AUTONOMIA Y REGIMEN MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DEL CHUBUT

(Publicado en “Instrumental para una Carta Orgánica Municipal”, cuadernillo elaborado por la Cátedra de Derecho Constitucional de la Escuela de Derecho de la Universidad Nacional de la Patagonia “San Juan Bosco”, Sede Esquel en el marco del convenio de asistencia y asesoramiento técnico celebrado con la Municipalidad de Esquel, Esquel, agosto 2004, y en La Ley Patagonia, Año 1, número 3, junio de 2004, págs. 299/309)

Por Ricardo Tomás GEROSA LEWIS

1.- Introducción. La Constitución de la Provincia del Chubut, en su artículo 224, “reconoce la existencia del Municipio como una comunidad sociopolítica fundada en relaciones estables de vecindad y como una entidad autónoma”. Esta cláusula, como se verá seguidamente, presenta una singular importancia en la temática que nos ocupa. Porque, más allá que sea cierto aquello que expresaba VELEZ SARSFIELD en el sentido que “las definiciones son impropias de un cuerpo normativo”1, ella contiene los dos grandes principios que hoy en día rigen la materia: la base sociológica del municipio (que lo conceptúa como una institución natural y necesaria), y el carácter autonómico del mismo.

2.- La naturaleza sociológica del municipio. La determinación de la naturaleza de los municipios –como bien se explicó en la Convención Constituyente provincial de 19942- dio origen a dos grandes lineamientos doctrinarios: el naturista o sociológico, y el legalista. “El centro de la controversia reside en el esclarecimiento de si la institución municipal es previa a la legislación, y entonces el derecho positivo se limita a reconocer su existencia, o si, al contrario, el municipio es creado por la ley... Las escuelas sociológicas son todas aquellas que convienen en afirmar al municipio como entidad anterior a toda legislación positiva. A su turno, las escuelas legalistas o jurídicas consideran que es la ley la creadora de la institución municipal”.3 La discusión, como se ve, no es menor. Si aceptamos la primera tesis, entendemos que el municipio es una creación natural y espontánea y, por lo tanto, una entidad que la legislación no puede desconocer y que sólo se limita a reconocer. Si, en cambio, admitimos la postura legalista, consideramos que el municipio sólo puede ser una institución del Estado, subordinada a él y reglamentada por él, de tal manera que es el Estado provincial el que lo crea a través de una ley que por delegación determina a su vez las facultades respetivas. La Constitución de la Provincia del Chubut, como vimos, sigue en este punto la doctrina mayoritaria y adhiere a la consideración sociológica. Se ha adoptado, en este sentido, la postura correcta. Es que, en definitiva, el municipio es un requerimiento impuesto por la propia naturaleza social del hombre. Como bien decía Alexis de TOCQUEVILLE, “es la única asociación tan identificada con la naturaleza, que allí donde hay hombres reunidos se forma espontáneamente un municipio. La sociedad municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualquiera que sean sus costumbres y leyes”.4

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Ver nota al artículo 495 del Código Civil.Ver intervención del Convencional Daniel García en el Diario de Sesiones de la Honorable Convención Constituyente de 1994, Plenario nº 14, 10 de octubre de 1994 (disponible en http://www.juschubut.gov.ar/normativa/constitucion/constituyente/plenario 14_2.htm).3 ZUCCHERINO, Ricardo M.: “Teoría y práctica del Derecho Municipal”, Ed. Depalma, Bs.As, 1986, pág. 6.4 TOCQUEVILLE, Alexis de: “La Democracia en América”, T.I, Ed. Alianza, Madrid, 1993, pág. 58.2

O sea que el municipio es una institución de orden natural que “nace en forma espontánea y por razones de vecindad, generada, esta última, en el espíritu gregario del hombre”.5 Su existencia, por lo tanto, es también necesaria (ya que es fundamental para satisfacer exigencias del bien común) y anterior a toda ley (razón por la cual el derecho positivo sólo se limita a reconocerlo), circunstancia que “termina por ser la más válida refutación de quienes pretenden ver en el municipio una entidad autárquica”, toda vez que “si admitimos que un ente autárquico es creado por una ley..., debemos convenir que el municipio nunca puede ser calificado de autárquico, dado que la legislación no lo crea, sino que se limita, simplemente, a reconocerlo en su existencia real anterior”.6 Con palabras de BAUZA, podemos decir entonces que “el municipio no es sólo una creación de la ley y puede ser considerado desde distintos ángulos. En primer término, el municipio es una sociedad natural; nace naturalmente de la convivencia de los hombres que crean las relaciones de vecindad, que constituyen el grado superior de las relaciones familiares. Se crea así un grupo sociológico denominado “municipio”, y el legislador lo reconoce y le da personería jurídica para actuar. Entonces tenemos el municipio legal, que de esta manera viene a tener su personería a través de la ley, pero cuya existencia no nace de la ley; la ley reconoce su existencia natural. El municipio, desde este punto de vista, tiene su propia personalidad, tiene su entidad sociológica, que se transforma, por imperio de la ley, en una persona jurídica, en una persona de derecho público”.7

3.- La autonomía municipal. Otra discusión que también se planteó durante mucho tiempo en el campo doctrinario y jurisprudencial fue la referente a si los municipios eran unidades autárquicas o autónomas. La primera tesis, sustentada por los cultores del Derecho Administrativo, se basaba en la idea de considerar a las municipalidades como meras delegaciones administrativas del poder provincial. Es decir que, para los partidarios de esta postura, dichos entes sólo tenían la facultad de autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad (las legislaturas provinciales), que conservaba sobre ellas potestades de contralor y vigilancia.8 Otros autores, en cambio, partían de una posición diametralmente opuesta y se manifestaban a favor del carácter autonómico de los municipios. La diferencia, como se sabe, es notable, ya que la autonomía le otorga a las municipalidades un poder mucho más amplio. Ello surge de la propia etimología de la palabra (auto-nomos), que significa la posibilidad de un ente de darse sus propias reglas y de regirse por ellas, siempre que tales normas no colisionen con las establecidas por el ente soberano o superior. Por consiguiente, para esta tendencia los municipios son independientes de cualquier otro poder y, por lo tanto, tienen la facultad de organizarse y de darse sus propias normas de gobierno y de administración dentro de ciertos límites (es decir, subordinados al orden constitucional nacional y provincial), sin posibilidad de control por parte de otra entidad (en este caso, del gobierno provincial).9 5

ZUCCHERINO, Ricardo M.: “Teoría y práctica del Derecho municipal”, Ed. Depalma, Bs.As., 1986, pág. 11 y 12.6 Idem.7 BAUZA, Salvador Eduardo: “Autonomía municipal” (tesis doctoral), 1960.8 Ver, entre otros, BIELSA, Rafael: “Derecho Administrativo”, T.I., pág. 236; “Derecho Constitucional”, Ed. Depalma, Bs.As., 1959, pág. 835 y “Principios de régimen municipal”, Ed. Abeledo Perrot, Bs.As., 1962, pág. 33; DIEZ, Manuel M: “Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Plus Ultra, Bs.As., 1976, pág. 180; MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, Ed. Abeledo Perrot, Bs.As., 1975, pág. 382; FIORINI, Bartolomé: “Derecho Administrativo”, Ed. Abeledo Perrot, Bs.As., 1976, pág. 209 y VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín: “Derecho Administrativo”, T.II, Ed. Tipográfica Argentina, Bs.As., 1950, pág. 405.9 La autonomía, en síntesis, “consiste en el derecho de la ciudad a su gobierno propio, a ejercerlo con independencia de cualquier otro poder, a elegir sus autoridades y a dictar, de conformidad con las leyes fundamentales del Estado, una Carta Orgánica que establezca su organización política administrativa y determine el límite del ejercicio de sus facultades propias debidamente garantizados por la Constitución Nacional en los aspectos políticos, administrativos y económicos” (BAUZA, Salvador Eduardo: “Autonomía municipal” (tesis doctoral), 1960). También resulta interesante la siguiente definición dada por ITURREZ: “Autonomía en sentido lato, significa la facultad de gobernarse a sí mismo, dar sus propias leyes y elegir sus gobernantes; incluye dentro de esa facultad de

4.- La cuestión en el Derecho Judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La falta de una referencia explícita sobre este aspecto por parte de la Constitución Nacional determinó que fuese la Corte Suprema de Justicia de la Nación la encargada de determinar el carácter que tenían o debían asumir los municipios. Los primeros pronunciamientos del máximo Tribunal, en este sentido, se inclinaron por la posición autárquica. Así, varios de sus fallos indicaron que las municipalidades no eran más que meras “delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación”.10 Sin embargo, en el año 1989 la Corte Suprema de Justicia cambió radicalmente su postura (dio “un giro de ciento ochenta grados”, para utilizar las palabras de Germán BIDART CAMPOS) y en el célebre caso “RIVADEMAR” indicó que los municipios debían ser considerados como entidades autónomas. “Mal se avienen con el concepto de autarquía –dijo en tal oportunidad el Alto Tribunal- diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33 del Código Civil y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas...”.11

5.- La autonomía municipal antes y después de la reforma constitucional nacional de 1994. autogobierno la de fijar sus fuentes de recursos, recaudarlos e invertirlos sin ingerencia de otro poder o esfera de gobierno. Pero autonomía no significa independencia absoluta, sino que, tanto la facultad de darse sus propias leyes, como la capacidad de actuar, debe estar subordinada a un ordenamiento superior; sus instituciones deben regirse y moverse con libertad, pero conforme a principios que están contenidos en la ley suprema” (citado por BRUGGE, Juan Fernando y MOONEY, Alfredo: “Derecho municipal argentino. Aspectos teóricos-prácticos”, Ed. García, Córdoba, 1994, pág. 93).10 Fallos 14-282 y 523-313, entre otros. En igual sentido, el Alto Tribunal también indicó que “para la Constitución no hay sino dos entidades con poderes originarios: la Nación y las Provincias” y que “las Municipalidades no tienen sino facultades delegadas por aquellas” (Fallos 176:355).11 “RIVADEMAR, Ángela D. B. Martínez Galván de c/. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO s/. recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción”, en E.D. 133-540, con nota de Daniel HERRENDORF (“Los municipios en la vida administrativa y política”) y de Germán BIDART CAMPOS (“Semántica y onticidad: normas y realidad en torno de los municipios provinciales”); J.A., 1989-II-616, con nota de Omar Alejandro VERGARA (“El retorno de la Corte a la autonomía municipal) y L.L. 1989-C-47, con una excelente nota de Alberto BIANCHI (“La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”). Ver, también, VERGARA, Omar Alejandro “Las prerrogativas de las municipalidades oponibles a las provincias”, en L.L. 1989-C-920 y BULIT GOÑI, Enrique G.: “Autonomía o autarquía de los municipios (Sobre las implicancias tributarias de un reciente fallo de la Corte Suprema Nacional), en L.L. 1989-C-1053). Una crítica a este fallo puede verse en MARIENHOFF, Miguel S.: “La supuesta autonomía municipal”, en L..L. 1990-B-1012. Cabe destacar que, desde entonces, la Corte siguió manteniendo en forma invariable el criterio sustentado en el fallo “RIVADEMAR”, señalando además que “las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial” y que “si tales entes se encontrasen sujetos en determinados aspectos a las decisiones de una autoridad extraña –aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional” (conf. “MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE ROSARIO c/. PROVINCIA DE SANTA FE s/. inconstitucionalidad y cobro de australes”, en E.D. 144293).-

La Constitución de 1853, como vimos, no consagró expresamente la autonomía municipal; sólo se limitó a imponerle a las provincias el requisito de “asegurar el régimen municipal” en las respectivas constituciones provinciales (art. 5 de la Const. Nacional).12 La reforma de 1994 llenó esta laguna constitucional y terminó con la constante discusión que se planteaba sobre el tema. El art. 123 de la Constitución Nacional reformada dice ahora que “cada provincia dicta su propia Constitución... asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Es decir que en la actualidad se les impone a las provincias el deber de contar en sus respectivas constituciones con disposiciones que aseguren y regulen la autonomía municipal en sus cuatro aspectos: institucional (posibilidad de sancionar su carta orgánica municipal), político (la elección popular de sus autoridades), económico-financiero (la libre recaudación e inversión de las rentas) y administrativo (la prestación de servicios públicos y demás funciones de ese carácter sin la dependencia de otro orden gubernamental).13 6.- La autonomía municipal en la nueva Constitución provincial de 1994.14 Cumpliendo el mandato impuesto por la “ley fundamental nacional”, la nueva Constitución Provincial (1994) establece que los municipios son unidades autónomas e “independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones” (art. 225), regulando, a su vez, el alcance y contenido de esa autonomía. En este sentido, realiza una clasificación en base al factor poblacional. Así, la primera categoría está constituida por los municipios que tienen en su ejido urbano más de dos mil inscriptos en el padrón municipal de electores, mientras que en la segunda categoría quedan comprendidas las instituciones municipales con núcleos menores a los dos mil electores inscriptos en el mismo padrón. Los primeros son los denominados “municipios de carta o de convención”, y gozan de una autonomía plena. Es decir, tienen este atributo en el plano institucional y, por consiguiente, pueden dictar su propia carta orgánica (art. 226).15 Los segundos, en cambio, son municipios de autonomía relativa o restringida. O sea, dicha cualidad sólo se concreta en tres de los cuatro aspectos antes explicados, a saber: 1) político; 2) económico-financiero y 3) administrativo. No pueden, por lo tanto, dictar su propia carta orgánica y se rigen –como veremos- por una ley provincial. Es decir que, como se señaló acertadamente en la Convención Constituyente de 1957 (palabras que siguen vigentes en la actualidad), “dentro de las municipalidades habrían dos categorías: aquellas autónomas en la máxima extensión del término y las otras, autónomas, pero que tienen cierta dependencia del Poder Legislativo. Las municipalidades 12

Algunos autores, en cambio, sostuvieron que en tal artículo residía el fundamento jurídico-político de la autonomía municipal ya que los constituyentes habían manifestado el origen natural y necesario del municipio y, por lo tanto, sólo se le podía dar ese régimen jurídico: conf., por ejemplo, HERNÁNDEZ, Antonio María (h.): “Derecho Municipal”, Vol. I, Teoría General, 2ª. Edición actualizada y aumentada, Ed. Depalma, Bs.As., pág 141 y ss.13 Se ha dicho, en este sentido, que “la autonomía institucional otorga a la ciudadanía la capacidad de ejercer el poder constituyente de tercer grado o poder constituyente municipal para dictar su propia carta orgánica o constitución municipal... La autonomía política es el derecho que el pueblo del municipio tiene de darse sus propias autoridades y de regirse por ellas, estableciendo su forma, composición, duración y atribuciones. Significa asimismo establecer el sistema electoral que mejor se ajuste a una real democracia... Pero para que el municipio sea verdaderamente autónomo en lo político e institucional debe tener autonomía económica y financiera. La autonomía económica es la posibilidad de establecer tributos y de percibirlos por parte del municipio; la financiera es la posibilidad de aplicarlos en las básicas instituciones que el municipio tiene: el poder de policía y los servicios públicos municipales, que son la base y la columna vertebral del hacer del Estado municipal...” (conf. “La autonomía municipal en Santa Fé”, editorial del diario “La Nación” del día 30 de marzo de 2004, pág. 14.14 GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “La Autonomía Municipal”, en el Diario “El Oeste” de Esquel (Chubut) del 7 de febrero de 1995, pág. 2.15 Art. 226 de la Const. Prov.: “Cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano más de dos mil inscriptos en el padrón municipal de electores, puede dictar su propia carta orgánica para cuya redacción goza de plena autonomía”.-

absolutamente autónomas serían aquellas que tienen un determinado número de habitantes y que gozan de la prerrogativa de dictar su propia carta orgánica mediante una convención municipal reunida al efecto. Las municipalidades de menos de un determinado número de habitantes tienen plena autonomía, pero no absoluta, digamos, porque se rigen por la ley orgánica de corporaciones municipales, que es común a todas las municipalidades de la Provincia. De modo que habrían dos clases de autonomía: la autonomía absoluta, por así decirlo, y la autonomía relativa de todas las municipalidades que se dan sus propias instituciones y se rigen por ella, pero que están constreñidas a la ley orgánica de corporaciones municipales que dicta la legislatura. Las plenamente autónomas se dan incluso su propia carta orgánica”.16

7.- Clasificación de los núcleos poblacionales en Chubut.En forma similar a lo que establecía la carta fundacional de 1957, la nueva Constitución de la Provincia del Chubut de 1994 dispone que “en las ciudades, pueblos y demás núcleos urbanos de la Provincia, el gobierno y la administración de los intereses y servicios locales están a cargo de municipalidades o comisiones de fomento. Tienen municipalidades las poblaciones en cuyo ejido urbano hay más de quinientos inscriptos en el padrón municipal de electores. Tienen comisiones de fomento las poblaciones en cuyo ejido hay más de doscientos inscriptos en el mismo padrón” (art. 227 de la Const. Provincial). Por su parte, el artículo 228 introduce otro ente diferenciado: la comuna rural. Finalmente, el artículo 225 “in fine” establece que “la categoría y delimitación territorial de las municipalidades, comisiones de fomento y comunas rurales son determinadas por ley, la que requiere para su aprobación el voto de los dos tercios del total de los miembros de la Legislatura y tiene en cuenta especialmente la zona en que se presten total o parcialmente los servicios municipales y el inmediato crecimiento poblacional”. Es decir que, de acuerdo con las cláusulas constitucionales citadas y con lo expuesto en los puntos anteriores, puede señalarse que los grupos poblacionales existentes en la Provincia del Chubut quedan clasificados en cuatro categorías: 1.) Municipios con autonomía institucional o de carta o convención (también denominados “con autonomía plena”), que son –como vimos- aquellas poblaciones de más de dos mil personas inscriptas y que tienen, por consiguiente, la facultad de dictar su propia carta orgánica municipal (art. 226 de la Const. Provincial). 2.) Municipios sin autonomía institucional (o con “autonomía restringida”), que son los centros poblados que tienen entre quinientos (art. 227) y dos mil electores (art. 226). 3.) Comisiones de fomento, que tienen más de doscientos y menos de quinientos inscriptos en el padrón municipal de electores (arg. art. 227). 4.) Comunas rurales, que son aquellos núcleos poblacionales que cuentan con menos de doscientos habitantes inscriptos en el padrón electoral (art. 1º de la ley nº 5.085) y que, por lo tanto, no alcanzan a formar una corporación municipal.

8.- Las comunas rurales. Las comunas rurales, como vimos, son la cuarta y última categoría en que se dividen los núcleos poblacionales en Chubut. La Constitución provincial (art. 230) delega en una ley la determinación de la competencia material, la asignación de recursos (normalmente se hace a través de la coparticipación con la provincia del impuesto inmobiliario rural) y la forma de gobierno de las comunas rurales, aunque en este caso dispone textualmente que debe asegurarse “un sistema representativo con elección directa de sus autoridades”. En la actualidad, la ley provincial que regula este tema es la nº 5.085, la cual, entre otras cosas, expresa lo siguiente:

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Intervención del Convencional Diego Zamit en la 5ª Reunión del día 25 de octubre de 1957 (ver Diario de Sesiones de la Comisión Redactora de la Honorable Convención Constituyente, pág. 117).-

1.) Las comunas rurales están a cargo de una junta vecinal compuesta de cinco miembros elegidos directamente por el cuerpo electoral de las comunas rurales y villas. Éstos duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos (art. 2). 2.) La elección puede realizarse conjuntamente con las elecciones para la renovación de las autoridades provinciales y municipales (art. 3). 3.) La junta vecinal designa sus propias autoridades (presidente, secretario y tesorero), aunque se aclara que “la presidencia corresponderá al candidato que figure en primer lugar en la lista que hubiera obtenido la mayor cantidad de votos” (art. 4).

9.- La “ley orgánica municipal” y las “cartas orgánicas municipales”.Tanto los municipios con autonomía restringida como aquellos que gozando de esta cualidad en el aspecto institucional no hayan todavía dictado su carta orgánica se rigen por una ley provincial que en la Provincia del Chubut actualmente se denomina “Ley de Corporaciones Municipales” (nº 3.098). Esta “ley orgánica municipal” (así la define la Constitución Provincial en su artículo 232), como vimos, es dictada por la Legislatura provincial, y tiene por objeto, precisamente, reglamentar no sólo la organización institucional sino también “el funcionamiento, los derechos y atribuciones de los municipios”. Los municipios con autonomía plena o institucional, en cambio, pueden darse sus propias normas a través de un estatuto que se denomina “carta orgánica”. Una carta orgánica municipal, entonces, es una especie de “constitución comunal”. En ella el municipio autónomo –sus habitantes- establece las bases y principios que lo habrán de regir, define la forma de gobierno, regula los órganos estatales y la integración de éstos, reconoce ciertas prerrogativas de los ciudadanos, consagra la forma de elección de las autoridades y regla otras cuestiones no menos trascendentes como lo pueden ser, por ejemplo, la representación general o distrital, los mecanismos de participación y de control o las políticas especiales que se seguirán en determinadas materias (salud, educación, seguridad, medio ambiente, etc).17 Como puede observarse, las diferencias son más que importantes: la Ley Orgánica de Municipios es elaborada y sancionada por la Legislatura Provincial y sus disposiciones rigen en los municipios que, por no tener en su ejido urbano más de dos mil inscriptos en el padrón municipal de electores, no pueden dictar su propia carta orgánica municipal, o bien en aquellos que, teniendo dicha facultad, todavía no la han ejercitado, mientras que las cartas orgánicas municipales, por el contrario, son dictadas por los municipios que gozan de autonomía en el plano institucional en ejercicio de un poder constituyente de tercer grado y de acuerdo a las pautas establecidas en la Constitución Provincial.18 Las cartas orgánicas, por lo tanto, son estatutos elaborados por los propios vecinos del municipio que sustituyen a la ley provincial de corporaciones municipales y que entran a regir en el ámbito comunal donde ellas son sancionadas.19

10.- Condiciones impuestas por la Constitución Provincial que deben cumplir la ley orgánica municipal y las cartas orgánicas municipales.17

Como se ve, “se trata de un trabajo de “alto vuelo”, que incluye desde la estructura gubernativa, hasta la prospectiva urbanística; desde las declaraciones o enunciaciones políticas, hasta los derechos, deberes y garantías.” (conf. LOBOS, Juan Carlos: “La carta orgánica de la ciudad”, julio de 1993, pág. 18.18 Conf. BRUGGE, Juan Fernando y MOONEY, Alfredo: “Derecho municipal argentino. Aspectos teóricos-prácticos”, op.cit., pág. 190.19 Aquí, entonces, reside la importancia práctica de estos instrumentos. Es que si un municipio no cuenta con una carta orgánica, el mismo queda regido por una ley provincial general que de ninguna manera contempla las situaciones específicas de cada ciudad y que puede, inclusive, no adaptarse a sus particulares necesidades. En cambio, con el dictado de una carta orgánica, son los propios vecinos (que son quienes mejor conocen las características de su ciudad y quienes mayor interés tienen en lograr su bienestar) los que establecen las “reglas del juego” y los que diseñan el modelo de poder más adecuado a sus necesidades.-

Tanto la ley orgánica municipal que sancione la Legislatura Provincial como las cartas orgánicas municipales que dicten cada uno de los municipios habilitados para ello deben cumplir con una serie de condiciones que tienen por objeto darle unidad al sistema. Ellas son: 1.) Asegurar los principios del régimen democrático, representativo y republicano (art. 229, 1er. párrafo de la Const. Prov.). 2.) Establecer el régimen electoral que ha de regir (art. 229, 1er. párrafo de la Const. Prov.). 3.) Si se trata de una municipalidad (es decir, de un núcleo poblacional de más de quinientos inscriptos en el padrón electoral), que haya un cuerpo deliberativo y un departamento ejecutivo que se elijan por voto directo del cuerpo electoral municipal. Estos cargos deben ser renovables por períodos no superiores a cuatro años, pudiendo sus miembros ser reelectos en los casos que se determine (art. 229, 2do. párrafo de la Const. Prov.). 4.) En los organismos colegiados los extranjeros no pueden exceder del tercio de la totalidad de sus miembros (art. 229, 3er. párrafo de la Const. Prov.). 5.) Debe consagrarse en ellas los derechos de iniciativa popular (para “acordar a un número de electores cuyo porcentaje se fije, la facultad de proponer ordenanzas sobre cualquier asunto de competencia municipal); de referéndum (“que se aplica para contraer empréstitos cuyos servicios sean superiores al porcentaje que se establezca de los recursos ordinarios afectados, para acordar concesiones de servicios públicos por un plazo superior a diez años y para los demás casos que se determinen), y de revocatoria (para remover a los funcionarios electivos de las municipalidades en los casos y bajo las condiciones que se establecen) (art. 232, incs. 1, 2 y 3 de la Const. Prov.).6.) Debe establecer el procedimiento para las reformas ulteriores (art. 231 “in fine” de la Const. Prov.).

11.- Procedimiento para el dictado de una carta orgánica municipal.El artículo 230 de la Constitución de la Provincia del Chubut prescribe que “las cartas orgánicas municipales son sancionadas por convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva en virtud de ordenanza sancionada al efecto”. Es decir que, de acuerdo con el texto de esta norma, tres son las etapas que necesariamente deben cumplirse a tales efectos: 1.) Sanción de una ordenanza: Como bien lo explica MARCELLINO, “lo primero que se da en la secuencia temporal de este proceso, es una decisión por parte de los concejales. Decisión que se materializará con la sanción de una ordenanza, que declarará la necesidad del dictado de la Carta Orgánica”.20 Es decir que lo que se pretende es que sea el órgano político por excelencia (aquel en el cual está representado todo el espectro político del municipio) el encargado de establecer cuándo es el momento oportuno o se está en condiciones para que la ciudad a la que representan pueda darse un estatuto de este tipo. Ahora bien: la Constitución de la Provincia del Chubut nada dice respecto de quién tiene la iniciativa para proponer esta ordenanza. Por lo tanto, entiendo que pueden hacerlo todos los órganos habilitados al efecto (generalmente intendente y concejos deliberantes) y aún los ciudadanos en virtud del mecanismo de iniciativa popular (conf. Art. 134 y ss. de la Ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales). ¿Puede ser vetada esta ordenanza por el intendente?. Sobre este aspecto, la Constitución Provincial también guarda un silencio absoluto, razón por la cual algunos autores entienden que “la cuestión habrá de zanjarse según el respectivo ordenamiento (para el caso, la Ley Orgánica Municipal…).21 Sin embargo y a semejanza de lo que ocurre en el procedimiento de reforma constitucional nacional o provincial, considero que tal acto no es una “ordenanza” común

20 21

MARCELLINO, Víctor Rubén: “Cartas Orgánicas Municipales”, Córdoba, 1994, pág. 23.CARRANZA LATRUBESSE, Gustavo: “Carta orgánica para mi pueblo”, 1996, pág. 19.-

sino mas bien una declaración formal que asume tal carácter y que, por tal circunstancia, no puede ser vetado por el Poder Ejecutivo.22 2.) Convocatoria por parte de la autoridad ejecutiva: Luego de sancionada la ordenanza respectiva, se requiere una segunda decisión política: la convocatoria a una convención constituyente. Este llamado debe ser realizado por el titular del órgano ejecutivo, es decir, por el intendente municipal. Si la ordenanza respectiva fija el plazo dentro del cual debe procederse a tal convocatoria, el intendente está obligado a respetar el mismo. En caso contrario, la oportunidad de hacerse efectiva tal convocatoria queda librada a la sana discreción de la autoridad ejecutiva (aunque ésta no puede diferirlo “sine die”, ya que en este supuesto se produciría una especie de “inconstitucionalidad por omisión” que autorizaría a ejercer los resortes respectivos, sin perjuicio de las sanciones que pueden derivarse de tal conducta). En el decreto respectivo se debe establecer concretamente todo lo relativo al acto constituyente, es decir, la fecha tope para la presentación y oficialización de listas, la fecha de elección de los convencionales, el número de bancas a cubrir, el procedimiento electoral aplicable, el padrón a utilizar, etc. 3.) Convención Constituyente: El órgano especial de composición plural encargado de redactar y sancionar la Carta Orgánica de una ciudad recibe el nombre de “Convención Constituyente”. Las convenciones están integradas por un número igual al de los miembros de su cuerpo deliberativo (art. 230, 2º párrafo de la Const. Prov.). Por ende, si se trata de la primera carta orgánica municipal, ella estará compuesta por 10 o 7 convencionales (con sus respectivos suplentes), según se trate de núcleos urbanos que cuenten con más o menos de 4000 inscriptos en el padrón electoral (Conf. art. 5 de la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales). Los convencionales, según la Constitución del Chubut, son elegidos “por voto directo y sistema de representación proporcional” (art. 230, 2do. párrafo de la Const. Prov.). Es decir que, en primer lugar, se respeta el principio de soberanía popular al establecerse que la elección se efectúe a través del sufragio. Y, a su vez, se consagra una modificación sustancial en cuanto al sistema electoral. Concretamente, la Constitución Provincial se aleja del sistema de lista incompleta23 que se utiliza para la elección de los diputados provinciales (art. 124, 2do. párrafo de la Constitución Provincial) o de los concejales (art. 11 de la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales) y exige que la elección se realice por un sistema que asegure la distribución de los escaños en forma proporcional a los votos obtenidos. Con ello, sin dudas, se mejora el principio de legitimidad.24 Son electores todos los ciudadanos y extranjeros que estén inscriptos en el padrón o registro municipal (art. 242 de la Const. Prov.).25 La organización y dirección del comicio, el escrutinio y juicio del comicio, como así también la proclamación de los convencionales electos, corresponde al Tribunal Electoral Municipal. Con relación al momento en que debe realizarse la elección, comparto plenamente el criterio de que ella “no debe hacerse dentro del politizado marco de unas elecciones generales” y que “debe ser un acto cívico en donde prime la responsabilidad de los vecinos”.26 Como lo señalé en un artículo anterior: “Una carta Orgánica no es una ley u ordenanza cualquiera. Es, ni más ni menos, un estatuto que contiene el modelo de ciudad que pretenden sus habitantes. Por ello, es obvio que su dictado debe realizarse dentro del marco más transparente y representativo posible”. Se trata, en definitiva, de un “acto 22

Hay que recordar, en este sentido, que el artículo 266 “in fine” de la Constitución Provincial expresamente dispone que “La ley que declare la necesidad de la reforma no puede ser vetada”.23 Según el cual la mayoría de las bancas le pertenecen al partido más votado y las restantes se reparten entre los partidos de la minoría. 24 HEREDIA, José Raúl: “La reforma en la Provincia del Chubut. Prolongación del Ciclo Constituyente”, Centro de Estudio e Investigaciones Patagónico, 1995, pág. 358.25 Es preciso destacar, empero, que los extranjeros deben cumplir ciertos requisitos para poder inscribirse en el padrón o registro electoral pertinente (conf. Art. 242 de la Const. Prov.).26 CARRANZA LATRUBESSE, Gustavo: “Carta orgánica para mi pueblo”, op.cit., pág. 23.-

trascendental para nuestras vidas que no puede quedar equiparado a una elección cualquiera y menos aún, sometida a mezquinos intereses políticos.”.27 En cuanto a los requisitos para ser convencional, lo único que la Constitución Provincial exige es que se trate de ciudadanos mayores de edad que sepan leer y escribir en idioma nacional; que sean vecinos del Municipio con dos años de residencia inmediata en él y que paguen impuestos o ejerzan alguna actividad lícita (Conf. Art. 230, 3er. párrafo y art. 242, 2do. párrafo de la Const. Prov.).28 Sin embargo, si se trata de extranjeros también se requiere que estén inscriptos en el registro especial y que tengan, por lo menos, una residencia inmediata de cinco años (art. 242, 3er. párrafo de la Const. Prov.). Igualmente, hay que recordar que éstos no pueden exceder del tercio de la totalidad de sus miembros (art. 229 “in fine” de la Const. Prov.). Es muy importante, asimismo, tener en cuenta que el art. 230 “in fine” de la ley fundamental provincial señala expresamente que “a todos los efectos son de aplicación las normas pertinentes previstas para la reforma de la Constitución Provincial”, ya que esta disposición deja sin efecto –en caso de conflicto- cualquier otra normativa de inferior jerarquía relacionada con el tema (en especial los preceptos específicos de la Ley de Corporaciones Municipales). En virtud de la cláusula constitucional citada, “el cargo de convencional es incompatible con los cargos de Gobernador, Vicegobernador, ministros, secretarios y subsecretarios, titulares de entes autárquicos y sociedades o empresas del Estado, personal jerárquico en actividad de la Policía Provincial, Fiscal de Estado, Contador General de la Provincia, integrantes de los tribunales de cuentas, magistrados y funcionarios del Poder Judicial, diputados y con cualquier otro cargo electivo nacional, provincial y municipal” (art. 268, 2do. párrafo de la Const. Prov).29 Además, “los convencionales gozan de las mismas inmunidades y privilegios que los diputados, desde la fecha de su proclamación hasta su cese” (art. 268, 2do. párrafo de la Const. Prov). En cuanto al término del mandato de las convenciones municipales, por la misma circunstancia apuntada anteriormente es de aplicación el artículo 269 de la Constitución Provincial, según el cual “la Convención se reúne dentro de los treinta días de la fecha en que el Tribunal Electoral ha proclamado a los electos y se expide dentro de los ciento veinte días de su instalación, pudiendo prorrogar sus sesiones otros ciento veinte días como máximo”. Por otra parte, dado que no existe contradicción alguna con la Constitución Provincial y como ésta guarda un silencio absoluto sobre estos temas, creo que son válidas las disposiciones de la Ley provincial de Corporaciones Municipales (nº 3.098) que establecen lo siguiente: 1.) Que la primera reunión (de carácter informal) sea presidida por el convencional de más edad. 2.) Que una vez aprobados los diplomas los convencionales electos deben prestar el juramento de práctica. 3.) Que en la primera reunión subsiguiente deben elegirse las autoridades definitivas de la Convención. 4.) Que la Convención dicte su propio reglamento, salvo que adopte el de la Legislatura de la Provincia del Chubut. 5.) Que la función de convencional sea considerada carga pública y que el desempeño del cargo sea de carácter gratuito. 27

GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “La elección de convencionales constituyentes. ¿Debe ser simultánea?”, en el Diario El Oeste de Esquel, Chubut, del día 19 de julio de 2003, pág. 2.28 Destaco, al respecto, que si bien la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales también tiene una disposición expresa sobre este punto (concretamente exige para ser convencional los mismos requisitos que se establecen para ser concejal –ver art. 155-), entiendo que al existir ahora (luego de la reforma constitucional provincial de 1994) una cláusula en la Constitución del Chubut que regula en forma específica este tema, aquella ha perdido vigencia y además deviene inaplicable por ser incompatible con el texto de la ley suprema provincial.29 Aquí también la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales señala que debe tenerse presente el régimen de incompatibilidades previsto por ella. Sin embargo, nuevamente considero que, como el tema está tratado en la Constitución Provincial, debe prescindirse de toda otra normativa de grado inferior y, por consiguiente, sólo basarse en lo que establece el texto constitucional.-

6.) Que el mandato de los convencionales termina el mismo día de la promulgación de la Carta Orgánica. Finalmente, debe señalarse que la Convención Constituyente tiene facultades implícitas para asegurar su normal y libre funcionamiento y, fundamentalmente, para poder cumplir acabadamente con sus objetivos. Esas facultades son, entre otras, la de adoptar resoluciones internas, la de fijar un plan de labor, la de determinar los días de reunión, la de nombrar su personal y la de confeccionar su propio presupuesto.

12.- La aprobación de la Carta Orgánica por parte de la Legislatura Provincial.La Constitución de la Provincia del Chubut establece que la Convención Constituyente debe someter la primera carta Orgánica del municipio a la aprobación o rechazo de la Legislatura Provincial (art. 231 de la Const. Prov.). Esta imposición -que está dada con carácter de obligatoria- constituye, como bien lo señala HEREDIA, una "condición de vigencia" para la misma.30 Debe destacarse que tal obligatoriedad sólo rige con relación a la primera Carta Orgánica municipal. Por consiguiente, no quedan sujetas a este procedimiento las posteriores reformas, aún cuando se trate de una enmienda total. La referida condición estaba también establecida en la Constitución Provincial de 1957, y la misma tiene por finalidad posibilitar a los legisladores enmendar los errores en que pudiesen incurrir los convencionales municipales en razón de su escasa experiencia en la materia, como así también lograr la compatibilización de las Cartas Orgánicas con la legislación provincial.31 “El control de la legislatura -explica HEREDIA-, si se hace, ceñido necesariamente, en el caso del Chubut, a la verificación de las condiciones impuestas por la Constitución según mi juicio, permite evitar un desvío innecesario y el exceso en los límites propios de un poder constituyente de tercer grado... Preserva también la unidad, que es un valor superior en la Provincia”.32 Ahora bien: teniendo en cuenta que la autonomía municipal consiste, básicamente, en la facultad de un municipio de dictar sus propias normas organizativas sin el control de otro poder: ¿No constituye esta disposición un avasallamiento a tal autonomía?. ¿No hay aquí una incongruencia?. Creo que sí. Según mi opinión, la incorporación de dicha cláusula significa lisa y llanamente- un ataque encubierto a las autonomías municipales, aún cuando se trate de justificar la misma expresando que ella constituye un mecanismo defensivo contra posibles extralimitaciones. A mi entender, debe ser el Poder Judicial -y no la Legislatura- el encargado de decidir si una Carta Orgánica viola la Constitución Provincial o Nacional, ya que en nuestro país el control de constitucionalidad es jurisdiccional. Estamos, pues, en presencia de una norma desafortunada que puede llegar a originar graves tensiones entre la Legislatura y el municipio en cuestión, más aún teniendo en cuenta que ellas pueden darse en mayor grado por razones políticas y no por motivos estrictamente jurídicos.

30

HEREDIA, José Raúl: “Autonomía municipal y cartas orgánicas. Régimen municipal en el Chubut”, Centro de Estudio e Investigaciones Patagónico, 1994, pág. 45. Cabe señalar que la circunstancia apuntada hace que ROSATTI hable de “autonomía condicionada”: conf. ROSATTI, Horacio: “Tratado de Derecho Municipal”, T.I, Ed. Rubinzal-Culzoni, Sta. F‚, 1987, pág. 100.31 Para conocer los antecedentes y fines de este artículo, véase la exposición del convencional constituyente Diego ZAMIT en la Convención Constituyente de 1957, en el Diario de Sesiones de la Comisión Redactora de la Honorable Convención Constituyente, 5ta. reunión, 25 de octubre de 1957, pág. 117. “Se estableció por la Legislatura –dijo este convencional- no por un paternalismo hacia las municipalidades, sino por entender que el cuerpo legislativo, autoridad en la que está representado el pueblo de la Provincia, con su mayor experiencia y jerarquía institucional, estará en condiciones de rectificar si hubiera algún error tremendo, o impedir la sanción de una carta orgánica que no respondiera a los principios de las instituciones fundamentales de la municipalidad. De ahí que esta revisación que no es para limitar las facultades municipales, sino para garantir que la primera carta que se dicte la municipalidad que recién nace a la vida constitucional, está adecuada a los principios jurídicos, institucionales, etc. Y que concuerda con el principio de las instituciones de la Provincia”.32 HEREDIA, José Raúl: “Autonomía municipal y cartas orgánicas…”, op.cit., pág. 47.-

Finalmente, la disposición que estamos tratando establece que la Legislatura sólo tiene derecho a aprobar o rechazar la Carta Orgánica sometida a su contralor, careciendo de la facultad para enmendarla. Se trata, sin dudas, de una sabia previsión (dentro de esta infortunada norma) que intenta evitar, fundamentalmente, que la Legislatura se arrogue facultades propias de la Convención municipal. El procedimiento a seguir es el establecido por la Ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales: “Dictada la carta orgánica, se dará curso de ella a la Legislatura, la que deberá expedirse en término no mayo de noventa (90) días desde la fecha de recepción y en caso de ser aprobada, será promulgada de inmediata. Si la Carta Orgánica fuera rechazada por la Legislatura, la misma Convención redactará las reformas del caso o correcciones pertinentes…”. Una vez aprobada por aquella, debe remitirse nuevamente a la Legislatura para que se expida al respecto (art. 162). “La carta orgánica municipal podrá ser rechazada únicamente con el voto de los dos tercios del total de los miembros de la Legislatura” (art. 163). Es decir que, para que ocurra tal circunstancia, es necesaria una mayoría calificada.-