UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y DE ADMINISTRACION •

CATEDRA DE DERECHO PUBLICO Emilio Biasco Profesor Titular Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Escribano Público Doctor en Diplomacia

•

LOS ACTOS LEGISLATIVOS PAGINA WEB: http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catderpu/

TEMA 5.- LOS ACTOS LEGISLATIVOS 1.- Procedimiento de formación de las leyes.2.- La iniciativa de actos legislativos.3.- La discusión y la sanción.4.- Promulgación u oposición de reparos.5.- Trámite de los proyectos de ley por iniciativa popular.6.- Coordinación entre el modo directo y el modo indirecto de ejercer la soberanía en la función legislativa.7.- Vigencia y retroactividad.8.- Restricciones a la retroactividad.9.- Los decretos-leyes.10.- Los decretos de los GD.-

ACTOS LEGISLATIVOS Leyes

ACTOS LEGISLATIVOS Decretos con fuerza de ley

DIFERENCIAS: A) La ley actúa en el ámbito nacional B) El decreto con fuerza de ley actúa en el ámbito departamental Con distinta materia y ámbito territorial de validez.

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO 1ª Iniciativa 2ª Discusión 3ª Sanción 4ª Observaciones o Promulgación 5ª Publicación

PROCEDIMIENTO DE SANCION DE LAS LEYES

1ª Etapa: INICIATIVA a) PE (en acuerdo o en Consejo) respecto de cualquier materia. b) Cualquier miembro de las Cámaras, respecto de cualquier materia; salvo iniciativa privativa del PE (133). c) 25% de los inscriptos habilitados para votar, salvo iniciativa privativa del PE o establecimiento de tributos. d) Tribunal de Cuentas (arts. 210 y 213) y órganos del art. 220 respecto de sus presupuestos. e) Iniciativa popular (art. 79.2).

INICIATIVA PRIVATIVA DEL PODER EJECUTIVO (taxativa) 1º Emisión de deuda pública nacional ( 85.6º) 2º Creación de empleos, de dotaciones o retiros o sus aumentos, asignación o aumento de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modificación de causales, cómputos o beneficios jubilatorios (86). 3º Exoneraciones tributarias , fijar salarios mínimos o precios de adquisición a los productos o bienes de la actividad pública o privada (133.2). 4º Número, denominación y competencia por materia de los Ministerios (174.1) 5º Expropiaciones para planes y programas de desarrollo (art. 231). 6º Extensión, destino y exoneraciones de tributos de los GD (art. 298).

2ª Etapa: DISCUSIÓN El reglamento de cada Cámara establece el trámite de las leyes Informe de Comisión (permanentes o especiales) Tratamiento en sesión plenaria de cada una de las Cámaras o en reunión conjunta

3ª Etapa: SANCION Sancionado o aprobado: cuando el proyecto es aprobado por las 2 Cámaras en la misma legislatura (art. 136.2). Los proyectos de ley no sancionados por ambas Cámaras en la misma Legislatura, se considerarán como iniciados en la Cámara que los sancione ulteriormente. Sancionado un proyecto por la 1ª Cámara, pasa a la 2ª Cámara, en la que se repite el procedimiento. Rechazo de la 2ª: queda frustrado el proyecto.

Aprobación por la 2ª Cámara con el mismo texto: el proyecto queda sancionado y pasa al Poder Ejecutivo (136). MODIFICACIONES EN LA 2ª CAMARA: Vuelve a la 1ª Cámara (135). Proyectos de ley no sancionados por las 2 Cámaras en la misma Legislatura: se considerarán como iniciados en la Cámara que los sancione ulteriormente (art. 136.2).

Si la 1ªCámara acepta las modificaciones, el proyecto queda sancionado.Si la 1ª Cámara no las acepta, se llama a reunión de ASAMBLEA GENERAL: que puede sancionar alguno de los dos proyectos o uno nuevo; por 2/3 (135). El nuevo proyecto, o el proyecto de alguna de las Cámaras, sancionado en Asamblea General, pasa al Poder Ejecutivo.

4ª PROMULGACIÓN REPAROS

U

OPOSICIÓN

El PE puede tomar dos actitudes. 1) Si está de acuerdo con el proyecto: lo promulga. 2) Si no está de acuerdo con algunos artículos: devuelve todo el proyecto al PL, para que éste considere si conviene o no suprimirlos.

DE

REPAROS u OBSERVACIONES DEL PE A) REPAROS: Si el PE, dentro de los 10 días de comunicado el proyecto, le opone reparos, el PL tiene obligación de tratar esos reparos en AG. (C. art. 138) LA AG PUEDE: a) INSISTIR EN SU PROYECTO: en cuyo caso la fecha de sanción será esta última. b) AJUSTARSE A LAS OBSERVACIONES DEL PE: en cuyo caso habrá nueva sanción.

Quórum: 3/5 de miembros presentes, de cada una de las Cámaras (C. art. 138). APROBACIÓN FICTA Transcurridos 30 días de la 1ª convocatoria de la AG para reconsiderar el proyecto devuelto por el PE, sin mediar rechazo expreso de las observaciones: éstas se considerarán aceptadas, aunque se hubiese votado negativamente la moción de aceptarlas (C. art. 139).

El plazo de 30 días está establecido en favor de la sanción del texto promovido por el Poder Ejecutivo. Si el Poder Ejecutivo no promueve un texto, si opone reparos a la existencia de una nueva ley, en vez de hacer observaciones acerca de que convendría modificar total o parcialmente el texto proyectado-, no puede haber sanción ficta, pues el PE no quiere que haya nueva ley. En la 2ª instancia en que llega el proyecto de ley al PE: ya no puede volver a oponerse y tendrá que mandarla cumplir.-

VETO: quiere decir no; pero la objeción u observación es menos y más que un veto. A) MENOS: porque es un pedido de reconsideración B) MÁS: porque hay que explicar cuáles son las objeciones u observaciones que se oponen. La Constitución dice: "reparos", "objeciones" u "observaciones“.Leyes constitucionales no pueden ser vetadas por el Poder Ejecutivo (Art. 331-D).

D) PROMULGACION FICTA Si el PE deja pasar el plazo de 10 días sin oponer objeciones, ni hacer observaciones, ni promulgarla, se produce una promulgación ficta (144)

PERENTORIDAD DEL PLAZO El plazo de 10 días que tiene el PE para oponer reparos es un plazo perentorio: vencido el cual, ya no se puede hacer aquello para lo cual se tenía plazo.

PROMULGACION POR EL PE Es el acto que LO CONVIERTE EN LEY. Cúmplase, acúsese recibo, comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Nacional de Leyes y Decretos.

5ª Etapa: PUBLICACION POR EL PE El PE manda publicar el proyecto, para que sea obligatorio para los particulares.

EXISTEN 3 FECHAS 1º De sanción: última aprobación del PL. 2º De promulgación: cuando el PE manifiesta que se convierte en ley. 3º De publicación: en el Diario Oficial.

SI LA LEY DICE QUE ENTRARA EN VIGENCIA: 1º EL DÍA DE SU SANCIÓN: rige los hechos ocurridos desde que fue sancionada; aunque será promulgada y publicada después. En esa hipótesis: la ley tendría efecto retroactivo, pues se aplica a casos ocurridos antes de que existiera la ley. Porque, entre la fecha de sanción y la de promulgación: todavía no existe la ley.

2º EL DÍA DE SU PROMULGACIÓN: es la fecha en que el PE pone el cúmplase y lo manda cumplir. 3º EL DÍA DE SU PUBLICACIÓN: habrá que estar a la fecha de publicación en el Diario Oficial. 4º SI LA LEY NO DICE NADA: entra en vigencia 10 días después de su publicación en el DO (CC. 1º).

Sancionada una ley, para su promulgación se usará siempre de esta fórmula: "El Senado y la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, reunidos en Asamblea General, decretan:“.

CODIGO CIVIL, art. 1º 1º Las leyes sólo son obligatorias en virtud de su promulgación (publicación) por el PE. (CC 1º) 2º El PE determinará la forma de la promulgación (publicación). 3º Desde que pueda saberse, las leyes serán ejecutadas en todo el territorio de la República. 4º La promulgación se reputará sabida: 10 días después de verificada en la Capital.

DERECHO DE INICIATIVA POPULAR Se ejerce ante el Poder Legislativo y para ante el Cuerpo Electoral.También se interpone para ante el Cuerpo Electoral: el recurso de referéndum contra un acto legislativo dictado en ejercicio indirecto de la soberanía, por los Poderes Legislativo y Ejecutivo.-

1º La iniciativa popular se presenta ante el PL para dar oportunidad a los miembros de las Cámaras de hacer suya la proposición, en ejercicio del derecho de iniciativa que tienen los legisladores. 2º Si el trámite culmina en una ley, que satisfaga la pretensión de los proponentes de la iniciativa popular, se ahorra la votación en el seno del Cuerpo Electoral.-

EJERCICIO DIRECTO (CE: ELECCION, INICIATIVA, REFERENDUM (art. 82.2)

SOBERANIA: RESIDE EN LA NACION (art. 4) REPRESENTATIVOS:

EJERCICIO INDIRECTO (PODERES Legislativo, Ejecutivo)

INICIATIVA POPULAR Y LEGISLATIVA 1º INICIATIVA POPULAR Se somete a votación del Cuerpo Electoral (en ejercicio directo de la soberanía de la Nación).- C. art. 79 2º INICIATIVA DE LEGISLADORES La sanción incumbe al PL, con participación del PE (en ejercicio indirecto de la soberanía de la Nación), sin recurrir al Cuerpo Electoral.- C.art. 82

EJERCICIO DIRECTO DEL "DERECHO EXCLUSIVO DE ESTABLECER SUS LEYES" (C. art 4): por votación en el Cuerpo Electoral sobre un texto legislativo (iniciativa y referéndum, art 82): No rigen los requisitos de procedimiento (votación sucesiva en ambas Cámaras, mayorías especiales en cada Cámara o en AG, participación del PE en el procedimiento), establecidos: 1º Con carácter general (C. Sec. VII, y arts 168-4º, 168-6º) y 181-2º); o 2º Con carácter especial (art. 60.2.4, 64, 77-2º, 77-7º, 77-8º, 77-12º, 79, 805º, 85-6º, 85-7º, etc.) para el ejercicio indirecto del "derecho exclusivo de establecer sus leyes“, mediante el funcionamiento de los Poderes representativos.-

COORDINACIÓN ENTRE EL MODO DIRECTO E INDIRECTO DE EJERCER LA SOBERANÍA EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA El derecho de iniciativa (art 79) desencadena un procedimiento que desemboca: en la sanción o en el rechazo del proyecto. Pero la misma iniciativa puede ser introducida por la vía del art 133, desencadenando el procedimiento de la Sección VII (arts.133-146).

Si se dicta una ley con el mismo texto que la iniciativa, ésta quedaría sin objeto.Si se le introducen modificaciones: Los promotores de la iniciativa tienen derecho a que el proyecto se someta a votación directa del Cuerpo Electoral.

A FALTA DE LEY REGLAMENTARIA, CORRESPONDE APLICAR, POR ANALOGÍA, LA REGLAMENTACIÓN CONTENIDA EN LA LEY 9515

(art 79) a título de doctrina generalmente admitida (C. art. 332). a) Propuesto un proyecto de ley por iniciativa popular ante el Poder Legislativo, si nadie lo recoge como iniciativa del PE o de un miembro de una Cámara, debe convocarse al Cuerpo Electoral, para votar sobre el proyecto de ley presentado por 1/4 de los electores. b) Si alguien lo recoge, se aplica la Sección VII de la Constitución (arts. 133 a 146); c) Si llega a dictarse una ley con el contenido propuesto en la iniciativa del 25% de los electores, no corresponde proceder a votación en el Cuerpo Electoral

VIGENCIA Y RETROACTIVIDAD 1º Vigencia: tiempo durante el cual los hechos ocurridos en ese periodo se regirán por una ley. 2º Pueden existir leyes retroactivas: los hechos ocurridos hace dos años, se rigen por la nueva ley. APLICACION RETROACTIVA: se aplica ahora, a hechos ocurridos con anterioridad. La ley puede establecer una vigencia limitada, a cierto lapso.IMPORTA PARA SABER: cuándo ocurrieron los hechos, y no en qué momento se está aplicando la ley.

DEROGADA LA LEY: termina su vigencia PERO LA LEY DEROGADA SE SIGUE APLICANDO a los hechos ocurridos durante su vigencia. PARA DEJAR DE APLICARSE UNA LEY: es necesario que la derogación sea con efecto retroactivo, suprimiendo toda la vigencia y no solamente las posibilidades de aplicación a determinados hechos o para el futuro. SI SE DEROGA UNA LEY CON EFECTO RETROACTIVO: ya no va a haber más hechos ocurridos durante la vigencia.

Si la derogación no es con efecto retroactivo: la ley sigue produciendo efectos en el futuro, respecto de hechos acaecidos en el período que le quedó de vigencia. La norma derogada se sigue aplicando: a hechos ocurridos entre la fecha en que entró en vigencia y la fecha en que cesó su vigencia por derogación (o porque era transitoria).

Las leyes se aplican hoy a hechos acaecidos con anterioridad. Para saber cuál ley corresponde aplicar a un hecho pasado: hay que saber cuál era la ley que vigente en ese momento. Para saber cuál ley estaba vigente: hay que atenerse a las leyes actuales, porque las leyes pueden ser retroactivas, o haber derogado retroactivamente la vigencia anterior de otra ley.

RESTRICCIONES A LA RETROACTIVIDAD La retroactividad va contra la seguridad jurídica.

LÍMITES AL DICTADO DE LEYES RETROACTIVAS: No se puede dictar una ley retroactiva agravando una pena o creando un nuevo delito, porque una persona terminaría presa por haber hecho algo que en el momento en que lo hizo, no se consideraba delito. NO HAY PROHIBICIÓN GENERAL DE RETROACTIVIDADES. Junto al interés en la seguridad jurídica, puede haber interés en la justicia.El único caso de retroactividad prohibida es el de las sanciones y penas.-

6. LOS DECRETOS-LEYES Son dictados durante los períodos de facto por el PE, con valor y fuerza de ley. Al no participar el PL, carecen de fecha de sanción La sanción y a promulgación se confunden en un solo acto. Siglo XIX: se convirtió en ley, los decretos-leyes (Latorre) 1934-1942: una disposición transitoria de la reforma constitucional, los transformó en Leyes.Participaron órganos no previstos en la Constitución: Asamblea Deliberante, Comisión Legislativa Permanente, o Consejo de Estado.

LEY Nº 15738 de 13.III.1985 1º Convalidó la mayoría de los actos legislativos dictados en el período de facto 1973/1985 2º Los actos dictados por el Consejo de Estado, con el nombre de "leyes", se denominaron "decretosleyes“. 3º Esa ratificación tiene efecto retroactivo, se considera fictamente como si hubieran sido leyes, dictadas desde el momento en que habían sido sancionados.-

6. DECRETOS DEPARTAMENTALES Son decretos de la JD y el IM, con fuerza de ley. Tienen un trámite más sencillo, porque el sistema es unicameral. Son sancionados por la JD que está formada por una sola Cámara.La atribución de promulgarlos o de ponerles objeciones compete al Intendente, ejecutivo departamental. INICIATIVA: corresponde a cada Edil, o al IM. Hay una fecha de sanción por la JD, y una fecha de promulgación por el IM. PUBLICACION: sólo cuando crean o modifican impuestos (c. art. 299).