esta razón, se ha preferido dejar establecidos enunciados generales, ambiguos e inclusive contradictorios y derivar esta problemática a la legislación secundaria. 7

Datos del censo del INE 2001 y del censo realizado por CONNIOB en: Denisse Arnold: Pueblos Indígenas y Originarios en Bolivia, hacia su soberanía y legitimidad electoral, CNE, diciembre 2004, y Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios, MAIPO, 2002.

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Las contradicciones derivadas de esta “coexistencia” o “cohabitación” de dos sistemas paralelos están presentes en varios apartados del texto. Por ejemplo, en el capítulo referido a principios valores y fines del Estado, en su primer artículo (el art. 7) señala que la soberanía del pueblo se ejerce de manera directa, contraviniendo con las formas de democracia propuestas más adelante (art. 11), particularmente con la democracia representativa, en la cual el ejercicio es delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

procesos electorales, así como organizar y administrar el Registro Civil y electoral (Art.209) y no cumple otras funciones que justifiquen su función como poder del Estado. Está conformado por personalidades elegidas por la Asamblea Legislativa Plurinacional y por el Presidente de la República (Art. 206). En realidad, la decisión de incluir a este Órgano como cuarto poder del Estado ha respondido a la necesidad política del partido gobernante de atenuar los conflictos sociales generados por la demanda de Sucre de convertirse en capital plena.

En definitiva, el aterrizaje institucional/legal y de coherencia del texto parecen haber pasado a un segundo plano, pues se pueden verificar un conjunto de enunciados generales de carácter simbólico, que luego son derivados a leyes secundarias para su aplicación, dejando algunas contradicciones que aparecen como incompatibles en la misma propuesta constitucional.

El traslado del futuro el Poder Electoral a Sucre, junto con el Poder Judicial intentaba “equilibrar” territorialmente los poderes del Estado”–dos en Sucre y dos en La Paz- el Vicepresidente de la República afirmaba que dicha decisión tendía a “una distribución equitativa de los nuevos poderes del Estado”, del mismo modo el asambleísta del MAS Carlos Romero sostenía que la propuesta apuntaba a tener dos poderes funcionando en Sucre, pero además dentro de una nueva concepción de estructura de Estado: “cambiará su nombre, y se volverá un Poder que será parte fundamental en la configuración del nuevo sistema político boliviano y de la nueva funcionalidad del Estado, en la medida que no sólo tendrá a su cargo administrar procesos electorales y administrar el registro cívico, sino que también administrará consultas ciudadanas y coadyuvará en la institucionalidad del nuevo sistema político”. Esta decisión en consecuencia, respondía al cumplimiento del compromiso asumido por el partido gobernante con la dirigencia chuquisaqueña, -aunque en su momento fue rechazada por el propio Comité Interinstitucional-8; y no mereció un debate serio sobre la viabilidad financiera de su traslado a la ciudad de Sucre ni sobre sus nuevas facultades.

El segundo tema crítico está relacionado con el reforzamiento del régimen presidencialista y la relación de poderes planteada. La Carta Constitucional propuesta se basa en la organización y estructuración del Estado a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, al mismo tiempo que establece la separación, coordinación y cooperación de estos órganos del Estado (Art. 12). Curiosamente, en la formulación de la actual propuesta constitucional se retorna la organización planteada en la primera Constitución boliviana aprobada en noviembre de 1826 en la que, por única vez, se establecen cuatro poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La incorporación del Órgano Electoral como cuarto poder del Estado, no se justifica en términos institucionales pues este se mantiene como una instancia encargada de organizar, administrar y ejecutar los

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(en: http://www.bolpress.com/art.php?Cod=2007102406).

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Ahora bien, en relación con la forma de gobierno, se opta por mantener y reforzar el régimen presidencialista. Desde una perspectiva teórica, la separación e independencia de poderes busca equilibrios en la redistribución del poder y apunta no solo a una mejor administración de las funciones, sino también a establecer sistemas de frenos y contrapesos con el fin de evitar la excesiva concentración del poder; la división de poderes es una característica propia de los sistemas presidencialistas, en tanto que en sistemas parlamentaristas tiende a atenuarse, y en cierto sentido a diluirse.

segunda vuelta clarifica la separación de poderes y evita los pactos parlamentarios post electorales, alentando en cambio acuerdos programáticos previos. No obstante, el sistema electoral planteado para los 121 representantes de la Cámara de Diputados (por mayoría relativa y por circunscripciones uninominales, del cual nos ocuparemos más adelante) produce como efecto político la concentración del poder en el partido mayoritario, por tanto refuerza la vinculación del Legislativo respecto del Ejecutivo. Claramente la propuesta apunta a priorizar la gobernabilidad política y evitar las obstrucciones parlamentarias mediante los sistemas de elección propuestos.

La base teórica de esta propuesta deviene de Montesquieu, de mediados del siglo XVIII. El autor partía de la necesidad de establecer un sistema de gobierno equilibrado para neutralizar el poder absolutista. Una versión más moderna de la separación de poderes fue concebida para mejorar el cumplimiento y eficiencia de las funciones del Estado asignando responsabilidades distintas a los diferentes poderes y personalidades de tal manera que actúen coordinadas entre sí (Kant). En los Estados democráticos modernos la división de poderes se adecúa a las características históricas de cada régimen político y a las condiciones societales y culturales en que se aplica. En la relación de poderes propuesta, se replantean algunos elementos innovadores como por ejemplo, la segunda vuelta electoral para la elección de Presidente y Vicepresidente en las urnas (Art. 167). Actualmente la segunda vuelta se produce en el Congreso, entre los dos candidatos más votados, lo cual conlleva una interdependencia de origen entre los dos poderes y ha derivado en una suerte de semiparlamentarismo o “presidencialismo híbrido” que marca la gestión política de los gobiernos en mérito a los pactos y coaliciones realizadas para la elección del Presidente y Vice presidente. Este procedimiento ha conducido a la denominada “democracia pactada” que coloca al Parlamento en una posición subordinada respecto del Ejecutivo. La 29

Ahora bien, respecto a las atribuciones que inciden directamente en la relación de poderes, encontramos que las principales se mantienen en relación con la actual constitución, como aquellas que establecen que el Presidente debe presentar al Legislativo el Plan de Desarrollo, el Presupuesto General del Estado, los informes anuales de gestión, nombrar autoridades jerárquicas (Contralor General del Estado, Presidente de entidades financieras y Órganos Regulatorios) en base a ternas propuestas por el Legislativo, entre otras; sin embargo en el Legislativo (Art. 158 inc. 4), la proporción de apoyo requerido para las decisiones, por ejemplo, para la elección de cargos jerárquicos se reduce de dos tercios a mayoría absoluta, en cambio las que implican control al Ejecutivo como la censura a los Ministros se mantiene en dos tercios favoreciendo (Art. 158 inc. 18) la preeminencia del poder Ejecutivo, aunque en algún caso se tiende a favorecer el peso del parlamento, como cuando se propone entre sus atribuciones que, la censura por dos tercios a los Ministros, implica su destitución automática (Art. 159 inc. 18). Asimismo, en relación con el procedimiento legislativo, se mantiene la actual capacidad de veto –observación a un proyecto de ley enviado por el Congreso- por parte del Presidente de la República 30

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(Art. 164 inc. 10). La diferencia en relación con la actual constitución es que en la propuesta, la Asamblea Legislativa Plurinacional puede declarar infundadas las observaciones del Presidente por mayoría absoluta y no por dos tercios como en el texto actual, lo cual parece un contrasentido con la tendencia a otorgar un mayor peso a las decisiones del Ejecutivo, pues esta reducción de dos tercios a mayoría absoluta complica la capacidad de veto del Presidente de la República y la Ley termina siendo promulgada por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

de pueblos indígenas y originarios sino a otorgarles un lugar en la nueva estructura del Estado, inclusiva y con participación efectiva en los ámbitos decisionales. Sin embargo, más allá de su valor enunciativo, se presentan serios problemas en la construcción de mecanismos e instituciones que den cuenta de esta incorporación. La posibilidad de coexistencia de dos paradigmas y sistemas de ordenamiento político y jurídico se enfrentan a la dificultad de encontrar conexiones pues mientras uno de ellos (el Estado de Derecho y los principios de la democracia liberal/representativa) plantea criterios universales y de igualdad ante la ley, el otro (comunitaria) parte de criterios particulares y recibe un tratamiento específico tanto para la designación de sus autoridades y representantes nacionales, como en la aplicación de sistemas de ordenamiento político y jurídico con base en procedimientos propios. Es evidente la necesidad de que la inclusión de los pueblos indígenas originarios no se limite a la retórica o la enunciación, sino que se plasme en mecanismos e instituciones del Estado, pero también es evidente la necesidad, de establecer con mucha claridad las jurisdicciones y alcances de dichas instituciones, así como la coherencia en los postulados.

Se podría concluir que se tiende a mantener una relación de relativo equilibrio de poderes con tendencia a favorecer al Ejecutivo, la incorporación de la segunda vuelta electoral con umbral reducido influye en la separación de poderes en el momento de la elección del Presidente y Vicepresidente de la República, afectando indirectamente el rol del parlamento e intentando sustituir una relación meramente instrumental establecida por la “democracia pactada”, por una programática mediante acuerdos previos; pero también es perfectamente posible inferir que en esta propuesta, sumada a la reelección presidencial inmediata y a la primera disposición transitoria en que se establece que los mandatos anteriores a la vigencia de la Constitución no serán tomados en cuenta a efectos de cómputo de los nuevos periodos de funciones, revelan el interés cortoplacista de los proponentes de permanecer en el poder y consolidar la capacidad gubernativa del Presidente de la República.

En definitiva, las consideraciones sobre el Estado y gobierno en la propuesta constitucional no se limitan a reconocer la existencia

Por otra parte, se establecen mecanismos que lejos de mejorar la capacidad institucional tienden a generar incertidumbres y en su caso provocar “fatiga cívica”, como la elección por voto directo de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, del Tribunal Agroambiental, del Control Administrativo Disciplinario de Justicia y de los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional. Elecciones no mediadas por partidos y en los que se prohíbe realizar campañas electorales ¿una elección sin debate de ideas? ¿una contienda electoral que evita su “politización”, tratándose de un hecho esencialmente político? ¿cuatro procesos electorales solo para la conformación del poder judicial, además de las elecciones nacionales, departamentales,

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A manera de conclusiones

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regionales, municipales y el conjunto de consultas ciudadanas y revocatorias propuestas? Por último, la propuesta denota una tendencia a preservar y fortalecer el régimen presidencialista, eliminando el carácter híbrido que actualmente existe, y al mismo tiempo, tiende a la concentración y permanencia en el poder del partido mayoritario, actualmente gobernante, por ejemplo como producto del sistema de elección propuesto para la Cámara de Diputados –mayorías relativas en circunscripciones uninominales- en detrimento de la presencia de minorías y en desmedro de la calidad representativa del Legislativo, junto a la propuesta de reelección inmediata por un periodo y a la disposición transitoria de no tomar en cuenta los mandatos previos a la presente reforma para el cómputo de los nuevos periodos presidenciales.

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EL NUEVO DISEÑO DEL ÓRGANO LEGISLATIVO Y EL RÉGIMEN POLÍTICO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN

propuestas de Comisión se materializó en el documento final del proyecto constitucional sancionado bajo dudosas condiciones de legalidad en la ciudad de Oruro.

Carlos Cordero Carraffa*

Introducción La Asamblea Constituyente, instalada en la ciudad de Sucre, en agosto de 2006 y que culminó penosamente sus labores en la ciudad de Oruro, en diciembre de 2007, a través de la Comisión Poder Legislativo, mediante los informes por Mayoría y Minoría, diseñó una serie de cambios en todo aquello relacionado con la estructura, organización y funciones del Poder Legislativo1. Ninguna de las *

Cientista político e investigador. Recibió la condecoración al mérito docente “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (2005). Actualmente dicta las cátedras de: “Sistemas Político Electorales” y “Marketing Político y diseño de campañas políticas”. Docente invitado en la Maestría en Filosofía y Ciencias Políticas, CIDES-UMSA y en cursos de Actualización y Maestría de la Universidad Andina Simón Bolívar. Catedrático de “Democracia y Ciudadanía” y “Religión y Política” en la Universidad Católica Boliviana UCB. Autor de “Historia Electoral de Bolivia, 1952-2007”, “La Constitución Política del Estado, comentarios Artículo por Artículo”; “La representación en la Asamblea Constituyente. Estudio del sistema electoral”, entre otras publicaciones.”[email protected]

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La Comisión Poder Legislativo, estuvo conformada por 7 miembros titulares, los cuales elaboraron dos Informes, relativamente diferentes, uno “Por Mayoría”

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Uno de los cambios más significativos que se sugería en el Informe por Mayoría fue la supresión de la Cámara de Senadores. Recordemos que el bloque mayoritario de la Asamblea y la Comisión estaban conformados por militantes del partido gubernamental Movimiento al Socialismo MAS. En consecuencia, la idea de supresión de la Cámara de Senadores contaba con entusiastas defensores. El Informe por Minoría, en cambio, sostenía la bicameralidad pero simultáneamente proponía la disminución del número de miembros que daban lugar a la conformación de la Cámara de Diputados, de 130 a aproximadamente 110 miembros. La eliminación del Senado, apuntaba a la creación de un sistema legislativo unicameral. Sin embargo, la sugerencia de sustitución de la bicameralidad por la unicameralidad, debate que copó la atención de la Asamblea y del país durante mucho tiempo, finalmente no llegó a prosperar. El texto final del proyecto constitucional aprobado en la ciudad de Oruro –bajo dudosas condiciones de legalidad y legitimidad- no elimina la bicameralidad pero sí modifica la composición numérica y de origen, tanto de la Cámara de Senadores como de la Cámara de Diputados, así mismo, cambia la forma de elección (mecanismos o fórmulas) de los representantes que conforman ambas Cámaras. Estos cambios, que en apariencia no son sustantivos, modifican la calidad

suscrito por: Tania Ramírez Aramayo, Dunia L. Ignacio Pamo, César H. Cocarico Yana, Lindo Fernández Chile. La propuesta”“Por Minoría” siscrita por Carla Violeta Moyano Arnéz y Luís Francisco Cabrera Vargas.

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de la composición, la estructura organizacional y el funcionamiento futuro de ambas Cámaras. La explicación de los efectos de estas modificacion, es así como las características de los cambios introducidos en el diseño del Poder Legislativo, conforman el contenido del presente ensayo.

parlamentarios que también tiene2. Podría afirmarse que si el futuro Poder Legislativo, se conforma según lo señala el proyecto constitucional será un Poder fragmentado, empobrecido en su capacidad de gestión legislativa y altamente racializado.

Los cambios que se introducen en el proyecto de Constitución, que afecta el diseño del Poder Legislativo y que se pretenden legalizar en un referéndum constitucional (también de dudosa realización, al menos en las fechas señaladas) no modifican el sistema democrático sino la estructura del Estado. Si bien se mantiene la clásica división de poderes, cambia la organización, estructura y función de uno de los tres poderes estatales, del Poder Legislativo. Si uno de los poderes se modifica, se prevé como efecto, transformaciones sustantivas en la relación con los otros poderes públicos (Ejecutivo, Judicial). Los efectos no se detienen en la transformación interna de las Cámaras, los cambios podrían llegar también a la ciudadanía y a las diversas organizaciones, económicas, sociales y políticas del país, que desde la sociedad y a través del Poder Legislativo mantienen contacto con el Estado.

Los Informes de Comision de la Asamblea

La forma en que se podrían gestionar las leyes, los nuevos mecanismos de representación que surgen de circunscripciones exclusivamente uninominales o exclusivamente indígenas, y en términos generales, los mecanismos y canales de relacionamiento entre el Legislativo y la sociedad, podrían ser los efectos más notables de los cambios que se formulan en el texto constitucional, aprobado final y dramáticamente en la ciudad de Oruro en diciembre de 2007. Los cambios sugeridos no llegan a afectar el carácter fuertemente presidencial del régimen político boliviano ni refuerzan los rasgos

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Los Informes de Comisión, tanto de Mayoría como de Minoría, respecto del Poder Legislativo difieren significativamente en cuanto al concepto, diseño, estructura, organización y funciones de este órgano estatal. Proponen modelos organizacionales y de gestión legislativa, contrarios y opuestos. El elemento central de diferencia entre ambos radica en que el Informe por Mayoría propone la eliminación de la Cámara de Senadores y la conformación de una Cámara única denominada Asamblea Plurinacional, en cambio, el Informe por Minoría sostiene la vigencia y continuidad del sistema bicameral pero con un número de miembros de la Cámara de Diputados menor. A partir de esta diferencia, bicameralidad o unicameralidad, cada uno de los Informes contiene elementos que le dan sustento y fisonomía a su propuesta. El resultado definitivo del debate fue que ninguna de las propuestas de Comisión prosperó. Se impuso, a finales de noviembre y principios de diciembre de 2007, un diseño diferente y modificaciones en las características del Poder Legislativo, incorporadas y aprobadas por la presión de la mayoría de asambleístas pertenecientes a la bancada del MAS. No fueron medidas de cambio razonadas ni largamente

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Para analizar si el sistema de gobierno se refuerza en sus aspectos parlamentarios o presidencialistas es necesario un enfoque y perspectiva algo distinta y abocarse al estudio de otros Capítulos y Artículos diferentes de los que acá se estudian.

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Elaboración propia. Fuente: Informes oficiales de ambas Comisiones.

El Informe por Mayoría, tiene una estructura propia de acuerdo al principio ordenador que adopta, este principio es la organización del Poder Legislativo en una sola Cámara. El Informe por Minoría tiene un orden distinto en función a que el principio ordenador que adopta es la bicameralidad. A partir de esta diferencia, se define una forma de organización, estructura y funcionamiento, distinta respecto del Poder Legislativo y de las Cámaras Legislativas. En el Cuadro siguiente (Nº 1) se puede observar la estructura de los Capítulos de cada Informe.

INFORME POR MINORÍA (42 Artículos) CAPÍTULOS PODER LEGISLATIVO CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES CAPÍTULO II ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO CAPÍTULO III CÁMARA DE DIPUTADOS CAPÍTULO IV CÁMARA DE SENADORES CAPÍTULO V ATRIBUCIONES DE CADA CÁMARA CAPÍTULO VI ATRIBUCIONES DEL CONGRESO CAPÍTULO VII PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO CAPÍTULO VIII COMISIÓN DEL CONGRESO

El Informe de Mayoría, está conformado por 33 Artículos, dividido en 8 Capítulos. Una de las características interesantes del articulado del Informe por Mayoría, es que tiene nombres jurídicos para todos y cada uno de los artículos, lo cual facilita su identificación. El Informe por Minoría, consta de 42 Artículos, dividido también en 8 Capítulos. Este texto –a diferencia del anterior- no tiene nombre jurídico por Artículo. Ambos textos tienen una similar estructura en cuanto a ciertas funciones que debe cumplir el Órgano Legislativo: i) definición de su estructura y conformación; ii) atribuciones, prerrogativas y deberes y iii) procedimiento legislativo.

INFORME POR MAYORÍA (33 Artículos) CAPÍTULOS ÓRGANO LEGISLATIVO CAPÍTULO I ESTRUCTURA Y CONFORMACIÓN CAPÍTULO II REQUISITOS, INELEGIBILIDAD E INCOMPATIBILIDADES CAPÍTULO III PRERROGATIVAS Y DEBERES CAPÍTULO IV SESIONES CAPÍTULO V MANDATO CAPÍTULO VI ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA PLURINACIONAL CAPÍTULO VII ESTRUCTURA LEGISLATIVA DEL ESTADO CAPÍTULO VIII PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

maduradas ni técnicamente construidas, fueron cambios de último momento, cediendo en algunos aspectos (la eliminación del Senado), pero tratando de conservar ideas de cambio innegociables, como la creación de circunscripciones indígenas, en el ánimo de favorecer y crear fueros especiales para la base social y étnica del país. Encaminándonos con ello a un peligroso camino de racialización de la política. Esto es participar políticamente y lograr representación según criterios étnicos y no en razón de parámetros democráticos de igualdad de acceso al voto y equidad poblacional.

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CUADRO Nº 1 COMPOSICIÓN POR CAPÍTULOS DE LOS INFORMES POR MAYORÍA Y MINORÍA

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El Informe de Mayoría de la Comisión Poder Legislativo de la Asamblea Constituyente, proponía la eliminación simple del Senado de la República del texto constitucional para dar lugar a la creación y funcionamiento de una sola Cámara Legislativa denominada Asamblea Plurinacional. La eliminación del sistema bicameral fue uno de los ejemplos más palpables de las profundas transformaciones en el Estado que se proponía aplicar el Movimiento al Socialismo o la bancada de este partido en la Asamblea. La eliminación de la Cámara también fue la expresión de serios riesgos de criterio político, por el tipo de impactos que hubiera generado en los equilibrios regionales y en la paz social, provocando con ello ingobernabilidad y fisuras en la unidad del pueblo y el Estado boliviano.

hasta el momento de aprobación definitiva del proyecto constitucional en la ciudad de Oruro, allí finalmente primó el criterio de generar espacios privilegiados para la representación indígena-originaria.

El Artículo1º del Informe por Mayoría, sostenía que: “La Asamblea Plurinacional, constituida en una sola cámara, es el órgano encargado de cumplir con la función de legislar y fiscalizar. Es la única que tiene la facultad de sancionar leyes en el territorio boliviano.” La aclaración de que la nueva Asamblea Nacional, es la única instancia que posee facultades legislativas, se convertía en un cerrojo a los intentos autonomistas de algunos departamentos que sostenían y sostienen que las regiones deben poseer algunas capacidades legislativas. La Asamblea Plurinacional”-según el Informe por Mayoríase conformaba por 157 miembros; 130 diputados elegidos por circunscripciones uninominales y 27 diputados elegidos en 9 circunscripciones departamentales (3 por cada Departamento), “de los que por lo menos uno será indígena originario o campesino.”3 Aquí aparece de manera clara la intención de buscar sobre-representación a la base social étnica del país. El debate y la polémica se mantuvo

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Inciso I, Artículo 2; Informe por Mayoría.

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El Informe por Minoría, por el contrario, sostuvo tenazmente la continuidad y vigencia de las dos Cámaras Legislativas. El proyecto constitucional aprobado dramáticamente en Oruro, conserva la bicameralidad. En este sentido puede decirse que se impuso la minoría o la oposición política. En cuanto a la composición de la Cámara, el Informe por Minoría en sus primeros Artículos sostiene: a) la reducción del número de miembros de la Cámara de Diputados; b) el reconocimiento del sufragio como el mecanismo de elección; c) la base fija de 3 Diputados por Departamento, como principio de equidad y la asignación de escaños por población; y d) los tipos de circunscripciones a utilizarse en la elección de los miembros de éste órgano: “…La mitad de los diputados serán elegidos en circunscripciones uninominales y la otra mitad serán elegidos en las circunscripciones departamentales en base a la proporción establecida por ley”4. Discrepaba con la posibilidad de elegir a miembros de las Cámaras utilizando los usos y costumbres. En la actualidad, en el sistema electoral y en las circunscripciones uninominales se utiliza el mecanismo de la mayoría simple, esto es, el candidato o partido que obtiene un voto más en la circunscripción resulta el ganador. Intentando cambiar el sentido anterior, el proyecto de Minoría pretendía la elección de diputados uninominales por el sistema de mayoría absoluta. Esto añadía un elemento de complejidad al sistema de elección de diputados, pues

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Artículo 2, Informe por Minoría.

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obligaba a la realización de un segundo proceso electoral con la participación de la ciudadanía para resolver la situación de indefinición que podría emerger de la primera elección: “En caso que los Diputados uninominales no alcancen mayoría absoluta de los votos validos de su circunscripción, dentro de los treinta días siguientes al informe de la Corte Nacional Electoral, se procederá a realizar una nueva elección entre los dos candidatos más votados, resultando ganador el candidato que obtenga la mayoría simple”5.

utiliza para la elección de diputados uninominales la fórmula de la mayoría simple; para el caso de los diputados plurinominales se recurre al sistema de números divisores naturales, también conocido como sistema D´hondt.

La incorporación del mecanismo de la mayoría absoluta y de la segunda vuelta en la elección de representantes conduce al escenario en que la Cámara quede temporalmente incompleta en cuanto a su número. El mecanismo de la segunda vuelta que se intentó añadir, hubiera impactado también en la elección del Poder Ejecutivo, pues a partir de ello se podría exigir, inmediata y simultáneamente, la aplicación del mismo mecanismo para la elección del Presidente de la República (la segunda vuelta). Por lo tanto, obsérvese que las modificaciones en un Poder Público, afectan la organización (elección) de otro Poder. Algo similar ocurre con la idea de eliminar el Senado de la República, se habría modificado tanto la estructura como la forma de representación que actualmente rige en el sistema electoral boliviano, se habría transitado de un sistema bicameral y de representación proporcional a uno estrictamente mayoritario. También las fórmulas o procedimientos para la elección de representantes se hubieran modificado. Por definición constitucional (Artículo 219º de la actual CPE), nuestro actual sistema es de representación proporcional y se

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Artículo 2, Informe por Minoría.

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El proyecto constitucional Según esta norma, el proyecto de Constitución 2007, el Poder Legislativo cambia de nombre y es rebautizado como Asamblea Legislativa Plurinacional, perdiendo su antigua denominación de Congreso Nacional. Estaría conformada por dos cámaras; la primera de ellas conserva su anterior denominación (Cámara de Diputados) y la segunda, la llamada Cámara de Senadores, sería denominada como Cámara de Representantes Departamentales6. La primera Cámara estará conformada por 121 elegidos con base a criterios territoriales y poblacionales, en circunscripciones identificadas como uninominales7. Eligiéndose dichos escaños por la fórmula de la mayoría relativa o simple. Cabe destacar que se reduce el número global de miembros de este espacio deliberativo, en nueve diputados. Pero, estos nueve representantes suprimidos de una Cámara, no se eliminan del todo, sino que se transfieren a la otra. Entonces, el número global de miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional no se modifica8. Por defecto, la Cámara de Representantes Departamentales, antes Senado y conformada en el pasado por 27 miembros, en la

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Art. 146, proyecto de Constitución, 2007.

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Art. 147, proyecto de Constitución, 2007.

8

Segundo parágrafo, Art. 147, proyecto de Constitución, 2007.

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actualidad o en el futuro si este proyecto constitucional se aprueba sin modificaciones por el voto ciudadano, estaría constituida por 36 miembros. Elegidos todos en circunscripción departamental, a razón de 4 por departamento9. Como el proyecto constitucional plantea que son cuatro los miembros por departamento, emerge un nuevo problema, elegir el mecanismo idóneo mediante el cual efectuar la asignación de estos escaños entre los partidos. En la actualidad y según el texto constitucional vigente, los escaños a asignarse entre todos los partidos que compiten electoralmente son tres 3; y el mecanismo es de 2 puestos al partido que hubiere ocupado el primer lugar en votos en el departamento y el restante, uno (1) a la organización política que ocupa el segundo lugar en la preferencia ciudadana (asignación: 2:1). Si se llegara a incrementar el número de 3 a 4 miembros por Departamento, la forma de asignación debe modificarse, necesariamente.

a la primera mayoría, que también tiene dos escaños. Entonces, en la Cámara, podría darse la situación del bloqueo político en razón de una igualdad de escaños entre la mayoría política y las minorías políticas (efecto empate: 2:2; por asignación 2:1:1).

Una posibilidad es continuar en la línea del sistema mayoritario, con el método conocido como “formador de mayorías”, mediante el cual se podría otorgar 3 escaños a la primera mayoría y sólo uno a la segunda mayoría (asignación: 3:1). La asignación de 3 escaños al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y sólo un cargo para las minorías, construye o da lugar a una mayoría política exagerada, que en la Cámara daría lugar a la hegemonía y alta gobernabilidad para el partido ganador. Cabe señalar que esta posibilidad no tiene una buena aceptación por parte de las minorías. Otra posibilidad de asignación es 2 a la primera mayoría y un escaño a cada una de las agrupaciones que ocupan el segundo y tercer puesto, respectivamente (asignación: 2:1:1). Este último procedimiento descrito, arroja el siguiente problema, que las minorías aliadas, pueden empatar en votos

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Ibid.

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Luego del análisis previo y las consecuencias señaladas, los proyectistas que reconfiguran el número de la Cámara de Representantes (ex Senado), en lugar de proseguir con el método mayoritario, optan por el mecanismo proporcional como método de asignación de escaños. En el entendido de que este procedimiento podría ser más equitativo o equilibrado en el momento de asignar los escaños, pues se otorgan cargos en función de la cantidad de votos que obtienen los partidos. Lo cierto es que este recurso proporcional puede producir efectos contrarios a las expectativas de equilibrio entre votos y escaños. La teoría de los sistemas electorales ha confirmado la regla de que la proporcionalidad es adecuada u óptima en circunscripciones de más de 11 escaños. Esto es que en circunscripciones pequeñas como es el caso de Departamentos donde se asigna sólo cuatro (4) escaños, la proporcionalidad es nula o inexistente. En unos casos, según el comportamiento electoral y los resultados de la votación ciudadana, puede concentrarse la mayoría de los escaños en un solo partido (asignación: 3:1); y en el otro extremo puede distribuir un escaño a cuatro partidos (asignación: 1:1:1:1). En la primera situación se concentra y reduce la participación de las minorías al mínimo; y en el otro la participación es exageradamente plural, cuatro organizaciones, indiferentemente de quien es el ganador, logran un escaño. En un caso, el efecto final es que la concentración genera hegemonía para un partido y exclusión; en cambio, si 4 escaños en disputa son otorgados a 4 partidos, la fragmentación generará, a la postre, ingobernabilidad.

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Un apunte adicional. Recurriendo al mecanismo proporcional, escaños en relación a los votos obtenidos, entre la concentración (3:1) y la fragmentación (1:1:1:1) existe una tercera posibilidad, la distribución de dos (2) escaños para el ganador y un escaño a cada uno de 2 partidos políticos que ocupan el segundo y tercer lugar en votación (asignación: 2: 1: 1). Nótese que utilizando el método proporcional o el mayoritario el efecto o asignación de escaños es igual. Por tanto, independientemente del método, si por efecto de la votación, se produce la asignación de escaños: 2:1:1, se repetiría el efecto final explicado líneas arriba. Las minorías aliadas, que cada una cuenta con un escaño, pueden empatar en votos a la primera mayoría, que también tiene dos escaños. Entonces, en la Cámara, podría darse la situación del bloqueo político en razón de una igualdad de escaños entre la mayoría y las minorías políticas (efecto empate: 2:2; por asignación 2:1:1). En suma y en síntesis, cuando en cada departamento o circunscripción, se eligen 3 escaños no se presenta la posibilidad del empate y el bloqueo. En cambio, cuando en la circunscripción se deben asignar 4 escaños, emerge como efecto real el empate y el bloqueo entre mayoría y minorías. En estas circunstancias, la única manera de romper el efecto empate-bloqueo en la Cámara, es observando y analizando el resultado electoral en cada uno de los 9 departamentos que conforman la unidad republicana.

variable, porque el comportamiento electoral del ciudadano es altamente variable en razón de la polarización política, cultura y rasgos socioculturales heterogéneos de cada Departamento. Por tanto, la futura composición y equilibrios políticos en la Cámara, dependen del comportamiento electoral ciudadano; si la votación en un Departamento de la República, es fragmentada, la tendencia es que los escaños se repartirán también de manera fragmentada; si la votación es concentrada a favor de un partido, la tendencia será a la concentración de la representación político partidaria. Pueden existir 4 o 5 Departamentos con votación fragmentada y 4 ó 5 Departamentos con votación concentrada a favor de un partido.

El conjunto del análisis efectuado, virtudes, defectos y efectos de los sistemas de asignación de escaños del tipo mayoritario o proporcional, es una descripción de posibilidades para un solo departamento. En el caso de Bolivia, hay que pensar que son 9 departamentos, en los cuales la asignación de escaños para la Cámara de Representantes Departamentales es independiente (la contabilidad de votos por departamento determina la asignación de escaños). Por tanto la composición política de la Cámara podría llegar a ser altamente

Si intentáramos responder a la pregunta de ¿cuáles fueron las razones para incrementar el número de miembros de una Cámara y reducir al mismo tiempo la composición de la otra?, se puede afirmar que detrás de ello existió un cálculo político-electoral del partido mayoritario. Mientras se llevaba adelante la Asamblea Constituyente, entre julio de 2006 y diciembre de 2007, el desgaste del partido de gobierno no era tan evidente y la popularidad del Presidente Evo Morales, todavía se mantenía en niveles altos. A partir del tercer año de gobierno, este proceso de desgaste se aceleró conjuntamente con la popularidad presidencial. Entre noviembre y diciembre de 2007, se aprobó el texto final del proyecto de Constitución en las ciudades de Sucre y Oruro. Cuando la popularidad y la certidumbre acompañaban al partido gobernante, el cálculo político electoral descansaba en la lectura de que podían tener una votación concentrada en varios Departamentos del país. Cuando la popularidad favorable al partido gubernamental disminuye, el efecto político electoral es que también la preferencia en votos disminuye. Por tanto, no se produce la concentración sino la fragmentación. La lección a extraer es que el diseño del sistema electoral no debería responder a cálculos político

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electorales, pues estos descansan en la popularidad de los partidos políticos; y esta fama, suele ser efímera. Complementariamente, se apoyan en el comportamiento electoral del ciudadano que en la realidad del país, tampoco suele mantener lealtades electorales muy firmes a través del tiempo y suele ser más bien volátil.

garantiza la creación de circunscripciones especiales para la población indígena originario campesina, profundiza el trato preferencial para esta culturas minoritarias (en términos poblacionales), en la definición de las circunscripciones indígenas “no deberán ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los límites departamentales ni la continuidad geográfica”. El contenido del Artículo 149 y las consideraciones efectuadas respecto de la modificación en el número de miembros de las Cámaras, el diseño de nuevas circunscripciones y los efectos emergentes de estos factores, agregados a la creación de circunscripciones indígenas, genera nuevos irritantes efectos y preocupaciones.

Otros rasgos novedosos pero también controversiales del nuevo modelo de organización de la Asamblea Legislativa Plurinacional se refieren a la forma que adquiere la inevitable recomposición de las circunscripciones uninominales10. Estos ámbitos territorial-electorales donde se elige un escaño para conformar la Cámara de Diputados, tienen que rediseñarse en su totalidad. En la actualidad existen 70 uninominales y si se transita de 70 a 121, en todos y cada uno de los Departamentos del país, tiene que realizarse un nuevo proceso de delimitación y definición territorial. Hay que disminuir el actual tamaño de las circunscripciones y crear por lo menos 50 circunscripciones nuevas. En realidad, 121 circunscripciones nuevas. Esta recomposición de los límites de las circunscripciones exigirá al órgano electoral desarrollar un delicado trabajo de equilibrio entre población y territorio. Al respecto, existen no pocos problemas. Como culminación de todas las reformas que se pretenden incluir en la reestructuración del Poder Legislativo, se halla el especial énfasis por sobre-representar y crear condiciones privilegiadas para la base social étnica del país. En este sentido, el Artículo 149 del proyecto constitucional señala que: “En la elección de asambleístas se garantizará la participación proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.” Dicha disposición que dispone y

10

Art. 148, proyecto de Constitución, 2007.

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Cuando el proyecto constitucional sostiene que se garantizará la creación de circunscripciones indígenas, esta declaración imperativa, además de ser una novedad en la historia electoral, significa un riesgo enorme para la igualdad y otros principios democráticos. Pues dichas circunscripciones especiales no tienen restricciones en cuanto a la cantidad de población que deben reunir entre sus límites. Por tanto, la mitad de las 121 circunscripciones, podrían ser indígenas. Cada una con una población mínima, por ejemplo, la etnia Uru-muratos en el Departamento de Oruro reúne a no más de 1.500 miembros. Bien podría ser una circunscripción y tener un diputado indígena. No existen parámetros ni límites para determinar el número de estas. Todo queda en manos del órgano electoral, en la experiencia institucional, la racionalidad y sensatez de sus miembros. Si se rompe el principio de equilibrio poblacional y se da lugar a circunscripciones especiales, los que pierden política y electoralmente son los grandes centros urbanos. Un representante-diputado en un centro urbano podría requerir al menos 30 o 40.000 votos para lograr la representación política. En cambio una circunscripción indígena

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podría lograr diputaciones con 1.000 ó 3.000 votos. Se afirma y reconoce en el proyecto constitucional la existencia de 36 etnias, por lo tanto, se puede presumir que se intentará crear al menos una circunscripción para cada una de ellas. No se debe desechar la posibilidad de que se intente crear más circunscripciones con características culturales indígena-originarios, pues existe en el país un proceso de revalorización cultural étnica.

se aplica para el Presidente de la República. Con lo que se cierra un debate agotador respecto a la reelección indefinida que ocupó innecesariamente buena parte del tiempo de la opinión pública.

A manera de conclusión

El principio de reelección por una sola vez para los representantes, tiene al menos un aspecto criticable, tiende a quitar motivación a las personas que ingresan a la política con el ánimo de realizar carrera política de manera profesional como representantes nacionales. Al ver limitadas sus posibilidades de realizar dicha carrera, podrían tener un pobre desempeño legislativo y buscar satisfacer expectativas individuales antes que expectativas colectivas, en el corto plazo de gestión parlamentaria. Pero al mismo tiempo, dos periodos legislativos, abre posibilidades ciertas para la renovación de nombres y rostros. Cabe destacar que la reelección por una sola vez también

Los argumentos que utilizó, en última instancia la Asamblea Constituyente para intentar la eliminación de la Cámara de Senadores, fueron de carácter técnico y económico. Los asambleístas del Movimiento al Socialismo aducían que la eliminación de una Cámara generará agilidad en el trámite de leyes y reducirá los costos de funcionamiento del Parlamento. El trasfondo para dicha eliminación parecía ser otro y no precisamente el economizar gastos. La supresión del Senado se plantea porque los partidos minoritarios (la oposición política), en el actual Poder Legislativo, circunstancialmente controlan la directiva del Senado y evitan el control hegemónico de la mayoría partidaria del Movimiento al Socialismo MAS, en el parlamento. A partir de controlar la directiva, la minoría política en el Senado introduce frenos y fiscaliza al Poder Ejecutivo, más allá de lo que éste desea. En consecuencia, pareciera que el cálculo político llevó al oficialismo a pensar que suprimiendo el Senado se elimina a la oposición y el obstáculo a la dominación del partido oficialista. Independientemente de la eliminación del Senado, el ciudadano elector siempre tiene la posibilidad de cambiar de opinión y modificar por tanto la correlación de poder y establecer nuevas formas de distribución del poder político. Por otra parte, la supuesta celeridad en la aprobación de leyes y el ahorro, son consideraciones de orden administrativo y no de orden político. Las trabas burocrático administrativas pueden resolverse aplicando normas, plazos e incentivos a la celeridad y, el gasto puede reducirse sin necesidad de suprimir un órgano político.

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Por último, no menos novedosa es la eliminación definitiva de los asambleístas suplentes y la reelección por una sola vez. En el primer caso, las suplencias eliminadas, tiene un efecto directo en el ahorro de recursos económicos pero negativas consecuencias para la gestión política. El trabajo que usualmente realizan los suplentes es de articulación y gestión política, desde y entre la base social de la circunscripción territorial con el Poder Legislativo; mientras tanto el representante titular realiza la política y la gestión directa en el seno de las Cámaras, con residencia casi permanente en la sede de gobierno. Al eliminarse los suplentes, se elimina la gestión desde el territorio y el trabajo para el titular se duplica, con lo que la gestión obviamente se empobrece y la ciudadanía se distancia aún más de sus representantes.

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En relación a los procedimientos legislativos, esto es, aprobación de leyes o fiscalización del Poder Ejecutivo, si desaparece una Cámara legislativa desaparecería lo que se denomina la Cámara de control y revisión. En la actualidad, el procedimiento legislativo tiene dedicado en la Constitución Política del Estado, un Capítulo y 11 Artículos11. El procedimiento legislativo se simplificaría, es cierto, pero se perdería un mecanismo de equilibrio y control de las acciones y decisiones políticas. La simplificación de los tiempos y procedimientos podría constituir un beneficio, pero podría también traer aparejada la pérdida de equilibrios y controles. Si el Ejecutivo tendría una mayoría política que lo apoya en la Asamblea unicameral, las minorías (la oposición) tendrían pocas posibilidades para ejercer fiscalización y control. Lo cierto, por lo menos en el papel en el que se escribió el proyecto constitucional, es que no se verificó la eliminación del Senado, en cambio se produjeron otras importantes modificaciones: i)

se disminuye el número de miembros de la Cámara de Diputados;

ii)

se crean 121 nuevas circunscripciones, todas uninominales;

iii) se elimina la fórmula de elección proporcional (D´hont) para la elección de Diputados y se institucionaliza el sistema mayoritario, de simple mayoría. iv) se garantiza la creación de circunscripciones especiales, denominadas circunscripciones indígena campesino originario, sin restricciones en cuanto a la densidad poblacional, límites territoriales o continuidad geográfica.

11

Artículo 71º a 81, CPE, vigente.

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v)

se incrementa el número de miembros de la Cámara de Representantes Departamentales (ex Senadores), de 27 a 36. Lo que pierde la Cámara de Diputados lo gana la Cámara de Representantes Departamentales. Por lo tanto, el Congreso, al cual también se le cambia el nombre, no modifica su histórico número de 157.

vi) se elimina el sistema de elección mayoritaria en el ex Senado y es sustituido por el sistema proporcional que se aplica aún en la Cámara de Diputados Estos cambios sugeridos, tienden a cambiar sustancialmente el Poder Legislativo. Cambia el origen de la representación electoral, todos los Diputados son uninominales. Hay circunscripciones exclusivamente indígenas y se crean las condiciones para crear en la nueva Cámara de Representantes Departamentales una tendencia al empate y bloqueo político en razón del imprevisible comportamiento político ciudadano a través del voto y por efecto del sistema de asignación de escaños, cuya tendencia es el 2:1:1, provocando el empate entre la primera mayoría y una coalición de la oposición (2:2). Los cambios sugeridos no cambian el carácter presidencial del sistema político boliviano, por lo tanto no refuerzan al Poder Legislativo, frente al Poder Ejecutivo. En realidad, apuntan a buscar una mayor y mejor representación de los pueblos indígena-originarios y ello conlleva a una pérdida de capacidades legislativas. El Poder Legislativo gana en representación social y cultural, pero se diluye la función para la cual ha sido concebido como es producir leyes de carácter universal. Además, de la pérdida de capacidad legislativa universal, corre el peligro de convertirse en una Asamblea de representación corporativa étnica. Donde las visiones locales, parciales y racializadas, se impongan sobre criterios colectivos o nacionales. 54

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Finalmente, la indefinición en cuanto a la delimitación de las circunscripciones uninominales (densidad poblacional, límites territoriales), que permitiría la creación descontrolada de circunscripciones indígenas, como resultado de la presión social en este sentido, llevaría en primer término a un descontento en los sectores urbanos y posteriormente a un agudo problema político. Los cambios diseñados no parecen tener serias bases técnicas sino propósitos políticos para favorecer con ello a grupos sociales de raíz étnica en desmedro de otros sectores básicamente urbanos. Un defecto adicional es que el rediseño del Poder Legislativo se sustenta en cálculos políticos y escenarios político-electorales a futuro, los cuales varían en función de los comportamientos electorales, que suelen ser muy volátiles y faltos de lealtad político-partidaria. Esto es, en futuras contiendas electorales, la lealtad hacia un partido político, incluso en ejercicio de gobierno, no está garantizada. Es mas, la tendencia en los últimos 25 años es a la alternabilidad en el ejercicio gubernamental. Ningún partido ha logrado victorias continuas en elecciones generales. Por tanto, el rediseño del Poder Legislativo, que se intenta materializar en un nuevo texto constitucional, no garantiza un mejor funcionamiento ni una mejor gestión legislativa. Son cambios que garantizan una mayor presencia étnica, pero traen aparejados problemas de racialización del Poder Legislativo, para los cuales, la reflexión o las soluciones todavía no se han formulado.

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ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO: EL ÓRGANO EJECUTIVO

proyecto de Constitución en un instrumento político y no en un fin político.

Luis Eduardo Serrate Céspedes*

I.

Introducción

Antes de abordar el análisis del Órgano Ejecutivo quisiera previamente realizar algunas precisiones de naturaleza conceptual que se constituyen en el antecedente inmediato que desde el punto de vista ideológico, programático y de estrategia política, han influido en la estructura y la redacción del proyecto de Constitución presentado para su consulta en referéndum, por la Asamblea Constituyente. En efecto, en el proyecto de Constitución Política del Estado aprobada por la Asamblea Constituyente y respaldada por el MAS de Evo Morales, se identifican dos principios fundamentales: La descolonización del Estado y el Estado Plurinacional, los que en principio convierte a este

*

Abogado con estudios de Post Grado en Derecho Laboral; Estudios Administrativos; Administración Estratégica. Profesor universitario en Derecho Civil, Filosofía General, Filosofía Jurídica, Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. Desempeñó los cargos de Director de Régimen Interior de la Prefectura de Santa Cruz; Viceministro de Trabajo y Desarrollo Laboral; Viceministro de Derechos Humanos; Secretario de Justicia y Desarrollo Normativo de la Prefectura de Santa Cruz. Publicó “Plataforma Ideológica para la Nueva República” Fundación NOVA, 2005.

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En el texto del proyecto de Constitución, se insertan múltiples engranajes jurídicos que aseguran el tránsito, de la actual división política territorial y la democracia liberal sustentada en el funcionamiento de los órganos del poder público y la clásica división de estos poderes, hacia el Estado pluricultural y plurinacional que estaría enmarcado políticamente, al final del proceso, en las 36 naciones originarias que hoy existen en Bolivia, depreciándose la actual división política territorial, hasta ser eliminada en procesos de reformas posteriores, culminando en la regionalización del territorio boliviano, tomando como base las áreas geográficas que hoy ocupan las 36 naciones originarias. Es un proceso de expansión y de recolonización, que además de la ocupación territorial, sustituye paulatinamente la separación clásica de los órganos del poder público a nivel nacional, por la representación corporativa de las naciones originarias, que en alianza con las denominadas organizaciones sociales constituirán el poder popular boliviano como máximo y supremo órgano del poder público, subordinándose las funciones ejecutivas y jurisdiccionales a los dictados y control de este poder originario. Los proyectistas de la nueva Constitución expresan la convicción de que la República (rex pública – cosa pública) no existe todavía, y que la nueva Constitución es la herramienta para su construcción, definición que se constata en la eliminación del término “República” de todo el texto Constitucional, sustituido por el uso del concepto “Estado”, el que, al ser descolonizado, llegará a ser una verdadera República. El proyecto de Constitución Política del Estado presentado por la Asamblea Constituyente es el proyecto político del MAS, y sería ingenuo no considerar el gran esfuerzo y tiempo que se le ha dedicado,

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en primer lugar con la técnica normativa, que aunque no es de gran pureza, les ha permitido presentar un texto que muestra mucho menos de lo que esconde, y en segundo lugar, porque claramente expresa los principios ideológicos y programáticos construidos a partir de los proyectos originales de el Movimiento Sin Miedo (MSN) de Juan del Granado y su propuesta de regionalización como un mecanismo de descentralización alternativo a las autonomías departamentales y el Estado multicultural y plurinacional de Alvaro García Linera, como un mecanismo para la descolonización del Estado.

la época de la independencia de Estados Unidos, asumió directamente el gobierno del país al que rigió con energía”1.

En su propuesta para el Órgano Ejecutivo, la Asamblea Constituyente fortalece tremendamente el poder político del Presidente, asignándole atribuciones de control y de normatividad sobre la Vicepresidencia de la República, insertando a esta institución dentro del órgano ejecutivo y por consecuencia tomando el control sobre el ejercicio del rol del vicepresidente en su calidad de Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, se amplía su capacidad política al no depender de los dos tercios que en la Constitución vigente se aplica a la designación de cargos estratégicos en la conducción y administración del Estado, y se restringe el acceso a la primera magistratura a la pertenencia a un pueblo originario y/o a la identidad multicultural. Pablo A. Ramella, citando a Gonzales Calderón, en su libro de Derecho Constitucional clasifica en cuatro categorías los tipos de Poder Ejecutivo, aunque no en todas las Constituciones se denomina en tal forma a la rama de conducción política y administrativa del Estado: “a) Presidencial; b) parlamentario; c) cuasiparlamentario y d) colegiado. - Siguiendo con su clasificación nos indica que - el modelo típico de ejecutivo presidencial es el norteamericano. Su origen se remonta a la monarquía inglesa, pues precisamente Jorge III, rey a

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Con este marco introductorio paso al análisis de las propuestas que considero más importantes que contiene el Titulo II relativo al Órgano Ejecutivo en el proyecto de Constitución presentado por la Asamblea Constituyente, que abarca desde el Art. 166 hasta el artículo 178 de su texto, transcribiendo para su precisa ubicación los artículos más relevantes del texto, pasando luego a su análisis y crítica.

II.

Composición del Órgano Ejecutivo Artículo 166.-

I. El Órgano Ejecutivo está compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado, la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado y las Ministras y los Ministros de Estado. II. Las determinaciones adoptadas en Consejo de Ministros son de responsabilidad solidaria. La actual Constitución vigente en su Art. 85 establece que “el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República conjuntamente con los Ministros de Estado”, y el proyecto habla de composición ya no de ejercicio, adscribiéndose a la doctrina que identifica al Poder Ejecutivo como poder originario, tal como indica

1

Pablo A Ramerlla – Derecho Constitucional – Ediciones DEPALMA – Pag 731 y 732.

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Germán J. Bidart Campos en su tratado elemental de Derecho Constitucional Argentino cuando establece que “1.- En la trinidad de poderes derivada de la teoría de Montesquieu, el poder ejecutivo es el poder originario ¿Qué significa esto? Que el poder del estado comenzó actuando en forma monolítica, abarcando todas las funciones, las que, aún cuando pudieran distinguirse conceptualmente y realmente, no estaban divididas, repartidas, ni separadas en su ejercicio entre órganos distintos. 2.- ¿Cuál es la función del poder ejecutivo? ¿Cómo se compone su competencia? El adjetivo “ejecutivo” podría dar la pauta de que es un mero “ejecutor”, que se limita a aplicar las decisiones proporcionadas por los otros órganos del poder. Y nada más lejos actualmente de la verdad y de la realidad. El poder ejecutivo tiene el liderazgo del poder político, y es el motor primitivo y principal de la dinámica estatal. Su actividad suele descomponerse en dos rubros: a) la actividad política en su sentido más puro, o actividad gubernamental, y b) la actividad administrativa2. En resumen el artículo 166 del proyecto de Constitución, define claramente y redondea el concepto de que en forma exclusiva le corresponde al Presidente del Estado el ejercicio del Órgano Ejecutivo que en su composición participan además, el vicepresidente y los ministros. Existe por tanto, un fortalecimiento a la figura del Presidente como único y absoluto representante del Órgano Ejecutivo, pero además proyectando ese poder de manera directa al Órgano Legislativo que en los hechos preside, a través del vicepresidente que se encuentra en situación de sometimiento constitucional al ingresar a formar parte del Órgano Ejecutivo y al cual se le asignan atribuciones específicas y las que pudiera delegarle el presidente, del cual depende.

En cuanto a los Ministros de Estado, se mantiene el principio de la solidaridad sobre los actos asumidos en Consejo de Ministros establecido en el Inc. II del artículo 101 de la Constitución en vigencia, pero de manera muy clara en el artículo 176 inc. II del proyecto de Constitución, se excluye y protege al Presidente del Estado, de la responsabilidad de los actos de administración de los Ministros de Estado en sus respectivos ramos, tal como lo establecía el inc. I del art. 101 de la Constitución vigente. Por lo que, si tomamos en cuenta que el Presidente ejerce la función administrativa a través de los ministros, éstos se constituyen en una extensión de la personalidad jurídica del Presidente, y actúan por mandato de este en los asuntos de su competencia. Sólo en este caso, desligar la actuación del ministro de la responsabilidad del Presidente, constituye situar el ejercicio de la presidencia en un régimen de inimputabilidad. Es necesario recordar además, que la responsabilidad pública es administrativa, civil, penal y ejecutiva, por lo que excluir al Presidente de estas responsabilidades, es convertir al primer mandatario en una figura extraña al régimen de garantías, derechos y obligaciones que toda norma constitucional debe garantizar en un régimen de igualdad. Pablo A. Ramella nos dice que un ministro es un funcionario que depende inmediatamente del Presidente de la República. Es un político en el amplio sentido de la palabra. Puede ser un experto en la esfera de su departamento pero esencialmente es un consejero del primer magistrado3. Existe por lo tanto en el derecho administrativo, el concepto que al ser los ministros de Estado, agentes activos del desarrollo de las funciones políticas y administrativas del presidente, este debe tener la responsabilidad del control de los actos que emergen de esta delegación de funciones. Héctor Jorge Escola nos indica que el control que se lleva a cabo dentro de la administración activa, se funda en la existencia del control

2

German J. Bidart Campos - Tratado elemental de derecho constitucional Argentino – Sociedad Anónima Editora Comercial, Industrial y Financiera Pag. 272.

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3

Pablo A. Ramella – Derecho Constitucional – Depalma– Pag 768.

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jerárquico, en virtud del cual el superior administrativo (el presidente) puede revisar integralmente los actos dictados por los inferiores que de el dependen4.

procedimientos a la elección del Presidente y el Vicepresidente de la República: En primer lugar establece que además de la elección directa por mayoría absoluta de los votos, es decir, por el cincuenta por ciento más un voto, existe elección directa cuando una fórmula hubiera obtenido 40% de los votos y la diferencia porcentual con la segunda fórmula en votos sea de al menos 10% de los votos; y en segundo lugar sustituye la segunda vuelta congresal que establecía el Art. 90 de la Constitución Política del Estado en actual vigencia por una segunda vuelta electoral entre las dos candidaturas más votadas.

III.

Procedimiento para la elección de Presidente y Vicepresidente Artículo 167. I.

La Presidente o el Presidente y la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado serán elegidas o elegidos por sufragio universal, obligatorio, directo, libre y secreto. Será proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia la candidatura que haya reunido el cincuenta por ciento más uno de los votos válidos; o que haya obtenido un mínimo del cuarenta por ciento de los votos válidos, con una diferencia de al menos diez por ciento en relación con la segunda candidatura. II. En caso de que ninguna de las candidaturas cumpla con estas condiciones se realizará una segunda vuelta electoral entre las dos candidaturas más votadas, en el plazo de sesenta días computables a partir de la votación anterior. Será proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia del Estado la candidatura que haya obtenido la mayoría de los votos. Esta propuesta del proyecto de Constitución de la Asamblea Constituyente, es tremendamente acertada, ya que incorpora dos 4

Héctor Jorge Escola – Compendio de Derecho Administrativo Volumen I – Ediciones Depalma – Pag. 164.

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Creo que esta propuesta recoge nuestra experiencia electoral que tradicionalmente ha dado como resultado una gran dispersión del voto, a causa principalmente del entramado cultural, económico y social tan complejo que es Bolivia. Salvo raras excepciones, en las que se incluye la victoria electoral del MAS, generalmente en Bolivia las candidaturas no han obtenido más del 30% de los sufragios válidos, y con el actual sistema de elección congresal se tuvo que acudir a conformar coaliciones previas a estos procesos congresales, reuniendo alrededor del candidato a partidos políticos de una amplia gama ideológica o confusa identidad ideológica, cediendo espacios de poder sin ningún criterio programático o de gobierno. Es por estas razones que me inclino a apoyar decididamente que cuando un candidato obtenga un porcentaje de votos mayor a la media histórica y aun más, su ventaja con el segundo sea de más del 10 %, este no tenga que pasar por más trámite y sea designado en forma directa como Presidente del Estado, porque desde el punto de vista del mercado político de Bolivia estos porcentajes le otorgan al candidato, inicialmente una base de legitimidad suficiente para reclamar el poder. Esto obviamente no implica que no sean necesarios los esfuerzos para organizar posteriormente una coalición de gobierno, pero

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definitivamente estas negociaciones se iniciarán con la elección del jefe de Estado definida, lo que permitirá al gobernante y a su partido, en el tiempo que transcurre desde que fue elegido hasta su posesión, armar su gobierno sin tener que ceder al chantaje y a la extorsión política, cuidando de la afinidad ideológica y programática, permitiendo de esta manera que la población se eduque en las distintas tendencias que deben convivir en un sistema democrático, evitando las prácticas corruptas que generaron promiscuidad política al reunir en el objetivo de acceder al poder a tendencias ideológicas intelectualmente irreconciliables. Este principio igualmente se aplica a la segunda vuelta electoral que para cuestiones prácticas, busca lo mismo, otorgar libertad al gobernante para reunirse o ir solo al ejercicio del gobierno siempre en la búsqueda de la eficiencia y la gobernabilidad con el beneplácito de la población que observa como su voto no es negociado transgrediendo los principios que lo animaron.

A) Condiciones generales de acceso al servicio público.- El proyecto de Constitución Política del Estado de la Asamblea Constituyente establece en su Art. 235 las siguientes condiciones:

IV.

Requisitos para ser elegido Presidente y Vicepresidente Artículo 168.-

Para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la Vicepresidencia del Estado se requiere cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público, contar con treinta años de edad cumplidos al día de la elección, y haber residido de forma permanente en el país al menos cinco años inmediatamente anteriores a la elección. Este artículo nos habla sobre los requisitos para ser elegido Presidente o Vicepresidente a saber los siguientes:

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1.

Contar con la ciudadanía boliviana. En el caso de cargos electivos, será necesaria la ciudadanía boliviana por nacimiento.

2.

Ser mayor de edad.

3.

Haber cumplido el servicio militar obligatorio, de acuerdo con la Constitución y la Ley.

4.

No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento.

5.

No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución, que de conformidad al art. 239 del proyecto de constitución son los siguientes: •

Quienes ocuparon u ocupen cargos directivos en empresas o corporaciones que tengan contratos o convenios con el Estado, y no hayan renunciado al menos tres meses antes al día de la elección.

•

Quienes hayan ocupado cargos directivos en empresas extranjeras transnacionales que tengan contratos o convenios con el Estado, y no hayan renunciado al menos cinco años antes al día de la elección.

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•

Quienes ocupen cargos electivos, de designación o de libre nombramiento, que no hayan renunciado a éste, al menos tres meses antes al día de la elección.

•

Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Boliviana en servicio activo que no hayan renunciado al menos tres meses antes al día de la elección.

•

Los ministros de cualquier culto religioso que no hayan renunciado al menos tres meses antes al día de la elección.

6.

Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral y

7.

Hablar al menos dos idiomas oficiales del país.

En este primer grupo se mantienen los requisitos establecidos en el Art. 88 en relación al 64, 61 y 89 de la constitución vigente, como ser boliviano de origen (ciudadanía Boliviana por nacimiento), cumplimiento del servicio militar obligatorio, etc., y se modifican en parte como ser la reducción del plazo para la renuncia de los que ocupen cargos directivos en empresas o corporaciones que tengan contratos o convenios con el Estado, cargos electivos, de designación o de libre nombramiento cuya exigencia de renuncia previa se reduce de 6 meses a 3 meses previo a la fecha de la elección. Por otro lado, de manera exagerada, se prohíbe cualquier función dentro del Estado boliviano al ciudadano o ciudadana que hubiere ocupado un cargo directivo en empresas extranjeras transnacionales que tengan contratos o convenios con el Estado y no hayan renunciado al menos cinco años antes de la elección, discriminando de forma grosera a los ciudadanos que por su capacidad e idoneidad hubieran tenido la oportunidad de trabajar en estas empresas.

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Del mismo modo se viola el art. 23 de la Convención Americana y el Art. 2 y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuando se exige para todo funcionario público electo o designado (lo que incluye al Presidente y Vicepresidente), que hable dos idiomas oficiales del país, los cuales se encuentran enumerados en el Art. 5 del proyecto de Constitución de la Asamblea Constituyente, excluyendo de esta manera del derecho a ser elegidos a la amplia mayoría de los habitantes de Bolivia, constituyéndose en la práctica en un régimen de apartheid, impidiendo principalmente el acceso a la función pública a la inmensa mayoría de los habitantes del oriente boliviano que en más de noventa por ciento (90%) sólo hablan el idioma castellano, instalando un sistema democrático de supremacía de las treinta y seis (36) naciones originarias reconocidas por el proyecto de Constitución. Creo que es bueno para el lector ser contundente y aclarar que absolutamente ningún cargo, de ningún tipo, de ningún nivel jerárquico puede ser ejercido por la persona que no hable al menos dos idiomas oficiales. Se pretende constitucionalizar que una minoría gobierne a una mayoría a la que no se le reconocen derechos políticos, constitucionalizando la aberración de la superioridad racial como lo hizo el nacional socialismo de Adolfo Hitler en Alemania, prácticas que están condenadas en la CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN RACIAL, que en su Art. 1 establece que la expresión “discriminación racial” denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

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B) Contar con treinta años de edad cumplidos al día de la elección.

al tremendo acceso a la estadística de que disponen politólogos, sociólogos, planificadores y otros profesionales, permiten al estadista depender de un staff de asesores con un alto grado de confiabilidad. Por otro lado, hay que advertir que se hace necesario poner un límite a la residencia efectiva, ya que por ejemplo situaciones de exilio, estudios, responsabilidades directivas en organismos internacionales de los que participa el país, contratos temporales de naturaleza académica, y otras situaciones que se puedan presentar que sean análogas a las expresadas, no deberían ser consideradas como ausencias del país del candidato.

Este requisito rebaja la edad que establece el Art. 64 de la Constitución en vigencia que es de 35 años a 30 años cumplidos, siguiendo la tendencia latinoamericana que en la mayoría de los casos en sus reformas constitucionales han establecido la edad de 30 años para ser candidato a Presidente y Vicepresidente de la República, así por ejemplo la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su Art. 227 establece este requisito. C) Residencia efectiva por cinco años en Bolivia. Este requisito no estaba contemplado en la actual Constitución en vigencia y se adscribe a las constituciones de corte nacionalista como la México, Estados Unidos y otras que exigen que la persona que aspire a este alto cargo, este residiendo en el país. En el caso de México (Art. 82 inc. d) es de un año y en el caso de los Estados Unidos de Norteamérica (Art. II, sección 1) es de catorce años. De acuerdo a Rogelio Martínez Vera en su libro Fundamentos de Derecho Público, “esta condición garantizaría la posibilidad de que esa persona realmente conociera a fondo los problemas del país, los cuales tendría en sus manos, de resultar electo para ese puesto gubernamental”.5 Si bien es cierto que cada país reúne una serie de complejidades económicas, políticas y culturales, el requisito de la residencia efectiva se justificaba plenamente cuando las comunicaciones no habían alcanzado el nivel de desarrollo que tienen actualmente que, agregado 5

Rogelio Martínez Vera – Fundamentos de Derecho Público – McGraw-Hill– – Pag.113.

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D) Renuncia a la doble nacionalidad. Este requisito no está enunciado en la parte pertinente del proyecto de Constitución, pero si está expresamente determinado en su Art. 145 inc. III., que establece que “las ciudadanas bolivianas y los ciudadanos bolivianos que tengan doble ciudadanía no podrán postularse a cargos públicos electos, salvo renuncia previa a su ciudadanía extranjera”, resultando en un artículo que se suma a la serie de disposiciones del proyecto que institucionalizan un régimen de xenofobia a todo lo que sea extranjero, bloqueando la necesaria apertura al mundo de nuestro país.

V.

Período de gobierno

Artículo 169.El periodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez.

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El proyecto de Constitución mantiene lo establecido por el Art. 87 de la Constitución en vigencia que determina que el mandato es de cinco años y que puede ser reelegido, por una sola vez, pasado un periodo constitucional. La diferencia está en la reelección propuesta en el proyecto de Constitución que establece la reelección inmediata del Presidente y Vicepresidente.

realidad, de los dos males –el de privarse de hombres providenciales y el de evitar dictaduras legitimadas- éste último es peor y de más probable frecuencia”

Una de las causas del debilitamiento del sistema democrático y la destrucción de los partidos políticos fue, sin duda, la falta de renovación de sus cúpulas dirigenciales. Los jefes de los partidos con mayor presencia parlamentaria y que de algún modo se venían alternando en el poder, como Hugo Banzer Suárez de ADN., Jaime Paz Zamora del MIR, y Gonzalo Sánchez de Lozada del MNR, actuaron como dueños de fábrica y nunca permitieron una real democracia interna, tal y como se venía demandando desde el 1993 y como lo disponía la Ley de Partidos Políticos. Cuando el máximo nivel político de un partido se mantiene inmóvil también se mantienen inmóviles sus cúpulas, impidiendo por consiguiente la renovación de las ideas. El aparato partidario privilegia el clientelismo y la cercanía al caudillo sobre las capacidades políticas, profesionales y morales, convirtiéndose poco a poco los partidos en filtros que asimilan en sus mandos superiores a miembros de nuevas generaciones que son fotografías políticas de los antiguos comodatarios del poder, preservándose de esa manera los vicios acumulados en el muladar de la indiferencia y la corrupción. Jorge Asbún en su libro “Formas de Gobierno en América Latina” nos dice que muchos analistas razonaron, que si bien ese mecanismo (la no reelección), en cierta manera imposibilita el continuismo, también obstaculiza la posibilidad de que “estadistas superiores”, puedan tener una labor continuada. Siguiendo con su exposición indica que Cesar Quintero sostiene: "…dada nuestra

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Si bien es cierto que cuando el legislador trabaja en un proyecto de Constitución, o el analista evalúa sus contenidos, ambos tienen que observar en primer lugar la identidad cultural, económica y política del pueblo y reunir estos elementos con los principios generales del derecho, dejando de lado la tentación de ceder a las presiones de la coyuntura, desde ese punto de vista, en estados emergentes sería recomendable cierta estabilidad que permita que los estadistas superiores tengan la oportunidad de culminar de implantar los cambios necesarios que aseguren el progreso y bienestar a favor del pueblo. Por otro lado, sucede, a veces, como es el caso con el actual gobierno y la propia coyuntura continental, que un mínimo de prudencia y de experiencia política hace previsible que la posibilidad de la reelección, equivale a tolerar que se presenten situaciones de dictaduras institucionalizadas o democracias blindadas como sucedió con Fujimori en Perú y Carlos Menem en Argentina, pudiéndose observar actualmente procesos similares en los dos extremos del campo ideológico, con Hugo Chávez en Venezuela con sus intentos de reforma para la reelección indefinida y Alvaro Uribe en Colombia y la agitación de sus partidarios para permitir un tercer mandato.

VI.

De la sucesión presidencial

Artículo 170.- I. En caso de impedimento o ausencia definitiva de la Presidenta o del Presidente del Estado, será reemplazada o reemplazado en el cargo por la Vicepresidenta o el Vicepresidente y, a falta de ésta o

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éste, por la Presidenta o el Presidente de la Cámara de Diputados. En éste último caso, se convocarán nuevas elecciones en el plazo máximo de noventa días.

Democráticos de Derecho. No se debiese en ningún caso, dejar así este vacío constitucional, que sin duda traería problemas de interpretación y arbitrariedad a futuro. Siguiendo ese razonamiento, encontramos a la vez falta de claridad con respecto a si son elecciones generales a las que se hace referencia en el evento que asuma el Presidente de la Cámara de Diputados. Adicionalmente, no se señala nada respecto a la posibilidad de la ausencia definitiva del Presidente electo, en el marco del procedimiento de la sucesión.

II. En caso de ausencia temporal, asumirá la Presidencia del Estado quien ejerza la Vicepresidencia, por un periodo que podrá exceder los noventa días. Advertimos al menos tres rasgos esenciales fundamentales que se desprenden de la lectura del artículo:

VII.

Del cese del mandato presidencial

(i) que al estar la Asamblea Legislativa Plurinacional compuesta de dos Cámaras el artículo le da mayor jerarquía constitucional a la representación poblacional y corporativa prevista para “ La Cámara de Diputados”, descendiendo y mudando la jerarquía constitucional de carácter territorial antes vigente para los representantes territoriales (ahora Cámara de Senadores); develando que esta norma no se apoya en principios de naturaleza constitucional, sino que, simplemente, responde a un ejercicio matemático electoral, que prevé que el mercado político cautivo con el que puede contar mayoritariamente el MAS, estaría asegurado en su representación en la Cámara de Diputados y no en la representación emergente de la mayoría de los departamentos; (ii) que no se prevé una ley de acefalías para ser elaborada; instrumento importante para regular un sinnúmero de supuestos que no deben estar en una Constitución. De tal manera que el proyecto de artículo mantiene la deficiencia normativa de la actual Constitución, generando futura inseguridad política en los eventuales sucesos no regulados; (iii) que de la norma propuesta se infiere que el Vicepresidente se quedaría de Presidente por todo el periodo que falte, es decir que la Asamblea Plurinacional quedaría sin Presidente, salvo que como no se señala se pretenda siga con dichas atribuciones lo cual no es propio de Estados

1) En este artículo aparece nítidamente la posibilidad de concentración del poder en la persona del Vicepresidente ya que aunque sea por 90 días, se reúnen en su persona la presidencia de los órganos

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Artículo 171.La Presidenta o el Presidente del Estado cesará en su mandato por muerte; por renuncia presentada ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; por ausencia o impedimento definitivo; por sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal; y por revocatoria del mandato. Artículo 172.En caso de revocatoria del mandato, la Presidenta o el Presidente del Estado cesará de inmediato en sus funciones, debiendo asumir la Presidencia la persona que ejerza la Vicepresidencia, que convocará a elecciones a la Presidencia del Estado en el plazo máximo de noventa días. Este artículo nos merece las siguientes reflexiones:

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Ejecutivo y Legislativo, persistiendo la omisión de la actual Constitución en vigencia que nunca resolvió claramente la vacancia en la Vicepresidencia.

del Estado, que tiende a la satisfacción de las necesidades de la sociedad.6 Por otra parte en armonía con la identificación de la función administrativa del Órgano Ejecutivo, en forma autónoma obliga a este en el—inc. 10 del precitado artículo 173 a presentar el plan de desarrollo económico y social a la Asamblea Legislativa Plurinacional, el que en el Art. 144 de la Constitución vigente sólo se limitaba a su formulación y a la mención de su ejecución obligatoria. Para ampliar la visión expresada citamos a Raymundo Amaro Guzmán que indica que “la planificación es un proceso de formulación de política pública que implica la adopción de decisiones basadas en un orden de prioridad y la coordinación de toda la acción del Estado para lograr un plan coherente y ajustado a las reales necesidades sociales, políticas, económicas, administrativas y culturales de la Nación”.7

2) Como consecuencia de la revocatoria del mandato al Presidente, sin pensar que sea una omisión deliberada, sólo se establece la convocatoria a elecciones para la Presidencia y no se menciona la elección del Vicepresidente, con lo que podría inferirse que el mandato del Presidente elegido sería sólo hasta culminar el periodo y por otro lado este Presidente tendría que convivir con un Vicepresidente seguramente opositor a su gobierno, que permanece dentro del órgano Ejecutivo y que actúa como presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, anarquizando de esta manera el ejercicio del gobierno.

VIII. Atribuciones del Presidente Las atribuciones del Presidente del Estado se encuentran establecidas en su artículo 173, coincidiendo en su mayoría con las que establece la actual Constitución en vigencia, por lo que simplemente enumero las que me parecen más relevantes y que importan un cambio de orientación en la visión de la administración pública estatal: 1. Los incisos 3 y 4 del Art. 173 del proyecto identifican claramente la función administrativa del órgano ejecutivo, al establecer que propone y dirige las políticas de gobierno y de Estado y que dirige la administración pública en coordinación con los Ministros de Estado. Esta necesaria definición ordena una de las funciones del Presidente del Estado que además de la política y reglamentaria, es la administrativa, que en principio tal como indica German J. Bidart Campos es una actividad permanente, concreta, práctica, e inmediata

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2. El artículo 173 en su inc. 2 propone un exceso inaceptable, pecando de un nacionalismo extremo, intolerante y salvaje, ya que al darle sin más preámbulo la atribución al Presidente de mantener y preservar la unidad del Estado boliviano, le otorga la potestad de interpretar de manera casi despótica, la tipificación establecida en el Art. 125 del proyecto que en su inc. 3 establece que comete delito de traición a la patria quien promueva acciones para la desintegración territorial o atenten contra la unidad del país, penalizando el derecho a la libre expresión, asociación, petición y/o de libre autodeterminación de los pueblos.

6

Germán J. Bidart Campos – Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino – Sociedad Anónima Editora Comercial, Industrial y Financiera–– Pag. 305.

7

Raymundo Amaro Guzmán – Introducción a la Administración Pública – McGraw-Hill–– Pag. 251.

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3. La atribución de crear puertos en general establecida en el inc. 20 del artículo 172 del proyecto, que la Constitución vigente, arrastrando conceptos del siglo XIX, discriminaba entre los menores a cargo del Ejecutivo y los mayores a cargo del Legislativo, me parece que simplemente se adecua a la realidad actual que exige del Estado políticas dinámicas en el comercio interno e internacional y el transporte en estos mismos ámbitos.

Si el análisis se hace concatenado con el hecho de que el proyecto de Constitución no le otorga al Vicepresidente las prerrogativas establecidas en el Art. 53 de la actual Constitución, como ser la inmunidad, se ve claramente que la intención del proyecto de la Asamblea es por una parte hacer corresponsable al Vicepresidente de todas las decisiones que toma el Órgano Ejecutivo lo que seguramente vendría acompañado con una ley orgánica que defina sus responsabilidades y atribuciones al interior de la administración y el Consejo de Ministros, haciéndolo dependiente en la práctica del Presidente de la República, dejando de lado de este modo su papel garantista del sistema de contrapesos que en esencia, es su principal papel. Esta idea se ve reforzada con lo establecido en el Art. 175 del proyecto de Constitución que establece las “atribuciones de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado, además de las que establece esta Constitución y la ley”:

IX.

Vicepresidencia del Estado

A diferencia de la Constitución en vigencia, el proyecto de la Asamblea Constituyente en el Artículo 166 incluye dentro de la composición y el ejercicio del Órgano Ejecutivo al Vicepresidente del Estado, el cual además, de acuerdo al Art. 154 Párrafo I del proyecto, preside la Asamblea Legislativa Plurinacional. Esta decisión se aparta de la tradición constitucional que ubicaba doctrinalmente a la Vicepresidencia de la República como un “Órgano Extra Poder” que actuaba como un nexo entre los distintos órganos del poder público y especialmente con el Órgano Legislativo. El precepto establecido en el Art. 94 de la Constitución Política del Estado en actual vigencia establece que “mientras el Vicepresidente no ejerza el Poder Ejecutivo, desempeñará el cargo de Presidente del Senado, sin perjuicio de que esta Cámara elija su Presidente para que haga las veces de aquel en su ausencia”. Este artículo de la actual Constitución incluye al Vicepresidente dentro del Órgano Legislativo, no habiéndose cumplido a cabalidad con este mandato ya que la excepción debería ser, que ante la ausencia del Vicepresidente asuma la titularidad del Senado el Presidente de su directiva interna (Art. 67 inc. 2 C.P.E.), debiendo ordinariamente ejercer la presidencia de esta cámara el Vicepresidente. La ausencia no debería ser por lo tanto de naturaleza voluntaria, sino que se produciría en atención a viajes, enfermedad u otra causa mayor. 77

1.

Asumir la Presidencia del Estado, en los casos establecidos en la presente Constitución.

2.

Coordinar las relaciones entre el Órgano Ejecutivo, la Asamblea Legislativa Plurinacional y los Gobiernos Autónomos.

3.

Participar en las sesiones del Consejo de Ministros.

4.

Coadyuvar con la Presidenta o el Presidente del Estado en la dirección de la política general del gobierno.

5.

Participar conjuntamente con la Presidenta o el Presidente del Estado en la formulación de la política exterior, así como desempeñar misiones diplomáticas.

Como se puede ver el Vicepresidente del Estado pasa a ser un vicepresidente ejecutivo de forma parecida a lo dispuesto por el Art.

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239 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pudiendo ser asimilado por analogía con un Secretario de Estado o un Primer Ministro, al cual inclusive, el presidente le puede confiar misiones diplomáticas específicas.

vínculo de unión o dependencia uno del otro. Nuestra verdadera opinión es, que la totalidad de los poderes de uno de estos departamentos, no debe ser confiada a las mismas manos que poseen la totalidad de los poderes de otro departamento. Esta confusión sería subversiva de los principios de una Constitución libre”. El mismo autor nos dice que la idea básica de Montesquieu al exponer su doctrina fue la de asegurar la libertad del hombre, por la diversificación de poderes y por la necesidad de evitar la concentración de esos poderes en uno solo. Su afirmación es concluyente: “Todo se perdería si el mismo hombre o el mismo cuerpo de principales, de nobles o del pueblo, ejercieran los tres poderes”9.

Por otra parte, el artículo propuesto amplia las funciones legislativas y ejecutivas del Vicepresidente, a las de articulación territorial y política con los gobiernos autónomos (de acuerdo al proyecto de constitución: Departamentales, Municipales, Regionales y Originarios), con lo que se aclara lo establecido en el artículo 277 del proyecto, que establece que las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual jerarquía constitucional, al concluirse de que estas entidades territoriales, sólo estarán jerárquicamente por debajo del Órgano Ejecutivo o gobierno del Estado, y por lo tanto, la coordinación jerárquica departamental que plantean las demandas de autonomía, quedará relativizada en el aplanamiento de la administración pública a favor de un régimen que persiste en el centralismo estatal. De acuerdo a Alipio Valencia Vega “el Vicepresidente de la República puede integrar prácticamente dos Poderes (órganos) de la nación que son el Legislativo y el Ejecutivo, pero jamás simultáneamente”.8 Del mismo modo Andrés Serra Rojas citando a Joseph Story nos dice que “Cuando hablamos de la separación de los tres grandes departamentos del gobierno, y sostenemos que esa separación es indispensable a la libertad pública, entendemos esta máxima en un sentido limitado, y no queremos afirmar al decirlo, que ellos deban estar enteramente separados, y ser distintos, sin el menor 8

Alipio Valencia Vega – Manual de Derecho Constitucional – Editorial Juventud – Pag. 288.

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9

Andres Serra Rojas – Teoría del Estado – Editorial Porrúa S.A. – Pag. 368 y 369.

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EL ORGANISMO ELECTORAL EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

prescindencia de los escuetos principios fijados en la Constitución. De ser en sus orígenes una institución sin existencia permanente, con responsabilidades limitadas, al servicio del oficialismo, partícipe activa o pasiva del fraude a favor de los candidatos gubernamentales, pasó a ser, desde principios de la década de 1990, en uno de los organismos con mayores niveles de confianza ciudadana, en actividad sostenida, con atribuciones cada vez más amplias y garante de las elecciones libres y justas. Hoy, como el resto de las instituciones estatales, la Corte Nacional Electoral (CNE) se encuentra en una etapa importante puesto que el proyecto de Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente prevé algunos cambios significativos en sus características centrales (principios rectores, modo de composición, atribuciones, etc.).

Salvador Romero Ballivián*

El organismo electoral boliviano, la Corte Nacional y las Cortes Departamentales, ha tenido desde su creación, en 1956, una historia intensa, con profundas transformaciones, la mayoría de ellas con

*

Salvador Romero Ballivián obtuvo la licenciatura, la maestría y el doctorado en sociología política en el Instituto de Estudios Políticos de París. Vocal de la Corte Departamental Electoral de La Paz (1995 – 1998), fue nombrado Vocal de la Corte Nacional Electoral en 2004. Desempeñó la vicepresidencia de esa institución y luego la presidencia (2006), cargo que desempeñó hasta 2008. Es catedrático universitario desde 1995 y actualmente dicta clases en la Universidad Católica Boliviana. Ha publicado los siguientes libros: Atlas electoral latinoamericano (2007, compilador); El tablero reordenado: análisis de la elección presidencial de 2005 (2007, una edición previa); En la bifurcación del camino: análisis de los resultados de la municipal 2004 (2005), Geografía electoral de Bolivia (2003, dos ediciones previas), Razón y sentimiento: la socialización política y las trayectorias electorales de la elite boliviana (2003), Participación y abstención electoral en Bolivia (2003, coautor), Reformas, conflictos y consensos (1999), Electores en época de transición (1995). Artículos suyos sobre asuntos políticos han sido publicados en periódicos, revistas y libros de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Francia, España, Paraguay, República Dominicana y Venezuela. Ha dictado conferencias en doce países.

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El artículo presenta una breve historia del organismo electoral, compuesta por tres etapas, entrelazando las disposiciones constitucionales y legales con las principales características de la acción de la Corte Nacional Electoral, antes de ofrecer un análisis detallado de los tres artículos que consagra el proyecto constitucional al Consejo Electoral Plurinacional.

I.

Los orígenes del organismo electoral boliviano (1956 – 1985)

La Corte Nacional Electoral (CNE) fue creada en 1956, mediante el decreto 4315, quedando encargada de organizar la primera elección con sufragio universal. De esta manera, Bolivia abandonaba el sistema anterior, que reservaba la preparación de los comicios al Ministerio de Gobierno, tal como ocurría habitualmente en Europa, para sumarse a lo que se convirtió en el modelo latinoamericano: un organismo electoral especializado y autónomo, por lo menos en teoría sin

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dependencia del Poder Ejecutivo o de cualquier otro Poder. Esa creación se hizo al margen de la Constitución –la Constitución vigente en aquel momento no contemplaba a esta entidad- y de la ley –el primer gobierno revolucionario funcionó sin Parlamento; fue recién en 1961, cuando se aprobó la primera Constitución posrevolucionaria que se integró a los órganos electorales en el ordenamiento constitucional del país, en simultánea con el sufragio universal y los partidos políticos1.

Poderes2, mientras que en los primeros años de la democracia, los partidos también adquirieron el derecho de designar vocales, en función de la votación que habían obtenido en el país o en el departamento3. En claro, el modo de designación era una formalidad secundaria: los vocales eran representantes de las organizaciones políticas, con militancia abierta y en general con cercanía estrecha con los dirigentes partidarios, encargados de defender los derechos de sus formaciones y de controlar la acción de los otros vocales.

La CNE fue, por un lado, una institución revolucionaria: tanto por su origen como por el cambio que introdujo en la política, a partir de allí todos los procesos electorales bolivianos fueron organizados por ella. Por otro lado y al mismo tiempo, la institución prolongó las prácticas del pasado: constituyó el dócil instrumento para llevar adelante elecciones marcadas por el fraude, favoreciendo al candidato oficialista, como antes el Ministerio de Gobierno se encargaba de asegurar el éxito de la permanencia del partido gubernamental. Durante todo el período revolucionario y hasta los primeros años de la transición a la democracia a principios de la década de 1980, la CNE era un organismo temporal, organizado pocos meses antes de una elección y que cerraba sus labores con la entrega de los cómputos. La diferencia más significativa se dio en el modo de composición: en la década de 1950 y de 1960, la CNE estuvo controlada exclusivamente por el partido gobernante, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), aunque formalmente los vocales proviniesen de los tres

1

Omar Chávez, Ramiro Paredes, Wilma Velasco, Marcelo Peralta, Marianela Alvarado, Richard Aguilera, Wilfredo Orihuela, La autonomía electoral: historia política e institucional del sistema electoral boliviano (1825 – 2006). La Paz: K. Adenauer Stiftung, 2007, p. 398 – 399.

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Las funciones del organismo electoral hasta 1985 son relativamente sencillas, concentradas casi de forma exclusiva en la organización de los procesos electorales, ellos mismos poco complejos. Desde 1956 hasta 1985, las elecciones eran generales: en un solo día, con una sola papeleta, con un solo voto, el ciudadano elegía al presidente, vicepresidente, senadores, diputados e incluso concejales, como sucedió en 1985, cuando retornó la democracia municipal (la excepción corresponde a las elecciones legislativas parciales de 1958 y de 1962, celebradas a medio mandato, para renovar una parte del Congreso). Si bien en el período 1956 – 1985 pueden encontrarse elecciones ajustadas a parámetros de comicios libres y transparentes, como sucedió

2

En 1956, la CNE tenía 7 miembros titulares: dos por el Poder Judicial, dos por el Legislativo, por el Ejecutivo y el director de la Oficina Nacional Electoral, dependiente de la CNE. Corte Nacional Electoral: Estatuto Electoral. La Paz: Corte Nacional Electoral, 1956, 98 p.

3

De acuerdo a la ley 857 de 1986, la CNE tenía 7 vocales titulares, uno designado por el Senado, uno por la Cámara de Diputados, uno por la Corte Suprema de Justicia, uno por el Presidente y tres “por cada uno de los partidos que hubiesen obtenido mayor cantidad de votos en las elecciones generales inmediatamente anteriores a su designación”.

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por ejemplo en 1980, la práctica más habitual fue la de elecciones amañadas, ya sea para beneficio del oficialismo en búsqueda de continuidad o de algunos partidos, aquellos que controlaban el organismo electoral. Sin embargo, las modalidades del fraude cambiaron a lo largo del tiempo, en consonancia con la evolución de la sociedad boliviana. En los años revolucionarios, los métodos eran burdos, tanto a lo largo de la campaña –por ejemplo, en 1966 se impidió la participación de Víctor Paz y de Hernán Siles- como en la jornada electoral, en especial en las zonas rurales, donde a menudo ni siquiera existían papeletas de los partidos opositores. Los controles eran escasos y existía una cierta resignación frente a prácticas heredadas de épocas anteriores a la revolución de 1952. En 1978, en la primera elección de la apertura democrática, el oficialismo recurrió a esos métodos pero esta vez la sociedad reaccionó con indignación, rechazando el supuesto triunfo de Pereda con la mayoría absoluta de los sufragios. El país había cambiado, ya no era el de los años revolucionarios: se había urbanizado, la difusión del castellano se amplió de manera significativa, los medios de comunicación se multiplicaron y vigilaron el desarrollo de la elección, el sindicalismo campesino ya no respondía al gobierno de turno, la comunidad internacional se mostró atenta4.

altiplano paceño que terminaron convirtiendo el triunfo relativamente cómodo de la UDP en una estrechísima victoria de menos de dos mil votos sobre el MNR. La voluntad popular era distorsionada en los organismos electorales. Esa característica perduró en la fase siguiente, relativamente corta, que comienza en 1985.

Desaparecieron las elecciones en las cuales podía haber más votos que electores registrados, como sucedió en 1978, pero no desaparecieron los mecanismos del engaño: sólo se volvieron más refinados. Así, en 1979, después de una campaña desarrollada sin contratiempos y una festiva jornada electoral, las trampas ocurrieron en los escrutinios en las Cortes Electorales. Allí, con pretextos baladíes aunque jurídicamente válidos, se anularon centenares de mesas del 4

Salvador Romero Ballivián, Geografía electoral de Bolivia. La Paz: Fundemos, 2003, p. 30.

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II.

La fase intermedia: 1985 – 1991

Después de la elección presidencial de 1985, la democracia boliviana entró en un período de afianzamiento, dejando atrás una caótica transición a la democracia y una larga etapa de gobiernos militares. En ese ambiente, el modelo de un organismo electoral constituido para cada proceso y por lo tanto precario pareció inadecuado, más aún dado que comenzó a abrirse el abanico de elecciones que debía organizarse. Por lo tanto, la municipal de 1987, la primera organizada de manera autónoma en más de cuatro décadas, estuvo preparada por una Corte Nacional y unas Cortes Departamentales con funcionamiento permanente. Se trató de un cambio significativo que alineó a Bolivia con el modelo preponderante sino único que ya existía en América Latina para ese momento. Sin embargo, el organismo electoral permanece controlado por los partidos y sus funciones son exclusivamente electorales. Si la municipal de 1987 transcurrió sin problemas, en 1989 el modelo demostró sus graves inconvenientes. Como ocurrió en 1979, luego de una jornada electoral impecable, las Cortes Departamentales anularon mesas: la anulación no tuvo el carácter masivo de la vez precedente, apuntó, en un contexto en el cual tres partidos tenían niveles de votación próxima, a una anulación selectiva para alterar las correlaciones de fuerza parlamentaria. Este fraude orquestado por cuatro de los siete

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vocales (conocidos luego como “la banda de los cuatro”) provocó un profundo malestar en la sociedad. La molestia se dirigió contra la inseguridad que daba un sistema electoral dominado por los partidos, jugadores y a la vez árbitros de la competencia. El ambiente ya era propicio para una profunda renovación del organismo electoral, que comenzó en 1991.

democracia como un conjunto de reglas y de procedimientos para la alternancia pacífica y regulada en el poder, neutros con respecto a los fines de la política pública que pudiese aplicar cada gobierno. Se trató en buena medida del ideario liberal que no cree que le corresponda a un régimen arbitrar entre valores igualmente legítimos, como la libertad, la igualdad o la justicia social. En este esquema, el voto se convirtió en la piedra angular del sistema y por ende resultaba indispensable que existiese un árbitro completamente confiable para todos los actores5.

III.

Una vía boliviana: la institucionalización del organismo electoral, 1991 – 2007

La elección de 1989 dejó un sabor amargo y planteó la necesidad de generar cambios importantes para evitar la repetición de situaciones como aquella. En 1991, en el gobierno de Jaime Paz, los principales partidos acordaron una ambiciosa agenda de reformas políticas que contemplaba entre otros aspectos modificar la Constitución, aprobar una ley de partidos, iniciar una reforma educativa y organizar una CNE auténticamente imparcial e independiente. Este consenso se convirtió en una verdadera hoja de ruta de la reforma política boliviana durante una década pues la gran mayoría de los puntos acordados se ejecutaron a lo largo de tres presidencias consecutivas: la de Jaime Paz (MIR), de Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) y de Hugo Banzer (ADN). La renovación del organismo electoral debe comprenderse, por lo tanto, en un marco más amplio que a su vez está asociado con cambios importantes en la concepción sobre la democracia. La revolución de 1952 dejó un modelo en el cual el cambio social a favor de los grupos populares definía el carácter democrático del régimen con prescindencia de cuestiones como la transparencia de los comicios o las garantías para los opositores. Desde mediados de los años 1980 y más claramente a lo largo de la década de 1990, se impuso una concepción de la

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La reforma del organismo electoral no pasó por ninguna modificación constitucional. En realidad, el capítulo III del Régimen electoral de la Constitución no sufrió ningún cambio desde 1967. Sus tres escuetos artículos, del 225 al 2276, tuvieron la flexibilidad suficiente para adaptarse al funcionamiento temporal y permanente del organismo electoral, a una composición partidaria y otra con vocales independientes, a labores exclusivamente electorales y a la extensión de las atribuciones. Si la letra permaneció intacta, el espíritu cambió: a partir de 1991, el organismo electoral hizo suyo el mandato constitucional, haciendo de la independencia e imparcialidad pilares centrales de su identidad y de su papel en la democracia boliviana.

5

Salvador Romero Ballivián, “Sufragio universal y democracia en Bolivia: una perspectiva de medio siglo” en Opiniones y Análisis (87), 2007, p. 138”– 140.

6

Los artículos son los siguientes: “Art. 225 Los órganos electorales son: 1.- La Corte Nacional Electoral. 2.- Las Cortes Departamentales. 3.- Los juzgados electorales. 4.- Los jurados de las mesas de sufragio. 5.- Los notarios electorales y otros funcionarios que la ley respectiva instituya. Art. 226 Se establece y garantiza la autonomía, independencia e imparcialidad de los órganos electorales Art. 227 La composición así como la jurisdicción y competencia de los órganos electorales serán establecidos por la ley”.

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El cambio del organismo electoral se produjo por lo tanto gracias a cambios en la ley electoral. La evolución tuvo un sabor paradójico: para estar seguros con los escrutinios, los partidos se retiraron del organismo electoral y lo entregaron a jueces imparciales que a su vez recibieron una CNE desprovista de su arma más política: la anulación de las mesas electorales.

Para lograr el segundo propósito, la legislación cambió: se estableció el principio de la preclusión por el cual el resultado de una mesa no podía ser anulado por la Corte Departamental, salvo que se produjesen situaciones excepcionales claramente precisadas por la ley y, en cuyo caso, se debía repetir la votación. Muchas reformas de la legislación electoral siguieron el modelo de las lecciones aprendidas.

Para alcanzar el primer objetivo, la ley electoral estableció que los vocales de la CNE y de las Cortes Departamentales debían ser elegidos por 2/3 de votos del total de miembros del Congreso. La minoría política recibía un poder de veto, una corta mayoría parlamentaria no podría designar por sí sola vocales. El propósito era que el oficialismo y la oposición acordasen nombres de personalidades sin vinculaciones partidarias: más que un asunto numérico los 2/3 (aplicado también para otras designaciones como las de Magistrados de la Corte Suprema o del Tribunal Constitucional) constituyó un principio político. El apego a esta visión se confirmó en 2001, cuando el Parlamento eligió vocales departamentales en condiciones polémicas. Si bien existían los 2/3 de sufragios legalmente exigidos, desde la sociedad hubo un amplio movimiento de censura considerando que aquello era insuficiente pues los nombramientos se hicieron sin el consentimiento de la oposición. La presión resultó tan fuerte que esos vocales debieron renunciar a los pocos meses para dar lugar a un nuevo proceso de selección7.

Sobre esa doble evolución se construyó la credibilidad del organismo electoral. Jugó, por supuesto, un papel importante la conformación de la CNE en 1991, integrada por personalidades destacadas, dirigidas por Huáscar Cajías, conocido catedrático universitario y ex director del periódico Presencia. No menos importante fue la prueba que sorteó la CNE en 2001. Después de ser reelegidos en 1995 y en 1999, los vocales de la primera gestión atravesaron una seria crisis interna y dimitieron en 2001. Se procedió a una nueva elección de vocales que continuaron con las tareas iniciadas por la primera gestión y mantuvieron el apego a los principios de independencia e imparcialidad: la institucionalización resultó lo suficientemente fuerte como para que el reemplazo de personas no afectase la credibilidad en el organismo electoral. En la nueva conformación, los partidos mantuvieron el esfuerzo de nombrar personalidades con reconocida trayectoria profesional y solvencia moral.

7

Además de la nueva elección, se modificó el Código Electoral disponiendo que los vocales departamentales serían elegidos “de una lista única de candidatos propuesta por la Corte Nacional Electoral, ordenada alfabéticamente, que consigne un número de postulantes no menos a dos ni mayor a tres por cada acefalía a designar”. La cláusula pretendía evitar que se repitiese una situación como la de 2001.

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La calidad de los procesos electorales tendió a mejorar, en especial gracias a la introducción de tecnología informática, del desarrollo de campañas más sistemáticas de educación ciudadana, al aprovechamiento de la experiencia acumulada, posible por el respeto a la carrera de los funcionarios de planta. Incluso cuando se produjeron fallas, la ciudadanía se mostró comprensiva pues descartó que su origen fuese la intención de favorecer o penalizar a alguna organización

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política. Esta reacción apareció con nitidez en 1993 cuando un problema informático impidió que centenares de mesas se instalen en el departamento de Santa Cruz. La votación se llevó adelante la semana siguiente sin complicaciones políticas significativas.

internacional. Este esfuerzo contó con el apoyo externo: en la década de 1990 a través de un préstamo del BID canalizado a través del Programa Nacional de Gobernabilidad (Pronagob) y entre 2004 y 2007 con donaciones por más de 15 millones de dólares.

A partir de 1991, las tareas y responsabilidades del organismo electoral se extendieron progresivamente, siempre por modificaciones al Código Electoral, con excepción de la introducción de nuevos procesos electorales (referéndum, elección de la Asamblea Constituyente) o de nuevos actores (agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas con fines electorales) que se realizaron a través de modificaciones constitucionales en 2004.

A estas responsabilidades que constituyen el núcleo duro de su razón de ser, con sucesivas modificaciones al Código Electoral, la CNE recibió nuevas funciones, algunas de ellas con vínculos directos con las elecciones. Entre estas destacan la delimitación de las circunscripciones uninominales; la regulación de las campañas (control de tiempos de difusión de propaganda de cada partido, facultad de suspensión de spots, etc.), uno de los temas centrales de las democracias contemporáneas; la destitución de autoridades elegidas en caso de infracciones graves a la norma electoral; la administración de los recursos asignados a cada partido para su inversión en propaganda electoral. Por otro lado, la ley de partidos políticos (1999), promulgada con el fin de institucionalizar a estas organizaciones, le atribuyó a la CNE la responsabilidad de reconocer o cancelar la personalidad jurídica de los partidos bajo parámetros claramente definidos, ejercer un control de legalidad sobre los procesos de democratización interna, atender las quejas de los militantes, controlar las cuentas de campaña y fiscalizar el manejo de recursos, en tanto que el Estado asignó una subvención anual a los partidos en función de la votación obtenida. Esta evolución no fue nuevamente particular de Bolivia, se inscribió en una tendencia continental que apuntó a asignar un número cada vez mayor de funciones a los organismos electorales9. Quizá la singularidad de la CNE fue que recibió la mayoría sino la totalidad de esas nuevas funciones,

Las nuevas responsabilidades de la CNE acompañan un proceso en el cual la democracia se asienta y transfiere mayores responsabilidades a los ciudadanos. En efecto, los tipos de procesos electorales aumentan paulatinamente. A las municipales, se añadió la elección directa de los diputados uninominales (reforma aplicada por primera vez en 1997), la elección de prefectos (2005) y la de representantes de la Asamblea Constituyente (2006), además del referéndum (2004), que marcó la irrupción de la democracia directa, inscribiendo a Bolivia en una amplia tendencia latinoamericana8. Ese nuevo ritmo exigía una institución sólida, con credibilidad política y capacidad técnica para conducir procesos novedosos en coyunturas políticas y sociales complejas, con escasos tiempos de preparación, que logren el visto bueno de la ciudadanía y de la comunidad 8

Daniel Zovatto, “Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina: un balance comparado 1978“– 2004” en Corte Nacional Electoral, Democracia directa y referéndum en América Latina. La Paz: Corte Nacional Electoral, 2007, p. 11 – 40.

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9

Juan Jaramillo,–“Los órganos electorales supremos” en Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco, José Thompson, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México: Fondo de cultura económica, 2007, p. 372 – 373.

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convirtiéndose así, en una perspectiva comparada, en uno de los organismos electorales más fuertes de América Latina.

institucional que sopló sobre la democracia boliviana se agotó por el debilitamiento del Estado.

También la CNE recibió responsabilidades con nexos importantes pero menos directos con los procesos electorales, mereciendo una mención especial la transferencia del servicio del Registro Civil del Poder Ejecutivo a la CNE (1992). Esta medida también se realizó a través de una ley puesto que la Constitución no asignaba a ninguna institución en específico la administración de esta repartición. Ella buscó por un lado garantizar que el documento base de la identidad de los ciudadanos no sería manipulado con fines partidarios por el gobierno de turno –el Registro Civil dependía hasta entonces del ministerio de Gobierno- y por lo tanto la seguridad de las elecciones aumentaría. Por otro lado, se confió que la administración del servicio mejoraría bajo la dirección de una institución independiente, ajena a los vaivenes de la coyuntura política (por ejemplo, los cambios de oficiales no dependerían del cambio de gobierno o incluso de ministros y la creación de oficialías respondería a políticas de planificación). Los resultados fueron satisfactorios y se registraron avances significativos como la creación de la base informatizada de todos los registros, una atención cada vez más ágil de los trámites y la disminución de la cantidad de indocumentados, concentrados mayoritariamente en las zonas rurales; además, la administración del Registro Civil tuvo un impacto directo para consolidar a la CNE al permitirle contar con un presupuesto propio que le garantizó autonomía económica, haciéndola menos vulnerable a eventuales presiones del Poder Ejecutivo. Los éxitos alcanzados colocaron en el debate la conveniencia de transferir el servicio de Identificación –encargado de la entrega de carnés- de la Policía a la CNE. Esa decisión exigía una firme voluntad política dadas las resistencias que provocaba el tema en la Policía y para los primeros años del siglo XXI el aliento

En efecto, aunque pudo considerarse entre los mejor preservados, el organismo electoral no consiguió escapar por completo al debilitamiento que afectó a las instituciones creadas o reformadas en los años 1990: el sistema regulador perdió autonomía frente a los gobiernos de turno, el Tribunal Constitucional quedó sin quórum (2007), la Fiscalía permaneció durante años sin un encargado titular, etc. La CNE que tuvo siempre la totalidad de sus miembros entre 1991 y 2003, quedó a partir de ese año incompleta aunque con el quórum mínimo para cumplir con sus tareas pues el Parlamento no logró cubrir las acefalías, en algunos casos durante más de dos años. Al mismo tiempo, a partir de 2006 quedó sometida al asedio del Poder Ejecutivo. Sin embargo, al menos tres factores ayudaron a proteger al organismo electoral. El primero, cuando en 2005 venció el mandato de los vocales departamentales elegidos en 2001, ante la proximidad de la elección general, el Congreso procedió al nombramiento de todas las autoridades, asegurándole un funcionamiento regular por lo menos hasta 2009. Luego, sectores activos de la sociedad miraron de manera crítica los ataques gubernamentales al organismo electoral, considerando que éste había respondido correctamente a la democracia a partir de 199110. Por último, el cuerpo social en su conjunto expresó su confianza en la CNE: una encuesta de mayo 2006 la colocó como una de las instituciones más confiables y con el nivel más alto registrado desde que la empresa Apoyo efectuaba las mediciones.

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Esta reacción puede apreciarse a través de la posición de numerosos articulistas que a partir de 2006 expresaron públicamente su defensa de la independencia e imparcialidad del organismo electoral.

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Tras ese recorrido histórico, es posible comprender mejor los alcances de la propuesta que reserva al organismo electoral el proyecto de Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente.

Análisis del proyecto de Constitución de la Asamblea Constituyente en materia del órgano electoral

Constitución en 1967 y que él no aseguró por sí mismo un comportamiento idóneo del organismo electoral, no es menos evidente que a partir de 1991 la CNE hizo de su independencia uno de sus atributos, convirtió una palabra en valores y acciones concretas y que la eliminación de ese rasgo constituye un retroceso con respecto a la Constitución actual y con relación a las evoluciones recientes en América Latina.

El proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Constituyente en materia del órgano electoral tiene, como la Constitución actual, tres artículos, del 206 al 208. Sin embargo, una comparación restringida sólo a los seis artículos sería de escaso provecho porque el proyecto de la Asamblea da rango constitucional a asuntos que ahora son tratados por el Código Electoral, introduce innovaciones ausentes en la legislación vigente y establece principios que, al aplicarse a todas las instituciones estatales, también conciernen al organismo electoral. Por lo tanto, la valoración se hará de manera más amplia contrastando la propuesta con las disposiciones que hoy tiene la Constitución y el Código. El análisis se puede realizar artículo por artículo.

Se señala que el CEP tendrá, como la actual CNE, 5 miembros, de los cuales “al menos dos serán representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”. Aquí se pone en evidencia un tema recurrente en el proyecto de Constitución, que de manera permanente establece divisiones étnicas”–e incluso raciales- entre los ciudadanos bolivianos. El asunto tiene serias implicaciones filosóficas –el riesgo de un individuo reducido a su pertenencia de grupo, definido por una identidad que por principio no podría modificarse- y prácticas11. Además, con las evoluciones de Bolivia desde los primeros años del siglo XXI, en el cual la construcción de identidades se ha convertido en una pieza central del juego político y social, la disposición pareciera apuntar a crear, de hecho, una mayoría en el Consejo cercana al MAS.

IV.

Art. 206. El proyecto de Constitución crea el Consejo Electoral Plurinacional (CEP), definiéndolo como un órgano del Estado regido por los principios de transparencia e imparcialidad. Con respecto a la actual Constitución, no se mencionan ni la “autonomía” ni la “independencia”, característica que son esenciales para asegurar que el árbitro no dependa de ningún jugador partidario ni esté al servicio de ningún Poder. Si bien el trabajo ha demostrado que la inclusión del término “independencia” figuraba desde la aprobación de la

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Como en el actual Código, se establece que cuatro de los cinco miembros serán designados por el Poder Legislativo, pero en lugar de requerir los 2/3 actuales reduce el requisito a la “mayoría absoluta” de votos (como ocurre con las otras designaciones que debe hacer la Asamblea). Si bien el mecanismo de los 2/3 puede haber retrasado varias designaciones y que no siempre aseguró la imparcialidad de 11

Cf. Jean Pierre Lavaud, « La valse catégorielle : l’identification ethnique en Bolivie » en Jean Pierre Lavaud, Isabelle Daillant, La catégorisation ethnique en Bolivie. París : L’Harmattan, 2006, p. 95 – 121.

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órganos que por definición debieran ser independientes, resulta evidente que da mayores garantías para que los integrantes del organismo electoral sean neutrales, como se ha demostrado en los últimos tres lustros. La votación por 2/3 constituye algo más que una cifra, representa un principio político que cuando es respetado ha asegurado buenos resultados a la democracia boliviana. Nuevamente parece que el proyecto se pone al servicio coyuntural de un partido que tiene mayoría absoluta pero no 2/3 en el Congreso, dando la impresión que la Constitución está redactada con horizontes temporales estrechos.

desde 1991 no hubiesen satisfecho ese requisito que nuevamente parece diseñado para asegurar ventaja al MAS. Por supuesto, no se trata de un problema específico del CEP sino de la manera cómo se desea organizar la administración pública. Se sube la edad mínima para cumplir la función de consejero a 30 años, cuando la actual es de 25, lo que no parece tener una justificación satisfactoria. Por último, se exige “comprobada integridad personal y ética, determinada a través de la observación pública”. Es evidente que son dos requisitos básicos para cumplir la función pero el hecho de que sea determinado por “observación pública” puede ser una ventana abierta a la arbitrariedad para descalificar a personas intachables pero descalificadas por una “observación pública” de contornos muy imprecisos.

Se establece que la selección que se hará a través de un concurso de méritos tendrá que hacerse entre personas “reconocidas por su trayectoria en la defensa de la democracia”. La frase es, en apariencia, anodina pero podría luego servir para descalificar a candidatos sin argumentos valederos. Art. 207 Se menciona que los consejeros del CEP durarán 6 años en sus funciones y no podrán ser reelegidos. El actual sistema en el Código prevé una elección por 4 años con posibilidad de reelección. Ambas alternativas tienen ventajas y problemas equivalentes: es difícil determinar cuál de las dos opciones es superior de manera intrínseca.

Art. 209 Según el proyecto de Constitución, el CEP organiza, administra y ejecuta los procesos electorales. Queda abierta la duda si el CEP se reduce a ser una entidad que únicamente realiza las elecciones o permanece como el máximo tribunal de justicia electoral, vale decir sigue siendo una “corte”12. Amputar este último rasgo constituiría un retroceso pues seguramente pasaría las decisiones jurisdiccionales a la Justicia ordinaria, con el riesgo de generar inseguridad jurídica, retrasos y riegos de manipulación (sin embargo, no se especifica este punto).

Art. 208 Las condiciones de acceso al cargo de consejero plantean varios problemas. El primero, se exige cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público, entre ellos “hablar dos idiomas oficiales”. Casi 2/3 de la población boliviana no lograría calificar y una rápida revisión mostraría que la mayoría de los vocales que ejercieron el cargo

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Se establece que el CEP organizará la elección de representantes indígenas según “normas y procedimientos propios” de las naciones originarias. El tema excede con creces un asunto restringido como el 12

Jorge Lazarte, “La “revolución” con el organismo electoral” en La Razón, 12 de marzo de 2008.

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del CEP, plantea el riesgo de la dualidad de ciudadanías, además que no está por demás subrayar que esas “normas” son imprecisas y muchas veces están lejos de garantizar decisiones individuales autónomas (no hay garantía de voto secreto, en muchas oportunidades las mujeres están excluidas de los sistemas tradicionales de toma decisiones, etc.). Por último, se otorga al CEP la administración del Registro Civil, como actualmente sucede. Se trata de un punto favorable pues consolida una situación que ofreció buenos resultados aunque se plantea la duda si corresponde definir esa materia en la Constitución.

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NO HAY SISTEMA ECONÓMICO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN

asambleístas con el mandato expreso que redactasen un nuevo proyecto de constitución. Este proyecto, que debía recoger los principios y los fines que persiguen todos los habitantes de este país, que se llama Bolivia, debía determinar las fundamentales normas con las cuales todos están de acuerdo debe comportarse una sociedad que aspira a la libertad, la justicia y el progreso. Además que introdujese el régimen autonómico para cuatro departamentos. Por estas razones, es que la Ley de convocatoria a la Asamblea Constituyente autorizada por otro organismo de la democracia representativa, que es el Congreso Nacional, determinó que su aprobación debía ser indefectiblemente por dos tercios de los miembros de la Asamblea. En verdad esto no es más que una formalidad que busca el consenso.

Armando Méndez Morales*

Aunque la Asamblea Constituyente terminó sus laborales de manera revolucionaria, ilegalizándose de esta manera, su inicial legitimidad responde a principios de la democracia representativa. Una vez más quienes creen que existe una democracia diferente a la democracia representativa, aceptaron que la única manera que tiene una sociedad moderna para gobernase es por medio de sus representantes. Bajo este criterio y bajo otro que dice “un ciudadano, un voto”, los bolivianos acudimos a las urnas y elegimos a 255

*

Economista con el grado académico de Magíster en Ciencias Económicas obtenido con máxima distinción en la Universidad de Chile. Es profesor universitario desde el año 1976, emérito de la Universidad de San Andrés, con más de treinta años de antigüedad y por veinte años profesor de la Universidad Católica Boliviana en La Paz. Realizó y publicó numerosos trabajos de investigación económica en libros y artículos de prensa. Entre otros cargos, fue Presidente, Vicepresidente y Director del Banco Central de Bolivia. Viceministro de Presupuestos y Contaduría General del Estado; Subsecretario del Tesoro General de la Nación; Subsecretario de Recaudaciones Tributarias y Presidente del Banco de la Vivienda S.A.M. Fue Presidente del Directorio Ejecutivo de FONPLATA y miembro titular de los Directorios de la Corporación Andina de Fomento y del Fondo Latinoamericano de Reservas. Actualmente, además del ejercicio de la docencia, realiza trabajos de consultoría y contribuciones especiales para la prensa oral y escrita.

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El consenso que no se dio ¿Por qué una Constitución Política de un Estado debe ser hecha en consenso? Por que todo Estado, al momento de constituirse, tiene dos alternativas. O se forma de manera impuesta donde alguien juega el papel hegemónico y se impone a los demás, o de manera democrática, donde todos sus participantes son iguales y con los mismos derechos. La esencia de la democracia no es que gobierna la mayoría sino que ésta lo hace en cumplimiento de la ley y respetando los derechos de las minorías. Por esta razón, cualquier minoría tiene la libertad de ser participe o no de un Estado, ya sea que recién -el Estado- se funda o ya sea existente. Si algún grupo social de un determinado territorio no está de acuerdo en ser parte del Estado, cuando el juego es democrático, tiene el derecho de marginarse y los demás no tienen el derecho democrático de impedirlo. Por este motivo y para mantener la unidad del Estado boliviano es que el Congreso Nacional consintió que la única manera que podía ser viable una nueva Constitución

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Política del Estado para el país, es que sea aprobada, en lo formal, en una primera instancia por dos tercios de los miembros de la Asamblea Constituyente, y luego por el pueblo soberano mediante referéndum. Debo insistir que lo formal son los dos tercios, lo esencial y fundamental es que debe haber consenso. Respeto a las minorías.

pequeños grupos con poder político, sin embargo, hoy, se hizo lo mismo. No hubo ni siquiera una deliberación dialéctica entre los miembros asambleístas de la alianza mayoritaria del Movimiento al Socialismo (MAS), menos entre los 255 representantes de todo el pueblo boliviano. Eso sí, revolucionariamente aproximadamente 140 asambleístas cumplieron la labor de levantar la mano, y ante la ausencia de todos los demás, para consentir algo que ellos no negociaron.

Las sociedades cuando más democráticas son tienen constituciones políticas cortas, reducidas, porque han aprendido que una carta marga debe incluir sólo lo que une a los habitantes de un determinado Estado, por lo mismo debe ser general. En una Constitución debe estar todo aquello que interesa a todos, no lo que sólo es de interés de algunos, por mayoría que sean. Bolivia, un país que adolece de deficiencias en su sistema democrático representativo, caracterizado por ampulosas Constituciones promulgadas, en este último cuarto de siglo, buscó su desarrollo, perfeccionamiento y consolidación. Y en lugar de avanzar a poseer una carta magna reducida y precisa se hace lo contrario. La vigente Constitución Política tiene 234 artículos, en cambio el proyecto de Constitución aprobado revolucionariamente tiene 411 artículos más 11 disposiciones transitorias. Sobre el proyecto de Constitución Política del Estado se ha dicho ya de todo, por ejemplo, que es racista e incoherente, que hará inviable al país y a la postre lo dividirá. Hay impugnaciones tanto de la forma cómo se ha llevado a cabo el proceso constituyente, de la manera cómo se ha aprobado el proyecto, así como en cuanto a su contenido. Hay contradicciones y errores de todo orden. Uno de los argumentos que se esgrimió para convocar a una Asamblea Constituyente, con la atribución de modificar toda la actual constitución, es que todas las anteriores habrían sido producto de conciliábulos de

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La economía en la vigente Constitución La vigente Constitución Política del Estado es el producto acumulado y modificado de 179 años de vida republicana, que con sus aciertos y desaciertos recoge las aspiraciones de quienes se han cobijado bajo este suelo. Mantiene principios liberales con los que nació a la vida republicana, a los que se la añadido toda la influencia del pensamiento nacionalista y socialista que ha sido dominante, no sólo en América Latina sino en el mundo entero, durante el siglo XX. De manera nítida esto se dio en Bolivia. El siglo XX caracteriza a Bolivia como un lugar donde la ideología dominante es el nacionalismo y el socialismo. No es de extrañarse que casi toda su intelectualidad se inscribiera siempre en el izquierdismo y en el estatismo. Paradójicamente una ideología nacionalista dominante en un Estado que hoy mismo se cuestiona su existencia. Diríamos que en el país lo que hubo es “nacionalismo sin nación”. De igual manera la intelectualidad boliviana pregona el socialismo1 en un lugar que desde mediados del siglo pasado se 1

El principal partido político de la derecha boliviana, del tercer cuarto del siglo XX, se denomina Socialista. Falange Socialista Boliviana.(FSB)

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desarrolla una pujante economía de mercado, muy informal, atomizada, donde predomina el pequeño empresario y la pequeña propiedad privada. En Bolivia, los oferentes ponen abundantemente a disposición de la gente todo tipo de bienes y servicios en las calles de las ciudades. La actual Constitución Política del Estado no refleja esta realidad.

“a universidades públicas obligatoriamente y suficientemente subvencionadas por el Estado”, a la consideración de planes de desarrollo -inspirados en el más clásico estilo stalinista- por parte del Poder Legislativo y remitidos por el Poder Ejecutivo, y a la creación de de empresas estatales, se tiene la inequívoca conclusión de que estamos frente a una constitución con fuerte influencia socialista.

La influencia socialista es clara cuando se define a Bolivia como un “Estado social y democrático de Derecho” y con la introducción muy reciente de calificar a la democracia no sólo como representativa sino como participativa. Cuando se determina la “justa retribución al trabajo”, al salario mínimo determinado por el gobierno (Art. 157)2, a la propiedad privada “siempre que cumpla una función social”, cuando restringe la actividad económica a la condición de “que no perjudique al bien colectivo”,3 “a enseñar bajo vigilancia del Estado”,

2

Las investigaciones económicas, en el mundo, han concluido que la vigencia de salarios mínimos, determinados por los gobiernos, generan desempleo entre la gente menos calificada y más joven, y en su defecto aumenta la informalidad del mercado laboral para estos grupos sociales.

3

Es clara la intención que tiene la vigente Constitución Política de restringir la propiedad privada, característica propia de la ideología socialista, porque desconfía de ella. El Art. 7, que se refiere a los derechos fundamentales de la persona, inciso d) determina “A trabajar y dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad“lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo; inciso i) a la propiedad privada, siempre que cumpla una función social. Art. 22, inciso I, “Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo”; inciso II, “La expropiación se impone por causa de utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función social.” Art. 169. La pequeña propiedad campesina es inembargable. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria gozan de la protección del Estado en tanto cumplan una función económico-social de acuerdo con los planes de desarrollo.

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A pesar de que la actual Constitución Política del Estado destina una parte especial a lo que denomina “régimen económico financiero”, en ninguna parte define que tipo de economía tiene o ambiciona tener la sociedad boliviana. Vuelve a insistir en su visión socialista y nacionalista cuando sostiene que la organización económica debe responder esencialmente a principios de justicia social. (Art. 132) y cuando dice que el régimen económico debe fortalecer la independencia nacional y el desarrollo mediante la defensa y aprovechamiento de los recursos naturales (Art. 133). Insiste en que el propietario de los recursos naturales y de la tierra es el Estado, en particular de los grupos mineros nacionalizados (en 1952) y de los yacimientos de hidrocarburos. El Estado tiene la potestad de regular al comercio y la industria e intervenir la economía nacional en la “forma de control, de estímulo o de gestión directa” (Art. 141). “El Estado formulará periódicamente el plan general de desarrollo económico y social de la República, cuya ejecución es obligatoria. Este planteamiento comprenderá los sectores estatal, mixto y privado”. (Art. 144 inciso I). Y el inciso II dice que “la iniciativa privada recibirá el estímulo y la cooperación del Estado cuando contribuya al mejoramiento de la economía nacional”. El fomento de cooperativas también es una obligación estatal (Art. 160). En el régimen denominado “Régimen agrario y campesino” se determina que: “El Estado planificará y fomentará el desarrollo económico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas

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agropecuarias” (Art. 168). “El Estado tiene la obligación de conceder créditos de fomento a los campesinos””4 (Art. 172).

Es indigenista porque constitucionalmente incorpora superpuestamente a 36 naciones indígenas -la gran mayoría con poblaciones muy reducidas- con sus idiomas, su justicia propia7, su autonomía territorial y de gestión, superponiendo también a la ya constituida nación boliviana en la forma de república. Aquí no se trata de un deseable reconocimiento a la diversidad sino, como bien destaca Jorge Lazarte (2008), se está introduciendo una peligrosa diversidad retrógrada de derechos.8 Es debido a esta diversidad que los pueblos indígenas tendrán representación privilegiada, “según sus normas y costumbres”, en el Congreso Nacional, que ahora pasará a denominarse Asamblea Nacional, sin considerar densidad poblacional, límite departamental ni continuidad geográfica (Art.149), condiciones que sí deben cumplir los no indígenas. Sobre este principio diferenciado es que también se introduce la “gestión territorial indígena autónoma y aprovechamiento exclusivo de los recursos renovables” (Art. 30), y la explotación de recursos naturales requiere la aquiescencia de la nación indígena propietaria del territorio, quién, además, tendrá una participación prioritaria en los beneficios que genere la explotación de los recursos naturales (Art. 352 y 353). Tienen también el derecho exclusivo del aprovechamiento de las áreas forestales (Art. 388).

Como se puede concluir la vigente Constitución Política del Estado no es “neoliberal” ni “colonial”, como les gusta calificar a los zurdos. Es una Constitución ampulosa, ya muy reglamentaria y que en gran medida queda en el papel.

Visión general del proyecto de Constitución El proyecto constitucional transversalmente se caracteriza por una visión ideológica “indigenista, estatista y socialista”. Pero también se debe decir que transversalmente es confusa, contradictoria, populista, demagógica e irrealista. Es indigenista porque califica a los bolivianos por diferencias étnicas culturales y pertenencia a “una nación o pueblo indígena”, atribuyendo derechos diferentes, haciendo desaparecer el principio universal de la modernidad de igualdad de los hombres y mujeres. Los hombres son libres e iguales en dignidad y derechos. Carlos Alarcón (2008) sostiene que en Bolivia se quiere introducir el principio de “casta étnica”5. En lugar de avanzar hacia la superación de las diferencias sociales o de “clase”, se vuelve al pasado de sociedades donde rigió el criterio de las castas y de los estamentos.6

4

En el pasado operó el estatal Banco Agrícola que terminó otorgando créditos irrecuperables a los empresarios del oriente boliviano, camuflados en cooperativas. También funcionó un “Fondo Social Campesino”.

5

Carlos Alarcón, “Casta étnica”, columna opinión de La Razón, 12/2/2008, La Paz, Bolivia.

6

El caso paradigmático sobre castas, en el mundo moderno, sigue siendo la India.

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Dada la debilidad congénita del Estado boliviano que no ha permitido que la principal función de todo estado moderno, cual es la administración de justicia llegase a los pueblos indígenas no urbanos, hubiese sido un avance que la “justicia comunitaria” adquiera reconocimiento constitucional como la primera instancia jurídica para la solución de los conflictos. Si no se resolviesen en este escalón recién pasarían los problemas a otros niveles judiciales. Esta respondería al principio del “Estado subsidiario” que dice que sólo lo que no es resuelto en la instancia estatal más baja sube hacia arriba hasta llegar al gobierno central.

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Jorge Lazarte, “Derecho a la diversidad y diversidad de derechos”, columna Opinión de La Razón, 30/1/2008. La Paz, Bolivia.

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Es estatista porque el Estado pasa a jugar el principal rol en la vida de las sociedades tanto en la búsqueda de su desarrollo económico como de su bienestar, en contra del principio de la modernidad que ha llegado a la conclusión que el único motor de la historia es el individuo, con sus actividades, su trabajo, con sus iniciativas, sus esfuerzos, su creatividad, su sacrificio y sus valores. El Estado debe ser solamente supletorio y subsidiario, si es que se elige vivir en un sistema democrático.

de bienes y servicios, por lo que considera como principal labor estatal la redistribución de los ingresos entre grupos sociales, no de la riqueza, esta última debe, en lo posible, quedarse en poder del Estado.

Es estatista –e irrealista- porque alejado completamente de la capacidad que puede tener un estado cualquiera y el Estado boliviano en particular, le atribuye funciones, atribuciones y competencias para las cuales ni de lejos está preparado ni cuenta con los recursos económicos suficientes, situación que no se modificará en el futuro. Y es socialista comunistoide porque define de principio al sistema de gobierno no sólo como una democracia representativa y participativa sino ahora se le añade “comunitaria”, lo que implica que los derechos individuales se subordinan a los derechos colectivos. Se da especial énfasis a determinados grupos sociales (pueblos indígenas) y a la proliferación de los derechos sociales en detrimento de los individuales. María Teresa Zegada (2008) llegó a la conclusión que hay una desproporción entre los cien artículos referidos a los derechos y garantías con un solo artículo referido a deberes (Art. 109)9. Y Jorge Lazarte precisa que mayoritariamente son derechos grupales y colectivos. El socialismo, en cualquiera de sus variantes desde light hasta el duro, cree que el problema económico fundamental es la distribución de la riqueza y del ingreso y no la producción insuficiente 9

María Teresa Zegada, “Régimen de derechos en la propuesta de CPE”, columna Opinión de La Razón, 14/2/2008, La Paz, Bolivia.

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Es también posible explicarse, a la luz del socialismo marxista, de por qué la incorporación de la diversidad de derechos en el proyecto de Constitución. Carlos Marx observó, con acierto, que en la sociedad de su tiempo el Estado daba preferente atención a los intereses de los grandes industriales y comerciantes capitalistas. Esta observación es correcta porque en el largo periodo de la historia no sólo que la actividad económica estuvo intervenida por el Estado, sino que todo el periodo denominado mercantilismo europeo se caracteriza por que se otorgan, como privilegios, derechos de producción y de comercialización a los hombres ligados al Estado, es decir, a los poderosos10. Por esta razón, Marx llamó al Estado del siglo XIX, como la expresión de la dictadura de la burguesía, extrapolando lo que siempre había sido el Estado, en el pasado, un instrumento de los grupos sociales dominantes. Como el marxismo parte de suponer que el capitalismo se caracteriza por otorgar derechos desiguales y en beneficio de los grandes burgueses, cuando la tortilla se vuelca, vale decir, cuando viene la revolución socialista, sepulturera del capitalismo, esta situación debe invertirse. Los capitalistas -oligarcas en el lenguaje actual- deben pasar a poseer menores derechos que los revolucionarios triunfantes. En la visión clásica marxista los revolucionarios triunfantes son los

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Esto, con anterioridad, llamó la atención al padre de la ciencia económica, Adam Smith, por lo que su planteamiento central es dejar en plena libertad a la gente para que se dedique a las actividades económicas que mejor vea conveniente, disponiendo con total libertad de sus propiedades, pero: “sin privilegios ni reglamentaciones”.

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trabajadores y a la cabeza de ellos la clase obrera. Hoy, en la visión indigenista y neomarxista son los “movimientos sociales” y a la cabeza de ellos “los pueblos indígenas”, la nueva vanguardia revolucionaria que ha desplazado a la clase obrera en su rol protagónico de hacer la historia. Cómo se ve lo único que cambia es el nombre de los actores, pero la obra sigue siendo la misma, la historia como producto irreconciliable de la lucha de grupos sociales, ayer fueron los trabajadores contra los capitalistas, hoy son los movimientos sociales contra los oligarcas. Producto de la revolución contra el capitalismo los derechos deben pasar a ser diferentes. Ayer debían ser los obreros los beneficiarios del nuevo orden, hoy deben ser los excluidos de los beneficios y privilegios estatales los que merezcan estas dotes, deben ser los favorecidos y privilegiados con el nuevo orden revolucionario.

para los que no están aptos en una sociedad moderna y cada vez más compleja, como el garantizar el bienestar a todos los habitantes de una determinada sociedad, e incluso “la felicidad”, (vivir bien) en lugar de reconocer que estos propósitos pertenecen a la esfera privada y a la economía de mercado. Con dicho objetivo se intenta concentrar el mayor poder en el Estado, a partir de la propiedad de todo tipo de recurso natural, comenzando por la tierra. En lugar de avanzar en la apropiación privada de la tierra se insiste en la propiedad estatal, en lugar de avanzar en la apropiación privada sobre todo recurso natural se insiste en que debe ser del Estado y, de esta manera, se continua con que “propiedad del Estado es propiedad de nadie”, con la consecuencia inexorable de que, en esta situación, no existen los incentivos para un adecuado manejo sostenible de la tierra y de los recursos naturales en general. Consecuencia viene la degradación del suelo y la explotación irracional de los recursos naturales12.

Más estatismo económico en el proyecto de Constitución La presencia estatal en la vida de las sociedades avanzó incesantemente durante el siglo XX, lo que presenta el problema de saber si los Estados al incrementar sus funciones y objetivos tienen la capacidad efectiva para llevarlas a cabo. Se da la paradoja de que “existen países que intentan realizar complejas tareas gubernamentales tales como la gestión de empresas paraestatales o la asignación de créditos de inversión y, sin embargo, son incapaces de proporcionar bienes públicos básicos como leyes, orden e infraestructura pública”.11 De esta manera, durante el siglo recién pasado, los países del mundo han atribuido a sus Estados nacionales capacidades y funciones 11

Francis Fukuyama, “La Construcción del Estado”, Sine Qua Non, Argentina, 2005, pág. 25

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Según el proyecto de nueva Constitución Política del Estado para Bolivia, en lugar de mantener la disposición en vigencia que dice que la tierra y los recursos naturales son de propiedad del Estado, se sustituye con el apócrifo eufemismo de “propiedad del pueblo (Art. 349). Ambiguamente, en el Art. 30, se introduce el derecho de los pueblos indígenas al territorio, “cuya existencia es anterior a la invasión colonial”, y a la titulación colectiva de tierras. De manera redundante se introduce el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados respecto a la explotación de los recursos no renovables en el territorio que habitan, a la participación en los beneficios de la explotación de los recursos naturales de sus territorios, a la gestión territorial indígena autónoma y al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios. Denotando el carácter socialista que se quiere profundizar, mediante el Art. 351, se determina que “el Estado, a través de entidades públicas, sociales o comunitarias, asumirá el control y la dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales”. “Contradictoriamente también se dice que el Estado reconocerá derechos propietarios individuales y colectivos sobre la tierra. (Art. 349).

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Mucha demagogía, populismo e irrealismo El proyecto de constitución que comentamos, sin percatarse la eventual capacidad del Estado que existe en el país y probables alcances de sus capacidades futuras, le atribuye a éste conseguir una cantidad inmensa de objetivos, que a simple vista se sabe que no tiene la capacidad de lograrlos. Así le atribuye al Estado los siguientes objetivos, de manera gratuita y para todos: educación -y revolucionaria- a todo nivel, servicios de salud y seguridad social, jubilación para todos mediante una renta de vejez. También se le atribuye el objetivo de asegurar la vivienda adecuada para todos con acceso al servicio de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones; asegurar una alimentación sana, adecuada y suficiente; asegurar un trabajo estable para todos y bien remunerado, salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales13; protección y defensa del aparato industrial; y apoyo para impedir la quiebra de empresas, o sea, defensa de la actividad productiva en general y de la industrial en particular, reactivación productiva, reorganización de empresas para que no se cierren; impulso y protección a la producción agropecuaria, agroindustrial, integral; promoción de la juventud en todos los órdenes de la vida (productivo, político, social, cultural, deportivo); apoyo al cooperativismo, a la micro, pequeña, mediana y gran empresa, a los sectores económicos en particular, industria y turismo, por ejemplo, desarrollo de la ciencia y la investigación científica, al deporte, etc. 13

Las investigaciones económicas han confirmado que la inamovilidad funcionaria, las negociaciones colectivas de salarios, los salarios mínimos y los incrementos salariales determinados por los gobiernos, lo que hacen en generar graves distorsiones en el funcionamiento de los mercados del trabajo, quitándoles la necesaria flexibilidad a estos mercados lo que genera desempleo, principalmente, entre los trabajadores menos calificados.

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Se mantiene las restricciones a la propiedad privada y para los cuenta propistas y gremialistas se determina que merecerán de parte del Estado un tratamiento especial de privilegio14. Para cumplir con este amplio abanico de objetivos atribuidos al Estado, v.gr. éste debe detentar universidades públicas gratuitas, institutos de enseñanza y de asistencia técnica de todo tipo; utilizar los estímulos, las subvenciones y los incentivos fiscales en beneficio de cada uno de los sectores de la actividad económica, de cada una de las formas de organización económica como así también para los diferentes tamaños de empresa. De igual manera, se supone que el Estado debe utilizar instrumentos arancelarios para proteger a estos mismos sectores y actores, controles de precios. De modo similar el Estado debe garantizar a todos estos sectores y actores la obtención de financiamientos a bajas tasas de interés y a plazos largos. En fin para todos. ¡Estamos en el nirvana económico! Pero esto es la teoría, en la realidad son propósitos que a la postre impiden el desarrollo de los mercados y, por tanto, de la economía en general, porque segmenta a la sociedad entre quienes son privilegiados por el poder político y quienes no.

El teórico Estado de la planificación Con mucha ligereza se cree que el Estado puede planificar el desarrollo económico y en todos los campos y, de este modo, se le 14

Se permite la actividad económica lícita sólo si no perjudica al bien colectivo. ¿Quién puede determinar cuando una actividad lícita perjudica al bien colectivo? Los trabajadores por cuenta propia y gremialistas en general gozarán de un régimen de protección especial y de recursos económico financieros de manera preferente. Art. 47.

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encargan las siguientes funciones: planificación del desarrollo económico y social, en general, “con participación ciudadana”, y la producción de bienes y servicios, en particular. También se considera obligación del Estado el control de los sectores considerados estratégicos en la economía y la regulación del comercio, de la industria y de las finanzas. Bajo este pretexto se ingresa a la política de control de precios y a la política discriminada de subvenciones. De igual manera, se le atribuye la capacidad de asegurar un medio ambiental óptimo y el desarrollo de la investigación científica, tecnológica y biotecnológica, amén de los temas monetario y fiscal. También se espera que se ocupe de los diferentes sectores de la economía, por ejemplo, la planificación de la producción agraria y su fomento lo que implica la protección de la producción agropecuaria, garantía de la sanidad agropecuaria, el impulso al agro-ecoturismo rural, el seguro agrario, la garantía y fomento a la transformación, industrialización y comercialización de la producción agropecuaria, el impulso a lo agroindustrial y forestal, la industrialización de los recursos naturales, etc.

política de ciencia y de tecnología, política industrial en general y para cada sector, política minera, política hidrocarburífera, política agraria, política medioambiental, política de salarios, política de precios, política arancelaria, política educativa, de salud, de vivienda, etc. etc.

Todo lo anterior conlleva a que toda actividad económica se convierta en un hecho político y por lo cual una característica de un Estado intervencionista es la proliferación de políticas para todo15. Se deben tener políticas productivas, comerciales, arancelarias, medio ambientales, de fomento al desarrollo de la investigación científica,

En verdad, ningún Estado intervencionista logró abarcar la enorme cantidad de funciones arriba comentadas, por la simple razón de que materialmente no es posible hacerlo. En verdad, lo que demuestra la experiencia histórica es que países que intentaron ampliar las capacidades estatales lo hicieron a costa de disminuir la eficiencia en las funciones clásicas del Estado para terminar con que nada hicieron bien. También la experiencia enseña que con un discurso ideológico genérico, que parece favorecer a todos, sólo unos cuantos son los que se benefician con el mayor alcance estatal y siempre son aquellos vinculados al poder. En apariencia el Estado se ocupa de todos, en la realidad de unos pocos. En esto Carlos Marx tenía razón. Esta conducta se conoce como el Estado patrimonialista y clientelar, que determina que la actividad política es la toma del poder estatal para privilegiar determinados intereses económicos. Y esto implica que quienes tienen poder en la sociedad son los que acceden a la administración del Estado, para el beneficio de ellos y de quienes representan.

Una sistema económico inexistente

15

Se está llegando a proponer para la nueva Constitución Política de Bolivia lo siguiente: Art. 334, “El Estado tiene la obligación de proteger y fomentar a las organizaciones económicas campesinas, organizaciones de pequeños productores urbanos, al sector gremial, trabajo por cuenta propia, comercio minorista, a las micro y pequeñas empresas cómo a sus organizaciones.

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De manera particular el proyecto de Constitución le otorga a la economía una de las cinco partes en que está dividida esta propuesta, bajo el título de: “Estructura y organización económica del Estado”, y le dedica 102 ampulosos artículos. Tantos artículos y en ninguno define que tipo de sistema económico tiene Bolivia o aspira a tener.

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Nos guste o no Bolivia es una economía de mercado. O mejor aún constituye un sistema de mercado16. Los economistas entienden por sistema de mercado aquella organización económica donde las personas dominantemente satisfacen sus necesidades y deseos por medio del intercambio en los mercados y por medio de precios que cuantifican las relaciones de cambio, las relaciones sociales más importantes en la modernidad. Y en cualquier sistema de mercado concurren diferentes formas de organización económica y de tipos de propiedad también diferentes. Concurren formas de organización, modernas y atrasadas, grandes y pequeñas, más o menos competitivas. Pueden tener la característica de propiedad privada y en las diferentes modalidades jurídicas conocidas, puede ser propiedad privada individual o colectiva, como son las sociedades por acciones, o pueden ser de propiedad estatal o mixta, una combinación privada estatal.

privado, así como interviniendo sobre el comportamiento de los mercados y de las empresas privadas, a través de la regulación y de las políticas de fomento o de desincentivo.

El otro sistema económico conocido es el sistema estatalmente planificado, completamente fracasado en la experiencia del imperio soviético durante gran parte del siglo XX. Inicialmente este sistema trata de sustituir el libre intercambio económico por la directa asignación y distribución de los recursos económicos por parte del Estado a partir de un plan. Y el tercer sistema económico conocido es el sistema de economía mixta, entendido como aquel que, sin sustituir al mercado como asignador de recursos, incorpora una fuerte presencia estatal tanto en las labores de producción de bienes y servicios, principalmente en los sectores fundamentales y también de manera alternativa al sector

La libertad de empresa no está constitucionalmente garantizada ya que se determina que “estará regulada por ley”17. Lo que queda claro, como intencionalidad, es que “El Estado ejercerá la dirección integral del desarrollo económico y sus procesos de planificación” (Art. 312). Y que para vivir bien “la producción, distribución y redistribución justa de la riqueza y de los excedentes económicos””debe darse.18 ¿Quién

16

Es tal el irrealismo de la parte económica del proyecto de constitución y su ignorancia de que Bolivia es una economía de mercado, que la palabra “mercado” no aparece en ninguna parte, salvo para referirse a la regulación en la acumulación de tierras, para lo que dice: “El Estado regulará el mercado de tierras”. Art. 396.

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El proyecto de Constitución no dice cuál de estos sistemas económicos busca apuntalar. Lo que dice es que: “El modelo económico boliviano es plural” entendiendo esta vaga idea como la existencia de “formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa”, contexto en el cual el Estado promoverá lo comunitario y lo cooperativo. Y también de manera incoherente dice que “la economía plural articula las diferentes formas de organización económica”, cuando debía haber dicho que “el intercambio – libre o impuesto- articula las diferentes formas de organización económica”, o también, soñadoramente, podía decir que el plan es el que las articula.

17

Art. 309 I. “El Estado reconoce, respeta y protege la iniciativa privada,“para que contribuya al desarrollo económico, social y fortalezca la independencia económica del país” ¿Quién y cómo se calificará ésto? II “Se garantiza la libertad de empresa y el pleno ejercicio de las actividades empresariales, que serán reguladas por ley”. Por tanto, por ley, se podrá colocar restricciones a la libre empresa.

18

El concepto de excedente económico aquí utilizado tiene su fuente en el marxismo. Es la forma transfigurada y disimulada en la que los marxistas denominan a lo que clásicamente se llama plusvalía, vale decir, la diferencia

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determina lo que es justo? El propósito ideológico es que los gobiernos se hagan cargo de nuestras decisiones económicas, planteamiento que la ciencia económica -y la experiencia histórica- lo califica, hoy, como equivocado, en lugar que de que la gente lo haga en los mercados.

constituido por pueblos indígenas y no por mestizos, por qué no se pregunta al soberano, mediante referéndum, si ¿está o no de acuerdo con las autonomías indígenas? Esto, claro está, sería democrático.19

Lo esencial de una economía de mercado es que todo tipo de retribuciones como consecuencia de los intercambios se determinan por los precios prevalecientes de manera libre y competitiva en los mercados. Y esto es lo justo porque los intercambios en los mercados se dan de manera voluntaria y no impuesta.

El análisis expuesto es preocupante para el futuro de Bolivia, lo cual puede sintetizarse en las siguientes conclusiones: i)

El proyecto de Constitución no goza de la inexcusable condición del consenso, por lo que si se intenta imponerlo, mediante referéndum, no servirá para el propósito de consolidar la nación boliviana, su sistema democrático y su bienestar en el futuro. Quienes piensan que en el país se puede generar e imponer un grupo hegemónico sobre los demás es que no conoce la historia de Bolivia. Dada esta situación se pueden dar dos escenarios: el benigno, que el país continúe viviendo en el desorden permanente y en el “caos institucionalizado”, contexto en el cual la nueva Constitución será motivo de continuo conflicto; y la solución por el desastre, que es la desaparición de Bolivia como hoy se la conoce, debido a enfrentamientos regionales y sociales de todo tipo.

ii)

El proyecto constitucional transversalmente se caracteriza por una visión ideológica “indigenista, estatista y socialista”, y también es confuso, contradictorio, populista, demagógico e irrealista. Las autonomías indígenas, ya de difícil implementación, pueden ser caldo de cultivo, para que en el futuro se vivan conflictos étnicos de proporciones,

Conclusiones Si los asambleístas hubiesen cumplido con lo que le mandó el pueblo soberano, mediante referéndum, que le instruyó la incorporación de la autonomía para los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, lo que hubiese significado un cambio fundamental en la organización del Estado Boliviano, seguramente, hubiese tenido connotaciones sobre la organización económica del país, lo que no ha sucedido. En cambio, por la ventana y no por la puerta, han introducido las autonomías indígenas cuando esto en ningún momento se le preguntó al pueblo soberano. A la gente se le interrogó si quería o no un sistema de organización política basado en la autonomía departamental -con las consiguientes consecuencias económicas- pero no le consultaron si quería autonomías indígenas. Si como todavía tozudamente los zurdos siguen insistiendo que Bolivia es un país dominantemente

entre el precio de todo lo que se vende y el correspondiente pago de salarios a la clase obrera, que interviene en la producción de lo vendido.

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19

Mientras el tema indígena es lo fundamental y dominante en todo el proyecto de Constitución, la autonomía departamental merece tan solo tres artículos.

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y que, adicionalmente, condenen al mundo rural boliviano al atraso económico permanente. iii) Se propone una peligrosa diversidad retrógrada de derechos creando privilegios para quienes se consideren pueblos indígenas, en primer lugar, y para determinados sectores económicos sociales, en segundo lugar. iv) Equivocadamente se quiere incrementar el rol del Estado en la actividad económica. Se quiere insistir en la teórica capacidad del Estado en la asignación de recursos económicos de manera planificada y de obligatorio cumplimiento. Y demagógicamente se dice que el Estado tiene la capacidad de resolver los problemas económicos y dar bienestar a la gente. Se busca politizar completamente la vida económica privada. v)

Toda la experiencia histórica mundial demuestra que las constituciones políticas que ofrecen todo nunca se cumplen. La experiencia también demuestra que el Estado no puede atender directamente los intereses de todos sino sólo de algunos. Por esta razón cuando el Estado es poderoso en la actividad económica, el otro lado de la moneda es la dictadura política.

vi) No se reconoce al sistema económico actual que existe en Bolivia que es de una economía de mercado, la misma que, sin decirlo, románticamente se la quiere sustituir por un confuso “comunitarismo”, propio de las sociedades premodernas, y a imagen y semejanza de las economías más atrasadas y de subsistencia que todavía sobreviven en algunas comunidades indígenas del país, y que no tienen nada que ver con las relaciones de intercambio económico

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urbano, hoy, dominantes en la vida de la nación boliviana. Con una ignorancia supina unos intelectualoides pregonan que la vida de los indígenas hubiese sido paradisíaca, de”“vivir bien”, que sus usos y costumbres serían óptimos así como sus formas de elección/imposición de sus dirigentes. vii) El largo pasado de la humanidad se caracterizó por la clara inexistencia de derechos de propiedad, por eso la guerra y la violencia fueron lo rutinario en la vida del pasado. Lo que más tardó en pasar a ser propiedad privada, en los países hoy desarrollados, ha sido la tierra. En Bolivia, en lugar de avanzar hacia su privatización y de los recursos naturales, se insiste en la retrograda “propiedad comunitaria” y, como si fuese posible, otorgar la misma de manera colectiva a los pueblos indígenas “existentes antes de la conquista española”, cuando la propiedad de la tierra no existía en la vida de este continente en esos tiempos y los espacios territoriales estaban vacíos. viii) La modernidad y el desarrollo requieren del perfeccionamiento de los derechos individuales y de la propiedad privada, en cualquiera de sus formas jurídicas que pueda existir, lo que no está presente en el proyecto constitucional. ix) En lugar de ser una carta magna con normas generales pero precisas en su comprensión, que ayude a la convivencia civilizada y pacífica de una sociedad, el proyecto de constitución es todo lo contrario. Al tener artículos confusos, irrealistas, mal redactados, repetitivos y contradictorios, el intento de implementación llevará al enfrentamiento social.

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MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES, TIERRA Y TERRITORIO EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN

De tal suerte que con ese condimento y de manera previa a ingresar de lleno al análisis del Título II del capítulo IV del proyecto constitucional oficialista, referido al Medio Ambiente, Recursos Naturales, Tierra y Territorio, por responsabilidad debo mencionar los aspectos, que en mi criterio hubiesen invalidado la convocatoria al Referéndum dirimitorio y de aprobación o rechazo al texto aprobado.

Fernando Asturizaga Mendoza*

A manera de introducción En momentos en los que el país parece encaminarse a la decisión sobre la puesta o no en vigencia del texto constitucional aprobado por el Partido en función de Gobierno, primero en el Liceo Militar de La Glorieta y después en la ciudad de Oruro, es importante anotar que ese proyecto “final” fue luego modificado por una Comisión de “Redacción y Estilo”, que muy pocos saben por quiénes estuvo conformada o qué cambios precisos hicieron.

*

Abogado. Especialización en Derecho Agrario. Diplomado en Administración y Control Gubernamental. Post Grado en Derecho del Medio Ambiente y del Mercado: Recursos Naturales y Actividad Económica. Estudios culminados: Maestría en Desarrollo Rural. Desempeñó los cargos de Viceministro de Tierras; Conjuez del Tribunal Agrario Nacional; Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios; Consultor principal encargado de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural; Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el INRA desempeñó también las funciones de Director de Normatividad Jurídica, Asesor Jurídico de la Dirección Nacional, Responsable Jurídico de la Unidad de Titulación y técnico revisor encargado de auditorías jurídicas.

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En primer término menciono la vulneración de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente en su Art. 5, al no reconocer igualdad de condiciones y jerarquía a los Constituyentes de oposición y oficialismo, unos pudieron ingresar a las sesiones definitorias y otros fueron impedidos, como ocurrió el día jueves 28 de febrero cuando de cercó al Poder Legislativo. También se vulneró el Art. 6, porque la sede de la Asamblea Constituyente es la ciudad de Sucre. Ni el instituto Militar de La Glorieta ni por supuesto Oruro se encuentran dentro de la ciudad de Sucre o dentro de su jurisdicción municipal. El posterior cambio de la Ley de Convocatoria no modificó la sede, sólo abrió la posibilidad de cambiar la sede de sesiones de manera circunstancial. Como si lo anteriormente mencionado, no fuera suficiente también se vulneró el artículo segundo de la Ley modificatoria a la Ley de Convocatoria de la Asamblea Constituyente, porque no se observó la consideración de Informes de Mayoría y Minoría en la Plenaria y se obvió todo el procedimiento previo para contar con un texto final, que pueda ser sometido a consideración del soberano. El “Rosario” de vulneraciones continúa con la inobservancia del artículo tercero de la Ley modificatoria porque no se cumplió con el procedimiento previo para convocar a un referendum dirimidor y

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no se contó con el voto de 2/3 del total de los asambleístas, que fuera errónea y abusivamene interpretado en el sentido de requerirse sólo el 2/3 de los asambleístas presentes.

El Ministro de Gobierno quién de acuerdo a la Disposición Final Segunda de la Ley No. 3728 debió velar por la seguridad física de todos los constituyentes y la Directiva de la Asamblea Constituyente, vulneraron los siguientes derechos fundamentales de los constituyentes que no pudieron ingresar a las sesiones de aprobación en La Glorieta y Oruro: a la igualdad (Art. 6 CPE), porque se discriminó a la oposición por motivos políticos y raciales, a la seguridad (Art. 7 inc a de la CPE), por que el Ministro de Gobierno no cumplió su rol de brindar seguridad a todos los miembros de la Asamblea, a emitir sus ideas y opiniones (Art. 7 inc b) de la CPE y Art. 75 del Reglamento de Asamblea), el derecho al libre tránsito (Art. 7 inc g de la CPE).

No puedo dejar de mencionar que en mi criterio, se vulneraron los artículos 4 y 115 1 de la Constitución vigente porque los “movimientos sociales” afines al Gobierno se atribuyeron la soberanía del pueblo boliviano imponiendo su propuesta de Constitución. Veánse las declaraciones formuladas por la dirigencia de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), Confederación de Ayllus y Markas del Qollasuyo (CONAMAQ), Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB) y comunidad afroboliviana manifestando no sólo su apoyo, sino amenazando con el uso de la fuerza, a fin de que el texto constitucional aprobado en Oruro, sea refrendado en un referéndum nacional. Pero no sólo se vulneraron leyes, sino el propio Reglamento de la Asamblea Constituyente en sus artículos 7, 50, 54 y 55, porque no se respetó el procedimiento de aprobación del nuevo texto constitucional, se impidió el derecho a intervenir a los constituyentes de oposición y no se permitió ejercer la representación de los votantes que eligieron a los constituyentes que fueron impedidos de entrar a la sesión.

1

Constitución Política del Estado vigente, art. 115: Ni el Congreso, ni asociación alguna o reunión popular pueden conceder al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias ni la suma del Poder Público, ni otorgarle supremacías por las que la vida, el honor y los bienes de los habitantes queden a merced del Gobierno, ni de persona alguna.

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Considero que si otros juristas ingresan de lleno al análisis, encontrarán otras vulneraciones constitucionales, en las cuáles no vamos a abundar, pero que nos hacen inferir el objetivo de la persecución y posterior descabezamiento al que estuvo sometido el Tribunal Constitucional. Por otra parte es necesario anotar que el análisis del proyecto constitucional será realizado extrapolando lo establecido en la Ley No. 3545, o Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, que fuera aprobada, en similares condiciones que el proyecto de constitución (cerco al Poder Legislativo, habilitación irregular de senadores suplentes, etc), porque en lo personal estoy convencido que el nuevo modelo de Estado que pretende el Movimiento al Socialismo, tiene como punto de partida y de llegada, la tenencia de la tierra. Por eso la construcción de argumentos que entre irreales o sobredimensionados, han creado una estructura base para la formulación de una política de tierras que básicamente establece los siguientes argumentos: 126

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1.

Bolivia tiene una gran extensión de tierras fiscales, entre fiscal (vacante o baldía) y privada que no cumple una función económica social.

2.

Existe un predominio de latifundios improductivos en el oriente, chaco y la amazonía del país, que deben ser revertidos para su redistribución.

3.

Los pueblos indígenas como actores presentes antes de la existencia de la República son propietarios originarios de todo el territorio nacional y por eso la exclusividad en el acceso a tierras fiscales que se identifiquen en el presente y también en el futuro.

4.

Los pequeños productores no deben pagar impuestos a la tierra y deben mantenerse las restricciones sobre su supuesto derecho de propiedad.

5.

El acceso a la tierra genera de manera automática ingreso y empleo de calidad.

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Y para ello se pretende ratificar y profundizar en el texto constitucional un marco normativo ya creado en la Ley de Reconducción Agraria y su Reglamento, que apuntan a descalificar a los productores agropecuarios medianos y grandes del Oriente, Chaco y Amazonía, para crear condiciones de ilegalidad en ellos y así permitir al Estado la confiscación de tierras a través del saneamiento y la reversión. Estas tierras de aquí a futuro, reitero, de manera discriminatoria beneficiarán de manera exclusiva a comunidades campesinas, indígenas, y originarias, dejando de lado al 75% de la población boliviana, entre blanca y mestiza, que no pertenece a dichos grupos. (Selignson: Auditoría a la Democracia 2006) Cuando analicemos el texto de los artículos respectivos, el lector podrá reflexionar y concluir si el pensamiento del autor es o no es acertado con relación a lo anteriormente dicho.

Análisis Para resumir, la hipótesis de los ideólogos del MAS en su propuesta constitucional, construida durante más de veinte años, radica en la comprobación de que en Bolivia, especialmente Oriente, Chaco y Amazonía, existen millones de hectáreas improductivas o que no cumplen una función económico social y que por tanto la solución a la pobreza extrema de las comunidades campesinas, originarias e indígenas es reconocer su acceso exclusivo a la tierra, bajo un régimen de propiedad colectiva y no individual.

En primer término, no sería justo reconocer, que entre tanta maraña jurídica a la cual nos somete el proyecto de texto constitucional, no se encuentren algunos elementos positivos en su redacción. Es así que podamos rescatar el espíritu de la regulación en cuanto se refiere al medio ambiente.

Por lo tanto sí leemos analíticamente el Título II, correspondiente al Capítulo IV, Título I, de la Cuarta Parte del proyecto constitucional oficialista, veremos que la Política de tierras del país se reduce precisamente a la comprobación de dicha hipótesis.

Los artículos 342 al 347 nos muestran un espíritu protectivo del medio ambiente por tres elementos centrales: prohibición de fabricación y uso de armas biológicas, químicas y nucleares, aprovechamiento de los recursos naturales con criterios de desarrollo sostenible y planificación acompañada de gestión ambiental para toda actividad humana.

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Hasta aquí podemos afirmar que estamos de acuerdo, puesto que se llena un sentido vacío en el texto constitucional, pero a la vez debemos sostener que varias de las debilidades transversales a todo el texto constitucional se encuentran implícita o explícitamente, presentes en este capítulo.

Vea é identifique el amable lector, además de la contradicción, el carácter discriminatorio y racista de la propuesta, diferenciando a unos bolivianos de otros bolivianos.

Nos referimos al afán de discriminación que ha guiado la elaboración del texto constitucional que produce contradicciones, vacíos y seguramente problemas de una interpretación integral del proyecto. Veamos primero las contradicciones.

Sigamos adelante. El artículo 349 del proyecto dice que los recursos naturales, entre los cuales se mencionan el suelo y el subsuelo, es decir la tierra, es de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano. Entonces si la tierra es de propiedad del pueblo boliviano, es decir de todos, pero además con la característica de la indivisibilidad, ¿de qué manera el Estado va a reconocer derechos de propiedad a los bolivianos, ya sea individual o colectivamente? Simplemente no hay posibilidad legal.

Principales contradicciones y discriminación El Artículo 343, de la última versión del proyecto constitucional , dice que la población en su conjunto, es decir todos, tienen derecho a la consulta sobre las políticas medio ambientales y por supuesto de manejo de los recursos naturales incluyendo la tierra; sin embargo el artículo 402 establece que esta consulta es obligatoria en la medida en que se realicen actividades de manejo de recursos naturales dentro de los territorios indígenas. La consulta a los indígenas es previa e informada, pero para los demás, es decir el 75% de la población, puede realizarse en cualquier momento, entenderíamos por tanto que puede darse, después de que el Gobierno tome las decisiones sobre los bienes, propiedades o tierras de los bolivianos no indígenas, campesinos u originarios.

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De aprobarse el proyecto de Constitución oficialista la tierra ya no va a pertenecer a los productores que la trabajan, independientemente de su raza, color de piel, pensamiento político, etc., va a ser del pueblo boliviano y como es el Estado, es decir el Gobierno el encargado de su administración, en cualquier momento van a poder disponer de ella. Esta misma contradicción está en el artículo 349 parágrafos I y II. El parágrafo I, reconoce la propiedad de las tierras al pueblo boliviano y el parágrafo II dice que el Estado respeta derechos propietarios individuales y colectivos. Otra contradicción que preocupa al analizar la propuesta constitucional oficialista, es el doble sentido que encontramos en los artículos 388 y 402, pues se constituirían, en un aparente fraude a las reivindicaciones indígenas en la demanda de tierra-territorio.

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El primer artículo mencionado establece que las comunidades indígenas, originarias y campesinas tienen el derecho de aprovechamiento y gestión de las áreas forestales, no derecho de propiedad; sin embargo el artículo 402 habla de territorio indígena, en otras palabras, que los indígenas son dueños y ejercen soberanía sobre la tierra, el subsuelo y el suelo (recursos forestales).

o diez mil hectáreas, planteado además a partir de un supuesto desacuerdo en la redacción final del artículo 398.

Otra contradicción reflejada en el proyecto del Gobierno, se refiere al discurso de racionalización voluntaria de los cultivos de hoja de coca en zonas de producción ilegal que se ha defendido y sostenido frente al Gobierno de Estados Unidos; sin embargo el artículo 394 del proyecto declara a la hoja de coca, patrimonio cultural de Bolivia. La pregunta que se nos viene a la mente es: ¿Cómo se va a erradicar o racionalizar el cultivo considerado un patrimonio cultural? La respuesta es obvia. No es posible erradicar ni un solo metro de cultivos de hoja de coca, porque sería un atentado a un patrimonio cultural boliviano, que equivaldría a autorizar la demolición de la ciudad de Sucre o prohibir el Carnaval de Oruro. En otras palabras se va a incentivar y proteger el cultivo de coca, en lugar de otros cultivos que alimentan a la población, como el trigo por ejemplo. Continuemos con las contradicciones del proyecto de constitución oficialista. El artículo 394 señala que las extensiones y características de la propiedad agraria serán reguladas por ley; entonces si las superficies máximas y mínimas se van a regular por ley debemos preguntarnos cuál es la razón para el verificativo de un referéndum dirimitorio respecto de la superficie máxima de la propiedad agraria en cinco mil

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En otras palabras, si las superficies se van a definir por ley, por qué y para qué, se tiene que hacer un referéndum dirimitorio llevando a la población boliviana a una definición sobre superficie máxima de la propiedad agraria, que no nos olvidemos no apunta a establecer límites en el altiplano o los valles del país, el objetivo es claramente Pando, Beni, Santa Cruz y el Chaco Tarijeño, casualmente, los departamentos donde se respondió de manera afirmativa a un régimen de administración autonómico. Es evidente que esta supuesta discusión también puede ser leída desde otro punto de vista y por supuesto plantearnos nuevas interrogantes, como la siguiente: ¿si la superficie de la propiedad agraria se va a establecer a través de un referéndum, por qué en un artículo anterior se plantea la misma definición, pero esta vez mediante la dictación de una ley? Otra contradicción, o la previsión de que en un futuro cercano es posible que se continúe disminuyendo la superficie máxima de la propiedad agraria. En otro acápite de este mismo análisis, profundizaremos otros aspectos que tienen que ver con el referéndum dirimitorio, así que finalicemos esta parte con otra evidente contradicción. El artículo 393 del proyecto oficialista afirma que el Estado garantiza la propiedad individual; sin embargo el artículo 395, dice que las tierras fiscales serán dotadas a comunidades, entonces ¿dónde queda la garantía para la propiedad individual en su acceso o consolidación? 132

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Dicho de otra forma, sí existe la garantía constitucional al ejercicio y también el acceso a la tierra como un derecho objetivo inherente a toda persona nacida en territorio boliviano, ¿por qué se limita este derecho a ciertos grupos?, pero además porque se niega a otros bolivianos el derecho de tener tierra en su propio país y bajo un régimen individual.

sino apuntar a su crecimiento, siendo el principal factor para alcanzar dicho objetivo, la seguridad jurídica a la propiedad agraria.

Este aspecto es claramente vulneratorio de los artículos 1, 2, 7, 17 y 30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que de manera taxativa no reconocen ningún género de discriminación, establecen el derecho de toda persona a la propiedad individual y previenen a los Estados en el sentido de no desarrollar actos tendientes a la supresión de derechos y libertades contenidos en dicha declaración.

Lamentablemente a la inseguridad que brinda la Ley de Reconducción Comunitaria No. 3545 y su Reglamento, el proyecto constitucional del MAS profundiza la inestabilidad en la propiedad, las inversiones y producción agrarias. ¿Cuáles son estos factores que ahondan aún más la precariedad del derecho propietario agrario y por qué queda demostrado que la garantía a la propiedad privada no es nada mas que un espejismo jurídico?

Precisamente el texto constitucional en los artículos analizados promueven la supresión del derecho que tenemos todos, a no ser discriminados y a la propiedad privada individual.

Primero, porque a diferencia de la actual Constitución Política del Estado, el dominio, no propiedad de las tierras, corresponde al Estado, quien a su vez puede otorgar derechos de propiedad individual sobre las tierras.

Finalizamos este acápite haciendo mención a la Convención Americana sobre Derechos Humanos de San José de Costa Rica, cuyos artículos 1, 21, 24 y 29, son plenamente concordantes con los textos normativos de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

Con el proyecto oficialista, siendo la tierra de propiedad indivisible del pueblo boliviano, el Gobierno no podrá otorgar ni garantizar la propiedad privada; lo mas que podrá hacer es otorgar o reconocer un derecho de concesión, de uso, o de usufructo.

En conclusión ambos instrumentos de carácter internacional y de los cuales, Bolivia es país signatario, serían vulnerados y el Estado Boliviano susceptible de sanciones legales.

La tierra o parcelas de los productores agropecuarios, con la posible aprobación del proyecto de constitución del MAS, pueden dejar de formar parte de su patrimonio, porque será de todo el pueblo boliviano; entonces nos asoma una nueva interrogante: ¿cómo el Gobierno le puede exigir a los productores agrarios que cumplan la función social o la función económica social, o ¿cómo les puede exigir que inviertan y produzcan más?

Inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra Cualquier administración de Estado debe brindar las condiciones adecuadas no sólo para el mantenimiento del sector productivo rural, 133

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Segundo, porque el concepto de función económico social establecido en el artículo 397 del proyecto constitucional es mas perverso que el contemplado en la Ley de Reconducción Comunitaria No. 3545, ya que obliga a todo propietario o poseedor de más de 50 hectáreas2 de tierra a cumplir con la capacidad de uso mayor de la tierra, cuando dicho aspecto no tiene un estudio actualizado a nivel nacional o departamental.

según el artículo 398 del proyecto, se considera latifundio a la tierra del productor, cuando éste no cuenta con recibos de pago por los salarios que entrega a sus trabajadores, en consecuencia, además del peligro de reversión de la tierra, el propietario puede ir a la cárcel por supuestamente esclavizar a los trabajadores.

El peligro de este requisito lo podemos evidenciar con un caso práctico tomando a uno de los miles de productores cruceños que al estar supuestamente en área forestal de acuerdo al Plan de Uso de Suelo (PLUS) de Santa Cruz y al Decreto Supremo de declaratoria de tierras de producción forestal permanente, al estar haciendo agricultura, tendría que perder el derecho de propiedad sobre su parcela, debido a que no estaría cumpliendo con el uso mayor de la tierra. Lo grave de esta previsión legal para el sector agrícola cruceño es que cerca del 80% de agricultores caerían en la ilegalidad y por supuesto en el peligro de que su tierra les sea revertida 3 sin indemnización alguna. Por otra parte se constitucionaliza la función sancionadora del Instituto Nacional de Reforma Agraria en el ámbito laboral, porque

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3

De acuerdo al Art. 15 de la Ley de Reforma Agraria de 1953, vigente en la actualidad, el límite máximo de la pequeña propiedad agrícola en el Oriente es 50 Ha. En consecuencia quién tiene mas tierra es mediano productor y debe cumplir no sólo una función social, sino una función económico social. La reversión es un instituto administrativo mediante el cual, un productor pierde el derecho propietario sin indemnización. Hasta 1996, la causal para aplicar

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No olvidemos además que el proyecto constitucional inserta una nueva categoría jurídica, la de la semiesclavitud, lo que nos hace pensar que una ley va a regular este nuevo concepto, que de seguro endurecerá más las condiciones para cumplir la función económica social en desmedro de la seguridad en la tenencia de la tierra de los productores agropecuarios. Así mismo, la temática de los desmontes sin autorización por la Superintendencia Forestal, que en la Ley de Reconducción Comunitaria son causal de reversión, en el proyecto de constitución del MAS, además van a ser utilizados para enjuiciar y sancionar con penas privativas de libertad. El artículo 345 del proyecto constitucional dice que toda actividad que produzca daños medioambientales se sanciona civil, penal y administrativamente, aspecto complementado con el artículo 347, que determina la imprescriptibilidad de los delitos medio ambientales.

esta figura, era el abandono de la tierra, desde el 2006 año en que se promulgó la Ley de Reconducción Agraria, la causal es el incumplimiento total o parcial de la función económico social , no interesando la presencia de causas de fuerza mayor o caso fortuito.

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Dicho de otra forma, los desmontes se sancionan con la pérdida del derecho propietario y con la pérdida de la libertad de los productores, pero con la agravante de que el Gobierno puede iniciar un proceso penal al productor que ha realizado un desmonte en su propiedad este año, el siguiente, o dentro de veinte años, porque el delito no prescribe, puede ser motivo de juicio y sanción en cualquier momento.

No olvide estimado lector, que a partir de una posible aprobación del proyecto constitucional oficialista, se inserta como una nueva causal de reversión de la tierra, la tenencia en superficies mayores a las establecidas por ley, de donde, todo productor que exceda aunque sea en metros cuadrados las superficies máximas permitidas, tendrá que perder sin derecho a indemnización, el remanente en favor del Estado, para su posterior dotación de manera excluyente a comunidades campesinas, indígenas y originarias.

Al igual que el Reglamento de la Ley de Reconducción Comunitaria, el proyecto de Constitución del Gobierno no contempla a las inversiones y mejoras como parte del concepto de la función social o función económico social, lo que demuestra la visión gubernamental y de los denominados “movimientos sociales”, en cuanto a que la inversión en maquinaria, semilla mejorada, riego, corrales, bretes, instalación eléctrica, potreros, etc., no es ni trabajo ni función económico social. En otra palabras, ningún reconocimiento o incentivo para la inversión en la producción de alimentos en el país. Además de ello y en función de la propia contradicción plasmada en el proyecto constitucional avalado por el Gobierno Nacional, nada le garantiza al productor que luego del ocioso referéndum dirimidor sobre la extensión máxima de la propiedad agraria, se proceda de manera posterior a la promulgación de nuevas leyes que disminuyan el límite de la propiedad a mil hectáreas por ejemplo; y quiénes tengan en propiedad cinco mil o diez mil, así las hayan adquirido por compra venta, deban resignar a favor del Estado, entre cuatro y nueve mil hectáreas de tierra con inversiones, mejoras, trabajo y cumplimiento de obligaciones laborales y medio ambientales.

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Otro aspecto que llama la atención es la prohibición de la doble titulación contenida también en el artículo 398 del proyecto de constitución. Sí existen productores, que los hay, que tienen más de una parcela sometida al proceso de saneamiento y cumplen la función social o la función económica social en ambas, tendrán que perder el derecho sobre una de sus parcelas, seguramente también sin indemnización. Entonces estamos en presencia de un nuevo mecanismo que apunta a restringir derechos propietarios por el sólo hecho de tener más de un predio en propiedad o posesión, así sea en superficies menores a una hectárea. Concluimos esta parte observando que la seguridad que otorgaba la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria No. 1715, a los pobladores de un lugar donde pudiesen existir tierras fiscales, en el sentido de que las mismas les beneficiarían, desaparece en el proyecto de Constitución, ya que se borra la preferencia para la gente del lugar y se privilegia a las comunidades sin tierra elegidas por el Supremo Gobierno. (Ver Art. 395 del proyecto)

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El pequeño productor condenado a no desarrollar Al igual que con la Ley de Reconducción comunitaria, el pequeño productor no es dueño de su tierra, porque ésta es declarada patrimonio familiar inembargable4; es decir no puede vender libremente, no puede hipotecar su tierra, tampoco alquilarla y si la vende sin autorización comete delito de estelionato. Con esta lectura del proyecto constitucional, podemos creer que el Gobierno actual considera al pequeño productor como una suerte de tonto o irresponsable, porque no sabría medir su capacidad productiva o de endeudamiento, o por otro lado que si pudiera vender libremente su propiedad, se va a malgastar su plata en la próxima fiesta del pueblo. El Gobierno no visualiza que el pequeño productor necesita hipotecar su tierra para obtener créditos en condiciones más ventajosas que las actuales y porque quiere mejorar o incrementar su producción. Parece que el Gobierno desconoce la lógica de crecimiento y desarrollo de muchos pequeños productores, pues entiende que el deseo de vender la tierra significa el abandono de la actividad agropecuaria, cuando en realidad ese ejercicio del derecho de propiedad apunta en

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De acuerdo a los Arts. 30 al 32 el Código de Familia el Patrimonio familiar se constituye de manera voluntaria, sin embargo la Ley de Reconducción Comunitaria No. 3545 y el proyecto de Constitución, no le dan opción al productor de tomar la decisión en ese sentido, Hay que considerar que el bien declarado patrimonio familiar no puede hipotecarse, alquilarse, dividirse ni venderse; sino es con la previa autorización de un juez de Familia y cuando dicha autorización es obtenida, el bien se transfiere en remate público a valor catastral.

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muchos casos a la compra de tierra con mayor extensión para así crecer como productor y convertirse en mediano o gran empresario. Otra realidad que parece no tomar en cuenta el Gobierno es la relacionada a la existencia de pequeños propietarios de tierra que tienen ingresos gracias al alquiler que perciben de sus parcelas y que por ser mayores de sesenta años, ya no pueden trabajarla de manera directa, pero con esta acción que ahora se les niega, también se les impide contar con un ingreso en muchos casos mayor a la llamada “Renta Dignidad”.

Tierra para el Movimiento Sin Tierra Los programas de asentamientos humanos ya no se ejecutarán en zonas de frontera, sino en tierras que son trabajadas y producidas. No es real que la tierra revertida por desmonte sin autorización se le vaya a dar a comunidades que vayan a reforestar o a realizar aprovechamiento forestal; esas tierras serán utilizadas en agricultura o en ganadería, pero aprovechando el esfuerzo e inversión que realizó un propietario privado, apuntando a que los beneficiarios principales sean los del Movimiento Sin Tierra que agrupados en comunidades “indígenas” o “campesinas” tendrán mayor preferencia que la gente nativa del lugar, a pesar de haber invadido y destruido predios privados como “Collana” o “La Posada del Inca” en el departamento de La Paz.

Bolivia se convierte en una confederacion de naciones indígenas Como pocas veces en la historia del país la unidad del mismo se ve seriamente amenazada, y no precisamente por las autonomías 140

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departamentales, sino por una fragmentación territorial que toma como base la autodeterminación de las naciones indígenas.

independientes, a fin de administrar de manera totalmente autónoma a un Gobierno nacional, departamental o municipal, sus recursos naturales.

De acuerdo al artículo 402 del proyecto de Constitución masista, las tierras de pueblos indígenas y comunidades campesinas se convierten en territorios con soberanía porque ejercen su propia administración jurisdiccional (justicia comunitaria), manejan de acuerdo a su criterio los recursos naturales; sí deciden pueden oponerse a la exploración hidrocarburífera, manejan recursos públicos sin control gubernamental, no pagan impuestos, sus autoridades son elegidas por usos y costumbres, no por voto universal, entre otras características complementarias y concordantes presentes en otros artículos del proyecto constitucional. En síntesis tienen derecho a la autodeterminación, concepto mas profundo que la autonomía y que permite la conformación de un estado independiente. (Ver Arts. 2, 30, 31 y 32 del proyecto). Cualquier estudiante de primer año de Derecho sabe que para conformar un Estado se necesitan tres elementos: población, territorio y Gobierno propio. Bolivia tiene reconocidos 36 pueblos indígenas y más de diez mil comunidades campesinas a quiénes el texto constitucional les reconoce no sólo el derecho a la tierra, sino al territorio y por supuesto a sus formas propias de elección de autoridades o Gobierno.

Sobre el referéndum dirimidor relacionado a los limites de la propiedad agraría El Gobierno a través de su bancada de constituyentes se ha inventado un referéndum dirimidor sobre la extensión máxima de la propiedad agraria en 5.000 o 10.000 hectáreas. Inicialmente hay que decir que de manera lógica y considerando los niveles de pobreza presentes en el altiplano y valles del país, sumado al desconocimiento de la actividad agropecuaria desarrollada en el oriente, amazonía y chaco del país, seguramente los votantes de los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca, se inclinarán por una extensión de cinco mil hectáreas, sin considerar varios factores que hacen al análisis de un tema tan delicado como este. A ello hay que sumar la campaña mediática que seguramente iniciará el Gobierno para mostrar que incluso 5000 hectáreas de tierra son demasiadas para un solo productor.

Este dato aproximado nos debe hacer ver el peligro de una escisión territorial en muchos fragmentos, porque cual sería la garantía para que los pueblos o comunidades indígenas asentados en territorio extensos y ricos en recursos naturales renovables y no renovables no pretendan su reconocimiento internacional como estados

Pero mas allá de ello, cuáles son las razones para afirmar que el camino elegido por el Gobierno para regular temporalmente la extensión máxima de la propiedad agraria es equivocado y tiene mucho de componente político, pues no olvidemos que el referéndum dirimitorio era, hasta antes de las leyes aprobadas el jueves 28 de febrero, la única vía para aprobar un texto constitucional con 2/3 de

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los asambleístas presentes, es decir sin requerir del total de miembros de la Asamblea.

Inexistencia de base técnica Cuando se habla de establecer límites a la extensión de la propiedad agraria son varios los elementos técnicos que se deben considerar, por ejemplo: •

Características bio físicas de la tierra (acidez, salinidad, etc).

•

Acceso a vías de comunicación (caminos vecinales, energía eléctrica, telecomunicaciones, Internet, etc.)

•

Posibilidades de riego.

•

Acceso a agua potable.

•

Características climatológicas (temperatura, humedad, altitud, etc).

•

Acceso a mercados.

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Diferenciación de actividades productivas Para intentar otra aproximación para regular los límites de la propiedad, se debe considerar que en el campo se realizan diferentes actividades productivas que de acuerdo al concepto mismo de la función económico social contemplado en el artículo 2 de las leyes 1715 y 3545, pueden variar desde la agricultura hasta la preservación de la biodiversidad. En ese sentido cualquier estudio mínimamente serio debe diferenciar las superficies por actividades agrarias, porque si bien cinco mil o diez mil hectáreas pueden parecer demasiada extensión para una actividad relacionada al ecoturismo, para una agricultura extensiva, a gran escala y con mercados de exportación, pueden resultar insuficientes.

Diferenciación de pisos ecológicos y medios de producción empleados Resulta obvio que el referéndum dirimitorio tampoco considera las diferencias existente entre los diferentes pisos ecológicos del país.

Estos son algunos de los elementos que desde el punto de vista de capacidad de uso de la tierra deben valorarse para tener cierta base para determinar la superficie de la propiedad. Por ejemplo si de los elementos enunciados anteriormente tomamos en cuenta sólo el acceso al recurso agua, seguro que no podremos dar el mismo tratamiento a una propiedad del chaco caracterizado en muchas áreas por insuficiencia de dicho recurso, a una propiedad aledaña al lago Titicaca, que en una extensión mucho menor puede desarrollar una actividad agrícola intensiva y de exportación.

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La actividad agropecuaria del altiplano no puede compararse con la del Chaco y ésta con la desarrollada en la Amazonía; es decir las diferencias son tan grandes que omitirlas es un error que puede tener imprevisibles consecuencias sobre el aparato productivo de las tierras bajas. Recordemos que la Reforma Agraria de 1953, basada principalmente en el reparto de tierra ocasionó minifundio y degradación

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de la tierra en el occidente del país, La Paz, pasó de ser el centro agroproductivo nacional de los años 1930-1940 a convertirse en un centro de comercio de bienes y servicios, sin mayor significancia en el PIB Agropecuario. Dicha experiencia no puede repetirse en el oriente boliviano, cuyo aparato productivo provee a todo el país de azúcar, aceite, carne bovina, carne de pollo, arroz, maíz y otros productos indispensables para la canasta familiar.

oculto de menospreciar a la gran empresa agropecuaria que entre los beneficios que trae para el universo productivo y la población en su conjunto está la atracción de tecnología para que luego de ser probada en su eficacia, pueda ser transmitida y compartida con productores medianos y pequeños.

Por otro lado, un espacio de tierra con agricultura altamente mecanizada, con tecnología y mercado es diferente a la que se ejecuta con fines de subsistencia.

Rentabilidad económica Todo sujeto que vive en el área rural y que desea emprender una actividad económica, sabe que su actividad debe ser rentable, porque de otra manera su destino apunta a la pérdida de su patrimonio, incluida la tierra. Este criterio totalmente lógico escapa también al sentido del referéndum dirimidor, porque la tierra se trabaja y se hace producir no sólo para la subsistencia, sino buscando también un nivel de rentabilidad que le permita al productor mejorar sus condiciones de vida y superarse a sí mismo; de donde resulta también obvio que este factor tiene una relación directa con la superficie de la tierra.

Responsabilidad social de la empresa agropecuaria Soslayar la ligazón entre superficie de tierra, medios de producción empleados, inversiones y mejoras, tiene también un afán 145

Esta experiencia de probada solidaridad social entre productores, tiene como referente las varias asociaciones que como ANAPO5 prueban tecnologías y hacen investigación con recursos provenientes de los productores grandes, para luego compartirse con los demás asociados. También debo mencionar que las empresas agrícolas en el departamento de Santa Cruz se convierten en una especie de “laboratorio” para probar tecnología y nuevas especies de semilla, para que en función de sus resultados puedan implementarse con éxito en otros predios. A pesar de los adjetivos que descalifican al productor mediano y grande, también debe reconocerse que sus propiedades y actividad generan empleo e ingresos para muchos bolivianos que conforman las cadenas productivas entre comercializadores, proveedores de insumos, agroindustria, transporte, servicios financieros, extensionistas, etc., que pueden verse afectados con el “recorte” de propiedades. Finalmente, se pretende olvidar que la agricultura a gran escala ha permitido diversificar la oferta exportadora del país, de tal suerte

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ANAPO es la Asociación Nacional de Productores de Oleaginosas y Trigo, cuya sede está en la ciudad de Santa Cruz. Brinda servicios de asistencia técnica y legal a sus afiliados, además de desarrollar tecnologías y capacitación a pequeños y medianos agricultores.

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que Bolivia percibe divisas no sólo de la venta de hidrocarburos y de minerales, sino de productos agropecuarios con valor agregado.

Desconocimiento de la historia agraria de más de cincuenta años Desde la Reforma Agraria de 1953, dos han sido las actividades predominantes en el ámbito rural boliviano, la agricultura y la ganadería. Estas actividades han sido impulsadas desde el ámbito normativo por la ley de Reforma Agraria de 1953 y por la Constitución Política del Estado de 1967, de tal manera que el trabajo como fuente fundamental para adquirir y conservar la propiedad agraria siempre se asimiló a dichas formas de producción. Dichas disposiciones, hasta el día de hoy, no han limitado expresamente el derecho de las personas para adquirir tierras, por compra venta en extensiones mayores a las cinco mil o diez mil hectáreas. Téngase en cuenta además que el artículo 21 de la Ley Fundamental de Reforma Agraria de 1953, vigente a la fecha, permite al empresario ganadero tener una extensión de cincuenta mil hectáreas, y aunque hasta el momento no se ha probado la existencia de propiedades con tal extensión, no es menos cierto que pueden existir predios en el Beni, o en la zona del Chaco Tarijeño y Cruceño que pueden superar las diez mil hectáreas de superficie y cuyos titulares pueden verse duramente afectados por una norma constitucional que restrinja sus derechos. Además, quien como fruto de su trabajo y esfuerzo personal compró tierras en superficies mayores a las cinco mil hectáreas, podría perder gran parte de su trabajo e inversión a favor del Estado por efecto de la reversión, a pesar de no haberlas recibido regaladas o en dotación. 147

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Peligros adicionales Si la Constitución oficialista se aprueba, tendremos un parlamento con presencia indígena, campesina mayoritaria, quiénes por la nueva estructura congresal podrían modificar la constitución a prácticamente a su antojo. Por lo tanto, nada le garantiza a la población boliviana, que una vez instalado el nuevo parlamento, no vaya a modificarse la nueva Constitución Política del Estado y así continuar poniendo límites a la propiedad agraria sin ninguna base técnica ni criterios económicos. De otro lado podrían aprobarse nuevos referéndums para consultar a la población no sólo sobre las superficies máximas permitidas, sino también sobre el número de parcelas o lotes que una familia puede tener en propiedad en las zonas urbanas; es decir, se deja sentado un precedente para que en el futuro cualquier derecho fundamental pueda ser motivo de referéndum; hoy es la propiedad agraria, mañana puede ser la propiedad urbana y pasado mañana la libertad de expresión o la inviolabilidad del domicilio y correspondencia.

A manera de conclusión En función del análisis efectuado, me permito poner a consideración del lector las siguientes conclusiones con relación al proyecto constitucional en su Capitulo referido a Medio Ambiente Recursos Naturales, Tierra y Territorio. El Gobierno con el control actual de toda la institucionalidad agraria en manos de autoridades interinas (INRA Nacional y 148

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departamentales, Superintendencia Agraria, Superintendencia Forestal, etc), se ha dado cuenta que las premisas que conformaron su visión respecto de la tenencia de la tierra en el país, no habían sido tan acertadas.

autonomías indígenas y campesinas pueden despedazar el país a partir de la creación de nuevos Estados al interior de Bolivia, desacreditando el mensaje que siempre llevaron en alto los pueblos indígenas, el de ser incluídos en la Nación Boliviana, sin querer excluir a los demás.

En más de dos años no han podido comprobar ni que existe una gran cantidad de latifundios improductivos, ni menos una importante extensión de tierra fiscal para redistribuirla entre los miembros de sus grupos corporativos.

No quiero terminar mi participación en este documento de análisis, sin antes llamar la atención sobre una garantía constitucional que preserva la división de poderes y la existencia de pesos y contrapesos tendientes a evitar el abuso en la administración del Estado y del Poder Constituido.

Por eso se pretende constitucionalizar el instituto de la reversión, el concepto de la función económico social y mantener las restricciones sobre la pequeña propiedad agraria. De esta manera se pretende confiscar propiedad privada y obligar a que el productor agropecuario ingrese a la ilegalidad estableciendo requisitos que son difíciles o imposibles de cumplir en vista de la realidad rural nacional, como por ejemplo inexistencia de cajas de salud públicas, pagos de salario sin recibo o planilla, trabajadores sin identificación personal y por tanto imposibles de ser inscritos al seguro social o fondos de pensiones, etc.

El artículo 30 de la Constitución Política del estado actualmente vigente, prohíbe la delegación de funciones de un poder del Estado hacia otro, complementando dicha disposición con la imposibilidad de asignar otras funciones al Poder Ejecutivo, que no sean las previstas en la Carta Magna. Pues bien dicha disposición no tiene un equivalente en el proyecto constitucional oficialista, lo que nos lleva a preguntarnos y preguntarle al amable lector: ¿No será que existe la intención en el futuro Poder Legislativo de delegar su atribución normativa al Poder Ejecutivo?

Se cree que con ello se recuperará tierra para las dotaciones que benefician sólo a un grupo de bolivianos y que a partir de estas acciones los mas vulnerables podrán salir de la pobreza extrema, cuando la realidad nos muestra que la tierra sin inversiones, sin crédito, sin mejoras, sin acceso a caminos y sin mercados para la producción no generan ingresos dignos y menos empleo permanente y sostenible. Se habla del peligro que representan las autonomías departamentales para la unidad del país, pero no se menciona que las

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JERARQUÍA NORMATIVA, REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN Y DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Idealmente la Ley Fundamental debe tener un carácter de permanencia, que permite asegurar la unidad y trascendencia de las instituciones durante largos períodos que hagan posible el progreso ordenado de la sociedad1. Sin embargo, toda Constitución puede o debe ser reformada de acuerdo a la realidad social y los avances estructurales o de derecho. Por esta razón, la reforma constitucional es un tema de gran importancia, sobre todo por nuestra historia constitucional plagada de reformas.

Oscar Davezies Avalos*

1.

Introducción y relevancia constitucional

Objetivamente los tres temas a desarrollar son fundamentales en el marco de la teoría democrática de la Constitución. La jerarquía, desde el punto de vista de la supremacía constitucional, es relevante debido a que la Constitución debe ser el instrumento de máxima importancia en el ordenamiento jurídico interno, además de constituirse en su fuente y fundamento. De lo contrario, no sería una Constitución y no tendría razón de ser, por lo que es una de sus características esenciales y propósito desde su concepción.

*

Abogado de la Universidad Mayor Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca con Maestría en Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional - Universidad Andina Simón Bolívar. Trabajó como Asesor Principal de la Constituyente – Gobierno Municipal de La Paz, Abogado en Materia Constitucional– CEPAS-CARITAS. Coordinador de la Comisión Especial de Congreso para la Asamblea Constituyente, Miembro de Número de la Fundación Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Consultor de la Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente por el PNUD para elaborar el Proyecto de Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas. Catedrático en la materia de Derecho Constitucional de la Universidad San Francisco de Asís y Consultor en Asuntos Constitucionales y Propuestas Legislativas - Defensor del Pueblo. Actualmente es Director de Prevención del Delito del Viceministerio de Seguridad Ciudadana – Ministerio de Gobierno.

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Finalmente y no menos importantes son las nueve Disposiciones Transitorias que incorpora el Proyecto de Constitución, a través de las que se pretende legitimar la nueva estructura del Estado y sus poderes, además de ordenar la transición de un sistema constitucional a otro, evitando de esta manera las posibles consecuencias traumáticas de los cambios estructurales y normativos que se pretenden operar. En resumen, la Quinta y última Parte del Proyecto de Nueva Constitución Política del Estado se refiere a la Jerarquía Normativa a la Reforma a la Constitución, contenida en tres artículos (Art. 409411). De esta forma se concluye con los 411 artículos que van a ser puestos a consideración del soberano, donde además se adscriben nueve Disposiciones Transitorias que intentan resolver el período de transición.

2.

Supremacía constitucional y jerarquía normativa

Uno de los principios básicos sobre los que se asienta el orden constitucional, es la supremacía de la Constitución Política del Estado

1

Pablo Dermizaky - Derecho Constitucional.

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sobre otras normas; implica reconocer a la Constitución como norma fundamental de un Estado, otorgándole el valor de ley suprema y colocándola por encima de los demás instrumentos jurídicos que conforman su ordenamiento como Estado. De nada serviría contar con una Constitución que no esté por encima de todas las otras normas, sino fuera así, sería un instrumento inútil o un conjunto inaplicable de buenas intenciones.

igual o superior a la de su propia Constitución, aspecto que sin duda representa una limitación objetiva a la jerarquía normativa interna.

La supremacía de la Constitución es una garantía para todos los ciudadanos y adquiere vigencia efectiva en los Estados por su aplicación y el deber que tienen las personas, órganos e instituciones de someterse a ella como norma suprema. Históricamente se relaciona con la supremacía jurídica de Hans Kelsen, jurista que ubicaba a la Constitución en la cima del vértice más alto de una pirámide para representar gráficamente su importancia. Debajo de la Constitución ubica al resto de la normativa interna de un Estado. Con el avance del constitucionalismo moderno la idea de la pirámide jurídica ha sido superada por la realidad jurídica-constitucional y la globalización jurídica, incluso de la norma, signada particularmente por dos aspectos que, en definitiva, derivan de la internacionalización, como son los procesos de integración regional, es el caso de la Unión Europea, y la proliferación de tratados internacionales regionales, así como también la vigencia de los instrumentos universales de defensa de los derechos humanos, como la Declaración de Derechos Humanos o el Pacto de San José de Costa Rica. Algunos Estados de la Europa y otros de la región, han demostrando compromiso internacional en el cumplimiento de instrumentos protectores de derechos humanos, por lo que se adhieren a los tratados internacionales, los ratifican y les otorgan una jerarquía

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En consecuencia, los constitucionalistas y las sentencias de los Tribunales Constitucionales, de los diferentes Estados, han introducido en la jerarquía normativa a una nueva área, conocida como “Bloque de Constitucionalidad”, que básicamente consiste en agregar a la cima de la ya mencionada pirámide los instrumentos del Derecho Internacional y de las leyes orgánicas de los controladores o intérpretes máximos de la Constitución (Tribunal Constitucional, Salas Constitucionales), además de algunas normas que positivizan los derechos humanos.

2.1.

Avance histórico de la supremacía constitucional

En cuanto al avance del concepto de supremacía constitucional, podemos indicar que el sistema norteamericano constituyó una innovación frente al sistema inglés del cual surgió. Encontramos, no obstante en el derecho inglés, un importante antecedente de la formulación de la supremacía constitucional y es la sentencia del juez inglés Edward Coke, quien en el caso Bonham, del año 1610, introdujo la idea de un “fundamental law”, dicho magistrado sostuvo “que el Common Law gozaba de supremacía sobre los actos del rey y aún sobre las Leyes del Parlamento y de estos principios, dos iban a prosperar en Inglaterra: el de la limitación de las autoridades ejecutivas por la superioridad de la Ley y el de que los jueces hicieran valer tal supremacía”2 2

González Rivas, Juan José, “La Justicia Constitucional: derecho comparado y español, Revista de Derecho Privado, Madrid 1985.

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Esta idea encontró su pleno desarrollo en la Constitución Norteamericana, constitución escrita y rígida; la cual no se hubiera mantenido sino se hubiese apoyado en la teoría de la “judicial review”, la que establece la competencia de los jueces para realizar un control sobre la constitucionalidad de las leyes. Según García de Enterria, la concepción de la Constitución como Ley Suprema que sienta los valores supremos de un orden, es la gran creación el constitucionalismo norteamericano, la gigantesca aportación de este constitucionalismo a la historia universal del Derecho3. Este principio también se incluyó en la Constitución Francesa de 1789 como norma suprema al establecer que “nada que no esté prohibido por la ley puede ser impedido, y nadie puede ser constreñido a hacer algo que ésta no ordene”. La Constitución de los Estados Unidos de 1787 en el art., VI, Sección II, establece que “Esta Constitución, y las leyes de los Estados Unidos que se hagan con arreglo a ella y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contra que se encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado”, estableciendo de esta forma y por primera vez el principio de fundamental de la supremacía constitucional.

3

A. Predieri y E. García de Enterria - La Constitución como norma Jurídica”, Madrid, 1981.

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2.2.

Principio de supremacía y jerarquía en la Constitución

El Artículo 149º de la Constitución conocida como “Bolivariana” de 1826 y primera norma fundamental de Bolivia establecía “La Constitución garantiza a todos los bolivianos su libertad civil, su seguridad individual, su propiedad, y su igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue”.4 De acuerdo con el alcance jurídico de este precepto se puede establecer que la supremacía de la Constitucional estaba naciendo junto a la igualdad de los ciudadanos frente a la Ley. Con mayor precisión lo establece la Constitución Reformada en 1861 bajo el Gobierno de José María Achá en su Artículo 86 “Las autoridades y tribunales aplicarán esta Constitución con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”5. Se interpreta que la supremacía y jerarquía normativa ya estaba claramente determinada y desde esa perspectiva se reconoce e incorpora el límite a los gobernantes y a la propia actividad del Estado para con su pueblo, incluso algo de esta redacción aún queda como resabio en nuestra Constitución vigente. La Ley Fundamental de Bolivia establece en su Art. 228º “La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”6. De esta forma se categoriza como norma suprema y

4

Primera Constitución Política del Estado 1826.

5

Constitución Reformada de 1861.

6

Constitución Política del Estado.

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de aplicación preferente en relación a otras normas, siguiendo la tradición francesa.

En cuanto a los sujetos que deben someterse el Art. 228 de la Constitución vigente establecía a “los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes”. El Proyecto de Constitución introduce, primero al más importante sujeto “todas las personas”, después los órganos, funciones públicas e instituciones, abarcando con esto a toda la institucionalidad estatal y no solamente con preferencia al Poder Judicial como hasta ahora lo hacia la Constitución. Debemos recalcar que en el marco constitucional actual la persona como sujeto individual y sometido al imperio de la Norma Fundamental no se identificaba de manera precisa.

Con referencia al Proyecto de Constitución sobre la temática en análisis, debemos señalar que le dedica dos artículos a la supremacía de la Ley Fundamental y a la jerarquía normativa, con dos innovaciones importantes: establece el sometimiento de los sujetos, es decir de los órganos, personas e instituciones a la Constitución e incluye una relación de jerarquía normativa que mejora la redacción de la actual Constitución que simplemente se limitó a señalar que la Constitución se aplicaría con preferencia a las leyes y estás con preferencia a cualquier otra resolución. El Proyecto Constitucional establece cinco categorías ordenadas en aplicación y jerarquía. Artículo 409 Todas las personas, así como los órganos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución. Artículo 410 La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía: 1º 2º 3º 4º 5º

7

La Constitución. Las leyes y los tratados internacionales. Los decretos supremos. Las normas departamentales, regionales y municipales. Normas de carácter administrativo7.

Proyecto de Constitución.

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Por otra parte, el Art. 228 de la Ley Fundamental establece el orden de prelación o jerarquía normativa, indicando “la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”. Estableciendo sólo dos formas de normativa interna, como son las leyes y cualquier otra resolución. La disposición constitucional comentada presenta un defecto en su estructura, por cuanto no hace una descripción rigurosamente detallada de los niveles y jerarquías de las diferentes clases de leyes, de manera que, de producirse un conflicto entre dos leyes ordinarias, para establecer la primacía de una de ellas, tendrán que efectuarse una interpretación acudiendo a la doctrina. Otro aspecto no definido expresamente es la ubicación en el orden jerárquico de las normas, los tratados, convenios o convenciones internacionales, es decir, no existe una definición clara y explícita sobre si esos documentos internacionales son supra o intra constitucionales de manera implícita. El constituyente ha establecido un carácter infra constitucional al otorgar la potestad de ofrecer el control de constitucionalidad sobre los tratados o convenios internacionales al Tribunal Constitucional, en la norma prevista por el art. 120.9ª de la Constitución empero, habrá

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que aclarar que el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha definido que los tratados, declaraciones o convenciones internacionales sobre derechos humanos tienen rango constitucional y por lo mismo, forman parte del bloque de constitucionalidad y se constituyen en un parámetro de juicio de la constitucionalidad de las disposiciones legales ordinarias8. Desde hace varios años nuestro país ha suscrito y ratificado una infinidad de tratados, convenios o convenciones internacionales en diferentes materias, una parte importante de éstos son referidos a derechos humanos, que haya que reconocer son de gran beneficio para la sociedad, sin embargo, en la Constitución no establecía su jerarquía normativa con relación a otros instrumentos normativos, se los ratifica mediante ley, es decir por debajo de la Constitución y por lo tanto, se los asimila con estas normas, pero tenían preferencia en su aplicación con las leyes ordinarias, ahora tenemos la certeza de que tienen la misma jerarquía que la ley. Sin embargo, en materia de instrumentos internacionales en derechos humanos hubiese sido ideal que se establezcan en el marco del bloque de constitucionalidad, es decir, al mismo nivel que la Constitución, o incorporarlos a la parte dogmática cuando no estén reconocidos en la Constitución. El camino avanzado por el Tribunal Constitucional de Bolivia a través de su jurisprudencia sobre derechos humanos, al considerarlos bajo el paraguas de rango constitucional, no tiene retorno y deben ser de aplicación como parte del bloque de constitucionalidad.

8

La Constitución Política del Estado – Comentario Crítico – Konrad Adenauer Stiftung – 3ra Edición–– Jose Antonio Rivera- Stefan José – Gonzalo Molina y Huascar Cajias 2004.

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2.3.

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El principio de supremacía constitucional. (SC 0084/2006 de 20 de octubre de 2006) “Este principio garantiza y posibilita la realización material de los principios acuñados por la Constitución; nace de la cualidad específica de la Constitución, como base, sustento y marco que informa todo el sistema normativo. En la Constitución Política del Estado vigente, el principio en análisis está previsto en el art. 228 Constitucional, cuando expresa: ‘La Constitución Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones’. Concretizan el principio de supremacía constitucional, entre otros, los arts. 120 y 121 de nuestra Ley Fundamental, al dotar a los ciudadanos y al poder político de un órgano jurisdiccional encargado de manera exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad y derivado de ello, de garantizar la supremacía de la Constitución. A su vez, del principio de supremacía constitucional, nacen los principios de interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución, principio de jerarquía normativa y unidad del ordenamiento (subprincipios en sentido estricto). El primer principio se proyecta en un doble sentido: por un lado, impone al legislador la obligación de preservar, en el proceso de elaboración de las normas, que éstas guarden sujeción a la Constitución, y por otro, obliga a todos los poderes a realizar un juicio previo de constitucionalidad positiva de las normas a aplicar, de tal manera que si el juicio resulta negativo, o lo que es lo mismo, si de tal labor interpretativa se entendiera que la norma contradice a algún precepto

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o principio de la Constitución o existen dudas sobre su constitucionalidad - dado el carácter concentrado del sistema de control de constitucionalidad vigente - se debe formular o promover la consulta respectiva ante el Tribunal Constitucional, promoviendo de oficio el incidente de inconstitucionalidad previsto por el art. 59 y ss. de la LTC” (SC 0066/2005, de 22 de septiembre).

y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas’, así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por ley ni contrariar sus disposiciones...”.

En este marco, la Constitución Política del Estado es la ley suprema, fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico, en la medida en que establece las directrices no sólo para la elaboración de las leyes, sino también para la interpretación de las mismas y su aplicación.

Principio de jerarquía normativa Este Tribunal, en las SSCC 0013/2003 y 0060/2003, sobre el principio de jerarquía normativa y los límites de la potestad reglamentaria del órgano ejecutivo, ha establecido:

En suma, la supremacía de la norma fundamental radica en el hecho de ser la base sobre la cual descansa el sistema jurídico de un Estado, legitimando así la actividad de los órganos estatales y dotándolos de competencia. Es la cualidad política de toda Constitución, como conjunto de reglas fundamentales esenciales para la perpetuación de la forma política. La Constitución, entendida como norma jurídica, deriva su superioridad política de esta supremacía y de la supralegalidad9.

3. “Que, uno de los principios fundamentales inherentes al Estado Democrático de Derecho es el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la CPE. Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración

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Reforma Constitucional

La Constitución Política del Estado; ley de leyes es resultado de la obra del hombre, por lo tanto no es, ni intenta ser perfecta, es por esto que constantemente existirá la necesidad de efectuar los cambios en sus principios y preceptos, como una forma de adaptar el texto constitucional a la cambiante y dinámica realidad política y social de cada país, hecho pronunciado en la propia Constitución Francesa de 1793 que expresa, en su Artículo 28º, que “Un pueblo tiene siempre

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Huerta Ochoa, Norma Constitucional. p. 59 - 61.

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el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras”10.

1945, 1947, 1961, 1967, 1994, y 2004, la gran mayoría se han dado generalmente en gobiernos de facto o ilegítimos. Sin embargo, también se ha reformado constitucionalmente sólo en dos oportunidades, la primera en 1995 y la segunda en fecha 20 de febrero del año 2004. Con el Proyecto de Nueva Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente que debe ser sometido a referéndum aprobatorio tendríamos una nueva Constitución y no se trataría de una reforma constitucional parcial.

Si la Constitución, como sostiene Ricardo Guastini, se concibe como una totalidad coherente y conexa de valores ético-políticos; de manera tal que la identidad material de toda Constitución descansa precisamente en el conjunto de valores supremos y principios fundamentales que la caracterizan y la distinguen de cualquier otra norma legal, es indudable que la reforma constitucional es uno de los temas de vital importancia en el Derecho Constitucional. Por lo tanto, el estudio de este tema adquiere mayor relevancia en el proceso de consolidación del Estado Democrático Constitucional11. El Congreso General Constituyente, reunido el 10 de julio de 1826 en Chuquisaca, sancionó la Primera Constitución Bolivariana. El 19 de noviembre de 1826, basada en el Proyecto de Constitución que presentó a dicha Asamblea el Libertador Simón Bolívar, a pedido de las Provincias Alto Peruanas, acompañando al Texto del proyecto el “Discurso del Libertador al Congreso Constituyente de Bolivia”. Es a partir de este hito histórico que comienza nuestra tradición constitucional. A partir de esa fecha histórica originaria y fundacional, la Constitución se ha reformado 19 veces, comenzando en 1826. A la fecha se han realizado reformas en los siguientes años: 1831, 1834, 1839, 1943, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880, 1899, 1931, 1938,

10

Informe Comisión Especial de Congreso Asamblea Constituyente – Proyecto de Convocatoria a la Asamblea Constituyente 2005.

11

José Antonio Rivera – La Reforma Constitucional en América Latina - 2006.

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La última Reforma Constitucional iniciada el 2 de agosto del año 2002 con la Ley de Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado, y concluida con la Ley de Reformas a la Constitución Política del Estado el 20 de febrero del año 2004, permitió incorporar al texto constitucional el mecanismo de reforma total de la Constitución, a cargo de un órgano distinto al poder constituido denominado “Asamblea Constituyente”. En consecuencia, hoy la reforma total de la Constitución Política del Estado, puede ser considerada como reforma total en ejercicio del Poder Constituyente. Es el propio texto constitucional el que establece el mecanismo de reforma total a cargo de una Asamblea Constituyente, previa sanción de una Ley Especial de Convocatoria a la misma, sancionada por el Órgano Legislativo en reunión de Congreso. La demanda de la ciudadanía para poder participar en procesos de reforma constitucional ha conllevado una evolución histórica en los últimos años, aunque lenta y limitada, en el ámbito del derecho internacional. Si bien un genérico derecho a la participación democrática en los asuntos públicos está contenido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Art. 21) y el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, en la última década el Comité de la Corte

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Interamericana de Derechos Humanos reconoció explícitamente el derecho de los ciudadanos a participar en el cambio constitucional.

demasiada frecuencia. Ello no significa que sus normas sean pétreas e inmodificables, pues la estabilidad no conlleva la prohibición de la reforma constitucional, se entiende que no reformar oportunamente la Constitución podría generar un divorcio creciente entre el proceso político y social con el texto constitucional. En consecuencia, la reforma constitucional debe concebirse como un mecanismo de balance permanente entre las necesidades de estabilidad constitucional y los requerimientos que conllevan los procesos de cambio social, político y económico. En definitiva, es necesario tener presente que, como dice Miguel Carbonell, “tan nefasto es una hiper-reformabilidad continua, como una inmovilidad irrazonable. Entre ambos extremos, la reforma constitucional puede desempeñar con éxito sus funciones”.12

En la doctrina y en el marco del derecho comparado los procedimientos de Reforma Constitucional, varían según los países, destacándose los siguientes:

3.1.

a)

Mediante iniciativa y decisión del Órgano Legislativo, en el que normalmente se requiere la aprobación de dos tercios de votos y un trámite especial, (ejemplo: Bolivia, 1995).

b)

Mediante iniciativa del Gobierno, del Congreso, del Senado o de las Asambleas de las Comunidades Autónomas, decisión del Congreso y ratificación por Referéndum (Ejemplo: Constitución Española, 1978).

Avance histórico sobre la reforma constitucional

Indicamos que la Constitución Francesa de 1793 establece en su Artículo 28º que “Un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras”. Este fundamento se ha repetido en casi todos los países del mundo, ya que las constituciones no son fórmulas inmutables que se mantienen rígidas en el tiempo, al contrario son puntos de partida y no fines en sí mismas y no deben ser la ratificación inmutable de la organización del Estado en un determinado momento histórico de un país, sino deben adaptarse a su realidad. Considerando su importancia en un Estado Democrático Constitucional, la Constitución debe estar dotada de una garantía de estabilidad, lo que supone no debe estar sometida a cambios con

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El Nuevo Constitucionalismo se basa en principios de participación efectiva y la inclusión plena de la ciudadanía, esto también es parte de la reforma constitucional a través de las Asambleas Constituyentes y no como se establecía en la gran mayoría de las constituciones de la región hasta la década pasada, era el Congreso el único encargado de estos procesos. La Asamblea Constituyente, como mecanismo de construcción jurídico institucional de un Estado, o como mecanismo de reforma de la Constitución Política del mismo, en donde el ciudadano participa a través de la elección de constituyentes y el referéndum aprobatorio, sin duda representa un definitivo avance en el marco de la democracia participativa. En el marco del derecho comparado es importante conocer la experiencia que han tenido los países sobre todo de Latinoamérica con respecto a la Asamblea Constituyente como mecanismo de reforma

12

José Antonio Rivera – La Reforma Constitucional en América Latina - 2006.

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constitucional. Es tan importante este instituto del derecho constitucional que es asimilado y aplicado en varios países del continente, especialmente en la década de los 90.

Concordante con el Artículo 348 que indica “La iniciativa de convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente podrán tomarla el Presidente o Presidenta de República, en Consejo de Ministros; la Asamblea Nacional, mediante acuerdo de las 2/3 de sus integrantes; los Concejos Municipales en Cabildo, mediante el voto de las 2/3 de los mismos; o el 15% de los electores inscritos y electoras inscritas, en el Registro Civil y Electoral”.

En este entendido, podemos coincidir que en estos últimos 10 años y como nunca en casi todos los países que consagran en su Ley Fundamental a la Asamblea Constituyente se utilizó este instrumento para de alguna manera tratar de solucionar las crisis interna, por lo tanto puede ser para los bolivianos de gran ayuda estudiar las experiencias vecinas13.

Venezuela: La Reforma de la Constitución Venezolana podrá ser realizada por una Asamblea Constituyente, convocada a iniciativa del Presidente de la República en Consejo de Ministros, por acuerdo de dos terceras partes de los miembros de Asamblea Nacional; por decisión de cabildos en los Concejos Municipales, mediante el voto de las dos terceras partes de los mismos y por el 15% de los electores y electoras inscritos en el Registro Electoral. La Constitución de Venezuela de 1999 en su Artículo 347 establece “El pueblo de Venezuela es el depositario del Poder Constituyente Originario. En ejercicio de dicho Poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente, con el objeto de trasformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución”.

13

Colombia: La Constitución Política Colombiana, establece en su título décimo tercero el procedimiento de reforma de la misma, señalando en su Artículo 374 que “La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo”. Concordarte con el Artículo 376 que establece “Mediante Ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo mediante votación popular decida sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente, debiendo señalar esta Ley la competencia, el período y la composición respectiva. Si el pueblo aprueba la convocatoria a la Asamblea, ésta deberá estar autorizada por una tercera parte de los integrantes del Censo Electoral. La Asamblea, en consecuencia, deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos en acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir de dicha elección el Congreso quedará suspendido de la facultad que éste tiene para reformar la Constitución, durante el tiempo que la Asamblea cumpla sus funciones. La Asamblea adoptará su propio reglamento”.

Informe Comisión Especial de Congreso Asamblea Constituyente – Proyecto de Convocatoria a la Asamblea Constituyente 2005.

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Ecuador: En el Ecuador por mandato de la Constitución Política existen dos formas para reformarla mediante el Congreso Nacional o la Consulta Popular, que se encuentran establecidas en el Artículo 280 de la misma que indica “La Constitución Política del Estado puede ser reformada por el Congreso Nacional o mediante Consulta Popular. Podrán presentar proyectos de reforma constitucional ante el Congreso Nacional, un número de diputados equivalente al veinte por ciento de sus integrantes o un bloque legislativo; el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional o un número de personas en ejercicio de los derechos políticos, cuyos nombres consten en el padrón electoral, y que equivalga al uno por ciento de los inscritos en él. El Congreso Nacional de ese país conocerá y discutirá los proyectos de reforma constitucional, mediante el mismo trámite previsto para la aprobación de otras leyes ordinarias. El segundo debate, en el que se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de la totalidad de miembros del Congreso, no podrá efectuarse sino luego de trascurrido un año a partir de la realización del primero. Una vez aprobado el Proyecto, el Congreso, lo remitirá al Presidente de la República para su sanción u objeción.

3.2.

Reforma constitucional en Bolivia

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que algunos de sus artículos merecen reforma, se hará la proposición por escrito, firmada por una tercera parte, al menos, de la Cámara de Tribunos, y apoyada por las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara.”. Es interesante advertir que incluso se manejaban plazos cerrados, es decir, diez años, antes no se podía modificar la Constitución, por tanto, existía una prohibición expresa, sin embargo en 1831 antes de cumplir la mitad de los diez años, la Constitución se modificó bajo la presidencia de Andrés de Santa Cruz y en menos de 3 años se vuelve a modificar en 1834. Aspecto que demuestra nuestro amplio afán de modificación en menos de 10 años: una Constitución y dos reformas de un mismo Presidente. Los próximos tres artículos de la Constitución de la 1826 (146 al 148) se refieren al mecanismo de reforma constitucional, estableciendo detalles bastante completos e importantes como: la proposición será leída por tres veces, con el intervalo de seis días y después de la tercera, deliberará la Cámara de Tribunos, si la proposición podrá ser o no admitida. Admitida a discusión y convencidas las cámaras de la necesidad de reformar la Constitución, se expedirá una ley, por la cual se mandará a los cuerpos electorales, confieran a los diputados de las tres cámaras, poderes especiales para alterar o reformar la Constitución, indicando las bases sobre las que deba recaer la reforma, en las primeras sesiones de la legislatura siguiente, a la que se hizo la moción sobre alterar o reformar la Constitución, será la materia propuesta y discutida; y lo que las cámaras resuelvan, se cumplirá, consultado el Poder Ejecutivo sobre la conveniencia de la reforma.

Debemos indicar que desde la Constitución Bolivariana de 1826 se establecía con claridad la reforma constitucional en el Artículo 145º “Si pasados diez años después de jurada la Constitución, se advirtiere

La Constitución Política del Estado vigente, establece en su título segundo, los artículos 230 al 232, el procedimiento que debe observarse para la reforma del texto constitucional; por una parte otorga

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esta atribución al Órgano Legislativo, para la reforma parcial, y por otra a la Asamblea Constituyente, para la reforma total del mismo.

Asamblea Constituyente, también establece cierta reserva en cuanto a la reforma de algunas partes trascendentales como: a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, cuando se trate de esta temática debe hacerse mediante una Asamblea Constituyente activada por diferentes mecanismos: voluntad popular mediante referendo, por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado.

La reforma parcial, deberá ser hecha previa declaración de la necesidad de reforma, la que se determinará con precisión en una Ley ordinaria, aprobada por dos tercios de votos de los miembros de cada una de las Cámaras. En el nuevo período constitucional, se considerará el asunto por la Cámara que proyectó la reforma, y si esta fuera aprobada por dos tercios de votos se pasará a la otra para su revisión, la que también requerirá dos tercios. Las Cámaras deliberarán y votarán las reformas, ajustándolas a las disposiciones que determine la Ley de Declaratoria de aquella. La Reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgación, sin que el Presidente de la República pueda observarla, algunos constitucionalistas consideraban que la Constitución, por estás determinaciones, podría considerarse como dura e inscrita en la línea de la rigidez, y por tanto, no sencilla de reformarla. La Reforma total de la Constitución Política del Estado, es potestad privativa de la Asamblea Constituyente, que será convocada por Ley Especial de Convocatoria, la misma que señalará las formas y modalidades de elección de los Constituyentes, será sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes del Congreso Nacional y no podrá ser vetada por el Presidente de la República. Es así, que la legitimación activa para la convocatoria a la Asamblea Constituyente la tiene únicamente el Congreso Nacional.

También permite la reforma parcial de la Constitución que debe realizarse mediante Ley de Reforma Constitucional, es decir, la que tiene la legitimación activa es la Asamblea Legislativa Plurinacional, pero además para su aprobación debe llevarse a cabo un referendo constitucional aprobatorio. Artículo 411 I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa popular, con por al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio. II. La reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por mayoría absoluta. Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio.

El Proyecto de Constitución sobre la reforma constitucional plantea que cuando sea una reforma total debe convocarse a una 171

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Las innovaciones constitucionales en cuanto a este acápite las podemos dividir en cuatro partes: a) reforma total y parcial, b) actores que pueden convocar a la reforma c) la forma de aprobación y d) referéndum constitucional aprobatorio.

C) La forma de aprobación: nos referimos al porcentaje de aprobación que se requiere para convocar a la Constituyente por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional y a la reforma parcial que también debe ser aprobada por mayoría absoluta de la misma Asamblea Legislativa, auque exista la posibilidad referéndums de salida o aprobatorios de las reformas, podría haberse contemplado la posibilidad utilizar un voto calificado, podría ser 2/3 o 4/5, debido a que se puede abusar de este instituto en el marco de la conformación y actividad de estos órganos deliberativos.

A) Reforma total o parcial: debemos indicar que se mantienen ambas formas de modificar la Constitución, es decir en forma total mediante la Asamblea Constituyente y cuando deba reformarse aspectos fundamentales de misma, con precisión se establece los siguientes casos cuando 1) afecte a sus bases fundamentales, 2) a los derechos, deberes y garantías, o 3) primacía y reforma de la Constitución. Es decir, toda la parte dogmática de la Constitución además su primacía y reforma constitucional, si bien no son cláusulas pétreas de vida indefinida, no podrán echar mano del mecanismo de reforma parcial, debe hacerse mediante Asamblea Constituyente, por lo que será mucho más complicado en el futuro la reforma total o la de estos acápites de nuestra Constitución. B) Actores que pueden convocar a la reforma: hasta ahora, en nuestra tradición constitucional el órgano que tenía la posibilidad y la legitimación activa en cuanto a la reforma parcial y la convocatoria a la Asamblea Constituyente para la reforma total era el Congreso Nacional. Ahora se democratiza la participación y se incluyen nuevos actores que pueden acceder a una modificación constitucional y de esta forma cumplir con los postulados de la democracia participativa, son el soberano por voluntad popular mediante referendo, por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado, aspectos que pueden ser definitivos para el avance o retroceso de los procesos democráticos y de reforma constitucional en el país.

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D) Referéndum constitucional aprobatorio: esta es una buena iniciativa de cambio, que se estableció en Ley No 3091 de Convocatoria a la Asamblea Constituyente pero en definitiva, se incluye ahora en el Proyecto de Constitución. Es fundamental la participación del soberano en la aprobación de una reforma constitucional, sea esta parcial o total, generando certidumbre en cuanto a la labor de los poderes constituidos y el sistema político y de esta manera legitimando el proceso de reforma.

4.

Disposiciones Transitorias

Para que funcione un Estado es fundamental una Constitución adecuada a su realidad social, Fernando Lassalle se propuso encontrar la esencia de una Constitución, a partir del análisis realista. Define a la Constitución como el resultado de la suma de los factores reales de poder. Así, lo que debe plasmarse en un régimen constitucional son las aspiraciones de las fuerzas sociales y políticas de un Estado.

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Siguiendo a Lassalle una Constitución no sería tal, si no refleja la realidad política de un Estado, con ello, nos quiere señalar que una Constitución refleja la realidad. Todo régimen posee una serie de hojas de papel en el que se inscriben las bases fundamentales que rigen el funcionamiento del Estado, en torno a los cuales se une su población, ese documento legal supremo que estructura y señala el funcionamiento del Estado, en torno a los cuales se une su población; ese documento legal supremo que estructura y señala el funcionamiento de la vida del Estado, sólo sería una hoja de papel, si no corresponde con la realidad. Por lo tanto hay dos tipos de Constituciones: la Constitución real y la formal. La primera es efectiva porque corresponde a la expresión de los factores reales de poder, y la otra, únicamente es una hoja de papel.

efecto son normas de adecuación para facilitar la aplicación de las que entran en vigencia. Las disposiciones finales vienen a ser las derogatorias, esto es, las que declaran expresamente a las normas que vienen a ser derogadas para evitar los equívocos que puede producir la derogación por incompatibilidad entre la nueva norma fundamental y la anterior.

Si bien, no existe una Constitución que en rigor sea perfectamente real, lo ideal es que mantengan vigencia sus principios esenciales. La introducción es importante debido a que en la actual coyuntura no solamente le importa al soberano en el marco de los procesos constituyentes su participación en el cambio constitucional a través la elección de sus Constituyentes o de un referéndum aprobatorio, quiere ir más allá en la búsqueda de la verdadera participación popular que debe ceñirse también a la última etapa del proceso, es decir, la renovación total de los poderes públicos, esto debido a la reforma constitucional y la convocatoria a procesos eleccionarios para legitimar nuevamente a los servidores del Estado.

Son consideradas muy importantes como ejes rectores del momento de transición y las guías de la adecuación ordenada de la norma que se deroga como de la que se aprueba, en definitiva son igual de importantes que cualquier artículo constitucional, sin embargo su vida útil es muy corta hasta que cumpla su propósito, pero también puede definir la forma y el momento en que la nueva Constitución se aplicará. Ahora bien, el constituyente puede, dentro de los márgenes constitucionales, decidir libremente en cuestiones de derecho intertemporal. La mejor doctrina, representada por Federico de Castro y Bravo, identifica modalidades de normas de transición: a) Las “disposiciones transitorias” en sentido estricto. Son disposiciones especiales que se adjuntan a una norma jurídica en este caso la Constitución y que tienen por finalidad acomodar su aplicación a las circunstancias creadas por la legislación anterior, delimitando así la eficacia de esa nueva norma, con las que se pretende regular el tránsito de la antigua a la nueva norma, limitándose a ordenar cuál de ellas debe aplicarse y en que momento.

En la doctrina constitucional las disposiciones transitorias de la Ley Fundamental en definitiva sirven para conectar las situaciones creadas por el sistema constitucional que va a ser derogado respecto a los alcances y consecuencias que produce la nueva Constitución, en

En consecuencia para que funcione nuevamente el orden democrático debemos someter al voto a todos órganos públicos elegibles, las disposiciones transitorias del Proyecto de Constitución

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permiten este extremo posibilitando que el Congreso Nacional, en el plazo máximo de sesenta días desde la promulgación de la Constitución, aprobará de manera excepcional, por única vez y por mayoría absoluta, el régimen electoral provisional necesario para la elección de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional y de la Presidenta o Presidente y la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado. La elección tendrá lugar en un máximo de ciento veinte días desde la aprobación del régimen electoral provisional. En el transcurso de este periodo se mantendrán en los cargos las autoridades que correspondan, de acuerdo con la regulación anterior.

de las nuevas autoridades, el Órgano Ejecutivo denunciará y, en su caso, renegociará los tratados internacionales que sean contrarios a la Constitución. Esto tiene que ver con la fe del Estado y las consecuencias de sus acciones, generalmente los tratados u otros instrumentos internacionales se negocian antes de ser suscritos y ratificados.

Esto posibilita la renovación de ambos poderes estatales y le permite al soberano: primero contar con nuevas normas y también con gobernantes elegidos en base a la naciente Constitución es decir nuevas normas, nuevo gobernantes elegidos con legalidad y legitimidad. Lo mismo debe ocurrir con los otros cargos elegibles y con el Poder Judicial. Otro aspecto importante es el que plantea la Disposición Transitoria Tercera que la Asamblea Legislativa Plurinacional aprobará, en el plazo máximo de ciento ochenta días, la Ley del Consejo Plurinacional Electoral, la Ley del Régimen Electoral, la Ley de la Función Judicial, la Ley del Tribunal Constitucional, y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Es decir fija limites máximos para que se sancionen estás normas de desarrollo que son importantes y absolutamente necesarias para el nuevo Estado. Cabe destacar la Décima y última Disposición Transitoria que establece que los tratados internacionales anteriores a la Constitución y que no la contradigan pasarán a formar parte del ordenamiento jurídico interno con rango de ley. En el plazo de un año desde la elección

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La presente edición se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2008, en los talleres de "Garza Azul" Impresores & Editores Teléfono 2232414 - Casilla 12557 La Paz - Bolivia

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