Asociación Colombiana de Universidades

Pensamiento Universitario Nº 20

Documentos Estudios de base sobre la Ley 30 de 1992

ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES Consejo Directivo 2009-2010 Presidente Iván Ramos Calderón Universidad del Valle Vicepresidente José Fernando Isaza Delgado Universidad Jorge Tadeo Lozano Director Ejecutivo Bernardo Rivera Sánchez Secretario General Carlos Hernando Forero Robayo PRINCIPALES

SUPLENTES

Moisés Wasserman Lerner Universidad Nacional de Colombia

Alfonso Londoño Orozco Universidad del Quindío

Jaime Alberto Camacho Pico Universidad Industrial de Santander

Raúl Enrique Maya Pabón Universidad Popular del Cesar

Juan Carlos Orozco Cruz Universidad Pedagógica Nacional

Silvio Sánchez Fajardo Universidad de Nariño

Obdulio Velásquez Posada Universidad de la Sabana

Rosita Cuervo Payeras Universidad de Boyacá

Nicolás Zuleta Hincapié Universidad Libre

Rafael Serrano Sarmiento Universidad de Santander

José María Maya Mejía Universidad CES

Padre Darío Valencia Uribe Universidad Católica Popular de Risaralda

Director de la publicación: Bernardo Rivera Sánchez Editora: Ana Lucía Chaves Correal CONSEJO EDITORIAL Bernardo Rivera Sánchez Carlos Hernando Forero Robayo Xiomara Zarur Miranda Hernando Bernal Alarcón Silvio Sánchez Fajardo Corrector de estilo: Francisco Javier Gutiérrez V. Diseño de carátula: Joseph Ibáñez Diagramación e impresión Editorial Kimpres Ltda. PBX: 4136884 www.kimpres.com Bogotá D.C., octubre de 2010

CONTENIDO

PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ 5 INTRODUCCIÓN: Estudios de base para el análisis de la ley 30 de 1992 .................................................. 7 ESTUDIOS

Alberto Múnera S.J. Algunos referentes para delinear la relación Universidad-sociedad ..................... 13 Patricia Linares Prieto. Por una institucionalidad que garantice la autonomía universitaria ............. 39 Luis Enrique Orozco. Ideas para una reforma del componente legal relacionado con la tipología de las instituciones de educación superior (IES) ........................................................... 73 Alberto Jaramillo. El financiamiento de la educación superior en Colombia: retos y tensiones ........... 103 Carlos Alberto Garzón. Educación superior pública en Colombia: ¿escasez de recursos o de voluntad política? . ........................................................................................... 129 Sandra Juliana Toro. Desarrollo preliminar para el análisis de la Ley 30 de 1992 ................................ 153

OPINIÓN

Roque González Garzón. Tema: institucionalidad .................................................................................. 167 Jairo Cifuentes Madrid. Tema: tipología ................................................................................................... 169 María Victoria Ayala de Rey. Tema: financiación .................................................................................... 172 Mauricio Alviar Ramírez, Diego Montejo Camelo y Fernando Tobón Bernal. Tema: financiación ...... 175 Javier Cañón Pinto. Tema: internacionalización ...................................................................................... 179

PRINCIPALES TEMAS Consulta a la comunidad académica sobre las propuestas de los consultores en relación con el componente legal de la educación superior ................................................................................ 187

Asociación Colombiana de Universidades

PRESENTACIÓN Bernardo Rivera Sánchez, Director Ejecutivo

La Asociación Colombiana de Universidades ofrece a la comunidad académica nacional el Volumen N° 20 de Pensamiento Universitario, en el que se desarrollan temas fundamentales para la educación superior relacionados con la Ley 30 de 1992. El propósito de esta publicación es compartir los resultados del debate promovido por ASCUN y el Ministerio de Educación Nacional, con respecto a algunos de los contenidos de la Ley 30 de 1992, luego de 18 años de vigencia. Si bien son muchos los temas por abordar, se consideró necesario priorizar aquellos relacionados con: Universidad-sociedad, institucionalidad del sector educativo, tipologías institucionales, financiación del sistema e internacionalización de la educación superior. En ese proceso, se consultó a diversos especialistas en los distintos temas, se organizaron foros de discusión con la comunidad académica y se elaboraron documentos, los cuales fueron revisados por pares especializados. El resultado evidencia la complejidad del abordaje, desde la mirada de cada tópico en particular y desde la perspectiva general. Además surge la necesidad de darle continuidad al estudio de la mencionada ley, elaborando un trabajo sistemático apoyado en investigaciones sobre el comportamiento del sistema de educación superior que permita entender el impacto real de la norma y sus elementos de fortaleza, así como sus necesidades de modificación o actualización. Con el ánimo de desarrollar los ejes temáticos, la presente publicación se ha distribuido de la siguiente manera: un marco introductorio que describe el proceso, de tal forma que le facilite al lector una visión de conjunto y comprender la motivación del MEN y el papel que desempeñó ASCUN. En segundo lugar, se presentan los textos desarrollados por los especialistas, los cuales incluyen un marco de antecedentes y una propuesta encaminada a sugerir la revisión y ajuste de la Ley 30.En cada caso, avanzaron en sus propuestas con el acompañamiento de ASCUN y del MEN, contaron con la oportunidad

de confrontar su punto de vista con diferentes académicos en los foros de consulta especializada, y discutir de manera directa con sus lectores. La tercera parte de la publicación incluye algunos de los comentarios de los lectores que opinaron sobre las propuestas y tuvieron la oportunidad de confrontar a los consultores en la reunión propiciada para tal fin, a manera de cierre del proyecto. Por último, se presenta, como aporte adicional, una descripción de los temas que generaron mayor discusión entre la comunidad consultada. Se destaca la importancia del presente número de Pensamiento Universitario, debido a que la temática corresponde a la reflexión que se promueve desde ASCUN en torno a la educación superior. Es evidente la necesidad de continuar con un debate serio y sustentado en un marco legal que fortalezca la vigencia de los asuntos de política propuestos por el Consejo Nacional de Rectores para la Educación Superior en Colombia, 2010-2014, “Hacia una nueva dinámica social de la Educación Superior”. Dentro de los lineamientos de política se propuso: el fortalecimiento y redimensionamiento del papel del Viceministerio de Educación Superior y de la institucionalidad del sector, reclamando que, además de la inspección y vigilancia, se atiendan las carencias respecto al fomento y proyección del sistema; el respeto a la diferenciación y diversificación en la educación superior; el fortalecimiento financiero del sistema; la transformación de la docencia universitaria como factor de calidad; y el fortalecimiento de la internacionalización de la Universidad colombiana. Pareciera entonces que el N° 20 de Pensamiento Universitario marca el inicio de una serie de publicaciones que deberán dar cuenta de los procesos y las disertaciones surgidas en torno a los temas que deberán ser tratados, para lograr un reposicionamiento del país, a partir del fortalecimiento de la educación superior y de sus instituciones.

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INTRODUCCIÓN ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992

En el marco del objeto y alcance del contrato suscrito por el MEN y ASCUN para la prestación de servicios profesionales al Viceministerio de Educación Superior, para asesoría general en temas relacionados con el proyecto de reforma de la Ley 030 de 1992, se propuso abordar los que mayor dificultad han presentado en la actual Ley, e identificar como prioritarios los relacionados con el financiamiento de la educación superior, las tipologías institucionales, la institucionalidad de la educación superior (Viceministerio, CESU, CRES, CONACES), la dinámica de la relación Universidad-sociedad, y la internacionalización de la educación superior. Para el cumplimiento del objeto y alcance1, se desarrolló una metodología de trabajo que garantizara, en primera instancia, articulación y direccionalidad en el proceso de consulta a los especialistas invitados para desarrollar cada tema y en las distintas actividades de consulta abierta y especializada, previstas en el desarrollo del proyecto. También, que avalara un producto académico cuyo aporte a la revisión de la Ley permitiera concretar propuestas de ajuste en los temas definidos. La Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN,2 ampliada con la participación de representantes de ACIUP, ACICAPI, ACIET, CESU, SUE y del MEN, se constituyó en el mecanismo central de Objeto: “Prestación de servicios profesionales al Viceministerio de Educación Superior, para asesoría general en temas relacionados con el proyecto de reforma de Ley 030 de 1992,” Como alcance se estableció abordar los temas que mayor dificultad han presentado con la actual Ley, identificando en primera instancia los siguientes: tipologías institucionales; institucionalidad de la educación superior; financiamiento; dinámica de la relación Universidad –sociedad e internacionalización de la educación superior. 2 Coordinador, Rector de la Universidad Nacional de Colombia; Rectores Coordinadores de las mesas ASCUN – MEN: Coordinador Comisión Rectoral sobre Autonomía; Representantes del CESU; Representantes de ACIET; Representantes de ACICAPI; Representantes de ACIUP; Representantes del SUE; Representantes del MEN y Gobierno ,delegado de la Ministra para coordinar el proceso; Presidente de ASCUN; la Secretaría técnica de la mesa a cargo de ASCUN. 1

dirección del proyecto y de promoción de los procesos de concertación para el estudio de la propuesta de reforma a los aspectos financieros y de la orientación de los asuntos que tendrían necesidad de ser ajustados en la Ley. Igualmente la Mesa asumió el análisis de los documentos preparados por los consultores y la orientación de los procesos de consulta, para cualificar los documentos de base. Mediante un proceso de consultoría, encargada a académicos de reconocida trayectoria y conocedores del marco de la educación superior nacional e internacional, se abordaron los distintos temas. Cada uno de los consultores elaboró un estudio documental que mostraba elementos de diagnóstico sobre los distintos temas y elementos de orden conceptual, que justificara un ajuste a la Ley 30 y al marco normativo de la educación.3 Las propuestas elaboradas por los consultores han tenido debate en varias instancias y momentos. Los documentos se ajustaron en cuanto avanzaron los procesos de consulta: en la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, en el Foro de Consulta Especializada, en el Consejo Nacional de Rectores de ASCUN y en la confrontación de opiniones de los lectores.4 Es así como en el Consejo Nacional de Rectores celebrado en Medellín5 se dio especial importancia a los aspectos del proyecto de análisis y revisión de la Ley 30 de 1992, tanto en lo concerniente al financiamiento, prioridad manifiesta del gobierno para ese momento, como en los demás temas abordados por los consultores. La estructura propuesta de contenido del documento para cada tema fue la siguiente: descripción del tema; alcance; diagnóstico; desarrollo del tema en otros sistemas de educación superior; articulación con los otros temas; propuesta; resultados e impacto esperados en el sistema. 4 En cumplimiento del contrato, se adelantaron varias consultas para cualificar los documentos de base: Consulta a los Rectores de las instituciones asociadas, en desarrollo del Consejo Nacional de Rectores, Foro de Consulta Especializada, con representación de instituciones de educación superior públicas y privadas y de sus diversas modalidades y un encuentro entre los consultores y los lectores de los documentos. 5 Consejo Nacional de Rectores. EAFIT, 17 y 18 de Marzo de 2010. 3

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ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992

En el Consejo, el tema de financiación de la educación superior mereció especial atención y mayor tiempo de trabajo y discusión. Además de la presentación del consultor, se expuso el informe del Presidente de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, y se contó con la presencia del Sr. Viceministro de Educación, Dr. Gabriel Burgos Mantilla, quién expresó el sentir del gobierno frente al tema y a las posibilidades de ajuste a los artículos 86 y 87 de la Ley. El Dr. Moisses Wasserman, presidente de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN, rindió un informe del trayecto del proyecto de ajuste y del análisis que el SUE desarrolló alrededor del tema de financiamiento de las Universidades públicas .En desarrollo del Consejo Nacional de Rectores, se pusieron de manifiesto los desacuerdos entre la posición del Ministerio de Educación y las Universidades en la posible reforma de la Ley. Además del tema de financiamiento, y frente a los demás asuntos de revisión de la Ley, cada consultor presentó el estado de avance de las propuestas, como preámbulo a las mesas de trabajo, en las cuales participaron los rectores, para intercambiar con los consultores puntos de vista y enriquecer sus planteamientos. Se desarrollaron cuatro mesas en las que cada consultor generó preguntas orientadoras con el objetivo de discutir con los señores Rectores sus apreciaciones acerca de los documentos presentados el día anterior, en relación con los posibles ajustes de la Ley 30. Las orientaciones de cada mesa se describen a continuación: Tipología institucional: Se preguntó sobre la pertinencia de la revisión de las tipologías contenidas en la Ley, frente a las necesidades de ajustarla y actualizarla, y sobre la propuesta del consultor a cerca de una nueva manera de entender y organizar el sistema de educación superior. Institucionalidad: Se interrogó sobre la reforma de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 y su contribución a la materialización del principio rector de autonomía universitaria, y si la institucionalidad debe construirse con criterio diferencial para universidades públicas y privadas. Iinternacionalización: La mesa se orientó, a través de la consulta hacia los principales objetivos de una política de internacionalización de la educación superior y el compromiso frente a este proceso. A su vez, sobre las posibles estrategias para fomentarlos y fortalecerlos. Relación Universidad-sociedad: La mesa se indagó sobre las diferentes maneras de entender esta

relación, a partir de la propuesta elaborada por el consultor, y sobre el papel de la extensión universitaria y sus diferentes modelos conceptuales. Otro elemento de consulta especializada se llevó a cabo en el Foro de Consulta Especializada, un encuentro de carácter regional. Para adelantar el proceso, se invitaron 134 académicos de todo el país, en representación de 63 instituciones de educación superior: Universidades, instituciones universitarias, instituciones tecnológicas, instituciones técnicas y representantes del MEN y ASCUN. El Foro generó un interesante proceso de debate sobre la necesidad de ajuste del marco normativo de la educación superior.6 La instalación del evento estuvo a cargo de la Dra. María Victoria Angulo, Directora de Fomento de la Educación Superior, del Dr. Iván Ramos, Presidente de ASCUN, del Dr. Bernardo Rivera, Director Ejecutivo y del Dr. Javier Botero, delegado de la Ministra para este proceso. El MEN, por su parte, planteó como propósito del Foro continuar una agenda que permitiera hacer balances y buscar claridad en los retos y trabajos a seguir en el sector; además resaltar el papel de ASCUN en las mesas de trabajo con el Ministerio, en torno a los temas centrales de la educación superior, reconociendo que, a finales del 2009, se dio prioridad, en la Mesa de Asuntos Legales y Constitucionales de ASCUN, al abordaje de una posible reforma a la Ley 30 de 1992, con una mirada integral, que no solo acogiera el tema financiero, sino otros igualmente importantes, y los que no están explícitos en esta. Por su parte el MEN presentó, como punto de partida y marco del Foro, un diagnóstico del sector en términos de la cobertura alcanzada y de los avances que en los últimos años se evidencian en Colombia, el cambio en el estudiantado y en la composición por modalidades, con una nueva participación de la técnica y tecnológica, y con programas de calidad asociados al sector productivo. El análisis del Ministerio también mostró el posicionamiento de la educación de posgrado, y en el campo normativo, el avance en las leyes de ciencia y tecnología, y las normas de transformación del ICFES e Icetex. Frente al tema de internacionalización se planteó la necesidad de mirarla desde el punto de vista sistémico. Se resaltó, además, la importancia de la relación Universidad-empresa. Ante la financiación, 6

Foro de Consulta Especializada. Bogotá, abril 15 de 2010.

INTRODUCCIÓN

se identificó como prioridad y reto buscar nuevas fuentes de financiación e informar sobre la radicación de la propuesta de ley que busca ajustar la Ley 30, específicamente en materia de financiación. Sobre el tema de la institucionalidad del sector fundamentada en la autonomía institucional, se entendió como ya representada en el desarrollo de la Ley 30 y en los procesos de rendición de cuentas a la sociedad, asumiendo la educación como un bien público. Frente al tema de tipologías, se anotó que si bien están definidas en la Ley 30 las 4 grandes categorías: instituciones técnicas, tecnológicas, universitarias y las Universidades, es necesario reflexionar acerca del tipo de conocimiento generado en las instituciones y sobre la manera como aportamos al sistema, innovando y haciendo ajustes, a la par con los estándares internacionales. Por su parte, ASCUN planteó que los sectores que intervienen en la educación superior se han venido apropiando del tema educativo, reconociendo su importancia y el aporte al desarrollo social. El sector reclama no solamente políticas de Estado, sino políticas públicas. En el debate sobre una posible reforma a la Ley 30, además del tema de la financiación, ASCUN reconoce como prioritarios los de institucionalidad, tipología, relación Universidad- sociedad e internacionalización. Del mismo modo, la Asociación reconoció la importancia del foro como una oportunidad para que la academia se comprometa en estos temas y para construir propuestas concretas de modernización de las políticas públicas en educación superior. En desarrollo de la agenda del Foro de Consulta Especializada, cada uno de los consultores expuso las grandes líneas temáticas de sus planteamientos, frente a la revisión y posible ajuste de la Ley 30. Esta presentación se realizó como marco introductorio de las mesas de trabajo que se llevaron a cabo en horas de la tarde, en el esquema de consulta especializada, bajo la coordinación del consultor, la presencia de los lectores de cada tema y los participantes invitados a cada mesa. De esta consulta se ha hecho un análisis que aporta en la comprensión de la percepción del sector sobre los temas que se sometieron a consideración, a partir de las propuestas de los consultores. Para abrir la discusión, se propuso, además, un foro virtual. La consulta se ofreció a través de la página del Ministerio de Educación Nacional www. colombiaaprende.org.co.

Inicialmente se llevó a discusión el tema de financiamiento a partir de preguntas orientadoras, definidas por los consultores, y la disposición sobre la página de los documentos elaborados. El resultado, por su carácter abierto, solamente evidencia las distintas perspectivas que desde los ciudadanos se tienen del papel que el Estado debe asumir frente al tema del financiamiento, y el desconocimiento, en parte, de los mecanismos que se disponen, en relación con la composición de la oferta educativa desde instituciones públicas e instituciones privadas, y de la manera como el Estado participa desde diferentes perspectivas en la financiación. El número de participaciones reales en este foro virtual fue bajo (menor de cien); los registros en la plataforma identificaron un número mayor de interesados en el tema, que consultaron preguntas documentos, pero no expresaron sus opiniones.7 Sobre los demás temas de análisis de la Ley 30, si bien, no se abrieron al foro virtual de participación, se pusieron a disposición en la página los documentos de los lectores en primera versión, aún sin incorporar los asuntos de la consulta especializada. Tal como se mencionó, otro elemento importante de consulta especializada de las propuestas elaboradas por los consultores correspondió a los lectores. Mediante concepto escrito, se manifestaron preguntas, sugerencias, elementos de discrepancia y de acuerdo, que fueron conocidos por los consultores y luego incorporados en los documentos finales, y en algunos casos incorporados sus aportes al texto definitivo. A manera de cierre del proyecto, se realizó un encuentro presencial entre consultores y lectores, en el que se propuso identificar consensos y temas no tratados en este proceso, pero de interés para la educación superior frente a una posible reforma de la Ley 30. El evento permitió una amplia discusión de los desarrollos y propuestas, enriquecida con la participación de todo el equipo que acompañó el proceso por parte de ASCUN y del MEN. Se generaron importantes conclusiones y se abrieron nuevos planteamientos, incorporados, la mayoría de ellos, a una la versión final los documentos elaborados por los consultores.8 En la publicación resultante del proyecto, se incluirá descripción detallada de la participación en esta consulta virtual abierta. 8 Encuentro entre Consultores y Lectores. Bogotá, mayo 20 y 21 de 2010. 7



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ESTUDIOS

Asociación Colombiana de Universidades

ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD ALBERTO MÚNERA, S.J.*

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen El planteamiento central gira alrededor de considerar que la educación superior tiene que ser asumida desde la especificidad de lo académico y la relación Universidad-sociedad se debe inscribir en núcleo de la actividad académica. Como hipótesis plantea que dicha relación sucede primordialmente en razón de la esencia ontológica misma del quehacer universitario: la producción, transferencia, apropiación y uso social del conocimiento. Argumenta extensamente la relación se lleva a acabo mediante códigos instructivos, innovativos y regulativos, lo cual le exige articular, de manera expresa, las tres funciones universitarias: docencia, investigación y extensión, entendida esta última como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relación Universidad-sociedad. Palabras clave: educación superior, sociedad, contexto social, extensión universitaria, conocimiento.

SOME BENCHMARKS TO DEFINE THE RELATIONSHIP BETWEEN UNIVERSITY AND SOCIETY Abstract This paper deals with the view that the specificity of the academic and university-society relationship must be focused in core academic activities. Its rational is based upon upon the assumption that this relationship occurs primarily because of the ontological essence of university, which lies in the production, transfer, appropriation and social use of knowledge. He argues at length that the relationship is carried out using instructive, innovative, and regulatory codes, which provide the definition of the three university functions (teaching, research and extension) as an appropriate setting to redefine the relationship between University and society. Keywords: higher education, society, social, university extension, knowledge.

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Director del Instituto de Estudios Sociales y Culturales, Pensar de la Universidad Javeriana.

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ALBERTO MÚNERA, S.J.

INTRODUCCIÓN El tema de la relación Universidad-sociedad abarca un amplio y complejo espectro que puede ser enfocado desde múltiples puntos de vista y, por supuesto, con diferentes énfasis conforme a las experiencias personales o institucionales de quien pretenda referirse a él, sin que sea posible evitar el influjo de los intereses del autor. Debido a que el objeto de estas reflexiones se orienta a tratar de establecer un marco referencial básico para una posible modificación futura de la Ley 30 de 1992, se intenta fundamentar una hipótesis que se espera pueda ser tenida en cuenta en ulteriores análisis y debates por parte de ASCUN, el MEN y otras instancias que intervengan en el proceso que se supone se seguirá desarrollando hasta encontrar una fórmula adecuada para legislar sobre la educación superior. Se advierte también de antemano, que si bien el análisis y debate sobre tal legislación deberá abarcar toda la Educación Superior, sea cual sea la tipología que se establezca sobre la misma, se reducen las consideraciones a la Universidad como tal, según su concepto tradicional, sin entrar a referirme a otras instituciones de educación superior. PUNTO DE PARTIDA PARA CUALQUIER REFLEXIÓN SOBRE LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD Al hablar de la relación entre Universidad y sociedad pareciera, de entrada, que se trata de dos entidades independientes y separadas que tratan de vincularse de alguna manera. Pero esta es una percepción errada. De hecho la Universidad es parte constitutiva de la sociedad; de ella surgió y está inserta en ella. Cuando se habla relación, lo que se trata de establecer es la manera como se vinculan el ente universitario, que es parte de la sociedad, y esta como agrupación orgánica de la población humana. El punto de partida de cualquier análisis que se pretenda realizar actualmente en el contexto de la sociedad colombiana tiene que situarse en la realidad contemporánea por la que, como comunidad humana, está transitando. Esto quiere decir que es necesario apreciar el panorama de las macrorrealidades que afectan al mundo entero y al continente latinoamericano, y que directamente inciden en Co-

lombia, sobre todo aquellas que influyen negativamente en las personas concretas que conforman la sociedad nacional que desarrolla su existencia en la privilegiada geografía del país. Existe un inmenso cúmulo de cualidades, de valores, de realizaciones, de proyectos y de bondades de toda índole que se hacen presente en la cultura y en los procesos humanos de la sociedad colombiana. Pero la cantidad y magnitud de los grandes problemas que agobian a la nación, constituyen el referente indispensable del análisis que se puede desarrollar en lo concerniente al nexo Universidadsociedad. El sufrimiento de la gran mayoría de la población y las desgracias que la martirizan tienen que estar presentes como un contexto inicial, que no permita, en momento alguno, soslayar o situar de costado una realidad evidentemente desgarradora, si se quiere ser fiel al compromiso y responsabilidad que todos los ciudadanos tienen con el país. Una descripción englobante, que pudiera recoger en breves líneas los lacerantes problemas que apabullan, con su inconmensurable peso, a la población, sería imposible en el ámbito de estas consideraciones. Pero para hacer presente al menos una elemental referencia que nos mantenga siempre vinculados con la realidad nacional, basta recordar algunas de las más protuberantes problemáticas conocidas por todos y que deben constituir un horizonte permanente en la reflexión que se propone. Las raíces históricas de la sociedad actual ya traen como herencia el peso étnico antropológico de una conquista y una colonización marcadas por la violencia endémica en todos los ámbitos de la existencia individual, familiar y social. Esta se expresó en las múltiples y sangrientas guerras y penetró todas las instancias de la estructura social. Los vicios de inmoralidad y corrupción en la gestión pública han prevalecido en las dos escasas centurias de relativa libertad política, que se están celebrando en el 2010. Esta lacra del contexto político burocrático ha sido una voraz consumidora de los recursos de la nación en beneficio injusto e inmoral de individuos o minorías de diversa índole, que con su proceder bloquean las posibilidades de lograr una mayor equidad en la distribución de la riqueza que genera el país. La estructura globalizada de la economía mundial ha hecho prevalecer en los últimos decenios el imperio de un capitalismo salvaje que acentúa la insalvable brecha entre los países llamados desarro-

ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

llados y los que se suponen en vías de desarrollo o simplemente se consideran subdesarrollados; por supuesto, a partir de un concepto de desarrollo que filosóficamente no se apoya en principios sólidos de humanidad. Pero esta realidad, aparentemente ineluctable, determina que la economía nacional muestre un agobiante contraste entre la posesión de la mayor parte de la riqueza por parte de una minoría absoluta, y la carencia de bienes por parte de la mayoría absoluta de la población. El gigantesco problema de la pobreza, acentuada por los altísimos índices de desocupación, marca la posiblemente insuperable desgracia económica de un porcentaje abrumador de colombianos. El mundialmente reconocido privilegio geográfico y climático de Colombia, con su potencialidad inagotable de producción agrícola, se ha convertido al mismo tiempo en una de sus más inexorables desventuras por la capacidad permanente generar cultivos ilícitos y producir substancias psicoactivas, con consecuencias desastrosas en los ecosistemas. También el ingenio y la capacidad creativa del colombiano se convierten, en muchos casos, en habilidad para el narcotráfico, fenómeno que sacude las estructuras sociales, culturales e institucionales de la nación. Asociado a los males endémicos del país, este padece el flagelo nunca superado de la violencia armada, generada por múltiples causas y que vienen desangrando sistemáticamente a una pujante población que de no contar con este factor adverso, casi estructural negativo, estaría transitando por etapas mucho más avanzadas de progreso y bienestar social. Los grandes e inveterados vicios de la pésima gestión política y estatal de esta democracia siguen incidiendo en el atraso evidente del país, de manera impactante, en la mayoría de frentes de la gestión pública. Entre otros, el insuficiente recaudo fiscal, el exacerbado poder del sector financiero, la carencia radical de infraestructura productiva, el incontrolable latifundio, el deficiente y precario sistema de salud y seguridad social, los monopolios de los medios de comunicación social, el incontrolable subdesarrollo del sistema educativo en todos sus niveles, la precaria industrialización, el aniquilamiento sistemático de los recursos naturales y su efecto destructor del medioambiente son el panorama propio de la realidad cotidiana. El país está seriamente marcado también por una grave crisis ética y por la instrumentalización del

ser humano a través del ejercicio abusivo de toda clase de poderes, incluso el del conocimiento que es elemento constitutivo del quehacer universitario. Dentro del ámbito del deterioro ético de la sociedad, es evidente el deprimente crecimiento de la intolerancia y el desconocimiento sistemático de la pluralidad y la diversidad, con grave perjuicio de personas y minorías. Específicamente la generación y transferencia de conocimiento se encuentra en un reconocido atraso científico y tecnológico, en relación con otras naciones del Continente y del mundo. Este panorama desolador, pero a todas luces realista, que evidentemente no alcanza a mencionar sino una parte muy incompleta de la situación del país, necesariamente tiene que ser el punto de partida para cualquier reflexión sobre la relación entre la Universidad y la sociedad. ALGUNOS POSIBLES MARCOS GENÉRICOS DE REFERENCIA SOBRE LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD La relación puede ser enfocada desde múltiples marcos conceptuales, dependiendo del interés explícito que se tenga para realizar el análisis al respecto. Teniendo en cuenta que la intención de estas reflexiones es proponer algunos referentes que ayuden a formular en el futuro una probable reforma a la Ley 30 de 1992, es relevante mencionar algunas posibles comprensiones, muy esquemáticas, que pueden estar en el imaginario de quienes se aproximan a la temática del vínculo Universidad-sociedad, según estén ubicados en instancias universitarias, del Estado o en las de los poderes económicos y financieros, y que pueden resultar determinantes para la propuesta de una nueva legislación sobre la educación superior. Para una descripción de tipologías al respecto, habría que remitirse al trabajo de Ivar Bleiklie (1999), que relaciona estas tres instancias. Relación de sometimiento irrestricto a políticas estatales Es posible que algunos Estados de la región pretendan instrumentalizar la Universidad para ponerla al servicio de las políticas estatales, por lo demás cambiantes según los gobernantes que las administren. El conocimiento y el saber, su producción creativa, su desarrollo y su transferencia a la socie-

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dad, esencia de la actividad universitaria, estarían así sometidos inevitablemente a los intereses del poder político, aunque el Estado manifieste que tal supeditación de la academia se establece en razón de la necesidad de los países de lograr un desarrollo sostenible y un beneficio de la comunidad total. No obstante, desde esta perspectiva la Universidad sacrifica, en aras del Estado, su irrenunciable derecho a la autonomía. Lamentablemente a este tipo de IES se puede llegar cuando la financiación de los altísimos costos de sostenimiento y progreso dependa esencialmente de las determinaciones unilaterales del Estado aplicadas a través de la distribución presupuestal fijada por cada Gobierno. Relación con el Estado en el esquema de funcionamiento empresarial A partir de la urgente necesidad de los países en desarrollo de lograr, a corto plazo, avances importantes en el progreso industrial, científico y tecnológico, es de esperar que los Gobiernos intenten presionar con sus políticas y destinar los recursos presupuestales para la educación superior, de manera que encauce su producción y transferencia de conocimiento a la aplicabilidad eficiente, como si fueran empresas del sector productivo. En último término, el Estado puede pensar que invierte en la educación superior para que produzca los bienes necesarios para el desarrollo sostenible de la sociedad. Esta posición comprensible y lógica desde el punto de vista estatal presenta posibles riesgos que puedan afectar ciertos valores inalienables en la interpretación del quehacer universitario. Instrumentalizar la Universidad para el loable esfuerzo de lograr el desarrollo social puede hacer ilusoria la autonomía universitaria, si el Estado aplica las disposiciones legales o políticas por el innoble sistema de sólo financiar las actividades universitarias que se ajustan a sus intereses y comprensiones de la educación superior. Relación con el sector económico y productivo en términos de mercado Desde otro punto de vista existe el peligro de percibir la Universidad como institución puesta al servicio del desarrollo, asumido este como la oferta y la demanda que determinan qué clase de conocimientos han de ser ofrecidos a la sociedad para ser adquiridos por los compradores. Esta lógica tiene la

ventaja funcional de ayudar a autofinanciarla, en la medida que vende el producto de su conocimiento. Pero, por supuesto, deja de situar en el mercado el conocimiento de escaso interés para los compradores, lo cual lleva a mercantilizarla con perjuicio de su estructura ontológica. Adicionalmente, esta tendencia privilegia inevitablemente el desarrollo acentuado de las dimensiones científicas aplicables y tecnológicas, con grave perjuicio de la producción de conocimiento en las ciencias sociales y humanas, poco apetecido, en la región, en el mercado del saber. Esta perspectiva muestra la vulnerabilidad de la Universidad, si es entendida como instrumento de los poderes. El mercado fija las pautas de la actividad académica y, dentro del marco conceptual de la necesidad de un compromiso social o de una responsabilidad social universitaria, pone la academia al servicio del poder mercantil. El valor intrínseco de la producción del conocimiento, que es el que le da razón de ser a su existencia y a su misión, pierde importancia. Relación dialogal desde la autonomía y el objeto propio de la Universidad Desde otro enfoque, se puede establecer que la Universidad, cuando se autoanaliza para conocer su manera de relacionarse con la sociedad, posiblemente quiera centrar esencialmente su actividad académica en la autonomía propia de la ciencia. Está bien que se niegue a someter su producción y transferencia de conocimiento a imposiciones de carácter político estatal o a intereses propios de grupos de poder de cualquier tipos, pero esto no puede significar que se pierda el interés en el aporte inevitable a la sociedad en la que se inscribe, y a cuyo servicio está todo conocimiento humano. Esta comprensión es muy genérica, pero apreciada por las personas dedicadas de lleno a educación superior, por concebir la Universidad como “la casa de la sabiduría” y entender que toda la sociedad se beneficia de su existencia y su actividad. De ella surge un inevitable crecimiento y desarrollo cultural que se manifiesta a través de los múltiples resultados de la innovación y de la transferencia del saber científico. En este horizonte busca relacionarse con el Estado de manera diferente, intentando proteger la autonomía, pero ofreciendo dialogar permanentemente con este, de manera que pueda acoger las propuestas estatales relacionadas con el desarrollo

ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

del país, y que estarían su alcance para ser atendidas. En este diálogo fecundo, también puede ayudar al Estado a identificar las problemáticas con la competencia propia de los conocimientos que posee el ente universitario. Hacia este mismo horizonte mira la relación de la Universidad con los poderes económicos y el sector productivo, porque también busca el diálogo no para la mercantilización de su objeto, que es el conocimiento, sino para interactuar debidamente, con el fin de encontrar vías de aporte pragmático al desarrollo del país y a la vez favorecerse con apoyo financiero. LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD SITUADA EN LA FUNCIÓN EXTENSIÓN UNIVERSITARIA Un elemento significativo para la Universidad en las últimas décadas ha sido el de la extensión universitaria como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relación que establece con la sociedad, procurando acrecentar el sentido social y el compromiso de responsabilidad con la comunidad a la que pertenece. Pero es posible que ingenuamente se esté haciendo el juego a una ideología que afecta su autocomprensión, en términos que la distancian de su propia esencia y del eje nuclear que debería definir su relación con la sociedad. Es decir que la extensión universitaria, entendida en determinada perspectiva, puede estar impulsando una comprensión de la relación entre las dos instancias, que propicia un enfoque, que podría ir en detrimento del propio valor constitutivo de la Universidad. No hay duda de que la función de extensión, además de la de docencia e investigación, puede ser lugar adecuado para enfatizar la relación Universidad-sociedad. Pero, al analizar importantes documentos, cabe sospechar que, con la mejor de las intenciones, esta importante función esté impidiendo centrar dicho nexo en lo más nuclear de la ontología universitaria, y esté demeritando el verdadero sentido de la extensión, con perjuicio a su más hondo significado. Esto debido a la tendencia a ubicarla dentro elementos adjetivos e instrumentales de las instituciones, y a no interpretarla como una dimensión sustancial del quehacer constitutivo de la Universidad, cuyo núcleo esencial se sitúa en la generación y transferencia del conocimiento.

El horizonte de la legalidad de la Ley 30 de 1992 Conviene analizar la misma Ley 30, pues en ella se menciona directa e indirectamente la extensión, relacionándola con la dimensión social de la Universidad. No sobra señalar, para iniciar este punto, que el horizonte de sentido de la Ley, que reglamenta “el servicio público de la Educación Superior en el país”, es la Constitución política de 1991 y su postura pluricultural y democrática, que buscaba el fortalecimiento de la ciudadanía y un papel más explícito para las distintas entidades que se mueven en el ámbito de lo público. En su artículo 67, la Constitución dispone que: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”. En ese sentido, la mencionada Ley en su artículo 2, del Capítulo I sobre los principios, señala que: “La educación superior es un servicio público cultural inherente a la finalidad social del Estado”. 1 Ahora bien, refiriéndonos, específicamente al tema de la extensión universitaria, encontramos que se menciona, de manera explícita, sólo en tres ocasiones: Artículo 29: en el que se señala el campo de acción de las Universidades, dice textualmente: literal d. “Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión”. Articulo 69: que plantea las funciones de los Consejos Académicos, reza: literal a. “Decidir sobre el desarrollo académico de la institución en lo relativo a docencia, especialmente en cuanto se refiere a programas académicos, a investigación, extensión y bienestar universitario”. En el Título sexto en las Disposiciones Generales se lee: “Artículo 120: “La extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad.” Cabe señalar que este reconocimiento explícito a la extensión es reducido en verdad en lo cuantitativo, pero ampliado en el plano cualitativo a la exigencia para las instituciones de educación superior de articularse a la realidad del país. Veamos: La Ley 30 hace 15 menciones indirectas al tema de la Extensión Universitaria: En el Capítulo II, artículo 6º, sobre los objetivos de la educación superior, 1

Los subrayados en el articulado son del autor.

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plantea: a) Profundizar en la formación integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de la educación superior, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país. b) Trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones y, promover su utilización en todos los campos para solucionar las necesidades del país. c) Prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución. d) Ser factor de desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional y regional. e) Promover la unidad nacional, la descentralización, la integración regional y la cooperación interinstitucional con miras a que las diversas zonas del país dispongan de los recursos humanos y de las tecnologías apropiadas que les permitan atender adecuadamente sus necesidades. f) Promover la preservación de un medio ambiente sano y fomentar la educación y cultura ecológica. g) Conservar y fomentar el patrimonio cultural del país. En el Capítulo IV se señala: Artículo 19. “Son Universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional. (Gómez, 2010). En el Capítulo VI, sobre la Autonomía de las Instituciones de Educación Superior, se señala: Artículo 28. “La autonomía universitaria consagrada … reconoce a las Universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.” El literal g) del artículo 29, dentro del mismo capítulo sobre autonomía universitaria, plantea: Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función ins-

titucional. En el Capítulo VII sobre el Fomento, de la inspección y vigilancia, leemos en el artículo 32, literal f): Que en las instituciones oficiales de educación superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente. El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación. Con una mirada de desarrollo de las regiones, en el Capítulo II del título II se plantea sobre el Instituto de Fomento de la Educación Superior: literal h.- “Estimular el desarrollo de las instituciones de educación superior en las regiones, así como su integración y cooperación.” (Gómez, 2010). Los dos textos directos sobre Extensión Analicemos ahora los textos de la Ley 30 de 1992 directamente relacionados con la extensión: La extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad” (Art. 120). De este párrafo podemos concluir que la extensión universitaria se entiende principalmente como el conjunto de algunas acciones docentes no intrauniversitarias, el intercambio de experiencias con agentes externos a la Universidad, y determinadas actividades de servicio referidas al bienestar de la comunidad y a la satisfacción de necesidades de la sociedad. Esto sitúa en una perspectiva que pareciera llevar a entender la relación Universidad-sociedad en términos de acciones concretas de servicio que puede prestar la institución de educación superior, y que buscan atender necesidades precisas. “Profundizar en la formación integral de los colombianos, dentro de las modalidades y calidades de la educación superior, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país” (Art. 6). Nótese que se mira la Universidad como un ámbito de formación integral en términos de educa-

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ción superior, para capacitar en la profesionalización, la investigación y el servicio social que requiere el país. Lo cual quiere decir que la Ley centra la atención en dos aspectos esenciales de la esencia universitaria: la formación profesional y la investigación. Además habla de “servicio social”, que en el lenguaje común se entiende como lo indican las palabras: el ofrecimiento de actividades que beneficien a una sociedad dada en determinadas áreas necesitadas a las cuales IES puede atender, prestándole un conveniente servicio. Los textos presentados en documentos de ASCUN A partir del análisis del texto Documentos de trabajo para la Red Nacional de Extensión: políticas de extensión (ASCUN, 2008), se tiene la sensación de que esta función se refiere a una serie de actividades específicas y puntuales de la Universidad en la sociedad con la intención de hacer presencia allí e interactuar, de manera que se preste una especie de “servicio social” orientado a resolver algunos problemas concretos de las comunidades, con lo cual se garantizaría su sentido social y su indispensable aporte al desarrollo del país. Inicialmente se fija el texto en los párrafos de la Ley 30 que ya se analizaron. El documento examina los lineamientos del Consejo Nacional de Acreditación referidos a procesos de autoevaluación para la acreditación institucional y ve que enfatizan en esta manera de interpretar lo que generalmente llamamos extensión universitaria. Si se mira detenidamente se refiere a la “existencia en el proyecto institucional de orientaciones para la toma de decisiones en los campos de la docencia, la investigación, la proyección social y el bienestar institucional” (ASCUN, 2008). El texto menciona, por supuesto, lógicamente la investigación y la docencia, añade el tema de la “proyección social”, que normalmente se entiende como una manera de la Universidad ofrecer acciones concretas para solucionar problemas de carácter social en sectores especialmente necesitados. Esto se repite en otros aspectos necesarios también para la autoevaluación: “Información verificable en el proyecto institucional sobre orientaciones en materias de políticas de docencia, de investigación, de proyección social de la institución”. “A partir de la evaluación de la interacción de la institución con el medio externo”. “Una descripción precisa de las especificidades que deben tener las funciones sus-

tantivas de la institución, docencia, investigación y proyección social” (ASCUN, 2008). El CNA explicita esta referencia a la “proyección social” mencionando “la interacción de la institución con el medio externo”, lo que significa que la Universidad no debe encerrarse en sí, sino interactuar con su medio. Esto supone no solamente ofrecer sus aportes, sino también recibir ciertos insumos que, sin duda, le llegarán inevitablemente por este contacto con el exterior. Esto es no sólo perfectamente válido, sino indispensable para que pueda realizar su misión en el campo del conocimiento. Pero, de todas maneras, el interés parece estar centrado en la “proyección social”, entendida como el conjunto de acciones benéficas con una sociedad acuciada por determinados problemas concretos, a cuya solución puede aportar significativamente. Las tareas de la Universidad no se reducen únicamente a la formación de profesionales. La academia se orienta también al cumplimiento de otros fines, tales como el fomento a la cultura, la ciencia y la investigación; la promoción de valores claros a una sociedad democrática, pluralista y multicultural; el análisis de la sociedad en la que se inserta y la proposición de proyectos tendientes a solucionar las dificultades que se observan; el fortalecimiento de la unidad nacional y de la autonomía territorial; la incorporación del estudiante a la realidad del país y el impulso de una voluntad de servicio de los jóvenes. (Corte Constitucional, 1997). En esta sentencia es necesario destacar que la Corte reconoce que la Universidad no existe únicamente para la formación de profesionales. Por eso sitúa sus tareas primordialmente en el fomento a la cultura, la ciencia y la investigación; esto es, en lo estrictamente propio de la academia. Al argumento anterior añade un elemento tan esencial como es la promoción de los valores para nutrir a la sociedad, lo cual requiere un serio conocimiento. No obstante, la Corte piensa que el análisis de fondo que las IES deben realizar de la sociedad va orientado a la propuesta de soluciones a problemas específicos. En esta parte concluye indicando que es propio de la Universidad el incorporar al estudiante en la realidad del país e impulsarlo a prestarle su servicio. Estas expresiones traen a colación el aspecto fundamental que hay que destacar como es la centralidad de la función académica de la ciencia, la investigación y la cultura. Pero sigue presente la sensación de que lo “social” de la Universidad

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se configura más en la atención de problemas del entorno y en el espíritu de servicio de los profesionales, cuando alude a “la proposición de proyectos tendientes a solucionar las dificultades que se observan”. Para delinear lo que se entiende como “proyección social o de servicio”, propio de la Universidad este sería un argumento: Preservar y crear capital social a partir del saber y del pensamiento, por medio de la reflexión y la investigación interdisciplinaria, difundiendo esto por todos los medios posibles con el fin de cumplir sus objetivos de contribuir al desarrollo y mejorar a la sociedad en su conjunto. Constituirse en sociedad de aprendizaje y creación del conocimiento, con la permanente innovación en los métodos de enseñanza-aprendizaje. Formar hombres y mujeres altamente competentes y responsables, capaces de dimensionar el servicio que como ciudadanos pueden dar a la sociedad. Contar con esquemas lo suficientemente abiertos y flexibles que permitan integrar y poner en diálogo los diferentes tipos de saberes de la sociedad, en igualdad de valoración. (UNESCO, 1998). La creación de capital social a partir del saber y del pensamiento en términos de investigación interdisciplinaria es lo esencial, constitutivo y nuclear en el ser y quehacer de la Universidad. A lo que añade la Declaración, como algo también fundamental, la función de constituirse en sociedad de aprendizaje y creación de conocimiento. Aquí la UNESCO no centra su comprensión de servicio a la sociedad por parte de la Universidad en aspectos concretos o particulares referidos a solución directa de algunos problemas de la comunidad. Sino que reconoce que lo fundamental de la relación Universidad-sociedad se ubica en la generación y transferencia del conocimiento. Y pareciera que endereza su comprensión del compromiso social de la institución universitaria en la difusión de lo obtenido en el plano de creación e innovación del conocimiento, para poder así cumplir con el objetivo propio de la educación superior, de contribuir al desarrollo y mejoramiento de la Sociedad. La Conferencia regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe CRES aporta el siguiente insumo a esta temática: Las instituciones de educación superior deben avanzar en la configuración de una relación más activa con sus contextos. La calidad está vinculada a la pertinencia y la responsabilidad con el desarrollo sostenible de la

sociedad. Ello exige impulsar un modelo académico caracterizado por la indagación de los problemas en sus contextos; la producción y transferencia del valor social de los conocimientos; el trabajo conjunto con las comunidades; una investigación científica, tecnológica, humanística y artística fundada en la definición explícita de problemas a atender, de solución fundamental para el desarrollo del país o la región, y el bienestar de la población; una activa labor de divulgación, vinculada a la creación de conciencia ciudadana sustentada en el respeto a los derechos humanos y la diversidad cultural; un trabajo de extensión que enriquezca la formación, colabore en detectar problemas para la agenda de la investigación y cree espacios de acción conjunta con distintos actores sociales, especialmente los más postergados. (CRES 2008, p. 5). En este texto se encuentra un conjunto mayor de elementos, aunque bastante dispersos y sin dilucidación alguna, sobre lo esencial y lo marginal. Aparece la necesidad de una relación más interactiva con el contexto en que se inserta la institución universitaria. Este aspecto es absolutamente fundamental para establecer precisamente la pertinencia de la relación Universidad-sociedad en el marco de una realidad determinada propia de cada país. Y condiciona la verdadera calidad - se supone que en el ámbito estrictamente académico - a dicha pertinencia, lo que determina el grado de responsabilidad con el desarrollo sostenible de la sociedad. En este punto el texto avanza en el sentido que se habría que enfatizar: lo académico, que es lo propio de la Universidad, por su calidad, ya aporta pertinente y responsablemente a la sociedad. No quiere decir que la calidad deba vincularse a la pertinencia y a la responsabilidad con el desarrollo de la sociedad como dos asuntos distintos: la calidad académica por una parte y la pertinencia y compromiso con el desarrollo social por otra; la pertinencia y compromiso con el desarrollo son inherentes a la calidad académica. Dicho de otra manera, si lo académico de una Universidad no es pertinente y comprometido con el desarrollo de la sociedad, se considera carente de calidad. Así se debe entender este aspecto de la propuesta de la CRES. Por otra parte, supone el texto que el modelo académico se debe caracterizar por la indagación de los problemas del contexto. Esta sería una condición previa indispensable para poder garantizar la

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calidad académica antes mencionada, pues de allí se derivaría la pertinencia y el compromiso con el desarrollo de la sociedad. Ahora bien la producción y transferencia del valor social de los conocimientos debe estar en conformidad con la centralidad de lo académico en la Universidad; es decir, el valor social pareciera que sucede a partir de la producción y transferencia del conocimiento. Lo cual se vincula con las afirmaciones subsiguientes de: trabajo conjunto con las comunidades, una investigación científica, tecnológica, humanística y artística fundada en la definición explícita de problemas a atender, de solución fundamental para el desarrollo del país o la región, y el bienestar de la población. Da la impresión de que el documento supone un modelo académico más o menos delineado de esta manera: la Universidad se inserta en su contexto, interactúa con el mismo, allí detecta sus problemas específicos en lo referente a su desarrollo y bienestar y, segura ya de lo que sería pertinente y comprometido con este previsto desarrollo, entraría en a crear conocimiento de calidad por seguir esta ruta. Concluiría el ciclo con lo que propone a continuación: divulgación, vinculada a la creación de conciencia ciudadana sustentada en el respeto a los derechos humanos y la diversidad cultural. Pero una vez más, según la percepción que se va estableciendo, anexa a este ciclo estaría la extensión universitaria entendida como enriquecimiento de formación, colaboración en detectar problemas para nutrir la investigación y creación de espacios de acción conjunta con distintos actores sociales, especialmente los más postergados. Aquí es donde se percibe una tendencia a considerar la extensión universitaria como un anexo, como un apéndice al ciclo mismo de lo académico, adecuadamente descrito en el documento. Esto incluye el doble peligro que se ha mencionado: minusvalorar la extensión por mirarla como adjetiva y tender a situar en ella, así entendida, la relación Universidad-sociedad. Sería un deber situar esta relación en lo que el texto ya ha mencionado: en el ciclo académico que parte del contexto genera conocimiento y lo revierte a la sociedad, pertinente y responsablemente divulgándolo y haciéndolo eficaz. La extensión universitaria, comprendida como el impacto social de la Universidad en la sociedad y parte esencial de la relación entre las dos, sucede entonces en lo que es propio de la primera: su pro-

ceso académico intrínseco. La extensión entendida ya como “un trabajo de extensión que enriquezca la formación, colabore en detectar problemas para la agenda de la investigación y cree espacios de acción conjunta con distintos actores sociales, especialmente los más postergados”, es conveniente e importante pero adjetiva, adjunta y no esencial a la Universidad como academia. Es una actividad benéfica y sin duda necesaria para fomentar sentido social y acrecentar el aporte de la IES a la sociedad; pero puede llevar a dar por cumplido el compromiso de la relación cuando se enfatiza este aspecto y no el fundamental: la producción y transferencia del conocimiento. Por eso hay que considerar que la verdadera extensión es una dimensión inherente a la investigación y la docencia en cuanto inevitablemente estas causan impacto en la sociedad, por la creatividad en los saberes y su traslado al bienestar de la sociedad a través de la formación de profesionales y de la divulgación de lo obtenido a la comunidad humana. Lo que se tiende a llamar extensión más bien es una especie de servicio social comunitario, afín al que suelen prestar instancias como instituciones filantrópicas y ONG de estilo asistencial. Finalmente, el Consejo Nacional de Rectores de ASCUN en “Agenda de políticas y estrategias para la educación superior colombiana 2002-2006 afirmaba lo siguiente: “Se plantea la necesidad de generar en las instituciones de educación superior suficiente y permanente interacción e integración con las comunidades de todo orden, en pro de garantizar presencia en la vida social y cultural de nuestro país.” (ASCUN, 2006). Muy explícito es el Consejo en el interés de insertar la Universidad en la vida social y cultural, pero parece ser que mirando la relación con la Sociedad en el sentido que se ha pretendido enfatizar como inadecuado. Esto se hace más evidente con la descripción de las estrategias propuestas y que se enmarcan en términos de responsabilidad social universitaria. Esto añade un ingrediente: se relaciona esta responsabilidad social con las acciones que propone el Consejo: Para lograrlo se plantearon las siguientes estrategias enmarcadas en términos de la responsabilidad social universitaria: b) Enmarcar el proyecto de prácticas sociales como un componente del programa de servicio social de las instituciones de educación superior en el marco de los nuevos con-

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ceptos de responsabilidad social universitaria que se impulsan en AL. Esta estrategia claramente habla de “prácticas sociales” como componente del “servicio social” de las IES, como parte de la responsabilidad social universitaria. Como se ha dicho, es evidente la importancia de prácticas sociales y del servicio social. Pero desafortunadamente esto tiende a situar la relación Universidad-sociedad en actividades propias de instancias asistenciales y no del quehacer propio de la academia. d) Favorecer con acciones académicas y operativas, el análisis y el abordaje de las temáticas propias de los aspectos éticos y de la responsabilidad social universitaria. (ASCUN, 2006). Sin duda las acciones académicas resultan pertinentes como estrategia, pero si las operativas se refieren a servicios asistenciales, hay que reiterar que desvían la extensión a dimensiones no estrictamente vinculadas con lo académico, propio de la entidad universitaria. En el literal e) propone fortalecer las redes de voluntariado universitario, con el apoyo de las unidades de bienestar universitario. Esta estrategia claramente se refiere al voluntariado, propio de instancias asistenciales. Esto es conveniente, útil, benéfico y propicio para la formación del espíritu social de los estamentos universitarios. Pero tienen el peligro de situar allí el verdadero sentido de la extensión que se supone extiende lo esencial y nuclear del quehacer universitario, ubicado en la producción y transferencia del conocimiento. En el literal f) se ve la necesidad de estimular el desarrollo de investigaciones referidas a la temática Universidad-sociedad como fuente de referencia en la implementación de la acción social universitaria. Esta estrategia favorece lo que se pretende enfatizar en este artículo como altamente conveniente: la verdadera “acción social” de la Universidad debe acontecer en la investigación como aquí se sugiere, de manera que de allí resulte la más propia relación con la sociedad. En el g) se refiere a la definición de las áreas estratégicas para el desarrollo del país con las cuales deba comprometerse el quehacer de la educación superior en el marco de una visión de largo plazo y de propósitos nacionales para dar solución a los problemas de la sociedad colombiana, en cumplimiento de su responsabilidad social. También en esta estrategia se percibe la dimensión en que la relación Universidad-sociedad se debe situar: en los

grandes problemas del desarrollo para lo cual la primera cuenta con la capacidad de creación, transferencia y aplicabilidad del conocimiento por las vías que le son propias. Y en ello ejerce primordialmente su responsabilidad social. Finalmente, el literal h) habla de la interacción e integración con la sociedad como estrategia de transformación y legitimación institucional. Como se ha señalado, algunas estrategias muestran la tendencia a situar la acción social y la responsabilidad social universitaria en asuntos básicamente adjuntos y adjetivos e incluso de carácter simplemente voluntario, no referidos estrictamente a la esencia académica de la Universidad. Otras, en cambio, como esta, dejan vislumbrar la posibilidad de situar la extensión en lo substantivo de la misión universitaria. En la Declaración del Segundo Encuentro sobre Extensión Universitaria está el siguiente aporte: La extensión es parte de la estructura académica de la Universidad y tiene por objeto establecer procesos de interacción e integración con las comunidades nacionales, en orden a aportar en la solución de sus principales problemas, a participar en la formulación y construcción de políticas públicas y a contribuir en la transformación de la sociedad en una perspectiva de democratización y equidad social, regional, política y cultural. (ASCUN, 2008). La Extensión universitaria, cuya orientación trasciende cualquier finalidad rentística o asistencialista, se compromete en la conformación de redes académicas y sociales que permitan estrechar los vínculos entre la Universidad colombiana y el sector estatal, los sectores populares, las organizaciones sociales, los gremios y el sector productivo, entre otros. Por eso propende por el fortalecimiento de la comunicación universitaria con el medio social, por la formación y capacitación de la comunidad, por el intercambio de experiencias y saberes, por la construcción de conocimientos específicos y pertinentes en los procesos sociales, por la asesoría y la transferencia de conocimientos y por la promoción, la divulgación, la circulación y comunicación del conocimiento científico, tecnológico, artístico y humanístico de la sociedad (Art 2 y 3). Estos párrafos permiten de nuevo captar el pensamiento común que se tiene del aporte social de la Universidad: aunque se previene del peligro de buscar en dicho aporte el mercantilismo o el asistencialismo (lo cual ya hace ver en qué sector se

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ubica esta referencia social), se busca la interacción e intercomunicación con determinados sectores de especial interés como el estatal, el gremial y el productivo, a la par con los ámbitos populares y organizaciones sociales. Se insiste en la capacitación de las comunidades y en la construcción de conocimientos para transferirlos luego a la sociedad. Da la impresión de que se toma conciencia del problema ya mencionado de situar la extensión en lo que no es, pero que puede generar recursos para el sostenimiento de la Universidad por medio de la educación continua y de la asesoría; o acrecentar el sentido social por la interacción concreta con la comunidad en la que se inscribe. Es bastante válido, sin embargo, lo que aparece en esta propuesta: se explicita la extensión con la interacción e integración con las comunidades, tendientes a la solución de sus problemas por medio de políticas públicas en búsqueda de la equidad. De allí la necesidad de establecer redes con diversos sectores lo que fortalecerá la comunicación de la Universidad con el medio social y favorecerá la formación de los grupos sociales. A la vez estas redes permitirán construir conocimientos específicos y pertinentes en los procesos sociales y de retorno, además transferir y comunicar esos conocimientos a la sociedad. De nuevo aparecen aquí el ciclo ya mencionado de una interacción con comunidades concretas para detectar problemas, el paso de la Universidad hacia sí misma para construir conocimiento, y el retorno a las comunidades con el conocimiento producido para aportar a su desarrollo. Esto evidentemente es parte constitutiva de su quehacer, si se refiere, en grandes términos, a la necesidad que tiene de conocer a fondo la problemática de su entorno para que su actividad académica sea pertinente y responsable del desarrollo sostenido del país. Pero aquí hay el peligro de que se trate de mirar en pequeño algunos problemas concretos de algunas comunidades, casi siempre marginadas, que requieren ayuda y apoyo benéfico de parte de la Universidad. Esta ayuda es importante y benéfica; debe hacerla, pero sin pretender situar en ello la relación Universidad-sociedad en los términos antes mencionados. Al hablar de modalidades de la extensión, se establecen las siguientes: educación no formal, servicios académicos de extensión, servicios docenteasistenciales, prácticas y pasantías universitarias, programas comunicativos y de difusión, eventos de

divulgación académica y cultural, gestión tecnológica y gestión social. (ASCUN, p. 27). En este aparte sí se confirma nuevamente el sentido de una intervención social de la Universidad, orientada básicamente a servicios de que favorecen el desarrollo de las comunidades como fundamental para fortalecer la responsabilidad social universitaria y darle sentido social a las instituciones de educación superior. Esta perspectiva, infravalora el sentido propio de extensión, si esta se refiere al impacto social para el desarrollo, que debe producir en la sociedad la generación, transferencia y aplicabilidad del conocimiento, objeto primario de la academia. El documento síntesis de los Talleres de Extensión propiciados por ASCUN y la Red Nacional de Extensión Universitaria En el anexo 1 del texto se afirma: En la legislación y en la dinámica universitaria en Colombia y también en América Latina, se viene utilizando indistintamente los términos “Proyección Social”, “Extensión Universitaria”, “Extensión Interactiva”, “Labor de Extensión”, “Relación Universidad Sociedad”, para referirse a esa misión que tienen las Instituciones de educación superior de impactar la sociedad y de contribuir a la solución de problemas sociales. (ASCUN, 2008). En América Latina, este concepto nace en el año 1918 con la Reforma de Córdoba en Argentina, a raíz del debate sobre el sentido social de la Universidad, despreocupada hasta entonces de la realidad y sus problemas. Se concibe entonces como una función igualmente importante a la docencia e investigación. En Colombia la Universidad de Antioquia y la Universidad Nacional inician con esta reflexión y su incorporación a la gestión institucional. La responsabilidad Social Universitaria –RSU- es concebida como ‘saber gobernarse por sí misma, formar ciudadanos competentes, idóneos, cultos, con una sólida ética en el desempeño de sus quehaceres y capaces de hacer valer el derecho de una sociedad a ser libre, democrática, igualitaria y con capacidad de dialogar con la diversidad de culturas y naciones. (ASCUN, 2008). La Red Universitaria de Ética y Desarrollo Social, promovida por el Banco Interamericano de Desarrollo-BID concibe la RSU como una exigencia ética y una estrategia racional de desarrollo para la inteligencia organizacional y la define como ‘gestión ética e inteligente de los impactos que genera la

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Universidad en su entorno humano, social y natural’ (Vallaeys, 2006). Es entonces un modo de hacer gestión: de gestionar la institución y sus tres funciones sustantivas. Por lo tanto no es del ámbito de esta propuesta. Después de revisar diversa literatura y analizar la más relevante sobre los conceptos y características que definen la extensión, proyección y responsabilidad social universitaria, se elaboró el siguiente cuadro comparativo”. (ASCUN, 2008). Propuesta de indicadores de evaluación de la función de proyección social/extensión universitaria/ interacción en la educación superior En principio, el documento establece lo siguiente: Con relación a lo que esta función debe aportar (…), el conocimiento teórico, práctico y técnico se refiere a la sociedad para contribuir a la construcción del país, al Sistema “En el ámbito de las Universidades en Colombia y América Latina y de instituciones como ASCUN y el CNA, los términos de Extensión Universitaria y proyección Social se usan indistintamente, siendo el de Extensión Universitaria el más utilizado en documentos conceptuales, eventos, debates académicos. El consenso es que definitivamente sí es una función sustantiva y tiene que ver con la interacción de la institución con el entorno y su misión de contribuir al progreso de la sociedad. Se define, se expresa, pero pocas veces se gestiona esta función en términos de interacción de doble vía, de forma recíproca, hacia adentro y hacia afuera. A veces es concebida, como efecto de la articulación de la docencia y la investigación, a veces se gestiona como un proceso, y también como aquella función que le da la identidad a la institución de educación superior en cuanto a su finalidad última. Y en el camino encuentran preguntas sobre qué tiene que ver esta función con la responsabilidad social universitaria. Esto es lo que hemos encontrado en los diferentes talleres que hemos realizado en el país, en el marco de la Red de Extensión Universitaria de ASCUN, cuando nos propusimos hacer de este trabajo, un ejercicio que recogiera esas construcciones mentales que tenían los directivos encargados de esta función sustantiva. (Aponte, 2007). En las subsiguientes reflexiones conceptuales que presenta el documento encontramos que aparece el concepto de “interacción”, que considero fundamental: Inter, es la forma prefija de la preposición latina inter, que significa entre. Acción, signi-

fica acto, hecho, efecto producido por la actividad de una cosa en otra. Pareciera que la interacción es el término más adecuado para esta función sustantiva, si nos acogemos a lo que dice la Ley 30 de educación superior, ya que es una función activa de doble vía…Mientras nacionalmente no se llegue a un consenso sobre estos términos, seguiremos el consejo del Comité Nacional de ASCUN, y continuaremos refiriéndonos a esta función como proyección/extensión/interacción. (Aponte, 2007). Con relación a esta función, se encuentra que: Medio: función que integra la Institución con el entorno que retroalimenta (se planea); fin: razón de ser de la Institución (ya no es función, es el centro); Efecto: resultado de la articulación de las otras Funciones (se controla)” (P. 6). Educativo, para aportar a la calidad del sistema, a la Institución para mejorar el quehacer académico y dar sentido a las otras funciones, a las Personas, para formarlas mejor. (Aponte, 2007). En estas apreciaciones del documento, aparece uno de los aspectos más significativos que se han ido esclareciendo en los diversos foros en los que se ha tratado el tema de la extensión universitaria: el hecho de que esta debe ser entendida como una interacción mutua entre Universidad y sociedad, de manera que los aportes sucedan en doble vía, Por eso se describe con sus dos otros términos afines: proyección e interacción. Importante también hacer notar que puede ser entendida como medio, como fin y como efecto. Estos tres aspectos tendrán que ser tenidos en cuenta en la proposición de cualquier enfoque referido al nexo Universidadsociedad. Sobre el documento El nuevo concepto de la extensión universitaria Este documento aporta la siguiente idea: Prevalece, desde entonces, el criterio de la extensión o difusión como el canal de comunicación entre la Universidad y la colectividad. Un canal de doble vía, a través del cual la Universidad lleva a la sociedad su mensaje liberador y concientizador y, a la vez, recoge las inquietudes y expresiones culturales de la comunidad, para regresárselas luego racionalizadas, en un constante diálogo que requiere necesariamente dos interlocutores, ambos de igual importancia e interactuantes. Su esencia, pues, radica en ‘el proceso e interacción dialéctica Universidad-cuerpo social’. Este es también el sentido de

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los programas de acción social, que no pueden ser unidireccionales sino entenderse como un servicio que se prestan recíprocamente la comunidad y la Universidad. Esta acción social debe ser parte de la gran tarea educativa confiada a las Universidades, vinculadas al proceso formativo integral del estudiante, que le permita el contacto inmediato con la problemática de su colectividad. (Tünnermann, 2000). Esta proposición refuerza el concepto de los dos documentos anteriores sobre el sentido de interacción. El autor entiende la extensión como programas de acción social y como elemento de formación del estudiante a partir del contacto con su entorno social. El documento de la Dra. Luz Teresa Gómez de Mantilla Este estudio se refiere a la función en los siguientes términos: ¿Qué es entonces la Extensión Universitaria? … Refiero… las formulaciones que un equipo de profesores señalábamos desde el PRIAC en la Universidad Nacional de Colombia en 1993… La reflexión sobre el sentido ontológico de una Universidad Nacional, reivindicó para la Extensión el papel de función creadora de logos, pues en la relación con el país, la Universidad no puede renunciar a su carácter de Universitas. Por lo mismo, una Extensión que no genere conocimiento, que no garantice la apropiación de la problemática nacional para el concepto, no podría ser entendida como función universitaria. En este contexto se hace necesario superar la secuencialidad entre lo gnoseológico, lo metodológico y lo epistemológico, entre el qué, el cómo y el para qué del quehacer universitario. (Gómez, 2010). Por otro lado es preciso recontextualizar el concepto de extensión en su vínculo con las otras funciones universitarias, es decir que debe revertir directamente sobre la docencia universitaria de pregrado y postgrado y estar vinculada necesariamente con proyectos de investigación. Esta acción, que implica seleccionar, jerarquizar y traducir, supone también un reconceptualizar. El concepto de Extensión denota en sí mismo separación y secuencialidad, “algo” se proyecta, se extiende, se prolonga. Las reflexiones sugirieron cambiar el concepto de extensión por el de Integración-interactiva que supone que la Universidad recibe saber de la nación, de la sociedad civil, de los contextos en los que in-

teractúa y recrea sus conocimientos con “el mundo de la vida”, como podría expresarlo Jürgen Habermas. La interacción es en su más profundo sentido praxis, pues supone teoría y acción comunicativa y no esta exenta de tensiones y conflictos. (Gómez, 2010). Es de especial importancia el concepto de integración interactiva, como lo propone la Dra. Luz Teresa Gómez, para interpretar más globalmente el sentido de la extensión/proyección universitaria. Según la autora las discusiones de entonces mostraban cómo en la Universidad Nacional de Colombia, la extensión se había caracterizado siguiendo las leyes del mercado, según el tipo de recursos económicos que generaran: en extensión solidaria y extensión remunerada. Esta clasificación supone racionalidades diferentes, que se mueven en tiempos y espacios también distintos. La extensión solidaria obedece a lo que podría considerarse una negación de lo económico, en tanto el intercambio con los sectores sociales sería fundamentalmente de bienes simbólicos y de capital económico negado; mientras que la extensión remunerada aparece como expresión de la oferta y la demanda de servicios que la Universidad contrata, haciéndose vendedora de los bienes culturales según una racionalidad de mercado que exigiría un “ciclo de producción a corto plazo”, con resultados inmediatos y en muchos casos puntuales, pero que la Universidad no puede desechar en tanto aporta recursos significativos y rentabilidad inmediata. Se señalaba entonces cómo esta separación es a todas luces, inconveniente y ha determinado desequilibrios al interior de la Universidad. Ambas lógicas deberán ser entendidas en el marco de una política general, que se rija por los principios de planeación prospectiva y estratégica y que articule las diferentes modalidades de la interacción universitaria. (Gómez, 2010). Esta apreciación de la Dra. Luz Teresa Gómez ratifica la oposición a tratar de convertir la extensión universitaria en un mecanismo mercantilista que lleva a la Universidad a vender el conocimiento producido como forma de subsistencia, con detrimento del verdadero sentido de servicio a la sociedad. Al respecto anota: Igualmente, la reflexión en la Universidad Nacional insistió en que la extensión llamada solidaria debía despojarse del carácter asistencialista para ser integración universitaria, como proceso de construcción de conocimiento vinculada indefectiblemente a la investigación y a la docencia,

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y con la connotación de respeto hacia las comunidades como autogestoras de su propio desarrollo y con la postura de respeto por los saberes y conocimientos que desde otras esferas de la sociedad civil se generan. El papel de ilustración e inteligencia de las Universidades están entonces también articuladas a otras formas de saber. Esta consideración sobre el sentido asistencialista ratifica la tendencia de pensarla como un servicio de beneficencia, asunto que, evidentemente, no es propio del objeto del quehacer universitario. El papel de la Universidad es crear conceptos, producir conocimiento y, por lo mismo, trae aparejados procesos de diferencia y de reconocimiento de las exclusividades de sus lógicas y sus tareas. Cabe señalar además que el problema no es sólo nominal. Podríamos incluso hablar de integración universitaria y en la práctica seguir colocándonos en la condición de privilegio y de elite, o desconocer la riqueza que la “doble vía” aporta a la Universidad, pero mostraría un reconocimiento de con quienes se relaciona la Universidad, en su quehacer. Las Universidades están integradas, no meramente extendidas, en la sociedad que las posibilitan, por lo mismo son expresiones de los procesos espaciales e históricos en los que esas sociedades se afincan y son Cultura. (Gómez, 2010). De acuerdo con el texto, pareciera muy conveniente incorporar a la descripción de la extensión el de integracióninteractiva que resulta más englobante que el de simple interacción. Se podría así hablar de extensión/proyección/integración interactiva para describir lo que actualmente se expresa con el término extensión universitaria. El texto más reciente de la Universidad Nacional de Colombia sobre el tema El Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional (2009) define así la extensión: La extensión es una función misional y sustantiva de la Universidad, a través de la cual se establece una interacción privilegiada y recíproca entre el conocimiento sistemático de la academia y los saberes y necesidades de la sociedad, y de las organizaciones e instituciones que hacen parte de ella. Esta relación entre la Universidad y su entorno se debe reflejar en la ampliación del espacio de deliberación democrática y en el bien-estar de las comunidades. Con la extensión se cualifican la ciencia, la tecnología, el arte y la cultura”. (Artículo 1).

La extensión tiene como fin el intercambio, la aplicación y la integración, en forma dinámica y coordinada, del conocimiento científico, tecnológico, artístico y cultural que se produce en la Universidad Nacional de Colombia, en interacción con el entorno económico, político, cultural y social del país. Busca mejorar el bienestar de las comunidades y aumentar la productividad y la competitividad del aparato productivo. Para lograr ese fin es necesario articular la docencia, la investigación y la extensión. (Artículo 2). Las actividades, proyectos, programas y planes de extensión se realizan en el marco del Decreto 1210 de 1993 y de las políticas consagradas en el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia y en el Plan Global del Desarrollo, en concordancia con las políticas académicas y de investigación. Así, en las actividades de extensión se observarán plenamente los siguientes principios básicos: a) Excelencia académica. La extensión fomentará de manera permanente la excelencia académica. Las instancias y dependencias comprometidas en su gestión deben garantizar el desarrollo de las actividades conforme a los estándares de calidad más estrictos. b) Pertinencia. La extensión debe corresponder a la visión de la Universidad como agente público fundamental en la construcción de sociedad, y a las expectativas y necesidades de la comunidad local, regional y nacional. c) Integralidad-articulación. La extensión debe promover la integración de las distintas áreas del conocimiento. La articulación de la docencia, la investigación, la extensión; las actividades de difusión y divulgación; y la comunicación permanente entre los distintos niveles e instancias de la Universidad son imperativos para abordar la complejidad de las problemáticas sociales y proponer transformaciones positivas. Por ello, se promoverá el uso de canales y mecanismos eficientes de comunicación. d) Cooperación. El desarrollo de la extensión hace necesario crear, mantener y consolidar vínculos dentro de la Universidad, y con instituciones y organizaciones sociales, económicas y políticas de nivel local, nacional e internacional con el fin de unir esfuerzos, promover el intercambio y la integración del conocimiento, construir y defender lo público, desarrollar capacidades institucionales y resolver de manera efectiva los problemas sociales. e) Reciprocidad. La extensión comprende el intercambio permanente de saberes entre los miembros de la comunidad académica y los agentes sociales,

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mediante procesos interactivos que hagan posible la generación y la validación de conocimientos, con un sentido de respeto y reconocimiento mutuos. f) Responsabilidad Social. La extensión se debe realizar con un sentido de responsabilidad y apoyo mutuos, buscando siempre el bien común de todos los actores sociales e instancias que participan y contribuyen a su cabal realización. g) Ética. La Extensión estará orientada por valores como la transparencia, la justicia, la responsabilidad, la rectitud, la equidad y la inclusión social. h) Desconcentración. La Política de Extensión reconoce la diversidad y las características particulares, técnicas y de entorno, de cada una de las Sedes y Facultades. El nivel nacional y las sedes centrarán su quehacer en la definición, la evaluación, el seguimiento y el fortalecimiento de la extensión. La gestión (técnica, académica y financiera) de la extensión será responsabilidad de las Facultades, Centros e Institutos. (Artículo 3). Al pasar a las modalidades, dice este documento: La extensión se lleva a cabo con ayuda de los procesos académicos propios de la naturaleza y los fines de la Universidad, y responde a las necesidades y expectativas de la sociedad. Estos procesos se estructuran con autonomía e independencia académicas, mediante actividades, proyectos, programas y planes de extensión, que se articulan con la investigación y la docencia. La extensión se realiza a través de las siguientes modalidades: participación en proyectos de innovación y gestión tecnológica y servicios académicos, consultorías y asesorías, interventorías, evaluación de programas y políticas, conceptos, otros servicios de extensión. En cuanto a servicios de educación: educación continua y permanente, servicio docente asistencial, proyectos de creación artística, extensión solidaria, prácticas y pasantías universitarias, proyectos de cooperación internacional. (Artículo 5). En este excelente documento se conjugan todos los elementos antes analizados que nos permiten establecer, ya con bastante precisión, los datos fundamentales de lo que entenderíamos por extensiónproyección-integración interactiva universitaria. Ahora bien, tanto en el artículo 3 como en el 5 se encuentra con claridad que se trata de actividades, proyectos, programas y planes como los que se describen en las modalidades. Suponen por supuesto, una articulación entre docencia, investigación y extensión, como se menciona en el artículo 2.

UN INTENTO DE SITUAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD EN LA CULTURA COMO NÚCLEO DE LA ACTIVIDAD UNIVERSITARIA En el interesante artículo Universidad, sociedad y extensión universitaria: apuntes para un análisis, hay una propuesta que tiende a confirmar la versión conceptual de la extensión universitaria, tratando de ubicarla en lo substantivo y no en lo adjunto o adicional, de manera que la relación se sitúe en el núcleo constitutivo del quehacer universitario. (González Fernández-Larrea. M. & González G., 2003). Comienzan los autores por situar lo esencial de la actividad universitaria en la cultura, concepto supremamente amplio que evidentemente se refiere a todo lo que la academia puede aportar en la creación, producción, desarrollo y transferencia de saberes y conocimientos que tocan todos los aspectos de la realidad social humana. Es interesante apreciar cómo perciben que la relación Universidad-sociedad se sitúa en una realidad mucho más amplia, profunda y compleja que la interacción de servicio social o de incidencia en problemas específicos de la comunidad: Colocar a la cultura en el centro de la actividad universitaria[…] constituye el primer gran desafío, que implica un cambio esencial y radical… en la concepción de lo que debe ser la Universidad…en el siglo XXI. Se tiene que comprender que todas las actividades que realiza (docencia, investigación y extensión) son parte de su destino cultural, destino que debe abrir el cauce para una amplia participación democrática y en el que tiene fundamental importancia la calidad de las relaciones humanas en la vida individual y comunitaria. Es desde esta concepción que se asienta la más generalizada corriente de pensamiento en cuanto a la misión social de la Universidad, la cual define que es esta institución la llamada a preservar, desarrollar y promover la cultura, como necesidad intrínseca de la sociedad. (González, M. & González, G., 2003). Los autores puntualizan anotando: Este aspecto queda resuelto en los trabajos de González González (1996) al señalar que “el cumplimiento de este encargo social no corresponde a una función específica de la Universidad, sino a la institución en su conjunto, ya que su satisfacción se concreta en la preservación, desarrollo y promoción de la cultu-

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ra, que en su interrelación dialéctica son expresión de la integración docencia-investigación-extensión”. Independientemente de esto, coincidimos con Alarcón Ortiz (1994) en que la extensión universitaria puede considerarse como función rectora en el vínculo entre Universidad y sociedad, al ser el elemento integrador y dinamizador que facilita el continuo flujo cultural entre los dos, que las enriquece mutuamente. Son explícitos los autores en ubicar la relación Universidad-sociedad en el conjunto total de la actividad universitaria como academia, no únicamente en la extensión como suele ser la tendencia común. Hay que reconocer que facilita el flujo cultural mutuo con la sociedad por su carácter de inserción en el ámbito en que actúa la Universidad. Esto se hace más patente al considerar las perspectivas con las que se suele orientar. En efecto, en términos de modelos actuantes en el ámbito de la extensión universitaria, según los autores “son tres las concepciones que en mayor medida se manejan y aplican en las prácticas extensionistas: Modelo tradicional de extensión. La extensión desde una Universidad iluminista, que es fuente de conocimiento y saberes, y desde este lugar se vincula con algunos sectores con un carácter más bien de dador a receptor y de manera especialmente unidireccional. Relación del saber institucionalizado dirigiéndose a quien no lo posee. Es evidente que en este modelo, la extensión es considerada como el conducto por el cual la Universidad se relaciona con la sociedad. Aquí no forma parte del bloque constitutivo de la IES en términos de academia, sino que solamente se considera como instrumento para atender aspectos específicos de la problemática social de manera “unidireccional.” En el modelo economicista la extensión se piensa desde una Universidad que interactúa en el mercado como una empresa más en este entorno. La Universidad adquiere el rol de soporte científico y técnico del sector productivo, y el saber se organiza en función de la rentabilidad económica y de la oferta direccionalizada de la Universidad hacia el mercado, en la que ésta se convierte en una estación de servicio. Se hace otro tipo de extensión que se orienta a la transferencia tecnológica y a la actualización y capacitación de los profesionales”. (González, M. & González, G., 2003). Igualmente en este modelo la extensión es el conducto de transferencia de productos del conoci-

miento generados en la Universidad. Tampoco aquí forma parte de lo que constituye la esencia del quehacer universitario. “Modelo de desarrollo integral. La extensión desde una Universidad democrática, crítica y creativa, que parte del concepto de la democratización del saber y asume la función social de contribuir a la mayor y mejor calidad de vida de la sociedad, desde un diálogo interactivo y multidireccional con los diferentes actores involucrados en la relación. La extensión desde una Universidad que no solamente aporta al crecimiento cultural, sino también a la transformación social y económica y con ello a su propia transformación”. Este modelo mira la Universidad como un conjunto homogéneo en el que investigación, docencia y extensión, centradas en lo estrictamente académico, le permiten interactuar con la sociedad, recibiendo de ella la referencia de sus acuciantes necesidades para el desarrollo y respondiendo efectivamente con la generación, transferencia y aplicación del conocimiento, de manera que realice su función social y ejerza su responsabilidad social, contribuyendo a la mayor y mejor calidad de vida de la comunidad humana. De esta manera, y ahondando en el concepto de extensión en el sentido que proponen los autores, se encuentra que toca el núcleo de la actividad académica en todos sus procesos y en todas las ramas del saber. Así lo dicen explícitamente: “Por medio de la extensión los problemas sociales (punto de partida de los procesos universitarios) se canalizan a la Universidad y se reflejan en sus procesos de docencia e investigación, en los cuales se inserta, sirviendo de vía de comunicación en los dos sentidos Universidad-sociedad y viceversa, lo que explica que cuando la Universidad, mediante el proceso docente de pregrado o postgrado o el proceso investigativo, promueve el desarrollo cultural de la sociedad en las ramas técnica, científica, política, artística, deportiva, etc., eso es extensión universitaria”. No es, por tanto, una actividad adjunta o adjetiva. Es una “vía de comunicación en los dos sentidos Universidad-sociedad y viceversa” para que la Universidad incida en el desarrollo cultural total de la sociedad, gracias a su capacidad investigativa y docente. Por eso la extensión es parte constitutiva del quehacer académico universitario, porque se inserta en él, desde la sociedad y hacia ella. “El proceso extensionista es aquel, por tanto, que como resultado

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de las relaciones sociales que se dan entre los sujetos que en él participan está dirigido de un modo sistémico y eficiente, a la promoción de cultura para la comunidad intrauniversitaria y extrauniversitaria (objetivo), con vistas a la solución del (problema) social: necesidad de contribuir al desarrollo cultural de la comunidad, mediante la apropiación de la cultura que ha acumulado la sociedad en su desarrollo (contenido); a través de la participación activa de la comunidad universitaria y extrauniversitaria (método); planificada en el tiempo y observando ciertas estructuras organizativas (forma); con ayuda de ciertos objetos (medio); instrumentando indicadores que permitan medir la calidad (evaluación) y cuyo movimiento está determinado por las relaciones causales entre sus componentes y de ellos con la sociedad (leyes) que constituyen su esencia”. (González, M. & González, G., 2003). Esta descripción final de la extensión muestra la integralidad de la Universidad centrada en el desarrollo de la cultura desde lo académico. Y más que extensión, como función aparte, hablan de proceso extensionista, entendido como una acción inherente a toda la realidad académica universitaria que se extiende a la sociedad en el desarrollar la cultura, que es su razón de ser. Sin embargo, los autores la distinguen de la docencia o la investigación y la siguen considerando una tercera función de la Universidad, pero en sentido mucho más amplio: “Por consiguiente, lo que distingue a la extensión de la docencia o la investigación, no es que cumple con mayor o menor grado una función social, sino cómo la cumple y con qué objetivo lo hace. La extensión es más ágil, más libre, más oportuna, más hecha a la medida de las necesidades sociales, por cuanto se asienta en la metodología del trabajo social, en la promoción cultural y parte de las necesidades sentidas de las comunidades que traducidas en problemas transitan desde su metodología al logro del objetivo: promover cultura a partir del desarrollo de acciones que se dirigen a potenciar la creación de valores culturales, la conservación de dichos valores, la difusión y el disfrute .Eso fundamenta la integración de las funciones sustantivas o procesos principales de la Universidad orientados a cumplir su encargo social[...] De esta manera, con la consolidación de la extensión universitaria se refrenda el carácter público de la Universidad, se ejercita la presencia de la institución en la sociedad; se valida su saber y se legitima su pertinencia

académica-social en una relación dialógica con los diferentes actores sociales”. (González, M. & González, G., 2003). En este esquema conceptual de la relación Universidad-sociedad, tenemos que es posible, más aún, que es conveniente y necesario mantener la extensión como una de las funciones de la IES juntamente con la investigación y la docencia. Pero reconociendo que la misión académica universitaria frente a la sociedad se extiende (esta es la verdadera extensión) propiamente a la preservación, promoción y desarrollo de lo cultural, hacia su interior y fuera de él, lo que abarca todos los saberes y conocimientos. Se le reconoce, eso sí, a la extensión, su dimensión instrumental para facilitar el diálogo entre las dos instancias.. Lo que parece especialmente interesante en esta propuesta es el situar la relación en la cultura, que atañe más directamente al quehacer académico como tal y evita poner la IES al servicio de acciones sociales puntuales sobre problemas específicos planteados por el desarrollo específico de una región o país. Este planteamiento se acerca a la propuesta que se presentar como hipótesis en este artículo. LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD SUCEDE PRIMORDIALMENTE EN RAZÓN DE LA ESENCIA DEL QUEHACER UNIVERSITARIO En términos negativos: la relación no debe situarse en la extensión inadecuadamente entendida Enfrentando el asunto en términos de negación, lo primero que conviene establecer es que la relación de la Universidad con la sociedad no debe situarse primariamente en las acciones propias de la extensión universitaria, proyección social, servicio social, sentido social de la institución. No porque esto no sea de trascendental importancia, sino porque todo lo que se sitúe en la IES como adicional a lo que es la esencia de su tarea en términos de creación de conocimiento y sabiduría, termina siendo adjetivo y tiende a excluir el compromiso de lo propio y específico esta con la sociedad como tal. La relación entre las dos instancias no puede ser reducida a unas cuantas acciones de servicio propias de la extensión universitaria inadecuadamente comprendida. Tampoco puede residir exclusivamente en una cierta sensibilidad social propia de los marcos ideológicos específicos de cada institución. Ni se satisface con la reflexión sobre la

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obligación ética de una responsabilidad social en su actuar y proceder. Ahora bien, no hay duda de que ciertos acuciantes problemas del entorno tientan a la Universidad para que se ponga al servicio de los intereses del mercado y de la producción de bienes como centro de la actividad académica. Este incentivo no es malo en sí mismo, pero sí sacrifica el principio soberano de la autonomía, a no ser que autónomamente decidiera dedicarse a mercantilizar su valor más preciado: la producción de conocimiento. Esto también recortaría notablemente su valor para la sociedad en ámbitos no ambicionados por la avidez comercial o por las potencias de la producción. Necesidad de establecer la relación a partir del conocimiento profundo de la problemática de la sociedad Por supuesto no es posible actuar en términos académicos si no es a partir de la realidad en la que se está inscrito. De allí la inaplazable exigencia de incorporar la problemática social al ámbito de la investigación y la docencia de manera que sea fuente de creación de conocimiento. No porque la Universidad esté al servicio de la solución de problemas determinados, sino porque la generación de conocimiento, necesariamente ligado a intereses, no es para simple diversión de quien la logra sino que tiene implícita una exigencia social, la necesidad de incidir en la sociedad para su progreso integral. El surgimiento de esta en Occidente es fruto de los procesos intelectuales que la sociedad desarrolló en la Edad Media y, al mismo tiempo, corresponde a la exigencia de contar con personas sabias capaces de responder a las necesidades de toda índole, que el desarrollo social en curso solicitaba a las diversas áreas del saber. Este mismo tipo de situación se fue presentando a través de los siglos. De tal manera que los grandes avances que fueron ocurriendo en los acelerados procesos de desarrollo de la humanidad tuvieron siempre en las Universidades un lugar privilegiado de creatividad, de sistematización, de impulso y de continua preservación. La mayoría de los escritos científicos de toda índole provinieron de autores vinculados con ella como investigadores y profesores connotados que proponían cada vez más adecuadas respuestas a las exigencias de la sociedad del momento. De manera muy especial el siglo XX fue testigo de esta indisoluble relación, tanto en lo

referente al impresionante desarrollo de las ciencias, la técnica y la tecnología, como en el aporte permanente de pensamiento creativo, indispensable para el análisis, comprensión e interpretación de los grandes asuntos del espíritu humano en los campos de las ciencias sociales y humanas. Esta correspondencia indisoluble entre desarrollo de la sociedad y actividad universitaria en todas las áreas del saber no significa que la misión de la Universidad consista en estar sometida a solicitudes mercantilistas de una sociedad ávida de progreso. La índole propia del pensamiento y del saber humano, que acontece en los claustros universitarios, lo mantiene lógicamente contextualizado en su realidad histórica por una parte; y por otra, la insaciable apetencia de la mente por superar las realidades del presente, acuciosamente impulsa en el ámbito universitario a encontrar mejores y más perfectos elementos para el bienestar de la sociedad contemporánea y futura. Estas características propias de su esencia permitieron importantes cambios entre la estructura universitaria de la Edad Media y la del Renacimiento, entre la de esta época y la de la Revolución industrial, entre la de la Ilustración y la de la era atómica. Es innegable que el exorbitante progreso científico, técnico, cultural, social y humano en las últimas décadas ha tenido un sustento y un soporte intelectual generado y establecido en las Universidades del mundo. Gran parte del salto acelerado en el desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vida de muchos países se debe al impulso decidido que sus gobiernos han dado al crecimiento cuantitativo y cualitativo de estas. Las Universidades en Colombia, seguidoras de la tradición europea, han mantenido una estructura marcada por los cánones de la Edad Media y del Renacimiento. No podríamos decir que durante el siglo XX y lo que va del XXI hayan logrado modificaciones sustanciales capaces de atender a las exigencias de la sociedad actual y sobre todo de la futura. No se percibe en ellas que la revolución de las grandes corrientes de pensamiento moderno y posmoderno o los gigantescos y aceleradísimos avances en ciencia, técnica y tecnología en que el mundo actual está instalado hayan sacudido la manera de pensarse, entenderse e interpretarse hacia su interior con la mira puesta en los necesarios cambios intrínsecos que se requieren para atender el desarrollo presente y futuro del país.

ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

Ahora bien, no se trata de transformar las Universidades en términos de comercializar los saberes para satisfacer los requerimientos del progreso científico, técnico y tecnológico que una ideología imperante pretende imponer, con innegable desconocimiento de la autonomía universitaria y con discriminación evidente de las ciencias sociales, humanas y culturales, que son determinantes para el funcionamiento adecuado de una sociedad compleja en el terreno de la política, la economía, la antropología, la sociología, la filosofía, la teología y demás ciencias del espíritu. Pero es evidente que si las IES no se reestructuran para replantear su propia constitución intrínseca en relación con una sociedad en permanente cambio y urgida de aportes de los diversos saberes para atender los acuciantes problemas que nos agobian, se convertirá en una entidad anquilosada; anclada sí en un pasado glorioso, pero insuficientemente eficaz para responder a su misión de responsabilidad social presente y futura. Las inmensas áreas problemáticas de la sociedad son eminentemente de carácter social, aunque una de ellas sea ciertamente la necesidad de un crecimiento en la producción de toda clase para impulsar con la inversión y el empleo, un adecuado y equilibrado progreso de los sectores más empobrecidos. La ciencia, la técnica y la tecnología son indispensables para este tipo de desarrollo sostenible que garantice un mejor futuro a las generaciones actuales y futuras. Pero la Universidad, además de sus potencialidades en ese terreno, posee ante todo en su esencia un compromiso con la sociedad. Ante esto está obligada a autocriticarse y autointerpretarse en función de lineamientos conceptuales que permitan al país elaborar desde el pensamiento y la ética nuevos rumbos para la reconstrucción institucional de la sociedad y del Estado, y para la reconstitución del tejido social. La reforma del estatuto legal de la educación postsecundaria exige imperiosamente que se tenga cuenta, ante todo, de los más acentuados problemas de esta, de las inmensas deficiencias de la estructura estatal y de los retos gigantescos que presenta el progreso de la humanidad en todos los campos del saber. Una exigencia ineludible que el Estado debería proponerle a la Universidad, en razón de la inevitable competencia del saber en sí mismo y en la mediación de esta por la formación de profesionales, sería el identificar la problemática fundamen-

tal del mundo y del país como marco de referencia de su investigación, su docencia y su servicio. Un reajuste a la ley que regula el estatuto universitario es ocasión propicia para impulsar a una reestructuración intrínseca de las IES, enfrentadas a su misión primordial de atender al mejoramiento y desarrollo de la sociedad. El arduo esfuerzo de estas para dotar al país de profesionales capaces de enfrentar los retos presentes y futuros que exige el desarrollo de la sociedad, a través de la investigación, la docencia y la capacitación en múltiples áreas del saber, requiere estar enmarcado en una comprensión global de la problemática compleja en la que esta nación está sumergida. Un reajuste legal del mundo universitario, que no le exija repensarse a sí mismo frente a la sociedad a la que pertenece y a la que le corresponde atender por elemental responsabilidad social, sería insuficiente y engañoso y posiblemente no afectaría significativamente la situación actual, con perjuicio de la misma Universidad y del país, que sitúa en ella esperanzas de mejoramiento futuro en todos los aspectos de la vida ciudadana. Los ámbitos de tipología e institucionalización requieren contar previamente con un horizonte conceptual sobre el quehacer universitario, una toma de conciencia profunda y descarnada de las más acuciantes problemáticas del país y un planteamiento explícito de su compromiso con la construcción de una sociedad que pueda atender los desafíos que la situación actual le propone. En términos positivos: situar la relación a partir de los elementos constitutivos del ser universitario El quehacer universitario gira en torno al conocimiento, al saber, a la ciencia en su más amplia acepción, de modo que su universalidad lo refiere a todas las áreas de estas categorías. La actividad propia de la academia incluye no solamente el avance en el dominio de los saberes a través de la investigación y la creación de nuevos conocimientos, sino también por la formación integral de los profesionales que la sociedad requiere para realizar, desde la competencia en su área específica, los diversos procesos que implican el funcionamiento y el desarrollo de la comunidad. En cuanto a la profundización, ampliación y creación de conocimiento en la Universidad, inevitablemente esta interactúa con la sociedad, por cuanto las instancias que llevan a cabo los procesos

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de desarrollo en el mundo se nutren de sus resultados. Por otra parte, en cuanto este avance en el conocer se transmite en la formación profesional, también interactúa indirectamente en beneficio del progreso total de la sociedad. La relación con la sociedad tiene que ser asumida desde la especificidad de lo académico, centro neurálgico de la actividad universitaria. De no ser así, existe el peligro de que ese vínculo termine por ser considerado como un apéndice fundado en la buena voluntad de sus integrantes. Ningún área del saber existe descontextualizada de la realidad social en la que se inscribe; ni puede desentenderse de su desarrollo intrínseco sin referencia al efecto inevitable que tarde o temprano impactará a su sociedad. Por esta razón el nexo se inscribe primariamente en el mismo núcleo de la actividad académica y debe ser entendida como suscitada inicialmente por la misma sociedad que interpela a los saberes en los que opera la institución universitaria, en espera de encontrar, desde el ámbito mismo del conocimiento, elementos que afecten positivamente el desarrollo social. En términos positivos, lo que se pretende establecer como hipótesis es que, de acuerdo con algunos de los análisis presentados en esta exposición, si la Universidad es entendida como institución cultural autónoma, por el hecho de estar centrada en la producción y difusión del conocimiento, y por el hecho de ser institución educativa entendida en el marco conceptual habermasiano, por sí misma y sin ser instrumentalizada por instancias externas a ella, ha sido, y seguirá siendo, fuente permanente de progreso de la sociedad a la que responsablemente sirve, incluyendo todas las áreas del saber y todas las formas de conocimiento. Para lo cual, evidentemente, tiene que partir del adecuado conocimiento, análisis crítico, comprensión y atención de la problemática de la sociedad. Según opinión de Pulido (2009), reconocer a priori la relevancia de la función educativa de las Universidades, ahora y en el futuro, no supone infravalorar sus otras funciones, tanto las relacionadas con la investigación, como aquellas referidas a su aportación cultural y dinamizadora con respecto a la sociedad en su conjunto. Más aún, sin ellas radicalmente no existen auténticas Universidades. Desde los intereses del conocimiento, esencia del quehacer universitario, la Universidad sirve a la sociedad ayudando a resolver su problemática social

En cuanto a la obligación de esta por centrarse en el conocimiento como tal, conviene recordar que en conformidad con el pensamiento de Habermas, tres son los intereses propios del conocimiento: el interés adaptativo, que dice relación a la adecuación transformadora del planeta, casa del hombre. El comunicativo, que dice relación a la comunicación intersubjetiva e interpersonal entre humanos; y el emancipador, que dice relación al establecimiento de estructuras de derecho que puedan garantizar la convivencia justa y pacífica. Cada uno de esos intereses funda los propios de las ciencias naturales, de las ciencias humanas y de las ciencias sociales. Si se busca un denominador común a todos estos intereses, sería el de la liberación o emancipación. Con esto se quiere significar que el esfuerzo del ser humano por generar y difundir conocimiento está orientado inevitablemente a la liberación de la humanidad con respecto a los condicionamientos que le propone la misma naturaleza de su hábitat, a la emancipación del aislamiento que impediría la configuración de la sociedad, y a la superación de todo intento de avasallamiento por parte de poderes hegemónicos individuales o estatales por cualquier tipo de medios opresores. El desarrollo del pensamiento y la aplicación del ser humano a la generación y difusión del conocimiento, en las instancias de educación superior, giran alrededor de los tres grandes núcleos propios de las ciencias naturales, humanas y sociales. Cuyo interés, si seguimos el pensamiento habermasiano, lejos de colaborar con intereses mercantilistas o manipuladores del conocimiento para satisfacer objetivos preestablecidos por mecanismos de dominio de parte del Estado o de grandes corporaciones económicas, industriales o comerciales, será atender a las funciones propias del interés adaptativo, comunicativo y emancipatorio, desde la fortaleza inamovible de su autonomía. Con lo cual estará estableciendo su servicio primordial e ineludible a la sociedad. A esto se añade la propuesta de Edgar Morin a las Universidades. La tendencia actual a la objetivación del conocimiento ha llevado a una fragmentación del mismo porque ha terminado en una funcionalización del pensamiento, como sucede generalmente en los procesos de departamentalización heredados, entre otras fuentes, de la tradición universitaria norteamericana. Esto determina que resulte experta en conocimientos centrados en manipulación de objetos determinados de compren-

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sión, mientras poco se esfuerza en el desarrollo del conocimiento mismo y en entender el pensamiento. Con el peligro de no lograr un adecuado entrenamiento en el pensar, lo que sería en cierto modo atentar contra la dignidad del mismo ser humano, ente pensante y, por supuesto, de la IES, sede universal de los saberes. Esto cuando se pretende sólo pensar aquello que tiene salida objetiva o que es vendible a una sociedad que compra. Es imperativo para esta investigar no solamente aquello que es aplicable directamente, sino todo lo que corresponde a la universalidad del pensamiento, cuya puesta en práctica no es necesariamente de índole objetiva inmediata comercializable. Toda actividad dedicada al conocimiento que se inscriba en alguna de las ciencias, inevitablemente está implicando relación con la sociedad en razón del interés propio de cada una de ellas. Son inmensos los aportes que la Universidad puede ofrecer a la sociedad en el terreno de las ciencias sociales y humanas cuando estas centran su atención en la producción innovadora de conocimiento. Por ejemplo, en el diseño de estructuras políticas adecuadas al tiempo o en la elaboración de sistemas económicos capaces de superar la endémica inequidad en la distribución de los recursos por la actual acumulación de beneficios en algunos sectores como el financiero, con grave detrimento de los Estados en su esfuerzo por atender a las múltiples y crecientes necesidades de país. Una producción y transmisión efectiva de conocimiento en el campo de la pluriculturalidad y de la generación de sistemas para la protección del medio ambiente; un esfuerzo creativo para repensar de manera realizable las formas legislativas internacionales que regulen adecuadamente las relaciones entre los países; un replanteamiento novedoso del diálogo interreligioso; una producción de pensamiento sociológico capaz de propiciar formas de solución a las relaciones entre capital y trabajo; una producción de sabiduría y conocimiento capaz de prever las grandes crisis económicas mundiales; la invención de fórmulas para suprimir el hambre en el mundo; la creación permanente de mecanismos para aplicar la tecnología a los problemas de la salud física y espiritual humana; y, en fin, millones de posibilidades de construcción de pensamiento y transferencia a la sociedad, todo ello en razón de la competencia propia de la Universidad: pensar, desarrollar el conocimiento y el saber lo mismo que

su aplicabilidad en todos los terrenos de la realidad humana. Es esta la razón de ser de la educación superior y necesariamente implica una inevitable relación con la sociedad. Al tratar de la investigación universitaria en su conjunto es posible caer en un desenfoque por el olvido de un tipo de investigación que se relaciona más con la reflexión, con la cultura, con el saber por el saber, que por sus efectos prácticos en términos de innovación. En una gran parte de las áreas científicas básicas, sea de las ciencias experimentales, sociales o humanidades, no existe una relación directa entre investigación e innovación. Creo que todos debiéramos entender que un profesor universitario de metafísica, de historia medieval o de árabe tiene un tipo de investigación no finalista, sólo muy sutilmente vinculada a cualquier proceso innovador, pero que debe tener un reconocimiento social. (Pulido, 2009). Como conclusión de la presentación de la hipótesis hay que hacer claridad sobre su relación con la función extensión/proyección/integración interactiva universitaria, como se ha analizado anteriormente. Se entiende la relación Universidad-sociedad en un sentido mucho más amplio que la extensión y está en la condición ontológica de la IES como estructural e inevitablemente vinculada a la sociedad total y a la particular en la que se inscribe, por cuanto la producción, transferencia y difusión del conocimiento, los saberes y la cultura en general que son esenciales a la Universidad. Estos se nutren, por su misma naturaleza, de la sociedad y a ella revierten en forma de aporte a su desarrollo y progreso integral. Pero la extensión-proyección-integración interactiva universitaria se presenta como una función de la Universidad juntamente con la docencia y la investigación. La extensión por sí sola no agota la relación con la sociedad, aunque bien entendida, se constituye, sin lugar a dudas, en lugar privilegiado de esta relación. En una propuesta de reforma a la legislación sobre educación superior, es conveniente que se haga claridad sobre este asunto, de manera que no se limite la relación objeto de estudio a la función que ya se ha dicho se le endilga a la Universidad. Esto, por el peligro que existe de situar el vínculo en actividades, programas o proyectos importantes, pero que en algunos casos pueden no existir o ser muy reducidos por diversas circunstancias. Este fenómeno reduciría la importancia de

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recalcar el nexo con la sociedad de lo que constituye su esencia, y a cuyo desarrollo integral tiene la obligación de responder adecuadamente. ELEMENTOS CONCRETOS EN LOS QUE CONVENDRÍA SITUAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD Las relaciones de la Universidad con la sociedad son de diversa naturaleza y están constituidas, a su vez, por innumerables vínculos, surgidos del hecho de que la primera ha sido producto y parte de esta. Pero se quiere enfatizar una perspectiva relacional específica: el aporte de la Universidad a la sociedad, en razón de la esencia que la constituye como institución dedicada al conocimiento y a la sabiduría. En lo referente a la producción del conocimiento Cuando se desarrolla cualquier innovación en ciencias naturales, ciencias humanas y ciencias sociales, la IES hace este aporte a la sociedad, ejerciendo su relación con ella, a partir de su capacidad intrínseca de ser creativa para acrecentar beneficios a la comunidad. Por el aumento en el ejercicio cualificado de la función investigativa en cualquiera de las ciencias, se desarrolla un capital cognitivo que lleva a la Universidad a relacionarse con la sociedad desde su dimensión esencial, ofreciéndole posibilidades insospechadas de crecimiento en los múltiples ámbitos propios del mejoramiento del bienestar humano. De allí pueden surgir nuevas formas de organización de la colectividad, nuevos mecanismos de interpretación de los problemas, novedosas construcciones sistémicas de funcionamiento de los múltiples realidades que constituyen el tejido humano y social, propuestas inéditas de crecimiento espiritual, ético, social y participativo de los miembros de la sociedad. Y por otra parte, si la investigación ha surgido del conocimiento adecuado de los complejos problemas propios del ámbito en que se inscribe la IES, allí se fundamentará toda la aplicabilidad de las ciencias naturales, humanas y sociales como formas de solución a las problemáticas formuladas por la sociedad. El crecimiento numérico de estudiantes y profesorado, lo mismo que la cualificación del personal investigativo en las diversas ciencias, pretenden acrecentar cuantitativa y cualitativamente la producción y transferencia de conocimiento para la sociedad, elemento fundamental con que cuenta la

Universidad para una relación armónica con la comunidad humana en la que se inserta. La creación, desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de grupos de investigación dedicados a la generación de conocimiento en cualquiera de las ciencias, para atender a los acuciantes problemas propios del desarrollo humano, incentiva una relación Universidadsociedad situada en el núcleo propio del quehacer académico. Cuando se propicia un aumento cualificado del equipamiento necesario en la Universidad para la investigación y producción de conocimiento en cualquiera de las ciencias, se fundamenta una correlación cada vez más adecuada y pertinente, haciendo posible a la academia impulsar desde su quehacer constitutivo un aporte acertado y pertinente a la comunidad social a la que pertenece. En lo referente a la transferencia y aplicación del conocimiento El énfasis en la aplicabilidad del conocimiento producido en cualquiera de las ciencias a la solución de problemas específicos propuestos por la comunidad humana, actividad claramente propia del ente universitario, lo sitúa en una relación permanente y connatural con la sociedad. En este sentido, la formulación y explicitación pública de cualquier innovación o producción de conocimiento, a través de los mecanismos establecidos y debidamente certificados por las comunidades académicas, determinan un aspecto inalienable de la actividad universitaria que evidentemente genera vínculos indispensables con la sociedad hacia la que se enfocan los aportes surgidos de la generación de conocimiento, elemento esencial del ser y actuar de la Universidad. La controversia pública en la academia sobre los avances propuestos en la producción de conocimiento en cualquiera de las ciencias, para garantizar su validez académicamente reconocida, favorecen notablemente el aporte que la Universidad presta a la sociedad, acrecentando así la calidad de esta relación con la misma. La creación, desarrollo y fortalecimiento de instancias asociativas de investigadores, con el fin de propiciar el intercambio de conocimientos adquiridos y producidos, establecen un estamento permanente orientado a mantener el vínculo en términos de continuo aporte de capital cognitivo y sapiencial a la sociedad con lo que se favorece su continuo y sostenido desarrollo.

ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

En lo referente a la formación integral de profesionales cualificados en las diversas ciencias Toda entidad universitaria, por medio de los profesionales egresados en las diversas áreas del saber y en los diversos niveles establecidos de pregrado, maestría, doctorado y postdoctorado, aporta permanentemente un invaluable capital humano para el desarrollo cualitativo de la sociedad, tanto más valioso cuanta mayor es la calidad certificada de las instituciones universitarias y de sus programas académicos. Este es uno de los elementos más significativos de la relación Universidad-sociedad, surgida precisamente en algo tan intrínseco al ser universitario como es la investigación y la docencia, aplicadas a la formación integral de miembros cualificados de la sociedad. El aumento de la población universitaria destinada a su formación profesional integral, en las diversas áreas del saber, implica entonces una forma de relación de tal trascendencia que la hace perpetuarse en la historia y dar origen a una vinculación personal y comunitaria del ente universitario con su mundo tan profunda que, hacia el futuro, el desarrollo y evolución cultural de los pueblos estará determinado, con toda razón, por el crecimiento cuantitativo y cualitativo de sus centros de producción y transferencia de conocimiento, como ya se ha comprobado fehacientemente en las últimas décadas. El crecimiento de las exigencias de calidad de los programas universitarios, para la formación profesional integral en todos sus niveles, garantiza sin duda un mejoramiento en el aporte cualificado de la Universidad, con lo que se demuestra la validez inequívoca del lugar primordial que en la relación de estas ocupa lo que es propio de la actividad académica. La autorregulación académica de las IES, a través de los mecanismos establecidos para garantizar desde su autonomía la calidad de la formación profesional integral que ofrece, se constituye en lugar privilegiado de su relación responsable con la colectividad en cuanto fortalece su aporte cualificado al desarrollo social en todos sus aspectos. En lo referente a la extensión universitaria como función instrumental y a la responsabilidad social aplicada a situaciones concretas Todas las formas o modalidades establecidas de extensión universitaria se orientan indudablemente a establecer aportes concretos de la Universidad a la sociedad, tanto para atender determinadas pro-

blemáticas propuestas por esta, como para incentivar recíprocamente la creatividad de las instituciones universitarias en la producción, transferencia y aplicabilidad de conocimiento en cualquiera de las ciencias. De allí que la función de extensión constituya una dimensión importante e indispensable para estrechar de manera concreta los vínculos entre las dos. La sensibilidad social, propia de las instituciones universitarias generada y fortalecida por el compromiso de responsabilidad social manifestado en cualquiera de sus formas, expresa la intencionalidad evidente de mantener a la Universidad al servicio de la sociedad en la que se inscribe, con lo que la relación se interioriza en las personas y las instituciones como elemento indispensable para el crecimiento armónico en los procesos de desarrollo humano y social. ¿CÓMO TRANSFERIR ESTA HIPÓTESIS AL SISTEMA LEGAL? Es importante considerar que será necesario, por parte de las Universidades y del Estado, llegar previamente a determinados acuerdos consensuados sobre la manera como una y otro quieren relacionarse en cuanto a los aportes que la compleja situación del país requiere de la Universidad en lo referente a su constitutivo ontológico de generación, transferencia y aplicación de conocimientos, con pleno respeto de la autonomía universitaria consagrada por la Constitución. Por supuesto, desde el punto de vista de la Universidad, no se podría aceptar que se la considerara como instrumento sometido ineluctablemente a políticas gubernamentales que preestablecieran de antemano qué clase de generación, transferencia y aplicación de conocimiento debería atender, constreñida por el condicionamiento del aporte de recursos establecido por el mismo Estado para su sostenimiento. Esto no quiere decir que el este no pueda proponer sus específicos intereses para ser atendidos por la Universidad, teniendo en cuenta la problemática evidente del país, conocida también y seguramente con mucha más competencia por la misma esta. Sin duda, será necesario un previo consenso sobre algunas áreas de especial urgencia y trascendencia para el desarrollo del país, en las que coincidirán, para aplicar a ellas una dedicación prioritaria. Pero sin permitir que el Estado atropelle la autonomía uni-

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versitaria, peligro siempre presente por el hecho de contar con la posibilidad de considerarse dueño y señor de la disponibilidad presupuestal para la educación superior, olvidando que se trata de un capital social del cual no puede disponer a su arbitrio y mucho menos para presionar su funcionamiento, de acuerdo con los intereses políticos del momento. También habría que llegar a un acuerdo consensuado entre los dos, de manera que no fuera asumida esta como una empresa corporativa que debiera sustentarse por sí misma, al menos en gran parte de su costo por medio de la comercialización del conocimiento en ella generado, exigiéndole la transferencia y aplicación del mismo con acomodo a los intereses de los grandes poderes económicos. Porque el Estado, por constitución, está obligado a financiar la educación superior. Cabe aquí recordar el siguiente texto: Dado que la propuesta que circula desde el Ministerio ha señalado que la modificación a la Ley se refiere expresamente al tema de financiación, cabe destacar que el Capítulo V, del Régimen Financiero, dispone lo siguiente: “Artículo 84. El gasto público en la educación hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de Colombia. Artículo 85. Los ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales u oficiales de educación superior, estará constituido por: las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal; los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como sus frutos y rendimientos; y las rentas que reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos; los bienes que como personas jurídicas adquieran a cualquier título. (Gómez, 2010). Es claro que en casi dos décadas que han transcurrido desde la promulgación de la Ley, las circunstancias se han modificado, y que las instituciones públicas de educación superior han debido transitar por caminos tortuosos para la búsqueda de recursos. Pero coloco antes del artículo 86, sus antecesores, en especial el 84 con su énfasis en la afirmación de que la educación es uno de los componentes del gasto público social. (…) Quiero insistir y, perdonen que sea reiterativa en el espíritu de la Constitución aún vigente, repito: la formulación de que la educación superior es un servicio público cultural y que la educación tiene una función social”. (Gómez, 2010).

Esto no impide que la Universidad tenga por supuesto en cuenta la importancia y necesidad de contribuir al desarrollo del país aportando innovación, generación abundante de conocimiento y transferencia del mismo en urgentes campos de ciencia y tecnología. Pero sin que esto implique el sacrificio de su irrenunciable autonomía que le exige atender a sus funciones de producción y transferencia de conocimiento también en lo referente a las ciencias humanas y sociales, indispensables para el desarrollo armónico de la sociedad, ámbito de poca apetencia por parte del mercado económico. Y si el Estado sometiera a la IES, condicionándola con la negación o injusta distribución de recursos para atender estas dimensiones propias de su naturaleza, estaría contraviniendo la obligación constitucional de sustentarla económicamente sin violar la también su autonomía. Sería fundamental que el Estado tuviera claridad sobre la esencia constitutiva de la Universidad como institución cultural autónoma en todo consenso previo para mejorar el marco legal atinente a la misma. Desde esta perspectiva, sería conveniente mostrar como referente conceptual la inevitable relación entre la Universidad y la sociedad precisamente en el núcleo esencial que constituye al ente universitario y que, como se ha visto suficientemente, se refiere a su competencia en la generación y transferencia de conocimiento ejercida en sus funciones investigativa, docente y de extensión. Esta realidad constitutiva de la Universidad no excluiría, como ya se dijo, la atención prioritaria a determinados ámbitos de conocimiento que el desarrollo del país requiere, bien conocidos e interpretados por esta. Ni impide un adecuado funcionalismo que permita equilibrar la producción, transferencia y aplicación de conocimiento tanto en áreas especialmente requeridas para el desarrollo científico y tecnológico del país, como en áreas aparentemente no urgentes pero indispensables para el desarrollo armónico como son las propias de las ciencias humanas y sociales. La reforma de la Ley 30 es una oportunidad para profundizar el sentido de lo público, para fortalecer el horizonte de ciudadanía, para cualificar la relación entre las funciones universitarias, para reconceptualizar el concepto de extensión y su función de articulación de las Universidades y la Nación. Por lo mismo, sería preciso que si se plantea la revisión de la dicha ley en su conjunto, que se hiciera una

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revisión del articulado, desde los principios constitucionales, incluyendo, por ejemplo, la importancia de la generación de conocimiento para solucionar los problemas nacionales y la significación de la formación ciudadana y democrática, aspectos que deberían quedar expresamente formulados en los principios y objetivos de la misma. Por otro lado, debería insistirse en la generación de pensamiento propio y la vinculación del conocimiento, a su más alto nivel con comunidades latinoamericanas pensando en las redes de conocimiento que ya funcionan y como una manera de integrar regionalmente los procesos de apropiación y transformación de las complejas circunstancias que describíamos arriba. (Gómez, 2010). Se sugiere que en los primeros apartes del articulado de la Ley 30 de 1992 se incluya una breve descripción de la relación Universidad-sociedad, en razón de lo esencial del quehacer universitario, que sin duda se sitúa en el conocimiento, los saberes, la ciencia, la técnica y la tecnología Esta relación debe aparecer como algo fundamental para la IES y no como algo adjetivo. Habría que explicitar que el nexo no se da fundamental y primordialmente por la función universitaria de la extensión, sino que esta posee su propio cometido específico, establecido para la integración interactiva con la sociedad y para fortalecer la función social universitaria Adicionalmente a la relación que la Universidad, por su propia naturaleza académica, ya establece con la sociedad. Aquí sería necesario aclarar que la extensión en su sentido más profundo, se refiere al extenderse la Universidad como academia hacia la sociedad, aportándole sus mejores resultados desde su propia ontología centrada en la producción, transferencia y aplicación de conocimiento en todas las ciencias naturales, humanas y sociales. Se sugiere también que se haga énfasis en el reto que el mundo actual y la sociedad colombiana le plantea a la Universidad, como parte integrante suya, y a la que tiene derecho a exigir un aporte significativo para enfrentar los grandes problemas que agobian al entorno social. También aquí se puede enfatizar que para lograr este objetivo, la extensión universitaria puede ser un instrumento eficaz en cuanto permite interactuar con sectores concretos de la sociedad, y dialogar con la IES sobre el entorno al que pertinentemente toda entidad de educación superior, de manera que el quehacer

universitario propio de la academia se enriquezca en el campo investigativo y docente. En la parte pertinente del articulado referido a la función universitaria de investigación, creación de conocimiento y transmisión del mismo, se podría enfatizar igualmente que esto no se realiza en la Universidad por simple interés endógeno sino en razón de su inevitable relación de servicio a la sociedad. Otro tanto se podría acentuar al mencionar la función universitaria de formación integral de profesionales. En este aspecto es más evidente aún la relación Universidad-sociedad. Igualmente al mencionar la responsabilidad social de la institución universitaria convendría recordar su fundamento en la inevitable relación del conocimiento y los saberes con el progreso de la sociedad, además de la necesidad de establecer parámetros éticos de comportamiento frente a los diversos aspectos del entorno. Finalmente, al mencionar lo referente a la extensión universitaria, tanto en su aspecto más profundo como en su perspectiva instrumental, y a la formación integral de los profesionales para incidir de manera decisiva en la transformación de la sociedad, sería conveniente mostrar cómo esto debe surgir de la misma naturaleza del conocimiento que como todo bien, es difusivo de sí mismo y por tanto referido al bienestar integral de los seres humanos. REFERENCIAS Aponte, C. (2007). Propuesta de indicadores de evaluación de la función de proyección social/extensión universitaria/interacción en la educación superior. Bogotá: ASCUN. ASCUN (2007). Políticas y estrategias para la educación superior de Colombia 2006 – 2010: De la Exclusión a la Equidad II. Hacia la construcción de un sistema de educación superior más equitativo y competitivo, al servicio del país. Bogotá: ASCUN. ASCUN & Red Nacional de Extensión Universitaria (2005). Documentos de Trabajo sobre Políticas de Extensión. Bogotá: ASCUN. Bleiklie, I. (1999). La Universidad, el Estado y la Sociedad. Higher Education in Europe, 14, 4. Gómez, L. (2010). La tensión legalidad y legitimidad en la ontología universitaria. Bogotá: ASCUN. Pulido A., (2009). El futuro de la Universidad: Madrid, España: Ed. Delta. Tünnermann C. (2000). El nuevo concepto de la Extensión Universitaria. México: Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo.

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Unesco (1998). La Declaración mundial sobre Educación Superior para el siglo XXI. París: Conferencia Mundial sobre la Educación Superior.

Universidad Nacional de Colombia (2009). Acuerdo 036 de 2009. Bogotá: UN.

Asociación Colombiana de Universidades

POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA PATRICIA LINARES PRIETO*

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen El artículo asume como marco el ejercicio de la autonomía plena, por parte de las Universidades públicas y privadas. Esto supone una normativa legal que, por estar orientada a la regulación de un derecho fundamental y un servicio público, reclama del Congreso la expedición de una ley estatutaria: una ley que debe garantizar las condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que deben cumplir sus objetivos, sin interferencia de los poderes públicos, pero articulada a la sociedad. Se propone un articulado diseñado para desarrollar el tema de la institucionalidad desde la realización del derecho fundamental a la educación superior, en un marco de pleno respeto y garantía de la autonomía que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas para ofrecerlo. Palabras clave: autonomía universitaria, institucionalidad, constitucionalidad, jurisprudencia

AN INSTITUTIONAL FRAMEWORK THAT ENSURES THE UNIVERSITY AUTONOMY Abstract Within the frame of full autonomy recognition for public and private universities, enactment of a new statutory law is requested from the Colombian Congress to support institutional provision of higher education integrated to societal aims, out of cooptation by governmental agencies. This new law should be supported by fundamental rights recognition to attain higher education, as a common good as well as a public service to be provided by appropriate and duly recognized educational organizations. Keywords: university autonomy, institutional, constitutional law, jurisprudence.

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Abogada de la Universidad Santo Tomás de Aquino, con estudios de maestría en Filosofía de la Universidad Nacional de Colombia y Maestría en Administración Pública de la Universidad Alcalá de Henares.

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INTRODUCCIÓN La institucionalidad puede definirse como “…el análisis del conjunto de reglas formales e informales que restringen el comportamiento humano, tanto en el ámbito individual como colectivo, creadas e implementadas en el manejo de los recursos de uso común” (Universidad Javeriana, 2010). Así entendida, la institucionalidad implica la existencia de un conjunto normativo que tiene por finalidad hacer viable un objetivo común. La institucionalidad, en el Estado de derecho, se asocia entonces a la forma como se organiza el poder y la sujeción de él a la norma superior: la Constitución Política. En consecuencia, ese conjunto normativo, en el marco del Estado social de derecho vigente y según lo dispone la Constitución de 1991 en su artículo 1, exige que él se construya con observancia de sus principios rectores: dignidad, igualdad en la diferencia, pluralismo, participación, prevalencia del interés general sobre el particular, tratamiento con aplicación de criterios diferenciales a poblaciones vulnerables, entre otros. Así las cosas, la existencia de formas y procedimientos, insumos inherentes al diseño de una determinada institucionalidad, resulta entonces de transcendencia para definir el marco normativo en el cual se acotará un principio constitucional como el de la autonomía universitaria, al efecto basta señalar que recientemente la Corte Constitucional (2010) señaló lo siguiente: “Entre los distintos elementos que configuran toda democracia se encuentra el respeto de los procedimientos formales previstos para el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Para la Corte Constitucional, más que meros ritualismos, tales formas están instituidas en garantía de las reglas fundamentales de la democracia representativa y de participación y son componentes sustanciales del principio democrático”. La educación, y específicamente la educación superior regida por el principio rector de la autonomía universitaria, es factor esencial para la consolidación del derecho de acceso al conocimiento, base ineludible para la consolidación del pensamiento democrático y para el desarrollo de cualquier sociedad contemporánea, que reconoce en ese principio la garantía para el ejercicio de la autonomía individual, para la inclusión social y para el ejercicio del derecho a competir en condiciones de igualdad

para acceder a la misma cuando está a cargo del Estado. Es un bien público que, por estar a cargo de instituciones, a las que la Constitución Política reconoce como autónomas, no admite limitaciones ni interferencias de los poderes públicos, distintas a aquellas que encuentran fundamento en la misma Carta. Por ello el diseño de su institucionalidad exige un ejercicio que al definir los espacios, las formas y los procedimientos en los que ese principio rector de la autonomía universitaria se desarrollará, garantice que la misma contribuya de manera efectiva a hacerlo realidad, a materializarlo. Ese principio superior, el de la autonomía, trasciende el contenido retórico que en el caso colombiano está expresamente consignado en el artículo 69, tanto para la Universidad pública como para la privada, a las cuales se les atribuye como funciones principales el fortalecimiento de la investigación, la enseñanza centrada en los fundamentos y no en los procedimientos1 y el servicio a la comunidad. La autonomía universitaria ha sido definida por la Corte Constitucional como una garantía con la que deben contar las Universidades, que tiene como objetivo lograr que “el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo..(...) En síntesis el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley” (Corte Constitucional, 1992) (subrayas y negrilla fuera de texto). Ha sido desarrollada por nuestra Corte Constitucional en múltiples sentencias a lo largo de sus diez y ocho años de existencia. La autonomía universitaria ha sido reconocida como uno de los pilares de los Estados democráticos, “pues sólo a través de ella las Universidades pueden cumplir la misión y objetivos que le son 1

Si bien la educación para el trabajo, que es la que la ley le atribuye como función al SENA, admite la formación centrada en los procedimientos, cada vez con más fuerza se impone en ese ámbito el acceso al fundamento de un determinado saber, no obstante, eso no quiere decir, necesariamente, que se pueda equiparar este tipo de educación con la educación superior.

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propios y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado su condición de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como Universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen”(Corte Constitucional, 1997). En ese orden de ideas, se ha entendido que la autonomía se predica no sólo al interior del ente universitario, (respeto pleno del derecho a la libertad de cátedra, artículo 27 de la Constitución Política, por ejemplo), sino frente a terceros, especialmente frente al Estado, concretamente al gobierno nacional, al poder legislativo y a la rama judicial. Por ello, se ha sostenido “…que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de su proyecto educativo sin la injerencia del poder político.” (Corte Constitucional, 1997). Se podría señalar, entonces, como lo ha hecho la Corte Constitucional, que la autonomía universitaria tiene como objetivo principal proteger a estos entes, concretamente a las Universidades reconocidas como tales, especialmente a las públicas, de la interferencia del poder político central y territorial, sin que ello signifique que sean ajenas e independientes del Estado. Las IES públicas están insertas en la organización estatal y como tal sujetas al ordenamiento jurídico, no obstante si las normas que lo conforman transgreden, vulneran o violan ese principio que les es esencial, el de autonomía universitaria, ellas son inaplicables y al efecto es viable acudir a la excepción de inconstitucionalidad o a la demanda de inexequibilidad ante el tribunal constitucional. El principio de armonización legislativa, que se le impone al Gobierno Nacional y al Congreso, exige la concordancia de los contenidos legales con las disposiciones superiores. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha indicado: “La autonomía no puede entenderse como autodeterminación absoluta, ya que las Universidades hacen parte del conglomerado social bajo el cual se edifica y sustenta el Estado Social de Derecho (CP art. 1º). Esta situación implica que están sometidas a su ordenamiento jurídico.”(Corte Constitucional, 2002). En este contexto debe pensarse en una institucionalidad para las Universidades que permita hacer

efectiva esa autonomía, en la que los poderes estatales, bajo el argumento de actuar en el marco de sus competencias, no puedan inmiscuirse, participando y condicionando las decisiones que le corresponde adoptar a la comunidad universitaria a través de sus instancias internas de gobierno. Se requiere un diseño que permita reivindicar esa autonomía que el Constituyente de 1991 reconoció expresamente, como elemento indispensable para lograr una sociedad más justa, democrática e igualitaria. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha insistido en que la facultad de regulación que tiene el Congreso de la República, por ejemplo, en ejercicio de su facultad legislativa debe ser cuidadosa tratándose de las Universidades, porque si bien a este se le reconoce la cláusula general de competencia para producir y expedir las leyes, como órgano de representación popular, no puede por ello desconocer ni vaciar de contenido la autonomía que le es reconocida a las IES, por lo que insiste en la necesidad de un control riguroso de constitucionalidad que permita salvaguardar ese principio esencial a la democracia. Para el Tribunal Constitucional, “…únicamente resultan admisibles regulaciones que sean necesarias y estrictamente proporcionadas para alcanzar propósitos constitucionales de particular trascendencia. (…) si dichas regulaciones, a pesar de estar referidas a las Universidades, no inciden ni afectan directamente los contenidos propios de la autonomía universitaria, entonces la posibilidad de intervención legislativa es mayor.” (Corte Constitucional, 2002). En el marco de este poder de regulación que tiene el Congreso de la República deben analizarse aspectos complejos y críticos para el ejercicio de la autonomía por parte de las instituciones de educación superior. Uno de ellos es la construcción de una institucionalidad que garantice la no interferencia de los poderes públicos en un tema definitivo para materializar esa prerrogativa, como lo es, por ejemplo, la definición, distribución y manejo del presupuesto que el Estado tiene la obligación de asignar a las Universidades públicas. Se ha entendido que uno de los postulados esenciales para que se materialice el principio rector de la autonomía universitaria es la facultad que tienen las instituciones para diseñar, elaborar y ejecutar su presupuesto, el cual, en lo que respecta a las de carácter estatal, está compuesto en un alto porcentaje por la asignación de recursos que

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le corresponde hacer para ellas al Estado. Por eso, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, establece lo siguiente: “Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión y por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. Estas recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993.” Es claro, entonces, que la autonomía que la sociedad, a través de la Constitución Política, le reconoce a las Universidades, exige que ese presupuesto que debe asignar el Estado se otorgue sin condicionamientos provenientes de los poderes públicos distintos de aquellos que deriven de lo que les ordena, en el ámbito de sus competencias, la misma Carta Política y de los que el gobierno universitario se imponga por medio de sus respectivos reglamentos. En otros términos, no le asiste ninguna competencia al Congreso de la República, ni mucho menos al Gobierno Nacional, para imponer condiciones que vulneren la autonomía universitaria; esto es, que afecten el núcleo esencial de ese principio rector, supeditando la asignación presupuestal a la que constitucionalmente está obligado el Estado, al cumplimiento de metas e indicadores que miden aspectos de coyuntura signados por un determinado proyecto político. Sobre el particular es importante recordar lo siguiente: La ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, denominado “Hacia un Estado comunitario”, pretendió modificar parcialmente los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, al establecer en su artículo 84 que, “A partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los rectores de las Universidades públicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente”. La Corte Constitucional consideró que esa concertación que el legislador le imponía a las Universidades públicas, para recibir un porcentaje de la asignación que por derecho les corresponde, era un

claro desconocimiento de la autonomía reconocida a ellas. Por eso declaró inexequible esa condición; esto es, la expulsó del ordenamiento por ser contraria a la Constitución. Sobre el punto dictaminó la Corte: “Imponerles el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, que no podrá exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las Universidades estatales “en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía”. Esos procesos de concertación y acuerdo con el Gobierno implican que cada una negocie asuntos inherentes a su autodeterminación, autogobierno y autorregulación. En consecuencia, esa intervención gubernamental plasmada en el artículo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonomía universitaria. “(…) “Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores de gestión, que no se encuentran precisados por el legislador, es una forma a través de la cual el Gobierno, utilizando mayor o menor distribución de ese 12%, puede interferir en decisiones que corresponden al ámbito interno de las Universidades estatales. Quien califica finalmente los indicadores de gestión es el Gobierno, luego de un proceso de concertación, el cual se traduce en una intervención indebida en ellas, ya que prevalecerán, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno. Si lo pretendido es garantizar la calidad de los estudios y de las investigaciones, a través de los resultados de gestión, considera la Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en cuanto se constituye en una injerencia indebida del Gobierno que atenta contra la autonomía universitaria garantizada en la Carta Política.” (Corte Constitucional, 2005). Esas mismas razones permiten considerar que propuestas de reforma o modificación a la Ley 30 de 1992, que supediten o interfieran el ejercicio de la autonomía por parte de las Universidades podrían ser inconstitucionales por desconocer esa prerrogativa expresamente consagrada en el artículo 69 de la C.P., toda vez que, por ejemplo, condicionar el incremento que el Estado debe hacer anualmente al presupuesto de las estas a “unos indicadores de costo y resultado respecto de las funciones sustantivas de formación e investigación, acordados entre

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el gobierno nacional y los rectores del sistema de Universidades estatales y teniendo en cuenta planes periódicos institucionales”, no solo vulneran ese precepto superior, sino que retornarían contenidos normativos ya declarados inexequibles por la Corte Constitucional, sobre los que se aplicaría el principio de cosa juzgada. La educación superior, concretamente la que imparten las instituciones públicas y privadas, pero especialmente las primeras, debe lograr el cumplimiento de los postulados de acceso, aumentando programada y progresivamente la cobertura, incrementando su calidad y pertinencia, y conectándose con la sociedad en la que desarrolla su misión. No obstante, las decisiones adoptadas por las estas, para alcanzar esos objetivos, no pueden estar supeditadas a las condiciones que para acceder a los recursos presupuestales que anualmente deben recibir del Estado les imponga el Gobierno Nacional, incluso por vía legislativa. La asignación de los recursos estatales para el cubrimiento de un servicio público como la educación pública superior, no puede depender del cumplimiento de variables como los costos y resultados en áreas de tanta complejidad como la formación y la investigación. Variables que son definidas por el Gobierno Nacional, arguyendo su legitimidad por una previa concertación con los afectados, pues esta intervención del Ejecutivo debe entenderse como una limitante indebida que interfiere la autonomía de la Universidad, como tantas veces lo ha señalado la Corte Constitucional. La educación no puede ser analizada en términos económicos como función de la producción: costos-resultados. Tal como lo han señalado estudios de reconocidos y expertos economistas; los procesos educativos, han dicho, se caracterizan por no ser fordistas (Misas Arango G, 2006), pues a mayor inversión en calidad, mayores serán los costos en que deben incurrir las Universidades para mantener el estándar alcanzado. Por eso la institucionalidad que se diseñe para dichos entes debe atender este tipo de singularidades, lo que hace que debe responder a las características de un modelo autónomo, con insuficiencia de recursos, cuya principal apuesta es la calidad de la educación que se imparte, en tanto soporte del modelo democrático en el que funciona. La inversión que el Estado colombiano debe hacer en educción y la superior no es la excepción,

debe ser considerada en los términos de los artículos 350 y 366 de la Constitución Política, como gasto social que, en el caso concreto de la educación superior, en tanto derecho de carácter progresivo, implica que cuando el Estado ha efectuado una asignación para soportar estos gastos no puede disminuirla, salvo que se logre probar que el derecho correspondiente está plenamente satisfecho, lo cual, en el caso colombiano, en lo relativo a educación superior, es claro que no se cumple, pues apenas se llega, en el mejor de los casos y según cifras oficiales a un 26%; mientras otros sectores especializados señalan que no supera el 20%, lo que le impide a las autoridades responsables recortar, disminuir o condicionar la asignación histórica correspondiente. Condicionamientos de este tipo, impuestos por el Gobierno nacional a través del Ministerio de Educación Nacional o por el Congreso, olvidan el postulado del artículo14 de la Conferencia Mundial de Educación Superior (1998), el cual está más vigente, que reitera sobre “El apoyo público a la educación superior y a la investigación sigue siendo fundamental para asegurar que las misiones educativas y sociales se llevan a cabo de manera equilibrada”. De otra parte, al repasar las conclusiones de la más reciente Conferencia Mundial Sobre Educación Superior, denominada La nueva dinámica de la educación superior y la investigación para el cambio social y el desarrollo, organizada por la Unesco en julio de 2009, se evidencia el consenso de la comunidad de naciones sobre la necesidad de incrementar la inversión en educación superior, por cuanto ella es una responsabilidad de todos los Gobiernos y como tal debe recibir apoyo económico. En el comunicado final que emitió la Conferencia se lee: “En ningún momento de la historia ha sido tan importante invertir en la enseñanza superior como vector importante de la construcción de una sociedad del conocimiento diversa e integradora y del progreso de la investigación, la innovación y la creatividad” (Unesco, 2009). En el mismo sentido, Jamil Salmi, Coordinador de Educación Superior de la Red de desarrollo Humano del Banco Mundial y autor del estudio The Challenge of Establishing World-Class Universities, afirmó que los elementos fundamentales para crear una Universidad de categoría mundial eran la concentración de talento, la abundancia de recursos y una gobernanza favorable. (Unesco, 2009).

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En este contexto, es claro que la inversión en educación superior pública, definida por una institucionalidad que constriñe su autonomía, no puede reducirse a lo básico. Ello desvirtuaría ese principio constitucional, dado que la ampliación en cobertura, la calidad, la internacionalización de sus contenidos, sumados a los aportes que ella hace al capital social, reclaman un incremento progresivo de los recursos que el Estado asigna a la Universidad pública. Incremento que no puede estar condicionado por el ejecutivo, ni muchos menos supeditado a una relación de “costo y producto”, no aplicable a la “empresas” cuyo objeto es producir y transmitir conocimiento con fundamento en la investigación. En esa dimensión, el tema de la institucionalidad cobra significativa vigencia, pues ella debe responder a los postulados constitucionales que rigen las Universidades en nuestro país, lo que implica fortalecerla, diferenciarla, pero sobre todo diseñarla pensándola en perspectiva de que opere para contribuir a fortalecer la autonomía que le es inherente. Sin esta, dejaría de ser el espacio previsto por la sociedad para la formación de sus asociados, en el que se promoverán el conocimiento, el disenso, la capacidad de aprehender en un ambiente de tolerancia y respeto a la diferencia, y en el que se contribuya de manera efectiva a la construcción de la paz, aportando profesionales y especialistas, que desde sus respectivas disciplinas construyan conocimiento que ayude a superar la injusticia y la inequidad social. Estas, en contextos como el nacional, se traducen en rezagos dramáticos en temas como la seguridad alimentaria, el cambio climático, la gestión del agua, el diálogo intercultural, las energías renovables, la salud pública (Unesco, 1998), el desplazamiento forzado y la atención de miles de víctimas del conflicto interno que reclaman sus derechos a la reparación integral. En ese orden, la institucionalidad que rige a las Universidades y específicamente a la pública, en tanto institución que hace parte de la estructura del Estado, debe construirse a partir del principio de colaboración armónica consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, según el cual “los diferentes órganos del Estado, incluidos los autónomos, si bien tienen funciones específicas deben contribuir de manera “armónica” a la realización de sus fines superiores del Estado. Por lo dicho, el diseño de una nueva institucionalidad para la educación superior es un asun-

to constitucional, que exige reconocer que son los mismos titulares de ese derecho, valga decir las Universidades reconocidas como tales, las llamadas a regularse, definirse y organizarse sin interferencias externas, incluidas las que derivan del poder que detenta el mismo Estado. Esto supone acotar la participación de los poderes públicos, específicamente del ejecutivo a través del Ministerio de Educación Nacional y de los gobernadores y alcaldes en el nivel territorial, en los órganos de gobierno de las IES públicas y de otros oficiales, en el entendido de que si bien pueden y deben tener presencia en ellos, su tarea debe estar orientada exclusivamente a “…articular la Universidad con el Estado” (Corte Constitucional, 1997), pues de ninguna manera su presencia puede pretender imponer el ejercicio de un control de tutela contrario al principio constitucional de autonomía que para esos entes consagra la C.P. Así mismo, es necesario hacer compatible la función de inspección y vigilancia que le compete al Estado, concretamente al Presidente de la República en virtud de lo dispuesto en el artículo 189, numerales 21 y 22 de la Constitución Política, frente al servicio público de la educación superior, deber que debe orientar a garantizarle a la sociedad el funcionamiento idóneo de las mismas, lo que incluye dotarlas de los recursos necesarios para el efecto. La revisión de la institucionalidad de la educación superior y el diseño de una nueva propuesta, desde luego debe detenerse en instancias que asuman las funciones de fomento y promoción, desempeñadas durante casi 40 años por el ICFES y asumidas después de expedida la Ley 1324 de 2009, por el MEN. Igualmente, la comunidad universitaria y el sector productivo, así como las mismas instituciones, reclaman una revisión del Sistema Nacional de Acreditación, pues se cuestionan sus metodologías y la pertinencia de sus procesos frente a la realidad de la calidad de la educación superior en nuestro país, así como el real alcance del principio de voluntariedad que lo rige. El presente trabajo se elaboró con el propósito de aportar al ejercicio de reflexión convocado por ASCUN y el MEN, en el tema específico de una posible reforma a la institucionalidad consagrada en la ley 30 de 1992 y sus normas modificatorias. Estuvo orientado, fundamentalmente, al diseño de una propuesta que tuvo en cuenta modelos foráneos que se reconocen exitosos, el de Chile y el consignado

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para los países que hacen parte de la Unión Europea en la Declaración de Bologna de 1999, estudio comparativo que se incorpora a este documento como anexo 1. Además en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2 de la Constitución Política, que consagra el principio de participación, la propuesta fue previamente debatida en el foro convocado al efecto por los promotores del ejercicio y con diez especialistas, entre ex ministros, rectores y ex-rectores de Universidades públicas y privadas, ex directores y ex directivos del ICFES, académicos investigadores en la materia, entre otros, con quienes se trabajó a partir de un cuestionario básico que se incluye como anexo dos. Dicha propuesta se construyó pensando en un modelo de institucionalidad que le garantice a las instituciones que conforman el sistema, concretamente a las IES, a la sociedad en general y al mismo Estado una institucionalidad en la autonomía universitaria y para ella. La propuesta se presentará en forma de articulado, previo el desarrollo de aspectos fundamentales que sirven de soporte a la misma. El primero de ellos el relacionado con el análisis de la institucionalidad actualmente vigente, esto es la consagrada en la Ley 30 de 1992, sus antecedentes y evolución y las normas que la han modificado. LA INSTITUCIONALIDAD EN LA LEY 30 DE 1992 El Decreto Ley 80 de 1980 reguló aspectos importantes de la educación superior. No obstante, esa normativa no resultó ser suficiente ni satisfizo las expectativas que imponía su la dinámica en un país, que de manera, por lo demás dramática, se abría paso a la modernidad, razón por la cual se reclamaba con insistencia su reforma, la cual recogió las discusiones que por esa época se dieron en la materia. Lo anterior significa que la reforma del decreto se inicia y se comienza a perfilar desde mediados esa década. El movimiento que se gestó para reformar la legislación vigente en materia de educación superior y el análisis de las propuestas que se concertaron para tal efecto y que sustentarían la entonces nueva legislación, en su etapa final coincidieron en el tiempo con el cambio constitucional que se produjo en nuestro país en el año de 1991, que, entre otros importantes avances, elevó a rango constitucional el principio de la autonomía universitaria.

Lo anterior significa que la reforma legislativa que se concretó en el año 1992 para la educación superior, si bien fue posterior a la expedición de la Carta Política que hoy nos rige, no fue en estricto sentido diseñada para responder de manera directa a los presupuestos, principios y valores consignados en el nuevo estatuto superior, propios del paradigma del Estado Social de Derecho, por el que había optado Colombia. Entre ellos, como se anotó antes, el referido a definir la educación como derecho fundamental y servicio público, reconociendo de manera expresa, y con rango de norma superior la autonomía de las Universidades públicas y privadas, lo cual supuso un profundo cambio especialmente para las primeras a las que definió como entes autónomos dentro del Estado. Hasta entonces, en el marco del régimen constitucional de 1886, tal autonomía y tal definición eran impensables. La reforma a la educación superior en el año 1992 fue el producto de un prolongado debate entre los actores comprometidos: Estado, instituciones, sociedad, sector productivo, entre otros, que evidenciaron la necesidad imperiosa de introducir urgentes y profundos cambios al modelo contenido en el Decreto Ley 80 de 1980, proceso que ya avanzado se encuentra en paralelo con la difícil y compleja situación política que desencadenaría el trámite de convocatoria de una asamblea nacional constituyente, la cual dio origen a la Carta Política que nos rige hace ya casi dos décadas. Esta situación permite entender por qué la Ley 30 de 1992 presenta varias y profundas contradicciones con el modelo constitucional vigente, muchas de las cuales sistemáticamente ha venido subsanando la Corte Constitucional, que ha producido una nutrida jurisprudencia sobre el real alcance de la autonomía universitaria como principio fundante en un Estado que aspira a consolidarse como democrático de derecho. En efecto, muchos de los contenidos de la citada ley, por la cual se organizó el servicio público de la educación superior, no corresponden al mandato consagrado en el artículo 69 de la Constitución, que reivindica para las Universidades autonomía plena, disposición que las posesionó en el mismo nivel de otros organismos, también autónomos dentro de la estructura del Estado, como el Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión. Estos organismos cumplen actividades esenciales que comprometen diversos derechos fundamentales de

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los ciudadanos, así como las bases mismas del Estado democrático; por lo que quiso el constituyente garantizar su funcionamiento libre de cualquier interferencia de los poderes públicos, dejando tal característica expresamente consagrada en la Constitución. Fue por esa razón que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre el alcance de la autonomía que reconoce la Carta a las Universidades, señaló de manera expresa e inequívoca que ellas, como los organismos antes citados, eran autónomas y, por lo mismo, la legislación que para estas produzca el Congreso, así como la reglamentación del ejecutivo, debe siempre respetar esa condición. El concepto de autonomía que se aplicaba hasta antes de expedida la Ley 30 en 1992 podría calificarse de restringido y estaba consagrado en el artículo 18 del Decreto Ley 80 de 1980, que señalaba que la autonomía universitaria consistía “en la posibilidad de las instituciones de educación superior de desarrollar sus programas académicos y de extensión o servicio; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de los recursos o darse su organización y gobierno.” Si bien la Ley 30 de 1992 adecúa a una concepción más moderna de Universidad el concepto de autonomía, específicamente en su artículo 28, que amplió en alguna medida aspectos de esa definición, es claro que no desarrolló el principio que como tal estaba consagrado en el artículo 69 del entonces nuevo ordenamiento superior; este exigía la garantía, por parte del Estado, de unas determinadas condiciones para el funcionamiento, libre de interferencias, de dichas instituciones dedicadas a prestar el servicio público de educación superior, y de un marco regulador que permitiera su inserción y articulación en una compleja estructura que exige singulares relaciones con el Estado y con la sociedad que demanda de ellas un servicio esencial para su propio progreso y desarrollo. La expedición de la Ley 30 de 1992, sin duda, constituyó un avance frente a la regulación contenida en el Decreto Ley 80 de 1980, el sólo hecho que su discusión se diera en el Congreso de la República y no fuera el producto de una decisión del ejecutivo, era ya de por sí una muestra del avance en materia democrática, no obstante, por las razones antes enunciadas, en esa norma legal se diseñó una institucionalidad que en algunos aspectos, como bien lo ha señalado el máximo tribunal constitucio-

nal, riñe con el principio de autonomía universitaria tal como la consagró el constituyente en 1991. La institucionalidad que debe regir a las Universidades, públicas y privadas, en el marco del principio de autonomía tal como ha sido desarrollado por la Corte Constitucionalidad en sus diversos fallos, debe estar supeditada al principio jurisprudencial varias veces reiterado, de permitir que los entes universitarios logren un desarrollo autónomo e independiente de su proyecto educativo sin la injerencia del poder político (Corte Constitucional, 1997). Cualquier reforma a la Ley 30 de 1992, debe pensar en una institucionalidad para las IES que permita hacer efectivo el principio de la autonomía universitaria, que como lo ha señalado la Corte, “…no le permita a los poderes estatales, bajo el argumento de actuar en el marco de sus competencias, inmiscuirse, participando y condicionando las decisiones que le corresponde adoptar a la comunidad universitaria a través de sus instancias internas y externas de gobierno. En consecuencia, se requiere el diseño de una institucionalidad que le permita a las Universidades ejercer la autonomía que el Constituyente de 1991 les reconoció expresamente, como elemento indispensable para lograr una sociedad más justa, democrática e igualitaria”. Desde esta perspectiva, es pertinente analizar someramente la institucionalidad, que de acuerdo con la Ley 30 de 1992 y sus ya varias reformas, rige actualmente a los entes universitarios para evidenciar cómo, en algunos casos, va en contravía del principio de la autonomía consagrado en el artículo 69 superior y de la jurisprudencia que lo desarrolla, razón por la cual, seguramente, no han logrado cumplir los cometidos para los cuales fue diseñada. El consejo superior universitario Si se observa, el Decreto Ley 80 de 1980 al igual que la Ley 30 de 1992, definen al Consejo Superior como el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad, aunque la ley introdujo modificaciones a su integración al incluir entre sus miembros a un representante del sector productivo y a un ex rector universitario. Al igual que el Decreto Ley 80 de 1980, establece que en el consejo superior universitario de las IES estatales u oficiales tendrá asiento el ministro de educación nacional o su representante, quien lo preside. En el caso del orden distrital, departamental o municipal, es el respectivo gobernador o alcalde quien ostenta la presidencia.

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Así mismo, en las del orden nacional, se señala que el Presidente de la República designará a otro de los miembros de este consejo, quien deberá tener vínculos con el sector universitario. La conformación de este consejo pretende responder al llamado que hace el artículo 63 de la ley, según el cual “Las Universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de Educación Superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica.” Si tenemos en cuenta las funciones que debe cumplir el consejo superior universitario, entre otras, la definición de las políticas académicas, administrativas y de planeación institucional; la organización académica, administrativa y financiera de la institución; la expedición o modificación de los estatutos y reglamentos; la designación y remoción del rector; la aprobación del presupuesto de la institución y la expedición del reglamento, asuntos medulares en toda institución y de los cuales depende en mucho la real posibilidad de desarrollar en las dimensiones definidas por la Constitución y la jurisprudencia, la autonomía, entendida como “la facultad que tiene cada institución de autodeterminarse y organizarse” (Corte Constitucional, 2000), es necesario preguntarse si la presencia del Ejecutivo en el máximo órgano de gobierno de las Universidades públicas, a través de dos representantes, uno de ellos con la facultad de presidirlo, coarta o no el ejercicio de esa condición inherente a su naturaleza. La jurisprudencia constitucional hasta ahora no ha declarado la inconstitucionalidad de dicha disposición. No obstante, sí ha señalado que la presencia del ejecutivo, entiéndase el nacional, departamental o municipal, en el máximo órgano de gobierno de las Universidades sólo se ajusta al principio constitucional de la autonomía siempre que esa presencia esté orientada exclusivamente a “…articularla…con el Estado…” (Corte Constitucional, 1997). Podría pensarse que es este uno de los casos en los cuales la redacción de La ley 30 no atendió el fundamento filosófico y político, y el real alcance los principios consagrados en la entonces recién expedida Constitución de 1991. Uno de ellos, el de la autonomía universitaria, que obviamente tampoco había sido desarrollado por la Corte Constitucional que apenas se constituía. Al incluir a título de obligación la presencia, con carácter preeminente y decisorio,

no de uno sino de dos representantes del gobierno, sea nacional, departamental o municipal, contradijo o al menos debilitó el mandato del artículo 69 que le reconoce a las Universidades esa autonomía; esto es la capacidad de autorregularse, autogobernarse y autodeterminarse, sin la presión o interferencia de los poderes públicos. Esa articulación podría darse en la medida en que el ejecutivo, a través del Ministro de Educación o sus delegados en el consejo superior universitario, asistieran con voz, pero sin voto, como sucede con el rector. Esto excluye la posibilidad de tratar de imponer sus directrices y criterios, siempre atados a un determinado propósito de gobierno, con amplias posibilidades de éxito dado el poder que detentan al ser ellos quienes definen, en coordinación con el Ministerio de Hacienda o las respectivas secretarías departamentales los presupuestos con los cuales funcionarán. Que el ministro de educación, el gobernador o alcalde hagan parte y presidan dichos órganos es un rezago de la normativa que existía con anterioridad a la Constitución de 1991, consagrada en el decreto Ley 80 de 1980. Esta definía la Universidad pública como un establecimiento gubernamental, figura que tiene como característica principal el estar adscrita en relación de subordinación con la Presidencia de la República, las gobernaciones o las alcaldías, según sean del orden nacional, departamental o municipal. Esta denminacion supone la existencia de una junta o consejo directivo presidido por el ejecutivo, pues solo así se puede garantizar el ejercicio del control de tutela que le es propio a esta clase de entidades públicas descentralizadas del orden nacional, departamental o municipal2. Los consejos de los establecimientos públicos, salvo disposición legal en contrario, serán presididos por el ministro o el director de departamento administrativo a cuyo despacho se encuentre adscrita la entidad o por su delegado. 2

Sobre el particular basta observar como la Ley 489 de 1998, regula este tema en los artículos 72 y 73. ARTÍCULO 72. DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS. La dirección y administración de los establecimientos públicos estará a cargo de un Consejo Directivo y de un director gerente o presidente. ARTÍCULO 73. INTEGRACIÓN DE LOS CONSEJOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y DEBERES DE SUS MIEMBROS. Los consejos directivos de los establecimientos públicos se integrarán en la forma que determine el respectivo acto de creación. (…).

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Basta con señalar que el artículo 50 del Decreto Ley 80 de 1980 definía las instituciones públicas de educación superior como establecimientos públicos del orden nacional, departamental o municipal, adscritos al Ministerio, gobernación o alcaldía, según el caso, naturaleza jurídica que justificaba el poder de tutela sobre estos entes. Lo anterior porque, si bien la Ley 30 de 1992 creó una nueva categoría para las Universidades e instituciones de educación superior oficiales, al definirlas como entes autónomos vinculados al Ministerio de Educación Nacional, aclarando que tal adscripción lo era para garantizar articulación en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo, tal objetivo se desvirtúo al incorporar en los órganos de gobierno de dichas instituciones a sus representantes, otorgándoles además un carácter preeminente dándoles en todos los casos la presidencia de los mismos. En ese orden de ideas, la mencionada ley entra en contradicción con un mandato de jerarquía superior como lo es el principio de autonomía universitaria, consagrado en el artículo 69 de la C.P; los entes que gozan de autonomía no admiten control de tutela por parte de organismos externos a ellas, mucho menos cuando, como en el caso de las públicas, son ellos los encargados de dotarlas de recursos financieros para su funcionamiento. Decidir temas que son esenciales para el quehacer de las IES, cuyo espacio de deliberación y decisión es el consejo superior, no puede ser adoptado con la interferencia de los representantes del ejecutivo, quienes ejercen por número y posición un poder desproporcionado que distorsiona y obstaculiza los propósitos de la academia, que si bien está incursa en un contexto social concreto y determinado, al cual debe articularse para aportarle con independencia y objetividad, no puede someterse sin sacrificar su autonomía a un poder externo que utiliza la función que le atribuyó la sociedad de dotarla de recursos, para ponerla a su servicio. Con el mismo razonamiento, debe cuestionarse la decisión del legislador de imponer la participación de un miembro adicional designado por el presidente de la República, en los consejos superiores de las Universidades del orden nacional. Sobre el particular, vale la pena resaltar la siguiente cita de un fallo de constitucionalidad. “La autonomía universitaria que consagra la Constitución Política, autonomía como sinónimo de legítima capacidad de autodeterminación, no corresponde a

la autonomía restringida que la ley le reconoce a los establecimientos públicos, por lo que pretender asimilarlos, así sea únicamente para efectos presupuestales, implica para las Universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible, y en el propósito, como obligación legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la política general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia.” (Corte Constitucional, 1997). Además la exclusión del voto para el ejecutivo en el máximo órgano de gobierno de las IES, como una forma de garantizar la autonomía de los entes universitarios, encuentra sustento en la sentencia C-926 de 2005, que en relación con la autonomía universitaria señaló lo siguiente: “La autonomía fue concebida para que… gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurídicas necesarias para el logro de su misión educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o pública ajena a su ámbito que pudiese someterlas. Se garantiza que.... sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. La capacidad de autodeterminación y autorregulación que caracteriza a las Universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisión para el desempeño de sus funciones, para darse su organización y gobierno, y para manejar su presupuesto conforme al régimen especial autorizado por la Constitución” (subrayas fuera de texto). Esa especial capacidad de decisión, que reconoce la Corte Constitucional como contenido esencial de la autonomía universitaria, sustenta un replanteamiento de la conformación del consejo superior, en el que el ejecutivo cumpla su papel de articulador entre la política de educación superior y las decisiones internas del ente universitario, sin que resulte imponiendo su particular visión sobre un determinado tema, por cuanto ello desconoce y vulnera este principio rector. Es precisamente la interferencia del poder central en estos órganos de gobierno, así como la necesidad de acoplar el concepto de entes autónomos que se le dio a las Universidades a la realidad normativa constitucional y a los dictados de la jurisprudencia, las circunstancias que imponen una reforma

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profunda a la institucionalidad de la Ley 30 de 1992, que permita a cada ente universitario determinar la conformación de su órgano de gobierno. Se debe hacer atendiendo unas directrices básicas de carácter constitucional que desarrollen el principio de autonomía las cuales deberían estar contenidas en una ley estatuaria que debe dictar el Congreso de la República, según se ha expuesto en aparte anterior de este documento. Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) El CESU fue creado por el artículo 34 de la Ley 30 de 1992, que lo definió como un organismo del Gobierno, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. Se pretendió con este organismo dar espacio amplio para el diseño, debate y elaboración concertada de propuestas de políticas públicas sobre educación superior que acogiera y adoptará el Ejecutivo en tanto participante y rector del mismo pues los preside a través del ministro de educación. Vuelve entonces a aparecer la contradicción entre autonomía y presencia activa del Ejecutivo, representado este en varios de sus funcionarios. La elaboración de reglamentos y políticas aplicables a instituciones a las que el constituyente les había reconocido capacidad plena para autorregularse, se le encomienda a un órgano mixto, regido por el Gobierno, en el cual, además de ellas, tienen asiento otras instituciones de educación superior que encuentran un espacio propicio para impulsar normas que favorezcan su “ascenso”, dentro de lo que se ha entendido, por su diseño, como una especie de escalera cuyo máximo peldaño es el reconocimiento como Universidad. De otra parte, ese órgano acoge estamentos que hasta entonces no habían tenido los espacios que una organización democrática debe brindarles para concertar, por ejemplo, políticas salariales y sistemas de seguridad social adecuados; lo que implicó que debieran aprovecharlo para dar los debates que legítimamente les interesaban pero que obviamente distraían al organismo de su principal cometido. Incluso la presencia de Universidades públicas y privadas en ese organismo ha sido cuestionada, pues las características de unas y otras, sus necesidades y singularidades, en el marco normativo, hacen que muchas de las discusiones y debates puedan interesar a unas, pero no necesariamente a otras;

o que deriven en la discusión de intereses que no necesariamente siempre son académicos, y que las confrontan cuando debían propiciar acercamientos y concertación a favor de la calidad de la educación superior y su fortalecimiento como derecho fundamental. En ese contexto se expide el Decreto 1176 de 1999, en cuyo artículo 1 el CESU se redefinió como un organismo asesor del Gobierno Nacional, de carácter permanente, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones exclusivas de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. Este órgano sigue conformado por: el ministro de educación nacional, quien lo preside; el jefe del Departamento Nacional de Planeación; el rector de la Universidad Nacional de Colombia; el director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales “Francisco José de Caldas”, Colciencias; un rector de una Universidad estatal u oficial; dos rectores de Universidades privadas; un rector de Universidad de economía solidaria; un rector de una institución universitaria o escuela tecnológica, estatal u oficial; un rector de institución técnica profesional estatal u oficial; dos representantes del sector productivo; un representante de la comunidad académica de una Universidad estatal u oficial; un profesor universitario; un estudiante de los últimos años de formación superior; y el director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), con voz pero sin voto. Esa misma norma estableció como funciones del CESU las siguientes: a) proponer políticas y planes para la educación superior; b) recomendar normas y procedimientos de carácter general; d) proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de las IES; e) proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de los programas de educación superior; f) darse su propio reglamento de funcionamiento. El citado decreto, en el artículo 2, estableció una única comisión consultiva de instituciones de educación superior, con funciones de asesoría, adscrita al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, organismo que perdería vigencia más tarde cuando la ley transforma al Icfes, dejándolo exclusivamente a cargo de las funciones de evaluación de la educación. Así las cosas, la conformación del CESU, con una amplia representación del Gobierno y presencia de voceros de las distintos estamentos, así como

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de las diferentes modalidades de instituciones de educación superior, se convirtió en un espacio de debate de intereses colectivos diferentes a los específicamente relacionados con el diseño de políticas públicas de educación superior, desdibujando la naturaleza y funciones que debería cumplir, pues no responde al principio de autonomía universitaria plasmado en la constitución de 1991. Este indica que debería estar integrado por quienes son titulares de la autonomía, pues son ellos quienes tienen la capacidad jurídicamente reconocida para adoptar todas las decisiones que les incumben y los afectan y determinar las reglas que, en el marco del Estado de derecho, rigen su quehacer; entre ellas, las que se orienten a articularse con el Estado en lo relativo a la planeación del sector educativo. Dicho organismo debió ser facultado para cumplir funciones orientadas a proponer al ejecutivo, sin la injerencia de este, políticas y planes para la educación superior y una vez definidas, implementarlas; recomendar y expedir normas y procedimientos de carácter general y vinculantes para las instituciones universitarias, a través de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado reglamentos autónomos; proponer e implementar mecanismos para evaluar la calidad académica de las IES y para evaluar la calidad académica de los programas y las mismas instituciones reconocidas como Universidades. No obstante, paulatinamente se ha ido desdibujando, lo que ha servido de fundamento para debilitarlo y transformarlo en un órgano asesor que hoy por hoy tiene una limitada influencia en las decisiones de fondo que toma el Ministerio en materia de educación superior, cada vez más alejadas de la autonomía que tienen por naturaleza y disposición constitucional las instituciones que regula, las cuales a su vez están cada vez más sometidas a la tutela de la que las deslindó el constituyente en 1991. Sobre la naturaleza de este órgano, es necesario señalar que la Corte Constitucional (1994) sostuvo que si bien “… las Universidades, con el propósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a la inspección y vigilancia que ejerce el Estado, siempre que éste respete y no menoscabe su autonomía, el sólo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro órgano también vinculado, [el CESU], pues es preciso respetar y garantizar

su autonomía. En consecuencia, la vinculación de [estas] al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonomía”. Por tanto, es necesario aceptar que dicho órgano no respondió ni con su estructura ni con sus funciones a lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta ni a las demandas de las instituciones de educación superior, principalmente las Universidades, las cuales por naturaleza riñen con estructuras diseñadas para ejercer tutela sobre las mismas; más bien priman intereses de coyuntura que imponen el pensamiento y los programa de los gobiernos de turno desconociendo la autonomía que les es inherente, ejerciendo presión desde lo presupuestal cuando se trata de las públicas y confundiendo su función de inspección y vigilancia con las de determinación, regulación y autogobierno. Sistema Nacional de Acreditación La Comisión Nacional de Acreditación, CNA, hace parte, como órgano ejecutor del Sistema Nacional de Acreditación, definido como el conjunto de políticas, estrategias, procesos y organismos cuyo objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones de educación superior que hacen parte del sistema cumplen con los más altos requisitos de calidad y que realizan sus propósitos y objetivos. La Ley 30 de 1992, en el artículo 53, señaló como principio rector de ese sistema, la voluntariedad, arguyendo que su objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del mismo cumplan los más altos requisitos de calidad y que realicen sus propósitos y objetivos. El diseño de la CNA permitió en una primera etapa que dicho organismo posicionara el concepto de acreditación en el país e impulsara el diseño de un modelo que incentivó a las instituciones, incluidas las Universidades, a avanzar en programas de mejoramiento institucional que les permitiera acceder a sus procesos en perspectiva de lograr un reconocimiento público y avalado por el Estado sobre su calidad, entendiéndolo como presupuesto necesario para competir en un mercado cada más abierto y más heterogéneo. No obstante, la dinámica supone un contexto en el que se reconoce plena autonomía a las instituciones reconocidas como tales. Esta facultad es restringida en las otras que ofrecen el servicio público de educación superior, pues ven más posibilidades de desarrollo y no regulación en las primeras.

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La calidad de la educación es uno de los presupuestos básicos del derecho a la educación superior, tal como se señaló en otro acápite de este documento, en consecuencia, se hace necesaria una evaluación del funcionamiento del Sistema Nacional de Acreditación, de sus metodologías y la pertinencia de los procesos de dicho sistema, que permitan establecer si ellos responden al mandato constitucional y legal sobre calidad. Una de las críticas que se hace al actual sistema de acreditación es que no está cumpliendo con los fines para los que fue creado. Para algunos, se ha convertido en un simple registro calificado de requisitos mínimos lejano de un proceso de acreditación de calidad y excelencia. Para otros, el SNA se ha burocratizado al punto que los pares académicos, que son los encargados de verificar si el modelo y los estándares definidos por la institución que visitan responden a las exigencias de calidad que impone la respectiva disciplina, están guiados bien por sus propios paradigmas o por intereses no académicos que hacen que desvirtúen su papel orientado a certificar la calidad de los programas y de las instituciones que evalúan. No son claros los parámetros que están utilizando para realizar las evaluaciones que les corresponde o son en extremo rígidos. Se critica que los pares están pretendiendo imponer su visión sobre los programas que evalúan, hecho que incide negativamente en la autonomía universitaria, dado que uno de los presupuestos de esta es que los mismos entes universitarios determinen los programas que desean ofrecer, sus contenidos y pertinencia y avancen hacia la excelencia de los mismos, los pares debe verificar que lo que ellas mismas se han impuesto se cumplan, y que sea lo que realmente se ofrece a los estudiantes y a la sociedad, estableciendo si el programa se ajusta a esos parámetros. Sobre el particular la Corte Constitucional (1995), en sentencia, señaló: “El Estado no le impone a los establecimientos de educación superior los programas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino que tales instituciones, una vez adopten la decisión de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la referida autonomía, para iniciar la prestación de los servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en áreas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para así dar

cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artículo 2o. de la Carta Política, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las circunstancia ya señaladas…” Así mismo, se argumenta que el sistema de acreditación pretende estandarizar la organización, estructura y desarrollo de las Universidades, hecho que de estar ocurriendo desconoce los presupuestos mismos de la autonomía universitaria, pues lo que reivindica este principio es precisamente que cada ente universitario asuma de manera responsable su singularidad y que la sociedad acceda a una oferta plural y heterogénea pero de calidad y ajustada a los principios básicos de una Estado que se proclama democrático de derecho. De otra parte, el sistema es criticado por estar dejando de lado la investigación al reducir los ejercicios a una verificación de requisitos objetivos desconociendo ese componente de los programas, como tal esencial para el cumplimiento de los fines propios de instituciones comprometidas con la prestación del servicio público de educación superior. Así las cosas, el ejercicio de la autonomía universitaria y el cumplimiento de la función de inspección y vigilancia, asignada al Gobierno Nacional, hacen necesaria la revisión del actual sistema de acreditación. Es posible que por las inconsistencias que este presenta hoy, se requiera de una reformulación de fondo de un órgano sin duda esencial en una estructura que abre el mercado para el ofrecimiento de un servicio que califica como público y esencial. Igualmente, es indispensable evaluar el criterio de voluntariedad que rige en materia de acreditación a las Universidades e instituciones educativas para acceder al sistema. Para algunos críticos, esa voluntariedad no ha contribuido a mejorar la calidad del sector, pues en algunos casos ha imperado un modelo estandarizado que no responde precisamente a unas reglas claras de calidad, lo que ha permitido que se acrediten instituciones que no cumplen con unos mínimos. Se requiere, en concepto de algunos expertos, establecer un sistema mixto de acreditación que combine el carácter voluntario en unos eventos y el obligatorio en otros. A ese proceso de debilitamiento del SNA se añadió la expedición del Decreto 2230 de 2003, que creó la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, cuya función específica es la coordinación

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y orientación del aseguramiento de la calidad de la educación superior, la evaluación del cumplimiento de los requisitos para la creación de instituciones de educación superior, su transformación y redefinición de los programas académicos. La Comisión se creó con el propósito de asegurar el cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad por parte de los programas que se ofrecen en educación superior en cualquiera de sus niveles: técnicos, tecnológicos, profesionales, universitarios y de postgrados. Nótese que se equiparan unos y otros; esto es que se nivela “por lo bajo” el grado de autonomía que se atribuye a las distintas modalidades de instituciones que hacen parte del sistema, condicionando la creación y permanencia de los programas académicos diseñados por las Universidades y demás instituciones a una autorización, registro calificado, que expide el Estado. Si bien la estructura de las salas supone que las autorizaciones estén precedidas de estudios y análisis a cargo de representantes idóneos de la comunidad académica, la realidad impone que estos actúen en el marco de una estructura dominada y determinada por el Gobierno que la preside, a través del viceministro, y la controla financiándola y determinando de manera indirecta quiénes son los elegidos para hacer parte de ella. Por lo demás son personas que generalmente representan intereses institucionales específicos, decanos, directores de investigación, entre otros, de otras instituciones que compiten por un mercado reducido, que se pronuncian como expertos en las mismas áreas que verifican, intereses que obviamente interfieren la objetividad de sus decisiones. Otro de los organismos que hacía parte del sistema de educación superior diseñado en la Ley 30 de 1992 era el Icfes. No obstante, sus funciones y estructura fueron modificadas por la Ley 1324 de 2009, que lo transformó en una empresa estatal de carácter social del sector de la educación nacional, entidad pública del orden nacional, de naturaleza especial, a la que se le encargó exclusivamente la evaluación del sistema educativo, quitándole todas las funciones de fomento y promoción. Estas pasaron al Viceministerio de Educación Superior, concentrándolas en el Ministerio, lo que incrementó las posibilidades de ejercer tutela sobre las instituciones de educación superior, que se justifica en el universo de IES distintas a las Universidades, que tienen autonomía restringida y son las más y respecto de

las cuales se agravan las funciones de inspección y vigilancia que le corresponden al ejecutivo. Comités regionales de educación superior (CRES) La Ley 30 los definió como organismos asesores del Icfes, con las funciones de coordinar los esfuerzos regionales para el desarrollo de la educación superior, actuar como interlocutor válido para efectos de la discusión y diseños de políticas, planes y proyectos de educación superior regional, y contribuir en la evaluación compartida de programas académicos. Los CRES tuvieron una actividad efímera y precaria, realmente nunca funcionaron en debida forma. Esto demuestra el desinterés de las regiones en un actividad tan importante para su propia consolidación y desarrollo, además la expedición de la Ley 1324 de 2009, que modificó la naturaleza del Icfes y le encargó exclusivamente la evaluación del sistema educativo, podría decirse que constituyó el elemento contundente de anulación de espacios de esta naturaleza sin duda necesarios para el desarrollo y consolidación de las regiones. No obstante, una reforma a la Ley 30, debe incorporar figuras similares a los comités para garantizar, entre otros, la realización efectiva de los principios constitucionales de descentralización y participación y garantizar la debida articulación entre políticas diseñadas a nivel central y las adoptadas y desarrolladas a nivel territorial en una materia que compromete un derecho fundamental y un servicio público esencial para la consolidación y fortalecimiento democrático. Sistema de Universidades del Estado (SUE) La Ley 30 de 1992, en el artículo 81, creó el Sistema Universidades del Estado, SUE, integrado por todas las Universidades estatales y oficiales, para racionalizar recursos humanos, físicos, técnicos y financieros; implementar la transferencia de estudiantes, intercambio de docentes; y crear condiciones para la realización de la evaluación en las instituciones pertenecientes al sistema. En este sentido, la Corte Constitucional (1997) señaló que: “La autonomía se predica no sólo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político”. En ese sentido, el SUE ha cumplido una función importante y positiva en el sistema, por cuanto se

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ha convertido en un espacio en donde hay una representación amplia de las entidades universitarias oficiales, tanto del orden nacional como regional. En ese orden, el sitema es un espacio amplio y democrático en donde están representadas todas las Universidades oficiales, que dinamiza el proceso de adopción de políticas educativas y ha logrado consolidarse como un interlocutor válido del Gobierno Nacional y gestor para el desarrollo del sistema de educación superior pública. En razón del papel que viene cumpliendo el SUE y con el fin de lograr que los temas de la educación superior pública estén regulados por un ente autónomo, podría pensarse en una reforma que le asigne a este organismo un papel protagónico y dinámico como rector de la política educativa superior y administrador de los recursos de la educación superior estatal. Estas competencias permitirían cumplir los mandatos constitucionales consagrados en los artículos 67 y 69 de la Constitución, según los cuales el Estado debe facilitar todos los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas para la educación superior. Así las cosas, antes que una reforma o ajuste de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 de 1992, lo que se requiere es la expedición de una ley estatutaria que desarrolle los mandatos superiores contenidos en los artículos 67 y 69 de la C.P. Estos están relacionados con un derecho fundamental y un servicio público, que garanticen un tratamiento claramente diferenciado para las Universidades, instituciones a las que se reconoce plena autonomía, que como tales reclaman del Estado la facultad de autodeterminarse y autorregularse sin interferencia del mismo, por lo que es contradictorio que sea el poder ejecutivo, a través del Ministerio de Educación y otras instituciones, el que asuma esa tarea, incluso dándole espacio a ellas; eso impide el desarrollo eficaz de la independencia y autonomía con que deben cumplir sus funciones esenciales. En lo relativo a las instituciones de educación superior que no son Universidades, las cuales cumplen un papel definitivo en la atención de la demanda por formación para el trabajo, por ejemplo, a las que se les reconoce autonomía restringida; para ellas sí se admite, por parte del Estado, una constante tutela, que le garantice a la sociedad un servicio pertinente e idóneo. Por lo dicho, la propuesta de reforma a la mencionada ley, en lo relativo a institucionalidad, que se presenta en el capítulo siguiente,

responde a lo planteado; esto es a la necesidad de que el país promueva la expedición de una norma estatutaria, que desarrolle el principio constitucional de autonomía universitaria atendiendo el desarrollo que del mismo ha hecho la Corte Constitucional, cuya premisa básica debe ser la siguiente: el reconocimiento de la autonomía a las instituciones de educación superior, públicas y privadas, que hizo el constituyente en 1991, implica que estas, dada esa característica que les inherente, son las únicas habilitadas para regularse, determinarse y definirse. Ello no implica que sean ajenas a los compromisos que tienen con la sociedad que las alberga y la protege o a la acción de los órganos de control cuando sean estatales u oficiales y cuando manejen recursos públicos. El Estado está obligado, también por disposición constitucional, a aportar los recursos para su funcionamiento en un marco de libertad y pluralidad que define al Estado social de derecho. LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR COMO UNA LEY ESTATUTARIA Un análisis sobre la necesidad o no de reformar la actual ley de educación superior debe comprender, en primer lugar, un breve examen sobre la naturaleza de la regulación que el Congreso debe dictar. Lo anterior, por cuanto en el ordenamiento constitucional se exige que mediante leyes de características especiales se regulen, entre otras materias, los derechos y deberes fundamentales de las personas, así como los procedimientos y recursos para su protección, artículo 152, literal a) de la Constitución de 1991. En efecto, el artículo 67 define la educación como un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, a través del cual se busca, entre otros objetivos, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. El derecho a la educación así entendido es, sin discusión alguna, un derecho de carácter fundamental. Basta con citar las innumerables sentencias de la Corte Constitucional que así lo han reconocido: T-002 de 1992, T-612 de 1992, T-974 de 1999, T-826 de 2003, T-933 de 2005, entre otras. Sin embargo, podría discutirse si el derecho a la educación superior es igualmente fundamental, por cuanto algunos considerarán que es de carácter prestacional; que sólo adquiere el carácter de fundamental por conexidad, en los términos de la juris-

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prudencia del tribunal, o cuando quien lo reclama es un niño, una niña, un adolescente o un grupo frente al cual, por expresa disposición del artículo 44 de la Constitución, le reconoce el carácter de fundamental. Sobre el carácter fundamental de la educación la Corte Constitucional (2003) ha señalado:“… la educación es un derecho fundamental propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado en principios consagrados en la Constitución Política y en tratados internacionales. La educación constituye un presupuesto básico para la efectividad de otros derechos, principios y valores constitucionalmente reconocidos al ser humano, tales como la igualdad en materia educativa, la escogencia de una profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad. Así mismo, permite la realización del Estado social de derecho, el fomento de la participación y el respeto de los derechos humanos. Así las cosas, en consideración al carácter de ius fundamental del derecho a la educación, es procedente la acción de tutela como mecanismo judicial excepcional para la protección del derecho cuando sea vulnerado o amenazado por el Estado o por los particulares encargados de la prestación del servicio. En el mismo sentido, resulta admisible el amparo constitucional frente a los derechos constitucionales reconocidos en los artículos 13, 16 y 26 de la Constitución, que guardan una estrecha relación con el derecho a la educación”. Pese a las dudas y controversias que pueda suscitar la naturaleza que da el derecho constitucional a la educación superior, es evidente que existen estándares internacionales que le reconocen a este derecho la categoría de derecho humano. Así se desprende de un sinnúmero de instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano y de obligatorio cumplimiento para sus órganos internos, en virtud del artículo 93 de la Constitución, así como de declaraciones y conclusiones de múltiples conferencias internacionales sobre la materia que, pese a no tener una fuerza vinculante en nuestro ordenamiento constitucional por ser lo que la doctrina del derecho internacional denomina soft law, sí sirven para ilustrar la categoría de la educación superior como un derecho fundamental, aunque sujeto a los principios de progresividad, planificación y programación. Basta con citar algunos ejemplos que fundamentan este aserto. El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales establece

entre otras cosas que: “La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita[...] Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente”. Por su parte, los artículos 10 y 14 de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer abogan por un trato equitativo entre hombres y mujeres para el acceso a las carreras y a la capacitación profesional, acceso a los estudios y obtención de diplomas en las instituciones de enseñanza de todas las categorías, tanto en zonas rurales como urbanas. El artículo 5 de la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial señala el derecho de todas las personas sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico a la educación y la formación profesionales: Del mismo modo, los artículos 28 y 29 de la Convención por los Derechos del Niño que comprometen a los Estados partes a hacer la enseñanza superior accesible a todos. En el mismo sentido, en la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior: La educación superior en el siglo XXI, organizada por la UNESCO en, 1998), se señaló que la “... educación es uno de los pilares fundamentales de los derechos humanos, la democracia, el desarrollo sostenible y la paz, por lo que deberá ser accesible a todos a lo largo de toda la vida...”. En la Conferencia Regional sobre Políticas y Estrategias para la Transformación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe, realizada en La Habana en noviembre de 1996, se lee en el primer punto que “La educación en general, y la superior en particular, son instrumentos esenciales para enfrentar exitosamente los desafíos del mundo moderno y para formar ciudadanos capaces de construir una sociedad más justa y abierta, basada en la solidaridad, el respeto de los derechos humanos y el uso compartido del conocimiento y la información. La educación superior constituye, al mismo tiempo, un elemento insustituible para el desarrollo social, la producción, el crecimiento económico, el fortalecimiento de la identidad cultural, el mantenimiento de la cohesión social, la lucha contra la pobreza y la promoción de la cultura de paz”, y agrega en su segundo punto, que “el conocimiento es un bien social...”.

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Igualmente, en la Afirmación de Amman (1996) se señaló que “La educación da poder. Es la clave para el establecer y fortalecer la democracia y el desarrollo la cual es tanto sustentable como humana y basada en la paz hacia un respeto mutuo y justicia social. Además, en un mundo en donde la creatividad y el conocimiento juegan un rol importante, el derecho a la educación no es nada menos que el derecho a participar en el mundo moderno”. Por su parte, en la Declaración que se suscribió en la Conferencia Regional de Educación Superior en América Latina y el Caribe en 2008, se señaló que la educación, y específicamente la educación superior, debe ser entendida como un bien público social, un derecho humano universal y un deber del Estado. Finalmente, en la reciente Conferencia Mundial de Educación Superior denominada “La nueva dinámica de la educación superior y la investigación para el cambio social y el desarrollo”, organizada por la Unesco en julio de 2009, se volvió a insistir en el carácter de bien público de la educación superior y en la prioridad que los Estados deben darle a esta. En ese orden de ideas, ha de entenderse que los estándares internacionales consideran la educación superior como un derecho humano y su regulación en los términos del artículo 152, literal a) de la Constitución debe hacerse mediante una ley estatutaria. Es decir, una ley que por su contenido, el constituyente consideró que debía tener un procedimiento de discusión y debate diferente al de las leyes ordinarias, proceso que busca un amplio desarrollo de los principios filosóficos y jurídicos contenidos en la Carta Política y un procedimiento más estricto. Esto es de mayor rigidez, no sólo para su aprobación sino para su modificación o derogación. En búsqueda de ese objetivo, se exige que su trámite se produzca en una sola legislatura, que en su aprobación se consoliden unas mayorías cualificadas y que, antes de su entrada en vigencia, el texto se someta a una revisión automática, integral y definitiva por parte de la Corte Constitucional, para lograr una mayor certeza de sus contenidos. La anterior reflexión permite hacer evidente que si se pretende legislar en torno a la educación superior, uno de los debates que debe agotarse es sobre el procedimiento que debe utilizar el legislador para ello. La discusión para algunos podría estar resuelta si se acude a un argumento de autoridad, por cuanto la Corte Constitucional (1992) señaló que la Ley 30 de 1992, por no regular el derecho a la educa-

ción superior sino organizar el servicio público que de él se desprende, no requería agotar el trámite legislativo agravado que exige la Constitución Política para las leyes estatutarias. En consecuencia, se afirmará que cualquier reforma es viable, agotando el trámite ordinario de cualquier iniciativa que no tiene un procedimiento especial. Al respecto, la Corte hizo el siguiente pronunciamiento: “La Corte juzga que, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el acápite anterior y por las razones expuestas en esta sentencia, que el contenido de la Ley 30 de 1992 -al no regular un derecho fundamental, sino establecer pautas para la organización de un servicio público- no corresponde exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el artículo 153, literal a) de la Carta Política. Desconocer lo anterior -como lo pretenden los demandantes- implicaría, repetimos, que toda normatividad, incluyendo las disposiciones contenidas en los Códigos, tendría el carácter de ley estatutaria, lo que a todas luces resulta una carente de lógica jurídica y una forma de entrabar la actividad legislativa y entorpecer las funciones de esta Corte; de ser ello así, cualquier ley de le República que de una forma u otra se relacione con un derecho fundamental -sin que llegue a regular su núcleo esencial- tendría que ser tramitada en una sola legislatura, aprobada por la mayoría de los integrantes del Congreso, y ser revisada previa y automáticamente por la Corte Constitucional.” Esta sentencia podría indicar, como ya se señaló, que no existe necesidad de analizar si la ley que debe reformar la señalada ley es estatutaria o no; porque si prevalece el criterio de autoridad, se podría afirmar que la Corte ya definió su naturaleza y, por ende, la ley que la modifique o sustituya debe tener el mismo carácter, es decir, ordinaria. No obstante, es importante establecer si efectivamente dicha ley se limitó a regular el servicio público de educación superior, como lo entendió la Corte, sin analizar aspectos relevantes del derecho a la educación superior. Para hacer este análisis, lo primero que debe señalarse es que, tal como lo expresa el mismo artículo 67 constitucional, la educación tiene dos dimensiones: es un derecho y es un servicio público con una clara función social. La Corte entendió, en esa oportunidad, que la regulación de la Ley 30 desarrollaba solo el aspecto relacionado con el servicio público de la educación superior. En criterio del tribunal constitucional no

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se legisló sobre aspecto alguno de la esfera de la educación como derecho: “… la ley no determina, pues, los alcances del derecho fundamental a la educación, sino que señala los parámetros de un servicio público, cuestión diferente a la expuesta por el actor. Es así como ella busca garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio público a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior. La normatividad bajo examen se limita, pues, a fijar los principios, objetivos, campos de acción y programas académicos, así como a la clasificación de las instituciones de educación superior, señalando los alcances de los títulos y exámenes de estado.” No obstante, la Corte no profundizó sobre uno de sus argumentos, según el cual la ley “busca garantizar la autonomía universitaria”, aspecto ineludible y relevante para garantizar el derecho a la educación superior, dado que la autonomía universitaria es el principio que permitirá que este derecho se pueda realizar atendiendo sus elementos estructurales, esto es, el desarrollo de su núcleo esencial, que está compuesto por el derecho al acceso al sistema, el derecho a la disponibilidad, el derecho a la calidad y el derecho a la permanencia3. En donde el Estado, en concreto el Ejecutivo, debe orientar sus esfuerzos en cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia a verificar que esos elementos se den. Brevemente analicemos estos tres componentes del derecho a la educación superior. El derecho a la accesibilidad En la Declaración Universal de los Derechos Humanos se consagró que la educación superior debe “hacerse accesible a todos sobre la base de la capacidad de cada uno, buscando la implementación progresiva de la gratuidad”. En consecuencia, una política de Estado desde esta dimensión, debe buscar que cada vez más se posibilite el acceso a la Universidad y especialmente a la pública, sin ninguna clase de cortapisa, sexo, edad, religión o condición económica. Desde esta perspectiva, es evidente que cualquier discusión que se dé sobre su sistema se En el estudio “El Derecho a la educación: la educación en la perspectiva de los derechos humanos”, se hace un completo análisis sobre este aspecto del derecho a la educación. No es un análisis que busque examinar la educación superior como derecho humano, pero sirve para ilustrar este punto. Publicación de la Procuraduría General de la Nación (2006).

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financiación, uno de los puntos más neurálgicos siempre que se propone una reforma a la educación superior, toca de manera indivisible con este aspecto del núcleo esencial de este derecho. El tema de la financiación es fundamental porque el reto de los Estados de América Latina está en superar los porcentajes tan bajos de científicos y técnicos. Según datos del PNUD, en estos Estados sólo existe un 0.2 de científicos y de técnicos por cada 1000 habitantes, frente a los 3.3 de los países industrializados y el 1.0 total mundial. Este porcentaje es indicativo de cómo la baja inversión o un inadecuado esquema de financiación de la Universidad pública afecta un aspecto esencial del derecho a la educación, como lo es el acceso a la educación superior, máxime si se piensa en una progresividad hacia la gratuidad. No en vano, el artículo 69 de la Constitución expresamente impuso al Estado el facilitar mecanismos financieros que hagan posible el “acceso de todas las personas aptas para la educación superior”. El derecho a la disponibilidad En la educación superior, al igual que en la educación básica y secundaria, debe existir una oferta suficiente de instituciones y cupos que le permita a las personas hacer realizable su derecho de acceso a la educación superior para lograr un acercamiento al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. Este proceso implica que el Estado debe poseer una red de Universidades públicas y privadas dotadas de docentes e infraestructura que permita la realización efectiva de este derecho. Lo anterior significa que, desde una regulación de este nivel de educación, debe garantizarse que se mantenga una oferta de instituciones públicas para lograr, entre otros, el fomento de la ciencia y tecnología, frente a las cuales la Corte Constitucional (2004) ha señalado: “…dentro del marco del fomento a la ciencia y la tecnología, el conocimiento funge no sólo como principio organizador de la estructura social sino como instrumento para interpretar y comprender la realidad, y en esta medida se consolida como un factor dinamizador del cambio social en la carrera por lograr modelos de desarrollo basados en procesos de inclusión social, toda vez que el producto de la ciencia y la tecnología puede ser utilizado como herramienta de desarrollo que permita la participación de todos los sectores sociales en la construcción del orden social, y en esta medida puede posibilitar la reali-

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zación del principio de la igualdad material, ya que la igualdad de posibilidades educativas y de acceso al conocimiento, potencia y materializa en gran medida la igualdad de oportunidades en la vida para efectos de la realización como personas.…”. “En este mismo orden de ideas, la educación, en el marco del fomento constitucional a la ciencia y la tecnología, se erige como elemento configurador del Estado social constitucional, elemento que a su vez se corresponde con el desarrollo y materialización de las demás finalidades sociales del Estado. “(…) “Así las cosas, el Estado tiene el deber de garantizar el fomento a la ciencia y la tecnología como un instrumento eficaz para consolidar y materializar el derecho a la educación, cuya función social (Art. 67) incluye el crear condiciones que posibiliten a los individuos desenvolverse en un contexto social en el cual los principios de heterogeneidad y pluralismo que caracterizan a nuestra Constitución se orientan hacía la construcción de un orden social inclusivo.”(Subrayas fuera de texto). El derecho a la calidad “Es del derecho a recibir una educación apropiada y con todos los ingredientes de requeridos para alcanzar los fines y objetivos consagrados constitucional y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconómicas o culturales sean un obstáculo para ello”4. La discusión sobre este ámbito del derecho a la educación superior es una de las más vivaces, porque está atravesada, necesariamente, por el problema de la financiación y la pertinencia, entre otros. Los rasgos generales de estos elementos deben obligatoriamente estar definidos en una ley general, que posteriormente permita su desarrollo por la vía del principio de autonomía universitaria. En otros términos, este principio es una garantía para la protección de aspectos estructurales del derecho a la educación superior. En consecuencia, la regulación en esta materia está íntimamente relacionada con su núcleo esencial. Esta visión de la autonomía universitaria no ha sido abordada por la jurisprudencia constitucional y como tal requiere de una adecuada construcción. Máxime cuando esa autonomía le reconoce a las Universidades capaci4

Esta definición se encuentra en un estudio que efectuó la Defensoría del Pueblo, a través dela Red de Promotores de Derechos Humanos y citada por la Procuraduría General de la Nación, en el informe anunciado anteriormente. Páginas 51 y 52.

dad plena de autodeterminación, autorregulación y autogobierno. El diseño de una institucionalidad desde la autonomía universitaria, así como otros aspectos tales como los requisitos de accesibilidad y permanencia en el sistema, la financiación de las instituciones universitarias, entre otros, son asuntos transversales al derecho a la educación. Este requiere de una legislación reforzada a través de lo que el Constituyente denominó leyes estatutarias. Una regulación que abarque estos contenidos necesariamente incidirá en los elementos estructurales del derecho en comento. Es cierto que la Corte Constitucional ha reiterado constantemente que no todas las normas que tienen alguna relación con derecho o deberes fundamentales de las personas o con sus garantías deben ser tramitadas a través de una ley estatutaria, pues es evidente que el sistema normativo siempre, de una u otra forma, va a incidir en estos. Razón por la que ha sido enfática en señalar que se requiere de una interpretación restrictiva del artículo 152, literal a) de la Constitución, que impida que el legislador ordinario pierda su competencia de regulación, a través de la cláusula general de competencia, y que evite que la norma perpetúe un ordenamiento y obstaculice la dinámica que demanda que la estructura legal pueda ajustarse a las realidades cambiantes del día a día, en una sociedad globalizada, cambiante y expectante, que el legislador debe regular de forma acertada y rápida. (Corte Constitucional, 1993). La anterior razón ha llevado a la jurisprudencia constitucional ha establecer unos parámetros para determinar cuándo se requiere acudir al trámite de las leyes estatutarias tratándose de derecho fundamentales. La Corte (2001) sistematizó, a partir de precedentes anteriores, los criterios que permiten determinar si una norma está sometida a reserva de ley estatutaria. Estos criterios se pueden resumir así: 1. cuando el asunto trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; 2. cuando por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho fundamental; 3. cuando dicha regulación toca los elementos conceptuales y estructurales mínimos de los derechos fundamentales; y 4. cuando la normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho fundamental. En relación con los criterios 1 y 2, la Corte ha insistido en que la regulación que se pretenda hacer del derecho fundamental debe

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afectar el núcleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su ejercicio. En otros términos, lo que fija si una ley debe agotar el trámite de una ley estatutaria es su contenido material. Con esto se busca que el legislador ordinario no entre a regularle aspectos propios, y que cuando se pretenda restringir o dar alcance a un derecho fundamental, ello se haga a través de un procedimiento agravado de reforma con un control previo de constitucionalidad que permita la certeza en su aplicación. En relación con este punto, la Corte (2002) señaló: “Con base en los anteriores supuestos, para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable.” Así las cosas, una revisión minuciosa de la Ley 30 de 1992 permite afirmar que su contenido es un estatuto que regula el derecho a la educación superior a partir de su definición, objeto, características de las entidades que pueden prestarla, requisitos de acceso y obtención de títulos, entre otros. Asuntos que tocan las dimensiones esenciales de este derecho tales como el acceso, la permanencia, la calidad, entre otros, y que, en consecuencia, deben estar regulados por una norma de las características de la ley estatutaria. Otros aspectos de esta pueden estar librados a la regulación de una ley ordinaria, que pueden estar incluidos en la primera o viceversa, sin que se afecte la naturaleza de una u otra normativa. En otros términos, en una ley estatutaria se pueden regular aspectos propios de una ley ordinaria sin que ello afecte su conformidad con el ordenamiento constitucional. El legislador puede dictar una ley ordinaria e incluir en ella aspectos propios de la primera, pero observado el procedimiento agravado que el Constituyente diseñó para estas. Por tanto, es necesario volver a la discusión sobre el trámite que debe darse a la reforma que se pretende de la ley objeto de reforma, toda vez que esta sí trata sobre aspectos esenciales al derecho a la educación superior y que, como tal, exige un

trámite agravado de reforma. No puede discutirse que cuando la Ley 30 define qué es la educación superior, y por cierto se echa de menos el carácter de derecho fundamental, está regulando aspectos de la esencia de este derecho. Igual afirmación podemos efectuar frente a los artículos 16 a 23, al referirse a la naturaleza y características de las instituciones que pueden atender este derecho. Esa configuración institucional necesariamente incide en la prestación y desarrollo de este. Qué decir de los artículos 16 a 27 que regulan los títulos y exámenes de Estado, títulos que en los términos de la jurisprudencia constitucional: “…hacen parte del derecho fundamental a la educación, puesto que no será suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institución de educación superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo…” (Corte Cosntitucional, 2003). Los artículos 28 a 30 que regulan la autonomía universitaria. Igualmente, el título II sobre institucionalidad. En este contexto, es evidente que se debe abrir la discusión acerca de la naturaleza estatutaria de ley general de educación superior. Es cierto que el procedimiento agravado de las leyes estatutarias hace más dispendioso el trabajo del legislador: Sin embargo, ese argumento no puede soslayar la importancia y transcendencia de su regulación por la vía estatutaria. PROPUESTA DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA GARANTIZAR EL EJERCICIO PLENO DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA El ejercicio de la autonomía plena por parte de las Universidades públicas y privadas supone una normativa legal que, por estar orientada a la regulación de un derecho fundamental y un servicio público, reclama del Congreso la expedición de una ley estatutaria, que debe garantizar las condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que convienen cumplir sus objetivos sin interferencia de los poderes públicos, pero articuladas a la sociedad que las reclama y las protege. A continuación se propone un articulado diseñado para desarrollar el tema de la institucionalidad en perspectiva de realización del derecho fundamental a la educación superior en un marco de lleno respeto y garantía de la autonomía que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas para ofrecerlo.

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PROPUESTA DE ARTICULADO Ley Estatutaria. La Institucionalidad para la Educación Superior. Capítulo I. De la Asamblea Nacional de Rectores; Artículo. Créase la Asamblea Nacional de Rectores como máximo órgano de regulación de las Universidades públicas y privadas del país, que tendrá entre sus funciones: a) el diseño y la rectoría de las políticas de educación superior; b) la administración de la oferta de educación superior en el país y su articulación internacional; c) el diseño de los mecanismos para evaluar la calidad de los programas académicos ofrecidos por las Universidades y por las instituciones de educación superior ; d) y dictar su propio reglamento. Artículo. La Asamblea Nacional de Rectores estará constituida por los rectores de las Universidades públicas y privadas que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén reconocidas y acreditadas institucionalmente, a través del sistema nacional o de sistemas internacionales de acreditación. En esta asamblea tendrá asiento el ministro de educación o su delegado, quien tendrá voz pero no voto. La Asamblea Nacional de Rectores se reunirá por lo menos tres veces al año; Parágrafo. Las Universidades públicas y privadas que a la fecha de expedición de la presente ley no se hayan acreditado institucionalmente, tendrán un plazo de cinco (5) años para hacerlo y para solicitar su ingreso a la Asamblea Nacional de Rectores. Artículo. La Asamblea Nacional de Rectores, para cumplir en debida forma sus competencias, se dividirá en dos salas o secciones permanentes. La Sala de las Universidades Públicas y la Sala de las Universidades Privadas; Capítulo II. De la Sala de Universidades Públicas; Artículo. La Sala de las Universidades Públicas estará conformada por todos los rectores de las Universidades públicas que hagan parte de la Asamblea Nacional de Rectores y tendrá como funciones: a) diseñar las políticas y planes para el diseño y configuración del sistema nacional de educación superior; b) diseñar e implementar las reformas y procedimientos de carácter general que sean necesarios para la hacer viable el sistema; c) preparar los mecanismos para evaluar la calidad académica de las Universidades y de los programas de educación superior que estas ofrecen; d). preparar y diseñar conjuntamente con el Ministerio de Educación Nacional y la Sala de Universi-

dades Privadas los procesos para evaluar la calidad académica de las instituciones y los programas de educación superior ofrecidos por estas; e) administrar, de manera racional y transparente y optimizar los recursos económicos, financieros, físicos y técnicos de los que disponga para su funcionamiento, especialmente aquellos que al efecto le atribuya el Estado a través del Ministerio de Hacienda; f) implementar mecanismos para la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la creación o fusión de programas académicos y de investigación y la creación de programas académicos conjuntos; g) crear condiciones para la realización de evaluación y acreditación en las instituciones pertenecientes al sistema; h) preparar informes de evaluación sobre los aportes que haga el Estado para el fortalecimiento de la educación superior y el fomento de la investigación científica. Capítulo III. De la Sala de las Universidades Privadas. Artículo. La Sala de las Universidades Privadas estará conformada por todos los rectores de las Universidades privadas que hagan parte de la Asamblea Nacional de Rectores y tendrá como funciones: a) trazar las políticas y planes para el diseño y configuración del sistema nacional de educación superior; B) diseñar e implementar las reformas y procedimientos de carácter general que sean necesarios para la hacer viable el sistema; c) fomentar los procesos de acreditación para las Universidades privadas; d) preparar, conjuntamente con la Sala de Universidades Públicas, el diseño de los mecanismos para evaluar la calidad académica de las instituciones de educación superior; e) preparar informes de evaluación sobre la forma como el Estado está aportando para el fomento de la investigación científica en esas Universidades; f) administrar, de manera racional y transparente, y optimizar los recursos económicos, financieros, físicos y técnicos de los que disponga para su funcionamiento, especialmente aquellos que al efecto le atribuya el Estado a través del Ministerio de Hacienda. Artículo. Las decisiones de las salas o secciones de la Asamblea Nacional de Rectores, adoptadas en ejercicio de sus funciones, tendrán fuerza vinculante para todas las Universidades que hacen parte del sistema, sin necesidad de aprobación previa por parte de la Asamblea General de Rectores. Artículo. La Asamblea Nacional de Rectores contará con una secretaría técnica permanente que será ejercida por un secretario (a), designado por la ple-

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naria de dicho organismo. Quien sea designado no podrá ser rector en ejercicio ni podrá tener vínculos directos con ninguna Universidad pública o privada. Su período será el que determine la Asamblea Nacional de Rectores. La Secretaria Técnica contará con un grupo de trabajo, cuyo número, perfiles y remuneración definirá la Asamblea Nacional de Rectores. Parágrafo. La Asamblea General de Rectores dispondrá de un año contado a partir de la fecha de expedición de la presente ley, para poner en funcionamiento, con el apoyo del gobierno nacional que brindará a través del Ministerio de Educación Nacional, la secretaría técnica de dicho organismo. Artículo. El Ministerio de Educación Nacional transferirá el 0.2% de su presupuesto anual para el funcionamiento de la Asamblea Nacional de Rectores. Artículo. Las Universidades que hacen parte de la Asamblea Nacional de Rectores deberán acreditarse, como mínimo, cada siete (7) años, so pena de no seguir perteneciendo a dicha Asamblea. Capítulo IV. Del régimen financiero. Artículo. El gasto público en educación superior hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de Colombia. Artículo. Los ingresos y el patrimonio de las Universidades públicas estará constituido por: a) las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal; b) los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como sus frutos y rendimientos; c) las rentas que reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos; d) los bienes que como personas jurídicas adquieran a cualquier título. Artículo. Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. Las Universidades públicas recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Artículo. A partir del primer año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional incremen-

tará sus aportes para las Universidades públicas en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto. Este incremento se efectuará de conformidad con los objetivos previstos por la Sala de Universidades Públicas, y en razón al mejoramiento de la calidad de las instituciones que la integran, se encargará de su distribución atendiendo criterios de calidad y equidad. Capítulo V. Inspección y vigilancia y control fiscal y disciplinario de las Universidades. Artículo. Para efectos de la función de inspección y vigilancia que debe ejercer el Estado sobre la educación superior, el Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Educación la función de verificar y exigir el cumplimiento de las decisiones que adopte la Asamblea Nacional de Rectores y las salas que la conforman. Artículo. Los organismos de control del Estado diseñarán, para el ejercicio de las funciones constitucionales y legales que les corresponden frente a las Universidades públicas, dentro de los doce meses siguientes a la expedición de esta ley, los procesos y procedimientos especiales que demanda el respeto a la autonomía consagrada para ellas en el artículo 69 de la C.P. Capítulo VI. De las instituciones de educación superior. Artículo. El Gobierno Nacional diseñará el Sistema Nacional de Instituciones de Educación Superior. Al efecto, con el apoyo de la Asamblea Nacional de Rectores, trazará los mecanismos para evaluar la calidad de dichas instituciones y el modelo de acreditación aplicable a ellas. Artículo. Revístase, hasta por seis (6) meses, de precisas facultades al Presidente de la República, para que expida un estatuto que regule todos los aspectos relacionados con las instituciones de educación superior que no sean Universidades, tales como requisitos para su funcionamiento, órganos de gobierno, sistema de inspección y vigilancia, modelos de financiamiento y acreditación, entre otros. Capítulo VII. Disposiciones transitorias. Artículo. El término para la implementación del nuevo diseño institucional contemplado en esta ley será de un año. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley se suspenden los trámites para iniciar los procesos de creación y acreditación de instituciones de educación superior. Los procesos que estén en curso se continuarán y concluirán de conformidad con las normas jurídicas con base en las cuales se iniciaron.

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Anexo 1 Análisis de dos experiencias internacionales Evolución del sistema educativo en Chile Desde comienzos del siglo XX existía en Chile la modalidad de Universidades particulares de carácter público. Esta figura implicaba que a pesar de que eran concebidas como instituciones privadas, de propiedad particular, no del Estado, su creación se hacúa por ley y su financiamiento era público. El número de Universidades y el acceso a la educación superior se mantuvo muy limitado, como en el resto de América Latina. En Chile, gracias a un incremento en la década de los 60 de estudiantes de educación media, se empieza a generar la necesidad de expandir el sistema de educación superior. En los años setenta, solo el 5% de la población entre 18 y 24 años tenía acceso a educación superior. La necesidad de atender esta demanda represada, facilitó la aceptación de instituciones privadas, por parte de la población de estratos altos. Entre 1968 y 1977 hubo una gran expansión espontánea de matrículas y de la estructura universitaria en la educación superior chilena. El gobierno de Pinochet criticaba esta expansión atribuyéndola a prácticas demagógicas de las autoridades educativas del gobierno y universitarias Consideraba que la forma como se había dado la expansión de la educación superior era una “degradación”, principalmente debido a lo que era llamado “pluralismo irrestricto” y “politización”. Reforma educativa del régimen pinochetista El régimen militar demoró casi una década para implementar reformas como respuesta a la expansión ocurrida en esos diez años. El Decreto Ley Nº 3541, publicado en el Diario Oficial el 13 de Diciembre de 1980, en su artículo único, facultó al Presidente de la República para que, dentro del plazo de un año contado desde su vigencia, procediera a reestructurar las Universidades del país, y para dictar todas las disposiciones que fueren necesarias al efecto y, en especial, aquellas destinadas a fijar un régimen jurídico y a regular el establecimiento de corporaciones de esta naturaleza, pudiendo dictar normas estatutarias o de procedimiento para regular su estructura orgánica. El ejercicio como Universidad se autorizó mediante decretos con fuerza de ley. El DL. Nº 3631

establecía que ninguna entidad, institución o establecimiento podrá denominarse “Universidad” o emplear en los títulos que otorgue y en el desarrollo de sus actividades la expresión “universitario”, si previamente no se había constituido como tal, de conformidad con la ley. Asimismo, ninguna entidad podría denominarse “instituto profesional” sin previamente haberse constituido como tal. Solo los entes universitarios e institutos profesionales podrían emplear en los títulos que otorgaran la expresión “título profesional”. El régimen puso a las Universidades bajo intervención militar, nombrando oficiales de alto rango como rectores de esas instituciones. Estos decretos lograron que el ingreso a se redujera. Se pasó de una matrícula equivalente al 16.8% de jóvenes entre 18 y 24 años en 1973, a una del 10.5% en 1981. El proceso de expansión del acceso fue contenido por la dictadura, implementando a la vez una ampliación de la educación superior a través de la diferenciación y segmentación institucional, con énfasis en la enseñanza privada. Con la reforma del régimen pinochetista se dieron cambios no solo en la organización, sino también en el funcionamiento y en el financiamiento de las instituciones universitarias. Se buscaba romper el supuesto “monopolio estatizarte” de las ocho Universidades chilenas existentes. Primaba la idea de que el sector educativo debería constituirse como un mercado similar a cualquier otro. La estructura organizativa de la educación superior se integró entonces por las instituciones de educación superior IES, las cuales, además de las primeras, incluían otro tipo de instituciones de formación terciaria: los institutos profesionales y los centros de formación técnica. Posteriormente, se agregó un cuarto tipo de institución, los establecimientos de educación superior de las fuerzas armadas y del orden. Las Universidades se definían como instituciones encargadas de los programas de licenciatura así como otros grados académicos (titulaciones profesionales, grados académicos de licenciado, magíster y doctorados), los centros profesionales como aquellas instituciones que otorgan títulos técnicos profesionales, que no requieren el grado académico de licenciado y los centros de formación técnica como encargados de formar técnicos de nivel superior en tan solo un periodo de 2 años. La oferta de educación superior pública decreció. Hasta 1980, el 60% de las graduaciones se concentraban en las instituciones públicas, la mayor

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parte de ellas en la Universidad de Chile. La diferenciación de las IES, aunque establecida por la ley de 1980, solo se concretó en la práctica a partir de 1986. Hasta entonces, habían sido creadas apenas tres nuevas IES pero a fines de los años noventa, el conjunto de las de carácter privado alcanzaba cerca del 50% de la graduación en educación superior. En la práctica, la privatización produjo la diferenciación, estratificación y segmentación del sistema, de acuerdo con el nivel social de los alumnos. El sistema universitario chileno se debilitó porque las grandes Universidades (especialmente las dos estatales) fueron desmembradas o transformadas en otras nuevas o institutos profesionales. Ley Orgánica Constitucional de Educación Diez años después, ad portas de terminar el régimen, el 10 de marzo de 1990, fue publicada en el diario oficial la Ley Nº 18962, Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), que regulaba la enseñanza superior y el nacimiento de las instituciones de educación superior, así como la disolución de estas. La LOCE reconocía oficialmente los cuatro tipos de instituciones de enseñanza superior y establecía requisitos para el reconocimiento oficial de las instituciones de este nivel. Esta Ley establece como principios de la enseñanza superior la autonomía de las instituciones, la libertad académica y la prescindencia política. Se entiende por autonomía, el derecho de cada institución de enseñanza superior a regirse por sí misma en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades, lo que implica la autonomía no solo académica sino también la económica y la administrativa. Después de 1990 se aprecia el crecimiento de las Universidades privadas; aumentaron de veinte a cuarenticinco en 1994. En 1997, eran ya sesentiocho (25 de ellas producto del desmembramiento de las ocho existentes hasta 1980), setenta institutos profesionales y 119 centros de formación técnica. También existían las IES militares, reconocidas por la ley educativa. Los “cursos de posgrado (maestrías y doctorados) solo podían ser dictados por las instituciones tradicionales. Los institutos profesionales pasaron a ser la nueva base del sistema de educación superior. Examinación y acreditación Una de las innovaciones de 1980 fue el establecimiento de un sistema de evaluación institucional,

que antes no existía formalmente en Chile, basado en la exanimación, que se aplicó entre 1981 y marzo de 1990, y la acreditación, que fue creada con la LOCE y se implementó a partir de 1990. Tanto la una como la otra estaban dirigidas a las nuevas instituciones privadas surgidas en los años ochenta. Las Universidades tradicionales y sus derivadas disfrutan de autonomía en su evaluación. La examinación consistía en pruebas a los egresados de las 3 o 5 primeras promociones de las nuevas IES: (3 para institutos profesionales y 5 para Universidades). Si los resultados eran considerados satisfactorios, la nueva IES obtenía la aprobación del curso. Por su parte la acreditación es un sistema de supervisión integral de las instituciones privadas de educación superior, que se realiza mediante diversos mecanismos de evaluación periódica de desempeño. Se efectúan repetidas visitas, examinación selectiva, auditorias y evaluaciones. Comprende la aprobación del proyecto institucional y el proceso que permite evaluar su avance y concreción a través de variables de desarrollo de la entidad, tales como las relativas a recursos docentes, didácticos, físicos, económicos y financieros. En el sistema de acreditación, la evaluación quedó a cargo del Consejo Superior de Educación, sus miembros son representantes del Ministerio de Educación, de las Universidades tradicionales, de otras IES y de las Fuerzas Armadas, quienes ejercen por 4 años. Las tradicionales, junto con el Ministerio de Educación y con el Consejo Superior de Educación (creado en 1990), componían el conjunto de instituciones que evalúan a las IES del país. El Consejo Superior tenía como función intervenir en el proceso de reconocimiento oficial de las Universidades e institutos profesionales de carácter privado, correspondiéndole la doble función de aprobar el proyecto institucional respectivo y de certificar que la entidad en formación contara con los recursos suficientes para el desarrollo de sus tareas, igualmente debía verificar el desarrollo del proyecto institucional. El Consejo verificaba el desarrollo institucional durante un período de seis años. Para estos efectos, emitía anualmente un informe, haciendo las observaciones fundadas que le merezca el desarrollo del proyecto y fijando plazo para subsanarlas. Si transcurridos los seis años de acreditación la institución lograba desarrollar su proyecto satisfactoriamente, a juicio del Consejo, alcanzaba su plena autonomía y

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podía otorgar toda clase de títulos y grados académicos en forma independiente. En caso contrario, el Consejo podía prolongar la acreditación hasta por cinco años. En el proceso de acreditación las IES pasan por tres etapas: aprobación, verificación y obtención o no de “autonomía plena”. Esta última es otorgada sólo después de 6 años de funcionamiento. En caso de negarsele la autonomía, se prorroga el proceso de acreditación por cinco años más para su aprobación, si vuelve a tener concepto negativo, pierde el reconocimiento oficial. Uno de los problemas radica en que el sistema de acreditación permite a las instituciones prestar el servicio hasta por once años seguidos antes de definir de forma concreta que la IES no tiene autonomía, mientras tanto, se mantiene un amplio mercado de instituciones atendiendo a los sectores sociales que no tienen acceso a las mejores Universidades pero que presionan para ingresar a los estudios superiores. Ricardo Lagos, que inició su mandato en el 2000, creó una agencia pública denominada Comisión Nacional de Acreditación del Pregrado (CNAP), con la finalidad de conducir procesos experimentales de acreditación de programas o cursos y proponer un sistema nacional de acreditación mediante un proyecto de ley presentado al Parlamento. Se creó también una comisión similar para el posgrado, la Comisión Nacional de Acreditación de Posgrado, CONAP que inicia el proceso experimental de acreditación de maestrías y doctorados. Las comisiones están constituidas por quince académicos provenientes de las Universidades chilenas, una secretaría técnica, y cuentan con la asesoría de consultores externos, nacionales y extranjeros. Este modelo de educación superior generó una desigualdad social que también se manifestó por el lado de la cobertura de matrículas: el ingreso de jóvenes con mejores condiciones económicas pasó del 45% al 65% en diez años (1994-2004), mientras que el de los jóvenes con bajos recursos subió solo del 5% al 10%. Es importante anotar que el 70% de los jóvenes de dieciocho a venticuatro años que concluyen la enseñanza media permanecen marginados de la educación superior, ya que apenas poco más del 30% tienen acceso, actualmente, a este nivel (Mineduc, 2004). En el proceso de acreditación los institutos profesionales fueron los que sufrieron mayor reducción de 69 en 1996 pasaron a 48 en mayo de 2004.

Esto se debió en parte también, a que la demanda por educación superior incentivó a los propietarios de los Institutos Profesionales a buscar convertirse en Universidades, que eran más rentables desde el punto de vista económico. Los centros de formación técnica (los postsecundarios), no observaron una importante reducción pasaron de 126 evaluados en 1996 a 117 en mayo de 2004. Es importante señalar el rápido proceso de autonomización de las IES. Actualmente, se encuentran en acreditación 319 carreras pertenecientes a las diversas institutos profesionales y Universidades – públicas y privadas –, tradicionales y derivadas. La financiación de la educación superior es otro de los puntos de la LOCE. Hay una disminución de la financiación estatal y un incremento de la inversión privada, El Estado, que cubría el financiamiento de cerca del 90% de los recursos de las Universidades en 1970, restringió a 50% los aportes fiscales directos a fines de la década de 1980. Los gastos gubernamentales en educación en general pasaron del 4,2% del PBI en 1970 a 2,7% en 1989 y al 2,4% en 1992. En el caso de la educación superior, los números fueron de 1,3% del PBI en 1970 al 0,5% en 1992. La disminución de los aportes fiscales directos AFD al sistema universitario fue compensada y recuperada, en parte, en la década de 1990, por el aumento en las inversiones en educación en general que fueron del 3,7% del PBI en 1989 al 7,6% en 1999. Sin embargo, la inversión específica en educación superior se estabilizó en los primeros años del siglo XXI y ya registra niveles superiores al 14% del PIB entre el 2001 y el 2004, según datos del Ministerio de Educación. El financiamiento de la educación superior El financiamiento privado se hace a través de aranceles, préstamos y becas estudiantiles. Cerca del 30% del financiamiento de la Universidad de Chile consiste en prestación de servicios a empresas o al Estado, el 25% vienen del pago de aranceles, becas y crédito estudiantil. En el caso de Universidades regionales de menor tamaño, este porcentaje es de 50% de su presupuesto. El arancelamiento o la venta de servicios académicos para los sectores público y privado. Se trata del cobro de una tarifa anual para que los estudiantes cursen la educación superior como una alternativa a la disminución de la inversión del Estado AFD, elemento que centraliza esa parte de la capa-

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cidad de recaudación, en los órganos centrales de las Universidades. A su vez, la venta de servicios académicos “descentraliza” y pulveriza parte de la capacidad de recaudación de las IES en cada una de sus unidades, induciendo al propio cambio en la caracterización de la concepción de integración institucional de las diversas áreas del saber. Existe también el crédito educativo y las becas estudiantiles. El crédito estudiantil y las becas son mecanismos destinados a suavizar las dificultades de los estudiantes para pagar los aranceles. “Es necesario situar a los aranceles en el contexto de un país en el que el salario mínimo llega a US$ 200 mensuales y el 70% de la población [económicamente] activa recibe salarios cercanos a US$ 400 mensuales”. Algunas tarifas anuales de ciertos cursos alcanzan valores correspondientes a US$ 2.500, US$ 3.500, lo que imposibilita la llegada de gran parte de los estudiantes a la educación superior o su asistencia a los mejores cursos. Las becas, en sus diversas modalidades, correspondían al 15% del financiamiento de la educación superior en 1996. El crédito estudiantil o préstamos del Estado para que los alumnos pueda pagar sus curso. Están diseñados para que los alumnos lo paguen después de diplomarse, amortizando la deuda mediante el pago del 5% de sus salarios y con plazos máximos. Por la ausencia de condiciones más favorables de crédito solo el 65% de los estudiantes tiene acceso al crédito educativo, dejando por fuera a los estudiantes en condiciones menos. Por esta razón el Gobierno defiende la idea de un nuevo sistema de financiamiento estudiantil. El proyecto, que se está tramitando en el Congreso, estaría dirigido a medidas de financiación para los estudiantes menos favorecidos económicamente y las IES de menor prestigio. Estaría fundamentado sobre la premisa del “mérito académico, los estudiantes no recibirían un préstamo del Estado, sino de un banco, a través del “Fondo Solidario”. Se busca obtener mayores garantías para que los estudiantes paguen las deudas contraídas para cursar la educación superior y permitir que más estudiantes tengan acceso al crédito. Las Universidades privadas, bajo el criterio de rentabilidad, comenzaron un proceso de apertura de carreras de alto costo, como por ejemplo los cursos de medicina. Los aranceles muy altos de estos cursos y carreras los colocan fuera del alcance de

los alumnos provenientes de los sectores medios y pobres de la sociedad. Datos de las admisiones en 1989-1990 mostraban que, aunque el porcentaje de estudiantes de bajo nivel socioeconómico fuese pequeño dentro de las instituciones de educación superior, tal porcentaje era menor en las nuevas Universidades privadas que en las tradicionales. Si la educación superior a comienzo de los años 1970 era un factor de promoción de la movilidad social, ella perdió estas características en las siguientes décadas. Programa de mejoramiento de calidad y el Centro Nacional Tuning Actualmente, el sistema de educación superior lo integran 229 instituciones: 64 Universidades (38 con licenciamiento, autónomas), 48 institutos profesionales (once autónomos) y 117 centros de formación técnica (seis autónomos). El instrumento de política y fomento que el Gobierno de Chile ha estado utilizando en el último quinquenio se condensa en el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP). Con la ayuda del Banco Mundial (BIRF 4404-CH) se han adjudicado desde 1999 un total de 369 proyectos de desarrollo y mejoramiento académico de la educación superior por una suma cercana a los US$ 225 millones. Se ha diseñado e implementado también el Centro Nacional Tuning Chile que aplica de forma experimental un sistema de aseguramiento de la calidad, basado en autorregulación y acreditación de programas e instituciones, cuya ley definitiva se encuentra actualmente en trámite en el Congreso Nacional. El proyecto surge de la idea de que Chile debe disponer de capital humano capacitado avanzado suficiente y capaz de llevar adelante investigación e innovación competitiva en el ámbito mundial. Para el logro de este objetivo, resulta imprescindible sintonizar la oferta educacional chilena con la de sus socios comerciales, lo que significa flexibilizar los programas de estudio para lograr posibilidades reales de empleo y permitir una formación permanente para toda la vida. Se debe centrar la formación educacional en los estudiantes y su aprendizaje, lograr los diseños curriculares en un enfoque por competencias, considerar los usuarios finales y encontrar mecanismos efectivos de movilidad estudiantil y profesional. Como se ha indicado más arriba, el Ministerio de Educación, a través del

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programa Mecesup, con aplicación desde el 2005, comenzó a implementar los primeros proyectos de renovación curricular. Los temas centrales de esta renovación serán el cambio de paradigma educacional desde el profesor hacia el estudiante y su aprendizaje, la definición de perfiles profesionales pertinentes y su traducción en competencias demostrables, y la preocupación por la carga real de trabajo del estudiante y la definición de un sistema de créditos reconocibles, transparentes y acumulables. El Mecesup coordinará e integrará sus actividades al programa, con el fin de producir sinergias y lograr resultados en el menor plazo, evitando omisiones y errores innecesarios. El proyecto Tuning se piensa como fundamental para motivar y formar a los especialistas nacionales, guiar las metodologías que se resuelva implementar, fomentar la formación de redes de colaboración y permitir evaluaciones comparativas. Educación superior en Francia La educación superior en Francia comprende todos los estudios que se realizan después del bachillerato. Para ingresar a la educación superior francesa se requiere el título de bachiller que se obtiene al terminar y cumplir con los requisitos académicos de la educación secundaria. Una vez obtenido el título, el estudiante puede pasar al nivel universitario (etudiant) y cuenta con la posibilidad de escoger estudios cortos y obtener en dos años un título de técnico superior (BTS o brevet de technicien superieur) o un diploma universitario de tecnología, en un sector especializado. La obtención del título de técnico superior permite una rápida inserción al mundo laboral, de igual manera que el diploma universitario de tecnología (DUT) permite un fácil acceso a cualquier escuela de ingenieros o a estudios más largos en las Universidades. El sistema de educación francés ofrece a los estudiantes cursos cortos y largos de educación superior en ramas generalizadas y profesionalizantes. Lo constituye un sistema complementario de tres partes: Universidades, grandes escuelas e institutos especializados. Las Universidades son sistemas abiertos, llamados así porque todos los estudiantes tienen derecho y acceso a él y no necesitan una selección previa, la mayoría es de carácter público, aunque hay algunas privadas católicas. Este tipo de instituciones, otorga formación en todos los campos. La educación superior universitaria en Francia, consiste de

tres ciclos: el primero de tres años, disponible para cualquiera poseedor del título de baccaleureat; el segundo, con una duración de dos años, orientado a la especialización de los licenciados; y el tercero, correspondiente a la formación doctoral. La licenciatura (licence- Bac 3) es entendida como un diploma académico de primer ciclo que se obtiene con tres años de estudio y con él se puede acceder a una maestría (Bac 5). Esta se obtiene con dos años más de estudio y el doctorado (Bac 8) o título especializado. La obtención de este titulo implica tres años más de estudio. Las llamadas grandes ecoles fueron fundadas como una alternativa a la educación amplia y general que proveían las Universidades. Estas instituciones educan ingenieros y hombres de estado. A diferencia de estas, son sistemas selectivos que controlan el ingreso de los estudiantes a través de concursos, exámenes o expedientes y/o entrevista. El procedimiento de admisión es diseñado por la grande ecole misma y puede ser científico literario u orientado a los negocios. Hay dos procedimientos principales de ingreso: la previa calificación académica y el examen competitivo. En el último caso los estudiantes deben preparase para concursar, lo que ha llevado a que por lapsos hasta de dos o tres años se preparen tomando cursos, y clases preparatorias ofrecidas por muchas instituciones de educación superior. Este sistema lo usan las escuelas superiores, los institutos universitarios de tecnología (IUT) y los institutos universitarios profesionales (IUP). Las grandes ecoles se enfocan fundamentalmente en ciencia, ingeniería y negocios. Las escuelas de negocios (ecoles de commerce) son más de cien, y ofrecen programas de trea o cuatro años. Los currículos son construidos sobre fundamentos comunes y conducen a la especialización como auditoria, finanzas, mercadeo o comercio internacional. Las escuelas de ingeniería (ecoles d’ingenieurs) son aproximadamente 250, algunas de las cuales están dentro de Universidades. Ofrecen programas de tres años aprobados por la Comisión Nacional. Algunas de estas escuelas, como la Politécnica, la Central y la de Minas, ofrecen cursos generales de capacitación a los ingenieros para manejo industrial. Otros tienen un enfoque más especializado como agronomía, química, biología e información tecnológica Los institutos de ciencia política (instituts d’etudes politiques or IEP) ofrecen el curso estándar

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de ciencia política. Este consta de dos fases: la primera dura un año y da fundamentos de economía, ciencias sociales, historia, leyes, relaciones internacionales y comunicaciones; durante el segundo año los estudiantes pueden especializarse en áreas como servicios públicos, economía, finanzas y relaciones internacionales. Escuelas normales superiores (ecoles normales superieures or ENS) son escuelas especializadas en ciencia y tecnología aplicadas, artes y humanidades y ciencias sociales. Son altamente selectivas; el requisito para ingresar son dos o tres años de educación superior y se hace a través de exámenes muy competidos. Hay una gran afluencia internacional de estudiantes a estos programas. La Escuela Nacional de Administración (Ecole Nationale d’Administration), ENA, también es conocida como escuela superior de servicio civil, porque la mayoría de sus estudiantes ocupan generalmente cargos superiores e intermedios del Estado. La escuela tiene dos sedes una en Stratsbourgh y otra en Paris. Los estudiantes toman 27 cursos por mes en ambos institutos. Esta es una de las más prestigiosas desde que fue de las primeras en fundarse. Adicional a estas escuelas hay otro tipo de currículos de programas cortos, que son estudios de orientación profesional de duración de dos o tres años y que otorgan diplomas de técnico superior (BTS), Diploma Universitario en Tecnología (DUT) o diploma de estudios técnicos y científicos (DEUST). La instrucción dada a las grandes escuelas difiere de la dada las Universidades en su orientación tecnológica, los cursos son más intensos y reglamentados y los exámenes son más frecuentes. Las tasas de deserción son más altas que las que presentan las grandes escuelas en donde la deserción es casi inexistente. Manejo de la política educativa del nivel superior en Francia La política de educación superior en Francia fue manejada por muchos años por una oficina dentro del Ministerio de Educación, bajo la supervisión directa del ministro. Un número de prestigiosas grandes ecoles estuvo dirigido por ministros. En 1968, ante la búsqueda de mayor autonomía universitaria, se creó un cuerpo especial de consulta para la educación superior llamado el Consejo Nacional de la Enseñanza Superior y la Investigación Cneser, el

cual fue adicionado al ministerio con estatus especial. Posteriormente, en 1974, el manejo de la política pública de la educación superior fue separado del resto del ministerio, conformándose para ellos una secretaría de Estado para Universidades. Este fue un paso motivado más por consideraciones de eficiencia administrativa que por autonomía, puesto que el Ministerio de Educación había crecido fuertemente y llegaba a ser virtualmente inmanejable. En opinión de otros sectores, esto era un intento del gobierno por lograr el control. Los comunistas y los socialistas se oponían a la medida. Su propuesta política argumentaba sobre la necesidad de un gran ministerio de educación nacional, coordinando todo el sistema educativo, incluidas las grandes escuelas. En 1978 esta secretaría de Estado pasó a ser el Ministerio de Universidades. La Declaración de Bologna El 25 de mayo de 1998 los ministros encargados de la educación superior en Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido firmaron la declaración de Sorbona en la que se comprometían a armonizar la arquitectura de la educación superior en Europa. Esta declaración fue el antecedente de la de Bologna. Esta, firmada el 19 de Junio de 1999, reformaba las estructuras de la educación superior en Europa. Con este documento los países firmantes, veintinueve en total, acordaron establecer un área de educación superior europea EHEA (European Higher Education Area), para el año 2010. Esto no es otra cosa que un sistema régimen transnacional de educación superior. A pesar de que la declaración no obliga legalmente, diferentes reformas relacionadas con el proceso se iniciaron en los países firmantes mostrando que la convergencia de los sistemas de cada país a uno solo europeo es posible y tiene que ver con factores específicos en países que potencialmente afectan la efectividad de los mecanismos de convergencia, factores que pueden ser de tipo cultural, institucional y socioeconómico. Dentro del proceso de Bologna, los gobiernos actúan como agentes directamente involucrados en la implementación de las metas propuestas. Cada país firmante se comprometía a reformar su propio sistema de educación superior para crear convergencia en el nivel europeo. Este proceso partió de un reconocimiento tácito de que a pesar e las diferencias existentes, la educación europea enfrentaba retos a nivel interno y externo relativos

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al crecimiento y la diversificación de la educación superior, al mercado de trabajo de los graduados y a las limitadas habilidades en áreas claves de expansión de la educación superior. Con Bologna, se adaptaba un sistema de lectura fácil, con la adopción de terminología estándar que permita hacer comparable los grados de educación superior, a través de la implementación del diploma suplemento, la adopción de un sistema basado en dos ciclos pregrado y posgrado. En este el acceso al segundo ciclo requiere la finalización completa del primer ciclo de estudios, que dura por lo menos tres años. El grado obtenido con el primer ciclo debe ser relevante para el mercado europeo con un apropiado nivel de cualificación. El segundo ciclo, debe conducir a la obtención de la maestría o doctorado en muchos países de Europa. Se propuso el establecimiento de un sistema de créditos como el sistema ECTS, como una forma apropiada de promover la movilidad. También se buscaba la promoción y la movilidad para la superación de obstáculos al ejercicio efectivo del libre movimiento. Los estudiantes deben tener fácil acceso a oportunidades de entrenamiento por fuera de su país de origen. Los profesores, investigadores y personal administrativo deben tener reconocimiento y valoración de su tiempo gastado en investigación y enseñanza, sin perjuicios de derechos estatutarios, promover la cooperación europea en calidad con criterios comparables de desarrollo. La promoción de las dimensiones europeas en educación superior, particularmente con los desarrollos curriculares, cooperación interinstitucional, esquemas de movilidad integrados y de entrenamiento y la investigación. La reunión de Bergen (2005) refinó el segundo objetivo, se discutió allí la necesidad de modernizar la educación superior. Que los gobiernos debían dar mayor autonomía a las instituciones, lo que se les permitiría aumentar la flexibilidad para adaptarse a los cambios de la sociedad y crear más posibilidades de financiación y recursos en el contenido de su currículo, en la creación de campos virtuales, profesionalizar el manejo de recursos y procedimientos de inversión y administrativos. También se deberían diversificar las fuentes de financiación y tener apertura hacia nuevos aprendizajes de los negocios y la sociedad como un todo y trabajar hacia el mercado laboral. Se produjo un sistema marco de cualificación en tres ciclos adoptando la metodología inglesa, un tí-

tulo de bachelor en los tres primeros años, masters para el siguiente estudio y grado de doctor. En el 2007 eran ya 46 los países firmantes de la declaración que empezó con 29 miembros. Hay muchas críticas a la implementación de la Declaración en algunos países; es vista por algunos expertos como un intento neoliberal de imponer la lógica del mercado a la educación superior en Europa. También se ve como una gradual privatización del sistema educativo. Se argumenta que paralelamente, la Comisión Europea, que es la máxima autoridad ejecutiva de la Unión Europea, ha publicado acuerdos recomendando a los Gobiernos que fomenten la inversión empresarial en la Universidad pública, que concentren la financiación en ámbitos rentables y que creen becas-préstamos, entre otras cosas. Financiación de la educación superior El Gobierno francés provee educación de forma gratuita en todos los niveles, incluyendo el superior. En Francia se cobra una cantidad mínima por concepto de registro, pero se ha planteado su abolición. El país cuenta con préstamos a estudiantes pero combinados con becas y ayudas. El supuesto es que los padres deben contribuir con los gastos de manutención de sus hijos, si los pueden pagar, esto los hace elegibles para reducciones de impuestos y ayudas financieras a las familias con hijos que se encuentren de tiempo completo en la Universidad. Adicional a los préstamos y becas, los Gobiernos subsidian a estudiantes de bajos ingresos en la forma de costos módicos de acomodación, facilidades de viajes, seguro médico gratis y en algunos casos libros y comida. La Secretaría de Estado, en asociación con ciertas corporaciones, asigna una suma a cada Universidad. El consejo de la Universidad, compuesto por representantes elegidos por el profesorado y la administración, y también los estudiantes, elabora un presupuesto para cada institucion. El presupuesto francés cubre todos los gastos excepto los salarios de los profesores a quienes el Gobierno les paga directamente. Francia gasta también una proporción en subsidios en la forma de gastos para vivienda de bajo costo y mesadas a las familias. Otra modalidad importante en la financiación del sistema francés es el pago por contratos de preempleo para ciertos estudiantes que quieran ser profesores o servidores públicos. La adjudicación de esta ayuda es selectiva

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y pretende motivar a estudiantes capaces de entrar a estas ocupaciones. Sin embargo, este tipo de ayudas viene disminuyendo. Anexo 2 Institucionalidad en la autonomía universitaria. (Cuestionario-encuesta) Consejo superior universitario La jurisprudencia constitucional ha señalado que la presencia del Ejecutivo, entiéndase el nacional, departamental o municipal, en el órgano de gobierno de los entes universitarios es ajustada al principio constitucional de la autonomía siempre y cuando esté orientada exclusivamente a “…articular la Universidad con el Estado…” (Corte Constitucional, 1997). Igualmente la Corte(2000), en sentencia , ha señalado que esa autonomía se manifiesta entre otras, en el “derecho de acción de las Universidades … de “(i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos; y (v) administrar sus propios bienes y recursos.” Así mismo, resumió (2000) la autonomía como “la facultad que tiene cada institución de auto determinarse y organizarse internamente.” “La autonomía universitaria que consagra la Constitución Política, autonomía como sinónimo de legítima capacidad de autodeterminación, no corresponde a la autonomía restringida que la ley le reconoce a los establecimientos públicos, por lo que pretender asimilarlos, así sea únicamente para efectos presupuestales, implica para las Universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las Universidades, y en el propósito, como obligación legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la política general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia.” Así mismo, en sentencia C-926 de 2005, se indicó que “la autonomía universitaria no excluye la intervención

adecuada del Estado en la educación. Por ello las universidades, con el propósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a la inspección y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que éste respete y no menoscabe su autonomía. El sólo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonomía” (Corte Constitucional, 1997). Así mismo, el tribunal constitucional (1997) señaló sobre la participación del Ejecutivo en el mencionado consejo: “La participación del Estado en el Consejo Superior de las Universidades estatales es una forma de colaboración armónica y coordinación de actuaciones, necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones que tales instituciones de educación están llamadas a cumplir” Y más adelante agregó: “Si bien es cierto que la participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior Universitario no vulnera, en principio, la autonomía universitaria, también lo es que dicha participación no puede constituirse en un mecanismo a través del cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de ahí que la representación no pueda ser mayoritaria. La participación de sus funcionarios no tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el desarrollo de la educación, sino coordinar las políticas nacionales o territoriales con las que fije el órgano de dirección universitario, a fin de que ésta se integre al sistema general.” En fallo más reciente, la Corte Constitucional (2005), al trtar sobre el papel del consejo superior en determinadas materias aclaró que “El consejo superior universitario como máximo órgano de dirección y gobierno de las Universidades y en el cual tiene participación el Gobierno Nacional a través del Ministro de Educación Nacional o su delegado, o del gobernador, o del alcalde, según sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, será el escenario propicio para realizar la rendición de cuentas respectiva, así como para analizar y evaluar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario. Será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribución del presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada institución individualmente considerada y no al conjunto de ellas…”. Con fundamento en estas citas jurisprudenciales se propone reflexionar en la mesa sobre los siguien-

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tes puntos: ¿Cómo ha incidido en el ejercicio de la autonomía universitaria por parte de las Universidades públicas la presencia de dos representantes del Ejecutivo con voz y voto?5.¿Qué representación debe tener el Ejecutivo en un órgano de la importancia del consejo superior universitario para hacer viable el principio de la autonomía universitaria? ¿Debe replantearse la conformación del Consejo Superior Universitario. En qué sentido debe reformarse el artículo 64 de la Ley 30 de 1992? Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) Este órgano fue creado en la Ley 30 de 1992, artículo 34. Fue definido como un organismo del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. Mediante el Decreto 1176 de 1999, artículo 1, el CESU se redefinió como un organismo asesor del Gobierno, de carácter permanente, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones exclusivas de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. En sentencia C-926 de 2005, en relación con la autonomía universitaria se señaló que “La autonomía fue concebida para que las Universidades gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurídicas necesarias para el logro de su misión educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o pública ajena a su ámbito que pudiese someterlas. Se garantiza que sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. La capacidad de autodeterminación y autorregulación que caracteriza a las Universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisión para el desempeño de sus funciones, para darse su organización y gobierno, y para manejar su 5



El artículo 64. El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad y estará integrado por: a) El ministro de educación nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. b) El gobernador, quien preside en las Universidades departamentales. c) Un miembro designado por el presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario. e) El rector de la institución con voz y sin voto.

presupuesto conforme al régimen especial autorizado por la Constitución”. En el marco de la autonomía universitaria, tal como la desarrolla el máximo tribunal de lo constitucional, en los términos de la cita transcrita y las que se hicieron en relación con los interrogantes frente al Consejo Universitario Superior, surgen los siguientes interrogantes: ¿Debe el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) mantener su naturaleza de órgano consultivo del Gobierno Nacional? ¿Se puede pensar en un órgano independiente, autónomo, en el que no tenga presencia el Estado, que cumpla, entre otras funciones, la de proponer e implementar políticas y planes para la Educación Superior; recomendar y expedir normas y procedimientos de carácter general vinculantes para las instituciones; proponer e implementar mecanismos para evaluar la calidad académica de las Instituciones de Educación Superior; proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de los programas de Educación Superior? Sistema Nacional de Acreditación para las Instituciones de Educación Superior La Ley 30 de 1992, artículo 53, señaló que este sistema, al cual es voluntario acogerse. Tiene por objetivo fundamental garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del mismo cumplan los más altos requisitos de calidad y que realicen sus propósitos y objetivos. El Decreto 2230 creó la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, CONACES, cuyo función específica es la coordinación y orientación del aseguramiento de la calidad de la educación superior, la evaluación del cumplimiento de los requisitos para la creación de instituciones de educación superior, su transformación y redefinición de los programas académicos. Los miembros de esta comisión son, entre otros, el Ministro de Educación Nacional, el director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales Francisco José de Caldas, Colciencias, y el Director del ICFES. “La autonomía universitaria permite a las instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto dicha autonomía no es absoluta, sino que se debe ejercer con sujeción a la ley, a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio público de la educación. El Estado no le impone a los establecimientos de educación superior los programas que puede ofrecer

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de manera caprichosa, sino que tales instituciones, una vez adopten la decisión de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la referida autonomía, para iniciar la prestación de los servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en áreas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para así dar cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artículo 2. de la Carta Política, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las circunstancia ya señaladas, y que la Ley 30 de 1992 pretende regular a través de la consagración del concepto previo favorable del CESU con base en el cual “El Ministerio de Educación Nacional (...) podrá aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones”, lo cual significa que tal potestad permanece en cabeza de éste ente gubernamental, siendo ello compatible no solo con la autonomía universitaria, sino también con los artículos 209 y 211 de la Constitución”( Corte Constitucional, 1995). Bajo estos parámetros cabe preguntarse lo siguiente: ¿Cómo funciona actualmente el Sistema Nacional de Acreditación? ¿Las metodologías y la pertinencia de los procesos de dicho sistema responden al mandato legal del mismo? ¿Se ha ajustado a la evolución de la educación superior en Colombia? ¿Ha contribuido al mejoramiento de su calidad? ¿La voluntariedad para acceder al sistema ha contribuido a mejorar la calidad del sector? Comités regionales de educación superior (CRES) La Ley 30 de 1992 los define como organismos asesores del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, con las funciones de coordinar los esfuerzos regionales para el desarrollo de la educación superior regional, actuar como interlocutor válido para efectos de la discusión y diseño de políticas, planes y proyectos de educación superior regional y contribuir en la evaluación compartida de programas académicos. La Ley 1324 de 2009, modificó la naturaleza del ICFES definiéndolo como empresa estatal de carácter social del sector de la educación nacional, entidad pública del orden nacional, de naturaleza especial, a la que se le encargó exclusivamente la evaluación del sistema educativo. En ese orden, las funciones de fomento de la educación superior las asumió el MEN.

A partir del sentido de la autonomía que ha definido la Corte Constitucional, vale la pena preguntarse: ¿Los comités regionales de educación superior (CRES) deben ser órganos autónomos e independientes del orden regional que se articulen con el órgano autónomo de carácter nacional (CESU)? ¿Cómo coordinaría el nuevo “ICFES” sus funciones respecto de instituciones que gozan de plena autonomía como las Universidades? Sistema de Universidades del Estado SUE La Ley 30 de 1992, en el artículo 81, creó el sistema Universidades del Estado, SUE. Está integrado por todas las Universidades estatales y oficiales, para racionalizar recursos humanos, físicos, técnicos y financieros; implementar la transferencia de estudiantes, intercambio de docentes; y crear condiciones para la realización de la evaluación en las instituciones pertenecientes al sistema. La Corte Constitucional (1997) señaló que “la autonomía se predica no sólo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político”. Sostuvo también que “la autonomía universitaria no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación. Por ello las Universidades, con el propósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a la inspección y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que éste respete y no menoscabe su autonomía. El sólo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonomía. En consecuencia, la vinculación de las Universidades al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonomía” (1994). En este marco, es necesario preguntar: ¿Cuál es el papel que le corresponde cumplir al SUE en el marco del principio constitucional de autonomía? ¿Debe asumir el SUE el papel de rector de la política educativa superior en lo que hace a las Universidades públicas, que administre los recursos de la educación superior, recociendo y coordinando con el Estado la facultad de inspección y vigilancia que tiene el Presidente de la República?

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REFERENCIAS Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia. Corte Constitucional Colombia.

(2010). Sentencia C-141. Bogotá, (2005). Sentencia C-926. Bogotá, (2004). Sentencias T-677. Bogotá, (2003). Sentencia T-807. Bogotá, (2002). Sentencia C-918. Bogotá, (2001). Sentencia C-646. Bogotá, (2001). Sentencia C-641. Bogotá, (2000). Sentencia C-1509. Bogotá, (2000). Sentencia C-1435. Bogotá, (1997). Sentencia C-589. Bogotá,

Corte Constitucional (1997). Sentencia T-513. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1997). Sentencia C-220. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1995). Sentencia C-425. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1995). Sentencia C-420. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1994). Sentencia C-311. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1994). Sentencia C-195. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1993). Sentencias C-013. Bogotá, Colombia. Corte Constitucional (1992). Sentencia T-492. Bogotá, Colombia. Misas Arango, G. (2006). La Educación Superior en Colombia. Análisis y estrategia par su desarrollo. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, p.75.Unesco (1998). Conferencia Mundial de Educación superior. Recuperado el 14 de marzo de 2010 de http://unesdoc.unesco.org/images/0011/001163/116345s.pdf.

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IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL RELACIONADO CON LA TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR (IES) Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA*

Resumen El autor plantea que un aspecto central en la consideración de una tipología de IES está en el cambio que es necesario generar sobre los tipos institucionales, su oferta y el nivel económico de su público objetivo. Sustenta el diagnóstico en el contexto de un sistema de educación desde dos ejes temáticos relacionados: aparece como un conglomerado de instituciones que hacen una oferta a los mercados que atienden con incidencias negativas sobre la demanda; y la articulación del sistema con sus niveles previos es muy débil y no propicia la movilidad estudiantil. Propone desarrollar un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipología, basado en una articulación pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes, con base en la naturaleza y en lo que por vocación propia asume cada institución, a partir de lo cual caracterizará su oferta. Palabras clave: tipologías, sistema de educación superior, esquema, diversificación

IDEAS FOR REFORM OF THE LEGAL COMPONENT RELATED TO THE TYPE OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS (HEI) Abstract The author argues that a central aspect for the setting of a new typology for higher education institutions lies in the kind of education they provide, the income level of the users they serve, as well as the purpose of the programs they offer. He supports his diagnosis on two related arguments. First it looks that there is as a set of institutions which make an offer to the markets they serve with negative impact on demand. Second, the articulation of the system to its previous level is weak and not conducive to student mobility. The scheme he proposes, aims to develop a typology, generally supported by relevant articulation of institutional types and programs, as well as based upon the recognitions of the nature and vocation of each one of the institutions, as originally established and duly institutionalized in theirs bylaws. Keywords: types, higher education system, scheme, diversification

* Ph. D. en Filosofía y Diploma de Sociología del Desarrollo, Université Catholique de Louvain. Licenciado en Filosofía y Artes, Pontificia Universidad Javeriana.

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INTRODUCCIÓN El texto que sigue busca presentar elementos de juicio para los ajustes que el Gobierno considere pertinentes de incluir en los cambios a la Ley 30 de 1992 en materia de la tipología de las instituciones. Estos elementos han de ser validados por los agentes del sector, con el interés de buscar los consensos necesarios que otorguen legitimidad a las ideas aquí expuestas. El país ha venido ofreciendo análisis y consideraciones sobre este tópico a lo largo del período de vigencia de la Ley; algunos de ellos, producto de la reflexión sistemática de expertos y otros que han surgido en el proceso de la discusión sobre el tema en diferentes momentos que bien vale la pena tener en cuenta1. De igual modo, debe precisarse que lo relacionado con la tipología de las instituciones no constituye el cuerpo central de la reforma de la Ley 30, pero sí es determinante por cuanto en la definición de las instituciones que integran el sistema de educación superior se hace evidente una concepción del servicio público de tercer nivel, de los propósitos y objetivos que se quiere que cumplan las IES y del tipo de relación deseable entre estas y el Estado; aspectos que son centrales en la reforma. Este texto aborda solamente un tópico, consciente de la com Luis Enrique Orozco Silva © (2001) La Educación Superior. Desafío global y respuesta nacional. Bogotá. Fabio Lozano Santos (2000) Estructuración de anteproyectos de reforma legal para el sector de la educación superior. ICFES. Bogotá. Blanca Lilia Caro (1993) Autonomía y calidad. Ejes de la reforma de la educación superior en Colombia. Universidad Nacional y Universidad de los Andes. Bogotá. ICFES (1997) Educación técnica y tecnológica en Colombia. Diagnóstico y recomendaciones de política. Bogotá. Víctor Manuel Gómez “Hacia la diferenciación y la especialización en la educación superior. Propuesta para el caso de Colombia. En: Educación Superior y Sociedad. Vol.2 N. 2. Bogotá. Gabriel Misas (1990) Notas para la formulación de un plan de desarrollo de la educación superior: modalidades técnica y tecnológica. Bogotá. ICFES-ASCUN (1997) Evolución y estado actual del pensamiento sobre educación técnica y tecnológica de nivel superior en Colombia. En diversas ocasiones este tema ha sido objeto de discusión nacional. Para mencionar algunas, de especial significación, recuérdese cuando en 1986 se hizo la discusión de la “educación por ciclos” o, cuando se conformó la Misión de ciencia y tecnología en 1988. Los planteamientos hechos en el texto recogen lo señalado por los autores y comisiones últimas.

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plejidad y grado de desarrollo que implicaría una reforma integral de la norma. Aunque el interés por el tema de la formación práctica en el país es tan antiguo como la fundación de la República, desde 1975 se comenzó a incluir el nivel técnico y tecnológico en la denominada educación postsecundaria o superior. En el Decreto 80 de 1980 la incorporación se hizo definitiva. Este Decreto reviste la mayor importancia porque estableció por primera vez la tipología de instituciones, que se encuentra vigente, y lo hizo sobre la base de la definición de “modalidades de formación” según lo estableció el Documento Base sobre el cual se desarrolló su articulado2. Ahora bien, antes de la formulación de la Ley 30 de 1992 también se elaboró un Documento Base en el cual se hicieron visibles las consecuencias positivas del ordenamiento anterior y se recogieron los efectos negativos que según las mismas instituciones estaban siendo críticos para la buena marcha del sistema, para la consolidación e incremento de las modalidades tanto como sobre las implicaciones para el ejercicio de la autonomía de las instituciones, reconocida de modo exclusivo para las Universidades en la Carta Política de 1991 (Orozco, 1990). En la actualidad, existe la inquietud en torno a las limitaciones que aún presenta esta tipología en el caso colombiano, para efectos de disponer de un sistema lo más diversificado posible, flexible, y que realmente ostente las características de un sistema en el cual las instituciones de educación superior (IES) tienen funciones comunes, pero diferenciadas en función de los retos diferentes que deben atender tanto desde el punto de vista del conocimiento como de la pertinencia, calidad y expectativas de la sociedad frente a ellas. 2

Es importante señalar que el ICFES ya había presentado en 1974 una definición de la educación tecnológica en la cual esta modalidad se separaba totalmente de la ingeniería entendiéndola como la fase culminante de la educación vocacional. A su vez, las instituciones que brindaban este tipo de formación se agremiaron en ACIET desde 1972 y a partir de dicha Asociación el tecnólogo era definido como un Técnico superior. Para un análisis en detalle de la evolución de este concepto y de las modalidades que posteriormente se recogieron en el Decreto 80 de 1980, véase: ICFES-ASCUN (1997) con planteamientos hechos por ICFES-ASCUN (1997) Evolución y Estado actual del pensamiento sobre educación técnica y tecnológica de nivel superior en Colombia (1997). Corcas Edits.

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De modo paulatino, los dos últimos gobiernos han venido ajustando la Ley 30 en aspectos centrales, para encausar el esfuerzo de todos los agentes del sector en orden a construir un sistema dinámico que pueda enfrentar los retos actuales que el contexto impone. En esta última dirección, se entiende el porqué de los decretos relacionados con el registro calificado, la educación por ciclos propedéuticos, el fomento a la flexibilidad, el esfuerzo por consolidar la formación técnica y tecnológica (Ley 749 de 2002) y la intensidad con que se ha trabajado en el programa de las bolsas concursables que fomenta la vinculación y el compromiso del sector privado con la educación superior en el nivel regional. De igual modo, las instituciones han hecho esfuerzos importantes y de diversa magnitud por consolidar y acreditar los logros alcanzados. Naturalmente, que todos estos ajustes se han hecho en el marco de una política pública centrada en el incremento de la cobertura, eje de la política educativa del gobierno actual (Orozco, et. Al. 2009). El texto se centra en el tema de la tipología actual de las instituciones y comprende, en primer lugar, un diagnóstico de la situación del sistema visto a través de algunos indicadores. Está hecho con el fin de contextualizar el alcance de los cambios posibles, el comportamiento de las modalidades técnica y tecnológica, así como también de la universitaria3 (Orozco et. Al.2009) En él se hace un énfasis especial en las modalidades técnica y tecnológica por ser ellas sobre las que recae el mayor efecto de las sugerencias hechas. Esta parte se cierra con unas consideraciones sobre los aspectos que están en juego en el diagnóstico para todos los tipos de institución, y que exigen un cambio importante en la normatividad existente en lo relacionado con la tipología que tiene la Ley 30 de 1992. En segundo lugar, se muestra una propuesta de ordenamiento de las instituciones a partir de la oferta educativa del tercer nivel. Para presentarla, se describe primero el ámbito normativo de los ajustes que cubre la primera parte de la actual Ley 30 de 1992, en los capítulos 2 a 6. Luego, se presenta tanto el cuerpo de la propuesta y sus implicaciones jurídicas para los ajustes posibles como las exter3

Los indicadores que se toman son aquellos que permiten entender mejor el problema de la tipología de las instituciones y no del Sistema de Educación Superior en su totalidad. Análisis que el Autor ha efectuado en otros textos.

nalidades positivas que tiene ésta para todo el sistema4. En la bibliografía se muestra una literatura más amplia que la citada y en la que el autor se ha basado con el ánimo de fundamentar y presentar elementos para la discusión actual. DIAGNÓSTICO El diagnóstico requerido implica tener en cuenta tres dimensiones: la dinámica del sistema de educación superior en la actualidad, el comportamiento de las modalidades durante el período de vigencia de la Ley 30 de 1992 con énfasis en las modalidades técnica y tecnológica, y los nuevos escenarios y retos que tienen las universidades en el presente y hacia el futuro inmediato. La dinámica del sistema de educación superior en la actualidad En relación con el comportamiento del sistema en su conjunto es importante tomar algunos indicadores relacionados con: a) El tamaño de la matrícula; b) la participación de los distintos tipos de instituciones en dicha matrícula; c) la relación entre los tipos de formación que se ofrecen en las instituciones y las demandas de los mercados laborales; d) la tasa de cobertura actual y e) la deserción que tiene el sistema de educación superior. a) El sistema de educación colombiano ha evolucionado: de tener un tamaño mediano, a uno grande, con una matrícula que para el 2008 ascendía a 1.444.544 estudiantes. Entre 2002 y el 2008, se ha tenido un crecimiento constante, pero moderado. El promedio para el mismo período fue del 6% aproximadamente. Un aspecto importante del comportamiento de la matrícula en los últimos años 4

Se ha querido evitar demasiadas cifras en forma de gráficos y tablas para no sobrecargar el texto, salvo en los casos que se consideran más críticos en razón de su significado y alcance para el trabajo. En la elaboración del texto se ha tenido en cuenta las sugerencias hechas por diversos miembros de la comunidad académica del país en reuniones y eventos hechos por ASCUN y de modo especial los comentarios de los especialistas y lectores del Documento en su versión inicial, especialmente los trabajos de Víctor Manuel Gómez cuyos estudios sobre la educación técnica y tecnológica han sido seguidos por el Autor de este texto; de igual modo, el Autor ha cuidado de recoger las sugerencias de los lectores designados por ASCUN para hacer una mirada crítica de la versión inicial del Documento: José Germán López Quintero y Jairo Cifuentes Madrid.

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tiene que ver con la distribución de la misma según origen, puesto que la del sector público, que venía disminuyendo, ha tenido una franca recuperación con un incremento de su aportación del 41%, en el 2002, al 55% en el 2007, frente al sector privado que disminuye, con una participación, que si bien en el 2.000 era del 64%, pasa al 45% en el 2007. Es posible que, entre otras razones, el esfuerzo del gobierno por ampliar cobertura, a través de una reorientación del crédito educativo, orientado a los estratos de menores ingresos, por intermedio del Programa de Acceso con Calidad a la Educación Superior (ACCES), haya producido algún efecto positivo en esta evolución de la matrícula del sector público; lo mismo podría decirse del aporte de las universidades públicas al aumento de cobertura y la acción del SENA, que asciende en la actualidad a cerca de 500.000 estudiantes. Según la evaluación de este programa, realizada en el 2009, es importante observar que si se analiza el porcentaje de los créditos nuevos otorgados según carácter de las IES, la mayor demanda proviene de la educación universitaria. En efecto, las universidades presentan el mayor número en el porcentaje de participación. En el período entre el primer semestre de 2003 y el segundo semestre de 2007, los estudiantes de las universidades obtuvieron el 53% y 64% del total de los créditos respectivamente. Las instituciones universitarias son el segundo grupo de IES según carácter en participación con respecto al total representando entre el 22% y el 34% del total. Las IES técnicas y tecnológicas, por el contrario, presentan una participación que en general no supera el 10% de los créditos. 5 b) Esta matrícula se distribuía en los diferentes tipos de instituciones. Si se observa su número por modalidades, este no ha cambiado significativamente entre el 2002 y el 2007. Para el año 2002 había 77 universidades, 94 instituciones universitarias, 53 instituciones tecnológicas y 43 instituciones técnico profesionales. Para el 2008, había 77 Universidades, 100 instituciones universitarias, 53 tecnológicas y 45

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En general, la tasa bruta de cobertura para el período comprendido entre 2002-2007 varía entre el 24.47% y el 32.48%, lo que significa que para el último año estudiado 3.3 de cada 10 personas están asistiendo a la educación superior. En grandes números este aporte sobrepasa los 150.000 cupos.

técnico-profesionales. Al tomar el comportamiento de la matrícula según el tipo o carácter de las instituciones, se observa que, para el caso colombiano, ha sido una constante histórica que la primera preferencia de quienes acceden al servicio educativo de tercer nivel se ubica en las instituciones universitarias y en las Universidades, quedando como segunda opción la ubicación en las instituciones de carácter técnico y tecnológico. Para 2007 la demanda por educación en instituciones Universitarias era de 934.736. Para las instituciones tecnológicas, su matrícula ascendía a 198.839 y para las técnicas profesionales a 173.382. c) Para los efectos de este trabajo, es importante tener en cuenta la vinculación entre los tipos de formación que ofrece el sistema y las demandas de los mercados laborales. En este aspecto es interesante observar dos elementos. De una parte, el número de programas por área de conocimiento, cuya distribución para el 2008 era la siguiente: Agronomía, 87; Bellas Artes, 223; Ciencias de la educación, 538; Ciencias de la Salud, 524; Ciencias Sociales y Humanas 707, Economía, Administración, Contaduría y afines 1.199; Ingeniería, Arquitectura, Urbanismo y afines, 1.156; Matemáticas y Ciencias Naturales, 170; sin clasificar 1.529, para un total de 6.133 programas académicos ofrecidos en el mercado. De esta distribución debe retenerse la concentración de programas en las áreas de Economía, Administración, Contaduría y afines; y, de igual modo, en Ingeniería, Arquitectura, Urbanismo y afines. Esta tendencia se ha mantenido en las últimas tres décadas. A esta situación debe agregarse la concentración de la oferta en las grandes ciudades. De otra parte, si se cruza esta información con la que produce el Observatorio Laboral, se encuentra una gran debilidad de la oferta en áreas claves para el desarrollo del país como, por ejemplo, en los campos de de la Agronomía, Veterinaria y afines. Pero, además, existe una incoherencia entre la estructura ocupacional del país y la oferta educativa. En este último aspecto, el gobierno ha hecho un esfuerzo que incide claramente en el aumento de la pertinencia de la oferta educativa. En efecto, ha logrado en el 2008 que 2.047 instituciones de enseñanza media se articulen al SENA; 324 más, con IES y, a su vez, que 2329 estudiantes de media reciban subsidios para articularse con programas técnico-

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profesionales. Pero la tendencia a graduarse en los campos tradicionales se mantiene. En efecto, entre 2001 y 2008 el mayor número de graduados en la educación superior fue en Economía, Arquitectura y Urbanismo, con 369.428; siguiéndole en su orden Ciencias Sociales con 211.993; Ciencias de la Educación con 130.294; Ciencias Básicas, Agronomía, Veterinaria y afines siguen ocupando los últimos lugares, con el 1.6% y el 1.4% de graduados. Es decir, 18.391 y 16.791 respectivamente6. d) Una dimensión importante de la situación actual del sistema en su dinámica interna, ya que muestra la necesidad de ampliar la base social del sistema, tiene que ver con la tasa de cobertura. En efecto, esta es un indicador muy importante de tener en cuenta porque muestra la capacidad con la que cuenta el sistema educativo para integrar a la población a determinado nivel. La diferencia entre la tasa de cobertura bruta7 y la tasa de cobertura neta8 identifica cuántos de los que están asistiendo a un nivel educativo no tienen la edad que les corresponde, sea porque están retrasados o adelantados. A partir de las encuestas continuas de hogares del DANE, para los años 2002 a 2007, se calcularon las tasas de escolaridad superior bruta y neta con los resultados siguientes. (Ver gráfica 1). Queda por estudiar en detalle el aporte del Sena al aumento de cobertura y al proceso de diversificación de la oferta. 7 Tasa de Cobertura Bruta (TCB): Corresponde a la relación porcentual entre los alumnos que asisten a un nivel de enseñanza específico (independiente de la edad que tengan) y la población escolar que tiene la edad apropiada para cursar dicho nivel. La tasa de cobertura bruta se calcula de la siguiente manera: TCB superior = (Matriculados en educación superior / Población con edades entre 18 y 24 años) x 100. Es factible que en el cálculo de este indicador se obtengan resultados de cobertura mayores a 100%, debido a que toda, o la mayoría de la población en esta edad se encuentra cubierta por el sistema educativo y adicionalmente se encuentran matriculados alumnos en extraedad. 8 Tasa de Cobertura Neta (TCN): Es la relación entre estudiantes matriculados en un nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el rango de edad apropiado para dicho nivel. Este indicador se calcula de la siguiente manera: TCN superior = (Matriculados en educación superior con edades entre 18 y 24 años / Población con edades entre 18 y 24 años) x 100 6

La tasa de escolaridad bruta superior para el período 2002 - 2007 varía entre 24.47% en el 2002 y 32.48% en el 2007, lo que significa que para este último año 3.3 de cada 10 personas están asistiendo a la educación superior. El promedio para Latinoamérica, según IESALC es 31%. Colombia estaría por debajo de Bolivia, Cuba, Panamá y Chile. Mientras que la tasa neta, que da cuenta de las personas que efectivamente asisten al nivel apropiado para la edad, tiene promedio para el período de 17.77%, teniendo una tasa de 16.31% en el 2002 y 19.25% en 2007. Cuando se ven las tasas por quintiles de ingreso, las diferencias son amplias: mientras que el quintil uno, el de más bajos ingresos, la tasa de escolaridad superior bruta tiene un promedio de 6.35% para el período en mención; el quintil cinco, el de mayor ingresos, la tasa promedio sube al 77.07%. (Gráfica 3). La tasa de cobertura para el quintil más bajo tan solo se ha incrementado en 4.08 puntos porcentuales ente 2002 y 2007, mientras que en el quintil 5 el aumento en la tasa ha sido de 19.21 puntos. Igualmente, en la tasa neta por quintiles de ingreso se ven las amplias diferencias entre los niveles de ingreso. Para el año 2007, en el quintil uno tan solo el 6% de las personas accede a educación superior, mientras que en el quintil cinco, ese porcentaje sube al 49.4%. La evolución de la tasa neta por quintiles indica que el aumento para el quintil uno ha sido de 3.03 puntos porcentuales y para el quintil cinco, de 5.26 puntos para el período de 2002 a 2007. Gráfica 1

Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres 2002-2007. Cálculos propios.

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Gráfica 2

Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres 2002-2007. Cálculos propios.

Gráfica 3

Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres 2002-2007. Cálculos propios.

A partir del análisis anterior vale la pena, entonces, preguntarse por el impacto de la política de cobertura sobre el acceso de los de menores ingresos a la educación superior. A juzgar por las cifras, a pesar del esfuerzo realizado, el sistema de educación superior permanece siendo inequitativo; lo que refuerza la idea de realizar un viraje en la política, procurando poner el acento en la ampliación de base social del sistema. Esta consideración, sin embargo, va más allá del alcance del punto que interesa analizar en este texto. e) Finalmente, es necesario llamar la atención sobre el fenómeno de la deserción. De hecho se trata de una de las mayores preocupaciones del gobierno actual. Las cifras muestran qué tanto el esfuerzo de aumentar cobertura como toda política de calidad se encuentra comprometido con la alta deserción existente.

En la actualidad, en Colombia, la tasa de deserción en 2007 es de 46.4%. Para su estudio, se desarrolló una herramienta informática (Spadies) que permite hacerle seguimiento. Este pone en evidencia que si bien es cierto que se muestra un mayor crecimiento de la composición de la población con menores ingresos en el nivel nacional a partir de 2003-2, también lo es que esa mayor población proveniente de ingresos bajos es la que se encuentra más vulnerable a desertar, de acuerdo con la variable ingreso. El crecimiento de la composición de la población que entra al sistema está ligado a la facilidad de los préstamos del ICETEX y de los bancos. También muestra el estudio de Spadies que en Colombia la tendencia a desertar se presenta más en los hombres que en las mujeres, aún más, los que tienen puntaje menos alto en el examen de Estado y más aquellos estudiantes que provienen de hogares cuyo ingreso se encuentra entre 1 y 5 salarios mínimos. Esta situación se puede estar alimentando por la inexistencia de apoyos metodológicos entre la población de alto riesgo de deserción que comprende la matrícula entre primero y quinto semestre. En su conjunto, todos estos indicadores nos muestran la necesidad de diversificar la oferta; disponer de un sistema más flexible; diferenciar claramente para el usuario los atributos de cada tipo de programas que se ofrecen; cambiar en el imaginario social la naturaleza de cada esquema de formación que ofrecen las instituciones; crear condiciones para el mejoramiento en materia de acceso a una oferta con calidad, y continuar el esfuerzo hecho en materia de reducción de las asimetrías del mercado educativo de tercer nivel. Comportamiento de la tipología de las instituciones durante el período de vigencia de la Ley 30 de 1992 Las modalidades técnica y tecnológica: Como ya lo señalamos más arriba, otra dimensión del diagnóstico tiene que ver con el tema específico de la tipología de las modalidades y la manera como han funcionado desde la vigencia de la Ley 30 de 1992. Diversos autores señalan cómo uno de los principales factores que condujeron a los países desarrollados a crear nuevas instituciones de educación superior fue la creciente demanda social por nuevas y mayores oportunidades de educación postsecundaria. La fuerza de esta demanda está basada en la importancia de los títulos de nivel superior para el

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acceso al mercado de trabajo y a rangos mayores de distribución del ingreso, estatus y poder (Clark, B., 1989; Gómez V. 1991). Estas nuevas ofertas de formación en el sector no universitario contribuyen a una mayor democratización del acceso a la educación superior, pues amplían el rango de oportunidades educativas para una población altamente heterogénea en intereses y necesidades educativas y ocupacionales. En diferentes países existen instituciones no universitarias de alta calidad académica que permiten la continuación de estudios postsecundarios no universitarios. Estas se han constituido en una forma de educación diferente a la que ofrecen las universidades tradicionales. Tal es el caso de Estados Unidos, Alemania, Francia, Holanda, La India, y en la Región, Brasil, Argentina, República Dominicana, entre otros9 (Celis, J., 2006). Este éxito indica que la diferenciación institucional no necesariamente es fuente de mayores desigualdades y que, por el contrario, es la deficiente calidad lo que hace que su oferta se convierta en opción educativa de segunda clase, como parece que ha sido en el caso colombiano, según se induce de los indicadores antes mencionados. Pero en Colombia, los críticos de este proceso de ‘diversificación’ argumentan que la expansión del sector no universitario no ha implicado modificaciones en la selectividad socioeconómica y cultural del sector universitario, y que bajo una apariencia de democratización, se ocultan crecientes desigualdades intelectuales y culturales. Las cifras arriba mencionadas parecen mostrar que ello ocurre de tal manera. Esta situación, para los expertos, contrasta con una de las características de la sociedad moderna que subraya la importancia social, económica y política del conocimiento científico y tecnológico. De hecho, se habla de una “sociedad del conocimiento” y de un “mercado mundial del conocimiento”. En este escenario, la calidad de la educación, en dichos campos, es una condición básica para el desarrollo y una ventaja comparativa entre países, regiones y empresas. De esta depende la coloca9

Para los casos de América Latina, hemos consultado la legislación de cada país cuidando de tomar la normatividad actualmente vigente. De igual modo, se revisaron los estudios de la OCDE al respecto, en OCDE (2005) Education Policy Analysis. Alternatives to Universities Revisited.

ción adecuada de los países en el contexto mundial y la posibilidad de que los egresados se ubiquen dignamente en los mercados de trabajo. A su vez, la creación de capacidad de innovación científica y tecnológica requiere la diversificación y especialización de la estructura ocupacional, lo cual tiene importantes efectos sobre una mayor equidad social en la distribución del ingreso, del poder y del estatus, aumentando la legitimidad política de la sociedad. Dichos cambios en la estructura ocupacional dependen y se alimentan en gran medida del grado de diversificación de la oferta de educación superior. Por lo tanto, debería buscarse la disposición de un sistema que, siendo diversificado, mantenga la diferencia entre ofertas académicas, sin una desvalorización entre ellas, y aceptando que los diversos esquemas de ofertas pueden tener objetivos y retos comunes pero distintos. Por lo tanto, la naturaleza y las funciones de la universidad no son las mismas que las que tienen otras instituciones que brindan programas en el tercer nivel de la educación del país sin que ello vaya en desmedro de su legitimidad y valor. A la luz de este planteamiento, podemos observar lo que pasa en América Latina en relación con la tipología de instituciones. En la mayoría de los países prima el esquema binario o dual de diversificación que se caracteriza por la separación entre las instituciones universitarias, que constituyen el sector de alto estatus social y académico, y las no universitarias que típicamente ofrecen carreras cortas, de formación técnica y tecnológica y de bajo estatus social y académico. Parecería que a tal taxonomía subyace un concepto empobrecido de la tecnología moderna y de su papel en el desarrollo de los países en el marco de una economía globalizada. Tal es el caso colombiano desde 198010, y aún antes, al considerar que el tecnólogo “ocupa una posición intermedia entre el ingeniero titulado por una Para este trabajo se comparó la legislación de diferentes países, entre ellos: Argentina; Brasil; España; Costa Rica y en todos ellos existe sistema dual; naturalmente, sin que tenga en todos ellos la misma connotación en el imaginario social. Más aún en el caso de Colombia se propuso hacia el 2001 la formación de un “subsistema de educación para el trabajo” conformado por las modalidades denominadas técnica profesional y tecnológica y el SENA que para el momento recibió la autorización para adelantar programas tecnológicos con autonomía propia y sin sometimiento a las exigencias del hoy denominado Registro Calificado.

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parte, y el obrero calificado por otra, más cerca del primero que del segundo, poseedor de conocimientos técnicos en un campo especializado y habilidades y destrezas particulares que le permiten actuar como personal auxiliar del ingeniero correspondiente.” (ICFES, 1972). Al parecer, esta concepción ha contribuido a generar una estratificación vertical y jerárquica entre los diferentes tipos de instituciones, colocando a las universidades de corte tradicional en la parte superior y al resto de instituciones en un menor estatus académico y social, obedeciendo, quizá, más a factores culturales que técnicos. Pero ¿cómo sucedieron las cosas en materia de diversificación de la educación superior en Colombia? A) En las décadas de los sesenta y setenta surgieron diversas modalidades de educación postsecundaria orientadas hacia la formación para el trabajo11 (Lucio, R. & Serrano, M., 1992). El Decreto 80 de 1980, en el marco del sistema dual al que se ha hecho referencia, distinguía entre modalidades intermedias profesionales, tecnológicas, universitarias y avanzadas. La primera era entendida como aquella que se ocupa de la formación predominantemente práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas. El título al que conduce es el de técnico profesional intermedio. La segunda, se ocupa de la educación para el ejercicio de actividades tecnológicas, con énfasis en la práctica y con fundamento en los principios científicos que la sustentan. Conduce al título de tecnólogo en la rama correspondiente. Por su parte, la tercera modalidad, o sea la universitaria, se caracteriza por su amplio contenido humanístico y social y por el énfasis en la fundamentación científica. Se orienta hacia el mundo de las profesiones liberales y de las disciplinas. El título que otorgan está asociado al de la disciplina o profesión correspondiente (MEN, 1980). La última, es una modalidad que como su nombre lo indica se refiere a la educación de postgrado en el nivel de especialización, maestría o doctorado, y tiene como objetivo la formación para el logro de un mejor desempeño profesional y la investigación. Aunque en la práctica no funcionó, el Decreto previó la posibilidad de la transferencia del estudiante de una modalidad a otra; como también la posibilidad de una organización del plan de estudios por ciclos entre todas las modalidades. Estos planteamientos fueron ampliamente discutidos en la conformación del anteproyecto de Ley 30 de 1992, sin haber podido avanzar suficientemente en la materia.

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En síntesis, a partir del Decreto 80 de 1980, las modalidades eran las siguientes: a) intermedia profesional, y conducía al título de Técnico profesional intermedio; b) tecnológica, y conducía al título de Tecnólogo; c) universitaria, y conducía al título de Profesional; d) avanzada, y conducía al título de Especialista, Magister o Doctor. El problema de estas nuevas modalidades, desde 1980, radicó en el bajo estatus social y educativo que se les otorgaba, ya que la sociedad privilegiaba y sigue privilegiando la universidad tradicional. Estas nuevas instituciones buscaron la revaloración de su estatus emulando la educación universitaria en vez de orientarse hacia la consolidación de una identidad propia que pudiese haber repercutido en una alta demanda. De esta manera, aún las normas favorecieron su transformación y paulatinamente fueron avanzando de su status inicial al de Universidad. A su vez, este cambio les permitía gozar de algunas prerrogativas fiscales que estimulaban su transformación. Adicionalmente, la ambigüedad conceptual del Decreto 080 de 1980 respecto a los objetivos y definiciones de cada una de estas y el hecho de que nunca existió una fuerte demanda por los egresados de las dos modalidades ni una demanda diferenciada por cada una, contribuyeron a crear mayor confusión. Por lo tanto, se presentó una especie de indiferenciación en el mercado de trabajo indicando la mala calidad de la formación ofrecida. A finales de los años ochenta, el problema fue plenamente reconocido y por lo tanto el Instituto de Fomento de la Educación Superior (ICFES) lideró un proceso de discusión sobre el tema y sobre las opciones de posibles políticas en la educación superior (ICFESASCUN 1997). En consecuencia, cada modalidad se volvió un nicho excluyente y desarticulado dentro del “sistema”. La Ley 30 de 1992 trató de replantear la tipología y para ello estructuró su primera parte construyendo la de las instituciones no sobre modalidades, sino sobre lo que denominó “campos de acción de las instituciones”. Así se llegó a la siguiente nomenclatura de campos: técnica; tecnología; ciencia; humanidades, arte y filosofía. Y sobre esta base se estableció la tipología ya conocida de instituciones técnico-profesionales, universitarias, o escuelas tecnológicas y universidades; e hizo un esfuerzo por definir desde el punto de vista epistemológico la diferencia entre estos tipos de conocimiento. En el proyecto de ley presentado al Congreso de la República se definió con cierta claridad el signi-

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ficado y alcance del término “universidad”. Pero en la versión aprobada por el Congreso se señaló que Universidad era un término que se aplicaría a las que ya existen más lo señalado en el proyecto, con lo cual se volvió la no claridad ya existente; además, se autorizó la transformación de las instituciones y se conservó la denominada educación por ciclos y las transferencias. Aspectos estos últimos que no tuvieron aplicación12. A este propósito el texto de la Ley señala: “Art. 17. Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especializaciones en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel”. Art. 18. Son instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización”. Art. 19. “Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas; y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional” (MEN, 1992). En consecuencia, a partir de la expedición de la Ley 30 desaparece el concepto de “modalidades” de educación superior técnica profesional y tecnológica, y se plantea que las IES tienen diferentes campos de acción: técnico, tecnológico, científico, humanidades, filosofía y artes. De ahí se deriva el cuestionamiento sobre cómo diferenciar los campos de acción técnico y tecnológico, máxime cuando posteriormente la normatividad otorgó la posibilidad de adelantar programas de profesionalización a las primeras, y de entrar en la formación avanzada a las segundas. Adicionalmente, las instituciones tecnológicas se introdujeron al sistema por la vía de la Ley 115 de 1994. Art. 213 o Ley General de Educación. “Las actuales instituciones tecnológicas y las que se reconozcan con arreglo a la ley son instituciones de En el caso de las trasferencias se mantuvo la autonomía de las instituciones para aprobar o no las solicitudes de transferencias según que se considerara que el plan de estudios de solicitante fuere o no semejante o igual al del programa recipiendario.

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educación superior”. A su vez, fueron facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica, en disciplinas y programas de especialización, en sus respectivos campos de acción. A los títulos que expidan por los programas ofrecidos se les antepondrá la denominación de “Técnico Profesional en…”, si se refiere a ocupaciones. Si hacen relación a disciplinas académicas, al título se le antepondrá la denominación de “Tecnólogo en…” (MEN, 1992). A su vez, se generó una confusión entre los programas y disciplinas que los diferentes tipos de instituciones pueden ofrecer. Así por ejemplo, al definir la educación tecnológica como “formación académica en disciplinas” esta pierde identidad y desaparece, pues se substituye por cualquier campo del saber de tipo disciplinario, abandonando el campo tecnológico. Igualmente, incrementa el proceso de la escalera o transformación institucional, mediante el cual estas instituciones tecnológicas se transforman en universitarias y posteriormente en universidades tradicionales. La distinción entre las modalidades era formal, puesto que no había identidad ni diferencias claras entre ellas. Al reforzarse de hecho el esquema binario o dualista, se acentúa la diferencia entre las universidades tradicionales como cúpulas o élites académicas, que representan el “deber ser” ideal de la educación superior, y los otros tipos de instituciones de este nivel educativo, como las instituciones técnicas y tecnológicas, que se consideran de menor estatus académico y social. A raíz de la Ley 30 también se ratifica y se refuerza el carácter terminal de las instituciones técnicas, condenándolas a un futuro incierto y sin posibilidades de continuación de estudios superiores para quienes lo quieran o puedan hacerlo. Lo anterior es entonces un despropósito desde una perspectiva económica de la formación de recursos humanos como de la igualdad social de oportunidades educativas. Ahora bien, se acepta, como es opinión general, que la solución para cubrir tal déficit en recursos humanos calificados es una mayor flexibilidad, apertura, complementariedad y continuidad en las oportunidades de formación para no limitar las oportunidades institucionales y personales para crecer en el conocimiento. En esta dirección se ha orientado la política pública del gobierno actual, pero sin replantear el concepto de educación tec-

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nológica, buscando su consolidación y ampliación a través de la Ley 749. Esta última, bajo la denominación de ciclos propedéuticos, busca articular mejor el sistema de educación superior, hacerlo más flexible, y propiciar las transferencias de una modalidad a otra. También quiso trascender el carácter terminal de la modalidad tecnológica y ofrecer la profesionalización en los campos de las ingenierías, la administración y las tecnologías de la información; sin que haya logrado quitarle a la misma su carácter intermedio de la modalidad técnica a la profesional en los campos mencionados (MEN, 2002). Pero la Ley adolece de claridad conceptual en su fundamento, aunque en principio buscó responder a la urgencia de disponer de una oferta educativa apropiada para la diversidad de la demanda existente. Demanda más diferenciada hoy que ayer y que busca formación técnica y tecnológica de calidad13. En la forma en que lo prevé la Ley, lo propedéutico se vuelve una imposibilidad práctica y un principio formal de articulación entre ciclos que no va más allá de la representación gráfica siguiente: Gráfica 4

Fuente: Información MEN. Formación por ciclos propedéuticos

Ahora bien, si se compara la propuesta de la norma en el sentido de que el ciclo técnico sea propedéutico respecto de un segundo ciclo tecnológico, y que este lo sea igualmente respecto al ciclo profesio Es fundamental para el inmediato futuro que el país disponga de una oferta pública de educación técnica y tecnológica que atienda las nuevas demandas. En esta perspectiva deberían buscarse caminos audaces de articulación entre el nivel previo al universitario y la educación superior.

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nal, en la medida en que en la práctica el primero es absolutamente insuficiente para lograr la formación sólida en materia de ciencia básica que requiere el segundo y en cadena, el segundo tampoco lo logra respecto del ciclo profesional. Lo que queda claro es que en la práctica no se ha podido darle a la formación tecnológica la identidad que requiere y la calidad pertinente en los programas que de hecho se han ofrecido y ofrecen en la actualidad. A pesar del esfuerzo de la Ley 749, la formación tecnológica sigue siendo un puente hacia la ingeniería. En el contexto organizativo actual de la educación superior en el país, como lo señala Víctor Manuel Gómez, con quien se identifican los planteamientos hechos en este acápite, todos pierden porque: a) se reduce el grado de diversificación de la oferta y por la misma razón el número de oportunidades para la expansión del sistema; b) muchos campos ocupacionales exigidos en el campo laboral (de carácter tecnológico) permanecen sin ser atendidos en los formatos de educación; c) la identidad de las instituciones técnico-profesionales y tecnológicas se diluye y su distinción para los empleadores es inexistente; d) el concepto de Universidad se diluye en una conglomerado de instituciones que en la práctica poseen una oferta educativa similar, a saber: formación técnica, más especializaciones; formación tecnológica para profesiones y disciplinas; y formación universitaria que se ocupa tanto de la formación tecnológica y disciplinaria para profesiones y disciplinas. La conclusión a la que se llega, al revisar los estudios existentes y las condiciones internas de operación de la modalidad técnico-profesional y tecnológica, es que en la actualidad la situación dada desde principios de los ochenta se ha reforzado. En efecto, estas modalidades educativas no constituyen una alternativa a la educación superior tradicional, pues gozan de bajo estatus social y académico. Tampoco han tenido influencia significativa en la modificación de los patrones tradicionales de la concentración de la demanda en áreas de saber e instituciones. Más bien, se caracterizan por tener una escasa cobertura en la educación superior y por las limitaciones que tienen, a pesar de los esfuerzos hechos y con reconocidas excepciones, para ofrecer una educación de calidad y nivel que se requiere para la modernización del país. Las razones que aducía Víctor Manuel Gómez parece que aún se conservan y son las siguientes:

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Poseen una tradición intelectual que no tiene nada que ver con la técnica y la tecnología modernas. En la mayoría de los casos, con contadas excepciones, se han especializado en formación para oficios u ocupaciones de bajo nivel de calificación. Con demasiada frecuencia los programas académicos que ofrecen adolecen de bases científicas, humanísticas y metodológicas. No parece que a mediano plazo puedan suplir las carencias pues necesita invertir en personal docente altamente calificado y en la organización de centros de investigación. De hecho, como se mostró más arriba, su participación en el sistema de acreditación de alta calidad es relativamente baja. El mercado que atienden proviene de un creciente número de jóvenes egresados del nivel medio que aspiran a educación superior. Sin embargo, la mayor parte de su matrícula corresponde a bajos puntajes en el ICFES. Adicionalmente, con base en la experiencia de CONACES, se puede afirmar que algunas de estas instituciones no cuentan con la infraestructura física y pedagógica mínima, ni con personal docente con producción intelectual demostrable (Gómez, V. 1991). La principal función de estas instituciones ha consistido en desviar la alta demanda por educación superior. Por otra parte, solo muy pocas universidades públicas han integrado la educación técnica y tecnológica en sus ofertas de formación, en parte por la subvaloración de este tipo de educación y por el concepto de que la educación tecnológica es una modalidad terminal. Por lo tanto, es necesario diseñar estrategias de fortalecimiento académico de estas instituciones, ya que por sí mismas no pueden lograr altos niveles académicos. En esta dirección, la norma debe precisar su identidad y el alcance y límites de sus funciones de modo diferenciado. Por lo tanto, este análisis conduce a sugerir, de igual modo, una revisión de la Ley 749. El objetivo primordial de la educación tecnológica debe ser la generación de una capacidad de investigación y desarrollo que permita la creación de nuevas tecnologías para contribuir eficaz y creativamente a la modernización y competitividad internacional del sistema productivo nacional. La educación tecnológica moderna de alto nivel académico debe estar estrechamente relacionada con el nivel universitario, principalmente con las ingenierías y con las ciencias aplicadas, más no de manera ex-

clusiva y excluyente, pues debe estar sólidamente fundamentada en los conocimientos científicos relacionados con la tecnología objeto de estudio; independientemente de que se articule o no con alguna ingeniería en particular Así, se lograría asegurar su fundamentación científica y metodológica y darle estatus académico y social (Gómez, V. & Celis. J. E., 2006) y no seguir considerándola, sin más, como un ciclo de las ingenierías. Como consecuencia, habría que señalar que aún después de la Ley 30, luego de 17 años la situación es la misma que ACIET y ACICAPI reconocieron en su autoevaluación de 1996, cuando hablaban de “el atraso e insuficiencia de la dotación e infraestructura técnica y pedagógica; la escasa vinculación con el sector productivo; la ausencia de comunicación e interacción con las instituciones académicas de investigación y desarrollo tecnológico;[…] la concentración de la oferta en pocos programas tradicionales (principalmente Administración y Contaduría) que poco tienen que ver con la tecnología” ( ICFESASCUN, 1997). Una alternativa de organización de la educación superior requiere entonces diferenciar horizontalmente diversos subsistemas o instituciones según sus diferentes objetivos y funciones (diferenciación funcional horizontal). Una diversificación de oportunidades educativas necesita entonces ser equivalente tanto en calidad como en estatus educativo entre los tipos de institución para poder ser verdaderas alternativas a la educación académica y contribuir al mejoramiento del acceso. Esta podría ser una alternativa pertinente en el caso colombiano. Para ello, es necesario replantear la tipología actual de las instituciones que consagra la Ley 30 de 1992 sin centrar la organización de las instituciones con base en los campos de acción, sino en las características de su oferta educativa. En este contexto, la educación tecnológica puede ser reorganizada como el primer ciclo de la formación en ingenierías o en otros campos científicos y en algunas áreas importantes de aplicación de las ciencias, con carácter independiente; o en forma independiente. Este ciclo tendría las mismas o análogas bases científicas y teóricas que las Ingenierías o ciencias aplicadas pero se diferenciaría en su orientación de carácter aplicado e incluiría experiencia práctica en la producción. El título otorgado sería el de tecnólogo. El segundo ciclo tendría otros dos años de duración, otorgaría el título de

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ingeniero profesional o su equivalente internacional y estaría enfocado a una formación de mayor nivel científico y teórico. El primer ciclo no es ni automática ni necesariamente propedéutico para el segundo, aunque debe proveer las bases teóricas y metodológicas para este14. Si hoy no disponemos de una oferta adecuada en estas modalidades no significa que no se pueda tener hacia el futuro, hasta el punto de que las instituciones que de ellas se ocupan puedan brindar niveles superiores de formación y de titulación, como ocurre actualmente en otros países15. Esta organización por ciclos puede significar una innovación en la formación tradicional del ingeniero colombiano, comúnmente considerada como excesivamente teórica y que no conduce a la creatividad tecnológica. Así mismo puede representar una alternativa para el alto número de estudiantes que deben abandonar sus estudios por razones económicas o académicas o por insatisfacción con la forma tradicional de formación. Lo anterior reduciría las altas tasas de deserción estudiantil y aumentaría la eficiencia interna de las facultades de ingeniería y contribuiría a la vinculación orgánica entre educación y trabajo a lo largo de la vida. Se tratará, entonces, de buscar una posición adecuada de la educación tecnológica sin reducirla a ser un punto intermedio entre el técnico y el ingeniero. La formación por ciclos le permite al estudiante progresar en el tiempo en su formación según sus intereses y capacidades de manera continua y permanente. Ello es exigido hoy en día por factores demográficos y por cambios en la naturaleza del trabajo y del conocimiento en la sociedad moderna. Se trata de importantes tendencias en el mundo laboral. Por consiguiente, no es posible educar por un momento, sino para toda la vida productiva del individuo para lograr la adaptabilidad ocupacional y la autonomía. Al aceptar la necesidad y conveniencia de un sistema de ciclos, no propiamente, propedéuticos, es necesaria la definición y normalización del conjunto de competencias básicas mínimas requeridas para los estudiantes del primer ciclo, Sobre flexibilidad, educación por ciclos y política de créditos, los miembros de la Sala de coordinadores de CONACES y la Sala Institucional han adelantado reflexiones que el autor ha recogido en este Documento. 15 Queda por estudiar de modo pausado el caso de la formación que otorgan en la actualidad las denominadas instituciones universitarias. 14

para que sea posible la equivalencia académica de programas, la transferencia nacional entre instituciones y la capacidad del estudiante para continuar sus estudios según sus intereses y capacidades. La organización de la enseñanza por “ciclos” impulsaría reformas curriculares en diversos programas universitarios, en áreas profesionales y aún científicas. Estas reformas tendrían ventajas como la posibilidad de ofrecer alternativas más cortas y de nivel profesional, lo que aumentaría el número de personas calificadas, estimularía la innovación en la enseñanza de programas considerados demasiado teóricos y permitiría “desacralizar” los modelos tradicionales de formación universitaria larga y estimular la innovación pedagógica, curricular e institucional. Este tipo de formación se adquiere tanto en las Universidades sin desmedro de que también se alcance en instituciones de carácter estrictamente tecnológico16. De esta manera, un “sistema” de educación superior puede estar formado por diversos tipos de instituciones definidas a partir de la oferta que tienen. Lo que caracteriza al “sistema” no es el lugar donde se adquiere la formación sino el tipo de programas que se siguen. En consecuencia, es a partir de las características de la oferta desde donde podría organizarse el sistema de educación superior en el país. La modalidad universitaria. Nuevos escenarios y nuevos retos El caso de la modalidad universitaria, durante los últimos 17 años de la vigencia de la Ley 30 de 1992, es diferente al de otras. Más allá de los avatares jurídicos y de juegos de poder, ha habido cambios sustantivos tanto al interior de la dinámica del sistema (en sus formas de operación en virtud de nuevas normas y en la manera como estas se han interpretado) como en el sector externo. En este último, se han dado cambios de la mayor importancia asociados a las exigencias derivadas de la globalización; de las nuevas formas de producción y reproducción del conocimiento; de la importancia del conocimiento en la generación de riqueza; de la evolución de los mercados laborales; del impacto sobre la educación superior del acceso masivo a la información disponible en las redes operativas Esta es la conclusión a que se llega después de analizar la experiencia internacional en materia de ecuación de tercer nivel.

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de información a través de la Internet y la WWW, y de la incorporación de las nuevas tecnologías en docencia, administración y organización de las actividades de investigación. Todos estos tópicos han generado “turbulencias” en el sistema educativo de tercer nivel y han colocado a las IES ante nuevos escenarios tratando de reaccionar de modo adecuado en una especie de “vértigo de adaptación”17. De otra parte, el potencial educativo de nuevas TIC, la necesidad de la innovación, de aumentar la flexibilidad y diversificar la oferta educativa, de incrementar su pertinencia y disminuir la deserción, pero, sobre todo, la necesidad creciente de ampliar la base social del sistema exigen nuevos y diferenciados retos según los distintos tipos de instituciones. En este nuevo escenario, la intervención del Estado, vía la adecuación de las normas, puede ser un factor que contribuya positivamente a las distintas instituciones a cumplir con las expectativas sociales respecto de sus nuevas funciones. La conclusión a que se llega es que los cambios no afectan de la misma manera a todos las instituciones del sistema. Las Universidades, además, se enfrentan a nuevas exigencias en el marco de los sistemas de acreditación nacional e internacional que hace que tengan que ajustar sus prácticas a estándares mundiales no previstos en la legislación de los años 90. De otra parte, estas instituciones se encuentran ante nuevos retos provenientes del cambio de escenario en que se encuentran insertas. A su vez, han dejado de ser el lugar privilegiado de la investigación básica y aplicada. Los laboratorios ubicados en las firmas industriales o el establecimiento de centros de investigación, tanto en el sector público como el privado y por fuera del La literatura sobre los retos de las instituciones de educación superior es muy amplia. Véase: Clark, B. (1997) Las Universidades modernas espacios de investigación y docencia. México: Nueva Imagen. Brunner J.J. (2001). Aseguramiento de la calidad y nuevas demandas sobre la educación superior en América Latina. En Luis Enrique Orozco Silva (2001) Educación Superior. Desafío global y respuesta nacional. Universidad de los Andes. Bogotá. Global University Network for Innovation (2009) La educación superior en tiempos de cambio. Nuevas dinámicas para la responsabilidad social. Madrid: Edic. Multiprensa. Brunner, J.J. et Al (2007) El Informe de la Educación Superior en Iberoamérica. Santiago de Chile. CINDA-UNESCO. UNESCO (2007) New Technologies in Higher Education. París. Marmolejo F. (2005) Internacionalización de la educación superior. Algunas reflexiones. Educación Global. México.

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campus, crean contextos de competitividad para la “investigación académica” más inclinada hacia la producción del conocimiento que hacia su aprovechamiento creativo en un sistema distribuido de investigación aplicada, tecnología, transferencia tecnológica, con grandes virtualidades.18 Más aún, se señala con cierta fuerza en el debate internacional que para que la Universidad pueda mantenerse competitiva tendría que formar cuadros de trabajadores del conocimiento o “analistas simbólicos”, personas que hacen de intermediarios, identifican y resuelven problemas valiéndose de símbolos. Son personas que simplifican la realidad con imágenes abstractas que se pueden reordenar, alterar y experimentar con ellas, comunicarlas a otros especialistas y, finalmente, convertirlas nuevamente en una realidad. Para ello utilizan instrumentos de análisis, obtenidos a través de la experiencia. Los instrumentos pueden ser algoritmos matemáticos, argumentos legales, tácticas financieras, principios científicos, observaciones psicológicas acerca de cómo persuadir o entretener, métodos inductivos o deductivos, o cualquier otro tipo de técnica para resolver problemas” (Reich, R., 1993), lo que exigiría a las universidades una reorientación de sus políticas de gestión académica e investigación. El cuestionamiento llega hasta pensar que el modelo de Universidad tradicional o clásico está agotándose haciéndose necesario una especie de refundación de las universidades (Reich, R., 1993) que traería consigo un replanteamiento de sus funciones tradicionales. Frente a este modelo surge el denominado “modelo pragmático” centrado en las demandas de los mercados, en la investigación aplicada y en la función de capacitación para el trabajo bajo la presión de las fuerzas del mercado. No es necesario ver una oposición abierta entre el denominado modelo tradicional o “reflexivo” de universidad y un modelo “pragmático”. Es posible que ninguna institución haya llevado a la práctica o se encuentre de modo preciso en uno de ellos; Este tema ha sido discutido en varias ocasiones en el país. Quizá la última se adelantó después de la Movilización Nacional por la Educación Superior, en el 2001. En ese momento se constituyó una Comisión de expertos que realizó una propuesta en relación con el ordenamiento del Sistema y en su seno se discutió ampliamente el tema. Las ideas que siguen de alguna manera están influenciadas por tales antecedentes porque el autor perteneció a la misma y fue redactor de los puntos de acuerdo generalizados de entonces.

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ciertamente, se trata de caracterizaciones útiles para percibir algunas tendencias en la forma como operan las instituciones, aún de modo no manifiesto. En todos los casos, se trataría de que las universidades asuman las responsabilidades comunes pero diferenciadas que tienen y que otras instituciones asuman otras tareas igualmente importantes para el desarrollo del sistema como un todo. Si bien, el primer modelo (reflexivo) se inspira en la visión de los clásicos del pensamiento universitario (Fichte, Schelling, Jaspers, Newman y Ortega y Gasset, entre otros), asumiendo del presente la urgencia de incrementar pertinencia, calidad y apoyo a las urgencias del desarrollo del país, el segundo se basa en teorías de las Ciencias Sociales sobre el servicio educativo, para subrayar la función económica de éste respecto del crecimiento económico de la sociedad (Orozco, L. et. al, 1989). En esta segunda perspectiva la pertinencia de las instituciones de educación superior y, particularmente, de la universidad se mediría por su contribución al desarrollo de la ciencia aplicada, a la economía nacional y al mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos (Gibbons M., 1997). Pareciera, según algunos, que la idea de Universidad se ha diluido. El rostro propio de cada institución se definiría desde su carta misional y su oferta educativa y de ello rendiría cuenta. Más que una opción excluyente el desafío tiene que ver con el difícil equilibrio entre los dos modelos y el imperativo práctico de mantenerse fiel a la “idea” y articulado a los problemas cruciales de la sociedad actual. En todos los casos, se trata de interpretar, entre otros, tres fenómenos que afectan al sistema de educación superior en el país: la necesidad de diversificar la oferta educativa en el marco de una globalización creciente; el papel protagónico que tiene el conocimiento en el proceso de innovación, y en general en la sociedad actual; y la creciente demanda por “analistas simbólicos” en el marco de la competencia internacional. Fenómeno, este último, que se une a la creciente conciencia por parte de la industria, de la investigación básica. El sector externo comienza a mirar a la universidad y otras instituciones de educación superior y tiene expectativas frente a ellas que no existían antes y que parecen no coincidir, en todos los casos, con la manera como las instituciones conciben su propio quehacer y la forma de vincularse a la sociedad. La tensión entre los modelos es grande y así puede

apreciarse cuando se evalúa el impacto que puede tener sobre el modelo reflexivo la puesta en marcha de un modelo pragmático. A pesar de las limitaciones y riesgos que tiene acudir a taxonomías bipolares para apreciar procesos y realidades complejas, trataremos de caracterizar estos modelos en la forma siguiente: En el modelo reflexivo: Los problemas se plantean y solucionan en un contexto regido por los intereses académicos de una comunidad científica. El contexto se define según criterios cognitivos y sociales que orientan a dicha comunidad y “per se” no exige obedecer a objetivos prácticos. La estructura de cada disciplina define lo que cuenta como “buena ciencia” y fija las reglas de juego para quien quiera convertirse en científico. Tanto en la docencia como en la investigación, los criterios de las disciplinas orientan la acción. Tiene una organización jerárquica y tiende a conservar su forma. Es, o puede soportar, hasta cierto punto, cierto grado de irresponsabilidad, en el sentido de tener menor preocupación por demandas sociales específicas. Con frecuencia, no posee un control colegiado de sus productos. Su valor primordial está en la búsqueda del conocimiento en sí mismo. En el modelo pragmático: Se privilegia el “contexto de aplicación”. Se trata de una posición contraria a la “búsqueda del conocimiento en sí”. Se pregunta si todo lo investigable es viable financieramente. Urge al investigador por la utilidad del resultado. Incluye una negociación permanente con los interesados. El conocimiento tiende a difundirse ampliamente. Posee cada vez más un carácter interdisciplinario y transdisciplinario. Uno y otro carácter tienen como condición de posibilidad la apertura y flexibilidad teórico-metodológica de las disciplinas particulares para dejarse interrogar en estos niveles entre sí y para construir un discurso que, una vez alcanzado, no es propiedad de ninguna en particular. Tal es el caso de “teorizaciones” sobre medio ambiente, desarrollo humano sostenible, mente y cerebro, entre otros. Se caracteriza por tener estructuras de organización que son horizontales, flexibles, transitorias, abiertas a recombinaciones temporales. No tiene un órgano central de dirección. Los puntos de producción del conocimiento pueden ser o no múltiples. Al estar los equipos conformados por personas provenientes de campos diferentes, se abren las posibilidades para el surgimiento de nuevos temas y

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para uso múltiple de los resultados; pero también para adelantar discusiones sobre los intereses de la ciencia y de la investigación, sobre sus valores e ideologías. Es decir sobre la dimensión ético-política del conocimiento. En general, posee un sistema de control de calidad muy amplio, en el que los pares juegan un papel preponderante. Se privilegia, igualmente, el criterio de la competencia versus la posesión de un título particular; se miran más cosas que las que implica la preocupación excluyente por el conocimiento en sí. Finalmente, se trata de un modelo que obliga a acudir frecuentemente a alianzas estratégicas en el terreno académico y en el de la administración, entre los agentes comprometidos. Como se señalaba líneas arriba, se trata de características muy generales, frecuentemente identificadas por la literatura sobre el tema. Pero aunque así sea, permiten formar un esquema, en el caso del modelo pragmático, del tipo de prácticas que está tomando forma en las organizaciones más emprendedoras. Por ello, se debe precisar como idea fuerza, que quizá no se trata de privilegiar uno u otro modelo sino de aceptar el reto de pensar cada uno en su especificidad y sopesar las bondades de cada uno de ellos para definir el futuro inmediato de nuestras instituciones. Es posible que este vaivén entre modelos se mantenga, entre otras, porque la dirección de las instituciones, especialmente las universidades se orienta de manera prevalente por las iniciativas del poder académico o de una élite profesional que ejerce el control sobre las orientaciones académicas. Elite formada, en la mayoría de los casos, en el modelo reflexivo. Esta situación conduce, a pesar de querer dar respuesta de modo proactivo a las nuevas demandas, a incentivar de hecho el modelo clásico y a privilegiar la “formación universitaria” como la deseable, a pesar de la diversificación existente entre modalidades de formación. Pero independientemente de esta dirección de la gestión, cuya suerte se juega en el interior de las instituciones, que puede tener otras variables intervinientes que la expliquen y cuyo cambio implica una toma de conciencia de la crisis por la que pasan las disciplinas, las carreras y las profesiones, hay que ir más allá para tomar conciencia de los retos más inmediatos que tiene la educación superior en el país, a saber: Mantener viva la preocupación por la calidad y pertinencia del servicio público de la educación en

todos sus niveles, introduciendo mecanismos de autorregulación en el quehacer de las instituciones. Promover la construcción de un modelo pluralista de intervención del Estado en materia de educación que le permita a aquélla asumir la autonomía con responsabilidad y a este ser eficiente en la función de fomento y supervisión de la educación (inspección, control y vigilancia). Esta actitud conlleva la urgencia de repensar el componente institucional del sistema (los organismos coordinadores de la acción del Estado) y desarrollar más ampliamente el carácter público de las instituciones. Lo anterior significa que tanto el sector público como el privado de la educación superior seben hacer efectivo su compromiso ético que implica ser lo que deben ser en conformidad con su “idea”, cumplir la Ley, y responder a las expectativas sociales respecto de sus formas de operación. Una consecuencia de lo anterior tiene que ver con el rendimiento de cuentas y con las exigencias que se desprenden del carácter de servicio público que tiene el trabajo de las instituciones. Este es quizá uno de los aspectos críticos en la situación actual en la medida en que se presentan dos acentos diferentes y hasta contrapuestos de la naturaleza y alcance de la autonomía de las Universidades. De una parte, hay quienes acentúan el carácter incondicional de la misma, afirmándola como nota sustantiva de su concepto, muy afín al ideario alemán. De otra parte, quienes colocan el énfasis en la naturaleza de servicio público que tiene la educación superior y por lo tanto la responsabilidad que de ello se desprende para el ejercicio de las funciones universitarias. Quizá, debe reconocerse que la tensión entre estas posiciones expresa el difícil equilibrio entre lo público de la Universidad y lo autonomía sin condiciones que requiere una de sus funciones claves, la producción intelectual. Pero las funciones de la Universidad de hoy deben ejercerse en el marco de la Constitución y la ley, y con conciencia de la responsabilidad que se desprende del reconocimiento que hace el Estado y la sociedad de una institución autónomamente responsable. El Estado debe intervenir para arreglar los desequilibrios, garantizar la fe pública depositada en la Universidad y velar por la cantidad y calidad del servicio que prestan a la sociedad19 y las IES, quizá, Un ejemplo de acciones que se adelantan entre el Estado y las Universidades lo constituye el ejercicio que se hizo por parte del Ministerio con especial preocupación por

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podrían acentuar más su carácter de públicas que el de Estatales en función del servicio que prestan y no, de modo exclusivo, por el origen de los recursos: facilitar el acceso al sistema de educación a los estratos de menores ingresos; aumentar la efectividad y equidad del sistema en todos sus niveles; y el fenómeno de la corrupoción y con el ánimo de evitarlo o precaverlo a través de la aplicación de un índice de transparencia Nacional (ITN) que muestra el mayor o menor riesgo de corrupción en las IES Públicas. Según el Ministerio de Educación, se trató de medir la probabilidad de ocurrencia de hechos de corrupción en la gestión administrativa, asociados a condiciones institucionales que los favorecen o no. Transparencia por Colombia ha sido la entidad encargada de su construcción y ya se encuentra en la quinta edición. Esta herramienta ha sido pensada para el sector público en general y ya ha sido aplicado a 161 instituciones de las tres ramas del poder público. El ITN, se mide a través de tres Factores: a- Visibilidad y rendición de cuentas de las acciones y decisiones en las entidades; b- Sanciones en el plano fiscal y disciplinario que dan cuenta del control externo de las entidades y los procesos de autorregulación; cInstitucionalidad de procesos y procedimientos clave en la gestión administrativa de las entidades. Para cada uno de éstos factores se tienen los indicadores correspondientes. En el caso del sector educativo fueron analizadas 18 entidades, entre las cuales están el Ministerio, el ICFES, el ICETEX y quince entes universitarios autónomos. El resultado fue el siguiente: con riesgo muy alto el 6%; con riesgo alto el 22%; con riesgo moderado el 22%; con riesgo medio el 8% y con riesgo bajo, el 6%. Según información dada por el Ministerio, después de un análisis juicioso de las cifras, hay puntos que llaman a la reflexión en materia de mejoramiento y que compartimos: a- En el Factor de Visibilidad se requiere fortalecer en las universidades el acceso a la información, mejorar los mecanismos de rendición de cuentas, los sistemas de quejas y reclamos y la publicación de la contratación; b-El Factor Sanción es el mejor evaluado en las universidades; sin embargo, tiene menor peso en el Índice. En este caso, se hace necesario fortalecer la autorregulación a través de la gestión de las oficinas de control interno disciplinario; y c- En cuanto se refiere al Factor de Institucionalidad, se requiere mejorar la selección por mérito, la gestión del recurso humano y el control interno. Debe señalarse que la contratación de docentes en las instituciones analizadas no se tuvo en cuenta. En el sector privado de la educación superior que abarca en la actualidad el 45% de la matrícula constituiría un elemento central para mostrar transparencia y mejorar el nivel de información de los usuarios del servicio público de la educación, prestado por la iniciativa privada. Este índice de transparencia podría ser un indicador de calidad que se incorporara en el modelo utilizado por el Consejo Nacional de Acreditación (CNA) para el caso de la acreditación institucional.

procurar el compromiso de todos los sectores de la sociedad con la dinámica interna de las instituciones que brindan el servicio público de la educación. Las iniciativas incluyen la posibilidad de que las Universidades centradas en la investigación (Universidades de investigación) disminuyan su interés por la docencia orientada a la formación de profesionales; cosa que podrían hacer otras instituciones, de carácter tecnológico, para centrar su potencial en el terreno de los postgrados, el desarrollo de las disciplinas y la investigación básica y aplicada, a través de equipos y en el marco del sistemas de ciencia, tecnología e innovación de cada país. En esta dirección parece que existe un amplio consenso movido por un triple interés: a) el interés público creciente por la educación superior y por los resultados de su operación; b) la situación de extrema fragilidad y rigidez que tiene actualmente el denominado “sistema de educación superior”; y c) la expansión creciente y limitada direccionalidad que posee; todo lo cual obliga a que el Estado, como la sociedad civil y las mismas instituciones busquen una solución a la situación actual. En consecuencia de lo dicho, es necesario estudiar la posibilidad de tener en el país una ley estatutaria de la educación superior y dos leyes más: una de carácter reglamentario, orientada a ofrecer las normas a que deben sujetarse las instituciones que no son universidades y que no gozan de la autonomía reconocida en la Carta Política a aquéllas y una segunda ley de Universidades. O, una sola ley en la que se delimite en capítulos bien diferenciados el campo propio de las universidades y de las demás formas de educación no universitaria. Se trataría de ajustar la normatividad a las exigencias que se desprenden del uso de la autonomía responsable de aquéllas y de reconocer su especificidad, alcance y limites de su actuar en los nuevos escenarios en que operan. Esta proposición implica replantear la tipología de las instituciones, articulándola con base en la oferta educativa que puede ofrecer cada tipo de institución, de acuerdo a dos criterios: el tipo de conocimiento involucrado en los programas y el nivel de formación. La categorización de Instituciones, bajo el presupuesto de que tienen funciones comunes pero diferenciadas, se fundamenta en una clara definición de su oferta educativa, con la precisión de que cada institución deberá responder, a través de procesos de acreditación, por el nombre que ostenta.

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PROPUESTA Ámbito jurídico de la reforma en relación con la tipología de las instituciones: Capítulo II; Objetivos. Artículo 6. Son objetivos de la educación superior y de sus instituciones… En concordancia con los artículos. 1 a 4; Capítulo III; Campos de Acción y programas académicos. Artículo; En concordancia con Art. 8-17-22-25 y 29. Art. 8 (Campos de acción). Art. 9 (Los programas de pregrado preparan para el desempeño de colaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina, de naturaleza tecnológica o científica; o en el área de las humanidades, las artes y la filosofía). Art. 10 (Los programas de postgrado). Art. 11 (Los programas de especialización). Art. 12 (Los programas de maestrías). Art. 13 (Los programas doctorales). Art. 14 (Requisitos para entrar a los diferentes programas). Art. 15 (Programas de educación abierta y a distancia). Capítulo IV; De las instituciones de educación superior Art. 16. Son instituciones de educación superior: Instituciones técnicas profesionales Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas Universidades, en concordancia con: Ley 115 de 1994. Art. 35 y 213 Art. 17. (Definición de cada tipo de instituciones) Art. 18. Ídem Art. 19 Ídem Art. 20 (Cambio de personería jurídica de las instituciones en el marco de un proceso de acreditación). Art. 21 (Autorización para ofrecer programas de maestría y doctorado). Art. 22 (Autorización para la creación de instituciones). Art. 23 (Clasificación de las instituciones según origen); Capítulo V; De los títulos y los Exámenes de Estado Art. 24 (Definición del título). Art. 25 (Títulos que pueden ofrecer las instituciones según su tipo). Art. 26 (De la nomenclatura de los títulos). Art. 27 de los Exámenes de Estado; Capítulo VI. Autonomía de las instituciones de educación superior. ELEMENTOS PARA UNA NUEVA TIPOLOGÍA DE LAS IES Se debe comenzar por señalar que estos elementos de juicio, que se presentan a continuación, han sido puestos de relieve en diferentes situaciones. La última de ellas, cuando se conformó la Comisión Nacional constituida por parte del Gobierno, en el 2001. Aquí se recogen algunos aspectos de la discusión de entonces y se sugieren otros nuevos.

Arquitectónica del sistema de la educación superior. Principios La educación superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media, y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica y profesional. La educación es un servicio público de naturaleza cultural ofrecido por el Estado y los particulares; la educación superior es un factor estratégico para el desarrollo sostenible del país; el sistema de educación superior se rige por la Constitución y la ley, por los referentes universales del conocimiento y por las necesidades de la sociedad; la autonomía de las universidades constituye un derecho y una responsabilidad frente al cumplimiento de sus funciones propias. Constituye un propósito y un interés central del Estado, de la sociedad global y de las instituciones porque a través de la acción de las IES apropiación de la cultura universal, la preservación de la diversidad natural y cultural, el cuidado del medio ambiente, la educación a lo largo de la vida y la consolidación de las comunidades académicas. Finalidad de la educación superior: Satisfacer la necesidad de profesionalización que requiere el país para el logro de un desarrollo sostenible; la creación y comunicación de nuevo conocimiento en todos los campos del conocimiento; la generación y transmisión de valores culturales que contribuyan a la consolidación de la identidad cultural; estimular el uso de nuevas tecnologías en los procesos de formación; ser un agente estratégico para el desarrollo humano y para la formación y consolidación de las comunidades académicas y científicas. Principios en que descansa la tipología de las instituciones Se trata de ofrecer un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipología, basado en la naturaleza de los programas que ofrecen y en una articulación sistémica de los tipos institucionales. a) La idea de sistema: El ordenamiento de las instituciones en un sistema no es arbitrario. En primer lugar es fundamental que este se haga de modo tal que la idea de sistema sea visible, por lo tanto se trataría de una comprensión del sistema de la educación superior como una totalidad compuesta por diversos componentes cada uno de los cuales

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cumple una función específica y de este modo contribuyen al bien conjunto (organicidad) y además se trata de una relación entre dichos componentes de manera tal que un cambio en uno de ellos implicaría modificaciones en el todo y viceversa. La concepción en términos de sistema permite pensar identidades y diferencias entre las instituciones, tanto como complementariedades en ellas. b) Apertura, flexibilidad: El sistema de educación superior, teniendo en mente los alcances y límites del ordenamiento anterior de las instituciones, hace visible la posibilidad de una apertura continua del mismo hacia los mercados laborales y dentro del sistema a la interacción entre las instituciones y las diversas experiencias de formación que existen en el país y a la movilidad de los estudiantes entre instituciones. c) Educación por ciclos. Como se señala más adelante, este principio es fundamental en el ordenamiento de las instituciones y en la conformación de los programas académicos para facilitar que el estudiante pueda progresar en su formación según sus intereses y capacidades de manera continua y permanente. De los programas académicos En la conformación de los programas académicos se tendrán en cuenta los criterios siguientes: las funciones comunes pero diferenciadas de cada tipo de instituciones y sus propósitos e intereses centrales; los tipos de conocimiento que vehiculan en la conformación de sus programas académicos; y los niveles de formación que ofrecen las instituciones. Cada institución en función de su naturaleza conforma su proyecto educativo, originándose así una diferenciación y diversificación de la oferta educativa que permite atender diferentes mercados. De igual manera, se reconoce la diferencia histórica y conceptualmente existente entre las universidades y las demás instituciones que ofreciendo educación superior no tienen tal carácter. El reconocimiento de esta diferencia fundamenta que la Carta Política (Art. 69) haya reconocido la autonomía como atributo esencial de las universidades, no así a las demás instituciones20 (Linares, P., 2010). E igualmente, Sobre la autonomía, se está desarrollando un trabajo específico por parte de la Dra. Patricia Linares. Por esta razón no se desarrolla en este texto. Véase un primer acercamiento al tema en: Patricia Linares (2010) La autonomía universitaria expresión esencial del Estado Democrático de Derecho. Impreso. Bogotá.

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se asume que las Universidades tienen una vocación propia que se identifica por la manera como, al organizarse, formulan su vinculación con los niveles de formación que desea ofrecer, con los saberes en cuya producción y transmisión está interesada y en la manera como asume su vinculación con otros tipos de formación del tercer nivel y con las expectativas sociales sobre ella. Esta triple relación le otorga un “rostro propio” que la normatividad debe acoger. Desde esta orientación resultante, cada Universidad define su misión y propósitos y los hace operativos en su plan de desarrollo integral y en sus proyectos estratégicos. La norma legal favorecerá la creación de condiciones que permitan el ejercicio de la autonomía responsable y vinculada a las exigencias que se desprenden de la naturaleza de servicio público que prestan. Por ello, se postula que las funciones de las instituciones universitarias no son las mismas de las otras instituciones de educación superior, aunque tengan propósitos y finalidades comunes en el marco del sistema de educación superior del país como, por ejemplo: satisfacer como sistema las necesidades de profesionalización, cultivar y desarrollar la identidad cultural de la nación y desarrollar conocimiento nuevo básico y aplicado a la solución de los problemas propios. Entre las Universidades, puede darse el caso de que algunas de ellas deseen enfocar su trabajo en el campo tecnológico y con un énfasis específico en la investigación aplicada, como su vocación. En este caso se denominarán universidades tecnológicas. Pero debe advertirse que el reconocimiento de la diferencia institucional no conlleva una concepción maniquea entre la ciencia y la tecnología. Por el contrario, se trata, como lo hemos señalado más arriba, de un “continuum” que va desde al abordaje práctico de los problemas y preguntas de investigación hasta la formulación teórica de las soluciones posibles y viceversa. Ni la técnica ni la tecnología son la antesala de la ciencia, ni ésta última una estancia extraña al arte, la reflexión y los saberes comprendidos bajo el rótulo de ciencias sociales o humanas, el arte y la filosofía. Se excluye, igualmente, todo reduccionismo de carácter metodológico o epistemológico21 (ICFES, 2001). En este texto se insinúan las tesis teóricas que subyacen al modelo, sin entrar en un análisis de fondo de las mismas. Para un análisis de las mismas, el Autor remite a otros textos donde aborda esta temática en detalle.

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Las instituciones de educación superior, en conformidad con su vocación propia libremente asumida, podrán ofrecer programas académicos de pregrado y posgrado y en su conformación deben hacer referencia a los tipos de conocimiento y niveles de formación implicados. En lo relacionado con la descripción de los programas de pregrado y postgrado seguirán lo previsto por la Ley 30 de 1992 en sus artículos 9-15. A este respecto es importante subrayar la importancia de vincular la educación media con el nivel superior, buscando su articulación, de una parte, con el Sena y, de otra, con las instituciones de educación superior (técnico y universitario). De igual modo, se mantendrá como un principio de orientación el que los estudiantes puedan hacer transferencias entre las instituciones. Finalmente, todo el sistema de educación se articulará de manera tal que al término de cada ciclo de formación pueda ingresar al mercado laboral y regresar posteriormente, si lo desea, a continuar su proceso de formación, que habiéndose iniciado en la básica primaria, podrá continuar a lo largo de la vida. Se favorecerá la educación por ciclos, la flexibilidad, la movilidad de estudiantes en el sistema y la educación como una opción a lo largo de la vida que debe reflejarse en la posibilidades que brinde el sistema de la educación superior como un todo; y no, como quizá se ha entendido, como si la oferta fuese la misma en todas y cada una de las instituciones. Finalmente, las Universidades podrán incluir en su oferta programas de naturaleza técnica y tecnológica, si así lo consideraran pertinente y acorde con su naturaleza y propósitos misionales. La gráfica siguiente ilustra la conformación de los programas académicos de las instituciones.

Véase: Orozco, L.E. (2007). Problemas de método de las ciencias sociales. Col. Apuntes de Clase. I y II. Bogotá: Universidad de los Andes. Orozco, L.E. (2009). La dualidad Agencia-Estructura y sus implicaciones metodológicas en Anthony Giddens, Col. Apuntes de clase. Bogotá: Universidad de los Andes.. Este tema fue ampliamente discutido en el 2001 por la Comisión creada para elaborar una propuesta de reforma de la Ley 30 en esta materia y como resultado de las inquietudes surgidas en la movilización Nacional por la Educación Superior, realizada por el anterior gobierno. Al respecto véase: ICFES (2001) Bases para una política de Estado en materia de educación superior. Bogotá.

Gráfica 5 Programas académicos

Tipos de conocimiento En relación con los tipos de conocimiento, como eje definitorio de la oferta educativa, conviene recordar el esfuerzo que se ha hecho en el país y que ocupó de modo especial a la Comisión integrada por el Gobierno para proyectar líneas de política después de la movilización nacional que tuvo lugar en el 2001. En esta dirección, y recogiendo las tesis que entonces fueron ampliamente discutidas, y proyectándolas al estado de la discusión en el presente, podemos señalar en estas tesis la siguiente caracterización de los diferentes tipos de saber involucrados en la conformación de la oferta educativa del tercer nivel. Saber hacer técnico Al hablar del saber hacer técnico nos estamos refiriendo a aquellos saberes de naturaleza técnica que, propiciando el desarrollo de la persona, se centran en su capacitación práctica para el desempeño en ocupaciones y oficios. A su vez, procuran a quienes los toman el desarrollo de habilidades destrezas y tácticas específicas en relación con aquellos, más que las justificaciones de naturaleza teórica o lo principios últimos en que tales habilidades y destrezas puedan descansar. Esto no significa que no puedan poseer un carácter altamente racional, sino más bien que descansan sobre la base de la observación comparada de los medios y efectos, a partir de una crítica razonada de las prácticas empíricas. Saberes tecnológico y científico Para caracterizar los saberes tecnológico y científico, partiremos de un doble reconocimiento que tiene particular vigencia: de una parte, la conciencia de la fragmentación de los saberes y de otra, la desconfianza acerca de toda epistemología de carácter general. Debemos aceptar la dificultad básica de explicitar una “definición única” de cada tipo de conocimiento. Nos movemos en un espectro que puede ir desde las ciencias naturales y exactas, y

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sociales, a la filosofía, pasando por la tecnología, las humanidades y el Arte. Decir esto permite hacer distinciones entre estos tipos de conocimiento sin que por ello los separemos. Con mucha frecuencia se necesitan y complementan entre sí (Ladriére, J., 1989); todos ellos forman parte de la cultura. En efecto, en el terreno de las ciencias, tanto en la investigación básica, como en la aplicada se utiliza el método científico para la generación de conocimiento nuevo. Pero mientras en la primera el interés es netamente cognoscitivo (incrementar el conocimiento), en la aplicada el interés se centra en la solución de problemas de interés social. Quizá por esto es difícil planificar la investigación básica; no así la ciencia aplicada. En relación con la ciencia y la tecnología conviene precisar que, con frecuencia, esta última utiliza conocimiento científico existente, agrega conocimiento nuevo orientado a diseñar artefactos o cursos de acción que tengan un valor práctico. En todos los casos, no hay tecnología sin fundamentación científica correspondiente. Pero, a pesar de su íntima relación, guardan entre sí una diferencia de naturaleza, toda vez que el objetivo de la ciencia es el progreso del conocimiento, mientras que la tecnología tiene por finalidad la transformación de la realidad dada. A un nivel más fundamental, el conocimiento científico se expresa en un lenguaje específico que posee un carácter dinámico y cambiante según las épocas históricas. Comprende tanto el lenguaje de las ciencias naturales y exactas como el de las ciencias sociales y humanas sin que en el punto de partida se postule un monismo metodológico; por el contrario, en el caso de las ciencias de la naturaleza su objeto se nos muestra desde afuera. Para investigar en su campo, no es necesario acudir a la tradición cultural ni a la experiencia del pasado acumulada en el lenguaje. De cierta manera, hay una autonomía del objeto de conocimiento. Cuando en su contexto se habla de experiencia, nos estamos refiriendo al proceso riguroso de experimentación en el cual la totalidad o casi totalidad de las variables están bajo control; su método apela a procedimientos sistemáticos que permiten describir, controlar y predecir el comportamiento de los fenómenos sobre los cuales se trabaja, en virtud del descubrimiento de la legalidad natural que los rige. La ciencia se expresa en procesos de investigación que con frecuencia originan nuevos campos de investigación o ciencias en las cuales se opera con modelos de

explicación adecuados a la naturaleza de los problemas de que se ocupa el hombre de ciencia, en el marco de paradigmas desde los cuales se legitima y define lo que es relevante para la investigación. La actividad científica no se agota en la actividad propia de las ciencias naturales y exactas. Habrá que mantener viva la distinción entre estas ciencias y las sociales y humanas. Sobre su diferencia existe una amplia discusión, que no es del caso reproducir en este texto, pero sí es fundamental señalar que el núcleo del problema radica en la circunstancia de que en estas últimas el hombre es sujeto-objeto de la ciencia, lo cual determina una diferencia de principio con respecto a las ciencias naturales y exactas. Este hecho significa que en las instituciones de educación superior, las ciencias sociales y humanas deben ser asumidas en su especificidad, sin reduccionismo metodológico alguno. El quehacer científico se prolonga en una dimensión ético-política insoslayable que se expresa en la vigencia de los paradigmas y que nos conduce a pensar en los espacios de formación y en el ethos de las instituciones formadoras de los hombres de ciencia. Se trata de tener en cuenta la “contaminación” de los valores de la ciencia que determinan, en quienes los asumen, una “visión del mundo” iluminada por la probidad y el respeto a las diferencias, por la predilección del argumento fundado frente a la arbitrariedad y al dogmatismo. En una palabra, por una ética de la inteligencia que orienta la acción. En este sentido, las instituciones que se ocupan de la formación de una alta inteligencia para la ciencia y la tecnología ejecutan una tarea delegada a ellas por la sociedad y a su efectiva ejecución deben servir; definiendo desde sí mismas las mejores estrategias para lograrlo. Por estas razones, las universidades son consideradas como espacios de formación que acreditan su desempeño en cada nivel y tipo de conocimiento con criterio de universalidad, en el marco de la cultura nacional y universal. Todas las instituciones que pertenecen al sistema de educación superior poseen análogas preocupaciones y se inspiran en los mismos principios; conservando fidelidad irrestricta a las exigencias que se desprenden del tipo de conocimiento que trasmiten y cultivan. Tales exigencias se constituyen en referentes universales del quehacer de las instituciones de educación superior.

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El saber de las humanidades y las artes Las humanidades, en el marco de un proyecto educativo, aluden al conjunto de saberes orientados al perfeccionamiento del espíritu humano. Dado que en el hombre no coincide su ser con su deber ser, es susceptible de formación; entiéndase esta no solo el producto de la formación, sino el proceso para lograrla (Orozco, L., 2001). De esta manera, los saberes referidos al ser humano contribuyen a que el hombre se entienda a sí mismo en el horizonte de la tradición cultural, de la historia, de la estética y del lenguaje, porque al estudiarlos se percibe a sí mismo como sujeto-objeto; como experiencia de sí hecha saber en cada una de las disciplinas. Las humanidades han sido y son consideradas en la historia de las instituciones de educación superior, como un medio para influir en el carácter y en la personalidad del estudiante, aunque hayan variado las estrategias utilizadas en su instrumentación pedagógica. Han sido parte de la denominada formación general, básica o liberal, y en tal sentido se centran en el aprendizaje de los principios de las ciencias naturales, de las exactas y en el conocimiento de las bases problemáticas de las ciencias sociales, así como en el conocimiento de las grandes corrientes de pensamiento, de las tradiciones culturales, de los hechos históricos, o en el conocimiento de las culturas nacionales a través del estudio de los idiomas clásicos y modernos. Cierto es, como se consigna en la historia de las viejas Universidades europeas, que el ingreso de las humanidades a la institución universitaria ocurre desde aproximadamente 1321, cuando Giovanni de Virgilio fue nombrado actorista por la municipalidad con la tarea de hacer lecturas de “grandes autores” de la antigüedad y también del Dante. Para entonces, se trataría de volver a los clásicos para ver en ellos un ideal de hombre al que se buscaría recuperar. Es importante tener en cuenta que aún desde antes ya se percibía al humanista como alguien que podía dialogar con los clásicos. Los estudios humanísticos, desde la perspectiva del origen de la institución universitaria, forman parte de las artes y significaron una innovación en el trivium y quadrivium de la época, hasta establecerse firmemente en todos las universidades con gran fuerza y reconocimiento social, y extenderse aún por fuera de estas. Se trataría de lograr mediante el diálogo liberador con los clásicos que la persona desarrollara un pensamiento lógico, una capacidad de discernimiento

moral y estético y habilidades para interactuar en el mundo social y profesional. En tal sentido, los saberes a los que se acude no son utilizados como fin en sí mismos; en tal aproximación no se busca formar un profesional, sino incidir en la conformación de su carácter y personalidad. No se trata de un ornato para el individuo, sino de la posibilidad de que se forme en y a través de un repertorio de ideas y convicciones que le sirvan para dirigir efectivamente su existencia (Ortega y Gasset, J., 1982). Pero las humanidades, al decir de M. Kant (trad. 1989) pueden ser consideradas como una propedéutica de las artes. Estas últimas, sin pretender ofrecer una definición unívoca de su quehacer, se encuentran asociadas a una actividad cuya finalidad es estética o comunicativa en la cual se expresa una visión del mundo y cuyos juicios no son apodícticos como aquellos en los que se expresan las certezas de la ciencia. El arte, cualquiera que sea su manifestación ha tenido una función ritual, mágica, religiosa y social y forma parte muy sustancial de la cultura. En las artes se expresa la capacidad creadora del ser humano y a través de ella expresa sus sentimientos, su manera de vivir y habitar el mundo de la vida; aunque originariamente el vocablo utilizado para designarla haya sido el de “téchne” con una referencia marcada a un “oficio técnico”, cercano, si no sinónimo, de destreza o actividad, sujeta a reglas específicas (producción de cosas de modo racional). Con el tiempo ha venido a significar un campo del saber relacionado con lo estético, quedando reducida la expresión “téchne” para designar la actividad productora de artículos de uso. En el arte, por el contrario, se trata de la puesta en juego de la capacidad creadora del ser humano. En su producción está en juego la inspiración que hace que, en cierto modo, no se aprenda; o las cualidades sensibles de la obra que la acerca más al espíritu que un conocimiento racional. En ella se expresa el interior del artista. Esta dimensión subjetiva comprometida en la obra de arte no significa que ella no tenga o pueda tener un alto impacto en la sociedad. Pero quizá en todas las posibles definiciones que se brinden, según la perspectiva desde donde se piense su naturaleza propia, hay en el arte una constante que tiene que ver con el potencial que posee en todas sus manifestaciones para la formación del espíritu humano y para incrementar en el individuo su posibilidad de crecer en humanidad.

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El saber de la filosofía La filosofía aparece históricamente como “teoría” y como ciencia primera, como saber científico por excelencia en un momento muy anterior al de la ciencia moderna, como saber universal y de lo universal. Surge, en su momento, en una actitud científica (no mítica) del hombre, configurando un saber sobre la totalidad, de orden racional (especulativo) cuyo objetivo es llenar ese vacío entre razón y experiencia y que permita emitir sobre esta última un juicio con sentido, a partir de principios racionales. Emerge, a su vez, como saber crítico. Estos tres caracteres del saber filosófico: universal, racional y crítico nos muestran hasta dónde la filosofía, en su origen, fue la primera ciencia y la ciencia primera. Sin embargo, esta no es razón suficiente para hacerle un reconocimiento dentro del campo de las ciencias (positivas). Más bien, si consideramos la ciencia como, una realidad multiforme y variada, la filosofía permite crear un espacio de reflexión que, más allá de todo campo particular, nos permite movernos en el nivel de los fundamentos de las ciencias para hacer ver su unidad, haciendo explícito aquello que de manera específica se muestra en cada una, a saber: las estructuras mismas de la razón y las articulaciones que ésta guarda con la experiencia individual y colectiva. Esta es justamente su función en la universidad, hacer explícita la unidad del saber subyacente a la multiplicidad de los saberes y a las variadas manifestaciones de la experiencia humana. La filosofía es, pues, más allá de toda comprensión desde una escuela de pensamiento, aquel discurso de la razón, hecho posible cuando reconocemos los límites del entendimiento finito. Pero en un nivel más fundamental es necesario tratar de identificar la especificidad del saber filosófico frente a los demás saberes, particularmente el de las ciencias. Este esfuerzo permitirá hacer claridad sobre los tipos de conocimiento que compromete el sistema de educación superior que se propone. Podemos decir que la filosofía es no sólo un saber racional, universal y crítico (Orozco, L. 1982), sino también que es un saber reflexivo sobre la totalidad de la experiencia humana; y aunque no goce del privilegio de poder presuponer sus “objetos” como inmediatamente dados, ni ofrecer por anticipado su “método”, posee una legitimidad cuyo fundamento radica en una concepción de la realidad y en una teoría del conocimiento.

Desde estas dos consideraciones es posible entender no sólo la filosofía, sino también la empresa de la ciencia. Si bien es cierto que entre una y otra podemos señalar una diferencia significativa, hasta el punto de decir con claridad que aquella no es una ciencia (positiva), tampoco podemos evitar reflexionar sobre su relación. Con frecuencia las divergencias nacen o bien de una especie de imperialismo de los criterios de verdad que pretende aplicar a todos los dominios y a todas las situaciones lo que no es legítimo y fecundo sino en el dominio de lo verificable empíricamente; o bien, de un cuidado exagerado de unidad y síntesis. Se olvida con frecuencia que aunque esta última pretensión pueda ser legítima, no es más que una esperanza, pero no una demostración. Tal pretensión y tal esperanza deben pasar por el reconocimiento de la pluralidad de órdenes del saber. Por encima de la diferencia entre ciencia (positiva) y filosofía debemos recordar que una y otra corresponden a la búsqueda de un saber racional; una y otra son no sólo un saber de “algo” sino un saber de sí mismas (saber crítico), sustitución del saber inmediato (ingenuo) por un saber de lo que es y no puede ser de otra manera, en el caso de la ciencia; y por una reflexión sobre la totalidad de la experiencia humana en la filosofía, sin que tal búsqueda excluya su articulación con la práctica social global, en relaciones que materializan valores, intereses, ideologías, etc. Tenemos pues diferentes campos del saber, cuyo nivel de cientificidad no se mide por el paradigma de uno de ellos sino desde el interior de los saberes, en la búsqueda continua de delimitación precisa de objetos de estudio, de métodos pertinentes y de conceptos exactos. La “cientificidad” representa una idea regulativa y no un modelo determinado elaborado de una vez para siempre. La historia de esta “idea” nos muestra que la concepción dominante en un momento dado, no es un “a priori” que desde el exterior de la dinámica científica defina normativamente lo que es o “debe ser” lo científico. La Obra de Khun, como los trabajos de Edgar Morin, nos presentan la imagen de la ciencia como algo que evoluciona mediante la alternancia de paradigmas y con la mediación de crisis y revoluciones entre ellos, las cuales van determinando configuraciones diferentes del saber e “ideas” de la ciencia en continua lucha (Khun, Th., 1980; Habermas, J., 1973; Horkheimer, M., 1974; Morin, E., 2003; Orozco, L., 2006; Mouffe, CH, 1996).

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La cientificidad toma forma en una actitud y una práctica metódica que como empresa cognoscitiva se da en el pensamiento, pero en un contacto con la realidad dentro de un campo vital, en el interior del cual las cosas se nos ofrecen primero como objeto de experiencia que como objeto de conocimiento. Es desde el interior de nuestra experiencia originaria del mundo (el mundo de la vida), desde donde constituimos nuestros objetos de investigación. Así pensada la práctica científica, se hace posible entenderla no solo en su dimensión estrictamente teórica (lógica de la construcción teórica o de validación de teorías), sino desde su intencionalidad, en su significación antropológica y en sus implicaciones ético-políticas concretas. A su vez, la labor de pensar es una renovada marcha hacia el fundamento, lo que el filósofo quiere y puede transmitir es aquella convicción inicial de que siempre hay algo más allá de lo que esta ante nuestros ojos y que sólo el que se plantee el problema de las falsas evidencias puede despertar en él la sorpresa ante las cosas y poner en marcha el acto de reflexión. Estas consideraciones sobre los tipos de conocimiento, sus relaciones y diferencias requieren ser complementadas con un señalamiento en torno a la interdisciplinariedad. En efecto, todo lo dicho, si bien presenta la utilidad de disponer de una base conceptual para el esquema de organización de los tipos de conocimiento, corre el riesgo de sugerir que tales campos se dan en estado puro en el flujo diario del trabajo académico. Por el contrario, la experiencia internacional y nacional nos ofrece ejemplos de conjugación, en los planes de estudio, de diferentes combinaciones de saberes para el logro de la formación de una persona y de esfuerzos por incentivar la interdisciplinariedad y transdisciplinariedad en las funciones de docencia y de investigación. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que al presentar de modo analítico las diferentes formas del saber no debe perderse de vista su articulación y unidad última. Por el contrario, cada vez más las ciencias sociales son más respetuosas de la naturaleza; y, a su vez, las ciencias naturales van conquistando una visión del universo como inestable e impredecible y activo no sujeto de modo pasivo a las condiciones de la observación y del observador. Cada vez crece la convergencia entre un tipo de ciencias y otro desdibujándose en la misma medida el prejuicio ideológico de su separación, bajo el presupuesto de la existencia de un hiato insuperable entre naturaleza

y cultura. Tal relación va aumentando en la medida en que se estudian sistemas complejos. Cada vez es más perentorio reconocer que -como lo señala I. Wallerstein- venimos de un pasado social de certezas en conflicto, relacionadas con la ciencia, la ética o los sistemas sociales, a un presente de cuestionamiento sobre la posibilidad intrínseca de la certeza. Quizá estamos presenciando el fin de un tipo de racionalidad (Wallenstein, 2007). Niveles de formación En relación con los niveles de formación, es necesario señalar que estos constituyen el otro eje sobre el cual se caracterizaría la oferta educativa. Este comprende tres niveles diferentes que se explican por sí mismos: el técnico, el profesional y el avanzado. La conjugación de estos ejes permite identificar la oferta que una institución en virtud e su misión tendría como criterio para conformar su oferta educativa. Si se tiene en cuenta lo anterior, ¿Cuál sería, entonces, la arquitectónica del sistema de la educación superior? Como lo ilustra el esquema siguiente, se trata del esfuerzo por organizar de manera sistémica el servicio de la educación de tercer nivel en el país, para reconocer identidades y diferencias entre: las opciones de formación que ofrece; las instituciones que las brindan; y los tipos de conocimiento de que se ocupan. Se trata de mantener entre en él verdaderas sinergias que permitan, que como un todo, el sistema cumpla con su finalidad y propósitos, y en su interior las instituciones con sus intereses propios tanto en el sector público como en el privado. Gráfica 6

Tipología de las instituciones de educación superior En consecuencia de lo dicho, el sistema de educación superior de Colombia está integrado por dos tipos de instituciones, a saber: a) institutos técnicos

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de educación superior y b) Universidades. Algunas de estas últimas, pueden ser Universidades tecnológicas22. Institutos técnicos de educación superior. Estas instituciones tienen como finalidad ofrecer formación técnica superior en áreas ocupacionales específicas y de formación profesional. Para ello, cuidarán de desarrollar procesos de formación afines al método científico y contarán con una estructura orgánica correspondiente a su tamaño y complejidad. Estas instituciones adquieren su rostro propio a través de proyectos educativos (PEI) articulados con reglas de juego precisas, centrados en lograr competencias generales, específicas y sociales apropiadas para diversos campos laborales. Así mismo, procuran ofrecer una formación integral de sus estudiantes que permite la formación analítica y crítica de sus egresados. Estas instituciones están autorizadas para adelantar programas académicos de naturaleza práctica, sin perjuicio de los aspectos humanísticos implicados en los procesos de formación. Universidades. Estas instituciones tienen como finalidad la generación de nuevo conocimiento en el campo básico y aplicado; ofrecer una formación interdisciplinaria dirigida a la integración del saber desde el punto de vista teórico y metodológico; otorgar formación profesional específica para distintas carreras para beneficio de la persona y de la sociedad. Las universidades deben desarrollar sus actividades en una variedad de profesiones y disciplinas no afines. Estas instituciones están autorizadas para adelantar programas de naturaleza tecnológica y científica, tanto como aquellos relacionados con las humanidades, el arte y la filosofía. Universidades tecnológicas. Estas instituciones constituyen un subconjunto de las anteriores y tienen como finalidad ofrecer programas académicos de naturaleza tecnológica y de nivel profesional y avanzado hasta maestrías de profundización; otorgar una formación profesional específica para distintas carreras y disponer de una estructura orgánica correspondiente. Para el logro de sus propósitos de formación deberán disponer de una unidad de ciencia básica que provea los saberes correspondientes a las tecnologías en las que trabaja. En tanto que Una vez más debemos dejar abierta la posibilidad de la existencia de instituciones de carácter tecnológico, no necesariamente denominadas universidades. Este aspecto deberá ser objeto de un análisis posterior sobre la base de la experiencia internacional.

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ostentan el nombre de universidades, estas instituciones tendrán como finalidad el desarrollo de la ciencia aplicada, aspecto que ha de formar parte explícita en la formulación de su misión. Hacia el futuro, cada institución asume su propia identidad y responde por ella a través del Sistema de Aseguramiento de la Calidad. A su vez, Conacaes y el CNA ajustarán sus estándares a la nueva tipología resultante y a las exigencias y expectativas que tanto el nuevo escenario, como las normas y la sociedad tienen de cada una de ellas23. Las actuales instituciones tecnológicas podrán tener un cambio en su personería jurídica, mediante procesos de acreditación tal y como ya lo había definido la Ley 30 de 1992, y en un tiempo que la norma ha de determinar24. En este caso, se trataría de una medida transitoria. A su vez, las instituciones universitarias, sobre cuya dinámica de funcionamiento, alcance y límites actuales existen pocos estudios analíticos, o ninguno, podrían cambiar su carácter académico, a través de un proceso de acreditación debidamente reglamentado. De igual modo, el sistema propuesto busca ser flexible, al asumir la educación por ciclos y a lo largo de la vida, generando aperturas claves para el presente como son: la acción del SENA y las demandas de los mercados laborales; todo al servicio de un incremento de la pertinencia y calidad del servicio que se presta al país. La articulación con el SENA no significa una inclusión de este en el sistema de educación superior, sino el establecimiento de correlaciones entre el potencial que esta institución tienen en el presente con las urgencias del sistema de la educación superior. En términos jurídicos, como lo previó la Ley 30, en materia académica los programas deben obedecer a los criterios fijados por la Ley que rige el sistema. La diferencia central de esta propuesta radica en que conlleva claridad conceptual sobre campos de acción, crea condiciones para propiciar las características del sistema que se busca establecer, cada institución se ubica dentro de la tipología donde quiere pero responde por su opción a través de la acreditación y no se ofrece al país una tipología a priori que no consulta la realidad y obliga a las instituciones a entrar en un proceso que va de ser institución técnica hasta universidad sin llenar las condiciones que garanticen la calidad de los servicios que ofrecen. 24 También podría pensarse en la posibilidad de que estas instituciones existan de forma independiente pero en la medida en que cumplan con la oferta de programas acordes con la naturaleza de la tecnología en el mundo de hoy. 23

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A su vez, se reconoce la existencia de instituciones que no forman parte del sistema formal de educación superior y que en la actualidad ofrecen programas de educación del tercer nivel. A este respecto habrá necesidad de analizar la conveniencia de que estas formen parte del sistema o que se establezca para ellas una legislación apropiada. Se trata de instituciones tales como las Fuerzas Militares y de Policía, sindicatos, Academias, sociedades científicas, asociaciones profesionales, gremios, IPS, entre otras. CONCLUSIÓN Considerar el tema de la tipología de las instituciones que establece la Ley 30 de 1992, aunque constituye sólo un tópico de los cambios necesarios, tiene un impacto grande en el cuerpo de la norma. Como se señaló más arriba, su modificación trae consigo la necesidad de repensar el Sistema en su conjunto; de modo particular en lo relacionado con la manera como se definen las relaciones del Estado con la educación superior; los alcances y límites de la autonomía y el arreglo institucional de los organismos encargados del fomento, inspección, control y vigilancia del servicio público de la educación superior. Conscientes de esta salvedad necesaria, el texto ha tratado de ofrecer elementos de juicio específicos que puedan servir como temas de discusión en el proceso de la reforma en relación con la tipología existente. Los cambios sugeridos se basan en un diagnóstico que se hace en una doble dirección: a) El comportamiento actual del Sistema de la Educación Superior en tópicos asociados a la tipología de las instituciones y b) Una presentación de los efectos prácticos que la tipología establecida por la Ley ha tenido en el funcionamiento de los programas académicos y en general en las características de la oferta, en el terreno de las denominadas modalidad técnica y tecnológica y con relación a las universidades. Es desde este horizonte que emerge la necesidad de procurar con la reforma solucionar algunos aspectos que se desprenden directamente de la tipología; y otros a los cuales la reforma en este punto contribuiría a subsanar y que son de carácter más global. Entre los primeros merecen especial atención que el denominado sistema de educación superior, no es un “sistema” ni funciona como tal; es,

más bien, un conglomerado de instituciones que hacen una oferta a los mercados que atienden con incidencias negativas sobre la demanda; la articulación del sistema de educación superior con su niveles previos es muy débil y no propicia la movilidad estudiantil; cada tipo de formación que ofrece el sistema tiene un techo que impide la transferencia entre ellos; y la formación técnica y tecnológica, en general, no es una opción prevalente entre los futuros usuarios y en el imaginario social parecería ser una “opción de segunda clase”. La tipología establecida en la Ley 30 de 1992 ofrece un arreglo “a priori” de las instituciones a partir del cual se les autoriza el tipo de programas y niveles que pueden atender; pero en la práctica, y con base en normas posteriores al 1992, la diferencia de ofertas ha venido desapareciendo hasta perder identidad y especificidad con relación a las instituciones que las hacen. Tanto es así, que el mercado dispone de pocos elementos para diferenciar los tipos de formación que ofrece el sistema. Al no haber claridad en las ofertas, tampoco la hay en la definición misma de Universidad y su diferencia con otros esquemas de formación. Más aún, parecería que el sistema es una realidad homogénea compuesto por instituciones, de las cuales se predica que son diferentes, pero que la norma las considera análogas, tanto que al predicar la autonomía, que la Carta Política reconoce solo a las Universidades, se les aplica a todas las demás con el enunciado de que “son también autónomas en su respectivo campo de acción”. Adicionalmente, la norma predica que son Universidades las que ya son (aunque no lo sean, según las exigencias que histórica y conceptualmente debe tener una “universidad”). Estos son algunos de los aspectos centrales que las ideas aquí expuestas contribuyen a enfrentar y que subyacen a la propuesta. En consecuencia, se trata de ofrecer un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipología, basado en una articulación pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes. Este ordenamiento permite que cada institución, con base en su naturaleza y en lo que por vocación propia quiere ser, configure una oferta y responde por ella ante el Estado, la sociedad y los usuarios. Este doble criterio de ordenamiento permite pensar en la existencia no excluyente de dos tipos de instituciones de educación superior. De una parte, instituciones de carácter técnico y las universidades. Algunas de

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estas últimas pueden denominarse, por vocación propia, universidades tecnológicas. La ley de educación superior podría ser una norma de carácter estatutario y vendría acompañada de dos más referidas: la primera a las Universidades y la segunda, para regular la prestación del servicio en otras modalidades de educación superior tales como: la educación técnica, educación virtual, educación a distancia, la educación especial y otras. O, en caso contrario, una sola ley en la que se distinga claramente, en capítulos diferentes la normatividad propia de las universidades y la que correspondería a otras formas de educación postsecundaria o superior no universitaria. Por su parte, las instituciones denominadas en la actualidad, tecnológicas, mediante el sistema de educación por ciclos, podrán reordenar su oferta educativa actual como primer ciclo de las ingenierías, o mediante un proceso de acreditación solicitar en su momento un cambio de su personería jurídica o, finalmente, ser instituciones centradas clara y distintamente en lo tecnológico, sin considerarlo como un paso intermedio para la obtención del título de ingeniero. La formación que otorgan estas instituciones, dentro del nuevo esquema, no necesariamente es un ciclo “propedéutico” de la formación en las diferentes ingenierías que puede ofrecer el Sistema de Educación Superior25. Las instituciones universitarias serán susceptibles de una redefinición de su carácter en conformidad Con su opción propia y mediante el proceso de acreditación correspondiente. Para terminar, también se pueden mencionar otras externalidades positivas de la reforma de la tipología de las instituciones. En efecto, al mejorar el carácter sistémico de las formas de operación de las instituciones, se favorece la movilidad estudiantil y se articula mejor el nivel de formación superior con el previo que comprende la básica secundaria y media, aprovechando de modo creativo la acción del SENA en materia de educación técnica, y posibilitando que instituciones de enseñanza media puedan ofrecer, en convenios con este, formación técnica en ramas específicas, previa obtención por parte de este último organismo de los registros calificados correspondientes. Este aspecto necesita una mayor elaboración. No debe olvidarse que esta formulación de la propuesta es una primera aproximación que podrá enriquecerse con los actores del sector.

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De igual modo, se contribuye de forma directa a recuperar el valor de la educación técnica y tecnológica en el país como instrumento estratégico en materia de formación del talento humano que se requiere. Finalmente, la nueva norma permitiría que las Universidades puedan asumir con autonomía responsable su tarea respecto de la producción de un bien público, como es el de la educación, respondiendo ante la sociedad y el Estado por lo que dicen ser, a través del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, SACES, replanteando, claro está, los actuales modelos teórico-metodológicos con los que trabaja, tanto a través de Conaces, como el CNA26 en virtud de haber sido concebidos y estructurados en otros contextos ya sobrepasados por el escenario actual en el que operan las instituciones de educación superior en el país y para adecuarlos a la nueva normatividad. REFERENCIAS Aldana, E. (2009). La Universidad en el Desarrollo Científico y Tecnológico de Iberoamérica: El Caso Colombiano. Bogota: CINDA. (Documento). Ascun (2002-2006). De la exclusión a la equidad. En: Pensamiento Universitario. N.6 Corcas. Bogotá. Atria, R. (2004). Dinámica de los sistemas de educación superior en los países en desarrollo: un modelo de transición. Santiago de Chile. Instituto de Asuntos Públicos. Ayala, U. (2004) La regulación de la Educación Superior en Colombia. Bogotá: Imprenta Editores Ltda. Universidad de Chile. Revista Chilena de Administración Pública, 6. Balán, J & Brunner, J.J. et. Alt. (1993) Políticas comparadas de educación superior Santiago de Chile: FLACSO. Banco Mundial (2002). Colombia. Poverty Report. Washington. Banco Mundial (2003) Tertiary Education in Colombia. Paving the Way for Reform. Washington DC. BID (2005). Hacia la Expansión del capital de conocimiento de América Latina y el Caribe: Una estrategia del BID para la educación y la capacitación. (Doc. Bor.). Washington. Brunner, J. J. (2001) Aseguramiento de la calidad y nuevas demandas sobre la Educación superior en América La En los últimos años se ha hecho un esfuerzo por atenuar algunos de estos aspectos críticos de la normatividad actual a través de Decretos y Resoluciones. Será necesario revisar el contenido de los mismos para incorporar lo mejor de dicho esfuerzo, en materia de flexibilidad, educación por ciclos, política de créditos, entre otros.

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LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA

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Asociación Colombiana de Universidades

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: RETOS Y TENSIONES ALBERTO JARAMILLO*

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen El texto aborda la problemática de la financiación de la educación superior en Colombia, con énfasis en la situación de las Universidades estatales, a partir del supuesto que este tipo de educación, si bien tiene altos beneficios sociales para el desarrollo de cualquier país, en sí misma constituye un bien privado, pues no se trata de un proceso de formación estándar, análogo al de la educación básica y media (que es igual para todos los alumnos), sino que satisface intereses y necesidades particulares de cada persona, que la predisponen para participar en el financiamiento del programa emprendido. En este sentido, los costos de la educación superior de cada individuo pueden ser compartidos por quienes se benefician de ella: el alumno, su familia, la sociedad y el Estado. Palabras clave: financiamiento, Universidad pública, cobertura

FINANCING HIGHER EDUCATION IN COLOMBIA: CHALLENGES AND TENSIONS Abstract The text addresses the problem of financing higher education in Colombia, with emphasis on the status of state universities, on the assumption that this type of education,  though yielding high social benefits for the development of any country, it is  still a private good,  given that it is not a standard training process, analogous to primary and secondary education (which is the same for all students), but  instead meets the interests and needs of each person,  predisposing that person regarding the financing of the program undertaken. In this sense, the costs of higher education for each individual may be shared by those who benefit from it: the student, his family, society and the state. Keywords: financing, public university, coverage

*

Economista Agrícola U. Nacional (Sede Medellín), Especialista en Política Económica (U. de A.), Magíster en Desarrollo Económico (Ruca, Bélgica).

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104

ALBERTO JARAMILLO

INTRODUCCIÓN “El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. (Constitución Política de Colombia, Art. 69) Educación superior y educación terciaria son términos que tienden a utilizarse de manera indistinta, debido a que el ingreso a sus programas exige acreditar la culminación de la educación media o secundaria. Sin embargo, pueden encontrarse diferencias al considerar la definición de educación terciaria que adopta la OCDE, como “un nivel o etapa de estudios que va más allá de la educación secundaria.  Estos se llevan a cabo en instituciones de educación terciaria, como Universidades públicas y privadas, institutos politécnicos, y en una gama amplia de ambientes y localidades, como colegios, lugares de trabajo, y a través de ofertas de información gratuitas basadas en tecnología y una variedad de entidades públicas y privadas” (Salmi & Hauptman 2006, p. 1). De acuerdo con esta definición, pertenecen a la educación terciaria todos los programas que tienen como requisito la culminación de la educación secundaria o media (carreras técnicas, tecnologías, programas universitarios); al igual que todas las actividades de formación y capacitación para el trabajo (bajo el supuesto que se desarrollan luego de la educación secundaria). En Colombia, en el artículo 1º de la Ley 30 de 1992 se establece que “la educación superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional”. Es decir, quedaría excluidas las actividades de capacitación laboral que no conducen a títulos técnicos, tecnológicos o universitarios; en este sentido, se trata de una definición más restrictiva que la adoptada por la OCDE. Ahora bien, por su naturaleza, y desde la perspectiva de la persona que se forma en ella, la educación superior constituye un bien económico en el doble sentido que, por una parte, satisface una necesidad individual de la persona que desea adquirir una formación académica; y, por otra, que no se encuentra disponible libremente; es decir, que

el acceso a ella supone el cumplimiento de requisitos intelectuales -los cuales definen la aptitud de la persona, en términos de la Constitución - y económicos, en cuanto implica cubrir los costos de su desarrollo. En efecto, a diferencia de la educación básica, definida como obligatoria en el artículo 67 de la Constitución Colombiana, el ingreso a la educación superior es de libre voluntad individual, lo que supone, en primera instancia, la existencia de un interés y de una capacidad personal para matricularse en un programa de este nivel educativo. En este sentido, la educación superior es, ante todo, un bien que satisface diversas necesidades individuales. Pero la satisfacción de estas necesidades supone, en contrapartida, la existencia de instituciones capaces de desarrollar y ofrecer los programas de educación superior, para lo cual incurren en diversos costos que deben ser sufragados bien sea por los propios usuarios, por el Estado, o con recursos suministrados por terceros. La disponibilidad de recursos, su abundancia o escasez relativa, la responsabilidad en la provisión de los mismos, y la eficiencia en su aplicación, constituyen los temas relevantes en la controversia sobre el financiamiento de la educación superior. En el caso colombiano, está discusión ha estado determinada por la existencia de Universidades estatales, cuya creación fue muy anterior a la expedición de la Constitución Política de 1991 y que, desde sus orígenes, han sido financiadas con recursos a cargo del presupuesto del sector público. Pese a esta circunstancia, que restringe la libre asignación de recursos estatales para el desarrollo de la educación superior, la discusión sobre el financiamiento de la educación superior revive periódicamente, impulsada por factores diversos y heterogéneos. Además de esta introducción, este trabajo consta de cinco secciones. La primera constituye una descripción general de la temática del financiamiento de la educación superior, a partir de las estadísticas sobre matrícula registrada en los diferentes niveles educativos que la componen; la segunda es un análisis de los alcances o dimensiones que tiene este tema, a partir de la definición de educación superior como un bien que, principalmente, satisface intereses y necesidades individuales. En la tercera se realiza un diagnóstico sobre la evolución reciente del financiamiento público para las Universidades estatales; la cuarta presenta algunas ideas para repensar

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EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

el financiamiento de la educación superior en Colombia, incluido un análisis del proyecto de Ley 237 de 2010 que, a la fecha, cursa en el Congreso de la República, con miras reformar el artículo 87 de la Ley30 y a generar recursos frescos para promover el logro de algunos objetivos de política pública, en especial por parte de las Universidades estatales. La última sección reproduce, en una tabla resumen, la experiencia internacional en materia de financiamiento de la educación superior, según tipología elaborada por Salmi y Hauptman (2006). DESCRIPCIÓN DEL TEMA Según el artículo primero de la Ley 30 de 1992 la educación superior es el proceso de formación

académica o profesional que realizan las personas con posterioridad a la educación media o secundaria. En términos prácticos, existen diversas posibilidades para adelantar estos procesos de formación, de acuerdo con las capacidades e intereses de cada individuo: carreras técnicas, tecnológicas, universitarias y, además, programas de posgrado como especializaciones, maestrías y doctorados. En la tabla 1 se muestra la población matriculada en las diversas modalidades de educación superior durante últimos ocho años. Para el año 2009, en términos absolutos, el Ministerio de Educación Superior estima en 1.504.410 el total de alumnos en este nivel, lo que significa una tasa de escolaridad, o cobertura, del 35.5%, con respecto a la población entre 17 y 21 años de edad.

Tabla 1 Colombia: matrícula en educación superior 2002-2009 Según nivel de formación Año

Nivel de formación Téc. Prof.

Tecnológica

Universitaria

Espec.

Maestría

Doctorado

Total

2002

54.422

128.897

754.570

55.133

6.776

350

1.000.148

2003

84.652

130.633

781.403

43.783

8.978

583

1.050.032

2004

120.320

143.055

799.808

39.893

9.975

675

1.113.726

2005

136.509

158.781

842.482

45.970

11.980

968

1.196.690

2006

171.362

175.690

872.902

47.506

13.099

1.122

1.281.681

2007

205.586

189.233

911.701

40.866

14.369

1.430

1.363.185

2008

223.062

239.584

961.985

44.706

16.317

1.532

1.487.186

2009*

248.626

258.756

997.028

46.146

18.260

1.631

1.570.447

Fuente: http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/article-212350.html. Para 2009, los datos son preliminares.

Las cifras señalan que, en promedio, los programas universitarios absorben las dos terceras partes del estudiantado. Si a ellos se les suman los datos correspondientes a las carreras técnicas y tecnológicas, se tiene que la matricula en pregrado constituye el 95% de la registrada en educación superior. En lo atinente al tema del financiamiento, la cuestión central consiste, por una parte, en garantizar el cubrimiento de los costos de formación de las personas que participan en los programas de todos y cada uno de los niveles de formación mencionados, y, por otra, en facilitar el acceso de más individuos a la educación superior, en desarrollo de políticas de ampliación de cobertura (incremento de la tasa de escolaridad) y de equidad.

Sin embargo, desde la perspectiva de las normas legales, los niveles inferiores de la escala (la formación técnica profesional y tecnológica) no son beneficiarios de los recursos previstos en la Ley 30 de 1992, la cual sólo contempla mecanismos de financiamiento de las Universidades públicas. Por otra parte, cabe señalar que, en razón de su naturaleza, cada nivel de formación (pregrado, especialización, maestría y doctorado), tiene sus propios componentes en materia de financiación. Así, por ejemplo, mientras muchos estudiantes de posgrado se encuentran laborando y con sus ingresos pueden pagar sus estudios; la mayoría de los alumnos de pregrado hacen parte de la población económicamente inactiva y, por tanto, son perso-

106

ALBERTO JARAMILLO

nas dependientes que requieren del apoyo de otros para adelantar sus estudios. Un segundo aspecto del financiamiento de la educación superior surge al considerar la distribución de la matrícula según la entidad jurídica del oferente. La tabla 2 indica que, para 2009, las instituciones públicas concentran el 56.2% de la población estudiantil de todos los niveles (883.067 alumnos), mientras que en 2002, poseían sólo el 41.7%. Si se excluye la población registrada en educación técnica y tecnológica (507.382 alumnos), que no recibe aporte alguno derivado de la Ley 30, el problema del financiamiento se concentraría en la matrícula en programas universitarios, especializaciones, maestrías y doctorados, la que, para 2009, sería de 1.061.434 estudiantes, de los cuales 687.380 estarían en instituciones privadas, es decir, el 64.8%. Esto significa que más de la mitad de los alumnos están financiados principalmente con recursos privados; o, en otros términos, que las transferencias estatales previstas en la Ley 30 permiten cubrir los costos educativos de 374.054 estudiantes repartidos en 32 Universidades del país. Tabla 2 Distribución de la matrícula universitaria entre instituciones públicas y privadas Sector

Pública

Privada

Total

2002

233.053

583.426

816.479

2003

258.277

575.887

834.164

2004

281.135

568.541

849.676

2005

291.793

608.639

900.432

2006

311.054

622.453

933.507

2007

341.531

625.405

966.936

2008

358.592

664.416

1.023.008

2009*

374.054

687.380

1.061.434

Fuente: Cálculos propios a partir de la información del MEN, publicada en http://www.mineducacion.gov.co/ sistemasdeinformacion/1735/article-212350.html. Para 2009, los datos son preliminares.

Las cifras de la tabla 2 difieren de las publicadas por el MEN, pues las estadísticas oficiales consideran -como educación superior pública- el total de la población atendida por las IES de carácter estatal, con independencia del origen de sus recursos, incluidos los estudiantes que cursan programas técnicos y tecnológicos en el SENA (284.654 alumnos

previstos para 2009); pero esta última entidad se financia con recursos propios, provenientes de una carga parafiscal sobre la nómina de las empresas, lo que permite decir que, en materia de financiamiento, sus ingresos son de origen privado y, además, por su naturaleza, el SENA no tiene acceso a los fondos previstos en la Ley 30 de 1992. Finalmente, es necesario precisar que también hay otra parte de alumnos en programas de instituciones oficiales, que no se encuentran beneficiadas por los recursos previstos en la Ley 30, sino que reciben apropiaciones del presupuesto nacional, principalmente por intermedio del Ministerio de Educación Nacional. ALCANCES As higher education has grown and state funding has been constrained, the financial sustainability of institutions of higher education has become an issue for policy makers and for those who govern and manage these institutions. The challenge for governments is to ensure that increasingly autonomous institutions respond to public interest agendas while taking a greater responsibility for their own financial sustainability. The challenge for institutions is to manage an increasingly complex portfolio of aims and funding (OCDE, 2007).1 De acuerdo con la teoría del capital humano, la educación superior dota a las personas de conocimientos, habilidades y competencias que les permiten obtener un mejor desempeño -y a la vez una mejor remuneración- en el mundo del trabajo; es 1

Una traducción libre sería: “A medida que la educación superior ha crecido y se ha limitado la financiación por parte del Estado, la sostenibilidad financiera de las instituciones de educación superior se ha convertido en una preocupación para las autoridades que están a cargo de crear políticas y para aquellos que gobiernan y manejan estas instituciones.  El reto para los gobiernos consiste en asegurar que las instituciones que son cada vez más autónomas respondan a agendas de interés público, a medida que toman una mayor responsabilidad en cuanto a su propia sostenibilidad financiera. El reto para las instituciones es manejar un portafolio de metas y financiación constantemente más complejo.” Texto tomado del resumen (Abstract) de “On the edge: securing a sustainable future for higher education”. Report of the OECD/IMHE-HEFCE Project on Financial Management and Governance of Higher Education Institutions (Education Working Paper No. 7, 2007).

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

decir, la educación superior produce réditos individuales, lo que la convierte en objeto de decisiones de inversión por parte de alumnos, familias, empresas y Estado. Puede afirmarse, entonces, que financiar la educación superior es cubrir los costos de formación profesional de una parte de la población que está en edad de trabajar; la otra parte, ingresaría al mercado laboral con un nivel educativo inferior. Las decisiones de inversión se convierten, por su propia naturaleza, en las fuentes de recursos para el desarrollo de la educación superior; en otras palabras, constituyen sus fuentes de financiamiento: el gasto público, los pagos de estudiantes y familias; los pagos de las empresas. A estos pagos hay que agregar las donaciones que reciben las instituciones de educación superior. La pluralidad de fuentes de financiamiento, sumada a la capacidad que tiene la educación superior de generar beneficios individuales y sociales2, ha permitido elaborar la idea de que sus costos deben ser compartidos por los distintos actores: alumnos, familias, Estado y empresas (Woodhall, 2007, desarrolla la expresión: The Concept of Cost-Sharing in Higher Education). Estos costos comprenden los derechos de matrícula y otros pagos establecidos por las instituciones de educación superior; los costos de los libros y demás materiales de estudio y los costos de sostenimiento del alumno, como vivienda, alimentación, vestuario, transporte local, etc. (Murakami & Blom, 2008). Fuentes y mecanismos de financiamiento Cada una de las fuentes identificadas -Estado, familias, alumnos y empresas- participa en el cubrimiento de los costos de la educación superior con una finalidad y con unos mecanismos diferentes. A continuación se presentará una breve descripción, si bien, al final, como se anunció arriba, se incluye una tabla que describe en detalle todas y cada una de las fuentes de financiamiento, utilizadas en diferentes países del mundo, según inventario realizado por Salmi y Hauptman (2006). Recursos del Estado Por razones institucionales, derivadas de sus normas legales, los gobiernos transfieren recursos pú2

Entre los impactos sociales de un mayor nivel educación de la población económicamente activa (PEA) se encuentra el incremento de la capacidad productiva y, por tanto, del PIB.

blicos a oferentes y demandantes de la educación superior, bien sea bajo la forma de transferencia pura (sin contraprestación determinada), de transferencia condicionada (para llevar a cabo ciertos proyectos u obtener algunos resultados), o de crédito, que puede ser reembolsable o condonable. Financiamiento de la oferta Es la provisión de fondos del presupuesto público para el financiamiento de las actividades a cargo de las instituciones de educación superior; adquieren la forma de transferencia pura cuando la autonomía de la institución educativa le permite decidir libremente la distribución de los mismos entre las labores de formación, investigación y proyección social. Algunos pueden estar condicionados a resultados de períodos anteriores, medidos con indicadores de gestión; al logro de objetivos en un plazo dado, o a la existencia de cofinanciación por parte de la institución de educación superior. Estas modalidades de financiamiento son las contempladas en la Ley 30 de 1992 para las Universidades públicas: “artículo 86. Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución”. “Las Universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”. Otros aportes, circunscritos a que exista un crecimiento real de la economía nacional, están destinados a programas de mejoramiento de las propias Universidades públicas, y su distribución se haría con base en un sistema de indicadores de gestión (Ministerio de Educación Nacional, 2008):“Artículo 87. A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto”. “Este incremento se efectuará en conformidad con los objetivos previstos para el sistema de Universidades estatales u oficiales y en razón del mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran”. “Parágrafo. El incremento al que se refiere el presente artículo se hará para los sistemas que

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ALBERTO JARAMILLO

se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros serán distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), previa reglamentación del Gobierno Nacional”.Debe precisarse que los artículos 81 y 82 hacen alusión al Sistema de Universidades Estatales (SUE), ya creado, y a su re-

glamentación por parte del Consejo de Educación Superior (CESU). En la tabla 3 aparecen las cifras, en millones de pesos, de los aportes de la Nación a las Universidades públicas, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 30 de 1992.

Tabla 3 Aportes de la Nación a Universidades públicas, con base en Ley 30 (Millones de pesos) Año

Artículo 86

Artículo 87

Servicio deuda

Inversión (art. 86)

Total

2000

1.018.088

7.955

1.223

30.485

1.057.752

2001

1.117.839

7.009

1.488

40.034

1.166.370

2002

1.185.565

5.292

36.887

1.227.744

2003

1.330.334

6.597

39.100

1.376.032

2004

1.404.755

15.193

41.237

1.461.185

2005

1.489.976

17.150

42.803

1.549.929

2006

1.590.575

23.607

46.126

1.660.308

2007

1.679.675

26.481

48.271

1.754.426

50.744

1.843.450

54.085

2.012.081

2008

1.763.019

29.687

2009(*)

1.671.599

13.592

272.805

(*) Los datos para 2009, en la columna de servicio de la deuda, incluyen otras transferencias recibidas por las Universidades públicas Fuente: Cifras suministradas por el MEN, febrero 2010.

Los datos indican que las partidas del presupuesto nacional, destinadas a financiar las Universidades públicas, han crecido, en términos reales, en un 7.3% promedio anual en la última década, entre 2002 y 2009. Por su parte, la población estudiantil (ver tabla 2) de estas entidades habría crecido a una tasa del 7.0% promedio anual. Hay que anotar, sin embargo, que las transferencias de recursos públicos no están destinadas exclusivamente a cubrir sólo los costos de formación de los alumnos, sino también las actividades de investigación y de extensión o interacción con la sociedad. En cuanto a los aportes per cápita (por alumno), las cifras de la tabla 4 indican que, en promedio, para el período 2002-2009, han sido de 5.262.446 pesos, valor superior a la estimación global de la Ministra de educación: “el aporte de la nación sin pensiones es de 3,67 millones por estudiante, con pensiones es de 4,21 millones por estudiante”.3 En Rueda de prensa Financiación de la educación superior pública en Colombia. Lunes, 02 noviembre 2009 - Apor-

3

términos de incremento promedio anual, los aportes per cápita han crecido al 0.3% en valores reales, teniendo en cuenta que la Ley 30 establece que transferencias en pesos constantes. Tabla 4 Aportes de la Nación por alumno matriculado en las Universidades públicas, con base en Ley 30 (Millones de pesos) Aportes totales Nación

Aporte por alumno

Sector

Población

2002

233.053

2003

258.277

1.376.032

5.327.737

2004

281.135

1.461.185

5.197.450

2005

291.793

1.549.929

5.311.742

1.227.744

5.268.089

tado por Ministerio de Educación Nacional. Tomado de: http://www.universia.net.co - Universia Colombia. Generado: 3 de febrero, 2010, 10:19

109

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

2006

311.054

1.660.308

5.337.684

2007

341.531

1.754.426

5.136.945

2008

358.592

1.843.450

5.140.801

2009*

374.054

2.012.081

5.379.119

Fuente: Cálculos propios con base en cuadros 2 y 3.

Estos datos contrastan con los estimados por el profesor Jorge Aristizábal Ossa (2008) quien utiliza la totalidad de la población matriculada en IES públicas, incluido el SENA y las instituciones no beneficiadas por la Ley 30 de 1992, en un primer cálculo de los aportes per cápita (ver tabla 1 del trabajo mencionado en la cita). Como se explicó arriba, el aporte por alumno sólo debe considerar al estudiantado de las Universidades públicas que perciben recursos estatales, conforme a lo establecido en la citada Ley 30. En una segunda estimación, el profesor Aristizábal (tabla 2 de su trabajo), presenta las cifras por institución con base en los presupuestos -y no en los desembolsos anuales efectivos- correspondientes a los años 2003, 2004, y 2005. Esto le permite verificar que, discriminadas por Universidades, las cifras promedias difieren bastante, y lo lleva a afirmar que “para el año 2005, las […] más ‘costosas’ son Nacional, Atlántico, Pacífico, Córdoba, Sur colombiana, Valle, Antioquia, Cauca, Guajira e Industrial de Santander, que reciben entre $ 7 y $ 3.9 millones por estudiante-año. Y las más ‘baratas’, Cundinamarca, Colegio Mayor de Cundinamarca, Tolima, Popular del Cesar, UFPS, Militar, UNAD y Pamplona que reciben entre $ 500 mil y $ 1.7 millones por estudiante-año”; mientras que el aporte presupuestal promedio habría sido, para 2005, de 3.306.549 pesos por alumno. Cabe precisar que las expresiones “costosas” y “baratas”, en este caso, son simples generalizaciones que excluyen consideraciones sobre los diversos grados de complejidad de cada una de las Universidades públicas y, quizás por ello, se encuentran en bastardillas. Financiamiento de la demanda Por definición, la matrícula de alumnos constituye la demanda de educación superior. Para promoverla, el Estado Colombiano desarrolla diversos mecanismos de financiamiento: a) Matrículas subsidiadas, lo que significa, por una parte, que las sumas pagadas por los estudian-

tes, a las Universidades públicas, constituyen aportes marginales a los costos de operación de la institución. Por otra parte, el subsidio significa que los derechos de matrícula en las instituciones públicas son inferiores a los pagados por alumnos de instituciones privadas; es decir, la inversión individual en capital humano, para quienes ingresan a la pública, es inferior a los precios de mercado, y la diferencia la asume el Estado con cargo al presupuesto de la Nación. Para tener una idea, así sea muy imprecisa, de la importancia de este subsidio, a título de ejemplo se recurrirá a algunas cifras de la Universidad Nacional de Colombia. En 2008, los ingresos por matrículas de pregrado fueron de 22.826 millones de pesos4; cifra equivalente al 2.2% del presupuesto total para dicho año, valorado en 1.034.024 millones de pesos; o al 4.95% del presupuesto de funcionamiento ($ 460.941millones). La matrícula total de pregrado (suma de la población estudiantil de los semestres primero y segundo de 2008) fue de 75.443 alumnos; lo que da un valor per cápita de matrícula de $ 302.560 anuales, cifra que resulta muy baja en razón del volumen de estudiantes procedentes de estratos bajos, quienes no pagan valor alguno. Tabla 5 Universidad Nacional Presupuesto 2008 (Millones de pesos) Componentes

Valor

Funcionamiento

460.941

Inversión

380.412

Servicio deuda Pensiones Total

75 192.596 1.034.024

Fuente: Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeación. No. 14, p. 33

Así, por ejemplo, el 22% de los estudiantes matriculados en la seccional Medellín en 2005 estaban totalmente exentos del pago de derechos de matrí4

Todas las cifras que se citan fueron tomadas de la publicación: Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeación. No. 14. Bogotá: Agosto de 2009. Los ingresos de matrículas de pregrado aparecen en la página 119, gráfico 45.

110

ALBERTO JARAMILLO

cula (Rico, 2005, tabla 10, p. 13). En esta misma tabla se muestra que la matrícula máxima, en la Sede Medellín, para 2005, era de $ 3.289.114. Este último

valor, actualizado a diciembre de 2009, con base en las variaciones anuales del índice de precios al consumidor, da un valor $ 4.183.027 para 2009 y de $ 4.101.007 para 2008.

Tabla 6 Universidad Nacional de Colombia Estimaciones de costos promedios por alumno Año 2008 Factor de cálculo

Valor (millones de pesos)

Costos promedios por alumno (pesos)

Subsidio estimado (*)

Ppto. Funcionamiento

460.941

5.305.185

5.002.535

Func. + pensiones

653.537

7.521.862

7.219.212

Ppto. total

1.034.024

11.901.065

11.598.415

Fuente: Cálculos propios con base en Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeación. No. 14. Bogotá, agosto de 2009. (*) Los subsidios estimados son, para cada renglón, la diferencia entre cada uno de los costos promedios (columna 3) menos la matrícula promedia, calculada en $ 302.650 anuales; suma obtenida al dividir el total de ingresos por matrículas de pregrado por el total de alumnos en 2008.

Para tener una idea mejor de la magnitud del subsidio, en la tabla 6 se presentan algunas estimaciones de costos promedios por alumno; estimaciones que son, por cierto, muy burdas, debido a la carencia de información disponible para uso público, lo que impide conocer el valor de las partidas presupuestales que se dedican exclusivamente a los procesos de formación en pregrado y posgrado; y, por tanto, realizar unas estimaciones más precisas. El costo promedio se calculó con base en la población estudiantil matriculada en todas las sedes de la Universidad Nacional, en el año 2008; además se incluyó tanto alumnos de pregrado como de posgrado y se consideraron los dos semestres académicos. Las cifras fueron: estudiantes de pregrado 75.443 (distribuidos en 37.090 para el primer semestre y 38.353 en el segundo semestre); alumnos de posgrado 11.442, de los cuales 5.836 registrados en el primer semestre y 5.606 en el segundo.5 Estos datos, de manera consciente, agregan dos poblaciones diferentes (alumnos de pregrado y de posgrado) por dos razones: en primer lugar porque todos los presupuestos considerados (funcionamiento, inversión y pensiones) incluyen financian ambos tipos de formación, además de las actividades de investigación y extensión; en segundo lugar, Estadísticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeación. No. 14. Tablas 11 y 12, página 45.

5

porque no se tuvo acceso a información completa discriminada sobre ambos niveles de formación. El objetivo, de estas estimaciones es que el lector se forme una idea de lo que es el subsidio estatal a la oferta de educación superior. Cabe señalar que, en el caso de la Universidad de Antioquia, según cálculos de Tobón (2007), las matrículas de pregrado y de posgrado aportaron un 5.5% de los recursos financieros de la Institución en 2006; mientras que los recursos provenientes de la Nación constituyeron el 77.33%. Para el cuatrienio 2003-2006, las cifras acumuladas indican que, en su conjunto, las matrículas de pregrado y posgrado constituyeron aproximadamente el 5% tanto de los ingresos como de los egresos. Estos datos evidencian la existencia de subsidios a la oferta de programas, lo cual nunca es malo en sí mismo; por el contrario, puede afirmarse que la presencia de subsidios en la producción de un bien o servicio denota el interés de la sociedad en promover su consumo (utilización) por parte de grupos poblacionales en condiciones socioeconómicas desfavorables, bajo la convicción que el subsidio genera equidad y beneficios sociales. Sin embargo, los bajos aportes de los ingresos por matrículas tanto a los ingresos totales de las Universidades públicas, como al cubrimiento de sus costos de funcionamiento, denotan la existencia de subsidios generalizados que permiten el acceso a

111

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

ellos de sectores sociales que quizás puedan pagar unos derechos de matricula superiores. En este sentido, también por razones de equidad podría revisarse las actuales tarifas o valores de las matrículas. Crédito directo al estudiante a su familia, con recursos públicos. Lo que se hace en Colombia a través del Icetex. En términos agregados, el Ministerio de Educación Nacional (2009) afirma que “actualmente el Icetex, financia al 18.4% de los estudiantes de educación superior”. Otorgamiento de subsidios para manutención de los alumnos. En Colombia, “para estudiantes registrados en los niveles 1 y 2 del Sisbén, el Gobierno Nacional a través del Icetex reconoce un subsidio por el 25% del valor de la matrícula (o 1,15 smmlv para el sostenimiento). Entre junio de 2008 y noviembre de 2009 se han otorgado 27,358 nuevos subsidios para un total acumulado de 56.325 en el presente periodo de gobierno. De igual forma se renovaron durante este mismo periodo, 101.879 subsidios de vigencias anteriores. Adicionalmente, a través del convenio suscrito entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional e Icetex, para apoyar el acceso a la Educación Superior de los jóvenes beneficiarios del Programa Familias en Acción, el ICETEX entrega como incentivo un subsidio no reembolsable por 1,15 s.m.m.l.v. por semestre para el sostenimiento del estudiante cuyo núcleo familiar pertenezca o haya estado inscrito en el programa Familias en Acción. Hasta el momento se han beneficiado a 2.430 estudiantes” (MEN, 2009). Becas. En Colombia, este tipo de financiamiento estatal se ofrece principalmente para estudios de posgrado, dentro y fuera del país. Recursos privados El financiamiento de la educación superior con recursos privados se hace especialmente por los estudiantes y sus familias, bien sea con recursos propios o con recursos de crédito. Las empresas participan invirtiendo en su capital humano, mediante la formación de sus empleados en programas de pregrado, de posgrado, o de educación continua (capacitación para el trabajo); mediante fundaciones, o de manera directa, algunas empresas aportan recursos para becar a estudiantes ajenos a su plantilla laboral y a los hijos de sus trabajadores. Como porcentaje del PIB, el gasto total en educación superior en Colombia se ha estimado en

1.92%6; del cual, un 0.94% correspondería al sector público, y el restante 0.98% al sector privado; sin embargo, no existe información financiera detallada que permita identificar las fuentes de recursos ni su distribución entre familias, fundaciones y empresas. Por ello, de manera alternativa, para formarse una idea de la magnitud del financiamiento privado, se realiza un análisis de la matrícula en educación superior. Según datos de la CEPAL7, durante los años setenta del siglo pasado, la matrícula en educación terciaria en Colombia se multiplicó por 3, al pasar de 85.560 en 1970 a 271.630 alumnos en 1980, lo que correspondería a un crecimiento promedio anual del 11.1%; en la década siguiente, conocida como la década perdida de América Latina, el crecimiento fue mucho menor, si bien la población estudiantil se multiplicó por 1.79 entre 1980 y 1990; lo que equivale a una variación anual del 5.5% en promedio, al aumentar a 487.448 el número de alumnos. Tabla 7 Tasa bruta de matrícula en educación terciaria Colombia 2000-2008 Año

Tasa

1970

3.9

1980

8.6

1990

13.4

2000

24.0

2001

24.8

2002

24.9

2003

24.6

2004

27.5

2005

30.0

2006

31.9

2007

33.0

2008

35.4

Fuente: Cepal. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009. Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_ estadistico/anuario_2009/esp/index.html Cifra dada por la Ministra de Educación de Colombia, Cecilia María Vélez White, en la instalación del “Foro de Financiación para la Educación Superior”. Bogotá, marzo 2 de 2010. 7 Conviene mencionar que en estas estadísticas se utiliza, sin definirlo, el término de educación terciaria como equivalente al de educación superior. http://websie.eclac.cl/ anuario_estadistico/anuario_2009/esp/index.html 6

112

ALBERTO JARAMILLO

En la última década del siglo XX, habría ocurrido una pequeña recuperación del ritmo de crecimiento anual de la matrícula en educación superior, pues sería de 6.1% promedio anual, cifra superior al 5.5 del decenio precedente; mientras que el período más reciente, años 2000 a 2008, se caracteriza por la presencia de altibajos o fluctuaciones en la dinámica de la población estudiantil, si bien, en términos absolutos, se observa una tendencia creciente, de acuerdo con la cifra oficial del SNIES para 2003, que es de 1.050.032, superior a los 986.680 registrados por la CEPAL (ver cuadro 8).

En términos relativos, expresados en la tasa bruta de matriculación en educación terciaria, el país ha vivido un proceso de expansión continua, al pasar de un 3.9% de cobertura bruta en 1970 a un 35.4% en 2008, como se aprecia en la tabla 7. El término de educación terciaria aquí utilizado comprende todos los estudios formales, conducentes a un título, que se realizan luego de aprobar la escuela secundaria o educación media. Esto incluye programas técnicos, tecnológicos, y universitarios de variadas duraciones; y excluye los programas de capacitación laboral y de educación continuada o no formal, que no conducen a un título universitario, conforme a la Ley 30 de 1992.

Tabla 8

En cuanto a la composición de la oferta educativa, medida según distribución del alumnado entre instituciones públicas y privadas, la tabla 8 muestra que durante la última década ha ocurrido una recomposición a favor del sector público, que incrementa su participación del 33.5% en 1999 al 53.7% en 2008; este crecimiento de 20% está explicado por ampliación de Tabla 9

cupos en las Universidades públicas y por el aumento en la oferta de programas post secundarios por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entidad que recompone su oferta académica -tradicionalmente conformada por cursos de capacitación laboral- en favor de los programas técnicos y tecnológicos que hacen parte de la educación terciaria.

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

Esta dinámica de la educación terciaria en Colombia se ha acelerado en los últimos años, como se aprecia en el cuadro 9. En efecto, durante el período 2002-2009, las IES públicas crecen su población en un 72.3%; mientras que el SENA aumenta su matrícula en cerca de un 400%, al pasar de 52.550 en 2002 a 255.422 en 2009. Como consecuencia, las IES privadas, pese a incrementar la matrícula en 17.8%, ven caer su participación en una cuarta parte. Las cifras oficiales indican que, al menos, el 43.8% de los alumnos (todos los matriculados en IES privadas) deben cubrir los costos de sus estudios con recursos propios, si bien una parte de ellos puede tener acceso a créditos blandos del Icetex o a becas de instituciones privadas. En lo que respecta a la macroeconomía del financiamiento de la educación superior, conviene tener presente los cálculos del Banco Mundial (Yuki y Blom, 2008), según los cuales, para 2003, los costos de matrícula en Colombia eran de 573 dólares en las instituciones públicas y de 2.386 en las privadas; con un valor promedio de 1.661 dólares. De acuerdo con la población estudiantil de dicho año, 1.045.000 alumnos, los pagos por matrículas en educación terciaria ascenderían a 1.697 millones de dólares, de los cuales 1.446 millones corresponderían al sector privado (85.2%) y 251 millones a los derechos de matrícula en el sector público (14.8%). Sin embargo, los autores señalan que al valor de las matrículas hay que agregar los correspondientes a textos y útiles escolares y al mantenimiento o costos de vida. De esta manera, en términos de PIB per cápita, estiman en 64% los costos de la educación superior en Colombia, cifra inferior a la de Brasil y México, países que hacen parte de la muestra estudiada, pero muy superior a la de los miembros de la OCDE (Yuki y Blom. 2008). DIAGNÓSTICO SOBRE EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES Desde comienzos de los años 90 del siglo pasado, la educación superior colombiana se ha enfrentado a diversos retos, los cuales han sido asumidos de manera simultánea, lo que ha generado tensiones en el sistema. Entre estos retos, cabe señalar los compromisos de ampliación de cobertura, disminución de la desigualdad en el acceso entre grupos sociales de diferentes ingresos, elevación de la calidad académica, reducción de la deserción,

mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento de las actividades de investigación, como algunos de los objetivos formulados a las instituciones de educación superior. La principal restricción, que no la única, ha sido, quizás, la disponibilidad de recursos financieros, dado que las instituciones públicas no habrían recibido, de parte del Estado (nacional, regional y local) los fondos suficientes para cubrir los costos adicionales, lo que habría generado un déficit acumulado a 2010, cercano a los 500.000 millones de pesos, para el conjunto de Universidades públicas, según lo han venido manifestando los rectores del Sistema de Universidades Estatales (SUE). En efecto, en junio de 2009, una comisión de vicerrectores financieros del SUE (Sistema de Universidades Estatales”, elaboró y difundió un documento con el “propósito dar una mirada al comportamiento de la financiación de las Universidades públicas con aportes de la Nación”, dado que “desde hace varios años se evidencia un desfinanciamiento progresivo de estas instituciones, pues si bien es cierto, que el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 pretendió garantizar los aportes de la Nación a precios constantes, los impactos que han tenido las decisiones del gobierno nacional y del Congreso de la República a través de decretos, leyes, políticas gubernamentales y planes de desarrollo, le han exigido a estas instituciones un incremento en la cobertura de programas de pregrado, consolidación de grupos de investigación, cualificación docente, nexos con el sector empresarial, internacionalización, regionalización y extensión solidaria entre otras, que demandan cuantiosos recursos sin contrapartidas del gobierno nacional, generando un impacto directo en la disminución real en sus presupuestos”. Los factores que habrían contribuido a la acumulación de un déficit de operación en las Universidades públicas, estimado en 469.000 millones en 2007, se encuentran asociados con normas y sentencias sobre pensiones y remuneraciones a los docentes; con la necesidad de realizar inversiones en infraestructura física y académica para ampliar la cobertura; con los procesos de calidad (acreditaciones y certificaciones); con las inversiones en capital humano (formación de docentes); con la destinación de mayores recursos para investigación y con fenómenos exógenos a la actividad académica misma, como el otorgamiento de descuentos en matrículas a quienes ejercen el derecho al voto (Aristizábal,

113

114

ALBERTO JARAMILLO

J. 2010). Todos estos mayores gastos no quedaron previstos ni cubiertos por la normatividad de la Ley 30 de 1992, pues en ésta no se habría proyectado el crecimiento del sistema público de educación superior. El reconocimiento de este déficit y la búsqueda de recursos complementarios para subsanarlo, fue motivo de una controversia coyuntural entre la Ministra y los rectores de las Universidades públicas, a finales de 20008. Por su parte, las instituciones de educación superior (IES), de carácter privado, dependen principalmente de los derechos de matrícula para su financiamiento, pues no cuentan con recursos permanentes y directos del Estado, si bien pueden acceder a los fondos concursables, con fines específicos, como los ofrecidos por Colciencias para actividades de investigación; por el Ministerio de Educación Nacional (MEN) para desarrollar, por ejemplo, nuevos posgrados, actividades de seguimiento a egresados, o sistemas de información; por el Icetex para financiamiento de la demanda estudiantil (matrícula); o por organismos estatales de crédito, como Findeter, para adelantar proyectos de inversión. Pero más allá de la discusión coyuntural, el financiamiento de la educación superior puede convertirse en un problema de carácter estructural cuando se consideran posibles metas de crecimiento y de mejoramiento de la educación superior, como: elevación de la tasa bruta de matrícula (ver tabla 10), acceso a estudiantes de menores recursos, incremento del número de docentes con título de maestría y doctorado, uso de nuevas tecnologías, reducción de la deserción estudiantil, entre otras. Es decir, la definición de objetivos -que permitan cambios estructurales en el sistema de educación superior- obliga a preguntarse por la cuantía y origen de los recursos requeridos para llevarlos a cabo. Este sería el caso, por ejemplo, de una política que pretendiese elevar la tasa de matrícula en

8

Cfr. Portal web de Universia. Rueda de prensa Financiación de la educación superior pública en Colombia. Lunes, 02 noviembre 2009 - Aportado por Ministerio de Educación Nacional. Tomado de: http://www.universia. net.co - Universia Colombia Generado: 3 February, 2010, 10:19

educación superior en comparación con otros países de América Latina, en donde, según el cuadro 10, Colombia se encuentra en una situación intermedia en cobertura de educación terciaria, muy por debajo de Cuba, Argentina, Chile y Venezuela; y por encima de países como Brasil y Costa Rica. Tabla 10 Tasa bruta de matrícula en educación terciaria Comparación entre países 2007 País Argentina

Tasa 68.1 (*)

Brasil

30.0

Bolivia

38.3

Chile

52.1

Costa Rica

25.3(**)

Cuba

108.7

Ecuador

35.3

Perú

34.5(*)

Venezuela

52.6(*)

Colombia 35.4 (*) Datos para 2006 (**) Datos para 2005 Fuente: Cepal.(2009) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009. Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_ estadistico/anuario_2009/esp/index.html

El gasto público en educación superior Si bien gran parte de la educación superior colombiana es ofrecida por instituciones privadas, con financiamiento a cargo de los demandantes, el gasto público en educación superior constituye el principal soporte para el logro de objetivos de ampliación de cobertura con equidad, es decir, de propiciar el acceso a la educación superior de grupos sociales de bajos ingresos. En lo que concierne a la educación superior, las cifras sugieren que el gasto público de Colombia ha estado por debajo del promedio latinoamericano (ver cuadro 11), si bien en 2009 se habría recuperado y su nivel habría superado el promedio de América Latina.

115

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

Tabla 11 Gasto público en educación superior – Colombia 19932003 Año

Porcentaje del PIB

1993

0.43

1994

0.59

1995

0.58

1996

0.63

1997

0.55

1998

0.66

1999

0.73

2000

0.73

2001

076

2002

0.71

2003

0.74

2009

0.94(*)

Fuente: Rodríguez, F. (2005). Tendencias del financiamiento de la educación superior en América Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco. (*) Cifra dada por la Ministra de Educación de Colombia, Cecilia María Vélez White, en la instalación del “Foro de Financiación para la Educación Superior”. Bogotá, 2 de marzo de 2010.

Este comportamiento quizás explique las conclusiones de los evaluadores del plan decenal formulado a mediados de los años noventa, en el sentido de que, pese a los esfuerzos realizados, Colombia se encuentra lejos de alcanzar las metas que se ha trazado en materia de educación superior: “Los indicadores anteriores muestran que el país está lejos de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal de Educación9 (formar 8 mil doctores, 10 mil profesionales especializados y 18 mil técnicos y tecnólogos). Adicionalmente, la cobertura de la educación superior sigue siendo baja y además inequitativa, pues pocas personas de bajos ingresos logran cursar una carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el bajo número de personas con doctorado, afecta la 9

Balance del Plan Decenal de Educación 1996-2005. La educación un compromiso de todos. Documento electrónico disponible en la Web del MEN. Tomado en febrero 10 de 2010; pp. 31. http://www.mineducacion. gov.co/1621/articles-107820_archivo_pdf.pdf

posibilidad de fortalecer la investigación y la generación de conocimiento en el país.” (MEN, 2005). Tabla 12 Gasto público en educación superior Comparación entre países País

Porcentaje del PIB 1995

2002

Argentina

0.57

0.23

Brasil

1.0

N.D.

Bolivia

1.18

1.50

Guatemala

0.26

0.28

Costa Rica

0.90

0.90

Cuba

1.54

2.78

México

0.76

0.87

Paraguay

0.80

0.70

Uruguay

0.40

0.40

Colombia

0.58

0.74

Promedio

0.80

0.93

Fuente: Rodríguez, Francisco: “Tendencias del financiamiento de la educación superior en América Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco, 2005

En otras palabras, en términos de lograr sus objetivos, la financiación pública de la educación superior puede encontrar límites por cuanto los recursos asignados -en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30- se encuentran circunscritos al sostenimiento de la operación de las Universidades públicas y no al cumplimiento de metas específicas por parte de ellas; además, como se dijo antes, no hay previsión alguna para el financiamiento de actividades adicionales, derivadas del crecimiento y del mejoramiento de tales instituciones, y menos aún para ofrecer estímulos económicos a quienes realizan la oferta privada de educación superior. Para superar esta restricción quizás sea conveniente actuar en dos frentes: por una parte, incrementar el gasto público en educación superior como porcentaje del PIB; por la otra, definir objetivos nacionales y programas institucionales para el sistema universitario público y privado. El aumento del gasto público permitiría cubrir el faltante de-

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clarado por las Universidades estatales y garantizar su crecimiento; la fijación de objetivos nacionales es el mecanismo idóneo para trazar una senda de expansión de la educación superior en Colombia; mientras que la definición de programas institucionales propiciaría el cumplimiento de los objetivos nacionales y el mejoramiento de las instituciones de educación superior que los suscriban. Estos programas institucionales recibirían financiamiento mediante fondos concursables abiertos a entidades públicas y privadas. IDEAS PARA REPENSAR EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA El tema del financiamiento de la educación terciaria ha sido objeto reiterado de múltiples análisis nacionales e internacionales (Oosterbeek, 2008; Woodhall, 2008; CINDA, 2007; Riveros, 2008; Strehl, 2007; García, 2007; Aristizábal, 2008; Ayala, 2006; CEDEUniandes, 2008; Ruiz y otros, 2008; Fernández, 2006; González, 2005, López, 2006; Bejarano, 2009). En su mayoría, estos análisis se han ocupado de la capacidad limitada del Estado para financiar la educación superior y la necesidad, por tanto, de que los usuarios participen en sus costos mediante el pago de derechos de matrícula. No existe, sin embargo, un consenso al respecto, pues mientras algunos consideran que el Estado tiene la obligación de financiar la totalidad (o, al menos, la mayor parte) de la educación superior; otros defienden el carácter de bien privado, con beneficios individuales, que esta tiene y, por ello, recomiendan la fijación de aranceles o matrículas, y el establecimiento de sistemas de becas y de créditos, de acuerdo con la capacidad de pago del estudiante y de su familia. Para repensar el financiamiento de la educación superior en Colombia, es indispensable partir de su estructura: en el país, la educación superior tiene dos grandes proveedores: uno privado que subsiste principalmente por los pagos de los alumnos y sus familias; y otro público, cuyos ingresos provienen en gran medida de los impuestos que recauda el Estado. A este último, se le ha sumado recientemente (durante la presente década), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entidad de carácter público financiada con recursos parafiscales propios, aportados por empresas y entidades privadas, incluidas las instituciones de educación superior que no pertenecen al Estado.

Por su participación en el gasto en educación, como proporción del PIB (0.98%), al igual que por el volumen de alumnos registrados, si se excluye el SENA, la educación superior privada constituye el componente principal en Colombia. Este predomino ha sido el fruto, quizás, de dos fenómenos conjugados: en primer lugar, del reconocimiento, por parte de estudiantes y sus familias, que la educación superior genera externalidades positivas en las personas que la reciben; esto significa que el gasto en educación superior puede considerarse una inversión redituable y, por ello, susceptible de cubrirse con recursos propios y aún con crédito. En segundo lugar, y desde una perspectiva financiera, cabe decir que los recursos fiscales han sido y son importantes en su magnitud, pero insuficientes para financiar la demanda total de educación terciaria, lo que ha propiciado la existencia de una amplia y heterogénea oferta privada de educación superior. De acuerdo con este carácter mixto, cabe decir que la definición y el logro de objetivos nacionales involucran al sector público y al privado; es decir, no puede circunscribirse únicamente al cumplimiento de metas por parte del sistema universitario estatal. Desde una perspectiva financiera, esto significa que, para alcanzar sus objetivos de política, el Estado no debería garantizar recursos solo para el desarrollo de sus IES, sino también para ofrecer estímulos a las IES privadas. En este sentido, siguiendo a Cárdenas (2003), puede pensarse que para ser exitosos en la asignación de recursos públicos y privados hacia la educación superior, se requiere una distribución de riesgos entre el estudiante, su familia, el sector financiero, las IES y el Estado. La asignación de recursos públicos, en particular, constituye el compromiso efectivo del Estado con el desarrollo de las normas constitucionales, en primer lugar, y con las políticas que el gobierno de turno se trace. Como lo dice la OCDE, se trata de “diseñar una estrategia de financiamiento que facilite la contribución del sistema de educación universitaria a la sociedad y la economía. Los fundamentos de carácter múltiple de cualquier estrategia de financiamiento son que los recursos públicos dirijan al sistema de educación universitaria de manera que facilite su contribución a la sociedad y a la economía. Una base indicativa es diseñar un método de financiamiento para cumplir con las metas normativas buscadas por el sistema de educación universitaria (por ejemplo, expansión, calidad,

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rentabilidad, equidad, capacidad institucional o del sistema).” (OCDE, 2008). Para realizar una exitosa asignación de recursos públicos privados en educación superior, la OCDE propone varias fórmulas, algunas de las cuales tienen desarrollos parciales en Colombia, pero podrían ser susceptibles de nuevas extensiones: “Varios principios deben regir el financiamiento de la educación universitaria. En primer lugar, existen buenas razones para apoyar la participación en los costos entre el Estado y los estudiantes (y sus familias). Ante las pruebas de los beneficios privados de tener un título universitario, los egresados podrían correr con parte de los costos de los servicios que ofrecen las instituciones universitarias. El argumento es poderoso cuando las limitaciones en el financiamiento público de la educación universitaria llevan a racionar el número de estudiantes, la disminución en la calidad de la enseñanza o a la limitada disponibilidad de fondos para apoyar a los grupos desfavorecidos. Otra base para financiar la educación universitaria es el principio de asignar recursos públicos con relación a la importancia para la sociedad en general. En términos ideales eso se traduciría en el financiamiento público de actividades que generen efectos externos educativos para el beneficio de la sociedad en conjunto, independientemente de la naturaleza del proveedor, y niveles de financiamiento público que reflejen la magnitud de los efectos externos educativos en relación con los beneficios privados. Otro pilar fundamental es un sistema integral de apoyo estudiantil. Facilita el acceso al reducir las limitaciones de liquidez que enfrentan los estudiantes. Un sistema mixto de subsidios y créditos los ayudaría a cubrir las colegiaturas y sus costos de manutención, aligerando las horas excesivas que pasan en trabajos de medio tiempo o la desproporcionada dependencia en el apoyo familiar. En muchos países, los sistemas de apoyo estudiantil deben ampliarse y diversificarse, y darse mayor importancia a las necesidades financieras de los estudiantes.”(OCDE, 2008). Consideraciones sobre posibles modificaciones a la Ley 30 de 1992 En esta sección se presenta, en primera instancia, algunas reflexiones elaboradas antes de que fuera radicado, el 12 de abril de 2010, el proyecto de Ley No. 237, “por la cual se modifica el esquema

de financiación de la educación superior, definido en la ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”; y, en segundo lugar, se harán algunos comentarios sobre este proyecto de ley, sólo con el propósito de promover la reflexión sobre la problemática del financiamiento de la educación superior colombiana y la búsqueda de soluciones de carácter estructural a los retos y tensiones que la misma genera. Una propuesta de ajuste a la Ley 30 de 1992 En Colombia, como se dijo antes, las disposiciones constitucionales y legales establecen un financiamiento público directo al sistema de Universidades estatales, el cual -por su origen constitucional- es prácticamente inmodificable y se encuentra definido por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. De manera complementaria, con miras a lograr objetivos de política, el Estado les asigna a estas mismas instituciones, vía artículo 87 de la Ley 30, algunos recursos adicionales. Estas partidas presupuestales son susceptibles de reasignarse con base en la definición de metas acordes con los objetivos del Sistema de Universidades del Estado (SUE), definidos por el artículo 81 de la misma Ley 30. Con base en esta norma, cabe pensar en el diseño de políticas públicas y de compromisos para el SUE que permitan llevarlas a cabo. En particular, como se dijo arriba, algunos de los retos trazados desde los años 90 no se han agotado y, por tanto, resulta viable su reformulación en términos de metas concretas para los próximos años. Se trata de los compromisos de ampliación de cobertura, disminución de la desigualdad en el acceso entre grupos sociales de diferentes ingresos, elevación de la calidad académica, reducción de la deserción, mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento de las actividades de investigación. PROPUESTA DE ARTICULADO Bajo esta óptica, puede redefinirse el artículo 87, no sólo en su magnitud, sino también en la especificación de sus objetivos. Su nuevo contenido podría ser de esta naturaleza: Artículo 87. A partir de 2011, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes anuales, para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje proporcional al crecimiento real del producto interno bruto del año precedente, así: en un 60% del crecimiento del PIB real, cuando éste crezca menos

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del 3%; en un 40% del crecimiento del PIB real, cuando éste crezca entre 3% y 5%; y en un 30% del crecimiento del PIB real, cuando éste crezca más del 5%. El Viceministerio de Educación Superior reglamentará los usos y distribución de estos incrementos, de común acuerdo con el Sistema de Universidades Estatales. Artículo nuevo. Con miras a lograr sus objetivos de política en educación superior, el Gobierno Nacional destinará recursos propios y de crédito externo para incentivar la participación de las instituciones de educación superior privadas en el cumplimiento de los mismos. Los recursos propios serán directamente proporcionales al crecimiento del producto interno bruto del año precedente y no podrán ser inferiores a la suma que resulte de multiplicar el presupuesto de funcionamiento del Gobierno Nacional por el 20% del incremento del PIB real del año precedente. A fin de garantizar la realización de los objetivos propuestos, el Viceministerio de Educación Superior, por intermedio de la Dirección de Desarrollo Sectorial, reglamentará y vigilará el acceso y los usos de estos aportes, según lo establecido en el artículo 355 de la Constitución Política de Colombia. Apreciaciones sobre el proyecto de Ley 237 de 2010. En la sustentación de motivos se hace alusión al desarrollo de la educación superior del país, y en particular de la ofrecida por las Universidades públicas durante la vigencia de la Ley 30 de 1992, para concluir, en lo que a financiamiento se refiere, que “en la actualidad, el aporte per cápita a las Universidades, medido como el cociente entre el total de transferencias de la Nación por concepto de Ley 30 y el número de estudiantes matriculados, es de 3.67 millones de pesos anuales. De estos recursos que la Nación transfiere a las Universidades oficiales por concepto de Ley 30, tres Universidades (Nacional, Antioquia y Valle) reciben el 48% del total y las 29 restantes el 52%. Esto obedece a dos razones fundamentales: en primer lugar a la mayor complejidad de las grandes Universidades y en segundo lugar, tal y como ya se mencionó, a que los recursos de la Nación para funcionamiento de las Universidades se incrementan anualmente con la inflación, pero no han recogido las dinámicas de crecimiento que se han observado en las Universidades en 18 años de vigencia de la Ley 30.”

“Esta situación ha llevado a varias Universidades a tener aportes per cápita muy inferiores al promedio nacional, que en ocasiones no responden a los esfuerzos en cobertura que han realizado en los últimos años. Este desbalance requiere de nuevos recursos, que reconozcan la complejidad de las instituciones y mejoren el aporte per cápita a las Universidades regionales que han crecido en cobertura con los mismos recursos de 1993”10. Para resolver estas dificultades e inequidades en el financiamiento de las Universidades públicas, el proyecto de ley contempla tres tipos acciones: en primer lugar, comprometer a las entidades territoriales a cancelar las deudas pendientes con las Universidades estatales, según los aportes contemplados en el artículo 86 de la Ley 30. En segundo lugar, una modificación al artículo 87, en el sentido de variar los aportes adicionales, allí previstos, de acuerdo con la magnitud del crecimiento del PIB real y en proporción directa a este, de tal manera que mientras mayor sea ese crecimiento, mayores serán los recursos adicionales transferidos a las Universidades estatales. Finalmente, el proyecto de ley anuncia, en diferentes artículos, fondos adicionales para fines específicos: generación de nuevos cupos, formación de docentes, promoción investigación e innovación, pagos a la productividad académica de los docentes, actualización presupuestal y recursos adicionales para las IES, que son establecimientos públicos del orden nacional y a las que se descentralizaron en virtud del artículo 20 de la ley 790 de 2002; y, finalmente, para la creación de un fondo de sostenimiento a los estudiantes más desfavorecidos en materia socioeconómica. Sobre este proyecto de ley caben los siguientes comentarios: en primer lugar, su temporalidad, pues la ley prevé recursos adicionales para el período 2011 - 2019, y no de manera permanente, lo que significa que, si la nueva ley es aprobada, a partir de 2019, habría que buscar nuevos recursos para seguir atendiendo los compromisos adquiridos en respuesta a los fondos adicionales y temporales previstos en el proyecto de ley. En efecto, salvo el eventual fondeo de las Universidades mediante los pagos de las deudas de las entidades territoriales, la Proyecto de Ley número____ de 2010, “Por la cual se modifica el esquema de financiación de la educación superior, definido en la ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. P. 6 y 7. Documento fotocopiado, suministrado por ASCUN, 16 pp.

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transferencia de los recursos adicionales están condicionadas al logro de metas específicas, de acuerdo con sus respectivos indicadores; metas que serían, por tanto, adicionales a los logros y compromisos recientes de las instituciones beneficiarias. Esto significa que los nuevos fondos no contribuyen a subsanar los déficits ocasionados por “las dinámicas de crecimiento que se han observado en las Universidades en 18 años de vigencia de la Ley 30,” como se reconoce en la exposición de motivos del propio proyecto de ley sino que, en esencia, constituyen estímulos para promover nuevos desarrollos en materia de cobertura y equidad en el sistema de educación superior, por parte de las Universidades estatales. Es decir, la nueva ley no ataca el problema de fondo derivado del conflicto surgido entre la asignación de recursos prevista en el artículo 86 de la Ley30, la interpretación del mismo en lo atinente a la base a partir de la cual se hacen los incrementos reales, y el crecimiento efectivo de las Universidades públicas (en programas, investigaciones, alumnos y docentes) y de los costos de la educación superior. Para corregir esta falla estructural habría que pensar, entre otras alternativas, en redefinir o actualizar la base de cálculo, como sí se hace para las IES que son establecimientos públicos (artículo 4 del proyecto de Ley), o en elaborar un índice de costos de la educación superior pública, análogo al que se estima para la ofrecida por instituciones privadas. En cuanto a la modificación del artículo 87, que prevé sumas adicionales de acuerdo con el crecimiento de la economía real, cabe resaltar las apreciaciones de los profesores Alviar, Montejo y Tobón (2010), quienes en sus comentarios a una primera versión de este artículo contrastan la propuesta contenida en el proyecto de Ley con la formulada en la sección precedente de este texto (sección 4.1.1, titulada “una propuesta de ajuste a la Ley 30 de 1992”), como aparece en la tabla 13 y en el gráfico 1. Tabla 13

Fuente: Alviar, Mauricio y otros, 2010

Gráfica 1 Estimación de transferencias

Fuente: Alviar, Mauricio y otros (2010).

Concluyen los comentaristas que “lógicamente que si se presentan bajas tasas de crecimiento del PIB, como ha ocurrido en los últimos años con excepción del trienio 2005 – 2007, la propuesta del Profesor Jaramillo resultaría más favorable para las Universidades oficiales dado que hasta un 5% de crecimiento (más o menos) las transferencias sugeridas superarían a las previstas por el MEN.” Y a renglón seguido agregan: “Lamentablemente esta fórmula, aunque ayuda a la financiación, poco resuelve el problema dado que el Ministerio de Hacienda interpreta que el producto que se obtiene al multiplicar el crecimiento real del PIB por el porcentaje establecido (o propuesto) en la ley 30 no es un valor en sí, sino un porcentaje para aplicar a los aportes de funcionamiento contemplados en el artículo 86 de la citada norma y con esto logra darle cumplimiento al mandato del legislador” (Alviar y otros, página 4). Alternativas de financiamiento para la educación superior en Colombia El propósito de esta sección es recoger algunas de las propuestas que se han venido formulando para modificar la asignación de recursos públicos y privados hacia la educación superior, siempre con el propósito explícito de ampliar la cobertura y de mejorar su calidad. Revisar la actual estructura de matrículas en las IES públicas, sin que ello implique eliminar los subsidios a los grupos más pobres de la población colombiana, para establecer tarifas similares a las de Universidades privadas para aquellos grupos sociales de mayores ingresos. Las tarifas resultantes de la revisión se aplicarían sólo a los nuevos alumnos que ingresen a partir de 2012. Es decir, se tendría un lapso de más de un año para realizar los estudios, incluyendo la estimación de sus implicaciones económicas y sociales, y para ponerlos en funcionamiento.

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Estudiar las posibilidades de generar retornos monetarios a las Universidades públicas, por parte de sus graduados, como contraprestación moral y económica con su alma máter por la formación recibida. Para ello, en la literatura se sugiere recurrir a mecanismos como los contratos de formación de capital humano y la fijación de impuestos a los graduados de las Universidades públicas, como lo sugirió el profesor de la Universidad Nacional, Jorge Iván González (2005). Según Cárdenas (2003, p. 16), “en los contratos de capital humano los estudiantes comprometen parte de sus ganancias futuras por un período de tiempo a cambio de que les sea otorgado el dinero requerido para financiar su educación. Los parámetros principales que se necesitan para diseñar este tipo de contratos son el porcentaje futuro del ingreso y el período de repago.” Por su parte, “los impuestos para graduados son uno de los mecanismos empleados por el gobierno para obtener recursos para financiar la educación superior. Estos tributos están dirigidos a cada graduado durante su vida laboral y son una forma de devolución de la educación subsidiada que otorga el gobierno” (Cárdenas, 2003, p. 16). Incluir un sistema de crédito contingente al ingreso dentro de la oferta del Icetex, destinado a facilitar el acceso de estudiantes de bajos ingresos a IES privadas; y sustituir la cofinanciación del riesgo crediticio por parte de las IES con un seguro de crédito a cargo del Icetex. Sin embargo, también es necesario garantizar la estabilidad financiera, de largo plazo, del citado instituto. Para ello podrían contemplarse mecanismos como los sugeridos por Cárdenas (2003, p. 35), consistentes en desarrollar “esquemas de titularización del crédito educativo, tal como funcionan con la cartera hipotecaria” y, para ello, solicitar “el apoyo de entidades multilaterales tales como el Banco Mundial, la CAF y la CFI, para que brinden un apoyo en caso de default o mora. Adicionalmente, el gobierno debería invo-

lucrar recursos propios para respaldarlos. En este contexto es importante considerar el desarrollo de mecanismos de cobertura que le den estabilidad al sistema en períodos de volatilidad o recesión”. Finalmente, discutir con las instancias gubernamentales respectivas, la apertura de nuevas posibilidades de financiación a la educación superior del país, como ha propuesto ASCUN (2005) en diversas oportunidades. Entre estas nuevas fuentes de recursos cabría mencionar: la suspensión de los aportes al SENA por parte de las IES y su utilización por las propias instituciones para formar en maestrías y doctorados a sus docentes; brindar acceso al fondo nacional de regalías a las Universidades regionales, públicas y privadas, para la realización de proyectos de investigación y para la formación, en maestrías y doctorados, de su cuerpo profesoral; propiciar la vinculación activa del sistema financiero tradicional al financiamiento de la educación superior, con programas especiales de crédito a largo plazo para pago de matrículas, mediante la utilización de recursos provenientes del encaje bancario o de inversiones forzosas a cargo de estas instituciones. La experiencia internacional Como se mencionó al principio de esta sección, el financiamiento de la educación superior ha sido objeto de múltiples estudios nacionales e internacionales, algunos de los cuales han sido citados a lo largo de este artículo. Sin embargo, existe un trabajo de compilación de las experiencias de políticas aplicadas en distintos países, elaborado por Jamil Salmi y Arthur M. Hauptman (2006) que merece ser retomado en extenso, así sea en un cuadro resumen como el que se presenta a continuación. Esta tabla da cuenta de la diversidad de posibles modalidades de financiamiento de la educación superior, siempre bajo la consideración que tanto los recursos públicos como los privados deben concurrir al desarrollo y sostenimiento de la misma.

TABLA RESUMEN TIPOLOGÍA DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS MODALIDAD DE ASIGNACIÓN I. Financiamiento público directo a las IES Son los recursos provistos por el presupuesto público otorgados a las IES para cubrir sus gastos de operación e inversión, incluidos los de destinación específica, como el desarrollo de Universidades de investigación

EJEMPLOS DE APLICACIÓN

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1. Financiamiento para enseñanza, operación e inversión Los países utilizan diferentes enfoques para ayudar a las IES a cubrir sus gastos asociados a la formación, a la operación y a sus gastos de capital. Estas ayudas se dirigen principalmente a las instituciones públicas, aunque algunos países también consideran elegibles a las instituciones privadas. 1.1. Presupuestos negociados o ad hoc. La asignación de recursos públicos son negociados entre el gobierno y las IES de acuerdo con factores históricos o políticos, como el presupuesto del año anterior o el poder político de las IES. Los presupuestos negociados se logran con mecanismo como: i) Rubros presupuestales. Los recursos se negocian con base en los distintos ítems incluidos en los presupuestos de las IES. ii) Presupuestos globales (grandes sumas o bloques presupuestales).

Nepal Malasia

1.2. Fondos con destinación específica (categorical o earmarked funds) Una manera más tradicional de asignar fondos a las IES es mediante el suministro de financiamiento para el logro de objetivos específicos. Estos fondos se distribuyen mediante fórmulas de asignación entre las IES elegibles.

Título III del programa de USA, y los fondos para IES con predominio de población negra, en Sudáfrica.

1.3. Fórmulas de financiamiento Muchos países están utilizando algún tipo de fórmula para asignar fondos a las IES. Las fórmulas varían según los criterios y la organización que las elabora. Entre los factores que se consideran en la definición de fórmulas se encuentran: i) Insumos. Como la planta de personal o el número de estudiantes. En lo que concierne a la planta de personal, se puede agregar criterios como el número de profesores con Ph.D. Es más usual recurrir a la cantidad de alumnos, incluida las tendencias y proyecciones de la matrícula. ii) Costos por estudiante. La mayoría de las fórmulas se basan actualmente en la matrícula estudiantil multiplica por el costo por estudiante. El costo por estudiante puede estimarse según: a. Valores actuales, que es lo más frecuente. b. Costos históricos promedios. c. Costos estandarizados (normativos), con base en criterios de eficiencia y optimización. Estos costos pueden definirse por referenciación (benchmarking) con otras IES, como en Kentucky (US), o mediante proyecciones definidas de común acuerdo (Charge Back Arrangements), que pueden ser modificadas en el transcurso del año fiscal (muchos países utilizarían estas fórmulas).

La mayoría de países recurre a la población estudiantil, pero en Europa del Este todavía es importante la planta de personal. Valores actuales: en la mayoría de países. Valores históricos: en algunos países. Costos estandarizados en: Checoslovaquia, Bulgaria, Kentucky (US) Inglaterra, Hungría,.

iii) Financiamiento basado en prioridades. Algunas fórmulas reflejan prioridades de política, como necesidades de trabajadores calificados en alguna región o en alguna área de conocimiento. En este caso, la IES cubre el sobrecosto en que incurre con recursos públicos. Una de las formas del financiamiento basado en prioridades consiste en otorgar recursos a las IES de acuerdo con el tipo de estudiante matriculado y no con base en el costo promedio por alumno. Esta clase de fórmulas puede nominarse como “bonos del lado de la oferta”. iv) Fórmulas basadas en resultados. Los resultados se incluyen en estas fórmulas en contraposición a los insumos. Ejemplos: recursos asignados con base en el número de graduados o de alumnos que terminaron el año escolar, en lugar de número de estudiantes matriculados (que inician año escolar) v) Fórmulas según la naturaleza de quien las diseña. También se considera, al definir fórmulas, el grupo de instituciones que las proponen y desarrollan. Hay dos opciones: Entidades políticas, cuando se trata de organismos adscritos directamente a los órganos de poder. Entidades Consultoras, (buffer bodies). Estas entidades constituyen el vínculo entre el gobierno y las IES; y buscan aislar el proceso de financiamiento del exceso de presiones políticas.

Inglaterra y algunos estados de los Estados Unidos Inglaterra e Irlanda destinan recursos para la matrícula de estudiantes de bajos ingresos. Jordania y la Autoridad Palestina han adoptado presupuestos basados en los alumnos. Dinamarca, Inglaterra, Israel y Holanda son ejemplos. Las entidades políticas predominan en la mayoría de países. Buffer Bodies en Pakistan, Inglaterra, Indica, y Sri Lanka. Nueva Zelandia e Irlanda tienen agencias de educación terciaria.

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1.4. Financiamiento basado en resultados En años recientes, un gran número de países ha adoptado mecanismos de financiamiento basados en resultados, para financiar la totalidad o parte de los presupuestos de operación y de inversión. Existen cuatro modalidades: i) Indicadores de desempeño (Perfomance set asides). Un porcentaje de fondos, adicional a los recursos básicos, es distribuido con base en un conjunto de indicadores de desempeño. Lo más usual es que sea una pequeña porción de los fondos para gastos ordinarios; sólo en algunos pocos casos, la mayoría de los fondos se asigna con base en indicadores de desempeño. ii) Contratos de resultados. Se trata de acuerdos regulatorios entre gobiernos y grupos de instituciones, o IES individuales, en los cuales se incluyen indicadores de resultados para hacer monitoreo al desempeño. Estos contratos pueden contener un carácter punitivo si las IES los incumplen. iii) Fondos en concurso (Competitive Funds). Son recursos que se otorgan con base en proyectos, con fines de mejorar calidad, promover innovación, fomentar una mejor administración. Estos objetivos son difíciles de lograr por medio de recursos otorgados con fondos con destinación específica o de recursos asignados por fórmulas iv) Pagos por resultados. Un pequeño grupo de países adoptó el esquema de pagar por desempeño logrado, bien sea mediante el uso de fórmulas; o de pago de honorarios por servicios. Este es el caso de IES que hacen contratos de formación con el gobierno y se les paga con base en el cumplimiento de lo estipulado en el contrato.

Sudáfrica, más de una docena de estados en USA, incluyendo: Missouri, New Jersey, Tennessee, South Carolina, y Ohio Francia, Finlandia, Dinamarca, Austria. Colorado y Virginia en USA.

Argentina, Bolivia, Bulgaria, Chile, Ghana, Hungría, Indonesia, Mozambique, Sri Lanka, US (FIPSE) Dinamarca, Inglaterra, Israel y Holanda, utilizan fórmulas Colorado está implementando un sistema para pagar por cada alumno de secundario matriculado.

2. Financiamiento de la Investigación Alrededor del mundo existe un gran número de acuerdos para financiar la Universidad de investigación, incluidos los costos de administración. Estos acuerdos comprenden: financiamiento de la enseñanza y la investigación juntas, otorgamiento de fondos en bloques, y financiamiento de proyectos. 2.1 Financiamiento conjunto de la enseñanza y la investigación Es la forma más común de financiar la investigación; algunos de los fondos que el gobierno otorga a las IES se utilizan para pagar investigación más que enseñanza y funcionamiento.

Muchos países financian conjuntamente la enseñanza y la investigación mediante presupuestos negociados o fórmulas.

2.2. Financiamiento de proyectos de investigación Es el otorgamiento de recursos al profesorado o a la administración para desarrollar propuestas de investigación que, usualmente, han sido evaluadas por pares académicos. En algunos casos, estos fondos son entregados en contrapartida, o fondos compensatorios, a los recursos ofrecidos por la IES o por fuentes privadas (Matching funds).

Los fondos federales para investigación en USA. Singapur y New York utilizan fondos en contrapartida.

2.3. Paquetes o bloques de fondos para investigación (Block grant funding for research). Las IES reciben grandes sumas de recursos para investigación, que pueden usar a discreción, porque no se encuentran ligados a proyectos, facultades o prioridades. El tamaño de estos bloque puede estar basado en: i) La capacidad institucional demostrada por su cuerpo docente e investigativo para desarrollar proyectos de investigación. Es el enfoque de los “blue skies”. ii) La existencia de Centro de Investigación de Excelencia. Las grandes sumas se entregan a instituciones especializadas en algunas áreas de investigación.

Inglaterra, Escocia y Austria. Chile, China, Nueva Zelandia, Holanda, Corea del Sur, Venezuela.

II. APOYO A LOS ESTUDIANTES/FINANCIAMIENTO INDIRECTO A LAS INSTITUCIONES Aunque en el mundo predomina el financiamiento de las IES, en muchos países está creciendo la asignación de recursos públicos a los estudiantes y a sus familias, bajo la forma de becas, beneficios fiscales y diversos tipos de préstamos estudiantiles. De esta manera, los alumnos se convierten en medios para el financiamiento indirectos a las IES, bajo la forma de bonos del lado de la demanda.

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1. Bonos (vouchers) del lado de la demanda Los fondos públicos para cubrir los gastos de funcionamiento de las IES son distribuidos a los estudiantes bajo la forma de bonos; las instituciones reciben reembolsos del gobierno con base en el número y/ó en la cantidad de vauchers que ellas les entregan.

Colorado (USA) utiliza vouchers para pagar los gastos de estudiantes de pregrado. La República de Georgia tiene un sistema similar.

2. Becas gubernamentales (grants and scholarships). Muchos países suministran ayuda no reemborsable a sus estudiantes, de acuerdo con diferentes criterios: administración de los programas, elegibilidad de los alumnos y gastos susceptibles de financiamiento. 2.1. Administración de programas Una variable de política para ofrecer programas de becas consiste en definir su administración: Administrados por instituciones. Los fondos públicos se entregan a instituciones que deben asignarlos entre estudiantes, de acuerdo con las normas fijadas por el gobierno. Ejemplo, el gobierno entrega fondos a las IES que ofrezcan descuentos a grupos específicos de alumnos, a título de contrapartida. Bonos estudiantiles de ayuda. Los alumnos y sus familias aplican para obtener recursos centralizados y, con base en la verificación de sus necesidades y/o méritos, reciben bonos. En algunos casos, las instituciones reciben pagos del gobierno como contrapartida a los vauchers entregados por los estudiantes, o los alumnos pueden recibir directamente el dinero asignado.

Hungría, Lituania, Polonia, Portugal (con base en méritos). Fondos compensatorios en USA (con base en programas institucionales). Dinamarca, Francia, países francófonos de África, USA (GI Bill, Pell Grant), Chile (vouchers para los mejores bachilleres).

2.2. Elegibilidad y cobertura Las becas escolares (grants and scholarships) varían mucho según los criterios de elegibilidad para los fondos no recuperables, y los gastos cubiertos por ellas. Verificación de disponibilidad de recursos por parte del estudiante y de su familia. Este instrumento puede utilizarse para cubrir únicamente los derechos de matrícula, los gastos de manutención, o ambos.

Reino Unido: sólo derechos de matrícula hasta 2006. Manutención: Austria, Bélgica, Estonia, Francia, Finlandia, Alemania, Irlanda, Italia, Polonia, Noruega, Eslovenia, N. Zelandia Ambos: Portugal, USA

Becas basadas en méritos escolares (Scholarships). En muchos países, la elegibilidad para becas está basada única o parcialmente en los méritos académicos o en otros logros del estudiante. Estos fondos no reembolsables pueden ser utilizados, ante todo, para pagar derechos de matrícula ó para cubrir manutención; aunque puede estar disponible para ambos.

Sólo para derechos de matrícula: algunos Estados de USA Sólo manutención: Austria, Estonia, Francia, Hungría, Polonia Para ambos: Holanda.

iii) Becas basadas en necesidades y en méritos. La elegibilidad depende tanto de las necesidades financieras como de los méritos académicos del alumno.

República Checa, Francia, Malta, Eslovaquia (gastos).

ii)

3. Beneficios impositivos Las familias o los estudiantes reciben bien sea un beneficio tributario, un crédito fiscal, una deducción de sus ingresos para cubrir derechos de matrícula o gastos de mantenimiento. 3.1. Derechos corrientes de matrícula. Estudiantes o familias reciben beneficios tributarios para compensar la totalidad o una parte de los costos de la matrícula.

Irlanda, USA, New Brunswick (Canadá)

3.2. Deducciones familiares. Están previstas en el sistema tributario y ayudan a los padres a compensar los gastos de mantenimiento de sus hijos mientras están matriculados en educación superior.

Austria, Bélgica, República Checa, Francia, Alemania, Latvia, Holanda, Eslovenia.

4. Tipos de préstamos estudiantiles Los créditos estudiantiles se utilizan actualmente en más de 50 países en todo el mundo. La principal diferencia entre los tipos de préstamos es el plan de repago. Los enfoques varían de acuerdo con las fuentes del capital; el tipo de gastos cubiertos, la elegibilidad y el nivel de subsidio otorgado.

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4.1. Planes de repago Los créditos estudiantiles generalmente se repagan bajo la forma de créditos hipotecarios (con colaterales o garantías) o de pagos contingentes. i) Préstamos amortizables (tipo hipoteca). Es la forma más tradicional de cobrar un crédito estudiantil, mediante un plan de amortizaciones con cuotas iguales durante un período. Entre éstos se encuentran los planes de repago graduales y extendidos; graduales porque las cuotas son pequeñas al principio y mayores más tarde; extendidos porque se prolongan más allá del plazo normal fijado.

En la mayoría de los países, el repago basado en amortizaciones se realiza entre 7 y 10 años. USA (opcional), Sonora (México), Venezuela.

ii) Pagos contingentes. Es el más novedoso sistema de financiamiento de créditos estudiantiles. El repago está basado en la cantidad prestada y en un porcentaje del ingreso percibido por los deudores una vez que culminan su educación. Varias modalidades: Repago obligatorio sobre los ingresos contingentes. Todos los deudores pagan con base en sus ingresos luego de su graduación y el monto de la deuda; los planes dependen de quien pagó inicialmente los costos de estudio: los alumnos y sus familias, o el gobierno. En el primer caso, el repago sobre los ingresos contingentes es combinado con pagos tradicionales, consistentes en que el alumno o sus padres pagan a las IES mientras el prestatario le reembolsa esos pagos. El sistema más novedoso consiste en que el gobierno paga inicialmente los derechos de matrícula y los alumnos pagan, cuando finalizan su educación, a través del sistema impositivo.

Sudáfrica, Suecia, Nueva Zelandia Australia, Escocia, Tailandia, Reino Unido (en 2006).

Repago opcional sobre los ingresos contingentes. Es la opción que se concede a los deudores con créditos hipotecarios de cambiarse al sistema de repago con base en ingresos contingentes. Esta política estimula a los deudores con dificultades para cubrir las cuotas de amortización a trasladarse al sistema de repago basado en el sistema tributario, como se hace en Chile.

USA desde 1994 creó la opción de repago sobre ingresos contingentes. Chile

iii) Impuesto de graduación. Los estudiantes pagan por su educación un porcentaje de sus ingresos, a título de impuestos, una vez que terminan sus estudios. Este modelo se diferencia se diferencia de los pagos contingentes porque el repago no se hace a lo largo de toda la vida laboral o hasta la jubilación, sino hasta cubrir la totalidad de la deuda.

No está establecido en ningún país.

iv) Contratos de capital humano. Los alumnos aceptan pagar con una porción de sus ingresos a los inversionistas, quienes tienen un derecho (equity stake) sobre el ingreso del alumno ya graduado. Bajo distintos esquemas, los inversionistas pueden cargas como depreciación, en sus declaraciones de renta, el valor económico de los alumnos.

Pilotos en Colombia, Chile, Alemania y USA.

4.2. Fuentes de los fondos. Los créditos estudiantiles pueden ser financiados a través de una variedad de fuentes, que incluyen: i) Fuentes privadas: Bancos comerciales y otras fuentes privadas ofrecen el capital en la mayoría de los créditos estudiantiles amortizables, alrededor del mundo.

Canadá, Chile, China (comercial), Corea, USA (programa garantizado).

ii) Fuentes públicas. Existe una tendencia reciente, de los países, de sustituir fuentes privadas por recursos públicos para el financiamiento de los créditos amortizables.

Canadá, China (subsidiado), Hong Kong, Tailandia, USA (directamente en los programas de crédito estudiantil)

iii)lCréditos estudiantiles con financiación interna. Un mecanismo menos utilizado para financiar y estructurar créditos estudiantiles consiste en que las Instituciones recurren a los pagos realizados por algunos estudiantes para financiar los créditos que ayudan a otros alumnos a pagar sus derechos de matrícula. Estos préstamos, que pueden contar ó no con el compromiso del gobierno, permiten formas novedosas de repago, como: Planes de pagos diferidos. Se fija un margen de pagos a lo largo del tiempo que el alumno permanece en la Institución. Financiamiento privado negociable (serviced). Las IES venden créditos o contratos a empresas de coro especializadas (servicers) cuando los deudores comienzan a pagar.

Filipinas USA (Sallie Mae y otras entidades), Colombia.

EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

iv) Financiamiento creativo. Conviene considerar un número considerable de mecanismos creativos de financiamiento para proveer y expandir los créditos estudiantiles amortizables, como los siguientes: Mercados secundarios. Algunos préstamos estudiantiles son vendidos o utilizados como colaterales para crear nuevo capital de préstamo. Titularización. Se crean bonos con base en el flujo de fondos proyectado a partir de los repagos del crédito estudiantil.

USA (Sallie Mae y otras entidades), Colombia USA, Chile

4.3. Gastos cubiertos Los programas de becas y créditos también varían de acuerdo con su cubrimiento: sólo derechos de matrícula, sólo manutención o ambos. i) Solamente derechos de matrícula. Los alumnos sólo pueden prestar para derechos de matrícula. ii)llAnte todo, sólo para manutención. Existen créditos disponibles para cubrir manutención. iii) Se cubre tanto matrícula como manutención.

Lituania, Corea, Japón, Filipinas Dinamarca, Inglaterra, Finlandia, Alemana, Hong Kong, Polonia, Eslovaquia Canadá, China, Estonia, Hong Kong, Malta, Holanda, Tailandia, USA.

4.4. Elegibilidad para el préstamo Los créditos amortizables varían según el tipo de estudiante que puede acceder a ellos: Verificación de recursos disponibles (means testing). Algunos países limitan los créditos estudiantiles a quienes pueden probar que los requieren, aunque a menudo esta verificación se utiliza para determinar los préstamos subsidiados. Carga académica (course load). En ocasiones se limitan los créditos a los estudiantes de tiempo completo, aunque algunos países los otorgan a los de tiempo parcial. Nivel de estudios. La mayoría de los países tiene créditos para pregrado y posgrado; sin embargo, en ocasiones se limita sólo a ciertos grupos de estudiantes como los de pregrado, en Escocia. Elegibilidad del sector privado. En gran número de países tanto el sector público como el privado tienen acceso al crédito.

Austria, Italia, Polonia Inglaterra, Polonia, USA Escocia Noruega, Filipinas, Polonia, Corea del Sur, Tailandia, USA.

4.5. Nivel de Subsidio Existe considerables diferencias sobre los créditos subsidiados con respecto a las condiciones y plazos del mercado. Verificación de recursos y altos subsidios. Hay países en los cuales la elegibilidad para el subsidio se establece con base en la verificación de medios económicos, y el subsidio de intereses y los costos de incumplimiento superan el 10% del valor del préstamo. Poco o ningún subsidio. Los programas de crédito de amplio acceso, los subsidios son inferiores al 10% del valor del préstamo.

Canadá, China (subsidiado), Alemania, Nueva Zelandia, Filipinas, Tailandia, USA (sub) China (comercial), USA (no subsidiado)

5. Becas parciales/préstamos parciales En algunos países la ayuda financiera a los estudiantes proviene en parte de becas y en parte de créditos. Esto incluye: 5.1. Préstamos convertibles en becas Los préstamos recibidos por los alumnos se convierten en becas si ellos demuestran alto rendimiento académico.

Holanda (becas básicas), Noruega, Suecia

5.2. Préstamos condonables El valor del crédito, total o parcialmente, se paga mediante el ejercicio de un cargo en el sector público o privado, durante un determinado tiempo.

En USA se condona parte de la deuda a profesores y médicos que aceptan trabajar en las zonas menos pobladas

Fuente: Salmi, J. & Hauptman, A. (2006) Innovations in Tertiary Education Financing: A Comparative Evaluation of Allocation Mechanisms. Traducción libre del autor.

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ALBERTO JARAMILLO

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Asociación Colombiana de Universidades

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA? CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN*

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen El artículo hace una mirada panorámica a la financiación de la educación superior en Colombia y, especialmente, la de las Universidades estatales. El propósito del documento es provocar una reflexión respecto a las diversas formas de financiación comúnmente usadas. Se espera que sirva para ayudar a encontrar nuevos caminos de sostenibilidad de la educación superior pública, para contribuir a disipar unos cuantos supuestos sobre el tema y para lograr una mejor idea del peso relativo de la educación superior colombiana en el contexto latinoamericano. Es lamentable que las cifras de las diversas fuentes nacionales e internacionales no coincidan, a pesar del dinero y conocimiento que se invierte en ellas. Así, es difícil saber quién tiene la razón en esa nube gris. Palabras clave: financiación, educación pública, investigación.

PUBLIC HIGHER EDUCATION IN COLOMBIA: LACK OF RESOURCES OR POLITICAL WILL? Abstract The article gives a panoramic view to the financing of higher education in Colombia and especially that of the state universities. The purpose of the document is to provoke a reflection on the various commonly used forms of financing. Is expected to serve to help find new ways of sustainability of public higher education, to aid dispel a few assumptions about the subject and to achieve a better idea of the relative weight of Colombian higher education in the Latin American context. It is regrettable that the figures of the various national and international sources differ, despite the money and knowledge invested in them. It is difficult to know who is right in that gray cloud. Keywords: funding, public education, research.

Profesor Asociado del Departamento de Ingeniería Química y Ambiental Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.

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INTRODUCCIÓN Se hace un llamado a no improvisar remedios que pueden resultar más lesivos que la enfermedad; por eso, independientemente de si se hacen los ajustes urgentes en esta vigencia debería abrirse un proceso de rediseño del sistema de educación superior en su conjunto. ¿Por qué cambiar algo que podría ser usado de mejor manera y que, por razones más bien políticas, no se ha aprovechado a cabalidad para el fortalecimiento de ella? Los hechos han mostrado que, porque no existe una visión compartida socialmente alrededor de la importancia de la educación superior en Colombia y, en especial de la universitaria, la financiación estatal, para este nivel, ha sido la mínima que la ley permite y, en varias ocasiones, se ha pretendido apropiar recursos públicos por debajo de ese mínimo vital, tratando de resolver inequidades por la vía de la redistribución. Se ha evidenciado que la asignación presupuestal, tal y como se ha hecho, no permite actuar con flexibilidad para introducir nuevas dinámicas en el sector, no por que no sea posible en el marco de la normatividad vigente, sino, como se mencionaba antes, por apropiar siempre el mínimo posible de la ley, pues las prioridades coyunturales son otras. Es ingenuo pensar que las normas son las que hacen los consensos verdaderos, de manera que es más seguro para las Universidades públicas volver a establecer las nuevas reglas del juego para el ejercicio de un nuevo mínimo vital, para otro período de desacuerdos políticos y estratégicos acerca de la importancia de la Universidad y de la investigación en Colombia. El sistema de educación superior estatal ha demostrado en los últimos diez años que está en capacidad de mejorar su desempeño. Sin embargo, el proceso de “hacer más con lo mismo o hacer más con menos” encontrará muy pronto barreras objetivas en la capacidad de las instituciones y en el tipo de organizaciones que las soportan. Los elementos clave que causaron una acción global de mejoramiento en el sistema, cuyas evidencias son palpables, son variados: una comprensión más cabal e integral sobre lo público; un marco constitucional basado en derechos; la evidencia del papel de la educación en el desarrollo de la Nación por parte de la misma comunidad universitaria; y la comparación, emulación e incluso rivalidad entre pares en lo cual ha jugado un rol positivo la mayor visibilidad

de las instituciones y su apuesta (a pesar de muchas resistencias) por encontrar su propia estrategia de evaluación, de retroalimentación e instrumentos de medición apropiados. Aquí es necesario resaltar los avances que se han logrado en el Sistema de Universidades Estatales SUE en la comprensión de su propia naturaleza y que ahora se consolida mediante nuevos indicadores de la función de investigación, lo que constituye un aporte a la consolidación del SUE (Universidad Nacional de Colombia, 2009). Los nuevos indicadores se han agrupado en capital humano, capital relacional y capital estructural, los que en conjunto, dan una idea mejor y más moderna de las capacidades de investigación. Existe en Colombia una alta correlación entre las capacidades de innovación, en sentido estricto, y la dinámica de la educación universitaria, dada la alta proporción de doctores vinculados a las Universidades y a los centros e institutos de investigación y desarrollo con los que se interactúa, tanto dentro de las mismas como en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, SINACYT. ¿Para qué cambiar la norma marco? Los cambios, si se hacen, deben buscar la coherencia y articulación del sistema, para que se conciba y actúe realmente como algo continuo lleno de interrelaciones, una apuesta por la calidad y pertinencia de todo el sistema, con la conciencia de que si no se interviene en la educación media y básica, el solo sistema de educación superior será incapaz de propiciar los procesos formativos de los jóvenes. En el mismo sentido, se debe construir un consenso acerca de las justas proporciones que deben existir entre los diversos niveles de la esta última y decidir la forma progresiva como se debe avanzar hacia allá. No se puede reducir la crítica a afirmar que “lo que se está haciendo no es lo que debería hacerse” y dejar tan solo la alternativa general que responde: “hacia la universalización”. Estamos hablando de personas más que de las instituciones que las forman, de manera que es necesario concretar el discurso del desarrollo, de la inclusión, de la igualdad de oportunidades, y de la libertad. Lo que se ha demostrado en estos años es que, si bien en la base del sistema educativo en su conjunto se debe asegurar cobertura neta plena, meta que tiene un vacío enorme en la educación inicial, la garantía de que todo el sistema mejore encuentra una condición ineludible en la capacidad de los

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niveles superiores de transformarlo todo. Por eso, la estrategia no puede ser la de “blanco o negro”, “arriba o abajo” sino la de gestionar adecuadamente las interrelaciones y los impactos sociales, para lo cual otra condición es la flexibilidad del sistema en todas sus dimensiones: en lo misional, institucional, de interrelaciones, legal, de posibilidades de flujo de los actores, de estrategias de financiación, entre otras. Es necesario reconocer, a manera de autocrítica, que las Universidades públicas hacen menos de lo que se requiere para mejorar los otros niveles del sistema educativo. ¿Cómo cambiar? Los cambios de algún alcance solo son posibles si se comparte una visión de largo plazo entre los actores principales del sistema, para poder acordar ciertos inamovibles en el mediano y corto plazo; si se diseña una progresividad viable en la aplicación de la política y si dicha política logra legitimidad, transparencia y visibilidad. Premisas para la propuesta ante un eventual ajuste normativo 1. La visión consiste en una educación superior pública que sea garantizada como derecho colectivo en igualdad de oportunidades a quienes deseen ingresar a ella, e incidiendo positivamente en el desarrollo social y económico de la Nación. 2. Esta debe fijarse metas más ambiciosas de cobertura neta y bruta en la educación superior y un rol preponderante de lo estatal en el conjunto del sistema. Especial función debe cumplir la Universidad pública para la mejora de los demás niveles de la educación. Esta acción, en una primera fase, deberá orientar sus esfuerzos para avanzar en la calidad de la educación pública desde la educación inicial hasta el grado once, actuando planeadamente a través de los maestros y mediante programas y proyectos específicos. Esta estrategia tiene como propósito asegurar igualdad de oportunidades de acceso, ya de por sí restringido, de los jóvenes de la población más vulnerable, bajo la premisa de que la equidad no solo surge de asegurarlo, sino mejorando la tasa de graduación de esta población. 3. El Estado, por su parte, debe seguir ampliando cobertura y mejorando la calidad de la educación inicial, nivel que se mantiene con tasas de cobertura bruta baja con nivel de calidad precaria y altos niveles de informalidad.

4. El presupuesto apropiado para educación superior debe aumentar a un ritmo por encima del tendencial. No se trata de hacer más con lo mismo o con menos sino de hacer mucho más con más. El mejoramiento del sistema en su conjunto debe ser permanente, pero su capacidad de estabilización se mantiene si se sigue con una política de igual inversión a pesos constantes (con un presupuesto decreciente en términos de su participación en el presupuesto nacional). 5. La educación universitaria se fundamenta en un desarrollo armónico de sus tres funciones misionales esenciales: investigación, docencia, extensión, de manera que la política de financiación no puede orientarse a generar dispersión y desarticulación en ellas. La propia Universidad debe definir qué tipo de investigación debe hacer y qué relaciones establecer con el SINACYT, proyectando su propio rumbo, sus prioridades y su estrategia de articulación. De la misma manera, debe generar nuevas redes y relaciones con los niveles técnico y tecnológico, de acuerdo con su visión acerca de las complementariedades necesarias. Sin embargo, en el campo de la innovación tecnológica la institución universitaria no las percibe como imprescindibles seguramente por la distancia entre lo que actualmente se desarrolla en el mundo académico y el mundo del mercado. Obviamente existen excelentes excepciones. 6. La política de la educación superior no puede estar determinada por la política fiscal; debe ser establecida como un propósito nacional y considerar esta última simplemente como una restricción. 7. Se trata de concertar un nuevo mínimo vital para la educación superior pública. Los hechos han demostrado que no hacerlo es ingenuidad. 8. Lo que se acuerde en relación con el ajuste de la Ley 30, debe seguir desarrollando el marco conceptual y la experiencia que se ha generado en Colombia, de acuerdo con la autonomía universitaria y de la educación como derecho fundamental. Lo que no se puede y no se debe hacer en términos de financiación, por la autonomía universitaria. Para no fallar en el intento de ajustar la política de financiación de la Universidad pública a continuación se resumen y transcriben los apartes más ilustrativos sobre el tema de la financiación que se encuentran en la Sentencia C 926/05 de la Corte Constitucional (2005) cuyo Magistrado ponente fue el H. M. Jaime Córdoba Triviño.

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- La formación académica, la orientación ideológica de las personas y el manejo administrativo o financiero de las Universidades deben estar libres de interferencias del poder público (Corte Constitucional, 1992). - En ejercicio de la autonomía, las Universidades tienen derecho a “arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional” (Corte Constitucional, 1994). - La autonomía aplica no solo al interior de las instituciones sino frente a terceros y frente al gobierno nacional. “La capacidad de autodeterminación y autorregulación que caracteriza a las Universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisión para el desempeño de sus funciones, para darse su organización y gobierno, y para manejar su presupuesto conforme al régimen especial autorizado por la Constitución.” (Corte Constitucional, 1997). - “En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto” (Corte Constitucional, 1994). - La vinculación de las Universidades al Ministerio de Educación Nacional se da sólo en cuanto se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo (Corte Constitucional, 1994). - “Sobre la autonomía presupuestal la Corte manifestó que “el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”1 (Corte Constitucional, 1997). En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena consideró que “el Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser

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- “…la autonomía encuentra límites en la Constitución y en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia” (Corte Constitucional, 1996). - “…se considera una intervención indebida la de regular directamente cuestiones tales como organización académica -selección y clasificación de docentes, programas de enseñanza- u organización administrativa -manejo de presupuesto y destinación de recursos-. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia que “[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su autonomía” (Corte Constitucional, 1994). - “…a pesar de recibir dineros públicos, su presupuesto es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales. Ello es una consecuencia directa de la autonomía universitaria garantizada en la Carta Política” (Corte Constitucional, 2004). - “…imponer a las universidades públicas… el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias (basado en resultados de gestión) (p.n)… es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales “en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía” (Corte Constitucional, 1998). reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades”. (Subrayas fuera del texto original).

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- “Sujetar la distribución del porcentaje a indicadores de gestión, que no se encuentran precisados por el legislador,…es una forma a través de la cual el Gobierno, puede interferir en decisiones que corresponden al ámbito interno de las Universidades estatales”. - “El Consejo Superior Universitario como máximo órgano de dirección y gobierno de las Universidades (el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 se ocupa de regular lo atinente a su integración) y en el cual tiene participación el Gobierno Nacional a través del Ministro de Educación Nacional o su delegado, o del Gobernador, o del Alcalde, según sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, será el escenario propicio para realizar la rendición de cuentas respectiva, así como para analizar y evaluar la gestión alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario (Corte Constitucional, 1997). - “Será cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribución del presupuesto, el cual, por demás, pertenece a cada Universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas”. - “La Corte precisa que las Universidades en conjunto deben responder a una política educativa que puede definir, sin duda, el Gobierno Nacional, pero siempre que no se afecte su autonomía”. Lo que se intenta ajustar El Ministerio de educación está interesado en modificar los artículos que determinan la financiación mínima de las Universidades públicas, es decir, los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. “Artículo 86. Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución”. “Las Universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”. “Artículo 87. A partir del sexto año de la vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto”.Antes

de cualquier análisis sobre su contenido o sobre los motivos que justificarían su ajuste, es necesario considerar, aunque de manera superficial, la situación de la educación superior en Colombia y especialmente la de la Universidad pública”. TENDENCIAS Y RETOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR La tasa bruta de cobertura de la educación superior ha aumentado, y aunque los niveles técnico y tecnológico han ganado participación, esto se ha hecho principalmente a través del aumento de la participación del SENA, cuyo presupuesto proviene principalmente del aporte privado. Se presentan grandes diferencias de cobertura neta y bruta entre ciudades y regiones del país En relación con este hecho, una nueva apuesta de la Ley 30 se debe hacer sobre la base de establecer hasta dónde se mantiene esta situación y qué medidas se deben adoptar para asegurar que, a largo plazo, no se profundice esta inequidad territorial. Una posibilidad de solución, que va más allá de los presupuestos apropiados por la Nación, consiste en ofrecer todos los niveles de educación superior en cada región en aquellos campos del conocimiento priorizados para ella y facilitar el flujo de talentos y capacidades de docentes y estudiantes que deseen incursionar en otros campos hacia instituciones que los ofrezcan, lo cual debe hacerse junto con una adecuada trama de relaciones interinstitucionales que permita compartir talentos humanos, recursos e infraestructura. Cualquier estrategia que se plantee debe partir de aumentar el presupuesto estatal y asignar los aportes incrementales, combinando diversas estrategias para el logro de la equidad. En relación con las instituciones se encuentra que entre el año 2000 y el 2008 no se habían creado nuevas instituciones técnicas profesionales, se fundaron tres instituciones técnicas, veinticuatro instituciones universitarias y dos Universidades. El gasto público en educación superior Al analizar las cifras globales del sistema de educación superior en Colombia se llega a la conclusión de que este es uno de los más débiles de América Latina, tanto desde el punto de vista de la cobertura como de los presupuestos estatales que lo soportan. Como consecuencia de lo anterior, es uno de los que presenta resultados precarios en cuanto a pro-

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ducción académica de carácter internacional. Aquí es necesario resaltar la importancia del aumento de la publicación de artículos en revistas indexadas internacionalmente, pero no hay que olvidar la distancia en términos de competitividad que separa a los artículos del flujo del capital de riesgo, prácticamente inexistente en Colombia, de las patentes, y a estas de las innovaciones exitosas en el mercado. Pese a los esfuerzos realizados, Colombia se encuentra lejos de alcanzar las metas que se ha trazado en materia de educación superior, como se concluye en la evaluación del Plan Decenal 1996-2005: “Los indicadores… muestran que el país está lejos de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal de Educación (formar 8 mil doctores, 10 mil profesionales especializados y 18 mil técnicos y tecnólogos). Adicionalmente, la cobertura de la educación superior sigue siendo baja e inequitativa, pues pocas personas de bajos ingresos logran cursar una carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el bajo número de personas con doctorado afecta la posibilidad de fortalecer la investigación y la generación de conocimiento en el país.” (MEN, 2006). A la misma conclusión puede llegarse si se analiza la evolución de la inversión estatal per cápita promedio en las universidades públicas, la que alcanzaba la cifra de 5,69 millones en 1993, mientras que en 2008 era de 3,67 millones a pesos constantes de 2008 (MEN, 2009). Tomar estas cifras promedio estáticamente, sin un análisis más detallado, no deja ver el decrecimiento real de la inversión per cápita ni la disminución del presupuesto asignado de inversión de las Universidades públicas en relación con el presupuesto estatal para educación. Como estos resultados pueden corresponder a varios estados y tendencias en las variables, - por ejemplo, pueden deberse a aumentos en la eficiencia del sistema de educación superior público, al uso de estrategias virtuales o semipresenciales en la formación, a un aumento de los costos de la educación superior que en general están por encima del IPC, o a una menor asignación de recursos por parte del estado - es necesario considerar, a la vez, el crecimiento de las cobertura bruta, la inversión per cápita y los indicadores de gestión. Al hacerlo, no es difícil llegar a la conclusión de que el sistema de educación superior está haciendo más, generando mejores resultados con menos recursos. Ver tablas 1, 2 y 3. En esta última se puede apreciar la posición relativa de Colombia en relación con otros países de

América, ubicada en general, por debajo del promedio. En lo que Colombia se destaca, como se verá más adelante, es en la tendencia privatizadora de la educación superior, solo superada por Chile, en Latinoamérica. Ver más adelante tabla 14. Tabla 1 Colombia gasto público en educación superior como porcentaje del PIB, 1993-2003 Año

Porcentaje del PIB

1993

0.43

1994

0.59

1995

0.58

1996

0.63

1997

0.55

1998

0.66

1999

0.73

2000

0.73

2001

076

2002

0.71

2003

0.74

…

…

2009

0.94

Fuente: Rodríguez, Francisco: “Tendencias del financiamiento de la educación superior en América Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco, 2005. Citado por Jaramillo, A.

Tabla 2 Aporte de la Nación a las Universidades públicas como porcentaje del PIB Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Cálculos propios

% del PIB 0,292% 0,251% 0,208% 0,188% 0,158% 0,137% 0,112%

Fuente: dato tomado del discurso de la Ministra de Educación Dra. Cecilia María Vélez White. Foro de Financiación de la Educación superior, Bogotá, 2 de marzo 2 de 2010 (No hace parte de la tabla original).

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

Tabla 3

Gráfica 1

Crecimiento del PIB per cápita y gasto público en educación:

Inversión del MEN en educación superior

Pais

Chile Argen�na México Costa Rica Venezuela Panamá Brasil Colombia Perú Ecuador Paraguay Bolivia

PIB per cápita $US 2007

Crecimiento anual del PIB per cápita 1990-2007

Gasto público en educación como % del total de gastos del gobierno 2000 - 2007

9.878 6.644 9.715 5.877 8.299 5.833 6.855 4.724 3.846 3.335 1.997 1.379

3,7 1,5 1,6 2,6 -0,2 2,6 1,2 1,2 2,7 1,2 -0,3 1,3

16,0 13,1 25,6 20,6 n.d. 8,9 14,5 14,2 15,4 8,0 10,0 18,1

Fuente: Dirección Nacional Administrativa y Financiera de la Universidad Nacional de Colombia 2009

Fuente: OECD Education at a Glance 2009

Tabla 4 Gasto público en educación superior comparación entre países País

Porcentaje del PIB 1995

2002

Argentina

0.57

0.23

Brasil

1.0

N.D.

Bolivia

1.18

1.50

Guatemala

0.26

0.28

Costa Rica

0.90

0.90

Cuba

1.54

2.78

México

0.76

0.87

Paraguay

0.80

0.70

Uruguay

0.40

0.40

Colombia

0.58

0.74

Promedio

0.80

0.93

Fuente: Rodríguez, Francisco: “Tendencias del financiamiento de la educación superior en América Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogotá: Informe IESALC-Unesco, 2005. Citado por Jaramillo, A.

Evolución de los costos de la educación superior No existe un índice compuesto de costos de la educación superior pública en Colombia, pero puede tomarse como referente el comportamiento de los específicos de la privada; al hacerlo se observa una tendencia a crecer por encima del índice de precios al consumidor. En la tabla.5 se comparan los incrementos anuales evaluados por el DANE y los aumentos de presupuesto determinados para las IES. Es necesario tener en cuenta que las apropiaciones, que en algunos años parecen ser muy superiores al IPC se hacen para compensar los faltantes de los años anteriores, como puede observarse para el 2003 y para el 2009. Las diferencias encontradas entre el ICESP y el IPC son las que llevan a pensar en la conveniencia de encontrar un índice de costos más realista para las Universidades públicas para que sea empleado en la indexación año a año o en la conveniencia de ajustar la manera de indexar establecida en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, de manera que se use, por ejemplo, el IPC+ Y puntos. Encontrar el valor de Y apropiado es un trabajo que supera el límite de este artículo y que requiere un ejercicio técnico realizado por expertos y legitimado por los actores del sistema.

135

136

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

Tabla No. 5 Relación entre el índice de precios de la educación superior privada, ICESP, el IPC y los aportes de la Nación para las Universidades públicas ICESP AÑO

APORTES DE LA NACIÓN VARIACIÓN % REAL (1)

I SEMESTRE II SEMESTRE

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (2)

10,02 8,16 7,13 8,44 6,33 5,78 5,21 5,35 5,41 6,02

8,82 8,40 7,59 7,70 5,89 5,76 5,08 4,99 5,90 5,12

IPC

ICESP-IPC

8,75 7,65 6,99 6,49 5,50 4,85 4,48 5,69 7,67 2,00

1,27 0,51 0,14 1,95 0,83 0,93 0,73 -0,34 -2,26 4,02

UNIVERSIDADES NACIONALES

11,00 5,30 8,00 7,50 6,60 4,90 9,60

UNIVERSIDADES TERRITORIALES

13,50 6,00 3,10 5,70 4,00 5,00 11,10

TOTAL

12,00 5,60 6,00 6,80 5,60 5,00 10,20

Fuentes: DANE y Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Gasto por estudiante Con frecuencia se señalan como exagerados los montos que se invierten en algunas Universidades colombianas en relación con las que reciben menos aportes del presupuesto nacional. La invitación es a que se comparen los gastos per cápita de estas con sus pares internacionales. La sensación que queda es que los logros vinculados con la inversión son muy altos. Esto puede confirmarse al evaluar el desempeño de nuestros egresados en los posgrados en el nivel internacional. A continuación se muestran algunos de esos valores anuales de los cuales estamos, aún en Universidades como la Nacional de Colombia, muy lejos de esas inversiones: Estados

Unidos, US$ 25.109, Chile, US$ 8.130, México, US$ 6.462, Brasil, US$ 10.294, y el promedio de los países de la OECD US$ 12.33620 (OECD., 2009). La matrícula en educación superior Durante los años setenta del siglo pasado, la matrícula en educación superior en Colombia se multiplicó por 3, al pasar de 85.560 en 1970 a 271.630 alumnos en 1980, lo que correspondería a un crecimiento promedio anual del 11.1%. En la década siguiente, conocida como la década perdida de América Latina, el crecimiento fue mucho menor, si bien la población estudiantil se multiplicó por 1.79 entre 1980 y 1990; lo que equivale a una variación anual del 5.5% en promedio. Ver tabla. 6.

Tabla 6 Colombia: matrícula en educación superior 2000-2008 Año

CEPAL

1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

85.560 271.630 487.448 934.085 977.243 989.745 986.680 1.112.574 1.223.594 1.314.972 1.372.674 1.487.186

Variación anual (%) 11.1(*) 5.5(*) 6.1(*) 4.6 1.3 -0.3 12.8 10.0 7.5 4.4 8.3

Fuente: Cepal. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009

SNIES

977.243 981.458 1.050.032 1.113.726 1.195.724 1.128.934 1.363.129 1.483.631

Variación anual (%)

0.4 7.0 6.1 7.4 7.3 6.3 8.8

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

En términos relativos, expresados en la tasa bruta de matrícula en educación terciaria, el país ha vivido un proceso de expansión continua, al pasar de un 3.9% de cobertura en 1970 a un 35.4% en 2008, como se aprecia en la tabla. 7.

2003

24.6

2004

27.5

2005

30.0

2006

31.9

2007

33.0

Tabla 7

2008

35.4

Tasa bruta de matrícula en educación terciaria. Colombia 2000-2008 Año

Tasa

1970

3.9

1980

8.6

1990

13.4

2000

24.0

2001

24.8

2002

24.9

Fuente: Cepal. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009

En términos de política educativa, la inclusión de los programas ofrecidos por el SENA, tradicionalmente considerados como formación para el trabajo y por fuera del sistema de educación superior, habría permitido elevar la tasa bruta de matrícula en educación terciaria a partir de 2005 y modificar la participación porcentual de cada sector en la oferta educativa. Ver tabla 8.

Tabla 8 Colombia: matrícula en educación terciaria 2003-2009 Tipo de Institución

2003

%

2009

%

IES públicas

404.721

41.0

554.065

44.6

IES privadas

583.426

59.0

687.380

55.4

Subtotal (1)

988.147

100

1.241.445

100

IES públicas + SENA

416.722

41.7

883.067

56.2

IES privadas

583.426

58.3

687.380

43.8

Subtotal (2)

1.000.148

100

1.570.447

100

Fuente: Cifras suministradas directamente por el MEN, febrero 2010.

En comparación con otros países de América Latina, Colombia se encuentra en una situación intermedia en cobertura de educación terciaria, muy por debajo de Cuba, Argentina, Chile y Venezuela; y por encima de países como Brasil y Costa Rica. Ver tabla 9. Tabla 9

Colombia

35.4

Tasa bruta de matricula en educación terciaria: comparación entre países 2007 País

Tasa

Argentina

68.1 (*)

Brasil

30.0

Bolivia

38.3

Chile

52.1

Costa Rica

25.3(**)

Cuba

108.7

Ecuador

35.3

Perú

34.5(*)

Venezuela

52.6(*)

Fuente: CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2009

En cuanto a la escolarización promedio de la población total, Colombia presenta la más baja tasa de

137

138

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

los países iberoamericanos analizados; además de profundas diferencias entre ciudades y regiones. Es clasificada como de nivel medio-grande, por tener matriculados entre 1 y 2 millones de estudiantes en las IES, por debajo de Argentina, Brasil y México; y de masificación medio-baja por tener un índice de masificación entre el 26 y el 35% (acaba de ser superado en 2009: 1.570.447 matriculados) de tasa bruta de cobertura, por debajo de Argentina, Panamá, Uruguay, Bolivia, Chile y Venezuela. Ver atrás gráficos 2 y 3. (CINDA, 2007). Se mantienen las inequidades regionales, y entre los quintiles más alto y más bajo, Colombia presenta uno de los indicadores más inferiores de participación en la cobertura bruta en educación superior del quintil más pobre, entre los países iberoamericanos: 13,1%, frente a República Dominicana 34,4%, Bolivia 32,9%, Costa Rica 29,7%, Perú 24,4%, Argentina 22,9, Panamá 22,6%, Venezuela 20,8%, Brasil 19,5, Chile 18,9%, y Ecuador con 17,1%.(p. 109). “Bogotá concentraba en el 2006 el 39% de las IES; ofrecía el 34% de los programas y allí estudiaba el 36% de los alumnos de todo el país…La tasa de cobertura bruta para la población comprendida entre 18 y 24 años de edad, en el caso de Bogotá alcanzó el 51% en 2004, Santander 29%, Atlántico 27%, Antioquia 25%. El promedio nacional era de 23%. En departamentos como Sucre, Magdalena, Nariño y Córdoba, esta se sitúa entre el 7% y 10%... Al analizar las tasas de cobertura por niveles de ingreso, se puede apreciar que en el quintil 5, el de más altos ingresos, la cobertura bruta alcanzaba 72% en el 2003, y la tasa neta 42%, mientras que en el quintil 1, el de más bajos ingresos, estas solo llegaban a 7 y 4% respectivamente. En los quintiles 2 y 3, la cobertura bruta es de 10 y 20%, y la neta de 6 y 11%, en cada caso, en tanto que en el quintil 4 estas coberturas se sitúan en 33 y 20%.” (Bula, E. 1997). La situación se podría sintetizar de la siguiente manera: el 50% del total de estudiantes lo hace en instituciones públicas, el 50% pertenece al quintil 5 y el 36% lo hace en Bogotá, la mayoría se matricula en las mismas carreras de siempre y solo un 2% lo hace en ciencias básicas. Entre los años 2001 y 2008 la matrícula total en las IES creció a una tasa anual promedio de 14,43% anual para los niveles técnico y tecnológico, en gran parte debido al SENA; mientras que para la formación universitaria, incluyendo el nivel profesional, especialización, maestría y

doctorado, lo hizo a una tasa promedio anual de 3,71%, debido principalmente al esfuerzo de las IES estatales. Gráfica 2 Escolarización promedio de la población total y rural, 2000-2005

Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

Gráfica No. 3 Sistemas nacionales clasificados por tamaño y nivel de masificación. Tamaño de los sistemas medidos por matrícula total del año 2004 y nivel de masificación por la tasa bruta de escolarización del mismo año.

Tomado de CINDA. Informe iberoamericano de Educación Superior. 2007.

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

Investigadores e investigación En relación con la investigación, debe señalarse que la capacidad nacional en ciencia, tecnología e innovación es baja para el contexto latinoamericano y mundial. (ver gráfico No. 4); ella se cimienta fundamentalmente en unas pocas Universidades estatales y privadas y en los centros e institutos de investigación y desarrollo, de manera que su consolidación y posicionamiento internacional dependen, en gran medida, de la trayectoria de consolidación de esas capacidades hoy presentes, en las Universidades y en el Sistema Nacional de Innovación.

de los grupos, de las redes y de los académicos en general. De la misma manera, la acreditación internacional de las IES líderes se pone al orden del día. ¿De dónde saldrán los recursos para financiarla cuando las tasas de retorno pueden ser bajas? Gráfica 5 Investigadores por sector de empleo, 200-2005

Gráfica 4 Investigadores JCE por cada mil personas en la fuerza de trabajo. Las cifras corresponden a personas físicas y no investigadores JCE 1: año 1999 2: Calculado sobre la base del total de investigadores excluyendo aquellos que trabajan en IES Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

Como puede observarse en la Gráfica No. 5, (CINDA, 2007), en Colombia el 10,4% de los investigadores se encuentra vinculado al gobierno, el 8,5% a la empresa privada, el 76,7% a las Universidades y el 4,3% a organismos privados de lucro. La formación en el nivel de maestría de investigación y doctorado está también concentrada en unas pocas IES. Si la investigación hace más costosas a las Universidades y una de sus características, hoy en día, es precisamente la participación de los grupos de investigación en redes internacionales; si se desea proyectar a las instituciones líderes para que se posicionen en el ámbito internacional, junto con las instituciones de las que hacen parte, deben hacerse inversiones adicionales para la internacionalización

Estas dos son inversiones (en investigación e internacionalización) que hoy se manifiestan como una dinámica en la producción de artículos publicados en revistas indexadas internacionalmente. Seguramente muy pronto generaran sus frutos en la mejora del sistema, en el desarrollo de capacidades de innovación, en el número de patentes otorgadas a ciudadanos colombianos en el país y en el exterior, en el reconocimiento institucional de las Universidades y en el atractivo para el flujo de recursos internacionales hacia los grupos e instituciones de excelencia. No se trata de estimular la dispersión de recursos sino de focalizarla hacia las redes y relaciones más dinámicas, y presionar para que se fomenten las sinergias entre regiones, entre instituciones y entre grupos, alrededor de quienes muestren más capacidades de incidir en el desarrollo y la competitividad nacional. Las metas que se plantearon para el 2019 (DNP., 2006) en ciencia, tecnología e innovación son bastante ambiciosas. El país deberá orientar grandes esfuerzos para alcanzarlas. Por eso, se señala la

139

140

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

incoherencia política que existe, pues la suerte de estos objetivos depende principalmente del apoyo que se brinde a las Universidades que forman a los investigadores y a las instituciones en donde ellos laboran. Dichas metas son: lograr 2.352 investigadores por millón de habitantes; publicar 395.442 artículos en revistas nacionales indexadas; becar 18.520 por Colciencias para formación avanzada; beneficiar 13.182 jóvenes investigadores por parte de Colciencias; conformar grupos de investigación con el 50% de profesionales con doctorado. En la tabla 10 se puede observar la evolución del presupuesto de Colciencias y en la tabla 11 los estímulos fiscales otorgados a empresas privadas por donaciones o inversiones orientadas a ciencia, tecnología e innovación, las cuales, dicho sea de paso, prácticamente no han crecido significativamente en los últimos dos años. Empleo e ingresos En relación con empleo e ingresos, se puede decir que: a) se mantienen en el país altas tasas de desempleo e informalidad; la desocupación es mayor para personas con primaria y secundaria que para profesionales, como puede observarse en la tabla 11; b) los ingresos, en términos reales, de los trabajadores formales han venido decreciendo a pesos constantes; c) los salarios de enganche de los profesionales escasamente superan el salario mínimo legal vigente; d) se mantienen las inequidades de género con ingresos para las mujeres menores, en cerca de un 10%, en relación con los ingresos de los hombres; e) los profesionales egresados de las universidades públicas reciben menos ingresos (-8%) por trabajos equivalentes que los profesionales egresados de las universidades privadas; f) se perciben ingresos superiores por cada año de escolaridad y por los grados alcanzados, tal y como se observa en la tabla 12, Ingresos por nivel de formación. Se presenta además este panorama: bajas tasas de cobertura bruta en educación superior, altas tasas de deserción, la precariedad general de los ingresos, la informalidad en el trabajo y la existencia (por razones no verificadas) de una diferencia entre

los ingresos promedio de los profesionales egresados de las Universidades públicas y los de las privadas (cerca de un 8% a favor de estos últimos). Ante esta situación no es justo pensar en contribuciones tributarias adicionales para los graduados de los entes universitarios públicos o en el pago de una “matrícula ex post”, pues dichas personas resultarían pagando por hechos que no son atribuibles a ellos individualmente sino como resultado de la forma como está organizada la sociedad en su conjunto. Esta evaluación debe hacerse considerando la pirámide educativa y las posibilidades de ascenso social como producto de la sociedad en su conjunto o como situaciones de las cuales, de una u otra forma, hay una responsabilidad compartida. Tabla 10 Colombia: presupuesto de Colciencias (en millones de pesos del 2007). 1990-2009 Año

Apropiacion Inicial

Apropiación Definitiva

1990

27.048

44.701

1991

49.157

55.312

1992

67.975

66.905

1993

59.820

60.151

1994

77.095

82.332

1995

138.145

129.356

1996

167.691

164.233

1997

189.067

130.597

1998

104.823

77.669

1999

112.751

79.998

2000

50.115

43.959

2001

70.223

97.258

2002

84.376

107.391

2003

54.181

82.021

2004

53.771

101.165

2005

50.644

102.266

2006

55.652

130.272

2007

81.404

128.929

2008

129.508

183.337

2009

138.731

245.682

1. El presupuesto en pesos corrientes para 2009 corresponde al dato estimado a partir del LMGMP. 2. El IPC utilizado para el 2008 es el correspondiente a noviembre. 3. El IPC utilizado para el 2009 es el correspondiente al estimado a partir de la meta de inflación fijada por el Banco de la República para 2009. Fuente: Colciencias. IPC DANE. Cálculos DNP

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

Tabla 11 Incentivos tributarios. Montos aprobados por tipo de exención. 2001-2008 Año

Deducción por Inversión

Deducción por Donación

Exención de IVA

Certificaciones de software

Totales

2001

93.542.054

351.534

1.164.280

-

95.057.868

2002

41.272.522

12.170.412

893.280

-

54.336.213

2003

75.129.569

2.071.941

889.051

2004

61.165.470

28.694.966

895.321

12.767.659

2005

69.454.217

4.076.599

702.363

4.297.163

78.530.342

2006

121.679.069

3.128.061

724.112

9.875.947

135.407.190

1.287.406

222.108.175

271.779.090

1.798.000

2.145.000

134.775.570

2007

48.383.509

2008*

130.153.410

679.160

-

78.090.561 103.523.416

Fuente: Colciencias. Datos preliminares a noviembre de 2008

Tabla 12 Empleo por nivel de formación Tasa promedio de desempleo en la fuerza de trabajo durante 2000 a 2004 por nivel educacional (en porcentaje)

Fuente: tomada de CINDA. Informe iberoamericano de educación superior. 2007

Tabla 13 Ingresos por nivel de formación NIVEL DE FORMACIÓN TÉCNICO TECNÓLOGO PROFESIONAL DE UNIVERSIDAD PRIVADA PROFESIONAL DE UNIVERSIDAD PÚBLICA ESPECIALISTA MAGISTER DOCTOR

INGRESOS MES

RELACIÓN 1

921.413,14 1.088.380,60 1.635.309,06 1.509.017,29 2.499.627,96 3.103.684,51 5.325.109,35

0,61 0,72 1,08 1,00 1,66 2,06 3,53

RELACIÓN 2

1,00 1,18 1,77 1,64 2,71 3,37 5,78

Fuente: Cálculos propios, Datos tomados del Observatorio laboral del Ministerio de Educación Nacional, consulta vía Web 190210

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142

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Para analizar el comportamiento de la inversión en educación superior es común relacionarla con la dinámica económica, con indicadores habituales como el PIB nacional y el PIB per cápita; también comparar la inversión anual por estudiante en dólares, por niveles del sistema y en relación con otros países de referencia. Una evaluación más rigurosa implica incorporar juicios acerca de la equidad, de las posibilidades reales que tienen las personas para acceder, permanecer y graduarse, comparando los datos de diversas ciudades o regiones, el comportamiento por estrato socioeconómico, la perspectiva de género, el nivel de formación de los padres y, en general, la incidencia de factores del contexto socioeconómico de los estudiantes y sus familias. Por otro lado, la importancia real que un Gobierno le otorga a la educación y, en este caso a la superior, se puede juzgar al considerar el porcentaje del presupuesto nacional que le asigna durante su período y el peso relativo que le da a la relación público-privado. Una primera evaluación se puede hacer a partir de la gráfica No 6. En ella se observa que países con ingreso per cápita iguale o menor, como Perú, Venezuela, Panamá, Bolivia y República Dominicana, tienen una tasa bruta más alta de cobertura en la educación superior. Esa es su política; mientras que en Colombia la más reciente ha sido la búsqueda de mayor eficiencia del sistema con prácticamente iguales recursos asignados. En los gráficos 7 y 8 se muestran, para diversos países, el gasto público en educación superior por alumno como porcentaje del PIB per cápita y el gasto total en educación superior por alumno, incluyendo el gasto en investigación, respectivamente. De estos gráficos se puede inferir, cuando la inversión se compara con los resultados, que existe una relación directa entre inversión y resultados, ya sean medidos como cobertura o como productividad académica y, seguramente, con la calidad.

Gráfica 6 Sistemas nacionales por nivel de ingreso per cápita, PPC, y tasa de participación

Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

Gráfica 7 Gasto público en educación superior por alumno como porcentaje del PIB per cápita

Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

143

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

Gráfica 8 Países seleccionados: gasto total en educación por alumno en niveles 5A, 5B y 6 (en USD-PPC, incluyendo gasto en actividades I+D)

en detrimento de la investigación. Las políticas de estímulos económicos a los docentes dedicados a extensión, la cual no se puede comparar con aquellos que reciben quienes se dedican a investigación, deben evaluarse con cuidado respecto a sus implicaciones de largo plazo. Para reiterar lo dicho, de varias maneras, en la tabla 14 se muestra la matrícula en educación terciaria clasificada en pública y privada, para el año 2007. Los recursos propios en la Universidad Nacional de Colombia alcanzan ya el 50% del presupuesto, si se analizan sin considerar las pensiones. “…En 1993 la nación participaba con el 79 % del presupuesto, en el año 2000 con el 77 %, en el año 2003 con el 69 % y para el 2008 lo hace con el 55 %.” (Universidad Nacional de Colombia, 2009).

Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

Tabla 13

En la tabla 13 aparecen relacionados los países de la OCDE junto con las cifras que muestran el predominio de la financiación estatal sobre la privada y el escaso nivel de subsidio directo a la educación privada. No se entiende cómo un país como Colombia prefiere emular, en su política de “equidad en el acceso”, a modelos como el de Chile, Brasil, Corea o Nueva Zelandia. Ver gráfico No 9. En la tabla 13 también puede evaluarse la magnitud de los subsidios a la demanda. La generación de recursos propios se ha convertido en Colombia en la vía alterna de financiación para las universidades públicas y no en una estrategia complementaria o subsidiaria lo que sería ideal. Esto conduce, en la práctica, a una dependencia mayor de los servicios remunerados incluso

Matrícula en educación terciaria 2007 PAIS

PÚBLICA

Argen�na

74,8

Brasil

28,2

Chile

23,4

PRIVADA PRIVADA DEPENDIENTE INDEPENDIENTE DEL GOBIERNO 5,5

19,7

14,8

61,8

71,8

Paraguay

43,2

Uruguay

88,5

56,8

Francia

83,4

2,5

Alemania

91,0

9,0

México

67,3

32,7

Estados Unidos

74,5

25,5

11,5 14,0 0,0

Fuente: UNESCO Global Education Digest, 2008

Tabla 14 Gasto público directo en instituciones educativas y los subsidios para los hogares y otras entidades privadas

Subsidios públicos a entidades privadas para educación

Subsidios a entidades

Ayuda financiera a estudiantes Becas y otras Gasto público

Becas y otras

directo para las

subenciones a

instituciones

los hogares

subenciones Préstamos estudiantiles

Total

atribuíbles a los hogares y a las instituciones educativas

Australia

69,0

13,2

Austria

75,1

17,0

17,8 m

31,0 17,0

Belgium

86,4

13,6

n

13,6

Canada

81,9

3,5

Czech Republic

95,2

4,8

Denmark

70,5

24,7

13,6 a 4,8

0,9 m 3,8

privadas para educación

Transferencias

como

y pagos a otras

Total

porcentaje del PIB

instituciones privadas n 7,9 n

17,1

m

1,0

4,8

m

n

29,5

n

n

0,35

24,9

0,37

13,6

0,18

18,1

0,32

4,8

0,05

29,5

0,67

16,7

0,32

Finland

83,3

16,2

n

16,2

n

France

92,0

8,0

a

8,0

m

a

Germany

80,5

14,4

19,5

m

n

19,5

0,22

Hungary

84,9

15,1

15,1

n

n

15,1

0,16

Iceland

76,0

24,0

m

n

24,0

0,33

Ireland

85,6

14,4

n

14,4

m

n

14,4

0,16

Italy

83,4

16,6

n

16,6

n

16,6

0,13

Japan

76,8

0,7

n

23,2

0,14

m

5,2 n 24,0

22,5

23,2

5,7 m

0,4

31,0

8,0

0,10

instituciones educativas

144

Australia

69,0

13,2

17,8

31,0

Austria

75,1

17,0

m

17,0

Belgium

86,4

13,6

n

13,6

Canada

81,9

3,5

Czech Republic

95,2

4,8

Denmark

70,5

24,7

m

4,8

n 7,9

3,8

13,6 ALBERTO17,1 m CARLOS GARZÓN GAITÁN a

privadas

0,9

n 1,0

4,8

m

n

29,5

n

n

0,35

24,9

0,37

13,6

0,18

18,1

0,32

4,8

0,05

29,5

0,67

16,7

0,32

Finland

83,3

16,2

n

16,2

n

France

92,0

8,0

a

8,0

m

a

Germany

80,5

14,4

19,5

m

n

19,5

0,22

Hungary

84,9

15,1

15,1

n

n

15,1

0,16

Iceland

76,0

24,0

m

n

24,0

0,33

Ireland

85,6

14,4

n

14,4

m

n

14,4

0,16

Italy

83,4

16,6

n

16,6

n

16,6

0,13

Japan

76,8

0,7

22,5

23,2

n

23,2

0,14

Korea

87,1

2,8

4,4

7,3

2,1

12,9

0,09

Mexico

93,3

4,1

2,6

6,7

1,3

Netherlands

70,4

12,3

17,2

29,5

0,7

New Zealand

57,7

12,0

30,3

42,3

m

Norway

58,3

13,9

27,8

41,7

m

Poland

98,3

1,7

1,7

m

Portugal

88,4

11,6

Slovak Republic

85,4

12,9

Spain

92,1

7,9

Sweden

74,2

10,2

Switzerland

94,6

2,3

0,2

2,5

Turkey

83,1

2,9

14,0

16,9

United Kingdom

73,6

5,6

20,8

26,4

United States

69,1

13,1

17,9

30,9

OECD average

80,9

10,2

8,9

18,4

m

5,2 n 24,0

a a 1,2

5,7 m

1 1,6

m

14,1

m

n 15,6

7,9

0,4

31,0

5,6 n 0,1

m 2,9

n

42,3

0,69

n

41,7

0,86

0,5 n a 3,0

1,7

0,02

11,6

0,12

14,6

0,13

7,9 25,8 5,4

0,08 0,48 0,08

m

16,9

0,15

n

26,4

0,29

m

30,9

0,44

19,1

0,27

x(4) m

0,06 0,44

m

a

6,7

0,10

29,6

0,0

2,1

25,8

8,0

1,6

0,7

7,7

x(2)

1,0

47,5

19,1

Partner countries Brazil

91,3

Chile

52,5

24,6

6,0

Estonia

84,2

8,9

Israel

88,9

9,8

Slovenia

76,6

23,3

1,7 22,8 a 1,3 n

8,9 11,1 23,3

m 9,5 m

n 6,9

8,7

0,07

47,5

0,25

15,8

0,15

n

11,1

0,11

n

23,4

0,29

Fuente: OECD: Education at a Glance 2009

Gráfica 9 Posición de los sistemas en función de los recursos privados dentro del total de recursos del sistema y de la matricula privada como proporción de la matrícula total de educación superior (en porcentaje)

Gráfica 10 Ingresos propios de las instituciones públicas de educación superior como porcentaje de sus ingresos totales

Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educación Superior. 2007

La situación del subsidio a la demanda La equidad en el acceso y permanencia encuentra diversos obstáculos de orden financiero, académicos y de capital cultural, por parte de los estudiantes y sus posibilidades de adaptación. Las evi-

dencias empíricas sobre la correlación entre estrato, ingresos familiares, acceso previo a nuevas tecnologías, nivel de formación de los padres, calidad de la educación previa recibida, fortaleza de las redes sociales de las cuales hace parte el estudiante y las

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

tasas de admisión, permanencia, desempeño y graduación son múltiples y están documentadas. Los imaginarios acerca de que el subsidio a la demanda logra eficiencia y trasparencia de recursos, mejores condiciones de equidad en el acceso, llegar a los más necesitados, permitir superar las ineficiencias y “altos costos” de las Universidades públicas y brindar al estudiante la libertad de escoger su camino –nivel y modalidad- deben ser corroborados y documentados con el debido detalle y profundidad. Según cifras del ICETEX (2010), el 97% de los 1´066.798 de créditos de largo plazo otorgados entre 2003 y 2009 benefician a estudiantes de los estratos uno, dos y tres: 33% al estrato uno, 52% al estrato dos, 12% al estrato 3. Considerando el nivel de SISBEN, el 32% corresponde a nivel uno y 25 al 2, lo cual implica un 57% de focalización de los créditos hacia la población más vulnerable. La inversión en este mismo período alcanzó los dos billones de pesos en crédito educativo. El 63,4% de los beneficiarios de los créditos se matricula en la Universidad, el 27,5% lo hace en instituciones universitarias, el 5% en instituciones técnico profesionales, el 4%

en instituciones tecnológicas y 0,1% en otro tipo de instituciones. Los desertores en promedio representan el 25,4%. Por otro lado, en la vigencia 2009 el ICETEX aprobó 2.823 créditos para estudios en el exterior, de los cuales se han legalizado y girado 2.100. En el período comprendido entre 2005 y 2009 adjudicó 8.609 créditos. Se infiere que estas cifras se irán incrementando a cambio de una financiación directa a las Universidades públicas. MODELOS, ESTRATEGIAS E INDICADORES DE FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR En la tabla 15 se muestran algunos indicadores básicos que podrían describir elementos de una visión. Los actores del sistema pueden aportar en la definición de los umbrales por alcanzar, en un horizonte de tiempo determinado que podría ser el año 2019. Ustedes tienen la palabra. Se invita a los lectores a complementar la línea de base en otros aspectos relevantes y a colocar en la última columna sus metas.

Tabla 15 Indicadores básicos para una visión de la educación superior en Colombia No

indicador

Descripción

Indicador Actual

1

Inversión

Colombia: Inversión estatal en educación como % del PIB

4,8 en 2005 5,3 Promedio de países de la OECD 2006

2

Inversión

Inversión estatal en educación superior como % del PIB Inversión pública y privada en educación superior como % del PIB

0,94 1,92%

3

Inversión

Inversión estatal en educación universitaria % PIB

0,29 en 2002 0,11 en 2008

4

Inversión

Inversión en educación superior como % PIB per cápita

26,3% Unesco

5

Inversión

Gasto público en educación como % del presupuesto nacional

6

Inversión

Inversión en educación universitaria como % del total del presupuesto del MEN para inversión en educación superior

7

Inversión

Inversión en educación universitaria como % del presupuesto del MEN para inversión

6%

8

Cobertura

Tasa bruta de cobertura de la educación superior Total Alumnos

35,4% 1´640.000

Meta 2019 MEN

Meta Propuesta

1% a 2012 1,5% a 2019

14,2% OECD 2007 17% (2010)

50% 2´140.000

145

146

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

9

Estructura de la matrícula por nivel

10

Estructura de la matrícula por nivel

Tasa de participación de la matrícula en entidades estatales sobre el total de la matrícula en educación superior incluido el SENA.

56,2%

11

Estructura de la matrícula por nivel

Tasa de participación de la matrícula en entidades estatales sobre el total de la matrícula en educación superior sin incluir el SENA

44,6%

12

Dinámica

Tasa de crecimiento anual del PIB per cápita 1990-2007

Tasa de participación de la matrícula en la universidad sobre la matrícula en la educación superior

67,7% 1

54% 170.000 Nuevos cupos en la Universidad Pública 80.000 en la U. Privada 140.000 Nuevos cupos SENA 16.000 instituciones privadas

1,2% OECD 2007 4´253.363 (15-19 años) 4´274.764 (20-24 años)

13

Dinámica

Población joven. 15 a 24 años para el año 2020

14

Dinámica

Bachilleres

15

Dinámica

Tasa de deserción

45,3%

16

Dinámica

Tasa anual de aumento de la cobertura bruta en educación superior técnica y tecnológica 2000 - 2008

14,43%

17

Dinámica

Tasa anual de aumento de la cobertura bruta estatal en educación superior universitaria y posgrados. 2000 - 2008

3,71

18

Inversión

Inversión per cápita anual en el Sistema de Educación Superior

…

19

Inversión

Inversión per cápita anual en la Universidad Pública en millones de pesos de 2008. Fuente: MEN

3,67 en 2008 5,69 en 1993

691.852 25%

Fuentes: Discurso de la Ministra de Educación Dra. Cecilia María Vélez White. Foro de Financiación de la Educación superior, Bogotá, 2 marzo de 2010. UNESCO Global Education Digest 2008 Comparing education statistics around the world. OECD Education at a Glance 2009; DANE.

¿Qué hacer? En la tabla 16 se resumen diversos modelos de financiación de la educación superior, que existen en varios países como una forma de ilustrar experiencias para ser analizadas y encontrar la combinación adecuada de estrategias de financiamiento a la educación superior en Colombia. En la primera columna se enumeran algunas de las alternativas existentes; en la segunda se describen; en la terce-

ra se espera que el lector haga una evaluación de viabilidad; y, en caso de que opte por una o una combinación de ellas, que proponga cómo puede ser implantado el modelo, la progresividad necesaria y los impactos que él espera que se generen por la adopción de dichas medidas. Como se puede ver casi todo está inventado. No se trata de copiar sin analizar sino de arriesgarnos a establecer nuestro propio camino como Nación.

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

Tabla 16 Modelos de financiación a considerar como referentes para hacerlo o para no hacerlo en Colombia. No

Modelo o criterio

1

Asignación Histórica Indexada por institución, más una participación porcentual del crecimiento del PIB

2

Incremento presupuestal para financiar planes de desarrollo y mejoramiento. Una vez definidos por la Universidad, se acuerdan cronogramas y requisitos de desembolsos.

3

Subsidios a Entidades privadas de 0,27% del PIB Promedio de los países de la OCDE

4

Impuesto directo a los hidrocarburos con destinación específica del 5% a las Universidades para infraestructura, equipo, evaluación y acreditación, mejoramiento de la calidad y rendimiento académico, investigación científica, tecnológica e innovación, programas de interacción social dirigido principalmente a poblaciones vulnerables y con altos índices de pobreza. Bolivia Impuesto directo sobre circulación de mercancías y prestación de servicios transferidos a la Universidad sin discriminar su uso. Brasil Asignan una parte del canon petrolero de la recaudación aduanera Perú

5

Transferencia directa de fondos del sector salud para los hospitales universitarios Brasil

6

Se reconocen los costos más altos de las Universidades de investigación. (Para una Universidad de investigación, costos por alumno del orden de US$ 10 mil por año no están fuera de los promedios internacionales. Estudios realizados por la National Scien­ce Foundation, a fines de la década de los 90, señalan que, en el sector privado, los costos de un alumno en una universidad de investigación son un 70% más altos que en otra IES.). Brasil

7

El financiamiento público a las Universidades privadas se da de manera indirecta: a) financiando al estudiante de la IES privada, b) financiando proyectos de investigación; reduciendo impuestos para las IES que participen en programas de inclusión social. “Si es injusto pedir que los titulados asuman una parte mayor de los costos de la educación superior, es aún más injusto exigírselo a los contribuyentes que no son titulados” Algunas enseñanzas extraídas de la teoría económica indican que los préstamos bien diseñados a estudiantes tienen algunas características básicas esenciales: • Los reembolsos supeditados a los ingresos (reembolsos calculados como un porcen­taje de los ingresos posteriores del prestatario y que se recaudarían junto al impuesto sobre la renta) protegen el acceso, ya que incorporan un seguro frente a la incapaci­dad de reembolsarlos. • Los préstamos deberían ser de magnitud suficiente para cubrir las tasas y, al menos en los países ricos, unos costos de vida realistas, de modo que la educación superior fuera gratuita en el momento de recibirla. • A tales préstamos les correspondería una tasa de interés básicamente igual a los cos­tos relativos a los préstamos del gobierno. “El traslado parcial de los costos de la educación superior a los estudiantes y sus familias, a través del cobro de aranceles y el apoyo a los alumnos de menores recursos mediante esquemas de créditos y becas, suele ser visto como uno de los principales medios, al mismo tiempo que manifestación, de privatización de la educación superior y como una fuente (actual o potencial) de inequidad que, a la vez, representa un movimiento del financiamiento universitario desde la oferta institucional hacia la demanda estudiantil, que trae aparejada una intensificación de la competencia entre las instituciones.”(CINDA, 2007) Chile

8

Financiación al sistema nacional de innovación, estimulando la cooperación Universidades – Institutos y Centros de I+D e Innovación y las empresas.

9

Asignación indexada con respecto al PIB de 1.05%; la financiación de un año dado nunca será menor de la del año inmediatamente anterior; se fijan otras condiciones adicionales en caso de que se destinen recursos adicionales. Costa Rica

10

El Estado financia el costo que represente, para las instituciones de Educación Superior, la aplicación de nuevas normas legales o de sentencias judiciales. Costa Rica.

11

Parte de los recursos asignados a las universidades de investigación se orientan a financiar proyectos interuniversitarios. Costa Rica

¿Viable?

¿Cómo?

147

148

CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

12

Programas de financiamiento a asignar competitivamente mediante convocatorias e incluidos como subsidios extraordinarios mediante programas como: a) modernización de la educación superior; b) mejoramiento del profesorado; c) apoyo al desarrollo universitario –colaboración nacional e internacional-; inversión para las universidades públicas estatales con programas evaluados y acreditados; d) programa integral de fortalecimiento de los postgrados; e) programa integral de fortalecimiento institucional; f) apoyo extraordinario para universidades públicas estatales para solucionar problemas estructurales; g) programa de fortalecimiento de la educación media superior. México

13

Creación de un fondo de becas financiado por los egresados con diez o más años de antigüedad para alumnos excelentes de escasos ingresos; que opera como una matrícula ex post. Uruguay

14

Financiación con recursos adicionales asignados mediante indicadores con umbrales diferenciados dependiendo del tipo de instituciones, hacer solo dos grupos en el SUE: intensivas en investigación y con énfasis profesional, con algo de investigación. Propuesta nueva

15

Financiamiento de programas de iniciación universitaria a los bachilleres que no ingresen al sistema. Venezuela

16

Programas especiales de inversión de las instituciones a través de contratos programa y contratos de desarrollo institucional. Los contratos programa tienen como objetivos principales: a) mejora de la calidad; b) desarrollo curricular; c) racionalización del sistema; d) refuerzo y mantención de infraestructuras y equipos; e) financiamiento complementario de establecimientos y organismos con reconocido impacto histórico, social o cultural; f) modernización de la administración y de la gestión de las instituciones; g) asociaciones entre las Instituciones de Educación Superior, entre éstas y las instituciones de educación secundaria y entre aquellas y otras entidades públicas o privadas. Los contratos-programa tienen una duración máxima de 5 años y se basan fundamentalmente en el desarrollo de las condiciones pedagógicas y científicas de la institución, tales como la calificación del personal docente, la promoción de la investigación y del éxito escolar, la creación de carreras en áreas prioritarias y cierre de carreras no prioritarias (o desajustadas a las necesidades del mercado), entre otras. Estos contratos tienen que ser cofinanciados por la institución en un 20% y poseen una dimensión competitiva. En el caso de contratos de desarrollo institucional, éstos presentan una duración mínima de 5 años, tienen como objetivo principal el desarrollo institucional a mediano plazo y están fundamentalmente ligados a inversiones a nivel de las infraestructuras y equipos.” Portugal

17

Considerar la posibilidad de aportes voluntarios de los egresados a un fondo nacional de apoyo a la investigación en las universidades públicas, asignado a ellas mediante convocatorias y administrado por Colciencias. Propuesta nueva

18

Registre aquí sus nuevas propuestas

19

Registre aquí sus nuevas propuestas

Suspender imaginarios y decidir hasta donde se está dispuesto a concertar Si se desea realmente avanzar en el mejoramiento del sistema desde el punto de vista de su sostenibilidad se requiere: armonizar la planeación de largo y mediano plazo, con la de corto plazo; aumentar progresivamente la inversión en educación superior pública hasta alcanzar el 1% del PIB en el 2011 y el 1.5% en el 2019; lograr armonía entre niveles de la educación superior, reconocer y administrar la heterogeneidad del sistema en cada nivel e integrarlo como un continuo; y acordar umbrales diferentes para los indicadores en por lo menos dos grupos de universidades y entre los demás niveles del Sistema de Educación Superior.

Aunque no es una condición ineludible, ajustar el articulado de la Ley 30 de 1992 Considerando que, en tema tan delicado, los abogados son los expertos y pidiendo excusas anticipadas a ellos, especialmente a los constitucionalistas que seguirán teniendo mucho trabajo, se propone para abrir la discusión lo siguiente: En relación con el artículo 86 se proponen tres alternativas: a) cambia el artículo en cuanto al año base. Se tomará como base el 2010 ajustado; b) indexar dicha base a partir de 2011 con el IPC + 2 puntos; c) indexar con un nuevo Índice de Costos de la Educación Superior Pública tomando como referente el que está siendo calculado por el DANE para la educación superior privada. A manera de hipótesis se espera

EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA EN COLOMBIA: ¿ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLÍTICA?

que el índice para las Universidades públicas sea superior al de las privadas. Alternativa A para el artículo 86: “Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución”. “Las Universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos ajustados de rentas y gastos, vigentes a partir de 2010”. Nota: todas las alternativas parten de la premisa de que se ajuste la base, corrigiendo todos los aspectos deficitarios señalados por el SUE el año pasado. Artículo transitorio XXX. Durante la vigencia fiscal de 2010 y, para efectos de incorporarlo en el presupuesto de la vigencia 2011, el Ministerio de educación Nacional ajustará la base presupuestal de las Universidades estatales u oficiales y tomando en consideración los impactos generados por la normatividad vigente, en especial Ley 30 de 1992 en lo que concierne a la acreditación, el Decreto 1444 de 1992 “Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de empleados públicos docentes de las Universidades públicas del orden nacional”; la Sentencia C-006 de 1996, la Ley 489 de 1998, la sentencia C-401 de 1998, la Ley 403 de 1997, Ley 4 de 1992, el Decreto 1279 de 2002, la Ley 797 de 2003, la Ley 815 de 2003, la Ley 872 de 2003, el Decreto 2090 de 2003, el Decreto 410 de 2004, el Decreto 4982 de 2004, el Decreto 404 de 2006, la Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, el Decreto 4982 de 2007. Adicional a este ajuste aplicar lo establecido en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. Alternativa B para el artículo 86 “Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y

rentas propias de cada institución”. “Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, mínimo del IPC + 2 puntos, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2010”. Alternativa C para el Artículo 86: “Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución”. “Las Universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, mínimo del Índice de Costos de la Educación Superior Pública – ICESPUB-, calculado por el DANE para cada nivel, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2010”. Esta tercera alternativa requiere un parágrafo, aclarando que mientras se diseña y valida el nuevo índice se aplicará la alternativa B. También se debería definir un plazo para que el DANE lo diseñe y valide con expertos y con los actores del sistema. Artículo nuevo para adicionar independientemente de la opción escogida “Artículo (adicional). Efecto de los cambios normativos externos. Cuando por efecto de nuevas normas nacionales de carácter general se afecten los índices de costo de la educación superior pública que se incluyeron en la base 2010, se modificará la base presupuestal establecida y esta modificación comenzará a aplicarse desde la vigencia siguiente a la cual se produzca el cambio”. Propuesta de ajuste para el artículo 87 “Artículo 87. A partir del año siguiente al de la vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 100% del incremento real del Producto Interno Bruto. El 30% de la cifra que resulte se distribuirá entre las Universidades que conforman el sistema universitario estatal usando los indicadores de gestión aprobados por el SUE.

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CARLOS ALBERTO GARZÓN GAITÁN

-- El 40% se orientará a financiar, mediante convocatorias abiertas, nuevas inversiones en infraestructura física, modernización tecnológica o ampliación de cobertura. -- El 40% se destinará a la financiación de la investigación en las Universidades públicas, mediante convocatoria pública gestionada a través de Colciencias. Parágrafo 1. Los aportes anuales, derivados de este artículo, no modifican la base presupuestal establecida en el artículo (artículo propuesto), para las siguientes vigencias.” Artículo nuevo sobre nuevas inversiones con gastos recurrentes Artículo (número por determinar). Las universidades estatales u oficiales podrán recibir aportes del presupuesto nacional adicionales a los contemplados en el artículo 86 y (artículos propuestos) de la Ley 30 de 1992, para financiar actividades contempladas en sus planes de desarrollo que impliquen inversión y nuevos gastos recurrentes de funcionamiento, para ampliar cobertura, crear nuevas sedes. En ese caso, los nuevos gastos recurrentes de funcionamiento serán incorporados a la base presupuestal. Recomendaciones a las Universidades Incorporar las implicaciones financieras de los planes estratégicos y de acción y de los cambios en la normatividad interna en el Marco de Gastos de Mediano Plazo MGMP, con un horizonte de por lo menos 12 años, con el fin de que se puedan tomar las acciones correctivas a tiempo. Actualizar y validar dicho marco por parte de cada institución, cada vez que se apruebe un nuevo plan de desarrollo de la institución. Con la misma lucidez y rigurosidad con la que se nos ocurren nuevas ideas para lo académico debemos obrar para evaluar las implicaciones económicas de las decisiones tomadas para el mediano y largo plazo por los Consejos Superiores de las Universidades. No hay que engañarse con las ilusiones del corto plazo de que “todo es posible” o que las administraciones del futuro buscarán la manera de resolver los problemas que les dejamos. Hay que enfatizar en el valor social de la rendición de cuen-

tas de la Universidad estatal y en la importancia de mejorar su legitimidad social. Una parte sustancial de este propósito es el desarrollo de sistemas de costeo basado en actividades que de cuenta de lo que significa hacer lo que generan las universidades más complejas. RESULTADOS E IMPACTO ESPERADOS EN EL SISTEMA Como resultados e impacto de estas medidas se espera un mejoramiento del sistema en su conjunto, mayor flexibilidad en la apropiación del presupuesto estatal para las instituciones de educación superior, mejoramiento de la equidad interregional, fortalecimiento de la educación pública, fortalecimiento de la investigación, fortalecimiento de la autonomía de las Universidades y de lo público. CONCLUSIONES Analizadas las cifras en el ámbito mundial, el problema de las Universidades públicas en Colombia no consiste en que tres de ellas concentren el 48% de los recursos que se apropian en el presupuesto nacional para el Sistema de Universidades Estatales, el problema es que las demás merecen lo mismo y no lo están recibiendo. De la misma manera, ese hecho, no está determinado por la Ley 30 de 1992, sino por las prioridades estratégicas que han existido en los gobiernos, desde su promulgación. La flexibilidad, más que en los instrumentos de política, está en la mente de los dirigentes. La suerte de la competitividad, la innovación y el desarrollo con equidad de la Nación está ligada inevitablemente, al futuro de la Universidad colombiana. Colombia debe apropiar por lo menos el 1,5% del PIB para la educación superior estatal antes del 2019, si realmente desea recuperar el terreno perdido. De lo contrario, seguiremos profundizando la tendencia de dejar de ser “La Atenas Suramericana” para convertirnos en la “Cenicienta de Iberoamérica” en cuanto a educación, ciencia y tecnología, equidad y pobreza se refiere. ¿Quién será el príncipe (o la princesa) que salvará a la Cenicienta de un futuro tan incierto?

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REFERENCIAS CINDA (2007). Educación Superior en Iberoamérica. Santiago de Chile. OECD (2009). Education at a Glance. Paris UNESCO (2008). Global Education Digest, Comparing Education Statistics Across the World. Montreal, Quebec.

MEN (2006). Balance del Plan Decenal de Educación 1996- 2005. La educación un compromiso de todos. Recuperado el 10 de febrero de 2010, del sitio Web del MEN, http://www.mineducacion.gov.co/1621/ articles-107820_archivo_pdf.pdf

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Asociación Colombiana de Universidades

DESARROLLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992 SANDRA JULIANA TORO HOYOS*

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

Resumen El artículo parte de considerar la internacionalización como el resultado de un proceso sistemático, comprometido, con sentido propio y en doble vía. La argumentación de la autora se orienta hacia la creación de un marco referencial para una posible modificación de la Ley 30 de 1992, aclarando que el análisis y debate deberá abarcar toda la educación superior, y asumir la internacionalización desde sus modos y procesos, e incluirla como una de las líneas estratégicas del plan educativo de las instituciones de educación superior en Colombia, con sus consecuencias y compromisos. Palabras claves: globalización, inclusión, internacionalización, redes internacionales.

PRELIMINARY DEVELOPMENT FOR THE ANALYSIS OF THE LAW 30 OF 1992 Abstract The article begins by considering internationalization as the result of a systematic process undertaken with a proper sense of itself, committed and in two-ways, from the deepest reflection of university policy. The arguments are directed towards the creation of a reference framework for a possible amendment to the Act 30 of 1992, clarifying that the analysis and debate should cover higher education as a whole, and assume internationalization as one of the strategies of the educational plan of the institutions of higher education in Colombia, with its consequences and commitments. Keywords: globalization, including, globalization, international networks.

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Directora de Internacionalización de la Universidad del Valle.

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INTRODUCCIÓN La internacionalización es uno de los desafíos de la globalización para la educación superior. Es el hecho manifiesto de estar día tras día en un mundo interconectado, vinculado y altamente relacionado. En el CX Consejo Nacional de Rectores, se abordó el tema de la internacionalización de la Universidad con sentido propio. Producto de dicho Consejo se preparó un documento de agenda presentado el 22 de octubre 2003, en el que las autores afirmaban: “De todas maneras, conviene precisar que la globalización de la educación se refiere al “flujo de tecnología, conocimientos, personas, valores e ideas que trascienden las fronteras y afectan a cada país de manera diferente, según su historia, cultura, tradiciones y prioridades”. Mientras que la internacionalización educativa es “una vía entre otras mediante la cual un país responde al impacto de la globalización, y al conocer y respetar la idiosincrasia de cada nación, un medio de promoción y reforzamiento de la identidad nacional”. La internacionalización impulsa el reconocimiento y respeto a las diferencias, y promueve la armonización, mientras que la globalización desarrolla la homogenización.” Así, “la globalización se entiende como el elemento catalizador, mientras que la internacionalización sería la respuesta proactiva del sector universitario a los efectos negativos desnacionalizadores y homogenizadores de este fenómeno.” (Knight & de Wit, 1997).” En es texto se vincula la internacionalización a planes estratégicos de educación superior en Colombia en los años 90. Este proceso tomó mayor reconocimiento una vez que la Declaración Mundial de la Conferencia sobre Educación Superior en el siglo XXI de la Unesco, París 1998, explicitara la dimensión internacional como uno de los contenidos fundamentales para la educación superior. Se le atribuye a dicha dimensión ser un elemento que remite a criterios de calidad y el escenario en donde se establecen redes de conocimiento. Allí se propician las vinculaciones entre las comunidades académicas, se sustenta el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación y se promueven lazos de cooperación fundamentada en la ayuda mutua, la solidaridad y la igualdad. Así mismo, y como se ratifica en la Declaración Mundial de Educación Superior de Paris CMES, 2009, se deja de manifiesto que la educación superior es un derecho

y un bien público. Esta afirmación quedará suscrita en la ley general de educación superior colombiana. Es de resaltar que en esta reciente declaración, se ratifican también aspectos de internacionalización, regionalización y mundialización, como lo son los principios de solidaridad en la transferencia de conocimiento, circulación de competencias (movilidad), promoción de redes internacionales de universidades, investigación conjunta, fortalecimiento de los sistemas de acreditación y garantía de calidad en contraposición a la educación transfronteriza de oferta de baja calidad o de “fábricas de diplomas” (OCDE & Unesco, 2005). En el ámbito regional, en la Declaración de la Conferencia Regional de Educación Superior realizada en Cartagena de Indias, en julio de 2008, se expresa el rechazo al enfoque de la OMC en la Educación y comenta: “6. (…) La educación no puede, de modo alguno, quedar regida por reglamentos e instituciones previstas para el comercio, ni por la lógica del mercado. El desplazamiento de lo nacional y regional hacia lo global (bien público global) tiene como consecuencia el fortalecimiento de hegemonías que existen de hecho. 7. La educación suministrada por proveedores transnacionales, exenta de control y orientación por parte de los Estados nacionales, favorece una educación descontextualizada en la cual los principios de pertinencia y equidad quedan desplazados. Ello amplía la exclusión social, fomenta la desigualdad y consolida el subdesarrollo. Debemos promover en nuestros países las leyes y los mecanismos necesarios para regular la oferta académica, especialmente la trasnacional, en todos los aspectos claves de una Educación Superior de calidad. 8. La incorporación de la Educación como un servicio comercial en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha dado lugar a un rechazo generalizado por parte de muy diversas organizaciones relacionadas directamente con la Educación Superior…constituye una fuerte amenaza para la construcción de una Educación Superior pertinente en los países que acepten los compromisos exigidos en el Acuerdo General de Comercio y Servicios, y ello supone graves daños para los propósitos humanistas de una educación integral y para la soberanía nacional. Por ende, desde la CRES[…] sobre los peligros que implica aceptar

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los acuerdos de la OMC y luego estar obligados… a orientar fondos públicos hacia emprendimientos privados extranjeros…en cumplimiento del principio del “trato nacional” que en ellos se establece. Asimismo afirmamos nuestro propósito de actuar para que la Educación en general y la Educación Superior en particular no sean consideradas como servicio comercial.” Mientras se da esta discusión en el escenario mundial de la educación superior, prevalece una marcada tendencia hacia la inclusión de la internacionalización como una de las líneas estratégicas del plan educativo de las instituciones de educación superior en Colombia. En consecuencia se han generado nuevos compromisos y demandas que merecen análisis y discusiones que deben responder a la necesidad de vincular a la educación superior colombiana a la sociedad del conocimiento, establecer los mecanismos de interacción en el contexto educativo mundial y formar profesionales capaces de relacionarse en entornos globales. Retomando los antecedentes, Colombia, como la mayoría de los países de América Latina, es un país en donde el tema de la internacionalización de la educación superior llega de manera casi que espontánea, después de varios años de historia de vinculaciones réspice polum y de cooperación Norte – Sur. Las manifestaciones de esta internacionalización se traducían en actividades de movilidad de colombianos de la élite social hacia países como Estados Unidos, Reino Unido y Francia, que en su afán de formarse al mejor nivel, migraban a países de reconocido desarrollo para abordar temas relativos a las artes, la literatura y el derecho. Posteriormente, en los años 60, dichas oportunidades de movilidad se verían nutridas por las primeras ofertas de becas a través de agencias gubernamentales y universidades del primer mundo, que permitieron que muchos colombianos, en su mayoría pertenecientes a los grupos de intelectuales y universitarios, viajaran en programas de intercambio académico que, a corto plazo, permitirían el inicio de las relaciones internacionales de muchas Universidades colombianas, derivadas de vínculos personales que promoverían la conformación de redes, convenios y programas para el fortalecimiento de la educación superior. A finales de aquella década, esos esfuerzos internacionales estaban acompañados por el surgimiento de instituciones nacionales como Icetex y

Colciencias –Hoy Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación- que respaldaban la formación de colombianos en el exterior o bien promovían el intercambio y la cooperación internacional. En los años 70, Colombia se insertaba de manera decidida a nuevos espacios para la colaboración académica, producto de cumbres de Estados y ejercicios diplomáticos. Igualmente, las universidades colombianas fortalecían sus vínculos internacionales a través de la asociatividad internacional, lo que les permitía ganar presencia institucional y proyectarse en el exterior. Un inusitado crecimiento se producía en el ámbito mundial con la conformación de organizaciones internacionales de Universidades que vinculaban aún más el quehacer de la educación superior, bien sea por afinidad temática, filiación de origen, tipología y entorno regional, entre otros. Gráfica 1. Número acumulado de las organizaciones internacionales universitarias por año por fecha de fundación (consorcios, alianzas y agencias)

Fuente: (Denman, 2002)

En el nivel geopolítico, las estrategias de relaciones exteriores de los países del primer mundo en los años 80, producían importantes impactos en América Latina y el Caribe: “Los procesos de reacomodación mundial enmarcados en la guerra fría, también trajeron avances tecnológicos y científicos. La motivación para la investigación y los nuevos desarrollos estaba dada por la conquista del conocimiento, y con ella, las fuertes tensiones entre EEUU y la URSS en sus inmediatos intereses por desarrollar nuevas tecnologías. Más adelante y acorde con su política exterior de alineación con América Latina, estas dos superpotencias serian los principales destinos para la capacitación de alto nivel de muchos

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latinoamericanos, principalmente en las áreas de las ciencias exactas y de la salud” (Toro, 2010). Para esta década, la oferta de educación superior en el exterior era mucho más diversa para quienes buscaban formación avanzada, y los países aliados de la ex Unión Soviética también ofrecían llamativas posibilidades temáticas y de intercambio académico. La movilidad académica internacional se constituía en la base y una de las más importantes manifestaciones de lo que, a finales del siglo XX, llamarían los expertos como internacionalización de la educación superior. Dicha internacionalización, como la entendemos hoy, se reducía, en aquellos tiempos, más bien a las relaciones internacionales; tanto así que, para el caso de Colombia y en el momento de expedir la Ley 30 de 1992 (diciembre 28), como resultado de la propuesta de modificación del Decreto 80 de 1980, este concepto se reflejó en el único literal que tiene la norma, demarcada esa dimensión internacional por la “formación y consolidación de comunidades académicas” (redes) y su “articulación con sus homólogas en el ámbito internacional” (limitada al relacionamiento). En América Latina y el Caribe el tema era tratado de manera tangencial; “podríamos por ende avanzar la hipótesis que la internacionalización de la educación superior, tal como se entiende ahora, no existió como objeto específico ni de reflexiones especializadas ni de inversión pública hasta los 90” (Didou, S., 2007). El país no fue la excepción: “Después de 15 años de trabajo sistemático en torno al tema de la internacionalización de la educación superior en Colombia, el país debe enfrentarse al reto de integrar formalmente este importante componente de la vida universitaria, al acontecer nacional como la política pública al servicio del Estado y del país. Si bien es cierto, el tema de la internacionalización de la educación superior no ha contado con un acompañamiento de Gobierno, en el que se haya podido sustentar una acción planificada que corresponda a principios rectores de política exterior y de relaciones internacionales de Estado , dicha integración no puede seguir siendo el resultado de la unión de voluntades, que en armoniosas sinergias han creado un cúmulo de capacidades y experticias frente al tema de la internacionalización de la educación superior. Se trata ahora de aprovechar esta plataforma de conocimientos e interlocutores sensibilizados

en los diferentes sectores de la sociedad, para que dando un paso adelante, este objeto de estudio se convierta en una política nacional.” (Toro, J., 2008) Jane Knight (2003) reconceptualiza la internacionalización de la educación superior como el proceso mediante el cual se integran las dimensiones internacionales, interculturales y globales en los objetivos, organización y acciones de las instituciones. LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA AL SERVICIO DE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL PAÍS Es el momento de pensar la internacionalización de la educación superior al servicio del país; es la oportunidad de vincular este importante tema a las decisiones políticas, para generar correspondencias con los objetivos de desarrollo socioeconómico, en pro de una Colombia competitiva y reconocida mundialmente por la calidad de los procesos educativos, de investigación, ciencia y tecnología de sus Universidades, pero a su vez, y no menos importante, comprometida con aquellas dinámicas que buscan un mundo más interrelacionado culturalmente, basado en el entendimiento, la tolerancia y los valores humanísticos universales. Recientemente, en abril de 2010, y en un proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Fedesarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo y la Comunidad Andina de Fomento, se instaló una misión de política exterior de Colombia cuya labor radicó en analizar y argumentar sobre la necesidad de un replanteamiento de la política exterior del país. Si bien es cierto, no se le adjudica a la educación superior un rol definitivo y de participación en esta nueva faceta de las relaciones internacionales, menciona aspectos constitutivos de una nueva política que posiciona a las IES como parte de la diversificación de interlocutores que propone dicha misión de expertos. El análisis parte de la base de que se han dado cambios importantes en el entorno internacional y estos deberán capitalizarse como una oportunidad de excepción para que Colombia haga un viraje en su política exterior. Dichas oportunidades son directamente aplicables al quehacer de la educación superior y, por ende, de directa participación. Se pueden citar varias de ellas: a) La redistribución de poder de Occidente y Oriente, hecho que obliga a las IES a ampliar el espectro colaborativo en pro del fortalecimiento

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diplomático de Colombia, especialmente con Asia Pacífico. Países como China e India se consolidan como cooperantes en educación superior y las relaciones en torno a la educación, ciencia y tecnología son cada vez más importantes. La movilidad de estudiantes y profesionales, así como la oferta de becas han necesariamente acercado nuestros pueblos y culturas, y las dinámicas de interconexión son a futuro bastante prometedoras. b) Demanda por recursos cada vez más escasos, como los energéticos y los alimentos, aspectos en los que Colombia tiene un gran potencial y, por consiguiente, objeto de estudio por parte de grupos de investigación del país y de reconocida trayectoria internacional, por el manejo detallado de temas como agua, recursos energéticos, biodiversidad, entre otros. c) Mayor autonomía frente a Estados Unidos mediante la creación de nuevos foros de concertación y de cooperación regional, que necesariamente tendrán que valerse de espacios de discusión en temáticas de integración regional y nuevas formas de cooperación al desarrollo entre los países. La Unesco, a través de sus diferentes declaraciones para la educación superior, ha insistido en la cooperación internacional como una vía de desarrollo y entendimiento entre las naciones. Es por ello que las IES tienen en este hecho un potencial interno para internacionalizarse, a través de la transferencia de conocimientos y buenas prácticas de sus sistemas de educación superior, desarrollos en acreditación y calidad. Si bien es cierto que en este aspecto se han dado avances, faltan esfuerzos para el reconocimiento y confianza entre los países. d) Creciente confianza de inversionistas nacionales y extranjeros en especial en los sectores minero y energético, pero que a su vez compromete más al país, para que a través de sus instituciones de educación superior se promueva la innovación y la generación de nuevos productos. La inversión extranjera directa (IED) en Colombia creció un 22% en el 2009. El sector de mayor impacto es el de minas y canteras, que incluye el carbón. En un segundo renglón de importancia es el petróleo, seguido del comercio, los restaurantes y hoteles, establecimientos financieros, actividades manufactureras, transportes, almacenamiento, comunicaciones y construcción. Los países con mayor inversión en nuestro país son Estados Unidos, Inglaterra, Panamá, Bermudas, México, Francia, España, Luxemburgo y Canadá.

En este contexto, es importante contar con la presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en aquellos debates en los que la educación superior de Colombia pueda jugar un papel de importancia en materia de política exterior y en las temáticas, que como por ejemplo quedaron expuestas en el presente capítulo. El trabajo coordinado y de mutua invitación garantizaría que, a corto plazo, la universidad colombiana pudiera tener un importante rol dentro de las políticas de relacionamiento y de cooperación internacional de país, iniciando por este importante trabajo de análisis para la reforma de la Ley 30 de 1992 en materia de internacionalización. La internacionalización de la educación superior debe ser un tema de agenda internacional, pero igualmente debe ser un mensaje de prioridad ante la comunidad global y los dos hechos que legitimarían este aspecto es que fuera un motivo de política exterior y por otro lado, de inversión en educación superior, ciencia, tecnología e investigación. ECONOMÍA Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL No debe pasar inadvertido el hecho de que las estrategias de cooperación internacional de los países, son derivadas de las políticas económicas y comerciales, y Colombia no es la excepción a ésta regla. Éste punto debería tenerse muy en cuenta en el momento de transformar la geopolítica de relacionamiento internacional del país y de allí que las IES deberían tener importantes puntos de referencia para el planteamiento de sus estrategias de internacionalización. Tomando como base la balanza comercial de Colombia, las Exportaciones colombianas crecieron 19,1% en primer trimestre de 2010 frente a igual periodo de 2009. Actualmente se consideran como principales destinos de exportación: Estados Unidos, Venezuela, Alemania, Ecuador, Bélgica, Perú, Japón y México. El principal socio comercial de Colombia es EEUU, seguido de Alemania, Brasil, Países Bajos, Argentina, Chile, México, Japón y Venezuela. Los principales productos de exportación son: Café, banano, petróleo, productos de algodón, flores, productos químicos, azúcar, carbón oro, esmeraldas, y ganado vacuno. Sería ideal que todo este flujo comercial estuviera acompañado de paquetes de ayudas al desarrollo y, por qué no, apuntara a que el objeto de dicha oficialidad fuera justamente la educación superior,

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mediante acciones específicas que velen por la integración regional, entendimiento, fortalecimiento y consolidación de sistemas de evaluación y aseguramiento de la calidad, convalidación de títulos, movilidad de estudiantes y profesionales, entre otros. Como principio básico para la internacionalización y la cooperación, se debe destacar la importancia del trabajo en red, en especial porque como se ha mencionado, la internacionalización es un área del conocimiento relativamente nueva y los avances en el tema son limitados con respecto a otras temáticas que se exploran en la educación superior. Hay mucho que compartir y aprender. Al actuar en redes se socializan las experiencias, se aprovechan capacidades, se transfieren conocimientos y se trasciende desde lo local. Una razón de peso para fomentar el trabajo en red de carácter nacional o regional es que frente a procesos de internacionalización, el sentido propio queda manifiesto y los grupos de instituciones o personas que se unen en un fin común, buscan reconfirmar su identidad y reconocerse en la diversidad y la diferencia. El principio de ayuda mutua rige la red y a él se vinculan aspectos como costumbres, entorno, cultura, generación de confianza, apalancamiento, complementariedad, entre otros. LOS RIESGOS DE LA INTERNACIONALIZACIÓN La internacionalización trae consigo innovaciones en el acceso a la educación superior a través de nuevas formas de enseñanza que cruzan las fronteras. Si bien es cierto que la educación transfronteriza brinda oportunidades de acceso y cobertura, nunca podrá perderse de vista el carácter misional de la educación superior al promover el desarrollo humano, social y económico del país receptor. Pero la realidad es que nuestros países están cada vez más expuestos a la oferta indiscriminada de proveedores transnacionales de educación superior, que entran en la dinámica de reclutamiento de estudiantes, oferta académica de baja calidad y de competencia de mercados, amparados en la visión de la OMC, que a través del GATS (Acuerdo General de Comercio de Servicios) de 1995, ve en el conocimiento y la educación un servicio comercializable y de derecho privado, que se puede exportar, de cuatro formas: Educación transfronteriza (cross border education, e-learning y oferta a distancia); marketing para estudios en el extranjero

(reclutamiento y atracción de estudiantes extranjeros); enclaves internacionales (programas en convenio, branch-campuses, franquicias etc.); intercambio temporal de docentes (programas impartidos en el exterior, venta de conferencias, entre otros). La idea de incluir estos aspectos de la internacionalización no es la de debatir sobre sus problemas y desventajas derivadas de la falta de garantía de calidad y convalidación de diplomas, o del reconocimiento de títulos extranjeros, entre otros. Lo que es pertinente a la luz del ejercicio de un análisis para la reforma de la Ley 30, en materia de internacionalización, es reflexionar sobre las tensiones que genera para Colombia que como país miembro de la ONU, debe acogerse a las declaraciones auspiciadas en el seno de Unesco en materia de educación y cultura. Sin embargo, tal como lo reconociera el CXI Consejo Nacional de Rectores de la Asociación Colombiana de Universidades – ASCUN, en junio de 2004, Colombia es suscriptor del GATS, pero pese a esto, los rectores de las universidades manifestaron acogerse a la declaración de la Unesco en sus principios, objetivos y estrategias. La reflexión apunta hacia las buenas prácticas de educación transfronteriza basadas en el compromiso con la calidad y la pertinencia de la misma, la confianza mutua y el respeto por los países. La responsabilidad con la supervisión de la calidad, empezando por las instituciones del Estado como por las mismas IES, es la oportunidad para apelar a la cooperación regional mediante el ejercicio de reconocimiento de títulos, lo cual haría más atractiva la oferta académica local y a su vez protegería a estudiantes y profesores de la que hacen los proveedores transfronterizos, al no poseer el valor agregado de la posibilidad de la homologación o convalidación regional. Ante la educación transfronteriza, es la ocasión para pensar en esfuerzos conjuntos para la acreditación y evaluación de la calidad académica, como responsabilidad compartida entre el Estado, sus instituciones y las IES. Sería importante, entonces, redoblar los esfuerzos ya emprendidos y que han derivado en acciones concretas, como la creación de espacios del conocimiento como lo es ENLACE; o bien programas piloto como el programa de movilidad Pablo Neruda. Por otro lado, y en el sentido de calidad de la educación superior, se identifica la Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior (Riaces) constituida

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en el 2003, e integrada por las agencias de acreditación, nacionales y regionales y por organismos de los gobiernos responsables de las políticas relacionadas con la calidad de la educación. También el esfuerzo conjunto del Mercosur con el programa experimental de acreditación de carreras MEXA. DIAGNÓSTICO Como se mencionó en los antecedentes, desde finales de los años 90 hasta la fecha la internacionalización de la educación superior ha sido una de las constantes de análisis dentro de los aspectos transversales en los planes estratégicos de las IES. Sin embargo, y a pesar de todos los esfuerzos, aún existen diferentes niveles de desarrollo frente al tema. Según el estudio: Estado del arte de la internacionalización de la Educación Superior en Colombia, financiado por el Ministerio de Educación y realizado por ASCUN y la RCI, hay tres razones principales por las cuales las IES no siguen procesos de internacionalización. En primer lugar, la falta de recursos en la institución y, por otro lado, el proceso se encuentra en construcción, en tercer lugar, falta de apoyo gubernamental. Figura 2 Razones por las cuales no se sigue un proceso de internacionalización

Fuente: Cardoso & Pinto, 2007

En el gráfico anterior importante resaltar que a 2007, el 38% de las IES encuestadas manifestaban que el proceso de internacionalización estaba en construcción, lo que demuestra un decidido interés frente al tema. En lo que va corrido de la presente década, el gobierno nacional en cabeza de entidades como el ICFES, Ministerio de Educación Nacional y Colciencias, se ha comprometido en financiar estudios que

desarrollan el tema de la internacionalización en la educación superior en Colombia. Los primeros avances se dieron en 2007 y 2008 respectivamente y se denominaron Estado del arte de la internacionalización de la educación superior en Colombia (ASCUN, 2007) y Caracterización de la Cooperación Internacional en Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia (Hernández, V., 2008), trabajo financiado por Colciencias bajo la realización de ASCUN y la RCI. Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional, a través del Viceministerio de Educación Superior, financia para 2008, 2009 y 2010 acciones encaminadas a capacitar actores de la educación superior en el tema de la internacionalización y a realizar actividades de acompañamiento a IES de incipiente y mediano desarrollo en internacionalización. Este proceso pretende reducir la brecha entre IES colombianas, y homologar los niveles de desarrollo frente al tema. Cabe destacar que en los esfuerzos emprendidos en 2008 por el Ministerio de Educación Nacional, la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) y la Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Superior (RCI), se planteó en el 2009, la puesta en marcha de la Acción para el Fortalecimiento del Proceso de Internacionalización de las IES Colombianas, con base en la necesidad de hallar modelos propios para emprender una cultura internacional y llevar a la acción una estrategia de internacionalización fundamentada en la gestión conjunta en el interior de las instituciones de manera que haya una verdadera política externa institucional que soporte el proceso. Para la implementación, se realizaron tres (3) seminarios de capacitación en temas de internacionalización y se desarrolló un Programa de acompañamiento para el proceso de internacionalización de las IES, mediante una convocatoria pública realizada por el MEN. Se recibieron 48 postulaciones de IES colombianas, de las cuales se seleccionaron diez Instituciones universitarias y Universidades. En cuanto al objetivo de constituir ofertas de educación superior como servicio exportable, en el 2002, el ICFES, Proexport y un número importante de Universidades realizaron dos misiones académicas a Centroamérica y el Caribe. Para el 2009, y en reconocimiento a la educación superior de calidad mediante la acreditación institucional, el Ministerio de Educación Nacional, consciente de la importan-

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cia de promocionarla en el exterior, financió la representación en la Feria y Encuentro Universitario Internacional en los Estados Unidos, en el que once universidades colombianas configuraron la estrategia “Colombia: a Campus in and of itself”. Nafsa Higher Education Exhibition. Booth: Colombia: A campus in all of itself. Los Ángeles, California. Mayo de 2009.

Para el 2010, este esfuerzo se complementa con la vinculación de nuevas Universidades que han obtenido su acreditación institucional y por otras entidades como la Cámara de Comercio de Bogotá y Proexport con la marca Colombia es pasión. Es evidente que existe la tendencia a la internacionalización a través de procesos de promoción que aunque aún son muy incipientes, ya se piensa en una “marca Colombia” que identifique la educación superior en diferentes escenarios mundiales. Un ejemplo es Alemania con el slogan “Land of ideas” que incluye además temas de ciencia, tecnología e innovación en un esfuerzo conjunto entre los ministerios responsables, incluido el Ministerio de Relaciones Exteriores de dicho país.

Tal vez a futuro se deba trabajar en el concepto de agencia de promoción para la educación superior, la ciencia y la tecnología, que como en el caso de Alemania o Francia, posibilite un relacionamiento internacional más fluido, fortalezca la imagen positiva del país a través de la educación superior y consolide estrategias de promoción institucional de la Universidad colombiana en el exterior. Una iniciativa como esta deberá actuar a manera de “bróker académico”, en especial para programas académicos, procesos de investigación, innovación y transferencia de resultados. Toda esta dinámica obliga a un ejercicio estratégico en el que se puedan definir prioridades temáticas en las cuales Colombia puede ser oferente de excepción y, por qué no decirlo, construir un portafolio concertado en el país, a partir de las fortalezas locales, y encontrando para este tipo de instrumentos ambientes, pares y países con los que se puedan establecer cooperaciones recíprocas. Se han detectado plataformas importantes para la promoción internacional de la educación superior y que se convierten en oportunidades de excepción para el relacionamiento internacional con universidades en el mundo. Experiencias como NAFSA en los Estados Unidos, EAIE en la Unión Europea y Expo Shanghai en Asia, hoy en día hacen parte de la agenda de algunas universidades colombianas que buscan proyectarse a través de nuevas formas de promoción internacional. Free cards 2010 estrategia de país: Colombia; Challenge your knowledge.

Logos símbolos de estrategias de país para la promoción internacional de la Educación y la CTI+I

También existen esfuerzos importantes que se han traducido en avances para el establecimiento de líneas para la creación de una política de inter-

DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992

nacionalización de la educación superior. Un ejemplo de ello fue la realización del Foro Educación Superior “Visión Colombia II Centenario 2019 en junio de 2006, en donde una de las mesas de trabajo desarrolló el tema de la de internacionalización. Producto de ello y como escenario permanente de diálogo e interlocución Universidades – Gobierno, entre los rectores de Universidades colombianas y el Ministerio de Educación Superior, se crea la mesa MEN – ASCUN de internacionalización, la cual sesiona en la actualidad. En el libro Pensamiento Universitario: Políticas y estrategias para la educación superior de Colombia 2006 – 2010 “de la exclusión a la equidad II” Hacia la construcción de un sistema de Educación Superior más equitativo y competitivo, al servicio del país (ASCUN, 2007), se reseña el estudio Cambios fundamentales en la educación superior colombiana 2002 – 2006 (Forero, C. & Rodríguez, J., 2006), en donde uno de los factores de cambio se le atribuye a la inserción de los aspectos de internacionalización y transformación institucional. En el mismo texto, y como retos para la educación superior en Colombia, se define la internacionalización como tema critico, y el problema se identifica como: “Escasa internacionalización y ausencia de sentido propio de lo internacional”. Finalmente, en la construcción de la Visión de la educación superior para 2019, se presentan siete metas intermedias al 2010, siendo la cuarta línea la de internacionalización, identificando cinco programas: a) internacionalización de la educación superior de Colombia; b) agendas bilaterales y regionales; c) redes de cooperación para la internacionalización; d) proyectos y estudios sobre educación superior en América Latina y el Caribe; e) armonización internacional de programas académicos. Con estas líneas temáticas, es evidente que la internacionalización de la educación superior es un tema de interés nacional, y que por lo propio de su área de estudio, es indispensable involucrarlo en la construcción de la política pública y de relaciones exteriores de país. Es necesario insertar el concepto en el ámbito político y de gestión pública del conocimiento, y los temas de agenda internacional, nacional y regional, para asegurar que tengan su aplicabilidad. Sin embargo, más allá de esto, una comunidad universitaria familiarizada con las tendencias del nuevo orden mundial. Urge la política de internacionalización para la educación superior en el país, de la que se deben

desprender una serie de programas prioritarios que apunten a fortalecer, en un alto nivel, el capital humano en Colombia, visibilizar el país mediante acciones de relacionamiento internacional, y cooperar internacionalmente para que en el compromiso con la calidad, se promuevan integraciones y relaciones efectivas con otros sistemas de educación superior en el mundo. Por otro lado, y desde los diferentes sectores de la vida nacional, la integración de la educación superior internacional al sistema productivo, al social y al cultural establece vínculos con la sociedad del conocimiento. Sería entonces misional para la educación superior en Colombia, a través de su internacionalización, atraer mecanismos de transferencia de tecnología o bien colocar los propios en el escenario mundial, mediante el trabajo en redes, y permitir el intercambio con los nuevos desarrollos del conocimiento de frontera en sociedades más avanzadas. En las IES, y a pesar de la heterogeneidad frente al tema de la internacionalización de la educación superior, son muchos los avances que se registran. Con la entrada del siglo XXI, en las directivas y órganos colegiados que rigen los destinos de las diferentes instituciones del sector educación superior en Colombia se percibe un mayor grado de consciencia del papel estratégico que juega el relacionamiento internacional de cara al compromiso con la calidad. Hoy en día existe un ambiente favorable tanto para la internacionalización como para la gestión que apoye su desarrollo. Igualmente, a partir del 2009, el Ministerio de Educación Nacional a través del Sistema Universitario Estatal (SUE) comenzó a implementar indicadores de internacionalización entre las universidades estatales de Colombia. Así mismo, el MEN según Resolución 1780 del 18 de marzo de 2010, “mediante la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración y la disponibilidad de la información en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior y se dictan otras disposiciones”, incluye dentro de los temas la internacionalización, en su afán por configurar un mapa con alguna y relativa información que, grosso modo, responde a la taxonomía de la internacionalización de educación superior. Sin duda alguna una vez esta herramienta esté perfeccionada, se convertirá en un esfuerzo que aportará en el objetivo de centrar, identificar y definir la política de internacionalización que requiere el país.

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En la actualidad, los actores de la educación superior en Colombia concretan o visualizan posibilidades de dobles titulaciones, movilidades internacionales de estudiantes y docentes, mucho más sistemáticas y acordes con los perfiles institucionales y áreas estratégicas de desarrollo. Plantean una nueva forma de gestión en internacionalización, migrando del concepto de internacionalización personalizada, basado en el relacionamiento entre docentes/investigadores, a una internacionalización basada en el aprovechamiento institucional. Se reconoce la importancia de ser oferentes internacionales, según las ventajas que genera el desarrollo de conocimiento y nuevas tecnologías propias del país, y encuentran en ello una posibilidad de apertura al mundo. DESARROLLO DEL TEMA EN OTROS SISTEMAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR Por afinidad en los esfuerzos de modernización de la regulación de los aspectos relativos a la educación superior, por los niveles de desarrollo de los países, por los antecedentes históricos y por razones de mejores prácticas, para el desarrollo de éste capítulo se han seleccionado cuatro países con el fin de analizar la manera como la internacionalización de la educación superior se ha convertido en una política de Estado, de vital desarrollo para el sector y para la política de relaciones exteriores de los países. Chile: Este país hace énfasis en el aseguramiento de la calidad. Mediante la reciente reforma que entró en vigencia a partir de la Ley 20.370 de septiembre de 2009, De la Ley General de Educación, se le otorga a la Agencia de Calidad de la Educación la función de “coordinar la participación de Chile en mediciones internacionales de aprendizaje de los alumnos, debiendo informar públicamente los resultados”. Este proceso vincula la educación en Chile con criterios de comparabilidad internacional, mediante la participación en pruebas de conocimiento internacionales, lo que demuestra desde el marco legal chileno, el interés e inclinación por tener correspondencia con estándares internacionales y hacer esfuerzos para estar entre los mejores del mundo. Igualmente, al informar públicamente los resultados, manifiesta el compromiso y responsabilidad social que debe tener todo proceso educativo con sus ciudadanos. En el mismo sentido, la Ley 20.129 de noviembre de 2006, que establece un sistema nacional de ase-

guramiento de la calidad de la educación superior, dispone que la acreditación de carreras profesionales y técnicas, tanto programas de pregrado y magíster y especialidades en el área de la salud, pueda ser realizado por instituciones nacionales, extranjeras o internacionales, que se denominan agencias acreditadoras, autorizadas en conformidad con las normas. Es interesante, de cara a la internacionalización, que un país pueda delegar los procesos de acreditación en agencias extranjeras, lo que impacta positivamente, ya que ofrece apertura a nuevas metodologías de trabajo estandarizadas internacionalmente, posiciona a Chile, con su sistema de educación superior, como un país comprometido con la calidad de la educación superior. Esta condición se traduce en mayores posibilidades y credibilidad en el mercado laboral internacional para los egresados y profesionales. La Ley también valora de manera favorable que las agencias tengan mecanismos de colaboración con otras agencias de aseguramiento de la calidad considerando el medio nacional e internacional. En el estudio anteriormente citado, Estado del arte de la internacionalización de la educación superior en Colombia, en su capítulo de políticas públicas de apoyo a la internacionalización en otros países, se destaca en Chile la clara participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, que a través de la Dirección General, para las Relaciones Económicas Internacionales, crea el Comité Exportador de Servicios Universitarios, legitimando dicho concepto en todas las misiones diplomáticas de Chile en el exterior. Chile y Argentina, países miembros del Mecosur, establecen desde su normativa una clara inclinación a la integración de los sistemas de educación superior, pero sobre todo, al establecimiento de acuerdos para el reconocimiento de títulos universitarios para estudios de posgrado. Alemania: A pesar de contar con un régimen federal, Alemania centraliza todas las estrategias orientadas hacia la educación superior; entre estas, la internacionalización de sus IES. También está volcada como país a procesos de integración como es el de Bolonia, “Esto se ha abordado teniendo en cuenta el trabajo es cinco áreas principales para garantizar el cumplimiento de los objetivos del acuerdo: 1) Aseguramiento de la calidad; 2) acondicionamiento de la estructura educativa a dos ciclos de educación; 3) promoción y movilidad; 4) establecimiento de una sistema de créditos, y 5) reconocimiento de títulos” (ASCUN & RCI, 2007).

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Otras características que resalta el estudio son: establecimiento por parte del gobierno Federal del Programa de Inversión en el Futuro (Zukunftsinvestitionsprogramm) que incluye la campaña “Hi!Potentials” para la educación y la investigación en el país y del lema “Carreras Internacionales en Alemania”; ampliación y fortalecimiento de la presencia del Servicio Alemán de Intercambio Académico (DAAD) en el mundo, como una red de entidades que proveen información y consejería para estudiar en Alemania; financiaciones para la movilidad de científicos de alto nivel hacia/desde instituciones de educación superior y los centros de investigación para trabajar como profesores e investigadores. Australia: Este país es una muestra de buena práctica de estructura organizativa en el Ministerio de Educación, en el que queda establecida como una de sus instituciones aquella que tiene como función la educación internacional, es decir, la promoción internacional de la educación superior australiana. Cuenta con una unidad especializada que diseña e implementa las políticas, planes y aspectos relacionados con la internacionalización. Los programas y servicios de Australian Education International (AEI) se manejan dentro del Department of Education, Science and Training. Esta división tiene tres sucursales, una unidad de gerencia de negocios y una red internacional de oficinas asociadas con las representaciones diplomáticas australianas alrededor del mundo.”(ASCUN & RCI, 2007). Francia: Es uno de los países que claramente le atribuye a la educación superior la oportunidad de expandir su cultura y lengua en el mundo. Igualmente, se nutre de otras culturas mediante la recepción de estudiantes internacionales, quienes desde la Ley de educación superior de 1968 tienen derecho al sufragio para la conformación de los órganos de gobierno universitarios. En el campo institucional, la Ley da potestad a sus universidades para convenir y desarrollar cooperación internacional, artículos 2 y 5, respectivamente. PROPUESTA El presente trabajo se convierte en la oportunidad de excepción para incluir, de manera decidida, aquellos aspectos que en materia de internacionalización se debe tener en cuenta en una ley marco que organiza, regula, fomenta y promueve la educación superior en Colombia.

Por otro lado, se espera brindar los lineamientos que le permitan al país tener una propuesta de política de Estado sobre la internacionalización para la educación superior, articulando aspectos relativos de su taxonomía a factores de desarrollo como la competitividad, la ciencia y la tecnología, la cooperación internacional, las lenguas extranjeras, el fomento a la formación doctoral en Colombia y en el exterior, la vinculación en la política de relaciones exteriores, la integración regional, la promoción de la educación y la investigación, la calidad, entre otros. La Ley 30 de 1992 frente a la ausencia del tema de la internacionalización deberá abordar en su estructura las siguientes consideraciones: En lo fundamental: La internacionalización es el medio por el cual el país responde a las tendencias de la mundialización: una educación superior desprovista de procesos de internacionalización generaría el aislamiento o asincronías en contextos de globalización. Los principios de dicho fundamento deberían ser: calidad, solidaridad, reciprocidad, pertinencia, inclusión social, emprendimiento y autonomía. La internacionalización debe favorecer los procesos de docencia, investigación y proyección social, desde la óptica de la educación superior como bien público y trabajar por su promoción a favor del conocimiento y no del mercado. Desde lo institucional: La internacionalización debe incentivar el diálogo entre las diferentes representaciones de la identidad nacional y tener unas bases institucionales fuertes, modernas y capaces de respaldar estrategias y programas que generen desarrollo social, económico y cultural. Desde lo académico: Los programas académicos altamente internacionalizados deben facilitar la comprensión de un mundo en constante evolución, los nuevos tiempos por los que viaja el conocimiento y la inserción de las nuevas generaciones de colombianos a procesos que requieren una alta cualificación. Igualmente, que dicha internacionalización debe garantizar condiciones de reciprocidad tanto institucionales como con otros sistemas de educación superior, con el fin de promover la cooperación académica para el desarrollo. Desde lo jurídico: Una adecuada reglamentación posibilita una educación superior flexible y abierta al mundo, pero regulada y con mecanismos de protección hacia las nuevas formas de enseñanza superior transfronteriza. Posibilitando procesos de

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integración económica y movilización de profesionales por áreas geográficas que superan las barreras establecidas por los límites políticos de los países. Desde el fomento: Es necesario garantizar la asignación de recursos para procesos de internacionalización de educación superior por parte del estado, las entidades de gobierno, las universidades y la empresa, favoreciendo la continuidad en la aplicación de las políticas. Por lo anterior, se proponen las siguientes modificaciones al texto de la Ley 30 de diciembre 28 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior: El Congreso de Colombia…DECRETA: Título primero: Fundamentos de la educación superior. Capítulo I. Principios; artículo 2º La educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Se propone añadir al final del artículo “y por lo tanto Colombia se acoge a lo establecido por la Declaración Mundial de la Conferencia sobre Educación Superior en el siglo XXI de la Unesco, Paris 1998.”. Capítulo II; Objetivos; artículo 6º. Son objetivos de la educación superior y de sus Instituciones: a) profundizar en la formación integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de la Educación Superior, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el País, o cualquier espacio geopolítico en el cual se reconozca las habilidades para interactuar. Se propone agregar al final del objetivo a) “en ambientes globales y multiculturales.” b) trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones y, promover su utilización en todos los campos para solucionar las necesidades del país. Se propone añadir al final del objetivo b) “y de la humanidad”. c) Ser factor de desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional, regional. Se propone agregar al objetivo d) “e internacional”. h) Promover la formación y consolidación de comunidades académicas y la articulación con sus homologas a nivel internacional. Se propone añadir al final del objetivo h) “en pro de la construcción de espacios del conocimiento. Finalmente, se propone este objetivo adicional: k) Desarrollar procesos de internacionalización que permitan la creación de agendas bilaterales y regionales, la movilidad y la promoción internacional,

la armonización con otros sistemas de educación superior y la participación solidaria en acciones de cooperación internacional para el desarrollo. REFERENCIAS ASCUN (2007). Políticas y estrategias para la educación superior de Colombia 2006 – 2010. Bogotá: ASCUN ASCUN – Colciencias (2008). Caracterización de la cooperación internacional en CT+I de Colombia. Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Superior, RCI. Popayán. ASCUN – MEN (2007). Estado del arte de la internacionalización de la educación superior en Colombia. Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Superior, RCI. Bogotá. Congreso de la República (1995). Ley 191 del 23 de junio, por medio de la cual se dictan disposiciones sobre zonas de frontera. Bogotá. CRES (2008). Declaración de la Conferencia Regional de Educación Superior. Cartagena de Indias. Congreso de la República (2005). Ley 962. Bogotá: Diario Oficial. CX Consejo Nacional de Rectores (2003). Agenda: hacia una internacionalización de la Universidad con sentido propio. Bogotá, D.C.: ASCUN. Ministerio de Educación Nacional (2003). Decreto 2230 del 8 de agosto. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de Educación Nacional (2003). Decreto 2566. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de Educación Nacional (2003). Decreto 1001. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de Educación Nacional (2005). Resolución 5547. Bogotá: MEN. Ministerio de Educación Nacional (2003). Circular 21 de 2004. Bogotá: MEN. Ministerio de Relaciones Exteriores (2009). Decreto 2622. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de Relaciones Exteriores (2004). Decreto 4000 .Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de Relaciones Exteriores (2009). Resolución 4700. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, Fedesarrollo, BID, CAF (2010) Documento misión de política exterior de Colombia. Resumen ejecutivo. 14 pp. OCDE – Unesco (2006). Directrices en materia de calidad de la educación superior a través de las fronteras. París: Unesco. Unesco (1998). Declaración Mundial de la Conferencia sobre Educación Superior en el siglo XXI. París. Unesco. Unesco (2009). Comunicado de la Conferencia sobre Educación Superior en el siglo XXI. París. Unesco.

OPINIÓN

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OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “PROPUESTA DE REFORMA A LA LEY 30 DE 1992: POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD” DE PATRICIA LINARES TEMA: INSTITUCIONALIDAD LECTOR: ROQUE GONZÁLEZ GARZÓN*1

La Doctora Patricia Linares inicia su propuesta adoptando la definición de institucionalidad como: “…el análisis del conjunto de reglas formales e informales que restringen el comportamiento humano, tanto en el ámbito individual como colectivo, creadas e implementadas en el manejo de los recursos de uso común”. Y continúa: “Así entendida, […] implica la existencia de un conjunto normativo que tiene por finalidad hacer viable un objetivo común. La institucionalidad, en el Estado de Derecho, se asocia entonces a la forma como se organiza el poder y la sujeción de él a la norma superior: la Constitución Política. En consecuencia, ese conjunto normativo, en el marco del Estado social de derecho que nos rige y según lo dispone la Constitución de 1991 en su artículo 1, exige que él se construya con observancia de sus principios rectores: dignidad, igualdad en la diferencia, pluralismo, participación, prevalencia del interés general sobre el particular, tratamiento con aplicación de criterios diferenciales a poblaciones vulnerables, entre otros. Así las cosas, la existencia de formas y procedimientos, insumos inherentes al diseño de una determinada institucionalidad, resulta entonces de transcendencia para definir el marco normativo en el cual se acotará un principio constitucional como el de la autonomía universitaria”. A partir del presupuesto normativo anterior, el documento contiene un análisis exhaustivo de la vía que ha seguido el país en la regulación de la educación superior y de los estadios por los que ha transcurrido. Desde la ausencia de normas integrales, hasta la identificación de las condiciones actuales que demandan una nueva acción para reconstituir la institucionalidad que se ha venido perdiendo en desmedro de los principios de la Constitución Política y con desconocimiento de los propósitos de la Ley 30 de 1992, que se inscribieron en el marco de la armonía de los distintos órganos del Estado. De esta manera, la propuesta formulada por la *

Doctora Linares alude en su inicio, a la primera norma que se expidió en el país para organizar la educación superior: el Decreto 80 de 1980. En el artículo 18 de este Decreto se efectúa una aproximación al tema de la autonomía como eje de la institucionalidad, la organización y el desarrollo del conocimiento y de la acción inherente a la universidad. Señala el precepto legal que la autonomía universitaria consistía: “… en la posibilidad de las instituciones de educación superior de desarrollar sus programas académicos y de extensión o servicio, para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de los recursos o darse su organización y gobierno.” Prosigue el estudio con el análisis de la Constitución de 1991. Destaca el cambio sustantivo en la comprensión del papel de la universidad y la trascendencia del salto histórico que origina la Carta, al garantizar la autonomía universitaria, fortalecer la investigación en las universidades oficiales y privadas y ordenar al Estado “facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. Todo ello en el marco de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Realiza luego un análisis de la Ley 30 de 1992 para concluir que si bien esta se expidió una vez promulgada la Constitución de 1991, su contenido se había venido preparando con anterioridad, como una reacción a las falencias evidentes y a las limitaciones del Decreto 80 de 1980 que obstaculizaban la modernización de la educación superior del país. De esta manera, acertadamente la Doctora Linares afirma que, si bien la Ley 30 fue promulgada en el marco constitucional recientemente expedido y de esta manera, garantiza la autonomía universitaria, su concepción toma como referente el Decreto 80 cuyo contenido había sido cuestionado desde tiempo atrás, generando la necesidad de superar sus deficiencias. Es posible entonces, que la armonización de la Ley 30 con los principios constitucionales fuera res-

Ex Director del ICFES, Ex Rector, Consultor en Educación.

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tringida por cuanto no existía aún en el Congreso de la República, ni en el gobierno, ni en la misma academia, una visión de los alcances y del significado de la autonomía. Tampoco había existido antes de i992 un desarrollo jurisprudencial en la materia. El verdadero ámbito de la autonomía se ha venido perfilando posteriormente, a través de sentencias de la Corte Constitucional, de avances teóricos de la academia, así como de las evidentes restricciones producidas en el ejercicio del concepto limitado que se tenía de la autonomía. No puede desconocerse el aporte que ha representado para el desarrollo del principio que se comenta, la misma confusión creada por nuevas normas en cuanto a las responsabilidades de las Universidades y de las otras organizaciones educativas del sistema de educación superior, cuyas funciones no se pueden igualar con las que corresponden a las universidades. Entendiendo, eso sí, que todas en su campo de acción y su nivel de trabajo deben buscar la excelencia. El análisis anterior, ha sido adelantado por la Doctora Linares de manera profunda, documentada y sustentada en la opinión de grupos de académicos y personas vinculadas con la educación superior; ha consultado, además, las políticas públicas, las tendencias de desarrollo del país y el conocimiento de sus limitaciones, y ha tomado como base las tendencias y realidades internacionales de la universidad y de la educación superior. En este contexto, el documento permite comprender que existe una distorsión fundamental en la institucionalidad de la educación superior, con detrimento creciente del papel que corresponde cumplir a la Universidad. Ello con las consecuentes repercusiones negativas en el desarrollo nacional, al asignar a la educación objeto una visión reducida e instrumental del trabajo, con desconocimiento de los fines superiores que le son inherentes y constituyen elemento indispensable para el crecimiento y el desarrollo nacional y para la inserción internacional. Cubre igualmente el análisis que precede a la Propuesta formulada por la doctora Patricia Linares, la evaluación a la luz del concepto de institucionalidad de la Autonomía de las Universidades de los siguientes organismos: El Consejo Nacional de Educación Superior CESU, El Sistema Nacional de Acreditación para las Instituciones de Educación Superior, debilitado a partir del Decreto 2230, el Sistema de Universidades del Estado SUE y los Centros Regionales de Educación Superior CRES.

El marco propuesto permite a la autora, hacer juiciosos planteamientos sobre los consejos superiores de las Universidades públicas, su composición en los diferentes ámbitos territoriales, así como sus funciones. Todo ello, a la luz del concepto de la autonomía de las instituciones de educación superior. Por esta vía, el documento hace evidente la necesidad de producir ajustes de fondo en la normatividad vigente que reconstruyan la institucionalidad en proceso de deterioro, para ajustarla al marco constitucional. Para el efecto, propone la expedición de una ley estatutaria, cuyo contenido se señala de manera acertada y, en un todo acorde con los principios constitucionales y los desarrollos jurisprudenciales. La interpretación de la Corte Constitucional y los juiciosos argumentos expuestos por juristas que, como la Doctora Linares, cuentan con amplia trayectoria y reconocida experiencia en derecho universitario, hacen patente la necesidad de expedir un cuerpo normativo que, de una parte, garantice la realidad de la autonomía de la Universidad consagrada en la Constitución Política y, de otra, constituya un punto de equilibrio jurídico y social entre la protección de la autonomía de los entes universitarios, “concretamente las Universidades reconocidas y especialmente las públicas”, y el ejercicio de la adecuada inspección y vigilancia de la educación por parte del Estado. En el marco anotado debe resaltarse que el documento Propuesta de Reforma a la Ley 30 de 1992: por una institucionalidad que garantice la autonomía de la Universidad, que ahora se comenta, cumple, en primer término, con suficiencia las expectativas que creadas en el país acerca de una reforma de la Ley 30 de 1992, y constituye una verdadero desarrollo de los principios constitucionales de 1991. En segundo término, pero no por ello menos importante, es la visión amplia y general que imprime la autora para apreciaciones parciales que, al contrario de lo que se pretende, pueden profundizar las dificultades actuales. Finalmente, a mi modo de ver, constituye un compromiso ineludible con la sociedad colombiana en general y, de manera especial, con la academia, hacer público el documento de la doctora Patricia Linares y con ello abrir un debate que comprometa a comunidad y a la academia en la determinación de la educación superior y la Universidad que debe tener el país.

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OBSERVACIONES AL DOCUMENTO “IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL RELACIONADO CON LA TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR - IES” DE LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA TEMA: TIPOLOGÍA JAIRO H. CIFUENTES MADRID*2

1. Se comparte el enfoque que el profesor Orozco otorga al impacto (dimensión determinante) que tendría una regulación sobre la tipología de las IES en la concepción de la educación superior como tercer nivel, en sus propósitos y objetivos, así como en sus relaciones con el Estado. Si bien ello es cierto y central, no menos significativo es el hecho que una regulación sobre dicha tipología contribuye a la definición y concreción de un verdadero y real sistema de educación superior. Debe ser esta ocasión propicia para reconocer la existencia y acotar el Sistema de educación superior colombiano. Conviene también reconocer el valor que conlleva la diversificación institucional tanto para el sistema como para la sociedad. Sin embargo debe darse la respuesta por la conveniencia en términos de valor de generar de dicha diversificación de forma legal o voluntarista, que se aparta de la concepción que consideraría que las tipologías no se “decretan” sino que se “reconocen” por el quehacer autónomo de las IES que perfilan su propios tipos Aunque el diverso origen de la tipología marcará ventajas y desventajas, una tipología legal, objeto de la presente consideración, deberá salvaguardar en todo caso los principios de flexibilidad (apertura); diferenciación horizontal y vertical (articulación); simplicidad, libre albedrío, y movilidad institucional (dinamismo). Estos principios se predican de la tipología de las IES. No deben confundirse con principios aplicables a los programas académicos y a las titulaciones. En este grupo se enmarcan los principios de complementariedad y continuidad, además de otros que podrían recibir el mismo nombre que los inicialmente citados como el de flexibilidad y diversificación. Es claro que lo que define el Sistema de Educación Superior en un país es la combinación particular (forma de articulación) de los tipos institucionales y los tipos de programas. Ambas tipolo*

gías necesarias, con sus principios, y no prevalentes de una sobre otra. 2. Un elemento que resulta imprescindible al momento de definir una tipología de IES lo constituye el reconocimiento que la sociedad otorga a cierto tipo de instituciones. En Colombia es evidente - pues así lo demuestran las estadísticas del sector - que tanto históricamente como en el presente y es predecible que en el inmediato futuro, las Universidades y las instituciones universitarias cuenten con el reconocimiento y la preferencia de la sociedad colombiana, sin diferencias de estratos. Esta particular circunstancia, se ve reforzada desde el sector productivo nacional y foráneo que de diferentes formas (perfiles requeridos, pasantías y prácticas profesionales, contactos Universidad – empresa, etc.) favorecen el reconocimiento a Universidades e instituciones universitarias y su preferencia por los programas académicos de estas instituciones, en desmedro de la oferta académica de otros tipos institucionales. En el nivel técnico y tecnológico es observable el reconocimiento al SENA por parte del sector productivo, bien forzado por las disposiciones laborales o bien por la cobertura, la calidad y la pertinencia de su oferta. Convendría considerar el hecho que esta Institución, desde su origen, no ha pertenecido plenamente al sistema de educación y que ha encontrado su nicho de desarrollo en su sistema de origen: el de trabajo, y por las particulares coyuntura de orden político. 3. Otro aspecto importante en la consideración de una tipología de IES está en el cambio que es necesario generar sobre los tipos institucionales, su oferta y el nivel económico de su público objetivo. En Colombia se ha considerado que las instituciones y los programas técnicos y tecnológicos se orientan a personas pertenecientes a los estratos socioeconómicos más bajos. Comúnmente se parte

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de la equivocada e inequitativa idea que sus debilidades en el proceso de formación básica y su urgente necesidad de ingresar al mundo del trabajo, les aconseja programas cortos, que los habilite para “trabajos operativos y auxiliares” (oficios y ocupaciones de bajos nivel de calificación, en palabras de Víctor Manuel Gómez) y en programas con consideraciones particulares de exigencia. El planteamiento sobre los sistemas binarios o duales de educación superior, refleja muy bien esta problemática. Ello exigirá en consecuencia una respuesta directa de la tipología legal propuesta que deberá hacer referencia por igual a las instituciones y a los programas. 4. Corresponde también precisar que un contexto de mayor demanda por educación superior, de conveniencia de la ampliación diferenciada de oferta educativa, de irrupción de instituciones no universitarias o externas al sector educativo, no conlleva necesariamente a nuevos tipos institucionales o la adopción de diferente tipología institucional. En la llamada sociedad del conocimiento, bajo la inevitable perspectiva del este como “factor productivo” o como “bien público” o, peyorativamente, como mercancía, y en el contexto de sociedades cada vez más abiertas, más que privilegiar la opción por restringir el sector educativo y los tipos institucionales, convendría pensar en mecanismos regulatorios para que los nuevos oferentes: empresas de otros sectores de la economía, entidades del sector educativo con ánimo de lucro, instituciones foráneas, etc., atiendan los propósitos y los objetivos esperados por el país de la educación superior, con calidad y pertinencia económica y social. 5. En este punto conviene precisar la relación de causalidad entre la diversificación y especialización de la estructura ocupacional y el grado de diversificación de la oferta educativa. Sobre este tema, caben dos reflexiones: Si bien resulta fácil señalar que lo primero determina lo segundo, no es posible desconocer que la oferta educativa, expresado en proyectos educativos concretos, determina los desarrollos y los niveles de las estructuras ocupacionales. Un ejemplo que podría traerse a colación se encuentra en el carácter eminentemente clínico de los programas de medicina en el país que han acotado sus estructuras ocupacionales, con desarrollos limitados en campos profesionales como la medicina familiar.

Una buena alternativa frente a la relación de causalidad podría intentarse con una postura que reconozca el influjo cruzado entre ambas dimensiones. Situación que expresa el profesor Orozco al analizar el “fracaso diferenciador” de las modalidades educativas del decreto 80 de 1980 o de los campos de acción de la Ley 30 de 1992, por una doble ausencia de claridad tanto en la demanda como en la oferta. Dichas experiencias, y es esta una segunda reflexión, omitieron considerar que la necesaria diversificación de la oferta educativa no conlleva como consecuencia una necesaria diversificación de tipos institucionales. Podría explorarse además la hipótesis que las opciones de tipología universitaria no han constituido un mecanismo eficaz para atender las urgencias sociales de la educación superior, signadas estas por los desafíos de la velocidad en la generación de nuevos conocimientos y la hiperespecialización de sus aplicaciones. 6. Resulta relevante el planteamiento de la “formación por ciclos” en el campo de las ingenierías y de las ciencias aplicadas, que reserva el primer ciclo a los programas tecnológicos, independientes y no necesariamente propedéuticos, y el segundo ciclo a los programas profesionales. Si bien se comparten los múltiples beneficios previstos de esta organización de programas, conviene acotar su relación a la necesaria formación a lo largo de la vida y su carácter instrumental frente a las exigencias de la adaptabilidad laboral, pues ello podría reforzar la equivoca idea de la profesionalización como opción última en el proceso de formación de las personas, e implícitamente convertir los programas tecnológicos en ruta obligada al programa profesional. 7. La propuesta de expedir una ley estatutaria de la educación superior, acompañada de dos normas, una ley reguladora de la oferta no – universitaria y otra ley de Universidades, aunque recogería una aspiración de vieja data en Colombia, con plena justificación, tendría como elemento de análisis las pocas y muy cuestionadas experiencias similares en otros sectores del Estado. Ej. Administración de justicia y asuntos electorales. Pareciera entonces que el país no se encontraría en capacidad de desarrollar el sistema de educación superior desde esta figura legal, y que se aconsejara mejor una ley orgánica. En el mismo sentido convendría considerar un régimen legal que no generara privilegios a las Uni-

OBSEERVACIONES AL DOCUMENTO “IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL...

versidades en el aspecto económico o de prestigio - fundados en el ejercicio de la autonomía - frente a otros tipos institucionales, para evitar instituciones de segundo nivel por no ostentar el nombre universidad o la legítima aspiración de transformación institucional de estas instituciones. Las acciones de reconocimiento y los estímulos deberán alcanzarse vía la calidad de la actuación universitaria y no en su tipología institucional. 8. Comentarios específicos al capítulo 3 del texto del profesor Orozco Silva: Convendría incluir un enunciado que reconozca la existencia del Sistema de Educación Superior Colombiano. En dicho reconocimiento deberán explicitarse sus principios como sistema - diferentes a los principios de la educación superior-; los componentes institucionales, de programas y de títulos; su interrelación, y su organización. Igualmente expresar su articulación con los subsistemas actualmente regulados (SUE, Sistema Nacional de Acreditación, SNIES), con aquellos que sin recibir dicho nombre operan como tal, y con sistemas complementarios como el Sncti. Tal como se ha señalado en los numerales precedentes, no se considera conveniente construir una tipología institucional fundada exclusivamente o con prelación en el tipo de oferta educativa. Ello restringirá el desarrollo del Sistema y sus principios de flexibilidad (apertura), libre albedrío y movilidad institucional además de reforzar la idea de instituciones de diferente nivel de calidad por la tipología de sus programas académicos. Esta consideración está de alguna forma presente en la misma explicación que el autor identifica como el “rostro propio” institucional que la normatividad deberá reconocer y que resulta de la forma como cada institución “formula su vinculación con los niveles de formación que desea ofrecer, con los saberes en cuya producción y trasmisión está interesada, y en la manera como asume su vinculación con las expectativas sociales sobre ella”. De lo anterior, y con base en la propuesta del profesor Orozco, se propone que el Sistema de Educación Superior Colombiano cuente – en principio – con dos tipos de instituciones, nombres a los que se les podrán adicionar diversos calificativos según su misión, identidad y proyecto educativo, excepto los de “Universidad” o “universitario” para las primeras: -- Instituciones de educación superior (Sin el calificativo de técnicas)

-- Universidades La diferencia entre unas y otras estaría únicamente determinada por tres conceptos: El carácter comprehensivo (instituciones complejas) de las Universidades por desarrollar sus actividades académicas de formación, investigación y extensión en múltiples campos del saber (ciencia, tecnología, humanidades, artes y filosofía), la autorización para ofrecer programas doctorales y la exclusión para ofrecer programas técnicos, estos últimos reservados a las instituciones de educación superior. Por la facultad que se daría de adicionar al nombre diversos calificativos, cabrían obviamente las Universidades tecnológicas, aporte significativo de la propuesta por su pertinencia social. Convendría simplemente precisar - aunque su condición de Universidad lo permite - la posibilidad de ofrecer programas doctorales en los campos en que desarrollan su proyecto educativo. Participarían también en el Sistema de Educación Superior otras entidades y empresas con oferta educativa y que en virtud de su actividad serían sujetos plenos de la regulación del Sistema. Estas entidades no podrían asumir en su nombre las expresiones “instituciones de educación superior” o “Universidad” o “universitaria”. Ellas serían: -- Centros de investigación, laboratorios, unidades empresariales de gestión del conocimiento que podrían ofrecer maestrías de investigación y doctorados con las instituciones propias del sistema (instituciones de educación superior y Universidades), según el caso. -- Entidades públicas y entidades privadas con o sin ánimo de lucro, con origen nacional o extranjero, de diferentes sectores al educativo y que podrían ofrecer programas académicos de formación excepto maestrías de investigación y doctorados. Ej. SENA, Fuerzas Militares y de Policía, sindicatos, academias, sociedades científicas, asociaciones profesionales y gremios, IPS, empresas de capacitación, etc. Se recomienda no vincular los procesos de acreditación – diseñados para dar cuenta a la sociedad de la calidad de las IES – con los procesos de transformación institucional. Son procesos con objetivos propios, no siempre compatibles. Ello por supuesto no implica que se pudiera considerar como uno de los requisitos exigidos para la transformación institucional el haber logrado la acreditación institucional.

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OBSERVACIONES AL DOCUMENTO “EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA, RETOS Y TENSIONES” DE ALBERTO JARAMILLO TEMA: FINANCIAMIENTO LECTORA: MARÍA VICTORIA AYALA DE REY*3

Una vez leído en forma detallada el documento escrito por el Doctor Alberto Jaramillo, se considera que el trabajo realizado es un aporte importante al tema de financiamiento de la educación superior en Colombia. Todas estas nuevas visiones ayudan a generar ideas para enfrentar en el próximo futuro los retos de las instituciones tanto públicas como privadas, que generan la necesidad inaplazable de la obtención de nuevas fuentes de financiación, para buscar soluciones que faciliten el acceso de nuevos estudiantes al sistema, la búsqueda permanente de la calidad y la proyección de la educación superior, como parte de la solución al mejoramiento de la competitividad del país. Se hacen los siguientes comentarios: El documento se inicia con una introducción al tema de financiamiento. El cuerpo del trabajo consta de cuatro secciones: la primera constituye una descripción general de la temática del financiamiento de la educación superior; en la segunda, se realiza un análisis o diagnóstico reciente del tema; en la tercera, se formulan algunas ideas para repensar el financiamiento, y en la cuarta, se presenta la traducción libre de una tabla resumen de las diversas tipologías de financiamiento de la educación superior. Desde la perspectiva de lector, las anotaciones que se presentan son de carácter subjetivo y tienen como fin realizar un aporte al autor, para la mejor compresión y lectura del documento. Se harán de acuerdo con el cuerpo del trabajo. En la primera parte: “Descripción del tema” Análisis realizado al cuadro No 1 “Aportes de la Nación a las Universidades Públicas”. Observación al párrafo: “En cuanto a los aportes per cápita (por alumno), es necesario examinar con detalle las cifras del cuadro 9. En términos brutos, incluyendo la matrícula de instituciones técnicas y tecnológicas (entre las cuales se encuentra el SENA) aparece, para 2009, una suma de 2.2 millones de *

pesos; si se excluye el SENA, el valor se incrementa a 3.21 millones por alumno…..”; Comentario: Es claro que el SENA es una institución del Estado cuya financiación no corresponde directamente a los recursos del Presupuesto Nacional y no es beneficiaria de los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1990. Sin embargo, en las estadísticas del Snies sí aparece el número de alumnos matriculados en este instituto, como parte del sistema, reflejando así su impacto en el aumento de cobertura en los últimos años. Para establecer como indicador el aporte del Estado por alumno, se considera que no se debe incluir a los matriculados en el SENA, pues las fuentes de financiación son totalmente distintas y no permiten el comparativo. Así mismo en el párrafo hay un error en la mención del cuadro, no es cuadro 9 sino el 1. En el mismo párrafo continúa: “……..y si se considera solo la matrícula en Universidades públicas (restando unos 100.000 estudiantes de técnicas y tecnológicas del Estado Nacional), el aporte per cápita anual es del orden de 3.8 millones de pesos por estudiante” Comentario: Para calcular el aporte per capita anual, si se resta el número de estudiantes de las instituciones técnicas y tecnológicas (100.000), debe ser necesario restar el aporte del Estado a esas instituciones, que también tienen financiación por parte del presupuesto nacional por su origen oficial. En el mismo párrafo, el autor presenta la siguiente afirmación de la Ministra de Educación: “En términos de la Ministra de Educación, “el aporte de la nación sin pensiones es de 3,67 millones por estudiante, con pensiones es de 4,21 millones por estudiante.” Comentario: Es cierto que del Presupuesto Nacional salen los recursos para el pago de las pensiones de las IES públicas, pero es cuando estamos hablando de la necesidad de ampliar la financiación de las IES. Para sufragar los gastos en que han incurrido, como consecuencia de la ampliación de cobertura, la mejora de la calidad, el fortalecimiento

Profesora Escuela Colombiana de Ingeniería. Asesora de ASCUN.

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de la investigación para responder a las necesidades regionales y del país, no se puede incluir como costo por estudiante el pago pensional, ya que este erogación corresponde a vigencias anteriores. Sería muy interesante para el documento fortalecer el análisis que el autor presenta en el siguiente párrafo: “Discriminadas por Universidades, las cifras promedias difieren bastante, “para el año 2005, las universidades más ‘costosas’ son Nacional, Atlántico, Pacífico, Córdoba, Surcolombiana, Valle, Antioquia, Cauca, Guajira e Industrial de Santander, que reciben Entre $ 7 y $ 3.9 millones por estudiante-año. Y las más ‘baratas’, Cundinamarca, Colegio Mayor de Cundinamarca, Tolima, Popular del Cesar, UFPS, Militar, UNAD y Pamplona que reciben entre $ 500 mil y $ 1.7 millones por estudiante-año.” Comentario: El grado de complejidad de cada una de las instituciones relacionadas presenta grandes diferencias, que corresponden a la oferta de programas de pregrado y posgrado, a la investigación que desarrollan y a los servicios de extensión y su impacto regional; por lo tanto, los costos generados por alumno son diferentes. En la segunda parte: Análisis (diagnóstico) sobre el financiamiento público de la educación superior, Comentario: Se recomienda al autor, si le es posible, actualizar las cifras de la tabla 8, Gasto público en educación superior en Colombia 1993-2003, como porcentaje del PIB, con el fin de mostrar cuál ha siso la evolución de la participación del gasto en educación en el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez. Para la tabla 9 se hace la misma sugerencia: “Gasto público en educación, comparación entre países”. En la tercera parte “Ideas para repensar el financiamiento”..., en el párrafo que se relaciona a continuación, “Por su participación en el gasto en educación, como proporción del PIB (0.98%), al igual que por el volumen de alumnos registrados, si se excluye el SENA, la educación superior privada constituye el componente principal en Colombia”, cabe la siguiente anotación: Comentario: El autor debe revisar la cifra del gasto en educación como participación del PIB (0.98%), porque en la tabla 8 se registra (0.94%) para el 2009. Para este cuadro cita como fuente “(*) Cifra dada por la Ministra de Educación de Colom-

bia, Cecilia María Vélez White, en la instalación del “Foro de Financiación para la Educación Superior”. Bogotá, marzo 2 de 2010”. Me parece que es mejor evitar la inconsistencia de la cifra. En este mismo párrafo se habla que “si se excluye a los alumnos del SENA la educación superior privada es el componente principal”. Comentario: se considera que esta afirmación debe verificarse con las cifras del SNIES, porque el aumento de cobertura y el esfuerzo que han realizado las IES oficiales para incrementar el número de alumnos no permiten afirmar que el aumento de la cobertura oficial corresponde únicamente al fortalecimiento del SENA. Sugerencia: Es importante agregar en este segmento el impacto que tiene en las instituciones oficiales el gasto en bienestar universitario. A pesar de que este concepto se ha venido modificando, el hecho del aumento en el acceso de estudiantes de estrato 1 y 2 y la necesidad de disminuir la deserción estudiantil, exige de las Universidades oficiales incrementar el gasto en este aspecto. Sugerencia: Hace falta un capítulo muy importante relacionado con investigación, innovación, ciencia y tecnología: las IES requieren de recursos para fortalecer la investigación y la innovación, desarrollar ciencia, y entregar tecnología a la sociedad. Este es el compromiso para lograr el crecimiento económico y buscar la competitividad del país. En la propuesta de reforma de la Ley 30 y su impacto en el financiamiento de las IES Sugerencia: Considerando la importancia y el impacto de esta propuesta en la financiación de las IES, se recomienda al autor que realice sus comentarios a este proyecto. En la propuesta de reforma que está estudiando el Ministerio de Educación Nacional, en los borradores de trabajo de marzo de 2010 se proyectan los siguientes ajustes: -- Se establece un parágrafo transitorio en el artículo 86 donde se exige a los entes territoriales que tengan aportes pendientes (por concepto de este artículo) suscribir un acuerdo de pago antes del 31 de diciembre de 2011. -- Se modifica el artículo 87 para la entrega de aportes al SUE, ajustando los porcentajes que dependen del crecimiento del PIB para ser distribuidos en razón al mejoramiento da la calidad de las instituciones.

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-- Se crea un artículo nuevo relacionado con estableciendo recursos adicionales a partir del año 2013 al 2019, que será distribuido de acuerdo al grado de complejidad de las instituciones y a indicadores de costo y resultados respecto a las funciones sustantivas. Para los años 2011 y 2012 se asignarán los incrementos en función a la ampliación de cobertura y al mejoramiento de la calidad. -- Se elimina por un nuevo artículo el artículo 43 de la Ley 30 de 1992, que exigía la entregar al ICFES del 2% de los aportes que recibían las IES por cualquier concepto del presupuesto nacional. Este monto será destinado a la cualificación del personal docente de las instituciones. -- Se modifica el artículo 57 al incorporar un parágrafo por el cuál las l las universidades de educación superior oficiales que son Establecimientos Públicos, podrán organizarse como entes universitarios autónomas con fines administrativos y presupuestales, siempre que demuestren un

proceso evolutivo que adelantará el MEN. -- En cuanto al Icetex se incluye un parágrafo nuevo, en el artículo 112, para que en el Presupuesto General de la Nación se incluya como aporte al Icetex el subsidio o la matricula que el Instituto otorga a los estudiantes de bajos ingresos (Sisben 1 y 2 ) y en el artículo 113 se incluye un parágrafo nuevo para que el Gobierno Nacional contribuya al fondo de cartera de los créditos de pregrado a largo plazo dirigidos a la población del Sisben 1,2 y 3 con un aporte equivalente al de las universidades . -- Se incluye al SENA (con su oferta de programas técnicos profesionales, tecnológicos y de especialización tecnológica) en un nuevo artículo como parte del sistema de educación superior, autorizándolo a establecer programas de acuerdo a las necesidades de formación de ciertos sectores y regiones sin obtener previamente el Registro Calificado exigido a toas las IES.

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OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: RETOS Y TENSIONES” DE ALBERTO JARAMILLO TEMA: FINANCIAMIENTO LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMÍREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBÓN BERNAL*4

El estudio del Profesor Alberto Jaramillo está dividido en cuatro temas: Descripción sobre los temas de financiamiento; Diagnóstico reciente del tema; Ideas para repensar el financiamiento; Tabla de tipologías de financiamiento de diversos países En general, puede decirse que el tratamiento de la problemática es un poco tímido para un asunto de esta envergadura. Tímido porque la propuesta concreta, tendiente a solucionar la crisis de financiación del subsector de la educación superior, se centra en la modificación del artículo 87 de la Ley 30 de 1992, con relación a las instituciones oficiales y a la creación de un artículo nuevo en la misma ley con el propósito de obligar al Gobierno Nacional a proveer recursos propios, amén de fuentes provenientes del crédito externo, para apoyar a las entidades privadas encargadas de la formación post secundaria. Con respecto a la generación de recursos para las Universidades estatales, la propuesta del profesor Jaramillo resulta más limitada que la del propio Ministerio de Educación Nacional, acordada con los rectores. Aparte de su iniciativa concreta, incluye en el documento distintas fórmulas que han sido esbozadas en diferentes ocasiones para intentar conseguir la participación directa de los alumnos en el sostenimiento de la respectiva institución; sin embargo, deja de lado el análisis de las ventajas y desventajas de dichas propuestas como sería la de contratos de capital humano, para citar sólo un caso. Inicia el tratamiento del tema estableciendo una diferencia entre educación superior y educación terciaria (definición adoptada por la OCDE), e indica que a esta última “pertenecen todos los programas que tienen como requisito la culminación de la educación secundaria o media (carreras técnicas, tecnologías, programas universitarios); al igual que todas las actividades de formación y capacitación para el trabajo (bajo el supuesto que se desarrollan luego de la educación secundaria)”. *

Por su parte señala que de la educación superior (de acuerdo con la Ley 30 de 1992) “quedarían excluidas las actividades de capacitación laboral que no conducen a títulos técnicos, tecnológicos o universitarios; en este sentido, se trata de una definición más restrictiva que la adoptada por la OCDE”. No obstante esta distinción, en varias partes del estudio se confunde en sus consideraciones como en el párrafo precedente de la tabla 4 (titulado Tasa bruta de matrícula en educación terciaria en Colombia 2000 – 2008) que debe ser concerniente a las estadísticas de la CEPAL sobre “matrícula en educación superior en Colombia”; igual sucede al denominar la tabla 7 (Tasa bruta de matrícula en educación terciaria. Comparación entre países, 2007) Si el objeto del estudio corresponde a la educación superior (con énfasis en la oficial como se aprecia lo largo del texto), se debería excluir del análisis la incorporación de la información del SENA, puesto que se trata de una institución que por su creación, objeto social, cobertura y fuente primordial de financiación la hace completamente diferente para los propósitos del estudio así sea que el Gobierno Nacional lo incluya en las estadísticas generales que se refieren a la cobertura en educación terciaria. En efecto, además de programas conducentes a título en técnicas y tecnologías, el SENA ofrece una variedad amplia de cursos y programas no formales de corta duración con objetivos muy diferentes a los de la educación profesional universitaria. De otro lado, en lo referente al financiamiento del SENA, este consiste en un gravamen a las nóminas de los empleadores (en 2008 el recaudo debió estar alrededor de los $1,2 billones cuando para el conjunto de las universidades oficiales el aporte del Presupuesto Nacional en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 alcanzó $1,76 billones). El tratamiento de la educación terciaria, en el estudio, adolece de información estadística, sin discriminar qué parte de la población matriculada co-

Profesores de la Universidad de Antioquia.

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rresponde a cursos de formación postsecundaria y cuáles estarían matriculados en programas de educación superior conducentes a títulos profesionales, técnicos o tecnólogos. En el estudio se observa el mismo simplismo del Ministerio de Educación Nacional de dividir el aporte presupuestal total del año por el número de estudiantes matriculados para hallar el costo por alumno; aunque esta relación constituye un indicador como muchos otros, no resulta apropiado omitir en el trabajo la mención a la complejidad de las instituciones con lo que, a manera de ejemplo, el costo unitario por matriculado en las Universidades públicas en 2008 (tabla1) es igual a $2,38 millones en tanto que para la Universidad Nacional (única Universidad considerada en el trabajo) el valor para ese mismo año (tabla 3) alcanzó $5,3 millones considerando sólo el gasto de funcionamiento de la Entidad (excluye inversión, servicio de la deuda y pasivos pensionales). No analiza a profundidad la forma como puede financiarse la educación superior (no la terciaria donde aparecen los cursos no formales o capacitación para un empleo y los cursos de refrescamiento o actualización). Confunde, aparentemente, subsidio a la demanda con el subsidio del Estado, cuando establece la comparación entre pago de matrícula en la UN y costo por alumno. Omite la propuesta del MEN para paliar, así sea parcialmente, la crisis. Además, no resulta correcto agregar los estudiantes de pregrado y posgrado, a menos que se logre discriminar la parte de los recursos públicos que se destina a la formación postgradual. Cabe recordar que, casi en su totalidad, los posgrados deben ser autofinanciables en las Universidades públicas. Acepta, sin crítica, la declaratoria de los vicerrectores sobre el origen del problema y señala que las Universidades privadas están abandonadas a su suerte con solo matrículas y participación en fondos concursables de Colciencias, desconociendo que, de acuerdo con la Constitución, el Estado no puede aportar a privadas y propone aumentar gasto público como porcentaje del PIB, y definir objetivos nacionales y programas institucionales para el sistema público y privado. Con la expansión cubriría el faltante de la públicas (no establece condiciones ni restricciones como lo propone el MEN) y con los objetivos y programas mejoraría la calidad de las instituciones que suscriban los contratos de fondos concursables.

Al “repensar el financiamiento de la educación superior” (financiación que corre por cuenta de familias con alumno, Estado y empresas, como lo estableció al principio) cita varios autores; algunos creen que debe correr por cuenta del Estado como obligación pública, aunque reconocen las limitaciones fiscales en tanto que otros al asimilar la educación superior a bien privado estiman que debe haber participación del usuario. Manifiesta que en el país hay dos fuentes de proveedores: privados con matrículas y público con financiación mayoritaria del Estado. Indica que excluido el SENA, el predominio de lo privado es más importante argumentando varias razones: genera externalidades positivas; la educación superior crea beneficios redituables y por ello es susceptible de cubrirse con recursos propios y crédito. Los recursos fiscales, aunque importantes, son insuficientes y la demanda ha hecho crecer una oferta heterogénea de de oferta privada. Como consecuencia de la importancia del sector privado, el Estado debería ofrecer estímulos a las privadas y no sólo a las propias u oficiales, con el fin de alcanzar las metas que tiene planteadas en su plan de desarrollo. Describe las fórmulas de la OCDE para financiar la educación superior sobre la base de que si hay beneficios privados los egresados deberían correr con parte de los costos “argumento poderoso cuando lo limitado de los recursos fiscales conduce a disminución de la calidad, racionar el número de admitidos o la falta de apoyo para los de menores ingresos. Otra idea es asignar recursos con base en la importancia de la educación para la sociedad o, en otras palabras, que generen efectos positivos para la sociedad en su conjunto, independientemente del proveedor y aislando el beneficio privado; otro pilar fundamental es un sistema integral de apoyo estudiantil que consistiría en resolver el problema de liquidez con un sistema mixto de crédito y subsidio para evitar medios tiempos o excesiva dependencia familiar”. En el estudio, no hay un tratamiento profundo sobre el tema de las externalidades positivas que genera la educación superior, y que explican, o mejor justifican, en gran medida, los subsidios del Estado. En el artículo se menciona que son razones de tipo legal e institucional las que motivan a los estados a invertir en educación superior; sin embargo, las razones de fondo son de tipo económico sobre la base de las externalidades positivas que, de no explicarse, queda abierta la puerta para re-

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ducir los gastos del Estado en la educación superior en instituciones públicas. En efecto, la educación superior genera una alta rentabilidad social que se manifiesta en un nivel de bienestar mayor que percibe la sociedad a través, por ejemplo, del prestigio de sus instituciones e investigadores de alto nivel. La contribución de los egresados y sus actividades al desarrollo del país también generan un beneficio colectivo, más allá del individual. Nancy Birdsall tiene varios trabajos sobre las externalidades positivas que justifican el financiamiento estatal de la educación superior pública. De otro lado, el autor propone, en forma concreta, ajustar la Ley 30 de 1.992 en cuanto a los aportes de la Nación. Indica que si, por obligación legal y constitucional (la financiación no es de origen constitucional, como dice y por lo tanto es susceptible de modificar) el Gobierno debe financiar en forma inmodificable, de acuerdo con el contenido del artículo 86 de dicha ley, el apoyo estatal se debería centrar en la variación del artículo 87, asignando (igual como lo dicta la norma y lo propone el Ministerio de Educación) un incremento porcentual, para adicionar al financiamiento vegetativo del artículo 86, porcentaje que dependerá del crecimiento del PIB; sin embargo, a diferencia del Ministerio que propone un porcentaje progresivo, el profesor Jaramillo lo sugiere en forma decreciente.

Propone así mismo, en un artículo nuevo y, también en función del PIB, con el objeto de que el Gobierno central destine recursos propios, además de crédito externo, para que las instituciones privadas participen de los mismos, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 355 de la Constitución Nacional (impide conceder auxilios al sector privado, pero permite realizar contratos para impulsar programas y actividades de interés público). La dote de

Lógicamente que si se presentan bajas tasas de crecimiento del PIB, como ha ocurrido en los últimos años con excepción del trienio 2005 – 2007, la propuesta del Profesor Jaramillo resultaría más favorable para las Universidades oficiales, dado que hasta un 5% de crecimiento (más o menos) las transferencias sugeridas superarían a las previstas por el MEN. Lamentablemente esta fórmula, aunque ayuda a la financiación, poco resuelve el problema porque el Ministerio de Hacienda interpreta que el producto que se obtiene al multiplicar el crecimiento real del PIB por el porcentaje establecido (o propuesto) en la Ley 30 no es un valor en sí, sino un porcentaje para aplicar a los aportes de funcionamiento contemplados en el artículo 86 de la citada norma. Con esto logra darle cumplimiento al mandato del legislador según el cual “la Nación incrementará sus aportes. . .”. Por otra parte, la suma final debe ser distribuída entre el total de universidades de acuerdo con criterios de calidad y la participación recibida por cada entidad no forma base presupuestal para las vigencias fiscales futuras.

recursos propios para este fin “sería proporcional al crecimiento al PIB y no podrá ser inferior a la suma que resulte de multiplicar el Presupuesto de funcionamiento del Gobierno Nacional por el 20% de crecimiento real del PIB del año precedente. La propuesta tendría un monto de recursos propios, con $83 billones de gastos de funcionamiento en 2010, de unos $330 mil millones si se lograse un crecimiento real del PIB igual al 2%.

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LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMÍREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBÓN BERNAL

Deja en cabeza del Viceministro (?) la reglamentación de los usos y distribución de los recursos tanto para las públicas, como los nuevos propuestos para las privadas. Adicionalmente reseña algunas fórmulas lanzadas por algunos autores para la financiación de las instituciones oficiales tales como la revisión de los mecanismos utilizados por las Universidades para establecer el cobro de matrículas con el fin de hacerlos comparables con los valores cancelados en las privadas; contratos de formación de capital humano para que los egresados retornen el valor de la formación a su Universidad; impuestos a los egresados; sistema de crédito en el Icetex para facilitar el ingreso a las Universidades privadas de estudiantes de bajos ingresos montando un sistema de riesgo crediticio y titularizando cartera estudiantil; también, incluye algunas propuestas de ASCUN tales como suspender aportes al SENA de la privadas para formar docentes en maestrías y doctorados; acceso al fondo nacional de regalías para proyectos de investigación y maestrías y doctorados

para sus docentes; participación del sector financiero con créditos blandos y largo plazo usando el encaje bancario o las inversiones forzosas a las que está sometido. A manera de conclusión, la participación del Estado en la financiación de la educación superior no sólo es una obligación connatural con sus funciones por las externalidades positivas que genera para la sociedad en su conjunto sino que, a la larga, produce beneficios, incluso tributarios, con los que recuperaría la inversión inicial en capital humano por la mayor capacidad de compra del graduado en el ejercicio profesional, y la participación como contribuyente del impuesto de renta; siempre y cuando exista la decisión política para establecer un procedimiento sin una base gravable tan amplia con tarifa cero. (Hoy se cobra el imporrenta. a partir de una base gravable aproximadamente de $25 millones lo que significa un salario equivalente a unos 2,6 millones mensuales teniendo en cuenta un 25% de ingresos laborales exentos).

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OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “DESARROLLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992” DE SANDRA JULIANA TORO TEMA: INTERNACIONALIZACIÓN LECTOR: JAVIER CAÑÓN PINTO*5

El documento de la Doctora Sandra Juliana Toro recoge y sintetiza el contexto de la internacionalización de la educación superior en Colombia, tanto desde la perspectiva de las declaraciones y conferencias sobre la educación superior en el mundo, y las estrategias en dicho contexto en diferentes países, como desde la perspectiva más institucional en el ámbito nacional. En este punto se define un diagnóstico basado en algunos estudios realizados y en las acciones adelantadas en los últimos años por parte del Ministerio de Educación Nacional. En el texto se pueden, por tanto, encontrar pautas para construir, dentro de la reforma a la Ley 30, derroteros y líneas estratégicas que permiten orientar la educación superior del país hacia un contexto mucho mas actualizado. Las preguntas que plantea la consultora Sandra Toro son bastante pertinentes y, en el ejercicio de responderlas, puede garantizar que los temas de internacionalización queden bien sintetizados en la redacción de la mencionada ley. Sin embargo, debe implicarse más en la escritura de la propuesta las diferentes declaraciones mundiales, regionales y nacionales en materia de educación superior que efectivamente están aludidas en el capítulo VII como documentos de apoyo, ya que arrojan los fundamentos para contestar las preguntas planteadas: 1. ¿Cuáles serían los principales objetivos de la política de la internacionalización de la educación superior en Colombia? Es absolutamente necesario que la ley en mención refleje explícitamente que Colombia acoge la misión y los objetivos definidos en la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: Visión y Acción (Unesco, 1998), que por ser anterior, no alcanzó a suscribir. De allí principalmente los artículos 1 y el 2 refieren a esos objetivos fundamentales de la educación superior, que además fueron ratificados en general por la Declaración Fi-

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nal de la Conferencia sobre Educación Superior de París en 2009. Tener en cuenta estas dos declaraciones resulta absolutamente fundamental para la política de internacionalización, porque entre 1995 y 2010 ocurre históricamente la oficialización y desarrollo de una gran tensión dual en el enfoque del conocimiento y la educación, que no se refleja en la ley actual. Por una parte, la visión de la OMC, que a través del GATS (Acuerdo General de Comercio de Servicios) en 1995 ve al conocimiento y la educación como elementos comercializables y privatizables. Por otra, la visión opuesta auspiciada por la Unesco en la declaración mundial de 1998: el conocimiento y la educación como un derecho humano y un bien público. Esta tensión dual, tiene implicaciones determinantes y directas en el enfoque que se le quiera dar a la política y estrategia tanto nacional como institucional de internacionalización. Colombia es un país miembro de la ONU y por tanto debe acoger las declaraciones auspiciadas en el seno de Unesco en materia de educación y cultura. Sin embargo, tal como lo reconociera el CXI Consejo Nacional de Rectores de la Asociación Colombiana de Universidades – ASCUN, en junio de 2004, Colombia es suscriptor del GATS. Pese a esto, los rectores de las Universidades declararon contundentemente que se acogían la declaración de la Unesco y sus principios, objetivos y estrategias: “3. Que Colombia suscribió el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios – GATS y en cumplimiento de este Acuerdo se aplica el trato de la nación más favorecida (NMF) a todos los servicios, excepto en el caso de las exenciones temporales inicialmente establecidas. Según definición textual de la Organización Mundial del Comercio – OMC, “el Trato de la Nación Más Favorecida significa dispensar igual trato a todos los interlocutores comerciales,

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sobre la base del principio de no discriminación. En virtud del GATS, si un país permite la competencia extranjera en un sector deberán darse iguales oportunidades en ese sector a los proveedores de servicios de todos los demás miembros de la OMC”.4. Que la educación ha sido incluida por la Organización Mundial del Comercio, a través del GATS, como uno de los servicios que pueden ser negociados en los tratados de libre comercio de carácter bilateral o multilateral. 5. Que considerar la educación como una “mercancía” y someterla a las reglas del comercio internacional es desnaturalizar sus fundamentos y su función en la sociedad.” Por tanto, los rectores colombianos se declararon contundentemente en contra de la visión comercialista sobre la educación, reivindicando la de la Declaración Mundial de 1998. Así mismo, la declaración de los rectores reconoce que la mayoría de consejos de rectores y asociaciones de Universidades se han pronunciado de la misma manera: “Association of Universities and Colleges of Canada - AUCC; el American Council on Education - ACE de Estados Unidos; la European University Association - AEU; el Council for Higher Education Accreditation - CHEA; el Consejo Universitario Iberoamericano – CUIB; la III Reunión Cumbre de Universidades Públicas Ibero-americanas; la Asociación Brasilera de Rectores de Universidades Públicas Estatales y Municipales - ABREUM; la Asociación Nacional de Dirigentes de Instituciones Federales de Enseñanza Superior – ANDIFES del Brasil; el Instituto Latinoamericano de Educación de Desarrollo - ILADES; la Asociación de Universidades Africanas y la Unión de Universidades de América Latina – UDUAL”. La Declaración de la CRES en 2008 ratifica nuevamente el rechazo al enfoque de la OMC sobre la educación y comenta: “6. (…) La educación no puede, de modo alguno, quedar regida por reglamentos e instituciones previstas para el comercio, ni por la lógica del mercado. El desplazamiento de lo nacional y regional hacia lo global (bien público global) tiene como consecuencia el fortalecimiento de hegemonías que existen de hecho. 7. La educación suministrada por proveedores transnacionales, exenta de control y orientación por parte de los Estados nacionales, favorece una educación descontextualizada en la cual los principios de pertinencia y equidad quedan desplazados. Ello amplía la exclusión social, fomenta la desigualdad y consolida el subdesarrollo. Debe-

mos promover en nuestros países las leyes y los mecanismos necesarios para regular la oferta académica, especialmente la trasnacional, en todos los aspectos claves de una Educación Superior de calidad. 8. La incorporación de la Educación como un servicio comercial en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha dado lugar a un rechazo generalizado por parte de muy diversas organizaciones relacionadas directamente con la Educación Superior. La referida incorporación constituye una fuerte amenaza para la construcción de una Educación Superior pertinente en los países que acepten los compromisos exigidos en el Acuerdo General de Comercio y Servicios, y ello supone graves daños para los propósitos humanistas de una educación integral y para la soberanía nacional. Por ende, desde la CRES, advertimos a los Estados de América Latina y el Caribe sobre los peligros que implica aceptar los acuerdos de la OMC y luego estar obligados por estos, entre otros aspectos lesivos, a orientar fondos públicos hacia emprendimientos privados extranjeros implantados en su territorio, en cumplimiento del principio del “trato nacional” que en ellos se establece. Asimismo afirmamos nuestro propósito de actuar para que la Educación en general y la Educación Superior en particular no sean consideradas como servicio comercial.” La Conferencia Mundial sobre Educación Superior CMES, que tuvo lugar en 2009 en París, finalmente ratificó los mismos principios de la educación como un bien público y de financiamiento solidario público-privado, en el caso de la educación superior. El punto 3 por su parte abordó de nuevo los aspectos de internacionalización, regionalización y mundialización, ratificando los principios de solidaridad en la transferencia de conocimiento, circulación de competencias (movilidad), promoción de redes internacionales de universidades, investigación conjunta, fortalecimiento de los sistemas de acreditación y garantía de calidad entre las redes universitarias; finalmente, unos principios sobre la educación transfronteriza advirtiendo sobre la oferta de baja calidad “fábricas de grados”. De acuerdo con la anterior descripción, se desprenden las siguientes problemáticas, derivadas tanto del enfoque del GATS, en contraposición al de UNESCO, y pone de frente dos realidades problemáticas, con las implicaciones que la nueva reforma de la Ley 30 debe afrontar de la mejor manera:

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992”

Unesco – Declaraciones Mundiales sobre la Educación Superior 1988-2009, declaraciones regionales y nacionales de rectores

Organización Mundial de Comercio OMC – GATS 1995

Objetivo de la E.S.: formar un ciudadano global, con competencias multiculturales mediante una educación y producción de conocimiento subsidiados públicamente y mediante la transferencia de conocimiento a través de la cooperación solidaria.

Objetivo de la E.S.: ofrecer un servicio en la relación entre productores, comercializadores y consumidores de conocimiento y formación de acuerdo a las exigencias del mercado global, competitividad entre personas y entre instituciones, sobreviven las mejores, las más débiles desaparecen o son incorporadas por las líderes, exportación/ importación de servicios educativos y del conocimiento. Formar cuadros competitivos para el sector productivo global.

El conocimiento es un capital humano de acceso público y la educación es un derecho humano.

El conocimiento es el capital que imprime valor agregado a todo producto y por tanto es un capital privado y comerciable, por tanto la educación superior es un servicio (bien transable y privatizable).

Estrategias de internacionalización: Mitigar riesgo de las “fábricas de grados” y oferta de baja calidad. Política de controles y vigilancia a la oferta internacional. Fomento a la internacionalización del currículo y educación internacional. Cooperación, convenios, vínculos cooperativos entre instituciones, intercambio y movilidad académica con exención de costos y política subsidiaria público-privada. Transferencia de conocimiento mediante cooperación sin ánimo de lucro, redes de investigación Mitigar el riesgo de la fuga de cerebros. CALIDAD EDUCATIVA La internacionalización como cooperación internacional es garantía de calidad. Los sistemas de acreditación, homologación y reconocimiento mutuo garantizan la calidad. Las agencias nacionales cooperan para hacer acuerdos de acreditación internacional. Armonización de sistemas de créditos, reconocimiento mutuo interinstitucional y en articulación con empresas y tercer sector.

Cuatro modos de exportación de servicios educativos: Educación transfronteriza (cross border education, e-learning, oferta a distancia). Marketing para Estudios en el extranjero (el mas frecuente reclutamiento y atracción de estudiantes extranjeros). Enclaves Internacionales (programas en convenio, branchcampuses, franquicias etc.). Intercambio temporal de docentes (programas impartidos en el exterior, venta de conferencias, etc.).

CALIDAD EDUCATIVA La calidad se garantiza con la concurrencia competitiva en el libre mercado global. Los programas deben certificar su calidad mediante la estandarización: ISO (International Standardization Organization). Comercio de certificaciones Franquicias de universidades prestigiosas. Prestigio = calidad.

Regulación estatal de la educación y protección del conocimiento, subsidio a la producción de conocimiento (investigación), fuerte subsidio público a la educación y por tanto a la internacionalización como factor de calidad y pertinencia educativa.

Regulación por las reglas jurídicas del mercado liberalizado y desprovisto de subsidio público (eliminación de becas; eliminación de los controles para la oferta educativa exterior).

Libre circulación y transferencia de conocimientos de manera solidaria Norte-Sur y Sur-Sur.

Propiedad industrial, propiedad intelectual, comercio de patentes, derechos de autor, mercado de genes.

Inversión cofinanciada, publicación conjunta, acceso público, gratuito y solidario al conocimiento como apoyo al desarrollo de los países menos favorecidos, intercambio de capacidades sur-sur, subsidio a programas de intercambio estudiantil.

Alta inversión en protección de propiedad intelectual, mantenimiento de patentes, derechos de reproducción, rankings, publicación en revistas indexadas, certificaciones de calidad, agencias y estrategias de reclutamiento de estudiantes internacionales, consumo de educación internacional según capacidad individual de consumo.

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2. ¿Cuál es el compromiso de la educación superior de Colombia frente a los procesos de internacionalización? y ¿Qué elementos deberían hacer parte dentro de una definición de Internacionalización de la Educación Superior para Colombia? De acuerdo con los anteriores interrogantes, el compromiso de la educación superior en Colombia, desde el punto de vista de las instituciones que conforman el sistema de la E. S., debe ser, correspondiente a la Declaración Mundial de la Educación Superior de 1988, que en el apartado Marco de Acción Prioritaria para el Cambio y el Desarrollo de la Educación Superior en los capítulos I y III dice lo siguiente con relación a la internacionalización: “I. ACCIONES PRIORITARIAS EN EL PLANO NACIONAL 1. Los Estados Miembros, comprendidos sus gobiernos, parlamentos y otras autoridades deberán: e) esforzarse, cuando sea preciso, por establecer estrechos vínculos entre las instituciones de educación superior y las que se dedican a la investigación, tomando en cuenta que la enseñanza y la investigación son dos elementos íntimamente relacionados de la producción del conocimiento; f) instaurar nuevas modalidades de colaboración entre los establecimientos de educación superior y los distintos sectores de la sociedad para que la educación superior y los programas de investigación contribuyan eficazmente al desarrollo local, regional y nacional; h) contar con un plan rector para garantizar la existencia de nuevas asociaciones y la participación de todos los interlocutores pertinentes en todos los aspectos de la educación superior: proceso de evaluación, comprendidas la renovación de los planes de estudios y los métodos pedagógicos, servicios de orientación y asesoramiento y, en el marco institucional vigente, formulación de políticas y dirección de los establecimientos; k) reconocer que los estudiantes son el centro de atención de la educación superior y unos de sus principales interesados. Se los deberá hacer participar, mediante las estructuras institucionales apropiadas, en la renovación de su nivel de educación (comprendidos los planes de estudio y la reforma pedagógica) y en la adopción de decisiones de carácter político, en el marco de las instituciones vigentes; m) promover y facilitar la movilidad nacional e internacional del personal docente y de los estudiantes como elemento esencial de la calidad y la pertinencia de la educación superior.”

“III. ACCIONES QUE DEBERÁN EMPRENDERSE EN EL PLANO INTERNACIONAL, EN PARTICULAR POR INICIATIVA DE LA UNESCO 10. Deberá concebirse la cooperación como parte integrante de las misiones institucionales de los establecimientos y sistemas de educación superior. Las organizaciones intergubernamentales, los organismos donantes y las organizaciones no gubernamentales deberán ampliar su acción para desarrollar proyectos de cooperación interuniversitaria en particular mediante el hermanamiento de instituciones basados en la solidaridad y la asociación, con objeto de acortar la distancia que separa a países ricos y países menos adelantados en los ámbitos cruciales de la producción y aplicación de los conocimientos. Cada establecimiento de enseñanza superior deberá prever la creación de una estructura o un mecanismo apropiados para promover y organizar la cooperación internacional. 11. La Unesco y otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que actúan en el campo de la educación superior, los Estados mediante sus programas de cooperación bilateral y multilateral, la comunidad universitaria y todos los interlocutores interesados de la sociedad deberán promover la movilidad universitaria internacional como medio de hacer progresar el saber y de compartirlo, a fin de instaurar y fomentar la solidaridad, principal elemento de la futura sociedad mundial del saber, (…) con particular acento en la cooperación Sur-Sur, las necesidades de los países menos adelantados y de los pequeños Estados, que o carecen de establecimientos de educación superior o tienen muy pocos…13. La Unesco, junto con todos los interlocutores interesados de la sociedad, también deberá tomar medidas para paliar los efectos negativos de la fuga de cerebros y sustituirla por un proceso dinámico de recuperación de los mismos. En todas las regiones del mundo se necesita un análisis global de las causas y consecuencias de la fuga de cerebros. Deberá ponerse en marcha una vigorosa campaña, mediante el esfuerzo concertado de la comunidad internacional y basada en la solidaridad universitaria, que debería centrarse en el regreso al país de origen de universitarios expatriados” 3. ¿Cómo se pueden fomentar y fortalecer los procesos de internacionalización de la educación superior en Colombia? y ¿Qué aspectos de la educación superior se deberían privilegiar dentro de una estrategia de internacionalización? En conclusión, el análisis de las dos macrotendencias de la educación superior y sus procesos

OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: “DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY 30 DE 1992”

de internacionalización en el mundo derivan las siguientes estrategias y elementos para el fomento de los procesos de internacionalización desde una política estatal: -- Programas para el apoyo al establecimiento de vínculos y redes entre instituciones de educación superior e investigación basados en la reciprocidad con prioridad en la integración regional de América Latina para contribuir a la construcción de ENLACES. -- Políticas de fortalecimiento institucional para la creación de estructuras institucionales capaces de promover y organizar la cooperación internacional. -- Promover programas subsidiados de movilidad internacional universitaria docente y estudiantil con acento en la cooperación Sur-Sur y la transferencia de conocimiento. -- Programas de arraigo y retorno para evitar la fuga de cerebros y el aprovechamiento y recuperación de la diáspora académica. -- Fuerte subsidio al bilingüismo oficial de los ciudadanos tendiente a un plurilingüismo a mediano plazo -- Garantizar la participación de las IES en las agendas bilaterales y multilaterales de cooperación intergubernamental, tanto en ciencia y tecnología, como en cultura y educación, e invertir decididamente en la cofinanciación de los compromisos derivados. -- Garantizar la participación del sector de educación superior en el sistema de cooperación internacional al desarrollo. -- El Estado deberá promover estudios y monitoreo periódico que permitan establecer anualmente necesidades y fortalezas de conocimiento y formación en el país con el fin de orientar las acciones y estrategias de internacionalización que se deben seguir en las IES y en el sistema de educación superior en general. -- Garantizar la participación de las instituciones de investigación en la identificación de problemáticas regionales e internacionales compartidas con el fin de priorizar la investigación y formación en tales temas a través de la cooperación internacional y las redes. Sin embargo, y teniendo en cuenta la realidad de la globalización comercial y las implicaciones de esta sobre la educación superior, así como por la suscripción de Colombia en el GATS, el Estado

tiene la deuda de fomentar la internacionalización competitiva de la educación superior colombiana en este terreno. No se puede liberalizar del todo el comercio educativo sin antes invertir y subsidiar estrategias para que la competencia de las instituciones nacionales sea exitosa. En este sentido, la política de educación debe adicionar las siguientes estrategias a las anteriores: -- Una fuerte política de control de calidad a la oferta extranjera y virtual. -- Financiación de estrategias de proyección internacional de las capacidades de investigación y de la oferta académica (marketing educativo/científico, presencia institucional colombiana en ferias internacionales educativas de prestigio, oferta de becas a extranjeros, exportación de programas curriculares, agencias oficiales de promoción de la educación en Colombia en el mundo -diplomacia educativa-, ferias y simposios científicos internacionales en Colombia, etc.). -- Fuerte política en capacitación en derecho intelectual, protección legal de recursos genéticos nacionales en armonía con las políticas de los países vecinos. -- Subsidio al mantenimiento de patentes y estímulos a la publicación internacional y a la presencia en ranking mundiales 4. ¿Cómo se podrían integrar los esfuerzos realizados en internacionalización de la educación superior en los distintos sectores de desarrollo en Colombia? El Estado y la ley de educación deben acoger y acatar el enfoque de las declaraciones mundiales sobre la educación superior para orientar su componente de internacionalización; sin embargo, las instituciones deben ser libres y autónomas para definir la política estratégica de internacionalización que escoja seguir, bien sea esta la de la cooperación internacional o la de proyección comercial y competitividad internacional, pero también deben encontrar apoyo estatal para cualquiera de estas opciones. 5. ¿Qué beneficios se buscan mediante el planteamiento de estrategias de internacionalización en la IES colombianas? Cumplir con la misión encomendada a la educación superior en el siglo XXI y la inserción exitosa del país en la sociedad del conocimiento. La Internacionalización de la educación superior, no puede

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entenderse sin aludir al paradigma de la “sociedad del conocimiento”, altamente teorizado (Bell, 1974; Stehr, 1994, 2001; Drucker, 1993; Rooney, D., Hearn, G., Mandeville, T., & Joseph, R.; 2003. Unesco, OCDE, etc.). En esta el conocimiento es, por una parte, el principal capital de la época postindustrial y, por otra, es el recurso que imprime valor agregado a los bienes y servicios que se comercian en

el mundo. Por tanto, valoriza exponencialmente el ingreso de un país y el de un individuo, como en ninguna otra época lo hizo. Compromete el desarrollo mismo. En palabras de Drucker (1993) no es solo un recurso sino “el recurso mismo” de la época postcapitalista. Como tal supone una nueva gestión, una nueva política, una nueva economía, una nueva sociedad.

PRINCIPALES TEMAS

Asociación Colombiana de Universidades

CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES EN RELACIÓN CON EL COMPONENTE LEGAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR A partir del Foro de Consulta Especializada, de la reunión de consultores y lectores, de las discusiones de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN y del Consejo Nacional de Rectores, se recogieron apreciaciones importantes, que aportan en la vía de dar continuidad a los estudios requeridos para la reforma de la normatividad de la educación superior, desde la perspectiva del sistema de educación superior, su compleja realidad actual, su horizonte de desarrollo en el contexto del país y de sus perspectivas. En primera instancia, se reconoce la urgencia de hacer un análisis de la Ley 30 de 1992, en el cual se precise su estado actual, las modificaciones y ajustes que ha sufrido a partir de los decretos reglamentarios, normativas derivadas, nuevos entes que constituyen el sistema y sus relaciones. Los ajustes constantes al marco normativo generan cierto desconcierto en la comunidad académica sobre el estado de la normatividad, evidenciado en el Foro de Consulta Especializada, en el cual se dificultó la discusión sobre las propuestas de ajuste al marco legal, desviada en muchos casos a la casuística o a la opinión particular sobre vivencias institucionales, en detrimento de planteamientos frente a la Ley que se pretende modificar y para lo cual se realizó la consulta. Lo anterior plantea que además de actualizar el marco normativo, a través de una compilación comentada y con un manejo didáctico y favorecedor de la armonía del sistema, con el propósito de hacer viable una reforma de la actual Ley es importante hacer un análisis de las tendencias en los ajustes y cambios, al reconocer como elemento de juicio los propósitos del legislador frente al sistema y la manera de concebir la articulación. En el adelantamiento de sus propuestas, los consultores pusieron de manifiesto la necesidad de adelantar estudios analíticos sobre la dinámica de funcionamiento, alcance y límites actuales de las instituciones técnicas, tecnológicas y sobre las instituciones universitarias; también la necesidad de revisar y replantear los modelos teórico-metodológicos con los que trabaja el SACES, a través de CONACES y el CNA.

El proceso reflejó la dispersión del sistema y la complejidad de abordar la Ley, en tanto en la consulta especializada cada grupo asumió posiciones tendientes a preservar, fortalecer o ajustar asuntos que tienen que ver con la manera como hoy se desarrollan los acontecimientos frente a las tipologías establecidas y las normas sobre la creación de programas, modalidades de ciclos, oferta educativa, evaluación de calidad, entre otros. Sobre este proceso divergente se recogen algunas de las inquietudes, desde los sectores convocados. Frente al desarrollo del proyecto ASCUN –MEN, cabe resaltar que tanto por parte de los consultores, los lectores como de los participantes en el Foro de Consulta Especializada se reconoce a la Ley 30 su avance en comparación con el Decreto- Ley 80 de 1980 ; además es importante resaltar que los consultores presentaron en sus propuestas un marco de antecedentes que permiten entender las propuestas frente al modelo constitucional vigente, y a la jurisprudencia sobre el alcance de la autonomía universitaria como principio fundante en “un Estado que aspira a consolidarse como democrático de derecho”, además los documentos desarrollados por los consultores permiten entender la institucionalidad vigente, el comportamiento del sistema en términos cuantitativos , de tendencias , develan asuntos que están ausentes en la Ley y ponen de manifiesto una realidad de la educación superior que requiere un análisis de fondo y articulado. De parte de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, así como de los consultores se asumió que la modificación de la Ley en cualquiera de sus componentes exige repensar el sistema en su conjunto y tal como lo expresó en su documento el Dr. Orozco (2010) “de modo particular, en lo relacionado con la manera como se definen las relaciones del Estado con la educación superior, los alcances y límites de la autonomía y el arreglo institucional de los organismos encargados del fomento, inspección, control y vigilancia del servicio público de la educación superior”. Es necesario reconocer que el desarrollo de los temas definidos para el proyecto ASCUN-MEN generaron unas primeras aproximaciones, serias y 187

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sustentadas, y de ellas se derivan planteamientos que requieren más análisis para lograr consensos. El proceso de retomar la Ley de manera sistemática y organizada es un paso importante, igualmente el hecho de generar consultas en el medio académico, como los procesos de ajuste en el proceso de financiamiento adelantados por el gobierno de la anterior vigencia y las discrepancias que este manejo despertó en las Universidades públicas y en las instituciones técnicas y tecnológicas, son procesos que no deberían desconocerse, para retomarlos y favorecer una reflexión de la comunidad académica frente a la realidad de la educación superior y sus posibilidades. A manera de esquema, se presentan elementos de las propuestas de los consultores y algunas opiniones de la comunidad académica frente a sus planteamientos. Por una institucionalidad que garantice la autonomía universitaria. Linares, P. (2010) afirma que el planteamiento, a manera de articulado, se construyó “…pensando en un modelo de institucionalidad que le garantice a las IES que conforman el sistema, concretamente a las Universidades, a la sociedad en general y al mismo Estado, institucionalidad en la autonomía universitaria”. Por otro lado, “…se propone un articulado diseñado para desarrollar el tema de la institucionalidad en perspectiva de realización del derecho fundamental a la educación superior en un marco de pleno respeto y garantía de la autonomía que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas para ofrecerlo”.Antecede al articulado un análisis de la regulación que el Congreso debe dictar, atendiendo a las características de los derechos y deberes que se regulen. La propuesta asume como marco que: “El ejercicio de la autonomía plena, por parte de las Universidades públicas y privadas, supone una normativa legal que por estar orientada a la regulación de un derecho fundamental y un servicio público, reclama del Congreso la expedición de una ley estatutaria: una ley que debe garantizar las condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que deben cumplir sus objetivos, sin interferencia de los poderes públicos, pero articuladas a la sociedad que las reclama y las protege”. En el Foro de Consulta Especializada se manifestaron varias inquietudes sobre el alcance la autono-

mía para instituciones que no están en la categoría de Universidades y especialmente la pública, se discutió la importancia de no hacer énfasis en lo público y privado sino en el cumplimiento de la misión, de la calidad de la institución, pensar la autonomía en términos de la ella, sin dividir lo público y privado. Es importante que quede claro el principio de la autonomía y establecer unos grados. Ante esta propuesta surgen las preguntas sobre quién y cómo lo va hacer. En cuanto al CESU y el CNA, como asesores del Ministerio y del Gobierno, se planteó la necesidad de revisar su aporte en la construcción de autonomía universitaria, si las iniciativas de regulación y fomento están en manos del Ejecutivo. Al respecto se planteó revisar la estructura de estos organismos asesores, y revisar su naturaleza, su composición, los procesos de consensos. Se sugiere trabajar por un sistema autónomo, capaz de autorregularse, generar las condiciones de calidad. Con respecto al CESU, específicamente, en el Foro se percibe que su perfil y sus funciones no son precisos. Al CNA se le reconocen los aportes hechos a la acreditación, a la construcción de la comunidad académica, a la cultura de pares, como manera de fortalecer la autonomía. Sin embargo, hay ausencia de un trabajo de pedagogía, que promueva en la comunidad académica los términos de trabajar en calidad. Se discutió su papel como ente idóneo para evaluar todas las instituciones: debe ser un ente autónomo y netamente académico, con apoyo administrativo del MEN. Como pregunta al papel de las Universidades en el desarrollo de la institucionalidad, se reconoce la pérdida de iniciativa en su participación en la política educativa y en la creación de espacios de institucionalidad, dando sólo a los organismos del Estado pensar en la institucionalidad, así como la necesidad de combinar una visión de Universidad, como institución cultural autónoma, y del conocimiento, con una institución eficiente en temas de cobertura y de productos de la ciencia. Frente a mecanismos de evaluación de calidad como los ECAES se manifestó acuerdo, pero no en la forma como se muestran los resultados de los exámenes, en cuanto afecta la autonomía de la Universidad En la reunión de Consultores y Lectores, ante la propuesta de la Dra. Linares y del Dr. Orozco, sobre una reforma orientada a la promoción de la idea de

CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES

una ley estatutaria para la educación superior, vale la pena revisar la posición de lectores como el Dr. Roa y el Dr. Cifuentes, quienes discrepan y sugieren trabajar por una ley orgánica. El trasfondo de esta propuesta implica la consideración de la educación superior como un derecho fundamental. De esta idea se desprende también la reconfiguración de las figuras de institucionalidad actualmente vigentes. Ideas del componente legal relacionado con la tipología de las instituciones de educación superior (IES). Orozco, L. (2010) desarrolla su iniciativa sobre la tipología de las IES. El diagnóstico que sustenta la propuesta se plantea desde dos ejes temáticos relacionados. La articulación del sistema de educación superior con su niveles previos es muy débil y no propicia la movilidad estudiantil; cada tipo de formación que ofrece el sistema tiene un techo que impide la transferencia entre ellos; la formación técnica y tecnológica, en general, no es una opción prevalente entre los futuros usuarios y en el imaginario social parecería ser una “opción de segunda clase”. La propuesta se orienta a desarrollar un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipología, basado en una articulación pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes, con base en la naturaleza y en lo que, por vocación propia, asume cada institución, a partir de lo cual caracterizará su oferta. A partir de estos criterios, se propone pensar en la existencia no excluyente de dos tipos de instituciones de educación superior. Desde esta perspectiva de la reforma de la Ley, cada institución asumiría su propia identidad y respondería por ella a través del Sistema de Aseguramiento de la Calidad, implicando también el ajuste de estándares del Conaces y el CNA. Sobre las actuales instituciones tecnológicas el autor sugiere dos caminos y por vía de medidas transitorias. Bien, un cambio en su personería jurídica, hacia Universidades Tecnológicas. Por otra vía, podría pensarse en la posibilidad de que estas instituciones existieran de forma independiente, en la medida en que cumplan con la oferta de programas acordes con la naturaleza de la tecnología en el mundo de hoy. Sobre las instituciones universitarias, plantea que podrían cambiar su carácter académico, a Universidades o Universidades tecnológicas, a través de un proceso de acreditación debidamente reglamentado. Otro aspecto de gran fortaleza en la propuesta está orientado por el autor hacia la Ley de Educa-

ción Superior, considerando la posibilidad de: a) darle carácter estatutario, acompañada de dos más referidas; la primera a las Universidades y la segunda para regular la prestación del servicio en otras modalidades de educación superior b) una sola ley en la que se distinga claramente, en capítulos diferentes, la normatividad propia de las Universidades y la que correspondería a otras formas de educación postsecundaria o superior no universitaria. En el Foro de Consulta Especializada, la participación en la mesa mostró inquietudes frente a las formas de implementar una nueva concepción de sistema de educación superior con las dos categorías: las instituciones de educación técnica y las Universidades, y en esta última categoría, las Universidades tecnológicas. Surgieron preguntas acerca de cómo pueden articularse las instituciones de educación con las instituciones de educación media; cuál es la diferencia entre una Universidad y una Universidad tecnológica; qué sucederá con las actuales instituciones técnicas y tecnológicas; y, teniendo en cuenta la posible reforma de la Ley 30, qué sucedería con las Universidades, y si podrán hacer educación técnica para fortalecerla. Se presentaron consideraciones acerca de la carencia de educación secundaria en los estratos más pobres y la necesidad de formación para el trabajo que lo podría brindar la técnica, la tecnológica, pero reconociendo que este subsistema de educación para el trabajo no existe en Colombia. Se discutió la necesidad de ofrecer a los jóvenes formación para el trabajo de calidad, preferiblemente desde lo público. Este no se ha preocupado por crear un subsistema postsecundario de formación para el trabajo, y como no lo ha generado, la oferta privada lo ha asumido en medio de la confusión con lo técnico y tecnológico. La definición de un subsistema de educación postsecundaria, debería ir desde lo público considerando que no es un problema de recursos sino de falta de visión de la política educativa, de compromiso con la juventud colombiana, reconociendo que el modelo dual, que plantea Luis Enrique Orozco, es una propuesta clara que simplificaría la problemática, pues habría dos identidades completamente distintas. De esta idea, se desprende también la reconfiguración de las figuras de institucionalidad actualmente vigentes y la posibilidad de generar entes que atiendan de manera diferenciada, pero articulada el sistema.

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Se validó la propuesta de un sistema flexible que permita pasarelas y se propuso rescatar las transferencias, pero dentro de una clara distinción entre los que es Universidad e instituciones técnicas; igualmente se consideró válida una Universidad con vocación técnica o tecnológica. En la Reunión de Consultores y Lectores, se consideró muy importante que a partir de la realidad existente y de las características propias y estatutarias de las instituciones de educación superior a partir del un modelo de tipología, el cual habría que mantener, por cuestión de identidad y límites, cada institución de educación superior podría hacer explícita ante el Estado y ante la sociedad, su voluntad de acoger y acomodarse a dicha tipología. Sobre los procesos de transformación, se consideró importante tal como lo plantea el consultor, no favorecerlas como una manera de desarrollo, sino más bien fortalecer las instituciones y su oferta, además de considerar vías como la acreditación institucional, como mecanismo para ampliar el campo de acción. Se establecerán mecanismos para transferencias y movilidad de los estudiantes. Se instituirán sistemas de aprobación y reconocimiento por el logro de la excelencia educativa, que serán específicos para cada uno de los sectores de la tipología que quede establecida. La tipología permitirá la diversificación de la oferta educativa. Se dará cabida dentro de ella a todas las instituciones que ofrecen educación superior bien sea que actualmente dependan o no del Ministerio de Educación Nacional. La tipología creará por lo tanto un horizonte amplio de oportunidades para el ejercicio y cumplimiento del derecho fundamental de acceso de los ciudadanos a la educación superior, con énfasis en el desarrollo de las carreras y las profesiones técnicas y tecnológicas, en todos los niveles propios de la educación superior. Algunos referentes para delinear la relación Universidad-sociedad. Múnera, A. (2010) articula su planteamiento alrededor de la idea de la educación superior, comprendida desde la especificidad de lo académico, centro neurálgico de la actividad universitaria y base de la relación Universidad y sociedad. Lo anterior conlleva a que toda área del saber en la IES debe estar contextualizada en la realidad social en la que se inscribe, y debe ser entendida como suscitada inicialmente por la misma sociedad que interpela a los saberes en los que opera la institución universitaria,

en espera de encontrar, desde el ámbito mismo del conocimiento, elementos que afecten positivamente el desarrollo social. Considera la propuesta que un elemento especialmente significativo para la Universidad en las últimas décadas ha sido el de “…la extensión universitaria como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relación Universidad-sociedad, procurando acrecentar su sentido social y su compromiso de responsabilidad con la comunidad humana a la que pertenece. Sin embargo, es posible que ingenuamente se le esté haciendo el juego a una ideología que afecta la autocomprensión de la Universidad en términos que la distancian de su propia esencia ontológica y del eje nuclear que debería definir su relación con la sociedad.” El planteamiento del autor no llega a una propuesta concreta de articulado o de ajuste a la Ley 30 de 1992; llega hasta sugerir redefiniciones en conceptualizaciones propias de la norma Sugiere que en el articulado se incluya una breve descripción de la relación Universidad-sociedad en razón de lo esencial del quehacer universitario, situando el conocimiento, los saberes, la ciencia, la técnica y la tecnología, como algo fundamental para la IES. Igualmente plantea la necesidad de explicitar que la Universidad no se surte fundamental y primordialmente por la función universitaria de la extensión, sino que esta posee su propio cometido específico establecido para la integración interactiva con la sociedad. En cuanto a la parte pertinente del articulado referido a la función universitaria de investigación, creación de conocimiento y transmisión del mismo, sugiere enfatizar, que esto no se realiza en la Universidad por un simple interés endógeno, sino en razón de su inevitable relación de servicio a la sociedad. En el transcurso del Foro de Consulta Especializada, la discusión giró en torno al papel de la extensión universitaria, sus diferencias o relaciones con el concepto de proyección social. En ausencia de una propuesta de incorporación al articulado de la Ley, el debate se realizó sobre el enfoque del documento y en los esfuerzos en la creación de conocimiento y adecuación a los procesos cambiantes de normatividad tanto en el plano nacional como internacional y la masificación creciente de las Universidades con los mismos recursos y profesores,

CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADÉMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES

ante la complejidad de los procesos de rendición de cuentas. Se precisó que en la Ley 30 de 1992 solamente hay 3 artículos que citan la palabra “extensión”, generando una indefinición en sus alcances. En el caso del capítulo segundo, sobre los objetivos de la educación superior, se plantea profundizar en consideraciones alrededor de la formación integral de los colombianos, para suplir los requerimientos en materia social, productiva e investigativas que requiere el país. Los participantes en la mesa de consulta expresaron que a pesar de trabajar arduamente en el concepto y el ejercicio de la extensión, se ve a la Universidad trabajando encerrada en sí misma, repensándose, reorientándose y sin una clara interacción con la problemática social. Se rescata del papel de la extensión el considerarla como un instrumento que permanentemente recuerda a los docentes y los investigadores cuál es el norte para construir un país más justo e incluyente. Se mostró la inquietud sobre cómo el discurso filosófico conceptual se operacionaliza en la normatividad y en el marco de acción de la educación superior. En segundo lugar, cómo estos elementos pueden contribuir a crear una política pública dentro de un marco legal, recogiendo las inquietudes de cada una de las instituciones de educación superior del país y su diversidad de enfoques. En la Reunión de Consultores y Lectores se discutió acerca de la responsabilidad social de las instituciones de educación superior y su carácter ontológico, que tiene como base el contrato social y el reconocimiento que el Estado les otorga para su funcionamiento. En la relación Universidad-sociedad se da un proceso de integración, que crea canales permanentes de comunicación entre las instituciones y sus diferentes contextos sociales, y orienta el cumplimiento de las funciones propias de la Universidad (docencia, investigación y extensión) para establecer un diálogo de saberes entre las instituciones y los grupos sociales de su ámbito de influencia. De los fundamentos en internacionalización, a la acción internacionalizadora de la educación superior en Colombia. Toro, S. (2010) orienta su propuesta hacia la creación de un marco referencial para una posible modificación de la Ley 30 de 1992. En esta se debería incluir la internacionalización como propósito

y como una de las líneas estratégicas del plan educativo de las instituciones de educación superior en Colombia, con sus consecuencias y compromisos. Se considera una oportunidad incluir aquellos aspectos que en materia de internacionalización se deben tener en cuenta en una ley marco que organiza, regula, fomenta y promueve la educación superior en Colombia. Además, generar lineamientos que le permitan al país tener una propuesta de política de Estado sobre la internacionalización para la educación superior. La propuesta de modificación de la Ley 30 se orienta principalmente a complementar aspectos sustanciales, que sirvan de marco referencial para que, en un futuro, se pueda establecer la política nacional de internacionalización para la educación superior en Colombia. Se plantea, a manera de sugerencia, complementar los objetivos de la Ley En el Foro de Consulta Especializada, se analizaron el enfoque de la internacionalización y su sentido en la incorporación en el articulado de la Ley 30. Se mencionó la necesidad de generar mecanismos para que el sector educativo y el laboral reconozcan las redes, la educación virtual que al igual que la internacionalización debe quedar dentro de una política pública y en mecanismos para crear legitimidad de la internacionalización, lo cual permitirá que desde el exterior haya apoyo académico a Colombia, que se creen posibilidades de movilidad docente-estudiante, y se promocionen los desarrollos, superando las prevenciones frente al contexto colombiano. Asuntos que deberían ser considerados en el marco normativo, tales como: la doble titulación, el reconocimiento de títulos, las homologaciones, los programas virtuales, la movilidad estudiantil, el manejo de un segundo idioma, los convenios, además de las fuentes de recursos al ICETEX, para establecer una estrategia concertada en fortalecer procesos de internacionalización y movilidad estudiantil en estratos bajos. Surgió la pregunta por las dificultades en los procesos de internacionalización, ante la ausencia de planteamientos normativos claros y la interpretación de ciertos procesos, amparados en la Ley 30 y en la desarticulación con la legislación internacional. En la reunión de consultores y lectores la discusión se orientó a considerar la internacionalización de la educación superior como un imperativo para

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PRINCIPALES TEMAS

permitir la circulación e incremento de los conocimientos en una sociedad globalizada, reconociendo la internacionalización de la educación superior como un factor desencadenante y también indicador del desarrollo del país, , por tanto su inclusión en el marco normativo debería orientar para actuar en concordancia y coherencia con las políticas públicas de relaciones exteriores de la nación colombiana y enfatizar en internacionalización con sentido propio que recupere la cultura y los valores nacionales para darle sentido a los procesos, sin necesidad de operacionalizar los procesos, lo cual no debería ser parte de la Ley de educación superior. La internacionalización se debe entender como expresión de solidaridad, y de cooperación y reciprocidad, creando puentes de interrelación con otros países y regiones, en un proceso de doble vía que debe enriquecer a las instituciones de educación superior, fortalecer sus estructuras internas y ampliar las oportunidades para el ejercicio de las profesiones de sus estudiantes y profesores, y de todos los miembros de la comunidad académica en general. Es necesario considerar otras dimensiones como la CTI, la extensión y la cooperación internacional facilita aprovechar los recursos de la cooperación internacional para el desarrollo de las Univer­­­­­ sidades. El financiamiento de la educación superior en Colombia: retos y tensiones. Jaramillo, A. (2010) antecede a su propuesta un marco de consideraciones que diferencian la educación básica, definida como obligatoria en la Constitución Política, y la educación superior, considerada como un bien económico que satisface una necesidad individual y que, para acceder a ella, supone el cumplimiento de requisitos intelectuales y económicos, además de la existencia de instituciones capaces de desarrollar y ofrecer los programas de de este nivel. A partir de las estadísticas sobre matrícula registrada en los diferentes niveles educativos, se plantean varios componentes que inciden en el problema del financiamiento: la concentración en matrícula de pregrado y en las instituciones públicas. La propuesta reconoce que si bien no hay consenso sobre el papel del Estado en la obligatoriedad de financiar la educación superior, es necesario el reconocimiento de su capacidad limitada para fi-

nanciar la educación superior y la necesidad de que los usuarios participen en sus costos mediante el pago de derechos de matrícula. De acuerdo con el carácter mixto de la educación superior, la definición y el logro de objetivos nacionales, “el Estado no debería garantizar recursos sólo para el desarrollo de sus IES, sino también para ofrecer estímulos a las IES privadas.” Sobre el artículo 87 el autor considera que podría redefinirse en la especificación de sus objetivos y considerar el diseño de políticas públicas y de compromisos frente a metas concretas para los próximos años, en términos de ampliación de cobertura, equidad, elevación de la calidad académica, reducción de la deserción, mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento de las actividades de investigación. El tema de financiación no se consideró en el Foro de Consulta Especializada, pero tuvo especial tratamiento en las reuniones de la Mesa de Asuntos Constitucionales y legales y en las reuniones del SUE. Igualmente, fue tratado por los lectores del documento del Dr. Jaramillo y, de manera amplía, en la reunión de Consultores y Lectores. En esta reunión se consideró que si bien la financiación de las Universidades oficiales es una responsabilidad directa del Estado, la Universidad en su totalidad, como expresión del bien público que significa la generación y difusión del conocimiento y como prestadora del servicio público de formación profesional, debería ser financiada conjuntamente por el Estado, las familias, las empresas, los diferentes organismos de la sociedad civil y los mismos estudiantes. Se comentó que sobre el pago de las externalidades positivas que para la Nación, para las actividades productivas y para la producción de bienes y servicios genera la Universidad, debe cancelarse mediante la constitución de un “fondo de subvención” que garantice el derecho de todos los ciudadanos que sean merecedores de acceder y permanecer en la educación superior. Este fondo estará orientado especialmente a las poblaciones vulnerables. Solo deben establecerse subvenciones y no mecanismos de crédito educativo para los sectores más desfavorecidos. Es indispensable que el Estado desarrolle los mecanismos apropiados para la generación de nuevos recursos para el funcionamiento, inversión y apertura de la educación superior, y para asegurar

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la transformación de las instituciones y de los procesos educativos y la ampliación de los cupos de acceso, mediante innovaciones que favorezcan la competitividad y aseguren la calidad. REFERENCIAS Jaramillo, A. (2010). El financiamiento de la educación superior en Colombia: retos y tensiones. Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (paper). Linares Prieto, P. (2010). Propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992: por una institucionalidad que garantice la autonomía universitaria Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (paper).

Múnera, A. (2010). Algunos referentes para delinear la relación Universidad-sociedad. Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (paper). Orozco Silva, Luis. (2010) Ideas para una reforma del componente legal relacionado con la tipología de las instituciones de educación superior (IES). Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (paper). Toro Hoyos, S. (2010). De los fundamentos en internacionalización, a la acción internacionalizadora de la educación superior en Colombia. Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogotá, 30 de junio, (paper).

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ASOCIACION COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES ASCUN CONSEJO NACIONAL DE RECTORES COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO - Bogotá DR. HANS PETER KNUDSEN QUEVEDO Calle 14 No. 5-82 Tel.: 297 02 10/297 02 00 Fax: 243 17 16 [email protected]

UNIVERSIDAD DEL CAUCA, Popayán DR. DANILO VIVAS RAMOS Calle 5 No. 4-70 Tel. (728) 20 99 10/20 99 00/24 30 20 FAX: 20 99 11/24-4851 [email protected]

FUNDACIÓN UNIVERSIDAD DE AMÉRICA, Bogotá DR. JAIME POSADA DÍAZ Avenida Circunvalar No. 20-70 Tel. 256 05 86/658 06 58/243 60 97/281 57 15/281 33 40 FAX: 636 46 15 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD DE MEDELLÍN, Medellín DR. NÉSTOR HINCAPIÉ VARGAS Cra. 87 No. 30-65 Los Alpes Tel.(74) 340 55 55 Ext. 5153 /238 12 52/238 38 86 FAX: 3414913 [email protected]

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, Medellín DR. ALBERTO URIBE CORREA Calle 67 No. 53-108 Ciudad Universitaria Tel (74) 219 50 00/01/219 83 32 FAX: 219 10 34/ 263 82 82 [email protected]

UNIVERSIDAD DE NARIÑO, Pasto DR. SILVIO SÁNCHEZ FAJARDO Cra. 22 No. 18-109 Tel. (727) 313604/312895/311449/313303 FAX: 31 36 04/22 29 00 [email protected]

FUNDACION UNIVERSIDAD DE BOGOTÁ JORGE TADEO LOZANO, Bogotá DR. JOSÉ FERNANDO ISAZA DELGADO Calle 23 No. 4-47 Tel. 242 70 30 ext. 1100/1102 FAX: 283 75 19/282 61 97 [email protected]

UNIVERSIDAD DEL TOLIMA, Ibagué DR. JESÚS RAMÓN RIVERA BULLA Santa Helena Tel. (782) 64 92 19/65 44 96 Fax: 66 91 66 [email protected]

UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, Barranquilla DRA. ANA SOFÍA MESA DE CUERVO Km. 7 Vía a Puerto Colombia Tel. (753) 599458/197247/197010 ext. 1047/598744/59 88 13 FAX: 598728/3548460 [email protected]

UNIVERSIDAD DEL VALLE, Cali DR. IVÁN ENRIQUE RAMOS CALDERÓN Ciudad Universitaria Meléndez Tel.: (72) 3212240/ 3212100 FAX: 321 21 00 extt. 2544/321 22 40 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD DE CALDAS, Manizales DR. RICARDO GÓMEZ GIRALDO Calle 65 No. 26-10 Tel. (768) 78 15 05/78 15 00 Ext. 11150 FAX: 78 15 00 Ext. 11150 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD DISTRITAL “FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS”, Bogotá DR. CARLOS OSSA ESCOBAR Cra. 7 No. 40-53 Tel. 288 19 60/323 93 00 Ext.: 2000 FAX: 2881960 [email protected]

UNIVERSIDAD DE CARTAGENA, Cartagena DR. GERMÁN ARTURO SIERRA ANAYA Cra. 6a No. 36-100 Tel. (756) 64 15 85/64 10 68/600 676/60 06 80/ FAX: 60 03 80 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, Bogotá DR. FERNANDO HINESTROSA FORERO Calle 12 No. 1-17 Este Tel. 341 34 84/341 99 00 FAX: 341 70 50 [email protected]

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ASOCIACION COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES ASCUN

UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, Bucaramanga DR. JAIME ALBERTO CAMACHO PICO Ciudad Universitaria Tel. (776) 34 18 28/34 36 55/56/34 40 00 FAX: 35 05 41 [email protected] UNIVERSIDAD LA GRAN COLOMBIA, Bogotá DR. JOSÉ GALAT NOUMER Cra. 6 No. 13-12 Tel. 243 80 47/286 82 00/334 44 46/2867455 FAX: 282 83 86 [email protected] UNIVERSIDAD LIBRE, Bogotá DR. NICOLÁS ENRIQUE ZULETA HINCAPIÉ Calle 8 No. 5-80 Tel. 382 10 04/05 - FAX: 382 10 12/73 [email protected] DR. FERNANDO DEJANON, Rector Secc. Bogotá Tel.: 382 10 11/84 [email protected] UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, Bogotá DR. MOISÉS WASSERMAN LERNER Carrera 45 No. 26-85 Edificio Uriel Gutiérrez Tel. 316 53 87/316 52 75/316 54 69/316 50 00 FAX: 316 52 97 [email protected] UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL, Bogotá DR. JUAN CARLOS OROZCO CRUZ Calle 72 No. 11-73 Tel. 594 18 15/594 18 94 FAX: 3473535 [email protected] UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE COLOMBIA, Tunja DR. ALFONSO LÓPEZ DÍAZ Carretera Central del Norte Tel.(787) 43 62 36/42 21 73/74/75 FAX: 43 62 36 [email protected] PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA, Bogotá R.P. JOAQUÍN EMILIO SÁNCHEZ GARCIA, S.J. Cra. 7 No. 40-62 Tel. 320 81 30/320 83 20 FAX: 285 58 58/285 33 48 [email protected] UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, Medellín Monseñor LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Circular 1ª. No. 70-01 Bloque Administrativo Tel. (74) 354 45 93/448 83 88- FAX: 250 20 80 [email protected] UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI, Cali DR. HEBERT CELÍN NAVAS Calle 5a. Carrera 62 Tel. (72) 551 65 67/518 30 00 Ext. 221 FAX: 551 65 67 [email protected]

UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA, Pereira DR. LUIS ENRIQUE ARANGO JIMÉNEZ La Julita Tel. (763) 13 71 00/313 73 00 Ext. 350/100 FAX: 21 58 39 [email protected] UNIVERSIDAD DE CÓRDOBA, Montería DR. EMIRO DE JESÚS MADERA REYES Km. 3 Vía a Cereté Tel. (747) 86 01 83/86 03 00/86 00 32 FAX: 86 03 00 [email protected] UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA, Santa Marta DR. RUTHBER ESCORCIA CABALLERO San Pedro Alejandrino Tel. (754) 30 12 92 Ext. 128 FAX: 30 23 57/30 12 92 Ext. 200 [email protected] UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, Armenia DR. ALFONSO LONDOÑO OROZCO Cra. 14 No. 7-46 Tel. (767) 46 01 12/46 02 22 FAX: 46 02 23/45 06 73/46 02 22 [email protected] UNIVERSIDAD DE LA SALLE, Bogotá HNO. CARLOS GABRIEL GÓMEZ RESTREPO Cra. 5 No. 59 A 44 Tel. 348 80 30 Conm. 348 80 00 FAX: 217 08 81 [email protected] UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS, Bogotá FRAY JOSÉ ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P. Cra. 13 No. 51-16 Tel. 587 87 10/587 87 97 FAX: 574 03 73/510 62 51 [email protected] UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER, Cúcuta DR. HÉCTOR MIGUEL PARRA LÓPEZ Avenida Gran Colombia No. 12 E 96 Tel. (775) 75 31 72 Conm. 77 66 55 FAX: 75 38 93 [email protected] UNIVERSIDAD EAFIT, Medellín DR. JUAN LUIS MEJÍA ARANGO Cra. 49 No. 7 Sur 50 Avenida de las Vegas Tel. (74) 261 95 00 Ext. 9509 FAX: 266 42 84 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD INCCA DE COLOMBIA, Bogotá DR. ENRIQUE CONTI BAUTISTA Cra. 13 No. 24-15 Tel. 318 60 60/566 30 90/444 20 00 ext. 233 FAX: 566 30 92 [email protected]

CONSEJO NACIONAL DE RECTORES

UNIVERSIDAD DE PAMPLONA, Pamplona DRA. ESPERANZA PAREDES HERNÁNDEZ Km. 1 Vía a Bucaramanga Ciudadela Universitaria Tel. (7756) 82 960/85 303/82 750 Ext. 103 FAX: 82 750 Ext.120/84605 [email protected] UNIVERSIDAD DEL NORTE, Barranquilla DR. JESÚS FERRO BAYONA Km. 5 Carretera a Puerto Colombia Tel. (753) 509 388/509 509 FAX: 59 88 05/59 88 52 [email protected] UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA, Cali PADRE LUIS HERNANDO ACEVEDO, O.F.M. Rector General FRAY ALVARO CEPEDA VAN HOUTEN, OFM - Cali La Umbría Carretera a Pance Tel. (72) 318 22 01/555 25 97/318 22 00 Ext. 201 FAX: 555 20 06/13/555 26 29 Fax Bogotá 541 49 25/520 00 39 [email protected] ESCUELA NAVAL DE CADETES ALMIRANTE PADILLA, Cartagena Capitán de Navío WILLIAM ÉDGAR LUGO VILLALBA (E) Bosque Manzanillo Tel. (756) 69 45 20/69 44 78 FAX: 69 45 20 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD DE LA SABANA - Bogotá DR. OBDULIO VELÁSQUEZ POSADA Campus Universitario Puente del Común vía a Chía Tel. 861 99 99/861 55 55 FAX: 862 05 72/861 42 20 obdulio.velá[email protected] UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA, Neiva DR. EDUARDO PASTRANA BONILLA Carrera 5ª No. 23-40 Tel. (788) 75 91 23/754358/ - FAX: 75 88 90/75 91 24 [email protected]

Tel. (753) 57 38 55/57 38 47 FAX: 57 38 33/57 59 44 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD CATÓLICA POPULAR DEL RISARALDA, Pereira R.P. DARÍO VALENCIA URIBE Avenida Sur frente al parque Metropolitano del Café Tel. (763) 12 70 13/12 77 22 ext. 101Fax: 12 76 13 [email protected] UNIVERSIDAD DE MANIZALES, Manizales DR. GUILLERMO ORLANDO SIERRA SIERRA Cra. 9 No. 19-03 Tel. (768) 80 31 60/87 96 80 ext. 203 - FAX: 84 14 43 [email protected] UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE BOLÍVAR, Cartagena DRA. PATRICIA MARTÍNEZ BARRIOS Cra. 21 No. 25-92 Tel. (756) 53 52 09/00 60 60 41FAX: 61 93 00 [email protected] UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR, Valledupar DR. RAUL ENRIQUE MAYA PABÓN Vía Patillal salida Hurtado Tel. (755) 84 29 86/84 90 57/84 35 76/84 64 93 FAX: 84 29 86 [email protected] UNIVERSIDAD EAN, Bogotá DR. JORGE ENRIQUE SILVA DUARTE Carrera 11 No. 78-47 Tel.: 593 61 60/593 61 61 ext. 8190/3 FAX: 321 22 04 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD ICESI, Cali DR. FRANCISCO PIEDRAHITA PLATA Calle 18 No. 122-135 Pance Tel. (72) 321 20 22/555 23 34 FAX: 555 15 28/55 23 45 [email protected]

UNIVERSIDAD CENTRAL, Bogotá DR. GUILLERMO PÁRAMO ROCHA Cra. 5 No. 21-38 Tel.: 243 52 00/323 98 68/ FAX: 243 52 07 [email protected]

UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA, Bogotá DR. MIGUEL GARCÍA BUSTAMANTE Calle 28 No. 6-02 Tel. 281 92 15/2418800 Ext. 114/337 68 41/3367855 FAX: 2819215 /2841717 [email protected]

UNIVERSIDAD MARIANA, Pasto HNA. MARTHA STELLA SANTA CASTRILLON Calle 18 No. 34-104 Tel. (727) 31 08 74/31 49 23 ext. 151 FAX: 31 56 58 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA, Bogotá MAYOR GENERAL EDUARDO HERRERA BERBEL Cra. 11 No. 101-80 Tel. 612 56 01/634 32 00 FAX: 215 96 89 [email protected]

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL CARIBE, Barranquilla DRA. SILVIA GETTE PONCE Calle 90 No. 46-112

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BUCARAMANGA, Bucaramanga DR. ALBERTO MONTOYA PUYANA

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ASOCIACION COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES ASCUN

Calle 48 No. 39-234 Tel. (776) 43 39 21/43 61 11 FAX: 43 39 58 [email protected]

Tel. 327 73 00 ext. 1020 FAX: 2883737 [email protected]

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE MANIZALES, Manizales PADRE OCTAVIO BARRIENTOS GÓMEZ Cra. 23 No. 60-63 Tel. (768) 78 29 01/78 29 00 ext. 1001 FAX: 78 29 38 [email protected]

UNIVERSIDAD DE LOS LLANOS, Villavicencio DR. ÓSCAR DOMÍNGUEZ GONZÁLEZ Km. 11 Vía a Puerto López Tel. (7866) 16 801/16 800 Ext. 105 FAX: 16800 ext. 144/16 803 [email protected]

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE OCCIDENTE, Cali DR. LUIS H. PÉREZ PÁEZ Calle 25 No. 115 -85 km. 2 Tel. (72) 555 37 49/318 80 00 FAX: 555 37 57 [email protected]

UNIVERSIDAD DE BOYACÁ, Tunja DRA. ROSITA CUERVO PAYERAS Carrera 2a. Este No. 64-169 Tel. (787) 45 00 55/45 00 00 FAX: 45 00 44 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD DE IBAGUE, Ibagué DR. ALFONSO REYES ALVARADO Carrera 22 Calle 67 Barrio Ambalá Tel. (782) 75 38 34 Conm. 70 94 00 FAX: 70 94 01 [email protected]

UNIVERSIDAD DE CIENCIAS APLICADAS Y AMBIENTALES, Bogotá DR. GERMÁN ANZOLA MONTERO Calle 222 No. 54-25 Tel. 676 24 02/668 47 00 FAX: 676 11 32 [email protected]

ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL SANTANDER- Bogotá Coronel ÉDGAR SÁNCHEZ MORALES Transversal 33 No. 47 A 35 Sur Barrio Fátima Tel.: 724 64 01/270 34 55 Fax: 710 86 92 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD EL BOSQUE, Bogotá DR. CARLOS FELIPE ESCOBAR ROA Cra. 7 B Bis No. 132-11 Tel. 625 20 38/633 13 68/648 90 00 FAX: 625 20 30 [email protected]

DIRECCION NACIONAL DE ESCUELAS, Bogotá BRIGADIER GENERAL EDGAR ORLANDO VALE MOSQUERA Tel. 315 91 83/315 90 00 ext. 9443 FAX: 315 92 79 [email protected] [email protected]

UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, Florencia DR. LUIS EDUARDO TORRES GARCÍA Avenida Circunvalación Barrio El Porvenir Tel. (78435) 87 86 ext. 148 FAX: 82 31 [email protected]

INSTITUTO CARO Y CUERVO, Bogotá DRA. GENOVEVA IRIARTE ESGUERRA Calle 10 No. 4-69 Tel. 341 71 04/342 21 21 FAX: 284 12 84 [email protected]

CORPORACIÓN UNIVERSITARIA DEL META, Villavicencio DR. RAFAEL MOJICA GARCÍA Cra. 32 No. 34 B 26 Campus San Fernando Tel. (7866) 21 825/21 803/21 816 FAX: 21 827 [email protected]

UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA, Bogotá DRA. PATRICIA PIEDRAHITA CASTILLO Cra. 9 No. 45 A 44 Tel. 323 29 64/332 29 62/3/332 29 00/ FAX: 3201706 -285 84 71 [email protected] UNIVERSIDAD CES, Medellín DR. JOSÉ MARÍA MAYA MEJÍA Calle 10 A No. 22-04 Tel. (74) 266 91 87/268 37 11 FAX: 266 60 46 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA, Bogotá DR. FRANCISCO JOSÉ GÓMEZ ORTIZ Avenida Caracas No. 46-72

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Bogotá DR. HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDA Diagonal 40 No. 46 A 37 CAN Tel.: 222 40 53/220 27 90 FAX: 222 40 53/222 42 16 [email protected] UNIVERSIDAD ANTONIO NARIÑO, Bogotá DRA. MARTA LOSADA Carrera 38 No. 58 A 77/Calle 58 A No. 37-94 Tels.: 315 29 73/315 76 48/ 338 49 60/221 30 07/315 29 80/92 FAX: 221 30 57 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD METROPOLITANA, Barranquilla DR. EDUARDO ACOSTA BENDEK

CONSEJO NACIONAL DE RECTORES

Cra. 42F No. 75 B 169 Tel. (753) 68 65 72/60 26 24 FAX: 68 54 43 [email protected] UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA, Bogotá DR. RODRIGO NOGUERA CALDERON Calle 74 No. 14-14 Tel.: 321 74 76/325 75 00 Fax: 544 78 65/322 00 83 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MANIZALES, Manizales DR. GABRIEL CADENA GÓMEZ Antigua Estación del Ferrocarríl Tel.: (768) 72 73 81/72 72 72 ex. 127 Fax: 72 76 70 [email protected] UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA - Fusagasugá DR. ADOLFO MIGUEL POLO SOLANO Diagonal 18 No. 20-29 Tel.: 867 78 98/87 32 512/87 32 554/86 73 826 Fax: 87 32 554/86 77 898/873 25 47 [email protected] UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR – Barranquilla DR. JOSÉ CONSUEGRA BOLÍVAR Cra. 54 No. 59-102 Tel.: (753) 68 77 59/368 68 60/68 28 93/44 43 33/368 68 60 Fax: 68 28 92 [email protected] ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA – Bogotá DR. ROBERTO RÍOS MARTÍNEZ Autopista Norte Kilómetro 13 Tel. 6760236/668 36 00 Fax: 676 23 19/6762340 [email protected] ESCUELA DE INGENIERÍA DE ANTIOQUIA – Medellín DR. CARLOS FELIPE LONDOÑO ÁLVAREZ Calle 25 Sur No. 42-73 Tel. (74) 354 90 90 ext. 225/331 78 49/339 32 00 Fax: 386 11 60 [email protected] [email protected] UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE COLOMBIA - Bogotá DR. JUAN CARLOS VERGARA SILVA Calle 13 No. 4-31 Tel.: 352 99 32/352 99 30/ Fax: 341 43 00 [email protected] UNIVERSIDAD DEL SINÚ ELÍAS BECHARA ZAINUM Montería DRA. ADRIANA SUÁREZ DE LACOUTURE Calle 38 No. 1 W Barrio Juan XXIII

Tel.: (747) 90 20 56 Fax: 90 20 38 [email protected] UNIVERSIDAD DE SANTANDER – UDES- Bucaramanga DR. RAFAEL SERRANO SARMIENTO Calle 70 No. 55-210 Campus Universitario Lagos del Cacique Telefax: (776) 31 81 78/Com. 651 65 00 ext. 132 [email protected] ESCUELA MILITAR DE AVIACIÓN MARCO FIDEL SUÁREZ - Cali Brigadier General JUAN CARLOS RAMÍREZ MEJÍA Carrera 8 No. 58-67 Tel.: (72) 443 12 91 Fax: 488 10 03/488 10 00 ext. 1004 [email protected] POLITÉCNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID Medellín DR. GILBERTO GIRALDO BUITRAGO Carrera 48 No. 7-151 Tel.: (74) 319 79 33/319 79 00 Fax: 266 36 35 [email protected] UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA –UNAD- Bogotá DR. JAIME ALBERTO LEAL AFANADOR Calle 14 Sur No. 14-23 Tel.: 361 90 23/ 344 37 00 Ext. 603 Fax: 361 90 18/344 37 00 Ext. 304 [email protected] UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCO “DIEGO LUIS CÓRDOBA” – Quibdó DR. EDUARDO ANTONIO GARCÍA VEGA Ciudadela Universitaria Barrio Nicolás Medrano Tel.: (746) 71 02 74/71 02 37 Fax: 71 01 72 [email protected] [email protected] FUNDACIÓN UNIVERSITARIA DEL ÁREA ANDINA, Bogotá DR. FERNANDO LAVERDE MORALES CALLE 71 No.13-21 Tel.: 3458443 Fax 2553608 Cel. 3106896532 [email protected] FUNDACIÓN UNIVESITARIA DE CIENCIAS DE LA SALUD, Bogotá. SEDE CENTRO- HOSPITAL DE SAN JOSÉ DR. ROBERTO JARAMILLO URICOECHEA M.D. Carrera 19 No. 8 A 32 Tel.: 3538114 – 2019561 Ext. 3509 Fax: 353 81 00 Ext. 3510 [email protected] [email protected]

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