República de Colombia Departamento Nacional de Planeación Dirección de Estudios Económicos

ARCHIVOS DE ECONOMÍA

Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos

Dirección de ESTUDIOS ECONOMICOS Dirección de DESARROLLO EMPRESARIAL

Documento 229 31 de Julio de 2003.

La serie ARCHIVOS DE ECONOMIA es un medio de la Dirección de Estudios Económicos, no es un órgano oficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus documentos son de carácter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institución.

Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos

Contenido I.

Introducción

II.

Hechos estilizados: estado del comercio entre Colombia y Estados Unidos 1. Exportaciones 2. Importaciones 3. Balanza comercial relativa

III.

Modelo cuantitativo 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Estructura del Modelo Sectores incluidos Ventajas y limitaciones del modelo Escenarios Resultados para Colombia Efectos sobre el resto de países Efectos sobre los ingresos tributarios Retornos a los factores productivos Efectos sobre los sectores colombianos

IV.

Barreras no arancelarias

V.

Conclusiones Anexo

1

Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos Dirección de Estudios Económicos Dirección de Desarrollo Empresarial Julio de 2003

I.

Introducción

Con el fin de establecer los efectos que para Colombia puede tener la firma de un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos, se realizó una simulación mediante un modelo de equilibrio general computable multipaís.

Inicialmente, se presentan hechos estilizados relacionados con la evolución y la situación actual del comercio entre Estados Unidos y Colombia. Se describe la composición de las exportaciones colombianas hacia ese país y se evalúa el efecto que tuvo hasta el año 2002 la aplicación de las preferencias ATPA sobre ellas. Se expone, además, el resultado de un ejercicio de cálculo de la Balanza Comercial Relativa de Estados Unidos y Colombia con el objeto

de

determinar

cuáles

sectores

colombianos

poseen

mayor

potencial

de

aprovechamiento de un posible acuerdo bilateral debido a que revelan ventajas comparativas en su producción.

En la sección siguiente, se expone de manera muy resumida las características del modelo de equilibrio general y los resultados más relevantes arrojados por el mismo. En su interpretación es imprescindible tener en cuenta que el modelo aquí expuesto evalúa sólo los efectos económicos de una eliminación de barreras arancelarias. Sin embargo, la negociación de un tratado de libre comercio abarca otros temas que también ejercen impactos relevantes sobre el bienestar de una nación, tales como reglas de origen, medidas sanitarias y fitosanitarias, el marco legal de la inversión extranjera, el comercio de

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servicios, decisiones sobre propiedad intelectual, compras del sector público, prácticas de promoción de la competencia, requisitos laborales y medioambientales, etc. La evaluación de sus efectos escapa a los objetivos del modelo económico que se presenta en el documento.

Así mismo –y en el caso concreto de la política comercial de Estados Unidos esto es más evidente-, los flujos comerciales son limitados por barreras normativas que, aun en la situación hipotética de inexistencia de tarifas arancelarias, limitan e incluso impiden el movimiento transfronterizo de bienes. En Estados Unidos, la importación de cerca de 75% de los productos primarios y bienes manufacturados de origen agropecuario y 25% de productos industriales son afectados por algún tipo de restricciones no arancelarias. Por ello, se consideró pertinente incluir en la cuarta sección una visión sintética de las barreras no arancelarias que aplica Estados Unidos, las cuales de ser desmontadas o al menos reducidas en un posible acuerdo bilateral con ese país, permitirían un aumento significativo de las exportaciones colombianas hacia ese destino, acercando los beneficios reales del libre comercio a los hipotéticos resultados estimados en el modelo.

II.

Hechos estilizados: Estado del comercio entre Colombia y Estados Unidos

1. Exportaciones

Si bien durante las últimas décadas, la estructura del sector externo colombiano ha presentado cambios, éstos no han modificado de manera significativa la diversificación del sector externo. Mientras en la década de los 80 la participación de las exportaciones tradicionales1 alcanzaba niveles superiores al 60%, en la década de los noventa su participación promedio anual se redujo, llegando a representar en 2002 el 44.6% del total de exportaciones. Por ejemplo, el café, principal producto exportado en 1980 (representaba el 60% de las exportaciones totales), tan sólo participó con 6.5% en 2002. Por su parte, las Excluyendo oro y esmeraldas.

3

exportaciones no tradicionales también cambiaron su participación en el total de las exportaciones: en la década de los setenta representaron en promedio el 37% del total, mientras que en los noventa, llegaron a ser superiores al 48%. Estados Unidos es el principal socio comercial de Colombia por ser tanto el principal destinatario de las exportaciones colombianas, como el mayor proveedor de importaciones. En la década de los noventa, las exportaciones colombianas a este país representaban en promedio el 39.6% de las exportaciones totales y en los dos últimos años su participación fue superior llegando en 2002 a representar el 43.3% del total exportado (Gráfico 1). Gráfico 1 Comercio Exterior Colombia – Estados Unidos US Millones 7.000 43,3% 6.000

5.000

4.000

Exportaciones hacia Estado Unidos en el total de las exportaciones colombianas 37,4%

Importaciones

3.000

2.000

1.000

1987 1988

1989 1990

1991 1992

1993 1994 1995 1996

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: DANE

Adicionalmente, durante los últimos cinco años, el crecimiento promedio anual de las exportaciones colombianas a Estados Unidos fue 6.2%, equivalentes en promedio a US$ 5.300 millones por año. No obstante, a pesar de esta dinámica, éstas tan sólo representan el 0.5% de las importaciones totales hacia este país.

4

A pesar de que Estados Unidos es el principal destino de las exportaciones colombianas, son pocos los productos que han logrado llegar a ese mercado; entre 1998 y 2002 sólo once productos representaron el 80% del total de exportaciones a ese país (Cuadro 1), y de éstos, cinco cuentan con preferencias arancelarias (ATPA)2 . Cuadro 1 Productos exportados a Estados Unidos (Promedio 1998-2002, Millones de dólares) Producto Aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso Café sin tostar, sin descafeinar Pigmentos para la fabricación de pinturas Las demás flores y capullos frescos Hullas térmicas fueloils (fuel) Rosas frescas, cortadas para ramos o adornos Bananas o plátanos frescos tipo "cavendish valery" Claveles cortados para adornos Pantalones largos, cortos (calzones) Combustibles Otros

ATPA (1)

NMF (2)

No tiene

0,3

Libre Si tiene Si tiene Libre Si tiene

0.0 3,1 6,4 0.0 7,0

Si tiene

6,8

Arancel de Colombia

Margen de Preferencia (3)

3,2 1,4

% Acumulado (6)

2.595,4

48,8

48,8

6,9 3,8 3,8 3,5 3,2

55,7 59,6 63,4 66,9 70,1

3,1 6,4

0.0

7,0

368,3 204,5 203,0 187,7 171,2

0.0

6,8

150,8

2,8

73,0

144,4

2,7

75,7

109,3 68,3 61,5 1.055,8

2,1 1,3 1,2 19,9

77,7 79,0 80,2 100,0

0.0

Total promedio últimos cinco años

X a EU / X Totales (5)

0.0 0.0

Libre Si tiene No tiene

X a EU (4)

3,2

5.319,4

Fuente: DANE, Base de datos ALCA y Mincomercio Este desglose de productos es basado en la nomenclatura del arancel a 8 dígitos (1) Ley de Preferencias Arancelarias Andina (2) Nación Más Favorecida: Se expresa como el compromiso de reconocer a otra Parte o a sus nacionales, un trato no menos favorable que el otorgado, en circunstancias similares, a cualquier otro Estado (Parte o no Parte), o a los nacionales de cualquier otro Estado, sobre la materia negociada. En consecuencia, si se reconociera un trato más favorable a éstos últimos, el mismo deberá ser incondicionalmente extendido a la otra Parte o a sus nacionales, según el caso (3) Margen de preferencia es la diferencia entre el arancel a terceros (NMF) y el arancel de preferencia (ATPA) (4) X a EU: Exportaciones a Estados Unidos (5) X a EU/X Totales: Exportaciones a Estados Unidos / Exportaciones Totales (6) % Acumulado: Porcentaje Acumulado

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El Andean Trade Preferences Act (ATPA), es un acuerdo entre los gobiernos de Estados Unidos y los países miembros de la Comunidad Andina, exceptuando Venezuela. El objetivo principal del ATPA es la estimulación y creación de alternativas de empleo que reemplacen la producción y tráfico ilícito de drogas, a través de la diversificación y aumento del comercio entre los países andinos y los Estados Unidos. Esta Ley de Preferencias Arancelarias venció el 4 de diciembre de 2001, lo que llevó a los gobiernos de los países andinos beneficiarios, a una campaña para lograr su prórroga y ampliación. El 6 de agosto de 2002, el presidente Bush firmó la Ley denominándola Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas, ATPDEA, la cual prorroga hasta el 2006 estas preferencias y las amplía a productos como confecciones, petróleos y sus derivados, calzado y manufacturas de cuero, y atún, anteriormente excluidos.

5

La elevada concentración sectorial de las exportaciones colombianas a Estados Unidos y la poca utilización o aprovechamiento de las ventajas otorgadas por ese país encuentran su explicación en tres razones: i) Colombia no produce muchos de los productos beneficiados por las preferencias o no hay beneficios para productos que actualmente exporta, por lo que es posible aprovechar tales preferencias; ii) existen países que producen más barato y de forma más competitiva algunos productos, aún teniendo en cuenta las preferencias; y iii) hay otro tipo de restricciones que impiden el libre acceso a las mercancías3 , tal como se verá en la cuarta sección de este documento.

Durante los últimos cinco años, las exportaciones a través de ATPA no superan el 20% de las exportaciones totales a Estados Unidos. La situación se agrava cuando se analiza a nivel de producto, ya que de los 5,528 productos sobre los cuales Estados Unidos otorga preferencias a través del ATPA; sólo 14 representaron el 80% de las exportaciones colombianas hacia ese país durante los últimos cinco años (Cuadro 2 y 3). Los demás productos tienen participaciones inferiores al 1% del total de productos exportados con ATPA.

Cuadro 2 Utilización del ATPA por parte de Colombia (Millones de dólares) (US$ Millones) Exportaciones totales a Estados Unidos Exportaciones bajo ATPA % Exportaciones bajo ATPA

Promedio (1998-2002) 4.048,50 5.615,50 6.527,40 5.254,30 5.151,20 5.319,38 814,6 1.006,90 1.200,20 1.004,00 1.061,40 1.017,42 20,10% 17,90% 18,40% 19,10% 20,60% 19,13% 1998

1999

2000

2001

2002

Fuente: DANE

3

Martín, Clara P. (2002). “El impacto económico de un eventual acuerdo parcial de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos”. Tesis de grado de Maestría en economía, Universidad de Los Andes.

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Cuadro 3 Productos exportados bajo ATPA a Estados Unidos (Promedio 1998-2002, Millones de dólares) X ATPA (1)

Producto Pigmentos para la fabricación de pinturas Las demás flores y capullos frescos Rosas frescas, cortadas para ramos o adornos Claveles cortados para adornos Los demás aceites y demás productos de los alquitranes Fueloils (fuel) Telas impregnadas, excepto los de la partida 59.02 Oro (incluido el oro platinado), en las demás formas en bruto Cigarrillos de tabaco rubio Tubos del tipo para la extracción de petróleo o de gas Crisantemos frescos, cortados para ramos o adornos Bombones, caramelos, confites y pastillas Las demás formas de oro semilabradas Artículos de joyería y sus partes Fregaderos (piletas de lavar), inodoros, cisternas de porcelana Resto Promedio total últimos cinco años

204,5 203,0 150,8 109,3 45,3 171,2 24,6 13,9 10,1 10,1 9,9 7,7 7,2 6,8 6,8 207,3

X ATPA / X Totales (2) 20,1 20,0 14,8 10,7 4,5 3,2 2,4 1,4 1,0 1,0 1,0 0,8 0,7 0,7 0,7

% Acumulado (3) 20,1 40,1 54,9 65,6 70,1 70,1 72,5 73,9 74,9 75,8 76,8 77,6 78,3 79,0 79,6

1.017,4

(1) X ATPA: Exportaciones bajo ATPA (2) X ATPA / X Totales: Exportaciones bajo ATPA / Exportaciones Totales (3) % Acumulado: Porcentaje Acumulado. Fuente: DANE

A pesar de lo anterior, Colombia obtuvo mayor provecho de las preferencias otorgadas a l subregión andina (Perú, Ecuador y Bolivia): entre 1998 y 2002, las exportaciones colombianas a Estados Unidos representaron el 43.1% de todas las importaciones con ATPA de los cuatro países beneficiarios (Cuadro 4). Cuadro 4 Participación por país de las importaciones que Estados Unidos hace a través del ATPA País Colombia Perú Ecuador Bolivia

1998

1999

43,9% 45,5% 36,8% 35,1% 15,3% 16,1% 3,9% 3,2% 100,0% 100,0%

2000 42,2% 41,3% 13,6% 2,8% 100,0%

2001

2002

43,2% 39,4% 14,4% 3,0% 100,0%

39,2% 38,8% 18,4% 3,6% 100,0%

Fuente: USITC, datos bajo el programa J Andean Act

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Promedio (1998-2002) 43,1% 38,4% 15,2% 3,3% 100,0%

Por otro lado, aproximadamente el 57% del total de productos exportados a través de ATPA tienen encadenamientos débiles, es decir, son productos que no se procesan y por consiguiente su valor agregado es mínimo. Las flores, combustibles, pigmentos y piedras preciosas, son algunos de estos productos. 2. Importaciones

Estados Unidos es nuestro principal proveedor: durante los últimos cinco años, la participación promedio de productos estadounidenses en las importaciones totales de Colombia fue de 34.2% Sin embargo, la crisis de 1999 y el poco dinamismo de la demanda nacional por bienes de consumo y de capital, provocaron una dinámica negativa, (-4% de crecimiento anual promedio). Por productos, las principales compras colombianas en Estados Unidos corresponden a productos metálicos, maquinaria y equipo (53.7% participación promedio anual durante los últimos cinco años), seguido por los productos químicos (25% promedio anual) y el sector de agricultura y caza (7.1%), este último sector importa especialmente productos como maíz, trigo y arroz (Cuadro 5).

Cuadro 5 Principales Importaciones provenientes de Estados Unidos Porcentajes en dólares Participación

Sector 1997 Productos metálico, maquinaria y equipo Productos químicos Alimentos, bebidas y tabaco Agricultura y caza Textiles, prendas de vestir y cuero Metalmecánica básica Papel, imprentas y editoriales Subtotal

1998

2001

1997-2001

49,2% 48,4% 43,3% 38,9% 44,5% 24,1% 23,9% 28,3% 29,6% 26,5% 5,9% 6,4% 7,3% 6,5% 6,5% 5,3% 5,5% 5,7% 5,7% 5,2% 4,4% 4,5% 5,3% 6,5% 5,8% 4,8% 5,0% 3,5% 5,0% 4,4% 3,2% 3,2% 3,8% 3,9% 3,3% 96,8% 96,9% 97,1% 96,2% 96,2%

45,3% 26,2% 6,5% 5,5% 5,2% 4,6% 3,4% 96,6%

Fuente: DANE. Cálculos: Autor.

8

1999

2000

Crecimiento 1997-2001 -6,8% -2,1% -2,2% -4,7% 2,6% -7,0% -3,6% 31,6%

3. Balanza comercial relativa4

Una eventual desgravación de las importaciones provenientes de Estados Unidos afectará de forma diferente a cada sector dependiendo de su nivel de competitividad. Una forma de analizar ese impacto es utilizando un índice de balanza comercial relativa (BCR) para identificar las ventajas competitivas potenciales que tiene cada país. Donde se supone que un sector que es altamente exportador si tiene ventajas competitivas y, por el contrario, un sector es importador absoluto cuando presenta desventajas competitivas.

La BCR mide la participación de la balanza comercial de cada sector en el comercio total de este, es decir: BCR j =

( E − M ) iw ( E + M ) iw

Donde, BCR j : Balanza comercial relativa del país j E: Exportaciones del sector i al resto del mundo (w) M: Importaciones del sector i provenientes del resto del mundo (w) ( E − M ) iw : Balanza comercial del sector i con respecto al resto del mundo (w) ( E + M ) iw : Comercio total del sector i con respecto al resto del mundo (w)

La comparación de las BCR de ambos países, permite identificar los sectores colombianos que tiene ventajas potenciales con respecto a Estados Unidos y viceversa5 . Estos sectores son aquellos en los cuales Colombia tiene ventajas competitivas (absolutas o relativas) con respecto al resto del mundo, y Estados Unidos tiene desventajas competitivas (absolutas o relativas) con respecto al resto del mundo6 . Esta taxonomía, naturalmente, es relativa a la

4

Esta sección está basada en la tesis de grado: “El impacto de un eventual acuerdo parcial de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos”, elaborada por Clara P. Martín. 5 Para la identificación de estas ventajas se tuvo en cuenta que tanto el monto de exportaciones como de importaciones a nivel sectorial fuera significativo, ya que éste es un indicador expresado en términos relativos, por lo que no toma en cuenta la magnitud absoluta del comercio. Vale la pena aclarar que existen sectores potencialmente competitivos que no se pueden identificar con este indicador simplemente porque no han tenido los incentivos suficientes para exportar. 6 La BCR calculada para Colombia y Estados Unidos con respecto al resto del mundo se hizo a nivel de cuatro dígitos según la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU, Rev 2), para el período 1994-1995 y 1997-1998. Se

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estructura arancelaria (y para-arancelaria) existente en un momento del tiempo tanto en Colombia como en Estados Unidos, por tanto la modificación de esa estructura de protección afecta la medición de las ventajas competitivas.

Para la identificación de las ventajas competitivas potenciales entre Colombia y Estados Unidos, los sectores se clasificaron en cuatro grupos determinados por los siguientes criterios (cuadro 6): Cuadro 6 BCR y Ventajas Competitivas 1. 2. 3. 4.

Caracterización de las Ventajas

Valor del Indice

Desventajas Competitivas Fuertes (DCF) Desventajas Competitivas Débiles (DCD) Ventajas Competitivas Débiles (VCD) Ventajas Competitivas Fuertes (VCF)

-1 = BCR < -0.5 -0.5 = BCR = 0 0 < BCR = 0.5 0.5 < BCR = 1

Para determinar los efectos de un posible Tratado de Libre Comercio (TLC) es relevante analizar sólo los dos últimos grupos (c y d) de los cuatro que se describen a continuación: a. Sectores en los cuales tanto Colombia como Estados Unidos tienen desventajas competitivas (fuertes o débiles), y por lo tanto, la oferta interna en ambos casos tiende a ser proveída por el resto del mundo. b. Sectores en los cuales tanto Colombia como Estados Unidos tienen ventajas competitivas (fuertes o débiles), por lo cual la oferta exportable colombiana a dichos países tendría que competir con la producción de Estados Unidos, probablemente con poco éxito. c. Sectores en los cuales Colombia tiene ventajas competitivas (fuertes o débiles) y Estados Unidos presenta desventajas competitivas (fuertes o débiles). Este grupo de productos y sectores constituye el nicho potencial competitivo que tendrían las exportaciones colombianas en Estados Unidos.

encontró que la estructura se ha modificado muy poco, por lo que únicamente se hará énfasis en la BCR del último período.

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d. Sectores en los cuales Colombia tiene desventajas competitivas (fuertes o débiles) y Estados Unidos presenta ventajas competitivas (fuertes o débiles), por lo cual la oferta exportable colombiana no tendría ninguna posibilidad de éxito.

El cuadro 7 muestra el porcentaje de la producción manufacturera de Colombia que se ubica en cada grupo: 23.9% de la producción manufacturera colombiana se concentra en sectores con ventajas competitivas potenciales frente al mercado estadounidense y 22.5% está representada por sectores con desventajas competitivas para Colombia y ventajas competitivas para Estados Unidos. El 48% de la producción manufacturera pertenece a sectores con desventajas competitivas para ambos países.

Cuadro 7 Ventajas y Desventajas Competitivas Potenciales de Colombia y Estados Unidos: Porcentaje de la Producción Bruta Manufacturera Estados Unidos/Resto del Mundo

VCF DCD DCF VCD

BCR>0 BCR0 VCF VCD

BCR0

Ventajas Competitivas

BCR0 BCR