Boletín OLAP No. 1

Apuntes para el debate

Trabajo Público ¿digno o decente? Desde las décadas finales del siglo XX, asistimos a una incapacidad y/o falta de voluntad política para encarar eficazmente algunos fenómenos: El imparable deterioro del empleo, el trabajo como un bien cada vez más raro y escaso, la amenaza de serias modificaciones a los derechos laborales, o su claro retroceso, el globalismo jurídico que despoja al poder judicial local de competencia en ciertos aspectos en el marco de tratados de libre comercio y similares. El enfoque de Trabajo Decente ha sido desarrollado por la Organización Internacional del Trabajo a partir de 1999. Empezó a ser usado por el director general de la OIT, Juan Somavia, quien fijando una nueva política que guiaría la acción de la organización, considero necesario trabajar sobre cinco objetivos estratégicos: a.- Trabajo productivo, b.- Protección de los derechos del trabajador, c.- Ingresos adecuados, d.- Protección social, e.- Diálogo social tripartita. El concepto de trabajo decente tiene más arraigo en fuentes doctrinarias que normativas. Es necesario distinguir entre textos jurídicos con fuerza vinculante y discurso o textos no vinculantes. Hasta la fecha no se conocen textos emanados oficialmente de la OIT y que sean de carácter vinculante para los Estados, en los que formalmente se hable de trabajo “decente”. Sin embargo, en los objetivos del milenio para el desarrollo, se incorpora el trabajo decente para todos. El empleo de “decente” al referirse al trabajo se encuentra cada vez más presente en textos de carácter narrativo que expresan una intención, es decir, estamos ante una masa de discursos, conferencias de funcionarios, sindicalistas, participantes en eventos, etc. Lo importante es haber introducido lo de “decente”, aunque nadie lo explique o Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

se pregunte qué se entiende por decente. Introducirlo es empezar a ganar espacio en el imaginario social, de modo que deviene una consigna axiomática, que no requiere fundamentación. La OIT parece reconocer que se trata de una categoría sin estructura teórica. Dado que se trata de una categoría en construcción, hace ya algún tiempo encargó al Instituto Internacional de Estudios Laborales para “crear un paradigma de trabajo decente y dotarlo de una estructura teórica” pero a la fecha no se conocen los resultados. El mundo de los discursos, es un mundo en que se expresa, se construye y se disputa poder, se manifiestan ideologías, vale decir, se expresan cosas y se ocultan otras. El léxico no es aislable de su contexto, tiene historia y hace historia. Por ejemplo, conflicto social en lugar de lucha de clases; subdesarrollo en vez de dominación; estratos en vez de intereses de clase, etc. Nombrar es un acto que revela no sólo cómo conceptuamos algo, sino cómo actuamos frente a lo que nombramos. Así por ejemplo, es en medio del proceso de extensión de los intereses del gran capital en su fase neoliberal que se hacen discurso dominante, en el mundo de lo público, expresiones que introducen categorías como la de cliente, concertación, competitividad, equidad, productividad, sostenibilidad, calidad, empoderamiento, marketing, gerencia, producto, etc. No es que estas palabras no existieran antes, la novedad es el significado que cobran en un marco extralingüístico diferente. Reciben su nuevo significado de la función respecto al proyecto institucional en el que se inscriben organismos internacionales como la OIT, FMI, OMC, etc. Nada de ello es inocente. ¿Existe para la OIT un parentesco conceptual entre “digno” y “decente”? Lo que notamos es cierta yuxtaposición, cierta intención que las haría o equivalentes o meramente tangenciales. Todo indica que el vocablo “decente” juega un papel de suplantación cada vez más marcado de lo que históricamente fue para los trabajadores el motivo de las luchas emancipadoras por la dignidad frente a las múltiples formas de atentar contra ella. Se colocó al centro de su práctica social y de su discurso la dignidad como el fundamento de su actuar, como el horizonte de sus aspiraciones colectivas y personales. Ellos acunaron esta herencia legada desde los movimientos obreros internacionales, en ese leitmotiv, “¡Sí al Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

trabajo digno, No, a la explotación!”. Este binomio, dignidad y no explotación, ha quedado puesto en tela de juicio recientemente nada menos que por el organismo internacional que ligó su historia a este esfuerzo secular de las grandes mayorías de productores por la justicia social. La dignidad es como uno mismo, es decir, vamos siendo ininterrumpidamente sin terminar de ir siendo. El verbo griego ginomai expresa bien esta dinámica, la dignidad refiere inexorablemente a la persona, al sujeto, al ser humano individual como colectivo. No se trata sólo de una percepción o apreciación subjetiva de sentirse bien, es también eso, pero refiere a la conciencia para sí y en sí. No hay dignidad escindible del sujeto Por ello estuvo siempre presente la convicción de que dignidad es más amplio que trabajar. Trabajar es apenas una ocasión eventual de ir siendo coproductor cultural, espiritual, simbólico y coproductor material. Dignidad remite a autonomía, autodeterminación, a condición humana. Nos refiere al núcleo de la utopía, es decir, que siempre podemos aprender la condición humana. La dignidad se expresa en la capacidad real de ser responsables; la responsabilidad, antes que la libertad, expresa el sentido y la significación de la dignidad. La búsqueda de dignidad tiene un núcleo ético perturbadorsubversivo de todo quehacer humano, social, político, económico, cultural, de toda relación intersubjetiva con los otros y con lo otro. El goce y ejercicio de los derechos humanos reclama ser protagonistas de nuestra vida y estar llamados a serlo en el tejido social e histórico concreto. La dignidad está en el camino y en la búsqueda de la excelencia de la calidad de ser humanos. Se trata de hacer de ello un modo de vida, un atributo cultivable individual y colectivamente. En la Constitución de 1991 el trabajo adquirió una importancia enorme con la que no contaba antes. Con la conversión del Estado colombiano en un Estado Social de Derecho el trabajo pasó a ocupar un lugar central por la triple calidad que se le reconoció, desde entonces, el trabajo sería principio, deber y derecho. El reconocimiento como principio tiene lugar desde el preámbulo, en donde se empieza a hacer alusión al trabajo como uno de los fines hacia los que propende la Constitución, y luego, en el artículo primero cuando se señala a la dignidad humana y al trabajo, entre otros, como fundamentos del Estado Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

social de derecho. Por otra parte, la consagración constitucional del trabajo como derecho y como deber se lleva a cabo a través de los artículos 25 y 53 de la Carta. Entender a la dignidad humana como uno de los pisos axiológicos de la Constitución supone que la misma debe verse reflejada en todas las demás consagraciones constitucionales. Por esta razón la Corte Constitucional señaló que “Como principio, la dignidad humana, se vierte al interior de todos los derechos fundamentales que la reafirman dentro de nuestro Estado Constitucional y democrático. Son los derechos fundamentales y el respeto a éstos, los que ponen en evidencia la trascendencia de la dignidad humana al interior de nuestra sociedad”. En la medida, entonces, en que al trabajo se le reconoce la calidad de derecho fundamental, el mismo debe estar condicionado por las exigencias de la dignidad humana. El respeto por la dignidad representa la valoración de las personas únicamente por su naturaleza humana, sin tener en cuenta otras consideraciones. Ello significa que bajo ninguna circunstancia puede tratarse a la persona como medio para alcanzar diferentes fines, sino que ella representa un fin en sí misma. La Corte Constitucional lo ha dicho de la siguiente forma: “La dignidad de la persona humana no permite que ésta sea reducida a la condición de cosa u objeto, carente de autonomía, lo que sucede cuando por actos particulares se dispone de la libertad o del cuerpo de un ser humano” Específicamente, el artículo 25 establece que “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. El fundamento normativo constitucional del trabajo digno, entonces, puede encontrarse por dos vías. Por un lado, a través de la referencia a la dignidad humana, que como principio fundante del Estado social de derecho debe reflejarse en todo el ordenamiento jurídico, y de manera concreta, sobre las distintas dimensiones del trabajo. Por el otro, acudiendo a la referencia expresa de los art. 25 y 53 de la C.P. que dan muestra de la relevancia que la Constitución le otorga a las condiciones en las que se desempeña el trabajo. Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

En tal caso, la definición de cuáles son los elementos que se encuentran incluidos en la misma, esto es, de los elementos que componen el trabajo digno, resulta relativamente sencilla, pues a partir de la Sentencia T-457 de 1992 la Corte Constitucional estableció que estas condiciones eran los mismos principios básicos del trabajo que aparecen en el artículo 53 C.P. Desde allí se generó un acuerdo relativamente claro –y que hasta ahora no ha tenido variaciones importantes- en relación con cuáles son esas las condiciones dignas de que habla el artículo 25 de la Carta. Por el otro, en cambio, cuando se habla del trabajo digno como resultado de que la dignidad humana –en su calidad de principio fundamental del Estado social de derecho- penetra todas las demás disposiciones constitucionales, así como que encuentre reflejo en cada una de las esferas de la vida de las personas. La Corte Constitucional Indicó que las condiciones que debían estar presentes en la relación laboral para poder afirmar que la misma se desarrollaba en condiciones dignas y justas (como lo ordena el artículo 25 C.P.) eran las mencionadas en el artículo 53 de la Constitución. Dijo adicionalmente que dichas condiciones deberían ser reconocidas como parte del derecho al trabajo de todos los trabajadores, independientemente del tipo de relación laboral que tuvieran, ya fuera ésta entre particulares, o entre la administración y sus servidores. Se ha afirmado incluso, que los que actualmente no trabajan y los desempleados también son sujetos del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Los principios del artículo 53 son los siguientes: “Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”. Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

El trabajo público digno como derecho político. El Artículo 40 de nuestra Carta Política prescribe nuestros derechos políticos, en los que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y en ese orden de ideas, puede elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas, revocar el mandato de los elegidos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, y principalmente, en lo que a nuestros intereses se refiere, el derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. El artículo 125 de la Constitución establece la carrera administrativa basada en la evaluación del mérito, a través de concurso público, como el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público. En efecto, la norma constitucional indica que: (1) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (2) se exceptúan de ello los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; (3) para el caso de los cargos en que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de nombramiento, este se realizará mediante concurso público; (4) el ingreso y ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y (5) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera. El trabajo público digno como derecho humano. El trabajo es una relación social a través de la cual los seres humanos realizan su aporte productivo a la sociedad y obtienen con ello los medios para llevar una vida digna. El trabajo es también una actividad que contribuye a definir el sentido de la vida de las personas y sirve como referente para la construcción de identidades. Adicionalmente, en las sociedades modernas, el trabajo ha sido reconocido también como un derecho humano, entendido éste como “la facultad que deben tener todos los seres humanos de participar en las actividades de producción y prestación de servicios de la sociedad y en los beneficios Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

obtenidos mediante estas actividades conjuntas en una medida que garantice un nivel de vida adecuado” El contenido y alcance de tal derecho es definido por las normas de derecho internacional que componen el bloque de constitucionalidad, los pronunciamientos de los organismos internacionales de protección judicial, la Constitución Política, la jurisprudencia de las altas cortes y la ley. El derecho al trabajo comprende dos facetas: la individual y la colectiva. La primera hace referencia a todas aquellas garantías de las que deben gozar las personas con las condiciones de trabajo, incluidas el derecho a trabajar, independientemente de la forma de vinculación que tengan. El derecho individual regula aspectos tales como: los tiempos de trabajo, las condiciones de salubridad, la iniciación y la terminación de la relación de trabajo, los beneficios monetarios y en especie a los que se tiene derecho aparte del salario, etc. Y la segunda regula lo concerniente a la constitución de asociaciones de trabajadores para la defensa de sus intereses, la negociación colectiva con los empleadores y el derecho a la huelga. Como lo ha aclarado la Corte Constitucional el trabajo tiene una triple consagración en la Carta como principio, derecho y valor fundante del ordenamiento. Pues bien, utilizar uno u otro concepto tiene implicaciones muy diferentes, básicamente porque el concepto de trabajo decente representaría un discurso producto de la globalización neoliberal mucho más restringido en términos de garantías laborales que el concepto de trabajo digno. Esta es una posición defendida por ciertos sectores del sindicalismo que consideran que el trabajo decente es proclive con modalidades de contratación que precarizan el trabajo, y que en ese sentido, los estándares que conforman este concepto no implicarían una defensa de principios fuertes que sí están contemplados en la noción de trabajo digno. A esta perspectiva se opone la posición que asume que los conceptos tienen fuentes normativas distintas, pero que no hay diferencias significativas cuando se habla de uno u otro, y que bajo el concepto de trabajo decente puede englobarse el concepto de trabajo digno. Esta posición se ha fortalecido con la firma del acuerdo tripartito por el derecho de asociación y la democracia en el año 2006, su posterior actualización en 2011, y la creación Carrera 30 No 25 – 90, Piso 9 Costado Oriental. Tel: 3 68 00 38 www.serviciocivil.gov.co

de varios proyectos con el apoyo técnico y administrativo de la OIT, que han ayudado a difundir ampliamente el concepto de trabajo decente entre los principales actores del diálogo social. Se trata de la postura que defienden los gremios, principalmente aquellos cuyos representantes tienen asiento en la OIT y un amplio sector del sindicalismo que es percibido como más abierto por parte de los empresarios y el gobierno, y como más cercano a los intereses empresariales por parte del sector más politizado del sindicalismo. Con todo, el concepto de trabajo decente es una bandera importante para promover la vigencia de los derechos de los trabajadores en Colombia con el respaldo de la OIT, siendo un discurso a nivel global muy importante, del cual se han apropiado espacios de gran trascendencia como el Foro Social Mundial. Pero al cabo, que la naturaleza misma del trabajo público lo sustrae de la política de trabajo decente, siendo como es el ejercicio de un derecho político y la carrera administrativa como su garantía, estos aspectos le confieren especificidad respecto del trabajo privado, a lo que suma la no existencia de la relación básica capital-trabajo, patrono-empleado, o apropiaciones de plusvalía, que no existen en la relación Estado- trabajador público. El Trabajo Público tiene su propia naturaleza y fines, y en el debate sobre trabajo decente, o de mínimos, y el trabajo digno, o de máximos, la política de dignificación del trabajo público acogida en el PLAN DE DESARROLLO BOGOTÀ HUMANA, está determinada por su carácter de principio, fundamento, valor, derecho y deber constitucional que tiene el trabajo.

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