Análisis económica del papel de las asociaciones.

LAVILLE Jean-Louis & NYSSENS Marthe (2001). « Análisis económica del papel de las asociaciones », in LAVILLE Jean-Louis, NYSSENS Marthe & SAJARDO MORENO Antonia (eds.), Economía social y servicios sociales, Ciriec-España, Valencia, pp. 258-271. http://www.jeanlouislaville.net Copyright © Jean-Louis Laville 2009. All rights reserved.

Tercera Parte. Conclusiones transversales

ANÁLISIS ECONÓMICO DEL PAPEL DE LAS ASOCIACIONES por Jean-Louis Laville y Marthe Nyssens

Cabe pensar que el funcionamiento de las asociaciones no interesa a la ciencia económica porque una de las hipótesis subyacentes a ésta radica en que la empresa, en el sentido genérico del término, se organiza bajo la forma capitalista o, dicho de otro modo, que su objetivo es la maximización del beneficio de los accionistas. Sin embargo, existe una amplia literatura teórica de inspiración neoclásica dedicada a las organizaciones no lucrativas, la cual estudia la persistencia del sector asociativo en economías profundamente estructuradas por las empresas con ánimo de lucro y por el Estado [Nyssens, 20001. Cabe recordar que, en este marco teórico, se persigue analizar la eficacia a partir del óptimo de Pareto, como fue explicado en el texto precedente dedicado a las externalidades. La teoría de la rentabilidad social es, por lo tanto, un punto de partida para explicar los límites del mercado y la presencia de mecanismos alternativos de asignación de recursos. Esta teoría se basa en el teorema fundamental según el cual la asignación de recursos por medio del mercado es eficiente porque se compone de consumidores y de empresas que maximizan su beneficio. Pero este resultado sólo es válido para un mercado en situación de competencia perfecta pura, es decir, cuando se dan determinadas condiciones de intercambio entre las que se encuentran la inexistencia de poder entre los agentes económicos y la información perfecta sobre los bienes y servicios intercambiados o incluso la ausencia de externalidades y de bienes públicos. Basta con que una de estas condiciones no se cumpla para que la asignación de recursos proporcionada por el mercado no sea eficiente. El mercado se encuentra, por lo tanto, en una situación de intercambio. Los servicios de ayuda a domicilio, caracterizados por una dimensión colectiva y una componente relaciona1 importante, nos alejan de esa situación de referencia de la competencia pura y perfecta y, por lo tanto, de una situación de asignación óptima de los recursos a través del mercado. En ese contexto, han aparecido progresivamente diferentes ampliaciones de la teoría económica neoclásica con el fin de superar los límites del modelo

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de equilibrio competitivo. Otras formas de coordinación de los agentes están orientadas hacia una coordinación descentralizada que opera en el mercado por medio del sistema de precios. Como señala Favereau [1989], si los economistas han ignorado durante mucho tiempo el funcionamiento interno de las organizaciones y su impacto sobre la asignación de recursos, la tradición investigadora neoclásica propone desde hace algunos años análisis que pretenden esclarecer la razón de ser de las organizaciones. Es el caso de la nueva economía institucional, de la teoría de los costes de transacción, de las teorías del principal y del agente, de la escuela de los derechos de la propiedad, etc. La novedad radica en el hecho de admitir que el mercado no es el Único mecanismo óptimo de asignación de recursos. Los análisis económicos que se interesan por el funcionamiento de las asociaciones y se contentan con explicar sus causas han recurrido mucho, de este modo, a estas teorías organizacionales.

A ciencia cierta, este tipo de análisis no podría explicar y agotar la complejidad de las asociaciones en el campo de la ayuda a domicilio. El interés de esa aportación no es menos real: en un contexto ideológico de "todo mercado", los análisis de la economía estándar ponen su atención en sus limitaciones. A partir de toda una variedad de análisis económicos, el objeto de este capítulo es poner de manifiesto el lugar que ocupan las asociaciones en el campo de la ayuda a domicilio. Todo ello requiere, previamente, recordar algunos retos esenciales para la estructuración del sector.

1. SERVICIOS A DOMICILIO Y CONFIANZA ENTRE LOS ACTORES La naturaleza de la información en el campo de la ayuda a domicilio es fundamentalmente imperfecta y hace referencia a la construcción de relaciones de confianza para paliar estas carencias. En primer lugar, en numerosos casos, los oferentes poseen más información que los demandantes o que los poderes públicos financieros sobre las condiciones y las modalidades de la prestación de servicios a domicilio. La información, por lo tanto, puede ser asimétrica pero también incompleta. Eso significa, por ejemplo, que, en la medida en que es imposible prever cualquier situación que pudiera convertirse en una situación de dependencia, los contratos entre el oferente y el demandante o los poderes públicos son necesariamente incompletos.

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1 . l . Las circunstancias de la información imperfecta

Primer caso de estudio: el carácter imperfecto de la información esta vinculado a la naturaleza misma de los servicios a domicilio. Ello se explica por la incertidumbre en cuanto a la calidad demandada de estos servicios y la dificultad para medirla. En el mejor de los casos la evaluación sólo es posible por parte del usuario en el momento en el que el prestatario realiza el servicio. Es tanto más difícil de efectuar en la medida en que el servicio prestado sea multidimensional, adaptado a la situación específica del usuario (ayuda material, ayuda sanitaria, apoyo psicológico, etc.) y el componente relaciona1 sea esencial. En efecto, es a partir de la experiencia cuando el usuario puede eventualmente juzgar la calidad de una relación específica de cada transacción y, más aún, que es el resultado de una coproducción entre el demandante y el oferente. Segundo caso de estudio posible: los problemas de asimetría informativa pueden aparecer debido a la relación entre las partes que participan en este servicio. La demanda de servicios a domicilio se define frecuentemente según el entorno del usuario (su familia, su médico, una asistente social, etc.) que no está presente en el momento de las prestaciones y no puede, mas que de forma indirecta, verificar la calidad del servicio prestado. Igualmente, los poderes públicos subvencionan con frecuencia estos servicios a domicilio, pero delegan la producción a un tercer organismo y experimentan dificultades para controlarlos.

1.2. Las consecuencias de la información imperfecta: los límites de los mecanismos mercantiles

El prestatario puede aprovecharse de estas diferentes situaciones de información imperfecta para comportarse de forma oportunista y perjudicar a los usuarios y a los poderes públicos que los financian. Se habla de riego de oportunismo precontractualdesde el momento en que una de las partes de la transacción conoce la calidad ex-ante del servicio mientras que la otra la ignora. En estas condiciones, las cuestiones que se plantean son las siguientes: ¿Cómo puede elegir el usuario un prestatario de calidad? ¿A quien debe el Estado confiar la prestación del servicio? Es aquí donde surge el problema de la "selección adversa". A partir de un único indicador, el precio, es difícil, incluso imposible, distinguir los buenos de

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los malos prestatarios. Recordemos que, ex-ante, el usuario no conoce el nivel de calidad de la prestación que se le ofrecerá por uno u otro prestatario. Si el precio de mercado del servicio es demasiado bajo, los buenos prestatarios tenderán a salirse del mercado al estimar que sus esfuerzos son injustamente remunerados. Si el precio es demasiado alto, los malos prestatarios serán sobre remunerados en detrimento de los usuarios. Al tomar el precio como el único indicador de la calidad, se corre el riesgo de que los malos prestatarios capturen a los buenos y, más aún, que los usuarios, conscientes del peligro, renuncien a entrar en el mercado. De aquí viene la paradoja de la regulación mercantil: aún cuando existan oferentes y demandantes del servicio susceptibles de reencontrarse, las transacciones no tendrán lugar. Como destaca un estudio belga [Gevers et al., 19951, si el 95% de las personas mayores de más de 65 años vive en su domicilio y también el 90% de las personas de más de 75 años, se constata una débil utilización de los servicios de ayuda a domicilio. En efecto, son pocos los servicios de ayuda a domicilio utilizados por más del 10% de la población de edad. El precio constituye un obstáculo para el 22% de las personas mayores. La confianza relativa que atribuyen los usuarios potenciales a estos servicios, en particular respecto a las relaciones que se establecen en el seno de las unidades familiares juega, de manera más que probable, un papel importante. El caso del oportunismo post-contractual surge, en el campo de la ayuda a domicilio, porque el prestatario emprende una acción mientras que el usurario y10 el financiador no pueden observar o controlar perfectamente la ejecución de la acción. Para comprender bien el alcance de esta constatación, hay que distinguir tres posibilidades relacionadas bien con que los contratos no estén completos, bien con la asimetría informativa y, finalmente, con las facultades adquiridas respecto de los cuasi mercados del servicio de ayuda a domicilio. En primer lugar, pueden darse comportamientos oportunistas desde el momento en que aparecen situaciones que no estaban previstas en el contrato inicial. Para responder a las nuevas necesidades (en el caso, por ejemplo, de una persona mayor cuyo estado de salud se deteriore y que necesite más cuidados), el prestatario del servicio debe realizar inversiones específicas (estar más tiempo con la persona, especializarse en una operación de cuidados compleja, etc.) lo que le lleva, a la vez, a una situación de monopolio y le dota, al mismo tiempo, un mayor margen de maniobra para no cumplir sistemáticamente con todos los compromisos previstos. Como consecuencia, incluso cuando el usuario no está satisfecho con el servicio, éste dudará a la hora de cambiar de oferente teniendo en cuenta el coste específico de la inversión relacional.

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El segundo caso de estudio hace referencia a situaciones de riesgo moral que se desarrollan porque sólo se puede observar el resultado de la acción y no el esfuerzo desarrollado durante la acción. En efecto, ¿cómo juzgar el esfuerzo desarrollado por el trabajador en estos servicios que resultan de una co-producción entre el usuario sabiendo que determinadas partes - bien el entorno de la persona de edad, el empleo de los trabajadores o los poderes públicos financieros - no están presentes en la prestación del servicio? El riesgo moral se declina en particular en las prácticas de "maquillaje" para servicios que se benefician de subvenciones. Si las subvenciones no tienen suficientemente en cuenta las características de los usuarios, los prestatarios tendrán interés sólo de ocuparse de los usuarios menos "costosos" y dejar de lado a los usuarios más difíciles. Aquí aparece de nuevo el problema del oportunismo. Por otra parte, después de los servicios surgen importantes diferencias en cuanto al control de la calidad. Así, como se destaca en el análisis del caso inglés, determinados servicios de ayuda a domicilio, especialmente en las cuestiones técnicas, parecen prestarse bien a un control contractual. Distintos pagos pueden orientarse con bastante facilidad a las prestaciones, limitadas en el tiempo, correspondientes a servicios claramente delimitados proporcionados a clientes individuales. Por el contrario, los servicios en los que la dimensión relaciona1es más importante son mucho más difíciles de acotar y de delimitar dado que son bastante más imprevisibles y comprenden más interacciones sin forma Los componentes oportunistas adquieren mayor probabilidad porque es difícil evaluar los resultados acumulados en este campo. El oportunismo post-contractual se puede explicar, finalmente, por la estructura del entrono y el poder alcanzado en este campo. Las organizaciones se desenvuelven con frecuencia en un universo en el que la demanda excede a la oferta. La debilidad de las subvenciones públicas ante los servicios a domicilio crea barreras de entrada y explica la importancia del racionamiento de determinados segmentos del mercado de servicios. En la medida en que la competencia no tiene efecto, algunos prestatarios pueden intentar aprovecharse de esta situación para servir a sus propios intereses. Como el mecanismo es cada vez más fuerte, los usuarios, debido al pequeño número de organizaciones que operan en el mercado, no se sienten seguros para encontrar otro lugar. Como se puede constatar, la explotación de los usuarios

1. Ver a este respecto la distinción entre los servicios domésticos y los servicios a personas en el último capítulo.

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no se debe aquí a las asimetrías informativas, ni a que los contratos estén incompletos, sino más bien a la existencia de un poder de los cuasi-mercado de servicios. Estos riesgos se derivan del carácter fundamentalmente incompleto de la información en el campo de la ayuda a domicilio. La confianza de los usuarios y de su entorno en los poderes públicos constituye un reto determinante para los oferentes. El tipo de organización y las formas de regulación en vigor deben satisfacer las exigencias de confianza entre las diferentes partes. Teniendo en cuenta los retos de financiación pública y confianza en la calidad de los servicios a domicilio es posible desarrollar la hipótesis de un doble papel del sector asociativo en el campo de la ayuda a domicilio, en la innovación social y en la respuesta estructural a determinadas demandas [Gilain, Nyssens, 19991.

La historia de la estructuración de los servicios a las personas mayores revela que las asociaciones han tenido un papel relevante en la innovación social. Muy frecuentemente las iniciativas asociativas impregnadas por los valores de caridad o de ayuda mutua han jugado un papel pionero para suplir las carencias de la esfera doméstica en los cuidados a las personas mayores. Cabe destacar, por ejemplo, el caso de Bélgica o de Francia, donde las primeras iniciativas asociativas de ayuda a domicilio surgirán en los albores de la segunda guerra mundial para responder a las nuevas demandas sociales en un contexto de nuclearización de la familia y de debilitamiento de las solidaridades de proximidad. Igualmente puede referenciarse al Reino Unido y el desarrollo de las obras de caridad destinadas a las personas mayores sin recursos, o la organización en las "friendly societies", bajo el principio de la ayuda mutua y de los servicios destinados a sus miembros. En esta fase de innovación, las asociaciones se apoyaron mucho en el compromiso de los voluntarios y se financiaron gracias a las donaciones y a la contribución de los beneficiarios. Estos recursos voluntarios han soportado la acción innovadora. Su desarrollo vendrá explicado por la presencia de beneficios colectivos a los que eran sensibles los promotores de las asociaciones, mientras que la ausencia de toda posibilidad de ganancia financiera alejaba a los prestatarios comerciales.

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En una segunda fase, con el desarrollo del Estado de bienestar, según las modalidades contrastadas en los diferentes países y la posterior contribución en las regulaciones públicas, estas asociaciones movilizaron su relevo político. Estas iniciativas buscaban suscitar la implicación de los poderes públicos en la financiación y en la regulación con el objeto de promover un desarrollo más estructurado de los servicios avalados por iniciativas colectivas. La implicación de los poderes públicos revelará las limitaciones de las asociaciones dado que, como señala Salamon [1987], no deben ignorarse las limitaciones intrínsecas del sector no lucrativo. Según él, la filantropía tiene sus limitaciones. La movilización continua de los voluntarios y de las donaciones es difícil ("insuficiencia filantrópica"). Así, varios textos nacionales plantean las dificultades financieras de las asociaciones desde el momento en que se benefician de un escaso apoyo público. En cuanto a la movilización del voluntariado, parece más apropiado para un tipo de servicios que para otros, especialmente en función de la importancia de la componente relacional y del grado de profesionalización exigido por los marcos reglamentarios. Así, en el Reino Unido, los centros de día para las personas mayores movilizan más fácilmente a los voluntarios que las casas de reposo. En efecto, estos centros de día ofrecen principalmente una acogida de tipo relacional y todavía están muy poco reglamentados en su funcionamiento. En Noruega, las asociaciones que cuentan con numerosos voluntarios son, sobre todo, lugares de encuentro y de socialización más que organizaciones productoras de servicios. Igualmente, determinadas asociaciones, especialmente vinculadas a redes de afinidad ideológica o religiosa, pueden extender su acción hacia los grupos desfavorecidos u ocuparse únicamente de algunas situaciones ("particularismo filantrópico"). Tanto la contribución inglesa como la española subrayan esta limitación a la acción de algunas asociaciones. Finalmente, el estatuto asociativo puede incitar a una débil eficacia organizacional teniendo en cuenta la restricción de la no distribución de los beneficios ("ineficacia o amateurismo filantrópico"). El citado argumento en relación al vínculo entre el estatuto jurídico y la menor eficacia de las asociaciones se halla en el centro de la teoría económica. Sin embargo, las informaciones empíricas están lejos de evidenciar tal hecho. Como muestra la contribución inglesa, si los costes de los servicios a domicilio parecen más elevados en el sector asociativo que en el sector privado con ánimo de lucro, ocurre lo contrario en las casas de reposo. Por otra parte, estas comparaciones han de considerarse con precaución en la medida en que se plantean problemas de comparación debido a que los servicios ofrecidos por los diferentes tipos de prestatarios pueden ser muy diferentes.

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Por todas estas razones, se puede comprender lógicamente, como Salamon, la necesaria implicación de los poderes públicos en los servicios portadores de retos colectivos. Su intervención en la financiación y en la regulación se justifica para sostener el desarrollo y favorecer el acceso sobre al base de criterios definidos por normas públicas. La historia de los diferentes países revela modos de interacción diferenciados entre las iniciativas asociativas y el apoyo público privilegiando bien el relevo de los poderes públicos en la prestación de servicios, bien el cuidado y el encuadramiento de los servicios en el marco asociativo. Así, países como Francia, Bélgica, Alemania o Austria han favorecido la colaboración entre el Sector público y el asociativo en la prestación de servicios de ayuda a domicilio, en gran parte financiados por los poderes públicos, mientras que estados como el Reino Unido, Québec o Noruega han conocido una expansión del servicio público que ha servido de relevo, con frecuencia, a la acción pionera de las asociaciones. Este tipo de interacción depende, como se muestra en el siguiente capitulo, de las diferentes concepciones del Estado de bienestar. No obstante, el papel de las asociaciones en la innovación social no es más que una antigua historia que habría servido para perfilar las políticas públicas. El desarrollo reciente de la ayuda a domicilio también es deudor de este papel de innovación social. Numerosas iniciativas novedosas en el sector, como por ejemplo las empresas de Economía Social en Québec o las cooperativas sociales en Italia, se construyen sobre la base asociativa. Tales iniciativas se inscriben en un contexto cambiante vinculado, entre otros, al auge de la precariedad socioeconómica de determinadas capas sociales así como a las grandes tendencias de envejecimiento de la población y de la modificación de las estructuras familiares dado el aumento de la tasa de actividad femenina. Si las primeras asociaciones se inspiraban principalmente en valores filantrópicos, se asiste así a iniciativas que emanan de una diversidad de actores locales y que reflejan múltiples intereses, particularmente arraigados a las comunidades locales. En efecto, en ellas se reúnen a profesionales, usuarios, actores de desarrollo local o incluso representantes de los poderes públicos locales. Pensemos en el caso de Québec, en el que las empresas de Economía Social se han desarrollado gracias a los grupos de mujeres, de voluntarios O a las asociaciones de servicios para hacer frente, en los años 90, a las carencias de los sectores privado y público frente al aumento de las demandas. Hay que señalar igualmente el caso de Bélgica, donde la evolución de las iniciativas asociativas, basadas en la implicación de los voluntarios y de los trabajadores asalariados, ha ido pareja, durante los últimos años, a la

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satisfacción de las demandas de los usuarios con ingresos modestos no tenidas en cuenta por los servicios clásicos de ayuda a domicilio (cuidado-enfermedad, desplazamiento de las personas dependientes, cursos, pequeñas reparaciones, etc.). El modelo de las cooperativas sociales italianas, caracterizado por el carácter híbrido de sus miembros (trabajadores, usuarios, voluntarios) también remite a las "empresas de múltiples partes participantes" [Borzaga, Mittone, 19971. Esta diversidad de las partes participantes permitiría identificar mejor las demandas, a menudo latentes, y sería una forma de garantizar que los objetivos de las empresas no puedan reducirse sólo a los intereses de un grupo particular. En efecto, los resortes del compromiso común de esta diversidad de actores tienden a la búsqueda de estos beneficios colectivos ya citados, en términos de igualdad de acceso, de búsqueda de cohesión social o de inscripción en una perspectiva de desarrollo local. Desde su aparición, las recientes iniciativas en el campo de la ayuda a domicilio movilizan tanto financiación mercantil y pública como recursos voluntarios mediante la implicación de los voluntarios. Caracterizadas generalmente por la voluntad de dar respuesta a las múltiples demandas de los beneficiarios tropiezan, sin embargo, con una segmentación de la financiación pública cuya articulación e instrumentalización son raramente consideradas. Asimismo, cuando la financiación pública es relevante, tales iniciativas son instrumentalizadas en relación a otros objetivos de las políticas públicas (tratamiento social del desempleo, recorte de los gastos públicos, etc.), cuestiones sobre las que vuelve el texto sobre las regulaciones públicas. Si los actores implicados son varios, las asociaciones son acreedoras de una dinámica de innovación, particularmente en la misma línea que las realidades locales y las necesidades existentes, preocupada por considerar los retos colectivos. En este contexto, los poderes públicos estarían mayormente limitados por el carácter centralizado de su gestión y por su dependencia del proceso político. En cuanto a las empresas privadas con ánimo de lucro, su finalidad de beneficio supone que sus iniciativas se limiten a las acciones desempeñadas con la esperanza de ganancias tangibles y apropiables en plazos razonables, lo cual reduce sensiblemente su campo de acción desde el punto de vista del interés colectivo.

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3. ¿EXISTE UN LUGAR PARA LAS ASOCIACIONES MÁS ALLÁ DE LA FASE DE INNOVACIÓN? Las asociaciones ¿desempeñan un papel permanente en la estructuración del campo de la ayuda a domicilio o están llamadas a desaparecer una vez que las necesidades sociales hayan sido reveladas socialmente y relevadas por los poderes públicos? Esta es la cuestión que sucede a la identificación de su capacidad de innovación.

3.1. Reconocimiento de los desafíos colectivos y de la demanda excedentaria

A este respecto, el relevo de los poderes públicos, tanto si se trata de la financiación pública como de la prestación de los propios servicios, depende del reconocimiento efectivo por la sociedad de los retos colectivos de los que son portadores. Las externalidades asociadas a uno u otro tipo de servicio, ¿ son valoradas por las instituciones públicas? ¿El reto de una acceso equitativo es admitido como esencial hasta el punto de llevar a la intervención del Estado? La contribución a las externalidades que se ofrece en este libro muestra en qué medida esta valoración se deriva de una construcción social. Si se considera que se ha alcanzado el reconocimiento institucional, la financiación puede cubrirse por la vía impositiva. Las decisiones de financiación pública, como muestra la teoría de la elección pública, tienen tendencia a responder a las expectativas del elector medio, es decir, a aquellas valoradas socialmente por la mayoría de la población. Este proceso entraña que numerosas demandas, portadoras dé retos colectivos, queden insatisfechas. Más allá de la fase de innovación social, los poderes públicos pueden optar por participar en la financiación de determinados servicios al estimar que no entran en sus prioridades de actuación. La concepción de equidad, así como la elección de las externalidades valoradas, depende necesariamente del contexto socio-político. Por lo tanto el Estado, al igual que el mercado, sólo en ocasiones es una institución apta para satisfacer todas las necesidades sociales. Frente a este doble fracaso, se puede comprender el papel de determinadas organizaciones sin ánimo de lucro [Weisbrod, 19751. Su función consiste en responder a las demandas no satisfechas ni por el mercado ni por el Estado. Por ejemplo, las asociaciones, financiadas por recursos mercantiles y voluntarios pero que no se aprovechan de las ayudas directas del Estado intentan responder

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a las demandas insatisfechas de los bienes colectivos y cuasi-colectivos. El voluntariado asociativo juega aquí un papel central. La contribución inglesa subraya así que numerosas asociaciones activas en el campo de los servicios de ayuda a domicilio dependen de las donaciones y del voluntariado y están fuera de su campo reglamentario. En España, la construcción del Estado de bienestar, todavía reciente, explica el papel preponderante que juegan las asociaciones filantrópicas en la acogida a las personas mayores al margen de toda subvención pública. Este mismo tipo de argumentación puede explicar el rol del voluntariado en respuesta a las demandas no satisfechas por completo sobre una base monetaria. En particular se trata del importante papel jugado por los servicios voluntarios de acompañamiento destinados a procurar oportunidades de reencuentro y de relación a las personas dependientes. Incluso en eso, las situaciones nacionales difieren. Las asociaciones en Noruega tienen principalmente un papel de socialización y de grupo de presión, mientras que las actividades de servicios sociales dependen de los servicios públicos. Otros países se caracterizan por una tradición colaboracionista entre el Sector público y el sector asociativo.

3.2. Descentralización de una misión de interés colectivo y capital de confianza

Para explicar la situación de colaboración entre el Estado y las asociaciones, la teoría económica estándar utiliza de nuevo el argumento del fallo del Estado. Sin embargo, ya no se trata de recurrir a mecanismos financieros que dejen de lado a una parte de las necesidades, como en la teoría del votante mediano. El análisis se enfoca de otra manera. Debido a un modo de gestión burocrática, el Estado se vería limitado para responder a las demandas sociales diferenciadas y heterogéneas. Entonces, la opción más racional consistiría en delegar a las instancias más descentralizadas el desempeño de dicha función. Otro argumento, quizás más implícito, es el de la búsqueda de una reducción de los costes por parte de los poderes públicos, bien gracias a la creciente participación financiera de los usuarios, bien gracias a unos costes menos elevados que en la función pública. Este tipo de justificación explica las resistencias de numerosos análisis de casos nacionales que subrayan el crecimiento de un sector asociativo creciente y temen que esta "privatización" de los servicios sociales haga que el Estado deje de comprometerse. Las asociaciones, dotadas de un capital de confianza particular son, en este marco, vistas como un socio ideal en tanto en cuanto éstas han jugado con frecuencia el papel de pioneras en los servicios de interés colectivo.

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Tradicionalmente, el estatuto jurídico asociativo con su restricción de nodistribución del beneficio fue diseñado para explicar el capital de confianza del que participa el mundo asociativo. Este es, en efecto, un guarda-fuegos frente a los incentivos de extraer beneficio de la información imperfecta en detrimento de los usuarios o de los poderes públicos financiadores. Pero, si este argumento fue central en la literatura anglosajona referente a las organizaciones no lucrativas [Hansmann, 19871, cada vez se reconoce más que esta situación no es suficiente, ni necesaria, para construir una relación de confianza [Ortmann et Schlesinger, 19971. La ausencia de ánimo de lucro no impide que los gestores de las asociaciones no persigan objetivos que no tengan que ver con los intereses de los beneficiarios. Así, se ha podido demostrar cómo determinadas prácticas asociativas se han acomodado a las remuneraciones excesivas de sus dirigentes o de confiscación de los objetivos colectivos por parte de pequeños grupos cuyo poder puede favorecer considerables desviaciones Pese a todo, el sector asociativo cuenta con un capital de confianza relativamente elevado en relación a los servicios de interés colectivo. Se observa, además, que el acceso del sector privado lucrativo a las subvenciones públicas en el campo de la ayuda a domicilio no constituye mas que la excepción. Si el principio de no distribución del beneficio no resulta suficiente como garantía de confianza y de calidad, ¿qué otras vías utiliza el sector asociativo? En primer lugar, la implicación de las partes, generalmente externas, en la concepción y la coproducción de servicios (los usuarios y su entorno y los asistentes informales) está cada vez más desarrollada como vía complementaria para alcanzar la confianza en estos servicios, que exigen un grado de personalización importante. Los usuarios se hallan de esta forma representados. La participación en la financiación que se observa de determinadas instituciones (mutualidades, poderes públicos locales), o en el consejo de administración de los propios servicios, es también un medio de control, e incluso una vía para incrementar su influencia, lo cual puede significar una pérdida de autonomía, pudiéndose dar una instrumentalizaciónde los servicios. Un ejemplo claro se observa en el caso belga, donde las mutualidades tratan de ampliar su campo de influencia en el terreno socio-sanitario. En este sentido hay que señalar que Ben-Ner y Van Hoomissen [1991] distinguen dos dinámicas en el origen de las organizaciones sin ánimo de lucro de cara a desarrollar un entorno generador de confianza. Algunas organizaciones nacen de colectivos con necesidades, como los usuarios, quienes desean controlar la organización y

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que se comprometen con profesionales para desarrollar el servicio. En especial, este es el caso de los "clubes sociales", que se fundaron a partirde la iniciativa de las personas mayores en Gran Bretaña. Otras asociaciones se desarrollan a partir de profesionales que, conscientes de los problemas de información que existen en este campo, se comprometen con las partes menos informadas, como los usuarios, para desarrollar su acción de acuerdo con sus demandas. Así se observa, por ejemplo, que empresas de Economía Social en Québec están dotadas de mecanismos que fomentan la participación de los usuarios y que refuerzan los vínculos de proximidad con todos los colectivos que intervienen.

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Seguidamente, la implicación de los trabajadores en el control de la entidad y la organización democrática del trabajo sirven de vía para reforzar la motivación de los trabajadores y, por lo tanto, asegurar la calidad de su compromiso con unos servicios en los que es particularmente difícil, no sólo para los usuarios, sino también para los empresarios, controlar sus esfuerzos [Borzaga, 20011. La multiplicación de las sociedades laborales en España o en Italia se puede explicar por su forma particular de organización adaptada a un servicio muy intensivo en trabajo y especialmente difícil de evaluar. La hipótesis subyacente estriba en que los trabajadores, cuando son también los propios propietarios de la organización, se hallan especialmente motivados para proporcionar servicios de calidad. Los asalariados también pueden aportar una parte del trabajo voluntario a cambio de una remuneración menos elevada que en otro tipo de entidades a través de gratificaciones no monetarias por su contribución productiva. Sin embargo, esta interpretación tiene una doble lectura dado que puede conducir a la auto-explotación de estos colectivos, en virtud de que el reconocimiento profesional no siempre está completamente alcanzado en los campos de actividad considerados. Finalmente, la presencia de voluntarios puede constituir una garantía para la consecución de los objetivos de la entidad. Desde el momento en que los voluntarios son miembros, pueden ser más fácilmente identificados, al menos los relacionados con la búsqueda de beneficios colectivos, que no deben de confundirse con la maximización de ganancias financieras. La movilización de los recursos voluntarios no sería posible sin la valoración de los retos colectivos dentro de la organización. En efecto, el compromiso voluntario, si puede estar motivado por un deseo de inserción social, también puede hacer referencia a un compromiso ciudadano que se concrete en la adhesión a una voluntad de cambio social [Mossé, 19981. Sin embargo, la cuestión de la compatibilidad del voluntariado y del objetivo de la profesionalización de los servicios tiende

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a difuminarse o retrasarse. ¿Sufre el voluntariado de diletantismo o representa una aportación a la calidad del servicio en términos de intensidad relacional, de personalización de los servicios y de confianza? Las citadas modalidades de implicación tanto de los usuarios y de los trabajadores como de los voluntarios muestran, de nuevo, las ventajas de una organización entre múltiples sectores, por ejemplo de una organización en la que la propiedad económica está en manos de diferentes grupos [Borzaga, Mittone, op. cit.; Pestoff, 19951. Estas organizaciones tendrían un papel privilegiado en la construcción de relaciones de confianza entre las partes, facilitando la producción duradera de beneficios colectivos e implicando esta diversidad de actores. La cuestión de la gestión de esta pluralidad de actores y de intereses, más allá de la fase de innovación, en el seno de la organización sigue siendo, sin embargo, una cuestión central. Por ejemplo, en el caso italiano se observa cómo en las cooperativas de servicios sociales, la gran diversidad de actores que existía en sus orígenes tiende a atenuarse a lo largo del tiempo hasta acercarse a una situación parecida a la de las sociedades laborales. Si se sigue la argumentación de Gui [1992], se puede decir que el compromiso de una parte es altamente dependiente del beneficio neto que se extrae de esta acción colectiva, la cual depende, entre otras cosas, del valor de la transacción que se le atribuye, de su frecuencia y de su duración.

3.3. Sector privado con ánimo lucrativo y prestaciones de servicios sociales. ¿Dos lógicas antagónicas?

Si hace algunos años el campo de la ayuda a domicilio estaba reservado al sector denominado "no mercantil" (es decir, a los sectores público y asociativo) en la mayor parte de los países, la cuestión del acceso del sector privado lucrativo se ha venido planteando cada vez con más frecuencia en relación al desarrollo de los nuevos marcos reglamentarios. Cabe citar el caso del Reino Unido, donde las sucesivas reformas legales en el campo de los servicios sociales han abierto la puerta a las empresas lucrativas. El desarrollo de los nuevos modos de solvencia de la demanda, como en Francia y Québec, y del seguro de dependencia en Alemania, plantean también la cuestión del lugar que ocupa el sector privado lucrativo en este tipo de servicios.

c Puede el sector privado lucrativo desarrollar el capital de confianza necesario en este campo? Como pone de manifiesto la contribución inglesa, la construcción de una reputación a lo largo del tiempo es un elemento central

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de cara la desarrollo de un capital de confianza al alcance, a priori, del conjunto de los oferentes, tanto lucrativos como no lucrativos. Desde los años 80, el Reino Unido ha conocido la multiplicación en el número de pequeñas empresas que han adquirido una buena reputación. Estas entidades están en manos de los trabajadores que, en su mayor parte, tienen experiencia profesional dentro de los servicios sociales, buscando de los poderes públicos una mayor autonomía, etc. Menos que el estatuto jurídico, parece aquí que el arraigo local, la cultura profesional y el pequeño tamaño de las empresas facilitan la creación de la confianza social de los usuarios. Por el contrario, en Francia, las grandes empresas privadas parecen tener dificultades para penetrar en el mercado de los servicios sociales a personas cuando las nuevas vías de financiación lo permiten. Por lo tanto, no es posible decidir simplemente sobre el éxito o el fracaso de las empresas privadas en este campo. Sobre todo, son dos las reflexiones finales que se imponen después de la comparación internacional. La primera relativa a la evolución propia de las organizaciones asociativas, y la otra respecto a la relación entre los estados, las asociaciones y los mercados. Estas dos cuestiones son tratadas sucesivamente en los dos textos de conclusiones finales que completan y relativizan el análisis realizado desde el punto de vista de la teoría económica neoclásica.