Autonomía Municipal en Iberoamérica

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Orlando Pulvirenti

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Agradecimientos A Marcelo Banciella Dickie, Daniel Castro, Edgardo Amarilla, Orlando Gallo, Rafael Vilches y Florencia De Lorenzo, por sus aportes, consejos en la preparación de estas líneas y en su posibilidad de edición.

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INDICE Prólogo

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1. Introducción

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2. Aunando conceptos

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3. La organización municipal iberoamericana

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República de Bolivia

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República Federativa de Brasil

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Repúblicaa de Colombia

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República de Costa Rica

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República de Chile

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República de El Salvador

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República de Ecuador

33

República de Guatemala

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República de Honduras

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Estados de Unidos de México

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República de Nicaragua

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República del Paraguay

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República del Perú

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República Bolivariana de Venezuela

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República Oriental del Uruguay

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República Argentina

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4. Conclusiones

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PROLOGO Prologar un libro es siempre una tarea difícil, supone introducir al lector en el texto y explicitar algunas razones por las que el material debe ser leído. Afortunadamente, en este caso, esta tarea se me hace mucho más sencilla, no sólo por la estima que me une al autor y por conocer de su trabajo durante más de dos décadas en la materia, sino por tocar temas muy caros a mis afectos e intereses ciudadanos. Mal estaría que el dicente aprovechara esta ocasión para expresar sus propios puntos de vista, pero también faltaría a mi deber para con el autor, sino indicara que en mi propia gestión como Presidente del Concejo Deliberante del Municipio más poblado de la Argentina, he transitado por muchas de las preocupaciones que expresa Pulvirenti respecto del Gobierno Local. Cómo lograr que el nivel del Estado más cercano al ciudadano cuente con las herramientas que permitan su más eficaz accionar político, consolidando el ideario constitucional de afianzar la paz social y promover el bienestar general, haciéndose realidad entre nuestros vecinos. Estas razones refuerzan la convicción de prologar esta reducida – en extensión – obra, pero de absoluta profundidad y actualidad. El tema que aborda esta interesante propuesta es el de las autonomías. Con un agregado sustancial, es uno de los escasísimos materiales que procura en los últimos tiempos, indicar cuál es el estado de situación en Iberoamérica. Tal como menciona el autor, el primer gran dilema dadas las peculiaridades del idioma -aún a pesar de ser el español la lengua dominante-, es definir qué se entiende por “autonomía”. Y es allí donde el trabajo tiene uno de sus primeros méritos; acercar una definición completa de qué debemos entender por autonomía en el día de hoy. Posiblemente, me atrevo a decir, esta conceptualización esté destinada a ser tenida en vista por todos aquellos que en el futuro se refieran a esta cuestión con pretensión de darle certeza a la denominación.

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En segundo lugar, no es menos importante el análisis comparativo. Observar lo que sucede en cada realidad de nuestro continente, es una interesante manera de fomentar cambios provechosos para los Gobiernos locales. Esa comparación, que acierta en no limitarse al mero análisis formal, para ingresar en los detalles de la manera en que efectivamente se viven esas instituciones, permite llenarnos de asombro, no sólo por revelar las diferencias de régimen; sino particularmente, por poner de manifiesto la lucha que aún queda pendiente para lograr las plenas potestades locales. Quede claro que no se alienta con ello una tensión entre los distintos niveles de Estado, entre los que alentamos la más plena cooperación; sino elementales pautas de subsidiaridad que la propia Santa Iglesia ha alentado. También es un aliciente a la lectura, el nuevo enfoque que brinda a la relación entre autonomías locales y organización del Estado Nacional. Hasta ahora, no se han observado trabajos en los cuales se estudie si un tipo de organización estatal, condiciona o no, el grado de facultades del que gozan las comunas. Las conclusiones del autor, las que obviamente no habré de anticipar en el prólogo, por cuanto sería tanto como adelantar el final de un libro, resultan cuanto menos, inquietantes. El trabajo también profundiza en la situación de la autonomía en la Argentina. En este punto, la consideración deja de lado el prolijo enfoque descriptivo seguido respecto del resto de los países de Iberoamérica, para ingresar en algunas valoraciones. Por cierto, muchas de ellas compartidas y otras no tanto, pero en todos los supuestos muy provocativas; tal vez en la lógica del histrionismo que reconocemos en Pulvirenti, destinada a motivar debates. Y qué sería de nuestras democracias, sin debates y mucho más, sin discusiones institucionales como este trabajo está sugiriendo. Bienvenido sea el debate, bienvenido el intercambio de ideas que tiene por fundamento fortalecer la República y el sistema democrático, de la cual, sin dudas es célula básica la organización municipal.

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Sin mucho más prólogo, invito al lector a introducirse en la lectura de este trabajo. San Justo, La Matanza, 07 de agosto de 2009.

Daniel Castro Presidente del Honorable Concejo Deliberante Municipalidad de La Matanza (Provincia de Buenos Aires)

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1. Introducción1. Nos proponemos inicialmente realizar un análisis de la situación en la que se encuentra la legislación y práctica de la autonomía municipal en los Estados de Iberoamérica. Discusión por cierto, que tiene remotos antecedentes y que se reedita en cada congreso, seminario, encuentro y a fuer de sincerar posturas, como tema político en prácticamente cada elección nacional o provincial que se realiza en nuestros países. Decimos este estudio resultará descriptivo, por cuanto la cantidad de matices, características y aspectos de cada organización nacional en un Continente tan extenso resultan de tal diversidad, que adoptar enfoques valorativos, nos coloca en el riesgo de caer en etnocentrismo o lisa y llanamente, en errores de apreciación. Algunas evaluaciones, serán expresadas cuando las constancias que emanan de los debates de cada Estado así lo ameriten y en particular, cuando se aborde el tratamiento de las condiciones en la Argentina, dado que el compromiso del autor con tal realidad permite reducir – aunque nunca del todo -, tal peligro. El segundo objetivo del trabajo y no por ello menor en cuanto a su utilidad, es dirimir si el grado de autonomía del que gozan los gobiernos locales varía de acuerdo al ordenamiento del Estado Nacional en el que se encuentran. Sobre el particular, es bien sabido que los países americanos se han estructurado con base en dos esquemas organizativos: el unitario y el federal. Como dato empírico, normalmente los países que presentan una geografía más dilatada, como son los supuestos de Brasil, México o la Argentina han optado por la segunda alternativa, que es la menos difundida globalmente. Tal situación plantea una interesante duda, ¿Son mayores las potestades locales en aquellas organizaciones que cuentan con niveles intermedios entre el Estado Federal y el Municipal (llámense Estados o Provincias) o lo son en los supuestos en los que se carece de ellos?

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Aspectos parciales de este trabajo han sido publicados en Orlando Daniel PULVIRENTI, La autonomía municipal: ¿Existen diferencias entre los Estados Federales y Unitarios?, Buenos Aires, Revista de Derecho y Cs. Sociales, UCES (2009).

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Indagamos en esta cuestión si la ausencia de Provincias o Estados locales implica una restricción en la autonomía municipal, si la conclusión es la contraria o simplemente resulta que no hay correlación entre las potestades comunales y la estructura estadual.

2. Aunando conceptos. Al estudiarse descriptivamente realidades jurídicas distintas, se encuentra siempre presente la posibilidad de que el lenguaje – si bien básicamente compartido en el español – en sus ambigüedades y vaguedades, juegue una mala pasada. Ello obliga a intentar precisar qué se entiende por autonomía o autarquía, para lo que se acudirá a tres pautas: 1) Observar las características y notas especiales que permitan comparar distintos ordenamientos, evitando ser confundidos por el hecho de que bajo una misma denominación de “autonomía” se designe o haga referencia a nociones bien distintas. En este punto se ha ido consensuando la idea de que es políticamente correcto establecer las autonomías locales, pero luego en sus alcances y especialmente, en su vivencia, no se cumplen mínimos recaudos que permitan considerar a un municipio como incluído en tal categoría; 2) No incurrir en el error de acudir meramente a los textos legales, sin considerar cómo cada instituto obra en realidad, porque ello también podría suponer alejarse en forma dramática de la autonomía de la que gozan o no los gobiernos locales2. Como ejemplo de lo antes dicho, bastará con indicar que numerosos textos constitucionales americanos 2

En la propia “Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana” por parte de la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (O.I.C.I., con sede en Madrid) que se materializó en Caracas el 22 de noviembre de 1992, que consta de un preámbulo y once artículos, su artículo dos dice: “El concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además de constar en los Textos Fundamentales de cada país, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de los Gobiernos y derecho de los ciudadanos”.

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que se redactaron en el siglo XIX, adoptaron, con mayores o menores variantes la Constitución de los Estados Unidos, siendo difícil hallar, sin embargo, paralelismos entre la vida institucional de éste y aquellos. Si ello en términos generales resulta bastante ilustrativo, en el mundo municipal se observa con asiduidad que luego de reconocerse la autonomía local, se cercena por vía directa o indirecta la misma, de múltiples formas. Ya sea por vía de la falta de financiamiento, de la interferencia de los partidos políticos nacionales en las elecciones locales o por la actuación del Poder Judicial Nacional, entre algunos de los mecanismos observables.

rendirnos a toda posibilidad de comparar distintos ordenamientos jurídicos. Bastará con indicar que lo que algunos entienden como autonomía, para otros no es más que un cierto grado de descentralización, o inclusive lisa y llana desconcentración administrativa o autarquía.

3) No pecar, al realizar evaluaciones comparativas que parten del conocimiento del autor de su propio sistema jurídico, de una visión etnocéntrica, que a través de la lupa del observador desvirtúe el propio objeto de investigación. A fines de conjurar los riesgos mencionados, se ha optado por seguir los siguientes lineamientos: 1) Definir un concepto abstracto con notas particularizadoras de qué es lo que debiera corroborarse para encontrar autonomía municipal, en forma tal de poder analizar en ese molde cada realidad nacional. 2) Acudir al analizar cada situación, no sólo a la legislación existente, sino también a las fuentes doctrinarias y jurisprudenciales, lo que permite determinar más adecuadamente la manera en que en la realidad funcionan los institutos locales de cada país. Se incorporan asimismo, versiones periodísticas, sociológicas y políticas, que por medio de críticas y consideraciones de cada orden, completen una perspectiva más cercana a la realidad. 3) Tomar en términos generales y en la medida en que la inevitable subjetividad no lo imposibilite, una postura descriptiva no valorativa que evite incurrir en algún desvío de contemplación sobre la realidad. Dejando sin más estas aclaraciones, la gran pregunta es: ¿Qué es lo que se entiende por autonomía municipal? El lector comprometido con el tema sabe que aparece aquí un amplio grado de indeterminación del término. Resultaría incluso posible que entre juristas y operadores de cada sistema legal, no haya coincidencias sobre qué es lo que se define con esa palabra. Pero a los fines de este trabajo, no establecer un concepto de base, implicaría

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Esta faena supone pues, o acudir a alguna de las numerosas definiciones doctrinarias existentes (de las que da cuenta la nota al pie)3 3

Entre las múltiples definiciones que se han escrito, encontramos que ÁBALOS, MARÍA GABRIELA, “El municipio y sus relaciones con la provincia en el federalismo argentino luego de la reforma de 1994”, en Temas de Derecho Administrativo IV, San Juan, 2001, P.16, dice “Es posible precisar el sentido de cada uno de estos órdenes de la siguiente forma: Institucional: supone la facultad de dictarse su propia carta fundamental mediante una convención convocada al efecto; el político: elegir a sus autoridades y regirse por ellas; el administrativo: la gestión y organización de los intereses locales, servicios, obras, etc. y; el económico financiero: organizar su sistema rentístico, administrar su presupuesto, recursos propio, inversión de ellos sin contralor de otro poder”; Horacio ROSATTI se refiere a los siguientes cinco componentes, sin utilizar, en principio, las categorías aludidas en el párrafo anterior: a) “Autonormatividad constituyente”: como la posibilidad del municipio de dictar o aprobar su propia norma fundamental, siendo “irrestricta” cuando es redactada por los vecinos, y “condicionada” cuando se requiere aprobación legislativa posterior; b) “Autocefalía”: traducida en la potestad del municipio de elegir y deponer sus propias autoridades, incrementándose los alcances de la autonomía si además se le permite al municipio dictar su propio régimen electoral, o incluso participar en la designación de autoridades no municipales pero que cumplen funciones en el ámbito del municipio; c) “Materia Propia”: es la potestad de regulación, gerenciamiento, planeamiento y control de las actividades ciudadanas, pudiendo consistir en una cuestión cerrada, o por lo contrario, abriéndose el debate municipal en relación a los servicios privatizables, los estatales nacionales y los provinciales, etc...; d) “Autarquía”: constituye la posibilidad de obtener y disponer los recursos capaces de permitir el cometido del municipio, implicando el reconocimiento o desconocimiento de participar en la delimitación de los índices de coparticipación con la provincia, o el aporte o no de la coparticipación de los tributos del municipio a la provincia; e) “Autodeterminación Política”: implica la inmunidad frente a presiones externas que restrinjan o impidan el ejercicio

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de las potestades propias del municipio, conjuntamente con la posibilidad de resolver sus conflictos internos en el ámbito de su jurisdicción y los conflictos con otros órganos de poder por ante tribunales imparciales, vinculándose ello con las causales de intervención provincial, que podrán ser amplias o escasas; Horacio, ROSATTI, “Ciudad y Municipio”, en Revista de Derecho Público. Derecho Municipal, Tomo 2004-2, Ed. Rubinzal – Culzoni, Santa Fe 2004; por su parte Antonio HERNANDEZ, “Relaciones del Municipio con otros Municipio, La Provincia y la Región”, en Revista de Derecho Público, Derecho Municipal, Tomo 2004-2, Ed. Rubinzal – Culzoni, Santa Fe 2004, pág. 25 y ss. explica que los municipios tendrán autonomía plena cuando ejerciten el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, tal como lo refiere el art. 123 de la Constitución Nacional. Pero en segundo lugar, se remarca, además, que la autonomía será “semiplena” o “relativa”, cuando “(...) sólo falta el orden institucional que significa el dictado de la propia carta orgánica (...)”. Ricardo Miguel, ZUCCHERINO, Tratado de Derecho Estadual y Municipal, Tomo III, Teoría y Práctica del Derecho Municipal, Buenos Aires, Depalma, 1991, Pp. 99- 100, señala la posibilidad de que existan distintos grados o tipos de autonomía, señalando que existen al menos dos categorías de autonomía: a) La autonomía absoluta: se la puede descomponer en cuatro grandes facetas, esto es: autonomía institucional, autonomía política, autonomía económico-financiera y autonomía administrativo-funcional. 1) La autonomía institucional: es aquélla que se expresa por la posesión por la parte de la institución municipal de la facultad de ejercicio del poder constituyente de tercer grado o municipal, del cual deriva su derecho a dictarse su propia carta orgánica. Aquí se presenta la figura de los tradicionalmente llamados municipios de convención. 2) La autonomía política: supone el derecho del municipio a organizar y desarrollar su propia vida pública. 3) La autonomía económico-financiera: impone la facultad del instituto municipal de obtener su autosuficiencia en el plano de sus recursos y su manejo propio en punto a erogaciones. 4) La autonomía administrativo-funcional: significa el poder de la institución municipal de producir sus organigramas organizativos propios y de manejar, por sí y ante sí, sus incumbencias con relación a la materia municipalista. b) La autonomía relativa o restringida: es la exhibida por aquellos municipios que sólo tienen tres de las facetas analizadas, a saber: política, económico-financiera y administrativo-funcional. Existen así, entidades municipales que carecen de autonomía institucional, o sea, que presentándose como municipios autónomos, no son municipios de convención. En América Latina existe una corriente de estudios y defensa de la autonomía

municipal que se ha expresado en foros internacionales. en 1938 se celebró el Primer Congreso Panamericano de Municipios en la Habana, Cuba. el segundo tuvo lugar en Santiago de Chile en 1941, el tercero en Nueva Orleans, Estados Unidos, en 1950. En el cuarto, celebrado en Montevideo, Uruguay en 1953, se concreto el tema de la autonomía de la manera siguiente: "Que la autonomía municipal se caracteriza por el reconocimiento en la Constitución Nacional, a) de la autonomía política, fundada en los principios democráticos; b) de la capacidad económicas, con recursos adecuados para el cumplimiento de sus fines, y c) de la administración propia de los servicios públicos locales". Al tratarse el tema más recientemente en la Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal, aprobada en el III Foro Iberoamericano de Gobiernos locales San Salvador, 4 y 5 de septiembre de 2008. Las autoridades locales participantes en el III Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, reunidas en San Salvador (El Salvador) los días 4 y 5 de septiembre de 2008, se expresó que han acordado aunar sus esfuerzos para dotarse de los instrumentos necesarios para el reconocimiento gubernamental de su autonomía municipal y, a tal efecto, han aprobado el texto que se transcribe a continuación y que elevan a los estados correspondientes para su adopción y ratificación: “Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal Preámbulo Tomando el relevo a los antecedentes iberoamericanos en materia de autonomía local, especialmente, la Carta de Autonomía Municipal Iberoamericana aprobada por la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal en Caracas el 22 de noviembre de 1990, la Declaración de Cartagena de Indias de la Unión Iberoamericana de Municipalistas de 19 de noviembre de 1993 y el Texto Base para un “Acuerdo Marco sobre Autonomía Local en el MERCOSUR”, recomendación adoptada por el XII Congreso de Parlamentos Latinoamericanos en Cuzco el 28 de noviembre de 2001; Considerando otros instrumentos desarrollados en reconocimiento de la autonomía local; entre ellos, la Declaración Mundial sobre Autonomía Local aprobada en el seno del Consejo de la Unión Internacional de Autoridades Locales reunido en Toronto los días 13 a 17 de junio de 1993 y la Carta Europea de Autonomía Local adoptada por los estados miembros del Consejo de Europa en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985; Desarrollando lo establecido en la Declaración Final del II Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, celebrado en la localidad de Valparaíso (Chile) los días 4 y 5 de octubre de 2007, en la que se propone “reforzar la autonomía local potenciando la perspectiva de que las decisiones deben tomarse desde el nivel de gobierno más próximo al ciudadano y garantizando una adecuada autonomía financiera a través de un pacto fiscal de carácter

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y optar por una de ellas; o bien, establecer una propia por vía de sumarizar notas casuísticas necesarias para que se pueda hablar de un municipio autónomo.

estatal”; Conscientes de que el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos es uno de los principales fundamentos del régimen democrático y de que la existencia de gobiernos locales investidos de competencias efectivas permite una administración más eficaz y próxima al ciudadano; Los Estados iberoamericanos reunidos en la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno convienen lo que sigue: Artículo 1.- Principio de autonomía local El principio de autonomía local debe entenderse como el derecho y deber de los gobiernos locales para gestionar los asuntos públicos bajo su responsabilidad y en beneficio de sus ciudadanos. Debe ser reconocido como derecho fundamental que se sitúa en la base democrática del poder, la descentralización y la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos. Este derecho será ejercido por representantes elegidos por sufragio libre y universal. Artículo 2.Reconocimiento constitucional del principio de autonomía local. El principio de autonomía de los gobiernos locales debe ser reconocido en la en la legislación básica de cada estado. Artículo 3.- Alcance de la autonomía local 1. Las leyes fijarán las competencias básicas de los gobiernos locales que deberán ser plenas y completas y, en consecuencia, sólo podrán ser limitadas por otra autoridad central o regional dentro del ámbito de la ley. 2. Además, las autoridades centrales o regionales podrán atribuir a los gobiernos locales competencias para fines específicos, de conformidad con la ley, y éstos deberán poder adaptar su implementación a las condiciones locales. 3. Los gobiernos locales tendrán plena libertad, dentro del ámbito de la ley, para ejercer su iniciativa en todo asunto que no esté excluido de su competencia o atribuido a otra autoridad. 4. Deberá consultarse a los gobiernos locales sobre las cuestiones que les afectan directamente, en general, y, específicamente, sobre cualquier modificación de los límites territoriales locales. Artículo 4.- Recursos financieros de los gobiernos locales. Los gobiernos locales tienen derecho a percibir, de manera regular y constante, recursos propios suficientes para poder ejercer sus competencias. 2. Los recursos financieros serán proporcionales a las competencias previstas en la ley. En el caso de atribuírseles nuevas competencias, éstas deberán ir acompañadas de la asignación de recursos suficientes para su ejecución. 3. Una parte de los recursos financieros provendrán de ingresos patrimoniales y de impuestos locales, tasas o gravámenes, libremente fijados por las autoridades locales. 4. Los gobiernos locales económicamente más débiles requerirán de un sistema compensatorio que deberá pactarse entre las diferentes instancias gubernamentales. 5. Los gobiernos locales tendrán el derecho a participar en

la formulación de las modalidades de adjudicación de recursos redistribuidos. Artículo 5.- Autonomía organizativa. Los gobiernos locales podrán determinar su propia estructura administrativa interna, adaptándola a las necesidades específicas locales para una gestión eficaz. La selección del personal estará basada en los principios de mérito y capacidad. Además, a fin de asegurar una selección de calidad, el personal de los gobiernos locales deberá de reunir condiciones adecuadas de formación, remuneración y perspectivas de carrera. Artículo 6.- Control de la actividad de los gobiernos locales. La actividad desarrollada por los gobiernos locales estará sometida al control jurisdiccional de los Tribunales, que sólo se ejercerá según las formas y en los casos previstos por la Ley. En consecuencia, no podrá ejercerse cualquier otro tipo de control o intervencionismo gubernamental sobre los gobiernos locales. Artículo 7.- El derecho de asociación de los gobiernos locales Los gobiernos locales, en el ejercicio de sus competencias, tienen derecho a asociarse y cooperar con otros gobiernos locales, tanto de su propio como de otros estados, para la defensa y promoción de intereses comunes. Artículo 8.- Protección jurisdiccional de la autonomía local. Los gobiernos locales deben poder disponer de un recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto, por parte de las administraciones de otros niveles del estado, de su autonomía local.

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Para dar ejemplos de tal posibilidad, si una competencia municipal innegablemente de dicha órbita, como es el trato o disposición de la basura, es asignada a la entidad superior como ocurre en el caso de la Provincia de Buenos Aires, República Argentina; en vano será que los Tribunales de la misma expliquen tal hecho en términos de autonomía relativa, es autarquía pura, lisa y llana. Si se menciona que el Municipio goza de plenas potestades, pero el control no sólo de sus recursos, sino de la propia ejecución que de ellos se hace depende de una entidad superior, como ocurre en Colombia, también se estará faltando a la idea de autonomía. En consecuencia, hemos elegido el camino de concebir una definición propia para este trabajo y sobre tal parámetro considerar en cada sistema las desviaciones que se producen, tales como las que se han citado precedentemente.

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Entendemos que considerar a un municipio como autonómico exige que se reúnan las siguientes características: “Existencia de un conjunto de competencias exclusivas entre las que se incluye el de organizar sus propias instituciones, recursos económicos y financieros propios, dados a un gobierno local elegido por sus habitantes sobre un territorio determinado, sin interferencia en tal acto electivo de las autoridades y/o partidos políticos nacionales, el que no puede ser modificado y/o alterado y mucho menos disuelto, sin intervención de aquellos y que impiden o excluyen toda otra potestad en dicho ámbito de cualquier otro nivel estatal, llámese Nación, Provincia, Departamentos o cualquier otro, sea por vía Ejecutiva, Legislativa o Judicial, circunstancia que puede ser defendida ante los estrados judiciales superiores del Estado”4. Repasando en forma esquematizada este estándar a aplicar, la autonomía debe aunar al menos en forma predominante, los elementos que seguidamente indicamos: a) Institucional: El Municipio debe gozar de poder constituyente, es decir, la capacidad de organizarse conforme a su propia decisión, mediante el dictado de su propia carta orgánica municipal (Estatuto Autonómico). Debe asimismo disponer de competencias claramente asignadas por la Constitución Nacional y en ese campo o esfera de actuación, las normas que 4

Hemos encontrado que esta nota, la de defensa judicial o garantía efectiva de la autonomía por ante el Tribunal Superior, que la Corte Suprema de Justicia de la Argentina ha expresado en diversos fallos y tema sobre el que hemos avanzado en anterior artículo en colaboración Néstor LOSA, et. Al, La justicia provincial como condicionante a la autonomía municipal. Cambios institucionales necesarios para revertir la situación, LL 2006 - B. 851, aparece presente en la definición de un excelente estudio comparado entre México y España (ver definición de autonomía de Pedro TORRES ESTRADA, La autonomía municipal y su garantía constitucional directa de protección. Estudio comparado de los supuestos español y mexicano, México DF, UNAM, 2005, p. 25). En un trabajo muy reciente también destaca esta característica MARCHIARO, “Enrique, 20 años de Rivedemar: la Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal”, Supl. Derecho Constitucional, LL, 2009, Pp. 16 – 25.

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dicte deben disponer de prelación sobre cualquier otra que pudiese dictar cualquier otro nivel de organización del Estado; b) Política: Es la potestad que sean los propios vecinos quienes puedan elegir libremente sus autoridades, sin interferencias de otras organizaciones estaduales; c) Económica-financiera: Es la facultad de la que debe disponer todo Municipio de ser autosuficiente en la obtención de sus recursos y en la forma en que determina sus erogaciones; d) Administrativa-funcional: Es la potestad municipal de establecer su propia organización administrativa y reglar sus regímenes de contrataciones. e) Garantías judiciales: implica la facultad – deber, de defender la autonomía por ante el Tribunal o Corte Superior del Estado. Nos detendremos en el punto e) brevemente, por cuanto éste aspecto se ha incorporado recientemente en algunos trabajos doctrinarios como nota distintiva de la autonomía y consideramos que resulta uno de los hallazgos más importantes en la materia. Es la posibilidad de demandar ante el Poder Judicial, por parte de las Municipalidades en defensa de sus competencias a las unidades estaduales superiores, la que torna el concepto autonomía en una realidad operativa.

3. La organización municipal iberoamericana. Hechas las consideraciones precedentes, realizaremos una descripción de la forma en que cada Estado organiza su sistema de gobiernos locales; aclarando que el mismo es hecho en forma alfabética, con la sola excepción de la situación argentina que quedará para el final de este relato. 3.a. República de Bolivia. Merced a la puesta en marcha de una nueva Constitución, el país del Altiplano ha iniciado un fuerte proceso de descentralización de un Estado organizado unitariamente, no sólo a favor de la autoridades

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comunales, sino asimismo de las colectividades indígenas que tienen una fuerte presencia demográfica en ese territorio.

métodos ancestrales propios de las tradiciones del lugar. Introduce así una cuestión debatida en las ciencias políticas respecto de las legitimaciones de los gobiernos y el concepto occidental de la democracia.

Es cierto que el concepto de autonomía local ya se encontraba presente en la vieja Constitución de 1938 y que la reforma a dicho cuerpo en 1995, particularmente en su artículo 200 continuó esa línea fijando que: “El Gobierno y la administración de los municipios está a cargo de Gobiernos Municipales autónomos y de igual jerarquía.” Pero esa última disposición tuvo la ventaja – conservada por la nueva redacción - de establecer que todas las municipalidades tienen igual importancia, acabando con el antiguo sistema de tutelajes de los Gobiernos Municipales de Capitales de Departamento sobre los seccionales de provincia. La igualdad de los Jefaturas locales aparece entonces como la garantía más importante para el ejercicio de la autonomía de los municipios. Reina además en el artículo 200, Párrafo 2do. de la nueva Constitución de 2007, una amplia tutela de lo local, disponiéndose que “La autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales”. La antigua Ley de Municipalidades – toda vez que no se ha sancionado aún una nueva -, determina que esa Autonomía Municipal, implicaba: “1. La libre elección de las autoridades municipales, 2. La facultad de generar, recaudar e invertir recursos, 3. La potestad de dictar Ordenanzas y Resoluciones determinando así las políticas y estrategias municipales, 4. La programación y ejecución de toda gestión jurídica, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social, 5. La potestad de coercitiva para exigir el cumplimiento de la presente Ley y de sus Ordenanzas y Resoluciones, y 6. El conocimiento y Resolución de controversias relacionadas con sus potestades, y competencias previstas en la Ley por el Tribunal Superior”. La nueva Constitución, reconoce un mayor grado de autonomía al presente, permitiendo a las comunas, no sólo el dictado de cartas municipales, sino legitimando que en los denominados municipios indígenas originarios la elección de autoridades se realice conforme a los

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El repaso de las novedosas regulaciones de Bolivia abre una gran esperanza de profundización de la autonomía municipal. Es así que un Estado organizado unitariamente5 parece encaminarse decididamente a acordar plenas facultades a las municipalidades, reconociendo su entidad e importancia. 3.b. República Federal Brasil La Constitución de 1988 ha introducido una importante novedad en el artículo primero al considerar como partes integrantes de la Federación, a los municipios y al distrito federal6. En el artículo 18 por otra parte, se proclama con los alcances que establece la misma, la autonomía municipal y finalmente en el artículo 29 se instituye la necesidad de que cada gobierno local sancione su propia organización7. Dicha carta municipal queda sujeta a dos límites, el que impone la propia Constitución Federal, que ya establece reglas básicas en cuanto a la organización local, y el que fije cada Estado. En cuanto a las competencias a cargo de las Municipalidades el capítulo IV regula detalladamente las mismas, fijando sus potestades y delineando cuáles deben ser reglamentadas por los Estados, 5

No se soslaya el hecho de que hoy se discute en Bolivia la autonomía por parte de varios departamentos, entre los cuales se encuentra nada menos que el de Sucre, lo que podría llevar a dudas respecto del grado de unitarismo del Estado, en términos de atomización paulatina del poder. Sin embargo, tales fuerzas políticas no se han plasmado en la Constitución sancionada. 6 Artículo 1°, “La República Federal del Brasil, está formada por la unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito Federal”. 7 Artículo 29 de la Constitución de Brasil. “El Municipio se regirá por una ley orgánica, votada dos veces, con un intervalo mínimo de diez días, y aprobada por dos tercios de los miembros de la Cámara Municipal, que la promulgará, atendiendo los principios establecidos en esta Constitución, en la Constitución del respectivo Estado y los siguientes preceptos…”.

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determinando así los parámetros a cumplir por las leyes locales8. Cabe mencionar como un aspecto favorable a la autonomía, la preeminencia

de las normas locales sobre las estaduales y federales en ámbito de competencia de la primera y la posibilidad de accionar judicialmente solicitando la declaración de inconstitucionalidad de cualquier norma que se oponga a tal criterio.

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Capítulo IV de los Municipios, artículo 29: “El Municipio se regirá por una ley orgánica, votada dos veces, con un intervalo mínimo de diez días, aprobada por dos tercios de los miembros de la Cámara Municipal, que la promulgará, atendiendo los principios establecidos en esta Constitución, en la Constitución del respectivo Estado y los siguientes preceptos: I la elección del Prefecto, del Viceprefecto y de los Vereadores, para un mandato de cuatro años, mediante votación directa y simultánea realizada en todo el Estado; II la elección del Prefecto y del Viceprefecto hasta noventa días antes del término del mandato de aquellos a los que deban suceder, aplicándose las reglas del art. 77, en el caso de municipios con más de doscientos mil electores; III la toma de posesión del Prefecto y Viceprefecto del Municipio; observándose los siguientes límites; IV un número de Vereadores proporcional a la población del Municipio, observándose los siguientes límites: a) un mínimo de nueve y máximo de veintiuno en los Municipios de hasta un millón de habitantes; b) un mínimo de treinta y tres y máximo de cuarenta y uno en los Municipios de más de un millón y menos de cinco millones de habitantes; c) un mínimo de cuarenta y dos y máximo de cincuenta y cinco en los Municipios de más de cinco millones de habitantes; V la remuneración del Prefecto, del Viceprefecto y de los Vereadores será fijada por la Cámara Municipal en cada legislatura para la siguiente, observando lo que disponen los arts. 37, XI, 150, I, 153, III y 153, 2,I; VI la inviolabilidad de los Vereadores por sus opiniones, palabras y votos manifestadas en el ejercicio del mandato y en la circunscripción del Municipio; VII las prohibiciones e incompatibilidades, en el ejercicio del cargo de Vereador, serán similares, en lo posible, a lo dispuesto en esta Constitución para los miembros del Congreso Nacional, y, en la Constitución del respectivo Estado, para los miembros de la Asamblea Legislativa; VIII enjuiciamiento del Prefecto ante el Tribunal de Justicia; IX organización de las funciones legislativas y fiscalizadoras de la Cámara Municipal; X Cooperación de las asociaciones representativas en la planificación Municipal; XI incitativa popular de proyectos de ley de interés específico del Municipio, de la ciudad o de los barrios, a través de la manifestación de, por lo menos, cinco por ciento del electorado; XII pérdida del mandato del Prefecto, en los términos del artículo 28, parágrafo único. Art. 30. Compete a los Municipios: I legislar sobre asuntos de interés local; II suplementar la legislación federal y estatal en lo que cupiese; III establecer y recaudar los tributos de su competencia, así como aplicar sus ingresos, sin perjuicio de la obligatoriedad de rendir cuentas

y publicar balances dentro de los plazos fijados en la ley; IV crear, organizar y suprimir distritos, observando la legislación estatal; V organizar y prestar, directamente o bajo el régimen de concesión o licencia, los servicios públicos de interés local, incluido el de transporte colectivo, que tiene carácter esencial; VI mantener, con la cooperación técnica y financiera de la Unión y del Estado, programas de educación preescolar y de enseñanza básica; VII prestar, con la cooperación técnica y financiera de la Unión y del Estado, los servicios de atención a la salud de la población; VIII promover, dentro de lo posible, la adecuada ordenación territorial, mediante la planificación y control del uso, de la parcelación y de la ocupación del suelo urbano; IX promover, la protección del patrimonio histórico- cultural local, observando la legislación y la acción finalizadora federal y estatal. Art. 31. La fiscalización del Municipio será ejercida por el Poder Legislativo Municipal, mediante control externo, y por los sistemas de control interno del Poder Ejecutivo Municipal, en la forma de la ley. El control externo de la Cámara Municipal será ejercido con el auxilio de los Tribunales de Cuentas de los Estados o del Municipio o de los Consejos o Tribunales de Cuentas de los Municipios, donde los hubiese. 2 El informe previo, emitido por el órgano competente sobre las cuentas que el Prefecto debe rendir anualmente, sólo dejará de prevalecer por decisión de dos tercios de los miembros de la Cámara Municipal. 3 Las cuentas de los Municipios quedarán anualmente expuestas durante sesenta días, a disposición de cualquier contribuyente, para su examen y apreciación, el cual podrá cuestionar su legitimidad, en los términos de la ley. 4. Está prohibida la creación de Tribunales, Consejos y órganos de Cuentas Municipales.

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Finalmente, a diferencia de otros regímenes vistos, Brasil establece una regulación bastante compleja en materia de recursos locales, en la que se determina la coparticipación federal, estadual, impuestos, tasas y contribuciones con las que cuentan las municipalidades. Sin embargo, siguiendo un proceso paralelo al ocurrido en otras federaciones – tal el caso de Argentina-, se han ido fortaleciendo desde entonces las finanzas del Estado Federal en desmedro de las de los otros niveles estaduales.

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Vista en términos de su letra, el sistema municipal brasileño parece cumplir al menos con todos los recaudos que hacen a una autonomía local plena. Pero esa lectura confronta con algunas apreciaciones que surgen del propio texto analizado y lo más importante, con la opinión doctrinaria de los juristas brasileños.

Por otro lado, si bien es cierto que se establece la imposibilidad de que los otros niveles estaduales interfieran sobre las competencias locales, la falta de definición de exclusividades y por el contrario, la aparición de múltiples concurrencias hace difícil la determinación en cada caso.

En primer lugar que el marco general de las cartas municipales sea sellado en la Constitución Nacional, aparece como una doble restricción autonómica: a los Estados y lógicamente, a las Municipalidades.

En el segundo contexto, prestigiosos autores indican que aún persisten para las comunas importantes limitaciones que minan lo que a primera vista aparece como un grado autonómico importante. No duda PENALVA, Santos en afirmar que si bien a primera vista pareciera que las Municipalidades brasileñas no sólo son parte de la organización federal; sino que además gozan de autonomía plena; en la realidad ello no es así10. De igual manera, dice que existen deudas importantes en materia de autonomía local, entre las que cita particularmente el retroceso en la primigenia asignación de recursos económicos.

En este sentido, no parece respetar la línea seguida en líneas generales de acordar libertad a las comunas, el hecho de que se regulen cuestiones tales como el número de concejales por distrito y/o topes remunerativos de autoridades locales en el máximo instrumento lega. La obligatoriedad además impuesta en la propia Constitución de que las elecciones se celebren simultáneamente en todo el país en todos los niveles, es otra nota, que desde la mira de la autonomía política, no podemos dejar de mencionar como un obstáculo práctico a la misma9. Tampoco puede omitirse decir que los controles de cuentas estaduales sobre las rendiciones locales, mina las facultades administrativas y financieras de las últimas.

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Es en este ámbito donde sucesivas reformas introducidas desde 1998 a la fecha, a la Constitución Nacional, mayor impacto han tenido en la autonomía económica local. En efecto, en más de cuarenta reformas producidas al día de hoy, dos han sido las más significativas en la materia: 1) la ampliación de los denominados recursos no coparticipables, mediante la creación de nuevas figuras y el incremento en las alícuotas de los que se perciben y 2) la transferencia de los sistemas de salud y bienestar social a las municipalidades, sin los recursos consecuentes.

Ver Antonio María HERNANDEZ, El régimen municipal cordobés, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, http://www.acader.unc.edu.ar/artelregimemunicipalcordobes.pdf. A favor de separar las elecciones nacionales y provinciales de las municipales se han expedido también otros destacados municipalistas, tales como Néstor LOSA, El derecho municipal en la Constitución vigente, Buenos Aires, Abaco, 1995; Iván D. TENAGLIA, Ley Orgánica de las Municipalidades, La Plata, Librería Editora Platense, 2000, p. 18; Miguel Angel ZUCCHERINO, Teoría y Práctica del Derecho Municipal, Depalma, Buenos Aires, 1986, Pautas para la recomposición de las facultades municipales, p. 276. Por nuestra parte nos hemos expedido a favor de la misma postura en SAREDI, Roberto M. et Al., La reforma política desde la política, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Buenos Aires, RAP, Año 26, Nro. 311, Agosto 2004, ps. 27 - 67.

Santos PENALVA et Al, Reformas constitucionais e autonomia municipal no Brasil, en Economía, Sociedad y Territorio, México, UNAM, 2006, V (020), 11 Debo agradecer especialmente por la rápida orientación en la búsqueda de material y sugerencias, a los profesores Rafael VILCHES, Ximena OSORIO y

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Lo expresado, si bien deja un balance muy positivo a favor del respeto de las autonomías locales, no deja de ilustrar sobre las dificultades para consolidar su avance. 3.c. República de Colombia11.

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La organización territorial colombiana presenta interesantes variables, al menos en términos constitucionales, por cuanto según reflejan diversas publicaciones, ello no se ha concretado específicamente en el plano de la realidad.

facultades y las propias decisiones judiciales se observa un recorte en dicho concepto14.

El artículo 1° de su Constitución define a la misma como “Un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”. La reforma de 1991, intentó sin embargo conciliar distintas tendencias políticas, algunas centrífugas y otras centrípetas, con un resultado particular. Es que en ese camino se intentó restaurar la noción de Provincias y Regiones, las que quedaban sujetas en su efectiva construcción a la decisión de las autoridades políticas y entidades territoriales. Por ejemplo, varias municipalidades podrían proponer la creación de una Provincia. Según tal esquema constitucional, en Colombia podrían estructurarse hasta seis clases de entidades territoriales: “la base, los municipios, los distritos y los territorios indígenas; en el escalón inmediatamente superior, las provincias; por encima de éstas, los departamentos; más arriba, las regiones y, por último, la Nación12.” Respecto del régimen municipal, el artículo 287 utiliza el término autonomía para calificar el grado de potestades que se confieren a las comunas13. Sin embargo, ni bien analicemos el alcance real de esas

Así por ejemplo el máximo Tribunal de ese País, ha sido claro al expresar: “Es cierto que la forma de Estado unitario se encuentra atemperada en la Constitución de 1991, con los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que igualmente consagra el artículo 1º. Pero debe recalcarse que dicha descentralización y autonomía tienen limitaciones de orden constitucional, que se desprenden, para comenzar, de la propia adopción de la forma unitaria por la Carta Política, una de cuyas primeras consecuencias es, como se ha dicho, la de la uniformidad legislativa en el ámbito nacional. Ello significa, en otras palabras, que no es válida la pretensión de que las entidades territoriales, llámense departamentos, distritos o municipios, puedan so pretexto de su autonomía, entrar a regular de manera aislada la prestación de servicios públicos” (S. C-216/1994). De igual manera resulta, tal como afirma GARCIA RUIZ, que el propio texto constitucional admite injerencias del gobierno central en asuntos locales, a cuyos efectos reseña: “El art. 308 CP se inmiscuye en la autonomía administrativa de los departamentos, al permitir que una ley estatal pueda

Gustavo ZAFRA ROLDAN, todos ellos de la Pontificia Universidad Javariana de Bogotá. De resultar adecuado el análisis, será pues su mérito, de mediar errores, pido disculpas anticipadamente por cualquier error interpretativo, sólo imputable a este autor. 12 GARCIA RUIZ, José Luis, Director y otros; ¿Hacia dónde debe orientarse el modelo de territorial en Colombia?, Bogotá Colombia, Universidad de Cádiz – Universidad Libre de Bogotá, 2007. 13 Artículo 287: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias. Ejercer las competencias que les correspondan. Administrar los recursos y

establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Participar en las rentas nacionales”. 14 Algunos autores han sostenido que tal diseño fue adrede, para acordar ciertas facultades acotadas. “fue el propio Constituyente el que se encargó de dejar carente de contenido la noción de autonomía que intentó articular en los arts. 1º y 287 de la Carta Política, con la consecuencia de que una regulación tan estrecha, difícilmente hubiera podido encontrar desarrollos constitucionales que ampliaran la vía de la autonomía en Colombia. Es decir, en cierta manera fue el Constituyente el que recortó los márgenes de maniobra del legislador” (ZULUAGA GIL, R., “¿Autonomía o desconcentración?: el laberinto de las entidades territoriales en Colombia”, Estudios sobre descentralización territorial: el caso particular de Colombia, Cádiz, Agencia Andaluza de Cooperación Internacional / Universidad de Cádiz / Universidad Libre de Colombia, 2006, P. 197.

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establecer limitaciones a las partidas que las asambleas destinen al pago de honorarios de los diputados y a los gastos de funcionamiento de las asambleas y contralorías departamentales. El art. 189.22 CP, que encomienda al Presidente de la República “ejercer la inspección y vigilancia en la prestación de los servicios públicos”, pese a que, en virtud de los arts. 311 y 367 CP, corresponden básicamente a los municipios. Facultad que se refuerza en relación con los servicios públicos domiciliarios, al disponer el art. 370 CP que “corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”. Por esta vía, incluso se permite que el Presidente de la República, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos, tome posesión de las empresas municipales de servicios públicos y que reemplace a sus administradores por los que él nombre, conforme el art. 79.9 de la Ley 142 de 1993. Mientras que en materia educativa, si bien la Constitución asigna dichas atribuciones a las Municipalidades, es al Presidente a quién encomienda la inspección y vigilancia. Por su parte, el art. 298 CP confiere a los departamentos autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción (p.200) del desarrollo económico y social; el art. 339.2 CP exige que las entidades territoriales elaboren el plan de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos, a lo que se suma la facultad del organismo nacional de planeación para ejercer, de manera selectiva, la evaluación de la gestión y los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de cualquier entidad territorial (art. 344.2 CP). Pero si esas contradicciones son graves, el dato importante radica en el propio actuar judicial, ya que esta injerencia estatal ha encontrado amparo por vía legal. Baste con citar que en relación a los servicios de

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salud, aunque la gestión corresponde a los municipios, la Ley 100/1993 ha centralizado esta competencia, encomendando al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, dependencia nacional, la regulación de la prestación de este servicio. Frente al debate generado, la Corte Constitucional, sostuvo que se trataba simplemente de coordinar áreas, “…única forma en que en un Estado democrático se logran conciliar intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamiento o choques de competencias” (Sent. C-1187/00, de 13 de septiembre). Respecto de los recursos financieros, si bien es cierto se asevera que son esenciales para la propia existencia de las Municipalidades, no lo es menos que se encuentran limitados a la voluntad nacional. En tal dirección la Corte Constitucional ha dicho: “En cualquier caso, la Carta subordina el poder tributario de las entidades territoriales a la ley, en desarrollo del principio de unidad nacional consagrado en el art. 1º” (Sent. C-004, de 14 de enero de 1993). Adicionalmente las erogaciones de recursos participados por el Estado deben ser utilizados conforme a las imputaciones que el primero acuerda; es decir que se restringe gravemente la posibilidad de disponer el destino del gasto. Los artículos 273 y 274 de la Constitución, como si estos aspectos no fueran suficientemente indicativos de la preponderancia del Estado Nacional, establecen un contralor de ejecución presupuestario a cargo del mismo respecto de las Municipalidades. Fracasada la tutela judicial de sus competencias, supervisada en su ejecución por el Gobierno Central, es claro que ninguna disposición autoriza a las comunas a establecer su propia organización jurídica. Resumiendo, si bien se ha progresado enormemente respecto de la originaria Constitución de 1886 que estuvo vigente durante 100 años y que partía de un Estado Unitario con capacidad de elegir los alcaldes, a una organización jurídica que reconoce a las Municipalidades con facultades locales propias; se encuentra muy lejos de cumplir con las

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elementales pautas establecidas para considerar “autónomos” a los mismos.

pendientes al día de la fecha: la diferenciación de las elecciones nacionales y locales, a mitad de periodo. “Con respecto a la Asamblea Legislativa que se simplifique y agilice las medidas para actualizar los impuestos municipales y con respecto a la Contraloría General de la República fortalecer su papel fiscalizador del gasto una vez éste se ha realizado (control posterior) y suprimir su papel de cogobernar en el territorio (control anterior)…Los retos en las finanzas municipales se orientan a la creación de un marco institucional, político y administrativo que garantice la autonomía y eficiencia financiera de las municipalidades (gestión, inspección y recaudación)...Definir el marco competencial de los gobiernos locales. ¿Cuáles son competencias exclusivas y cuáles compartidas?...Sin recursos humanos y tecnológicos adecuados no es posible que los municipios se den su propia organización de acuerdo a sus reglamentos internos establecidos y dirijan su gestión de atendiendo los sus intereses prioritarios de la comunidad… Por último y no por ello menos importante, dignificar el ejercicio de la función de la vocación política que pasa por el fortalecimiento de la vida local”.

3.d. República de Costa Rica. La situación de Costa Rica es particular. Organizada como un país unitario, recientemente ha modificado el marco normativo en forma tal de permitir por primera vez, las elecciones por parte de los propios vecinos de la autoridades locales. Tal logro fue largamente comentado como el nacimiento de la autonomía municipal. Obsérvese como el hecho de lograr mínimas concesiones del Gobierno Central, de las que disponen desde hace décadas o centurias la gran mayoría de los municipios americanos, genera un uso inadecuado del término antes mencionado. Es claro que comparado con el cuadro preexistente se ensalce el logro obtenido, pero cuando ese cotejo se dirige a otros Estados, aparece como limitada. Las Municipalidades siempre se consideraron simples desconcentraciones del Estado Central a nivel territorial. Si bien la autonomía política que describimos precedentemente resulta un gran adelanto, lo cierto es que todavía persisten: 1) un régimen jurídico uniforme para todos los municipios del país; 2) recursos estipulados nacionalmente por vía de leyes dictadas por el Congreso y controlados en su ejecución, no sólo en forma posterior, sino lo que es más grave, concomitante por la Contraloría General de la Nación; 3) elecciones simultáneas en todo el territorio; 4) mecanismos de intervenciones sobre las municipalidades locales con relativa facilidad; 5) partidos políticos organizados centralmente que carecen todavía de una vida territorial local propia, Por eso no extraña que desde la que si consideramos auspiciosa creación del instituto municipal15, se insista como algunos de los deberes

15

No podemos dejar de notar que en el marco de las referencias tomadas para definir la autonomía plena, el petitorio que formula la entidad que nuclea a las entidades locales, aún dista de esos parámetros. 3.e. República de Chile. 16 Chile transitó alternadamente momentos de autarquía y de autonomía local. La primera Ley de Municipalidades de 1854, establecía un sistema sujeto a la voluntad central, dado que los Gobernadores y Subdelegados regionales nombrados por el Presidente, podían suspender cualquier decisión de las municipalidades. En 1891 se modificó una nueva Ley de Municipalidades que estableció por primera vez la autonomía local. Sin embargo el grado de 16

http://www.demuca.org/archivo-de-noticias/retos-del-regimen-municipal-encosta-rica-8.html.

Es recomendable la lectura de José FERNANDEZ RICHARD, Derecho Municipal Chileno, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2da. Edición, 2007.

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la misma se fue deteriorando, mencionándose causas financieras y económicas.

Con relación al ejercicio del control y determinación de las responsabilidades administrativas de los gobernantes locales, el mismo es ejercido desde un organismo nacional. Asimismo, el resto de las actividades y eventuales errores comunales es enjuiciado ante tribunales nacionales.

La Constitución de 1925, si bien propendiendo a la descentralización, regresó a la consideración de las Municipalidades como entes administrativos del Estado Nacional. La Ley Municipal entonces dictada, con modificaciones, se encuentra actualmente en vigencia. La Constitución Política de 1980, estableció en el artículo 118, que es una corporación de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Ley Nº 18.695 reiteró estos principios, además de dotarlos de asignación más clara de recursos. Ahora bien hechas estas breves consideraciones históricas, habremos de adentrarnos en las notas que hemos mencionado en el capítulo 2. Respecto de la autonomía constituyente, es claro que las municipalidades chilenas carecen de la misma, toda vez que el régimen es uniformemente creado para todas ellas por el Congreso Nacional y para todo el país. En materia económica, si bien es cierto que las municipalidades gozan de facultades para administrar sus finanzas, también lo es que las mismas se estructuran conforme a la ley de contabilidad nacional, de acuerdo con las disposiciones que imparte la Contraloría General de la República; a la que adicionalmente están obligadas a rendirle cuenta. En cuanto a los impuestos de mayor importancia económica, éstos son nacionales y se coparticipan conforme a los criterios que establece el propio Estado central. En este sentido desde la creación misma de los tributos hasta su modo de atribuirlos a los distintos municipios se decide como política dispuesta por el Palacio de la Moneda. Esta situación además, motiva profundas críticas entre los operadores y doctrinarios de derecho, sobre la situación de desfinanciamiento local17.

En conclusión, si bien resulta cierto que el Estado Chileno ha ingresado a partir de 1980 en una tendencia de descentralización de facultades y competencias a favor de las municipalidades, la concepción imperante pareciera ser la de considerar a las mismas como descentralizaciones administrativas del Estado Nacional y no como entes integrantes del mismo. Las notas analizadas, particularmente en términos de autonomía institucional y económica, distan del concepto de autonomía definido para este trabajo. 3.f. República de El Salvador. El Salvador es otro Estado organizado unitariamente. Su Constitución Nacional establece disposiciones iniciales en materia de gobiernos municipales. En tal sentido, el Estado se divide en Departamentos, cada uno de los cuales tiene a su vez Municipalidades18. Allí se establece que los municipios gozarán de autonomía económica, técnica y administrativa y que podrán estipular su propia organización por medio de un Código Municipal. Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras instituciones públicas en los planes de desarrollo nacional o regional.

18

Daniel CRAVOCUORE et Al., “Procesos Políticos Comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990 – 2005)”, Reforma municipal y calidad de democracia, Quilmes, Ed. Universidad Nacional de Quilmes 2007, pp. 60 – 65.

Artículo 202.- Para el Gobierno Local, los departamentos se dividen en municipios, que estarán regidos por Consejos formados de un Alcalde, un Síndico y dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la población. Los miembros de los Consejos Municipales deberán ser mayores de veintiún años y originarios o vecinos del municipio; serán elegidos para un período de tres años, podrán ser reelegidos y sus demás requisitos serán determinados por la ley.

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Precisando ese concepto de autonomía, la propia Constitución siguiendo un criterio particular y a nuestro entender adecuado, define en primer término las facultades impositivas y tributarias, es decir los recursos locales. En tal sentido establece tres reglas autonómicas: 1) La potestad de establecer tasas y contribuciones para la realización de obras; 2) Establecer su presupuesto de ingresos y egresos, acordando a las Municipalidades dos garantías sobre el particular: a) imposibilidad de que el gobierno central realice eximiciones impositivas sobre tributos locales (art. 205) y b) el gobierno central no puede utilizar fondos asignados a los municipios para otros fines que el financiamiento de los mismos (art. 207) y 3) Los municipios salvadoreños gozan además de la potestad de designar sus alcaldes y concejales, sin interferencias de parte del Gobierno Central.

municipal20, en el que se establece que las Municipalidades son autónomas.

Hasta aquí se observa un alto grado de autonomía; sin embargo aparecen algunas cuestiones que en nuestro entender limitan la misma: 1) los impuestos locales y sus reformas, si bien proyectados por los municipios, son decididos por la Asamblea Legislativa Nacional; 2) la rendición de cuentas circunstanciada y documentada de su administración se realiza ante la Corte de Cuentas de la República, quién así fiscaliza la ejecución del presupuesto local y determina las eventuales responsabilidades administrativas y 3) las elecciones son simultáneas en todos los niveles de Gobierno. 3.g. República de Ecuador. El sistema municipal ecuatoriano se ha mostrado como uno de los más resistentes a la idea de autonomía local. Tal como menciona Andrés HERBENER19, por comenzar el concepto de autonomía local no se cita en ninguna norma constitucional ni en ninguna Ley del Ecuador, exceptuando la reciente codificación a la Ley Orgánica del Régimen

En tal sentido luego de establecerse la división del territorio nacional en cantones, decididos por el Gobierno Central, se establece en la cabecera del mismo una municipalidad, la que cuenta con un órgano ejecutivo y un consejo comunal. Dentro del ámbito del Cantón pueden existir parroquias que nuclean a la población rural. A favor de la autonomía creciente de las municipalidades deben mencionarse, las garantías de no interferencia por parte del Gobierno Central en decisiones, actos y resoluciones vinculadas a competencias exclusivas locales, tales como no poder destituir las autoridades electas localmente y/o dejar sin efecto ordenanzas y/o eximir de pagos de tributos asignados a las comunas. Sin embargo esos progresos son contrastables con: 1) tributos definidos nacionalmente, 2) recursos que dependen sustancialmente de decisiones políticas centrales, 3) uniformidad del régimen gubernamental en todo el territorio ecuatoriano, 4) elecciones conjuntas en todos los niveles de gobierno, 5) partidos políticos aún centralizantes. En conclusión, podemos indicar que el grado de autonomía alcanzado por los municipios ecuatorianos, es de grado relativo y todavía muy condicionado por una práctica de años de centralismo limitativo de la vida local21. 3.h. República de Guatemala.

20

Andrés Ortiz HERBENER, Autonomía Municipal: Análisis Comparativo entre la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana y la Normativa jurídica ecuatoriana, http://www.abogadosecuador.com/espanol/articulos_abogados/15.html.

Su texto completo puede ser consultado en http://www.estade.org/Documentos/legislacion/Codificacion%20Ley%20de%2 0Regimen%20Municipal%20RO%20159%205%20dic.%202005.txt. 21 La decisión de febrero de 2009, de reformar el Código de la Función Judicial aprobadas por la Comisión Legislativa y de Fiscalización por medio de la cual se plantea un cambio de denominación a las Comisarías Cantonales y la eliminación del Fuero de Corte para los Concejales, fue rechazada por la Asociación de Municipalidades del Ecuador, por suponer la eliminación de una instancia local de Justicia y una transferencia de potestades al Gobierno Nacional. Diario El Mercurio, Cuenca, Ecuador, 13-II-2009.

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Guatemala se encuentra organizada como un Estado unitario. Durante los últimos veinte años, ha emprendido un vigoroso cambio en sus instituciones, en los que resulta remarcable el proceso de descentralización hacia las municipalidades. En ese contexto, desde la elección directa de autoridades locales al reconocimiento de la autonomía local, se observan progresos de importancia.

cambiar sus métodos, sino además de los propios órganos judiciales a modificar su jurisprudencia. Tal como apunta Enzo Lautaro ROSAL23, se observan reticencias al proceso descentralizador:

como

“La tradición centralista que no reconoce la descentralización como agenda de Estado hacia la construcción de un modelo de participación democrática, sino como programas en los que se oferta desde el Gobierno Central la delegación de competencias en las que prima el poder sectorial, por encima de la autonomía municipal. Los partidos políticos y sus dirigentes aún no sitúan la descentralización como parte de la agenda de largo plazo, con lo que se puede concluir que no contemplan en su programa de reforma y modernización del Estado los nuevos modelos de organización y participación ciudadana. Se puede afirmar que el discurso político cuando avanza en esa línea es más una oferta electoral que no alcanza a formar parte de las agendas de gobierno. El debate sobre la autonomía municipal carece del sentido democrático que encarna el rol del gobierno territorial. Cada uno avanza sobre aquellos puntos relativos a la ampliación de espacios democráticos del municipio, se convierte en reivindicación gremial, más que avances del municipio en su conjunto. El nivel de negociación política del municipio frente al Gobierno Central no alcanza grados de debate en la agenda nacional. En Guatemala las reformas técnico burocráticas parten de entidades sectoriales de la administración pública, en las que el proceso de descentralización son un programa o proyecto que no afecta la institucionalización del Estado ni la administración pública.

La Constitución Nacional establece en la actualidad la autonomía política, económica, administrativa y técnica de las municipalidades. En consonancia con el artículo 171 de la misma, el Congreso Nacional pronunció el Decreto 2/20002, por medio del cual se instituye un Código Municipal de organización para todo el territorio. De la lectura del Código surgen interesantes notas de autonomía, particularmente al identificarse los distintos aspectos que integran al estado local, incluyéndose regulación específica respecto de la constitución, escisión y desaparición de los municipios, en los cuales no se puede prescindir de la voluntad vecinal. Se crea asimismo un amplio margen para la regulación comunal en materia de empleados administrativos, su ingreso y carrera pública. De igual manera resulta saludable el esquema de participación vecinal. Sin embargo; en materia económica y financiera, tras la proclamada autonomía se pueden ver algunas dificultades prácticas: 1) los recursos se establecen nacionalmente y por ley central se fija la creación de los mismos, 2) el sistema de administración financiera responde a los cánones que establece el Estado Nacional y se compatibilizan con los mismos22, 3) el Control de cuentas lo concentra el Estado Nacional. Si esas apostillas implican un cierto condicionamiento a la autonomía local, cabe indicar que los avances realizados confrontan además con una práctica anquilosada de años de centralismo; lo que se expresa no sólo en términos de resistencia de los partidos políticos a 23

Críticas a la falta de recursos locales y desmanejo presupuestario local, pueden leerse en PINTO, Juan Ignacio, El gasto público municipal en Guatemala, Versión Preliminar Foro Nacional de Presupuesto Municipal, en http://64.233.169.104/search?q=cache:nl0yy13fub4J:www.femica.org/archivos/ pinto.pdf+regimen+municipal+guatemala&hl=es&ct=clnk&cd=9&gl=ar.

Enzo Lautaro, ROSAL, La carrera administrativa municipal y avances en la descentralización de Guatemala, presentada en el XIII Foro de la función pública del istmo centroamericano, Panamá y República Dominicana, Globalización, Buen Gobierno y Función Pública, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ICAP/UNPAN026108.h tm.

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Con base en lo antes expresado, si bien debe destacarse el avance que produce Guatemala en pos de lograr la autonomía de sus localidades, todavía existen prácticas centralizantes que no han sido desactivadas, condicionando el proceso que se iniciara hace 20 años.

Esta situación por cierto, se vincula a los propios antecedentes evolutivos del instituto en dicho territorio. Nacido en el molde colonial español, a partir de su independencia se inclinó por adoptar el municipio de cuña francés. Se reprodujeron así en las primeras leyes orgánicas los esquemas de las comarcas francesas y su consideración de dependencias administrativas del Gobierno Central. Es así que en la Constitución de 1.825 se designa un Jefe Político Intendente para cada Departamento, el que tiene la faculta de designar a cada Alcalde de los pueblos existentes dentro de su territorio. El Alcalde quedaba subordinado al Jefe Político Intendente. En las posteriores Constituciones de 1831, 1839, 1848, 1865 y 1873, se mantuvo con ligeras variantes este esquema, para modificarlo recién en la Constitución de 1880, que estableció por primera vez una autonomía política local. Este esquema fue suspendido entre 1940 y 1957, volviendo a depender exclusivamente de la Presidencia25.

3.i. República de Honduras. Organizada en forma unitaria, la Constitución de 1982 de este país se ocupa de la organización municipal, a la que califica de autónoma, para luego establecer características básicas que deben ser seguidas en la ley orgánica municipal. Queda en claro desde un mismo comienzo, que la definición y demarcación de los límites territoriales, y consecuentemente la vida misma de los gobiernos locales, depende de la voluntad del Estado Nacional24.

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Constitución de la República (1982), Capítulo XI. Del Régimen Municipal y Departamental. Art. 294.-El territorio nacional se dividirá en departamentos. Su creación y límites serán decretados por el Congreso Nacional. Los departamentos se dividirán en municipios autónomos administrados por corporaciones electas por el pueblo de conformidad con la ley. Art. 296.-La ley establecerá la organización y funcionamiento de las municipalidades y los requisitos para ser funcionario o empleado municipal. Art. 297.-Las municipalidades nombrarán libremente a los empleados de su dependencia incluyendo a los agentes de la policía que costeen con sus propios fondos. Art. 298.-En el ejercicio de sus funciones privativas y siempre que no contraríen las leyes, las Corporaciones Municipales serán. independientes de los poderes del Estado, responderán ante los tribunales de justicia por los abusos que cometen individual o colectivamente, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa. Art. 299.-El desarrollo económico y social de los municipios debe formar parte de los programas de Desarrollo Nacional. Art. 300.--Todo municipio tendrá tierras ejidales suficientes que le aseguren su existencia y normal desarrollo. Art. 301.-Deberán ingresar al tesoro municipal los impuestos y contribuciones que graven los ingresos provenientes de inversiones que Se realicen la respectiva comprensión municipal, lo mismo que la participación que le corresponda por la explotación o industrialización de los recursos naturales ubicados en su jurisdicción municipal, salvo que razones de conveniencia nacional obliguen a darles otros destinos. Art. 302.-Para los fines exclusivos de procurar el mejoramiento y desarrollo de las comunidades, los ciudadanos

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En este devenir existen extensos períodos de restricción a las autonomías locales, situación que la Constitución de 1982 no ha logrado revertir. En primer término, va de suyo que carecen de la facultad constituyente; en segundo lugar, su autonomía política se encuentra limitada a la celebración de elecciones simultáneas en todo el territorio y con prácticas partidarias centralistas. Los recursos además son limitados y provistos por el estado central a través de legislación modificable año tras año. Finalmente y como dato más preocupante, la propia subsistencia de cada municipalidad depende de la voluntad del Estado Nacional. Nos encontramos pues y con prescindencia del término utilizado, con un sistema autárquico. 3.j. Estados Unidos de México. El caso mexicano plantea puntos de contacto con el sistema argentino, en tanto y en cuanto se organiza federalmente y estipula en una cláusula tendrán derecho a asociarse libremente en patronatos, a constituir federaciones y confederaciones. 25 Carmen, FIALLOS, Derecho municipal, Tegucigalpa, Editorial Universitaria (UNAH), Mayo, 1989.

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constitucional la necesidad de que los Estados aseguren un régimen municipal.

materia de financiamiento y recursos propios.28 Pero si esto es preocupante en términos de autonomía, no lo es menos el hecho de que las legislaturas, e inclusive los poderes ejecutivos estaduales se hayan reservado una especie de tutela y de recurso jerárquico para dejar sin efecto las ordenanzas o actos de gobierno locales que afectan sus facultades. En este sentido se ha difundido fuertemente en México, una teoría abandonada en la Argentina a partir del caso “Promenade”29 que establece que las Municipalidades carecen de la potestad de sancionar legislación, siendo sus actos meras aplicaciones reglamentarias de la pronunciada por las Legislaturas estaduales.

De la misma manera que antes de la reforma acaecida en la Argentina en 1994, no se define en la norma el concepto y/o grado de autonomía de esos municipios. De la misma forma que aquí, las influencias del derecho administrativo especialmente español acuñaron una idea del ayuntamiento como desconcentración y no como poder político26, dando nacimiento a un debate aún no agotado respecto de si deben o no ser autonómicos. El mencionado artículo 115 estipula que: “Los Estados adoptarán, para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada Municipio será gobernando por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado…” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Sobre esta premisa cada Estado mexicano establece su propio régimen municipal. De acuerdo a VILLAR CALVO, Alberto27, ello ha permitido que en términos generales se adoptaran constituciones que restringen enormemente las facultades locales, particularmente en

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Profundiza en la discusión, Ernesto, MILLAN ESCALANTE, El Municipio, Elemento fundamental del federalismo en México: ¿Instancia Administrativa o Poder Político?, Distrito Federal México, UNAM, 1998. 27 Alberto, VILLAR CALVO, La impotencia municipal en el ordenamiento urbano. Herencia del centralismo y la subordinación. Caso de estudio: México, México, Plaza y Valdes, 1998.

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Analizando las distintas realidades estaduales se observa que inclusive a pesar de existir disposiciones en ese nivel que procuran asignar mayores competencias a las municipalidades30, o no se concretizan o simplemente no se pueden ejecutar por falta de recursos31. 28

Ver también, José, COVARRUBIAS DUEÑAS, Autonomía Municipal en México, Distrito Federal, 2da. Edición, 2004. 29 CSJN, Promenade SRL c/Municipalidad de San Isidro s/Denuncia contencioso-administrativa, 1989, J.A. 1989-IV-121. En esta causa se decidió por primera vez que las Ordenanzas no son reglamentos, sino leyes en sentido formal y cuya validez se limita al ámbito territorial para el cual son dictadas. 30 El Código Municipal para el Estado de Chihuahua (Decreto 970 – 03 I, BO Boletín 10 – 2004), establece en los artículos 3° y 5°, los principios de libre organización municipal e inexistencia de cualquier poder intermedio entre el Estado y las comunas; sin embargo, se establece que las divisiones territoriales que siguen un esquema parecido al de municipio – partido de la Provincia de Buenos Aires, se decide a nivel estadual. Más gravoso resulta aún, que los recursos locales estén firmemente regulados en el Código Municipal y que la elevación de los mismos deba ser aprobada por la Legislatura Estadual; asimismo, el síndico debe consolidar las cuentas y elevar la rendición final al Congreso del Estado. Se puede afirmar en este punto que la autonomía económica está seriamente limitada por la Constitución del Estado. 31

En el caso de Yucatán por ejemplo, es establece que la policía de seguridad y de tránsito es municipal, sin embargo como surge de la entrevista que se publicara en la Revista Transición, Nro. 9, Municipalismo, La autonomía municipal, un sueño posible: Yolanda Gutiérrez Carlín, tal ideal se encuentra

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Adicionalmente se establecen en algunos cuerpos normativos, subordinaciones al Congreso del Estado que limitan seriamente los recursos y las facultades de administración local32.

potestad local queda esencialmente restringida a elegir autoridades y regular asuntos locales.

En conclusión, con variaciones de grado México presenta Estados con municipios autárquicos y otros que reconocen municipalidades de autonomía relativa; siendo el mayor desafío el de acordar mayores capacidades y libertades en términos de recursos económicos y financieros. 3.k. República de Nicaragua. El artículo 6° de la Constitución establece el carácter unitario del Estado nicaragüense. Nuevamente como en otros casos vistos, hallamos que el artículo 177 asegura la autonomía de las autoridades locales; siendo que de inicio se indica a los municipios simplemente como división política – administrativa del Estado, que por ley nacional fija desde la extensión y límites, a su propia existencia. La nota de uniformidad, se refleja asimismo en la Ley Orgánica Municipal, que regula una organización común para todos los municipios, con la excepción de su Capital. El sistema aparece así como fuertemente centralista, con características propias de autarquía local. La muy lejos de corresponderse a una realidad que muestra tales fuerzas en monopolio del Estado. 32

Adicionalmente, en forma reciente y bajo la idea de incorporar la participación popular, se han introducido consejos que responden al partido gobernante, con amplia intervención en competencia con las Municipalidades, al estilo de los consejos comunales existentes en Venezuela. La reacción de los municipalistas ha sido clara, en tanto entienden con estos medios se cercena aún más la autonomía local33. En materia financiera, “Los ingresos de los municipios pueden ser tributarios, particulares, financieros, transferidos por el Gobierno Central y cualquiera otros que determinen las leyes, decretos y resoluciones” (Art. 46° Ley de Municipios). Los tributarios pueden proceder de impuestos municipales, tasas y contribuciones especiales (Art. 49°), aunque no detalla cuáles son. A partir de 2004, el Estado transfiere el 4% de sus ingresos tributarios a los municipios. Las transferencias del gobierno central están condicionadas, sobretodo a destinar los fondos a inversión (entre el 60% y el 90% en función del tipo de municipio). El gobierno central transfiere un 17,4% de sus ingresos a los municipios. A pesar de eso, los ingresos locales sólo suponen un 3,1% del PIB. A mayor abundamiento el Máximo Tribunal de Justicia ha resuelto que las comunas no pueden apartarse en la ejecución de sus presupuestos de las reglas establecidas para la Administración Financiera del Estado34. En el artículo 57° de la Ley se establece el control de las cuentas locales por la Contraloría General de la República.

En el caso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se prevé un Código Hacendario Municipal que rige para todas las municipalidades del Estado. Allí se establecen por ley del Congreso del Estado los recursos con los que cuentan las mismas y se fijan los procedimientos recaudatorios, sistema de contabilidad general, rendición de cuentas al Estado, y lo que resulta más llamativo, necesidad de requerir autorización al Estado para enajenar bienes del dominio público o privado local (Ver Código Hacendario Local para los municipios de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado en Gaceta Oficial 2007). Muy similares son los equivalentes de los Estados de Coahuila de Zaragoza ( Decreto 328 de 1999 ) y la Ley de hacienda municipal del Estado de Baja California ( Periódico Oficial 12- 1953 ), la cual establece lisa y llanamente que los Municipios no podrán percibir ningún tributo que no se halle establecida en la misma ( art. 1° ). Para ampliar ver http://www.congresogto.gob.mx/veritybin/.

“Silvio Prado señaló que la Ley de Participación Ciudadana obliga a las autoridades municipales a constituir los Comités de Desarrollo Municipal, CDM, para consultar el Presupuesto Municipal, en alusión a que ese proceso no debe ceñirse a la consulta de los CPC. En su artículo 52, numeral cuatro, la Ley de Participación Ciudadana reconoce como rol de los CDM el “conocer y emitir opinión anualmente sobre la propuesta del Presupuesto Municipal y de su ejecución”. El Nuevo Diario, Nicaragua, 06-VIII-2009, http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/54091 34 Caso 001-2002-RO, G. C. No. 7, 2002, 220.

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Sintetizando: la creación y vida de los municipios depende de la Asamblea Nacional, pero esencialmente el régimen uniforme creado para todo el país plantea particularmente en materia de recursos, una profunda dependencia del Gobierno Central lo que condiciona y afecta sensiblemente la autonomía local.

y que radica en la colaboración y límite local dado por el respeto al Estado Unitario.

3.l. República del Paraguay. La República del Paraguay se encuentra organizada en forma unitaria; señalando en el artículo 166 de su Constitución que: “Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”. Conforme a esta disposición, todas las municipalidades paraguayas se encuentran reguladas por una ley orgánica común que establece un régimen uniforme para todas ellas. La creación, modificación y extensión territorial depende de leyes nacionales; así como también la creación de impuestos y tributos destinados a su financiamiento. Por otro lado se establecen topes a las remuneraciones de los Intendentes Municipales y el control de ejecución presupuestaria por parte de los contralores nacionales. Se impone también mencionar que las leyes de administración financiera nacional se aplican supletoriamente y que el régimen de contrataciones se define nacionalmente. Careciendo en consecuencia de autonomía institucional, financiera – económica y de posibilidad de defensa judicial, el régimen del Paraguay aparece con una fuerte vocación de molde autárquico y con un recorte importante en las facultades locales. 3.m. República del Perú. Perú se encuentra organizado como un Estado Unitario. El artículo 191 de la Constitución de este país, establece la autonomía política, administrativa, económica y técnica de las municipalidades; sujetando la misma a la legislación que la reglamente. Asimismo el artículo 195 brinda alcances más precisos respecto de las materias que competen a las municipalidades. Ello con un marco general que establece el artículo 43

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Como datos destacables en favor de la autonomía debe mencionarse la existencia de áreas de competencia propia de los municipios, las que no pueden ser invadidas por el Estado central bajo pena de nulidad y la potestad local de acudir al Tribunal Supremo contra actos que tales actos. Juega en contra de la autonomía; la uniformidad de la legislación para todo el país, la imposibilidad del dictado de las propias instituciones locales, el control de lo actuado por los sistemas de rendiciones de cuentas y juzgados nacionales. Fuera del marco de la normativa, resulta interesante observar como el propio Tribunal Constitucional peruano ha ido delineando el contenido de esa autonomía. Es así que en el Expediente N.° 0012-1996I/TC, ha precisado el carácter restringido del concepto de autonomía de los órganos creados por la Constitución, estableciendo que: “(...) la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”. En el exp. N.° 0010-2003-AI/TC, Municipalidad provincial del Santa, 15/12/2004, afirma “En la STC N.° 010-2001-AI/TC, de fecha 28 de octubre de 2003, este Tribunal precisó que la autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución edil de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. En buena cuenta, la autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo,

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político y económico de las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales… Por ello, la autonomía que la Constitución garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida por éstas en función del interés de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad, y están llamadas a promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de sus circunscripciones”; finalizando su análisis con la idea de que “…la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular el propio régimen jurídico de las municipalidades, siempre que se respete su contenido esencial….” Respecto a la materia tributaria, se observa como ocurre en otros países, que las municipalidades locales se encuentran restringidas en sus posibilidades de poder establecer impuestos, quedando limitados a la imposición de tasas por servicios prestados. Se ha dicho sobre el particular: “En suma, los gobiernos locales en Perú poseen una autonomía tributaria limitada. Cuentan con mayores competencias por el lado del ingreso y del gasto en el área de las tasas y contribuciones, pero enfrentan limitaciones en el área de los impuestos por el lado del ingreso. Allí juegan el doble rol de agentes del gobierno central (como recaudadores y fiscalizadores) y principales (en la decisiones sobre el gasto)”35.

Por comenzar, organizada federalmente, Venezuela presenta un Estado Federal, Estados, Municipalidades, Parroquias y Consejos Comunales; además de Consejos Económicos y Sociales. Veremos que analizar la autonomía de las municipalidades, requiere conjugarlo adecuadamente con la estructura de los Consejos Comunales. Estos últimos constituyen para un grupo de autores, un mecanismo de participación popular que se integran con las municipalidades; para otros, bien por el contrario, un intento centralizador originado desde el Poder Ejecutivo Federal. Al igual que la Constitución del Brasil, el artículo 136 estipula que “El Poder Público, se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional”. De esta manera, Venezuela reconoce tres niveles en los que se atomiza el Poder Nacional36. En ese mismo sentido el artículo 168 establece que: “Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la Ley”. Existe así un doble haz de disposiciones que regulan el sistema local. La Ley Nacional de organización municipal, dictada en 2005 – sustitutiva de la anterior en la materia – y leyes estaduales. Las regulaciones locales se deben ajustar a ese marco nacional37. 36

Mónica Tesalia VALCÁRCEL BUSTOS, Autonomía de las finanzas municipales en Perú, Caso 83, Santiago de Chile, Universidad de Chile, 2005.

Ver Kiriadis, IONGHI, Notas sobre la estructura orgánica del Estado Venezolano en la Constitución de 1999, en Temas de Derecho Administrativo: Libro Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani, Caracas, Tribunal Supremo de Justicia – Editorial Torino, 2002, Volumen I, pp. 1031 – 1082. 37 “Asimismo esta Sala estima necesario señalar que la vida de los municipios se rige no sólo por las normas que en virtud de su autonomía estos dictan, sino que además, se deben regir en primer término, por la Constitución de la República, así como por las leyes orgánicas nacionales que desarrollan los postulados constitucionales y por las disposiciones legales dictadas por las asambleas legislativas estadales, de conformidad con la Constitución y las mencionadas leyes orgánicas… En tal virtud, es incuestionable el valor normativo vinculante que posee la Ley Orgánica de Régimen Municipal sobre las leyes estadales que desarrollen o regulen la división política territorial dictadas por los estados, tal como ocurre en el caso sub examine, más aún

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En vistas del análisis producido podemos afirmar que la República de Perú establece municipios de autonomía limitada o restringida. 3.n. República Bolivariana de Venezuela. Posiblemente sea este uno de los supuestos que más dificultades presenta para el observador extranjero. La organización federal venezolana cuenta con numerosos órganos de distinta competencia en lo local que origina problemas en la lectura del proceso institucional. 35

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Las notas del sistema son: 1. Creación de municipalidades. La creación de una Municipalidad requiere ajustarse a la Constitución Nacional, obtener dictamen del órgano que ejecuta el presupuesto nacional y aprobación de la legislatura estadual. Aspecto crítico derivado de esta situación es la escasa cantidad de Municipios con los que cuenta Venezuela, los que actualmente son 338, con un promedio de 70.000 habitantes por cada uno de ellos. En consecuencia, tal como reflexiona BREWER CARIAS, “En realidad, la gran reforma política democrática aún pendiente en Venezuela está no en el establecimiento de un marco legislativo formal sobre municipio y participación, sino en el desarrollo de una efectiva municipalización, que permita la posibilidad real de participar, pero sin uniformismo, pues no se puede multiplicar el municipio burocratizado de las áreas urbanas y trasladarlo a las rurales. Por ello, la diferenciación de regímenes municipales es una de las primeras necesidades de la vida local”. 2. Sistema político. El sistema político se asienta sobre partidos nacionales y elecciones celebradas simultáneamente, aspectos que no coadyuvan en la autonomía local. 3. En materia económica financiera, la Constitución de 1999 ha introducido una novedad de importancia; en efecto, ha dispuesto que el único poder tributario originario es el del Estado Federal, siendo las facultades tributarias municipales derivadas tanto de las leyes nacionales como estaduales. Ahora bien dicho esto, a la par de los recursos propios existía una fuerte tradición de coparticipación que parece ir decreciendo por medidas políticas. Entre ellas indica Manuel RACHADELL, se hallan 1) interpretaciones en materia de ingresos nacionales, por las que se ha ido excluyendo parte de las ganancias que el Banco Central de

Venezuela percibe por transacciones cambiaras, 2) creación de fondos extrapresupuestarios, tales como los generados por PDVSA, 3) asignación de recursos directos por el Estado Federal a los consejos municipales en desmedro de las municipalidades38. 4. La Ley de Consejos Comunales, ha generado en Venezuela toda una polémica. En efecto, mediante la Ley respectiva, se crea desde el Estado Federal una organización de base local que son los consejos comunales, cuya función en relación con los órganos del Estado, es la “formulación, ejecución, control y evaluación de políticas públicas”. Como tales, los Consejos Comunales son elegidos por una Asamblea Popular y se integran por un órgano ejecutivo, constituido por voceros y voceras de cada comité de trabajo, una Unidad de Gestión Financiera, que es el órgano económico y una Unidad de Contraloría Social. Estos consejos disponen de un presupuesto para la ejecución de obras y prestación de servicios que es asignado por el Estado Bolivariano de Venezuela. La existencia simultánea de Municipalidades y Consejos, con presupuestos y estructuras separadas, hace comprensible la crítica que lanza Allan BREWER – CARIAS, al indicar que para dar cumplimiento al artículo 2 de la Ley de Municipalidades que ordena la participación ciudadana de manera efectiva, “…resultaba necesario acercar el poder municipal al ciudadano, municipalizándose el territorio, lo que como se ha dicho, la propia Ley municipal impide. Dicha ley era, por tanto, la que debía reformarse para establecer entidades municipales o el municipio cerca de las comunidades. Pero ello no se hizo así, y en su lugar, lo que se ha establecido es un sistema institucional centralizado para la supuesta participación denominado, “poder popular”, en paralelo e ignorando la propia existencia del régimen municipal…”39.

cuando la propia ley orgánica de referencia, expresamente dispone que su leit motiv es el desarrollo de los postulados contenidos en el artículo 169 de la República precedentemente trascrito”, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Sent. 618, 02/05/2001, Revista de Derecho Público, Nº 8588, Caracas, ED. Jurídica Venezolana, 2001, pp. 199 – 200.

Manuel, RACHADELL, La Hacienda Pública Municipal, en Estudios por BREWER CARIAS, Allan y otros, Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Caracas, 2007, Ed. Jurídica Venezolana, Pp. 317 – 377. 39 BREWER CARIAS, Ob. Cit. P. 31.

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En contra algunos sostienen que el hecho de que exista éste como un mecanismo de participación popular, resulta auspicioso como forma de integrar a los ciudadanos a la decisión política de sus comunidades al decir de otros autores40.

Provincias de respetar la existencia de un régimen municipal, como condición impuesta por el Gobierno Federal para respetar sus autonomías estaduales. Sin embargo, la ausencia de una precisión respecto del concepto “régimen” abrió con la sucesiva influencia del derecho administrativo español, francés e italiano, particularmente de la pluma del Dr. Bielsa y el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1905, dictado en autos Ferrocarriles del Sud en autos c/ Municipalidad de La Plata s/ Cobro de Impuestos. Recurso extraordinario. Competencia”41, todo un capítulo en el que se afirmó que las municipalidades eran autárquicas, creaciones del Estado Provincial, cuya propia existencia y consecuentemente, competencias, dependía de la voluntad de éste.

En conclusión, Venezuela presenta hoy una tendencia a centralizar el poder político en el Gobierno Central, movimiento que parece ir limitando las autonomías locales en pos de ese proyecto. 3.ñ. República Oriental del Uruguay. Uruguay se encuentra organizada unitariamente, reconociendo como descentralizaciones del mismo, a los Departamentos. En cada Departamento existe un gobierno compuesto por un Intendente y una Junta Departamental que actúa como órgano legislativo y de contralor.

Esa tesis se volcó en la organización de las principales provincias Argentinas, desafiándola tan sólo la Constitución de Santa Fe de 1921.

La Sección XVI de la Constitución Nacional de 1934 y la Ley 9515 de 1935 establecen el régimen municipal. La Municipalidad se halla en la cabecera departamental, siendo ella quién a su vez designa a las Juntas Locales que administran las localidades del interior de los Departamentos.

Tal estado de cosas cambió notablemente en la década de 1980, con el regreso a la democracia, en la que numerosas provincias modificaron sus constituciones reconociendo la autonomía municipal plena, es decir con potestades de dictarse sus propias cartas constitucionales, siendo el caso de la Provincia de Córdoba el de mayor importancia.

El régimen es uniforme para todas las municipalidades del País, imposibilitando el dictado de cartas orgánicas locales; las divisiones territoriales quedan sujetas a la voluntad del estado uruguayo, los recursos son creados y asignados por la Ley Municipal y el contralor posterior de la ejecución presupuestaria queda a cargo del Tribunal de Cuentas del Estado uruguayo.

En dos fallos dictados en 1989 y 1991, “Rivedemar c. Municipalidad de Rosario” y “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aseguró la existencia municipal autónoma, estableciendo los mínimos respetos legales que las Provincias debían tener por las comunas.

Bajo estas premisas, las autárquicas.

municipalidades uruguayas son

3.o. República Argentina. La República Argentina fue la que contó con la primera Constitución americana (1853) que expresamente se refirió a la obligación de la 40

José Gregorio, DELGADO HERRERA, Comentarios a la Ley de los Consejos Comunales, Poder Popular y Participación Popular, Caracas, Vadell Hermanos Editores, 2007.

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La Constitución Nacional reformada en 1994 intentó cerrar esa discusión respecto del alcance del término “régimen” municipal en el artículo 5° de la misma, entendiéndose en consecuencia, como deber provincial para asegurar su propia autonomía frente al Gobierno Federal, el garantizar la municipal. La realidad es sin embargo, que provincias del peso demográfico de la de Buenos Aires o la de Mendoza, no modificaron sus constituciones ni leyes orgánicas, perpetuando los claros sistemas 41

Fallos 114:212.

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autárquicos (o de autonomía restringida al decir de las Cortes locales) con prescindencia de la manda de la Carta Magna. Al respecto se ha sostenido que la autonomía acepta grados y que el existente en sus territorios es de carácter restringido

Universidad Nacional de La Plata, modifica el artículo 123 del texto magno, complementando el artículo 5° del mismo cuerpo legal y disponiendo que los gobiernos municipales gocen de autonomía.

Simultáneamente no puede desconocerse la existencia en el mismo territorio nacional de municipios que aún a pesar de autorizadas críticas doctrinarias42 gozan de autonomías cuasi absolutas, como es el caso de los existentes en la Provincia de Córdoba y provincias patagónicas43. Sin perjuicio de estas afirmaciones previas, no podemos dejar de mentar que como un factor distorsivo contrario a las plenas autonomías municipales, conspira un sistema político que se estructura sobre partidos políticos de actuación en todo el territorio nacional, con decisiones de primer nivel que se toman desde la Capital de la República y con el desarrollo simultáneo de elecciones locales, provinciales y en muchísimos distritos, nacionales. A los efectos pues de este artículo bastará con indicar que siendo organizada en forma federal y contando con dos cláusulas específicas en la Constitución Nacional, el grado de autonomía del que gozan los municipios depende del territorio provincial en el que se hallen enclavados, circunstancia que impide en consecuencia hacer una aseveración única y válida para todo el territorio. La situación particular de la Provincia de Buenos Aires. La Convención Nacional Constituyente en el año 1994, reflejando el cambio jurisprudencial producido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos "Rivademar" y "Municipalidad de Santa Fe"; así como, de la persistente doctrina sostenida por las escuelas municipalistas más importantes del país, entre las cuales se encuentra la de la 42

Antonio María, HERNANDEZ, Las violaciones a la autonomía municipal en Córdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, (República Argentina). http://www.acader.unc.edu.ar. 43 Eduardo OLIVERO y Yanina FERNANDEZ, Los aspectos autonómicos municipales del art. 123 de la CN en la Región Patagónica. Análisis crítico y comparado, El Dial.

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Simultáneamente se desarrollaba la Convención Constituyente de la Provincia de Buenos Aires, convocada entre otros fines, con el de asegurar municipios autónomos. La Constitución Provincial, no fue modificada en lo atinente al régimen municipal, como tampoco lo fue la Ley Orgánica Municipal que en forma uniforme crea un sistema común para todos los Municipios Bonaerenses. El ordenamiento jurídico provincial sostiene que las Municipalidades cuentan con un grado mínimo de descentralización, propio de una forma autárquica o de autonomía restringida. Coherente con esa situación, la Provincia de Buenos Aires aún después de sancionada la reforma nacional, ha dividido y creado nuevos partidos (Municipalidad - Territorio) prescindiendo de las voluntades locales; continúa fijando las remuneraciones de intendentes y concejales a nivel provincial; legisla el régimen laboral local y establece la obligatoriedad de aportes a la Obra Social de la Provincia de Buenos Aires; determina el importe máximo de presupuesto en erogaciones de los Concejos Deliberantes; somete a dictámenes de organismos provinciales decisiones económicas y financieras municipales; limita la capacidad de endeudamiento local; controla la ejecución presupuestaria a través del Tribunal de Cuentas Provincial; legisla en temas claramente locales como disposición de basura o cierre de comercios, entre otras normas que transgreden a nuestro entender los parámetros básicos de cualquier autonomía local. a. Creación, escisión y disolución de Municipalidades. Resulta esencial para determinar el grado de autonomía que rige en una determinada Municipalidad, conocer el grado de capacidad que poseen los propios vecinos para decidir sobre la propia suerte que habrá de correr su gobierno local. En efecto, parece difícil que pueda sostenerse la autonomía de un gobierno local, cuando su propia vida no depende de sí. Tal vez, el caso más representativo sean los antojadizos manejos del Puerto de Quequén en la década de 1970 y 1980, donde conforme a la

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relación con el Municipio de Lobería, se asignaba a esta jurisdicción o al Municipio de Necochea.44

nuevos municipios, en el que al menos se requiera la voluntad – por votación directa o plebiscitaria – de los habitantes del municipio originario y de aquellos a constituirse, la Provincia de Buenos Aires, estará en clara violación al artículo 123 de la Constitución Nacional.

Ahora bien, si ese dato es cierto, no lo es menos que luego de la reforma constitucional de 1994, la Provincia de Buenos Aires continuó decidiendo de la misma manera el destino de numerosos municipios, con el agravante – dada la coincidencia de distritos electorales con el territorio de las comunas – de ser sospechosos algunas de dichas decisiones de procurar objetivos políticos45 y el enorme agravio, de ni siquiera consultar la voluntad de los vecinos residentes en el municipio escindido y en los nuevos municipios a crearse. En este punto, no podemos menos que sostener que de no mediar un profundo cambio en el mecanismo existente para la constitución de

44

De hecho, en su edición del 20 de abril de 2004, el matutino La Capital, anunciaba la convocatoria a un plebiscito no vinculante, a fin de que los doce mil habitantes de dicha localidad decidieran a cual de los dos Municipalidades adherían y eventualmente, si deseaban la constitución de un nuevo partido. Todo ello para ser elevado a la Legislatura provincial que en definitiva habrá de decidir sobre la viabilidad de la propuesta.

b. Administración pública y régimen de empleados públicos. Plantea el caso RIVADEMAR46, tomado como parámetro a los fines de la doctrina de la autonomía municipal, que deviene esencial a los fines de la consolidación de la misma, la posibilidad de la autoridad local de establecer su propio sistema de carrera administrativa y consecuentemente de un ámbito propio a administrar que implica entre otras consecuencias el de designar y remover sus empleados. Sin embargo, se observa en la práctica, que tal situación merece por parte de la jurisprudencia del supremo tribunal provincial, un doble estándar que al menos resulta curioso. En efecto, tal como señala Ricardo Miguel ZUCCHERINO47, la sanción por parte de la Legislatura Bonaerense de un Estatuto para el personal municipal mediante la Ley 11.757 (luego modificada por la Ley 11.853), claramente implicó dejar sin efecto la manda del artículo 192 inciso 5° de la Constitución Provincial y el artículo 27 de la Ley Orgánica Municipal que establecen la competencia de cada Concejo Deliberante para disponer el régimen de empleo público local. De igual manera no hesita en señalar Iván TENAGLIA que:

45

Toda vez que cada Partido constituye a los fines de la elección de autoridades comunales, un distrito electoral; cuya unión con otros Partidos da lugar a cada una de las ocho secciones electorales que constituyen la Provincia de Buenos Aires, y donde ciertos partidos, sobre todos ubicados en el conurbano bonaerense, en las secciones I y III, tienen una gran densidad demográfica, se ha sospechado que la división de algunos distritos y no de otros estuvo basada en gran medida en conveniencias políticas. De hecho, Morón fue dividida en tiempos del gobierno del menemista Rousselot, en Hurlingham, Ituzaingo y Morón; mientras que La Matanza, Quilmes o Lomas de Zamora, con mayores poblaciones no fueron sujetas a cambio, claro está todo esto en el terreno meramente especulativo. Esta opinión es compartida en ponencia de BADIA,"La Cuestión de la Descentralización en la Región Metropolitana de Buenos Aires", http://www.inap.go.ar/redes/docs/ponencias y_seminario/badia.PDF.

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“En oportunidad de sancionarse esta ley e incluso cuando todavía estaba en borrador, como Concejal (de Saladillo) me permití disentir con los legisladores, pues ello constituía – y actualmente constituye – una franca violación al respeto que se 46

CSJN, Rivademar, Angela D. B. Martinez Galván de C/Municipalidad de Rosario, 21-III-1989. 47

Cuartango, Oscar Antonio; Laurito Oscar Antonio, Mariani, Gustavo Aníbal, Moreno Thitner; María Josefina y Zuccherino, Ricardo Miguel “Estatuto para el personal de las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, Comentado, Anotado, Concordado”, Ed. Función Pública, La Plata, 1998.

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le debe al Municipio como institución política y a su autonomía municipal”48. Sin embargo, una completa revisión de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires demuestra que la misma ha sostenido la constitucionalidad de la mencionada norma Como contrapartida en la causa L.58.057, Zamora Hugo y otro c/Municipalidad de Gral. Pueyrredón s/Cobro de diferencia de haberes, en la que se discutía la pretensión de empleados que fueran transferidos por Obras Sanitarias de la Nación, a la Provincia de Buenos Aires y luego al Municipio, de continuar bajo la tutela del Convenio Colectivo 57/75, el máximo Tribunal provincial decidió que: "Aceptar la aplicación de la resolución 1056/83 del Ministerio de Trabajo de la Nación a la Municipalidad de General Pueyrredón de la Provincia de Buenos Aires, como se propicia en el recurso, implica una desnaturalización y desconocimiento del régimen municipal que pone en riesgo su subsistencia como tal”. Es decir, que la Corte parece sostener un doble criterio, de acuerdo a que la transgresión del régimen laboral del Municipio sea ocasionado por el Gobierno Nacional o por el Gobierno Provincial, afirmándose en el primer caso las facultades constitucionales de las comunas a disponer su régimen de empleado público y negándolo para el segundo supuesto. c. Control de las autoridades locales por mecanismos provinciales. La Provincia de Buenos Aires, mantiene al día de la fecha el contralor de las gestiones municipales mediante un único Tribunal de Cuentas provincial, al cual se le encomienda el contralor externo de la gestión económica, financiera y contable de las Municipalidades. Tal control único, de realidades completamente distintas, no sólo deviene en términos generales en un déficit de su actividad, sino lo que es más grave en numerosas decisiones apartadas completamente a la realidad de lo que acaece en cada comuna. 48

Iván Darío TENAGLIA, Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, Librería Editora Platense, La Plata, 2000, p. 173.

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d. Facultades locales y su avance por vía provincial. Tal como señaláramos en la introducción de este trabajo, entendemos que una manera de cotejar los parámetros de autonomía vis a vis la Constitución Nacional, radica en realizar una comparación entre aquellas cuestiones que parecen de toda obviedad locales y la eventual regulación que sobre ellas efectúa el gobierno provincial. Y es en este cuadro, donde sin ingresar en detalladas casuísticas, observamos que la Provincia de Buenos Aires, no ha modificado en modo alguno sus pautas de actuar institucional desde 1994 a la fecha, reivindicando en muchos supuestos el carácter de municipios de delegación que compete a las comunas. Una de esas áreas en las cuales podríamos coincidir sin hesitar que se trata de facultades municipales, es la que compete a la recolección y disposición de residuos domiciliarias. Sin embargo, repasado el precedente Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del Dec. Ley 9111. Tercero: C.E.A.M.S.E."c/CEAMSE49, en donde la primera cuestionaba la constitucionalidad de las normas que establecían por vía de convenio entre Nación, Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires, el destino final de disposición de los residuos y los importes a abonar por la Municipalidad de La Plata por dicho tratamiento, legamos a la conclusión de que la Corte bonaerense tiene otra lectura del fenómeno. Es que resulta claro, tal como sostiene el voto en minoría del Dr. Negri50, que si existe una materia en la cual la competencia es municipal,

49

SCJBA, Causa I. 1305, Municipalidad de La Plata s/ Inconstitucionalidad del Dec. Ley 9111. Tercero: C.E.A.M.S.E., 27-VII-1997. 50

Dice el voto de NEGRI, al cual adhiere SALAS, en coincidencia con el dictamen del Procurador General, que: "11. En suma, ninguna cláusula constitucional sirve para legitimar, por así decirlo, al dec. ley provincial 9111, el que debe ser descalificado y declarado inválido constitucionalmente en esta instancia judicial por infracción a los arts. 190, 191, 192 incs. 4, 5 y 6 de la Carta suprema provincial, ya que resulta incompatible con el régimen municipal y las atribuciones que le corresponden, en ese contexto del

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es en materia de disposición y tratamiento de residuos; pero veremos que la opinión mayoritaria consolida la postura del carácter de Municipios de Delegación que se les atribuye a dichas entidades en la Provincia de Buenos Aires, sosteniendo la facultad de esta última:

En el presente caso nos encontramos frente a un municipio de delegación, donde la atribución de dictar su carta orgánica compete a la legislatura provincial (conf. art. 191, Constitución provincial).

"c) La Provincia de Buenos Aires, a la luz del texto de la Constitución vigente, actuó en ejercicio de facultades que le son propias, esto es, no violó el régimen municipal establecido en la misma Constitución. Ello así, por cuanto el capítulo referido al régimen municipal en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no ha sufrido modificaciones. Consecuentemente y conforme a lo que establece el art. 5 y 123 de la Constitución nacional, el régimen municipal depende de lo que establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales. Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las provincias. Los municipios en consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien éstas reconocen autonomía, pero esa autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial. No es concebible un municipio sino como referencia a una provincia (Bianchi, Alberto, "La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a la Municipalidad", L.L., 1989-C-74).

Evidentemente la propia Ley Orgánica reconoce que hay poderes o facultades que pertenecen a la provincia, frente a los cuales la Municipalidad debe ceder el ejercicio de los mismos que le habían sido asignados, aún cuando tal asignación tenga origen constitucional (art. 192 inc. 4º, Const. prov.), pues ahora y a través del art. 28 de la Constitución provincial, la Provincia tiene asignado, por una norma de igual rango, con carácter indelegable el deber de proteger el medio ambiente".

Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado (Cassagne, Juan Carlos, L.L., 1995-A-982).

ordenamiento superior, a la Municipalidad actora, a quien no puede serle opuesto ni aplicado dicho decreto ley."

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Pero si la manera en que la Corte se expide respecto de los residuos, plantea un avance de la provincia con respecto de la municipalidades, no es menos grave, lo decidido respecto de la potestad del gobierno local de regular el horario de los comercios, tal como se ha resuelto en las causas: Wal - Mart S.A. c/Provincia de Buenos Aires y Carrefour S.A. C/Municipalidad de La Plata. En ambos supuestos, los hipermercados cuestionaban la Ordenanza Municipal de la Ciudad de La Plata, por la cual se imponían límites horarios a la actividad de dichos centros comerciales, aduciéndose como motivo la necesidad social de preservar la actividad de los pequeños comercios. Es así que en los dos casos, la Corte atribuyó la competencia a la Provincia, reiterando el carácter de Municipios de Delegación que tienen los existentes en la Provincia de Buenos Aires51. Estos argumentos se reiteran en el fallo WalMart S.A. c/ Municipalidad de La Plata.52

51

"En efecto, en ese contexto las facultades de los municipios se hallan determinadas no sólo por el constituyente sino también por el legislador, pudiendo serles atribuidas en forma exclusiva o en concurrencia con otros entes territoriales o servicios estatales, como propias o delegadas por el Estado provincial (conf. causa B. 53.836, sent. del 21-III-2001). De tal modo, la configuración del régimen comunal resulta atribución privativa del orden local (conf. Morello, Augusto Mario, “El régimen municipal en la

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Provincia de Buenos Aires”, “Jurisprudencia Argentina”, 1996-III-612); Bianchi, Alberto B., “La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”, “La Ley”, 1989-C-47). En el marco de estos lineamientos jurisprudenciales y doctrinarios, corresponde dilucidar si la Ordenanza 8856 ha sido dictada conforme a las atribuciones que confiere la Carta Magna local al Concejo Deliberante. Así, la Constitución provincial establece que “La legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales...” (art. 191) y que “Son atribuciones inherentes al régimen municipal...” (art. 192, entre otras, “4º Tener a su cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de inmigrantes que sostenga la Provincia, las cárceles locales de detenidos y la vía pública” y “6º. Dictar ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones”. En cumplimiento de dicha manda supralegal, la Ley Orgánica de las Municipalidades prescribe que la sanción de las ordenanzas corresponde al Concejo Deliberante (art. 24) que las mismas “deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales” (art. 25), correspondiendo “a la función deliberativa municipal, reglamentar: 1. La radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales, en la medida que no se opongan a las normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a organismos provinciales” (art. 27 inc. 1º). Se colige de la interpretación armónica del citado plexo normativo que el constituyente bonaerense ha delegado en el municipio funciones de policía en materia de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación, pero en modo alguno la facultad de regular el comercio desde la perspectiva económica, tales como la competencia en el mercado, y sus efectos sobre el empleo y la desocupación. Precisamente, el cuerpo normativo impugnado ha sido dictado excediendo la competencia constitucional atribuida al Cuerpo Deliberativo, toda vez que reglamenta la “libertad de comercio” garantizada por el art. 27 de la carta Magna provincial. Siendo que la comuna carece de competencia reglamentaria en la materia abordada, juzgo que la ordenanza de marras ha impuesto una irrazonable restricción a la libertad de comerciar, y por ende, resulta violatoria de los arts. 27, 57, 191 y 192 de la Constitución provincial.

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Ahora bien, la Constitución Provincial asigna a los Municipios la facultad de velar por el ornato y las buenas costumbres locales. Ello implica necesariamente la posibilidad de que cada pueblo pueda definir concretamente sus pautas culturales y costumbres y que ellas sean respetadas por terceros. En tal sentido, es claro que la actividad del juego, se encuentra entre aquellas que se vinculan necesariamente a la definición de moralidad de cada sociedad. Por ello, cuando la Municipalidad de Junín53 decide prohibir la actividad de un Bingo, al cual la Provincia de Buenos Aires habilita, entendemos, no hizo otra cosa que defender su derecho a autodefinir su propia comunidad54. Sin Destaco que no se discute la potestad jurídica de los municipios de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general, así como para fijar zonas para desarrollar determinados tipos de actividad comercial, toda vez que el crecimiento de los centros urbanos y la necesidad de que en los asentamientos de población que se van formando se provea un adecuado desenvolvimiento futuro, impone la adopción de una serie de medidas que tiendan a establecer un verdadero “plan regulador”, propendiendo a que los centros de población vivan y se desenvuelvan de conformidad con las exigencias de seguridad, moralidad, higiene, etc., priorizando la calidad de vida de sus habitantes. Empero, amén de su apego a la legalidad, el ejercicio del poder de policía municipal ha de ajustarse a un criterio de razonabilidad (causa B. 53.836 citada), y no debe extralimitarse a funciones ajenas a su competencia." 52

SCJBA, causa I. 2132, Carrefour Argentina S.A. contra Municipalidad de la Plata. Declaración de inconstitucionalidad. Medida cautelar, 14-IV-2004. 53

SCJBA, causa B. 53.836, Cadegua Sociedad Anónima contra Municipalidad de Junín. Tercero: Sociedad Belgrano para la Protección de la Niñez. Demanda contencioso administrativa, 21-III-2001. 54

Nuevamente en voto esclarecedor, NEGRI, sostendrá: “En la primera se ha consagrado el reconocimiento de la autonomía municipal (art. 123) que implica, más allá de la falta de actualización de la Constitución provincial en ese aspecto, un giro interpretativo a propósito del tema en cuestión. El criterio de competencia exclusiva y excluyente de la Provincia sobre la regulación del juego de azar denominado “Bingo” debe ceder y flexibilizarse so riesgo de

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negar toda intervención a las comunas en esferas que le son propias e inherentes conforme manda la Constitución provincial en orden a la administración de los intereses y servicios locales (art. 190) así como a la materia de policía (cfr. art. 192 incs. 4, 6 y ccs.).

embargo, la Corte por voto mayoritario sostendrá nuevamente la potestad concurrente y supresora de la autonomía comunal que reconoce al Estado Provincial.55 55

La autorización legal de los juegos de azar no significa alteración de su carácter de actividad meramente tolerada, como se dijo, y sometida como tal a estrictas limitaciones y controles severos que deben ser rigurosamente respetados.”

"En ese contexto las facultades de los municipios se hallan determinadas no sólo por el constituyente sino también por el legislador, pudiendo serles atribuidas en forma exclusiva o en concurrencia con otros entes territoriales o servicios estatales, como propias o delegadas por el Estado provincial. Cabe distinguir entonces entre las potestades públicas (la función) y los cometidos o actividades concretas (la materia) que pueden ejercer los gobiernos municipales. La función legislativa (el poder jurídico de dictar normas de carácter general y por tanto obligatorias para sus habitantes, como las ordenanzas) sólo puede ejercerse respecto de ciertas actividades de interés local y dentro del ámbito de su competencia (cf. Sayagués Lazo, “Tratado de Derecho Administrativo”, Montevideo, 1953, I252; Martins, Daniel, “El municipio y su problemática contemporánea (facultades y atribuciones del Gobierno municipal)”, Revista El Derecho, t. 116, 6I1986). Así, la Constitución provincial atribuye a las Municipalidades “la Administración de los intereses y servicios locales” y luego enumera en forma no taxativa: “ornato y salubridad, beneficencia, asilos de inmigrantes, cárceles locales, vialidad pública, administración de bienes raíces municipales, energía eléctrica y obras de mejoramiento” (arts. 190, 192 inc. 4º y concs., texto actual). Consecuentemente, el art. 25 de la Ley Orgánica de las Municipalidades establece: “Las ordenanzas deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales”. A su vez, en el marco de su función deliberativa, corresponde al municipio reglamentar “la radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales en la medida que no se opongan a las normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a organismos provinciales” (art. 27 inc. 1º), y “la habilitación y funcionamiento de espectáculos públicos; como asimismo la prevención y prohibición del acceso para el público, por cualquier medio, a espectáculos, imágenes y objetos que afecten la moral pública, las buenas costumbres y los sentimientos de humanidad, particularmente cuando creen riesgos para la seguridad psíquica y física de los concurrentes o de los participantes” (art. 27 inc. 16), en tanto en el capítulo de los recursos municipales prevé la percepción de “patentes de billares, bolos, bochas, canchas de pelota y otros juegos permitidos; rifas

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2. En efecto, cabe recordar que el principio hermenéutico sobre la competencia provincial regulatoria del juego de azar Bingo, tuvo su origen en una situación diferente de la actual. Se trataba de la falta de una reglamentación de ese juego a nivel de la Legislatura provincial y de su paralela autorización por muchas Municipalidades. En consecuencia, habían proliferado distintos regímenes locales asfixiando cualquier intervención uniforme por parte de la Provincia, circunstancia que, a tenor del tipo de actividad, no se presentaba en esas condiciones, razonable. Al expedirme en la causa “Club Atlético Brown” (I. 1135, sent. 27IX1994), voto al que se adhirieron los otros miembros del Tribunal, expresé que la materia en tratamiento “es de aquéllas que están sometidas por su propia naturaleza a limitaciones y controles por parte de la autoridad, habida cuenta que el juego de azar o, mejor dicho, la explotación de cualquier clase de juego constituye una actividad que puede ser meramente tolerada por el Estado”; y también sostuve que “la decisión de clausura que en el caso se cuestiona, obedeció...a la necesidad de preservar el orden y las atribuciones de la Provincia para regular lo atinente a juegos de azar, frente a una situación de proliferación de salas dedicadas a la explotación del Bingo sin que la autoridad provincial hubiese autorizado esa clase de juego”.3. La aludida situación cambió con la regulación y virtual autorización de la actividad objeto de debate, que fue legislada por la Provincia ley 11.018 y reglamentada mediante el decreto del Poder Ejecutivo 5309. Tales normas se refieren a la autorización en el ámbito provincial del funcionamiento y explotación del juego de azar denominado lotería familiar, lotería familiar gigante o “Bingo”, previendo la habilitación de 32 salas de juego en distintos lugares del territorio bonaerense.

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autorizadas con fines comerciales; teatros, cinematógrafos, circos y salas de espectáculos en general” (art. 226 inc. 9º) y “cualquier otra contribución, tasa, derecho o gravamen que imponga la municipalidad con arreglo a las disposiciones de la Constitución” (art. 226 inc. 31, dec. ley cit.). Por lo demás, existen limitaciones a ciertas actividades que resultan de imposiciones fundadas por motivos de seguridad, moralidad, salubridad e higiene. Materia que es propia del gobierno y Administración provincial pero a la que pueden concurrir facultades municipales (arts. 182, t.a., Const. prov. y dec. ley 6769/1958; 25, 27 incs. 1º, 16 y 28, 28 inc. 7º y 108 inc. 5º, con las reformas del dec. ley 9117/1978). No se discute pues la potestad jurídica de las comunas de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general, así como fijar zonas para desarrollar determinados tipos de actividad comercial toda vez que el crecimiento de los centros urbanos y la necesidad de que en los asentamientos de población que se van formando se provea un adecuado desenvolvimiento futuro, impone la adopción de una serie de medidas que tiendan a establecer un verdadero “plan regulador”, propendiendo a que los centros de población vivan y se desenvuelvan de conformidad con las exigencias de seguridad, moralidad, higiene, etc., priorizando la calidad de vida de sus habitantes. Sólo que, amén de su apego a la legalidad, el ejercicio del poder de policía municipal ha de ajustarse a un criterio de razonabilidad 2. La actividad objeto de debate ha sido legislada por la Provincia ley 11.018 y reglamentada mediante el decreto del Poder Ejecutivo 5309. Tales normas se refieren a la autorización en el ámbito provincial del funcionamiento y explotación del juego de azar denominado lotería familiar, lotería familiar gigante o “Bingo”, previendo la habilitación de 32 salas de juego en distintos lugares del territorio bonaerense. Una de ellas, situada en el partido de Junín, fue concedida por la autoridad provincial a la Sociedad Belgrano para la Protección de la Niñez, asignándose carácter de locatario de servicios a la firma Cadegua (v. fs. 10 y sigts. de autos). Se trata de la regulación de una materia que, como la del poder de policía en los juegos de azar, es de carácter local y por ende provincial. ...Por consecuencia, si bien como adelanté en la materia de policía de los juegos de azar puede haber una gestión concurrente de las Municipalidades se trate de acciones simultáneas o compartidas en relación a las que cumpla la Provincia siempre que exista una delegación expresa, dicha concurrencia no se da en supuesto alguno en el ámbito normativo, desde que la facultad legislativa pertenece por antonomasia a la Provincia (cf. art. 191, Const. prov.: “La Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento...”). Y ésta en la especie

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En la lectura de los fallos repasados precedentemente y del distintas normas provinciales uniformes, como por ejemplo, la referida a habilitación de hipermercados, barrios privados y desarrollos urbanos, uso del suelo, cementerios privados, horario y cierre de locales y confiterías bailables, entre otras; sin perjuicio de la subsistencia de Ordenanzas Generales dictadas por los Gobiernos de Facto, que regularan el procedimiento administrativo municipal o la contratación de obra pública municipal, encontramos que si bien se sostiene dialécticamente una postura favorable al respeto de ciertas facultades municipales, lo decidido se opone diametralmente, enrostrando una realidad que demuestra Municipalidades de Delegación, cuyos poderes son recortados en forma constante, sobre la base de las conveniencias provinciales. f. Cuestión del régimen institucional – Partidos Políticos. Podríamos quedarnos con el repaso previo de cuestiones vinculadas a decisiones institucionales y dar por terminado el trabajo en curso, señalando en consecuencia serias violaciones actuales y presentes al régimen autonómico municipal estipulado en la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994; pero el mismo carecería de una explicación al menos tangible, ya no decimos de sus causas históricas56 sino del porqué de la continuidad del fenómeno. Y aún ingresando en este desafío, podríamos reducir nuestro comentario a sostener que se trata de la fuerza de la historia, la tradición institucional o simplemente, el destino. Pero entendemos, que más allá de ser la costumbre una clave importante en la continuidad de ciertas prácticas y de tratarse la resistencia al cambio de una fuerza de peso contra toda innovación, existen razones claves que deben encontrarse en el marco de los partidos políticos y su funcionamiento y es sobre esta cuestión que queremos realizar algunas apreciaciones adicionales. ha decidido ejercer dicho cometido con exclusividad a tenor de las citadas normas generales (cf. causa I. 1583 cit.). 56

Sobre tal cuestión invitamos al lector a la consulta Iván, TENAGLIA, Ley Orgánica Municipal Comentada y Anotada, Ed. Platense, La Plata, 2000, el trabajo más completo sobre esta cuestión.

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El esquema de funcionamiento de los Partidos Políticos, actualmente vigente en las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires57 se basa en aquél que proveen los grandes partidos nacionales, los cuales son de carácter centralista. Es así que entendemos, las pautas del federalismo argentino traídas del modelo constitucional de los Estados Unidos, se han visto trastocadas por una tendencia centralizante hacia lo provincial y nacional. A diferencia de lo que ocurre con otros sistemas institucionales en el derecho comparado,58 son normalmente los partidos políticos nacionales59 y eventualmente provinciales,60 quienes ejercen el monopolio en la presentación al electorado municipal de candidatos a cubrir los cargos en disputa.

este marco, en el que se desempeñan los funcionarios y representantes comunales, es que se explica la constante extrapolación e influencia de cuestiones ajenas a la esfera institucional municipal; lo que a su vez, convierte a la política municipal, en un simple apéndice de la provincial y nacional, desvirtuando las instituciones previstas por el Constituyente.

Ello determina, entre otros efectos, que los intereses nacionales y provinciales habrán de tener preeminencia sobre las cuestiones netamente locales. Esta dinámica, que contagia la órbita institucional, genera una serie de efectos, las más de las veces desfavorables para la propia vida del municipio; máxime cuando las personas designadas para ocupar y ejercer las funciones comunales, están más pendientes de sus banderías políticas que de las propias necesidades de sus vecinos.61 En

Ahora bien, si ello de por si es grave, por cuanto el interés superior de los partidos habrá de desconocer los límites que separan las esferas municipales de los provinciales; se agrava tal efecto, cuando se observa que la mayoría de quienes ocupan cargos públicos electivos, normalmente visualizan a las posiciones municipales simplemente como un peldaño para cargos provinciales o nacionales, que se perciben como de mayor importancia. g. Conclusiones sobre la realidad provincial. El análisis de la práctica constitucional e institucional desarrollada en la Provincia de Buenos Aires desde 1994 a la fecha, permite hallar poco avance en dirección al cumplimiento de la manda de la norma suprema del ordenamiento jurídico argentino62. La lectura de los sucesivos fallos dictados por el máximo tribunal de la Provincia de Buenos Aires a la

57

Remitimos para mayores precisiones sobre el particular, al artículo Roberto, SAREDI y Orlando PULVIRENTI, La Política desde la Política, Revista Rap (ver http: www.revistarap.com.ar). 58

Es particularmente ejemplificativo el sistema legal norteamericano en el que se prohíbe a los partidos políticos nacionales y estaduales participar con candidatos propios en los comicios municipales, que se llevan además en distinta fecha.

59

Casos del Partido Justicialista, Unión Cívica Radical, ocasionalmente el MID, UCD, FREPASO, ARI, entre otros.

afírmale diputado Rey Morales Sánchez, del Congreso de Oxaca, que: “Por parte del gobierno de estado hay un autoritarismo que quiere controlar a los municipios por medio de delegaciones del Gobierno...quienes están en las delegaciones de Gobierno son los próximos candidatos a diputados federales y o estaduales. Se trata de un espacio que es aprovechado para el control y para el lanzamiento de candidaturas a niveles superiores”, Rey, MORALES SANCHEZ, Reforma política electoral y relaciones con el Ayuntamiento, Congreso de la UNAM 2002. 62

No sin sorpresa, por la extrema similitud del planteo efectuado con la realidad de los municipios bonaerenses, hemos leído un reciente artículo que ilustra sobre una realidad muy similar en el Estado de Oxaca en México, es así que

Coincide en gran medida, Alejandro BOTTINI BULIT, Ejercicio pleno de la Autonomía Municipal en la Provincia de Buenos Aires ¿Se puede propender a la descentralización Político-Institucional de las Municipalidades Bonaerenses por medio de Actos Legislativos Emanados de los propios Municipios?, http://www.revistarap.com.ar/modulos/uploads/3878-bottinimunicipiosbonaerenses-ok.pdf, quién luego de señalar tal déficit, propone una interesante alternativa para la construcción de la autonomía local desde las propias facultades actuales de los municipios.

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Movimiento Popular Neuquino, el Partido Autonomista de Mendoza, entre otros. 61

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fecha, en los cuales se trataron cuestiones íntimamente vinculadas a las facultades municipales vis a vis la Provincia, demuestra que si bien se expresan en muchos casos argumentos favorables a la autonomía y se efectúan declamaciones semánticas, en sus consecuencias prácticas permiten la continuidad en la tradición de la autarquía municipal.

prescindencia de su grado – del que disfrutan las autoridades municipales63.

Dicha jurisprudencia, es además consecuente con tradiciones institucionales y prácticas políticas, que favorecen el centralismo provincial en detrimento de cualquier ejercicio pleno de autonomías municipales. Esta conjunción de factores, conducen a una visión pesimista respecto de la posibilidad real de fortalecer el pleno ejercicio de las facultades comunales y que en el corto o mediano plazo, se produzca un cambio de importancia en las instituciones de la Provincia de Buenos Aires de manera tal de dar cumplimiento estricto a la manda del artículo 123 de la Constitución Nacional.

4. Conclusiones. El tema autonomía municipal ha ocupado un lugar preponderante en la evolución histórica de nuestros sistemas constitucionales. Ha sido objeto de numerosas disputas políticas y doctrinarias; aunque la tendencia actual pareciera inclinarse decididamente por su fortalecimiento. En este sentido más allá de las ambigüedades que presenta el término, es notorio que todas las reformas realizadas en las últimas décadas a las cartas supremas” han incorporado la denominación “autonomía” para referirse a los gobiernos locales. Deberíamos decir que resulta de por sí esperanzador, que las ideas de descentralización, autonomía y fortalecimiento local, se consideren como parte del discurso políticamente correcto.

Es así que en algunos Estados Federales coexisten provincias que reconocen y garantizan la plena autonomía de sus municipalidades, con otros que establecen importantes restricciones, superiores inclusive, a las que son posibles de hallar en Estados Unitarios. Pero ni bien se realiza esta observación general, debe expresarse que el mayor grado de autonomía observable en Iberoamérica es el reconocido por el Estado de Brasil, algunos Estados mexicanos y Provincias argentinas; distando ello de un arrollador ejemplo que permita dejar de lado la afirmación realizada en el párrafo precedente. Existe a pesar de esas diferencias notorias, una preocupación creciente en todo el Continente por lograr acordar a las esferas locales mayor grado de decisión en las cuestiones locales y garantizar que no exista interferencia de otros niveles estaduales sobre los mismos, inclusive garantizando judicialmente tales exclusividades. Ello, por cierto, no impide destacar que existen resistencias, tanto doctrinarias como judiciales a las que hemos hecho mención en este texto, a que esas trasferencias de competencias y decisiones se concreticen; circunstancia que abre inclusive una brecha entre el texto de la ley y su aplicación concreta. Está abierta pues en Iberoamérica una búsqueda creciente y destacable de libertades locales que acerquen e integren en las decisiones estatales la participación de los propios vecinos, permitiéndoles elegir y ser responsables de su destino.

Claro está que también creemos haber puesto en evidencia, que más allá de la profusa utilización de esas denominaciones, no necesariamente existe un correlato con la realidad. Y ello, es válido en gran medida, para el segundo interrogante que nos planteamos al inicio de esta ponencia. De la descripción que hemos hecho en este trabajo, puede afirmarse que no parece concluyente que exista un relación directa entre la forma organizativa del Estado Nacional y el grado de autonomía – con

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Hemos encontrado una coincidencia en esta posición, en la autora brasileña Maria SIMOS PIREIS, “Autonomia no Estado Brasileiro”, Revista de Informacao Legislativa, Brasilia a. 36 n. 142/abr./junio, 1999, p. 160.

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