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Enero 2011

DIAGNÓSTICO y APORTES A LA REFORMA DEL SISTEMA PREVISIONAL

Resumen El siguiente documento, presenta diagnósticos y aportes para la reforma del sistema previsional en la Argentina. Está estructurado en tres ejes: Problemas provisionales, Cobertura y Propuestas de reforma. Cada sección adopta una perspectiva histórica, recorriendo las modificaciones, cambios y resultados a lo largo del tiempo. En el apartado Problemas Previsionales, se desarrolla la problemática del envejecimiento y del financiamiento del sistema previsional. Cobertura, presenta un desglose acerca de los beneficiarios y los beneficios. Finalmente, Propuesta de reforma establece los aportes de diversos investigadores en relación a la reforma del sistema previsional como base para el debate profundo.

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Índice Introducción 1. Problemas previsionales 1.1. Envejecimiento poblacional 1.2. Financiamiento 1.2.1. Déficit del sistema contributivo 1.2.2. Gasto previsional y gasto público 1.2.3. Fondo de Garantía de Sustentabilidad 1.3. Fragmentación del sistema previsional 1.3.1. Pensiones no contributivas 2. Cobertura 2.1. Beneficiarios 2.2. Beneficios 3. Comentarios finales 4. Anexo 1

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Cuadros 1. Nuevos indicadores demográficos sobre envejecimiento poblacional 2. Evolución del estado financiero del SIPA incluyendo ingresos tributarios. 3. Evolución de la relación Activos-Pasivos (1950-2050) 4. Cantidad de aportantes y cotizantes según relación laboral 5. Variación de la cartera del FGS del 05/12/08 al 30/09/10 6. Número de beneficiarios de las distintas cajas que integran el sistema provisional argentino. 2010. 7. Distribución de la población beneficiaria del sistema provisional por edad y sexo. 8. Altas anuales por moratoria provisional. 9. Proyecciones de ingresos por aportes y egresos por pago de beneficios (2010-2050). 10. Proyección de ingresos y Egresos estimados en función del aumento de 5 años de la edad jubilatoria (2010-2050)

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Gráficos 1.Evolución de la pirámide poblacional como porcentaje de la población total (1980, 2010, 2040) 2.Esperanza del vida al nacer (1950-2045) 3.Esperanza de vida a los 65 años (1950-2045) 4. El sistema provisional argentino: excedente inicial y déficit, prestaciones y su financiamiento (1944-2006) 5. Índice de aportantes al sistema previsional (1974-2009). 6. Porcentaje del gasto provisional sobre el gasto público consolidado, el gasto público social y el PBI. En porcentajes (1980-2008). 7. Evolución mensual de la cartea del FGS del 05/12/08 al 30/9/10. 8. Inversiones efectuadas entre el 05/12/08 al 30/9/10. 9. Evolución del total de beneficios de pensiones no contributivas. 2003, 1° trimestre de 2010. 10. Evolución del total de beneficiarios, jubilaciones y pensiones de todo el país. 1° trimestre de 2003 a 1° trimestres de 2010. 11. Evolución de la cobertura provisional (1996-2008) 12. Porcentaje de población por tramo etáreo cubierta por el sistema provisional. 13. Aumento en la cobertura de jubilaciones, pensiones y pensiones no contributivas. 14. Distribución de los haberes previsionales: porcentajes de beneficiarios que cobran la mínima y múltiplos de la mínima con y sin moratoria (2001-2009). 15. Jubilación mínima y haber promedio (2001-2010).

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INTRODUCCIÓN Las pensiones graciables fueron los primeros antecedentes del sistema previsional argentino, pueden rastrearse en la época de la colonia. Eran otorgadas por la Corona en función de la constatación de las necesidades de los beneficiarios y sin que hubieren efectuado aporte o contribución alguna. Recién en las leyes de presupuesto para los años 1901 y 1904 se dispuso deducir el 5% de los sueldos de los empleados públicos y de los jubilados en concepto de aportes personales para ir generando un fondo de jubilaciones (Libro Blanco de la Previsión Social). En 1904 se dictó la ley 4.349, llamada “Ley de montepío civil”, que estableció el primer régimen orgánico de previsión social. De esta manera se inicia el camino de desarrollo del sistema previsional argentino que puede dividirse en cinco etapas, a saber: 1. 2. 3. 4. 5.

Primeros regímenes orgánicos por actividades, a partir de 1904. Universalización de la previsión social, a partir de la década del 40. Reforma administrativa y unidad legislativa, a partir de fines de la década del 60. Crisis del sistema, desde mediados de la década del 80. Reforma del sistema previsional, desde principios de la década del 90. Sistema integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) 6. Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), a partir del 2008. En la actualidad nos encontramos aún en el camino de intentar resolver la crisis de financiamiento que comenzó en los años 80. De allí que los cambios introducidos a partir de esa fecha sean los que resulten necesarios destacar al menos en una apretada síntesis. En el marco de las reformas neoliberales llevadas a cabo durante la década de los 90, tuvo lugar una profunda transformación del sistema provisional: cambió de una filosofía central fundada en un sistema de reparto por un sistema mixto. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) incluía un régimen de capitalización individual al cual contribuía cada trabajador con su aporte administrado por las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión, y un régimen de reparto consistente en una Prestación Básica Universal garantizada por las contribuciones patronales. Esta reforma produjo en el corto plazo mayor presión sobre las cuentas públicas en tanto que mientras el nuevo sistema generaba aportes para el futuro, los jubilados existentes recibían sus haberes del sistema estatal que ya no recaudaba los aportes personales. El déficit fiscal generado fue considerado en la época como un ”costo de transacción” y resuelto parcialmente con la colocación de deuda pública en las mismas AFJPs, con la asignación de recursos tributarios de la masa coparticipable y con la elevación de los requisitos para acceder a los beneficios jubilatorios, a saber: a) Aumento de las edades de retiro en cinco años llevándolas gradualmente a 60 años para las mujeres y 65 para los varones. Se elevaba así la tasa de sostenimiento. b) Cambio en el cómputo del ingreso base para la determinación del haber en las prestaciones públicas: el promedio de los tres mejores salarios anuales (de los últimos diez) fue reemplazado por el promedio de los últimos diez años antes del retiro. Se diminuía así el beneficio y se evitaba el aporte de autónomos y monotributistas restringido solamente a los últimos diez años. c) Se eleva de 20 a 30 los años de aporte, seguramente la medida con mayor impacto. Asimismo, cabe destacar que por esos mismos años se realizaron sucesivas reducciones de los aportes y contribuciones (1993, 1998 y 2001-2002) bajo el supuesto de que la disminución de los costos laborales aumentaría la competitividad de la economía así como también se favorecería la registración formal del empleo, resultados no verificados en la práctica. Otra medida importante de esto año (1995) es la transferencia al SIJyP de 10 cajas provinciales pertenecientes a las provincias de Santiago del Estero, La Rioja, Catamarca, Mendoza, San Juan, San Luis, Salta, Jujuy, Río Negro y Tucumán y 2 municipales: Ciudad de Buenos Aires y Tucumán Capital) al Estado Nacional. A modo de evaluación y según la ANSES, el sistema de capitalización dejó una serie de promesas incumplidas tales como las siguientes: 1. La cobertura habría descendido del 60% al 47% entre 1997 y 2004. 2. Las elevadas comisiones de las administradoras reducían los haberes previsionales, alcanzando las mismas w ww w w.cemupro.org.ar w.cemupro.org.ar

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entre 2001 y 2003 un 60% de los aportes de cada trabajador. 3. Con la privatización del sistema aumentó el gasto público en lugar de disminuir, según se preveía. 4. Aumentó la informalidad laboral, contrariamente a lo que se presumía, ya que no hubo aumento de la presión de los trabajadores sobre los empleadores para tener sus contribuciones al día así como tampoco por la registración del empleo. A comienzos del año 2000 la judicialización del sistema comenzó a elevarse fuertemente con motivo del recorte del 13% de los haberes previsionales y, tiempo después, por la prohibición de mecanismos de indexación automática heredados de la convertibilidad y el regreso de la inflación a la economía. La salida de la crisis del 2001 implicó el comienzo de una fase de revisión del sistema y una serie de pasos dirigidos a la reestatización del sistema. A partir del año 2004 con el dictado de la Ley 25.994 de Prestacional Previsional Anticipada y Moratorias, comienza una etapa de ampliación de la cobertura previsional con tendencia hacia la universalización. En el año 2007 se introduce al SIJyP la posibilidad de libre opción para volver al régimen de reparto desde el sistema privado o de capitalización. En 2008 y con la ley 26.417 se admitió la actualización de las jubilaciones según la evolución de los salarios y los recursos del sistema. Y a posteriori se reestatizó el sistema (SIPA) y los fondos de las AFJP pasaron a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad con el dictado de la Ley 26425. Fondo que había sido creado con la apertura de los traspasos voluntarios al sistema público a través del decreto 897/2007. En el siguiente cuadro, se puede ver la situación actual (2010) en cifras del sistema previsional vigente en la Argentina. EL SISTEMA PREVISIONAL EN CIFRAS • Sistema Nacional de Previsión: SIPA más 130 cajas provinciales, municipales, profesionales y complementarias • Beneficiarios SIPA: 4.800.000 personas • 74,23% jubilados y 35,77% pensionados • Altas por moratoria previsional (2005-2010): 2.312.000 • Pensiones no contributivas: 900.000 • Porcentaje de cobertura poblacional (2008): 93% • Haber mínimo: $895,15 • Haber medio: $1067 • 72% de los beneficiarios perciben el haber mínimo • Déficit previsional: $-18.632 millones (considera aportes y contribuciones solamente) • Superávit previsional: $ 25.127 millones (considera además ingresos tributarios) • Porcentaje de los beneficios pagados con aportes y contribuciones: 76,2% • Porcentaje de los beneficios pagados con ingresos tributarios: 23,8% • Erogaciones mensuales por pago de beneficios: $5.700 millones • Gasto previsional total: 8,22% del PBI - 53,73% del Gasto Público Social Nacional - 31,41% del Gasto Público Total Nacional 34,04% del Gasto Público Social Consolidado - 21,38% del Gasto Público Consolidado • Relación Activos-Pasivos. 4,32 • Relación Activos-Beneficiarios: 3,82 • Aportantes-Beneficiarios: 1,70 • Aportantes-Beneficiarios (considerando pensiones no contributivas): 1,4 • Pasivos: 23,16% de la PEA • Aportantes: 58,8% de la PEA • Beneficiarios: 26,1% de la PEA • Aportantes: 8.418.015 personas • Cotizantes al SIPA: 7.632.744 personas > Autónomos: 35.337 > Dependientes: 6.066.511 > Mixtos: 35011 • Monotributistas: 1.250.907 • Fondo de Garantía de Sustentabilidad: $163.281 millones. • Crecimiento del FGS (2008-2010): $ 65.000 millones. • Expectativa de vida: > 2010: Mujeres: 79,9 años ; Hombres: 72,4 años / 2045: Mujeres: 84,5 años ; Hombres: 77 años • Expectativa de vida de mayores de 65 años: > 2010: Mujeres: 19,74 años ; Hombres: 22,49 años / 2045: Mujeres: 15,21 años ; Hombres: 17,57 años

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1. PROBLEMAS PREVISIONALES Los retos que enfrenta el sistema en la actualidad siguen siendo básicamente los mismos: los demográficos y los de financiamiento. Los primeros son en si mismos inmodificables por estar ligados a la evolución natural y social y se caracterizan por su lentitud, progresividad y posibilidad de previsión. Sobre los segundos, se puede actuar aunque siempre bajo limitaciones y condicionantes vinculados al mercado laboral y a la marcha de la economía nacional. 1.1. Envejecimiento poblacional El fenómeno del envejecimiento poblacional entendido como un aumento en la proporción de adultos mayores en relación con el resto de la pirámide poblacional se ha generalizado a nivel mundial, pero alcanza mayor profundidad en relación directa con el nivel de desarrollo económico y humano de cada país. Las sociedades con mayor bienestar han demostrado tener:

a) menores tasas de fecundidad b) una disminución de la mortalidad c) una mayor expectativa de vida

Este fenómeno produce lo que se describe como el ”achatamiento” de las pirámides poblacionales como puede observarse en el Gráfico 1. Según este análisis realizado por el CIPPEC si se compara la pirámide poblacional de 1980 con la de 2010 ya puede observarse una disminución muy notable del primer tramo etáreo y un aumento de los dos últimos. Siguiendo el análisis, una proyección poblacional del INDEC hacia el año 2040 presenta el incremento en la reducción de los primeros tres tramos y un aumento en los últimos tres, correspondientes a la población con derecho al beneficio previsional. Gráfico 1 Evolución de la pirámide poblacional como porcentaje de la población total (1980, 2010, 2040)

1980

Fuente: Cohan, Diaz Frers y Levy Yeyati (2010).

2010

2040

Hombres Mujeres

Asimismo en el Gráfico 2 puede observarse cómo se va incrementando paulatina y progresivamente la esperanza de vida al nacer. Para el año 1950 la esperanza de vida al nacer era de 60,4 años para los hombres y 65,17 para las mujeres y al año 2010 las mismas aumentaron a 72,45 y 79,95 respectivamente. Según proyecciones actuariales realizadas por Lacasta, la esperanza de vida sería hacia el 2045 de 77 años para los hombres y de 84,5 para las mujeres, mostrando también una leve tendencia a la ampliación de la brecha a favor de las mujeres.

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Gráfico 2 Esperanza de vida al nacer (1950-2045)



Fuente: Lacasta (2010)

Las tres tendencias demográficas asociadas dan por resultado una situación poblacional que pone en problemas a los sistemas previsionales conformados en función de los aportes y contribuciones de activos para la cobertura de pasivos. Es esta relación la que se está deteriorando como soporte del autofinanciamiento del sistema e incluso va en camino de invertirse, siendo mayor cantidad de personas que necesitarán cobertura frente a una cantidad de activos en franco descenso. Finalmente hay que tener en cuenta que no solamente habrá cada vez más pasivos por cada activo sino que también cada uno de ellos vivirá más años a posteriori de su retiro. En este sentido no tiene la misma esperanza de vida una persona a los 65 años hoy, que dentro de 30 años más o hace 30 años. Para el año 1950, el indicador de esperanza de vida de personas de 65 años y más, era de 12,09 años para los hombres y 14,47 para las mujeres, habiendo ascendido en la actualidad a 15,21 y 19,74 años respectivamente. Y si se proyectan los datos al año 2045 la variación llevará la expectativa de vida a 17,57 años para los hombres y 22,49 años para las mujeres. Gráfico 3 Esperanza de vida a los 65 años (1950-2045)

Fuente: Lacasta (2010)

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Por eso actualmente se encuentran en revisión los indicadores demográficos tradicionales basados en la edad cronológica tales como: a) la proporción de personas mayores de 65 años en la población total, b) la edad mediana y c) la tasa de dependencia. Lacasta propone otros indicadores que toman en cuenta las variaciones en la expectativa de vida por encima de los 65 años tales como los siguientes: Cuadro 1 Nuevos indicadores demográficos sobre envejecimiento poblacional AÑO 1955

2005

2025

6,2

8,3

8,6

10,4

Edad a la que la esperanza de vida es 15 años

62,6

67,9

70,3

71,9

Edad a la que se mantiene constante la tasa de dependencia (65 en años 2000)

57,8

65,1

67,1

70,3

Porcentaje de población en edades con esperanza de vida de 15 años o menos

2045

Fuente: Lacasta (2010)

Estos indicadores permiten configurar escenarios futuros a efectos de realizar las previsiones de financiamiento necesarias según la población que demandará beneficios previsionales. En síntesis, dentro de 15 años los adultos mayores de 70 años aún tendrán 15 años por delante de expectativa de vida y configurarán un grupo equivalente al 10% de la población. 1.2. Financiamiento 1.2.1. Déficit del sistema contributivo La voluntad de universalidad que tuvo el sistema desde sus orígenes así como el intento de llegar al 82% móvil comenzaron a verse como verdaderas utopías a comienzos de los años 80 cuando el sistema comienza a presentar serios problemas de sostenibilidad financiera. Panorama que se agravó con la privatización del sistema a principios de los ‘90 y con el traspaso posterior de cajas provinciales y municipales a la órbita nacional. La brecha entre los aportes y contribuciones y los beneficios previsionales debió comenzar a compensarse con fondos del Tesoro destinándose al sistema el 20% del impuesto a las ganancias, el 11% de lo recaudado por el IVA y el 15% de la masa de coparticipación bruta, así como porcentajes menores de otros impuestos. Cetrángolo y Grushka (2008) luego de un intenso trabajo de reconstrucción de las series históricas del sistema previsional nacional, lograron con bastante esfuerzo según ellos mismos reconocen, plasmar el tan frecuentemente mencionado pero nunca antes demostrado déficit del sistema (Ver Gráfico 4). Gráfico 4 El sistema previsional argentino: excedente inicial y déficit, prestaciones y su financiamiento. (1944-2006). En porcentaje del PBI.

Fuente: Cetrángolo y Grushka (2008)

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Gastos Cargas sobre el salario

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Según Erquicia y Marcucci (2010) el déficit del sistema previsional en función de los aportes y contribuciones se agravó nuevamente a partir del año 2009 con la entrada en vigencia del SIPA, Pero si se consideran los ingresos tributarios del sistema previsional se observa no obstante un superávit de 25.127 millones. El mismo está dado por los ingresos tributarios que alcanza el 56,1% de los beneficios empleándose de ellos solamente el 23,8% para compensar la falta de autofinanciamiento a partir del financiamiento genuino. Asimismo se observa que para ese mismo año los aportes y contribuciones financian solo el 76,2% de los beneficios. Cuadro 2 Evolución del estado financiero del SIPA incluyendo los ingresos tributarios. En millones de pesos Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (1) 2009 2010 (2)

Aportes y Contribuciones A 10510 9979 10927 11658 10894 10475 10356 8441 10146 13430 17434 22443 30143 49284 59297 15907

Pago de Beneficios B 13.177 13.718 15.189 15.172 15.571 15.611 15.456 15.649 16.351 18.286 20.773 26.176 41.677 55.479 77.768 18.539

Diferencia C=A-B -2.667 -3.739 -4,263 -3.513 -4.677 -5.136 -5.100 -7.208 -6.205 -4.857 -3.339 -3.733 -11.534 -6.196 -18.632 -2.632

Ingresos Tributarios D 5.563 5.937 8.184 9.497 9.805 10.616 9.080 8.562 11.944 17.046 20.683 24.881 32.367 40.286 43.597 11.888

Diferencia E=C-D 2.897 2.198 3.921 5.984 5.128 5.480 3.980 1.354 5.739 12.189 17.344 21.148 20.833 34.091 25.127 9.256

(1) Entrada en vigencia del SIPA (2) 1º trimestre

Fuente: Erquicia y Martucci (2010)

Pensar en el autofinanciamiento del sistema en función de ingresos genuinos de aportes y contribuciones implica tener en cuenta la relación activo/pasivo, que a partir del fenómeno de envejecimiento poblacional tiende a agravarse el desbalance en perjuicio del sistema previsional. Como se observa en el corriente año la relación es de 4,32 activos por cada pasivo mientras que según las proyecciones para el 2050 la relación va a complicarse bajando a 2,50 activos por cada pasivo. Asimismo durante el corriente año el porcentaje de pasivos sobre los activos es de poco más del 23,16% y para el 2050 será del 40,04%. Cuadro 3 Evolución de la relación Activos-Pasivos (1950-2050) Año 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Población Activa

Población Pasiva

9.399.425 11.063.583 12.643.854 14.361.380 16.163.232 18.916.583 21.851.744 24.436.659 26.461.705 27.597.291 27.540.528

947.517 1.469.581 2.128.644 2.842.630 3.601.299 4.316.531 5.061.337 6.202.664 7.407.066 9.070.909 11.027.419

Activos / Pasivos * 9.92 7.53 5.94 5.05 4.49 4.38 4.32 3.94 3.57 3.04 2.50

% Pasivos sobre Activos** 10.08% 13.28% 16.84% 19.79% 22.28% 22.82% 23.16% 25.38% 27.99% 32.87% 40.04%

*Hombres entre 20 y 64 años de edad (aproximadamente la Población económicamente Activa) **Hombres con 65 años y más y mujeres con 60 años y más.

Fuente: Erquicia y Martucci (2010)

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En síntesis, para el año 2010 las diferentes relaciones se manifiestan con los siguientes datos (Erquicia y Marcucci): - Activos/pasivos: 4,32 - Activos/beneficiarios: 3,82 - Aportantes/beneficiarios o tasa de dependencia (o de sostenimiento): 1,70. Y si se consideran las pensiones no contributivas (900.000) la tasa pasa a ser de 1,4 (Cohen, Diaz Frers y Levy Yeyati, 2010) Los aportantes son hoy un 58,8% de la PEA y los beneficiarios un 26,1% Por otra parte el sistema contributivo implica lograr los mayores niveles de trabajo formal posibles a efectos de preservar el autofinanciamiento. La disminución de la población aportante responde a múltiples razones entre las que pueden tenerse en cuenta las siguientes: la marcha de la economía, el grado de informalidad del mercado de trabajo, la tecnologización del sistema productivo, entre otras. A junio de 2010 el sistema registra un total de 7.632.744 cotizantes al SIPA. Cuadro 4 Cantidad de aportantes y cotizantes según relación laboral

Aportantes 8418015 Cotizantes totales Seguridad Social 7681695 Cotizantes totales al SIPA (1+2+4-3) 7632744 1- Cotizantes autónomos  Total cotizantes autónomos   2- Cotizantes dependientes Total cotizantes dependientes   3- Cotizantes mixtos Total cotizantes mixtos   4- Cotizantes monotributistas (1)

350337

6066511

35011 1250907

Fuente: AFIP (2010)

No debe olvidarse, que durante los años 90 se realizaron una serie de reducciones a las contribuciones patronales que no fueron modificadas hasta la fecha. Asimismo, las mismas tenían por fin en su momento de aplicación, producir incentivos para el blanqueo del trabajo en negro, lo cual no se produjo. Este fenómeno se puede observar claramente en el gráfico, donde se observa que en el período de la convertibilidad el porcentaje de aportantes al sistema previsional fue el que registró el menor incremento considerado desde mediado de los años 70 hasta la fecha. También puede observarse que durante la post-convertibilidad dicho incremento fue el mayor del mismo período considerado. 260

Gráfico 5 Índice de aportantes al 240 sistema previsional. (1974-2009). Base 1974 = 100

2009 = 227,0

260

63%

220 240

2009 = 227,0

200

63%

220

180 200 180 160 160

140

14%

140

1983 = 116,7 14%

120 120



100,0

100,0

1976 = 103,1 1976 = 103,1

12%

12%

1983 = 116,7

100 100

Dictadura Dictadura Militar

Militar

Vuelta a la Vuelta a la democracia

8% 8% 1991 = 134,1

1991 = 134,1

democracia

Convertibilidad

2002 =139,4

2002 =139,4

Convertibilidad Post Convertibilidad

Post Convertibilidad

1

19 974 7 194 19 75 1795 76 191 7967 7 1919 7778 19 19 7 7 9 198 19 80 1799 8 19 1 189 082 191 89183 19198 82 4 1 19 985 8 193 19 86 1894 87 191 8958 8 1919 8689 191990 8 197 19 91 1898 9 19 2 189 993 1919 9094 19199 91 5 19 19 96 9 192 9 19 7 1993 98 191 9 949 9 1920 9500 20 19 01 9 206 19 02 2907 0 19 3 290 804 1920 9905 20200 00 6 20 20 07 2001 0 20 8 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08

80 80 Fuente: DGRP y SGI (de 1974 a 1993) y SIGyP y SIPA (de 1994 a 2009)

Fuente: DGRP y SGI (de 1974 a 1993) y SIGyP y SIPA (de 1994 a 2009)

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Fuente: Roca (2010)

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1.2.2. Gasto previsional y Gasto público El pago de los beneficios otorgados insume mensualmente alrededor de $5.700 millones de pesos lo que representa anualmente unos $70.000 millones de pesos. De ellos unos $438 millones corresponden a los beneficiarios del sistema de capitalización. Analizando el gasto público previsional consolidado se observa que en el último decenio comenzó a descender su participación en el gasto público consolidado así como dentro del gasto social, tendencia que se revierte paulatinamente acompañando la moratoria previsional que tiene su mayor pico de altas en el año 2007. En términos de su participación en el PBI se observa que en los últimos años tuvo un incremento también paralelo a la moratoria llegando a los niveles del año 2000, pero con un nivel de cobertura sensiblemente mayor al de esos años. Gráfico 6 Porcentaje del gasto previsional sobre el gasto público consolidado, el gasto público social y el PBI. En porcentajes. Años 1980-2008.

*cifras provisionales Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección de análisis del Gasto Público y Programas Sociales

1.2.3. Fondo de Garantía de Sustentabilidad El fondo de Garantía de Sustentabilidad se creó mediante el Decreto 897/2007 con los siguientes fines: a) Atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previsional público pudiera ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales. b) Constituirse como fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada inversión de los excedentes financieros del régimen previsional público garantizando el carácter previsional de los mismos. c) Contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo. d) Atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales. w ww w w.cemupro.org.ar w.cemupro.org.ar

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e) Procurar contribuir, con la aplicación de sus recursos, de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, al desarrollo sustentable de la economía nacional, a los efectos de garantizar el círculo virtuoso entre el crecimiento económico sostenible, el incremento de los recursos destinados al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y la preservación de los activos de dicho Fondo (Inciso incorporado por art. 2° del Decreto N° 2103/2008 B.O. 9/12/2008. Con la sanción de la Ley 26425, a partir del 2008, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) recibe los recursos que integraban las cuentas de capitalización de los afiliados y beneficiarios del SIJyP. A diciembre del 2008 el FGS contaba con 98.000 millones, en tanto que a septiembre del 2010 el monto asciende a 163.281 millones, habiendose registrado un incremento de más de 65.000 millones. Gráfico 7 Evolución mensual de la cartera del FGS del 05-12-08 al 30-09-10

Fuente: López Alfaro (2010)

En cuanto a la forma en que se ha reorientado las inversiones realizadas se puede observar las modificaciones en el cuadro siguiente: Cuadro 5 Variación de la cartera del FGS entre el 05-12-08 al 30-09-10 en millones de pesos Rubros



Depósitos en bancos Operaciones de crédito público de la nación Títulos emitidos por entes estatales Obligaciones negociables Plazo fijo Acciones Fondos comunes de inversión Títulos valores extranjeros Cédulas y letras hipotecarias Fideicomisos financieros estructurados Otros fideicomisos financieros Proyectos productivos o de infraestructura Otros Total

Cartera FGS al 05/12/2008 Monto

3,52 58,37 639 1,61 10,22 7,84 3,16 5,14 60 3,58 1,58 2,18 196 98,083

Participación

Cartera FGS al 30/09/2010 Monto

3.59% 13,84 59.51% 92,590 0.65% 660 1.64% 1,88 10.41% 13,15 8.00% 18,16 3.22% 2,53 5.24% 1,05 0.06% 31 3.65% 3,4 4.61% 214 2.23% 15,67 0.20% 113 100,00 % 163,281

Participación

8.48% 56.71% 0.40% 1.15% 8.05% 11.12% 1.55% 0.64% 0.02% 2.08% 0.13% 9.60% 0.07% 100,00 %

Variación

293.30% 58.64% 3.19% 16.43% 28.68% 131.55% - 19,93% - 79.53% - 48.28% - 4.88% - 86.42% 617.71% - 42.48% 66.47%

Fuente: López Alfaro (2010)

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Los depósitos en bancos incluyen a Septiembre de 2010: 3.051,7 millones de dólares, 1,1 millón de Euros y $1872,7 millones de pesos. En cuanto a los financiamientos productivos los sectores beneficiados con créditos han sido los siguientes: Gráfico 8 Inversiones efectuadas entre el 05-12-08 y el 30-09-10

Energía Infraestructura Licitación PF Vivienda Otros Industra Automotriz

1.3. Fragmentación del Sistema Previsional El sistema previsional no se agota solamente en el sistema nacional. Existen alrededor de 130 regímenes previsionales paralelos, entre los que se cuentan trece cajas de Jubilaciones y Pensiones Provinciales y veintiséis municipales, cajas para profesionales y otras cajas y regímenes complementarios (entes autárquicos especializados). No obstante, el SIPA es sin lugar a dudas el régimen previsional más importante, alcanzando a casi el 91% de la población beneficiaria. Cuadro 6 Número de beneficiarios de las distintas cajas que integran el sistema previsional argentino. 2010 Sistema Previsional SIPA Cajas provinciales Cajas municipales Cajas profesionales Cajas complementarias Total

Beneficiarios 5.800.000* 500.000 1500 45.000 35.000 6.381.500

Fuente: Elías (2010) * Elías a diferencia de Erquicia y Marcucci estima en un millón más la población beneficiaria del SIPA.

Estos sistemas coexisten, cada uno de ellos con su propio marco legal y normativo y sus propias bases de datos. Situación que implica no poder acceder a información integrada sobre los beneficiarios en términos de sistema, sino que es únicamente bajo solicitud especial del beneficiario. 1.3.1. Pensiones no contributivas Dentro de este rubro se encuentran las pensiones por edad avanzada, por invalidez, a madres de siete hijos, entre otras. Las pensiones no contributivas, suman actualmente alrededor de 900.000 beneficiarios habiéndose incrementado alrededor de un 173% desde el año 2003.

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Gráfico 9 Evolución del total de beneficios de Pensiones no contributivas. Período 2003-1º trimestre de 2010

1.000.000

1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000

930.575

900.000

Incremento en un 173% en el número de Beneficios de PNC

800.000

Incremento en un 173% en el número de Beneficios de PNC

700.000

500.000

427.482 340.405

352.301

488.875

427.482

400.000

300.000 340.405

352.301 120.756

300.000

200.000 120.756

57.522 131.599

200.000

100.000 57.522

100.000

0 162.128

0

812.829 652.389 812.829

564.731 652.389

600.000

400.000

930.575

190.138

131.599

488.875 564.731

523.499 334.078 439.207

282.148 231.874

334.078

282.148

231.874

190.138 61.650

82.778

101.151

128.332

162.128 61.650

159.053 82.778

101.151 154.566

128.332 155.850

170.072 154.252

159.053 2003

2004 154.566

155.850 2005

2006 154.252

2007 148.239

170.072 232.753 148.239

Otros

Madres de 7 o más hijos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Subscretaría de Seguridad Social, MTEySS en base a ANSeS Otros

523.499 439.207

Madres de 7 o más hijos

2008 140.869

232.753

269.295

269.295 140.869

2009 137.782

137.782

I Trim 2010

Vejez Invalidez 2009 I Trim 2010

Vejez Invalidez

Fuente: Subscretaría de Seguridad Social, MTEySS en base a ANSeS

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2. COBERTURA 2.1. Beneficiarios El sistema Nacional de Previsión tenía a marzo de 2010, según Erquicia y Marcucci, un total de 4,8 millones de beneficiarios, en los que se incluyen 4,5 millones del SIPA y 300 mil del sistema de capitalización, cuya distribución etaria puede observarse en la Cuadro 7. Según Elías sería de 5.800.000 (Ver Cuadro 6) y según Emilia Roca sería casi de 5.300.000 personas (Ver Gráfico 10) Cuadro 7 Distribución de la población beneficiaria del sistema previsional por edad y sexo.

Edad

Total

%

Varones

%

Mujeres

%

Hasta 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74 75 a 79 80 a 89 90 y más No informada TOTAL

30.240 8.178 11.437 38.967 154.455 577.306 977.573 885.554 767.142 903.305 160.063 4.451 4.518.671

0,67% 0,18% 0,25% 0,86% 3,42% 12,78% 21,63% 19,60% 16,98% 19,99% 3,54% 0,10% 100.00%

14.897 3.656 4.028 12.530 49.306 72.178 386.976 348.463 284.251 289.000 35.109 1.153 1.501.547

0,99% 0,24% 0,27% 0,83% 3,28% 4,81% 25,77% 23,21% 18,93% 19,25% 2,34% 0,08% 100,00%

15.295 4.465 7.270 25.836 103.102 503.726 288.811 530.824 472.070 608.655 124.260 3.007 2.687.321

0,57% 0,17% 0,27% 0,96% 3,84% 18,74% 10,75% 19,75% 17,57% 22,65% 4,62% 0,11% 100,00%

No Informado 48 57 139 601 2.047 862 1.786 6.267 10.821 5.650 694 291 29.263

Fuente: López Alfaro (2010)

Gráfico 10 Evolución del total de beneficiarios, Jubilaciones y Pensiones de todo el país. 1º trimestre de 2003 a 1º trimestre de 2010 5.500.000 5.500.000

5.268.698 5.268.698 5.500.000

5.000.000 5.000.000

5.500.000 5.000.000

5.500.000 4.500.000 4.500.000

4.500.000

5.000.000 4.000.000 4.000.000

4.000.000

4.500.000 4.000.000

3.000.000 3.000.000

3.500.000 3.268.431 3.000.000

3.500.000 3.268.431 2.500.000 2.500.000

3.000.000 2.500.000

3.000.000 2.500.000 2.500.000

2.000.000 1.000.000 1.000.000

3.9

3.500.000 3.268.431

4.000.000

1.328.656 1.328.656 1.500.000 1.500.000

3.909.973 3.909.973

4.500.000

3.500.000 3.268.431 3.500.000 3.268.431

1.939.775 1.939.775 2.000.000 2.000.000

5.2

5.000.000

2.000.000 1.939.775

2.000.000 1.939.775

1.939.775 1.358.725 1.358.725

1.500.0001.328.656

1.500.0001.328.656

3 4 3 4 5 3 4 5 3 4 5 1. 05 06 006 06 006 06 006 06 006 07 007 07 007 07 007 07 007 08 008 08 008 08 008 08 008 09 009 09 009 09 009 09 009 10 010 03 00 03 00 03 00 03 00 04 00 04 00 04 00 04 00 05 00 05 00 05 200 005 201.328.656 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 1.000.000 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 im 2 20 1.500.000 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im 2 im rim I Tr TrimII Tr TrimII Tr TrimV Tr Trim I Tr TrimII Tr TrimII Tr TrimV Tr Trim I Tr TrimII Tr TrimII Tr TrimV Tr Trim I Tr TrimII Tr TrimII Tr TrimV Tr Trim I Tr TrimII Tr TrimII Tr TrimV T3r Trim I T3r TrimII T3r TrimII T3r TrimV T4r Trim I T4r TrimII T4r TrimII T4r TrimV T5r Trim I T5r T I II II II II II 05 06 07 06 07 08 07 08 06 05 06 07 III I IV I I III I IV I I III I IV I I III I IV I I III I IV I00 I 00 II 00III I00IV I00 I 00 II 00III I00IV I00 I 00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1.000.000 Jubilaciones Pensiones Pensiones3 Total Total3 I Trim3 I Trim 4 Trim4 Trim 4 I Trim4 I Trim 5 Trim5 Trim 5 I Trim5 I Trim 6 Trim6 Trim 6 I Trim6 I Trim 7 Trim7 Trim 7 I Trim7 I Trim 8 Trim8 Trim 8 I Trim8 I Trim 9 Tri Jubilaciones 0 I 00 III 00 IV 00 0 I 00 III 00 IV 00 0 I 00 III 00 IV 00 0 I 00 III 00 IV 00 0 I 00 III 00 IV 00 0 I 00 III 03 0 0 1.000.000 20 20 20 20 20 20 20 2 2 2 2 2 2 2 2 20 2 2 2 2 20 2 2 2 2 2 im im im im im im im im im im im im im im im im im im im im im im im im im r r r r r r r r r r r r rim r r r r r r r r r r r r r Fuente: Subscretaría de Seguridad Social, MTEySS en base a ANSeS Fuente: Subscretaría de Seguridad Social, MTEySS en base a ANSeS 003 003 00I3T 00II3T 0I0II4T 0I0V4T 00I4T 00II4T 0I0II5T 0I0V5T 00I5T 00II5T 0I0II6T 0I0V6T 00I6T 00II6T 0I0IJubilaciones I7T 0I0V7T 00I7T 00II7T Pensiones 0II8T 0I0II9T 0I0V9T 00I9T 00II9T 0 0II8T 0I0V8T 00I8T Total 2 2 2 2 2 20 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 20I 2 2 2 2 2 2 2 rim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Jubilaciones Fuente: Social, a ANSeS IT I I I I I TotalII I I II II II de Seguridad II MTEySS IIPensiones II III III Subscretaría III III III III III IV IV IV IV en base IV IV IV

Fuente: Roca (2010)

Jubilaciones Fuente: Subscretaría de Seguridad Social, MTEySS en base a Pensiones ANSeS

Total

Fuente: Subscretaría de Seguridad Social, MTEySS en base a ANSeS

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El aumento de los requisitos para acceder al beneficio que se impusieron en el marco del SIJyP, provocó una disminución creciente de la cobertura. El empleo no registrado, que durante esos años había tenido un incremento incesante pese a todas las medidas tomadas para contrarrestarlo, así como el aumento de la tasa de desempleo en especial en los mayores de 40 años que habían perdido sus empleo como consecuencia de procesos de ajustes y reestructuraciones en las empresas, provocó una población en edad jubilatoria sin que los requisitos para acceder estuvieran cubiertos. Fuentes oficiales estiman que el porcentaje de cobertura descendió al 47% (ANSES). Parte de las medidas tomadas para revertir estos procesos fue la sanción de la Ley 24.476 que promovió una "moratoria previsional". Si bien la moratoria comenzó en el año 2005 tuvo su mayor pico de altas en el año 2007 según se puede observar en la Cuadro 8. Cuadro 8 Altas anuales por moratoria previsional Año

2005 2006 2007 2008 2009 Total

Altas

22.000 640.000 1.050.000 290.000 310.000 2.312.000

Fuente: Roca(2010)

Según la misma fuente oficial, la moratoria habría permitido incrementar la cobertura previsional desde un 47% en 2005 a un 93% en 2008. Específicamente, se habría llegado a una cobertura total en personas de 80 años y más. Gráfico 11 Evolución de la cobertura previsional (1996-2008) En porcentajes

100

93

90 80

71 70 60

56

58

56

54

57 52

52

50

50

49

48

47

2002

2003

2004

2005

40 30 20 10 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2006

2007

2008

Fuente: Roca(2010)

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Gráfico 12 Porcentaje de población por tramo etáreo cubierta por el sistema previsional 100% 100% 90%

100% 100%

90% 80%

90%

90%

80% 70%

80%

80%

Cobertura Cobertura

70% 60%

70%

Cobertura

60% 50%

50% 40% 40% 30%

Cobertura

70% 60% 50% 40%

30% 20%

60-64

0%

10%

65-69

60-64

65-69

0%

Hombres Fuente: INDEC-SSS

10% 70-74

0%

70-74

Edad

75-79

80 y más

75-79 60-64

80 y más65-69

65-69

70-74

60-64 Edad Mujeres

Hombres

Fuente: Roca(2010)

40%

20%

20%

10% 0%

50%

30%

30%

20% 10%

60%

75-79

75-79

80 y más

Edad

Edad Hombres

Mujeres

Fuente: INDEC-SSS

70-74

Fuente: INDEC-SSS Hombres

Mujeres

Mujeres

Fuente: INDEC-SSS

En cuanto al aumento de la cobertura y teniendo en cuenta su distribución jurisdiccional las provincias del NEA son las que habrían visto aumentada su cobertura en más del 100%, siendo la media para el país de un 56%, en tanto que la provincia de Santa Fe lo habría hecho en un 49%. Gráfico 13 Aumento en la cobertura de Jubilaciones, Pensiones y Pensiones no contributivas. Marzo de 2003 a Marzo del 2009

FORMOSA CHACO MISIONES CORRIENTES TUCUMAN SALTA NEUQUEN TIERRA DEL FUEGO CHUBUT JUJUY ENTRE RIOS RIO NEGRO SANTIAGO DEL ESTERO MENDOZA CORDOBA SAN JUAN SAN LUIS TOTAL PAIS SANTA CRUZ BUENOS AIRES LA PAMPA SANTA FE CATAMARCA LA RIOJA CAPITAL FEDERAL

18% 16% 0%

34%

84% 83% 83% 80% 79% 77% 76% 74% 71% 65% 61% 58% 56% 54% 51% 50% 49%

50%

94%

100%

132%

150%

254%

171% 169%

200%

250%

300%

Fuente: Roca(2010)

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2.2. Beneficios El haber mínimo se sitúa hoy en $1.046,50, y es percibido por el 72,48% de la población beneficiaria. Esta cifra da cuenta de la falta de actualización de los beneficios que no han sido incrementados proporcionalmente a los incrementos realizados en el haber mínimo. Asimismo, sobre el total de los beneficios previsionales un 74,23% corresponden a jubilaciones y el resto a pensiones (Erquicia y Macucci, 2010). La estructura de haberes ha evolucionado en los últimos años observándose un achatamiento de la pirámide de haberes. Al mismo tiempo que puede observarse un incremento de la cantidad de personas incluidas por la moratoria previsional que cobran el haber mínimo, los mayores incrementos a estos haberes se realizaron en desmedro de incrementos proporcionalmente equivalentes para los ingresos superiores a la mínima. Por lo cual puede decirse que si bien se ha producido una distribución de ingresos la misma se ha dado al interior del mismo grupo de beneficiarios y en desmedro de los jubilados y pensionados que cobran haberes superiores al monto mínimo, pero cuyo haberes tampoco reflejan los aportes realizados ni alcanzan un monto suficiente como para una satisfacción plena de las necesidades. Gráfico 14 Distribución de los haberes previsionales: porcentaje de beneficiarios que cobran la mínima y múltiplos de la mínima con y sin moratoria (2001-2009)

Fuente: Cohen, Diaz Frers y Levy Yeyati (2010)

Analizando el impacto de la movilidad jubilatoria establecida por la Ley 26.417, Roca (2010) indica que el haber mínimo pasó de $200 en el 2003 a $849 en el 1º trimestre de 2010, en tanto que el haber medio lo hizo de $369 a $1092 en el mismo período. Según Cohen, Díaz Frers y Levy Yeyati (2010) “durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner la jubilación mínima casi duplicó su poder de compra, pasando de cerca de $150 a $290 (en pesos de 2001. En tanto que el haber promedio muestra en 2010 un nivel similar al de fines del 2001“, lo cual pone de manifiesto el mencionado fenómeno de achatamiento de la pirámide de haberes. Gráfico 15 Jubilación mínima y haber promedio (2001-2010)

Fuente: Cohen, Diaz Frers y Levy Yeyati (2010)

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Asimismo dichos autores sostienen que “esta evolución no deja de ser, a nuestro juicio una respuesta esperable ante las dificultades que los sistemas previsionales (tanto públicos como privados) enfrentan a la hora de satisfacer su mandato original de inclusión social de la tercera edad. La pregunta natural que surge a la luz de estas falencias es hasta qué punto no sería conveniente reformar de manera explícita el sistema en esta dirección. Más precisamente, cabría eliminar la ilusión de un sistema contributivo que no lo es y avanzar en la universalización de la cobertura mínima como un ingrediente esencial del sistema de protección social“.

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3. PROPUESTAS DE REFORMA En el presente apartado se exponen propuestas de diferente tipo y alcances que a la fecha se han presentado públicamente así como también se incorporarán a futuro los nuevos aportes que puedan ir surgiendo en distintos foros y centros de análisis de políticas previsionales. En tal sentido, el presente documento será actualizado periódicamente. Según Erquicia y Marcucci las proyecciones del financiamiento en función de la evolución de la pirámide demográfica, teniendo en cuenta su posibilidad de autofinanciamiento con aportes y contribuciones estiman que hacia 2050 el déficit sería de $94.702 millones, el cual quedaría a cargo del componente impositivo. Cuadro 9 Proyecciones de Ingresos por aportes y egresos por pago de beneficios (2010-2050). En millones de pesos.

Año

Población Activa

Población Pasiva

Ingresos Estimados

Egresos Estimados

Neto Aportes Beneficios

2010* 2020 2030 2040 2050

21.851.744 24.436.659 26.461.705 27.597.291 27.540.528

5.061.337 6.202.664 7.407.066 9.070.909 11.027.419

59.297 66.312 71.807 74.889 74.734

77.768 95.304 113.810 139.375 169.436

-18.470 -28.992 -42.003 -64.486 -94.702

*Los datos del año 2010 se basan en los valores de 2009. Fuente: Erquicia y Martucci (2010)

Proponiendo alternativas de solución al problema descripto los autores ponen a prueba un aumento de la edad jubilatoria en cinco años para cada uno de los sexos, llevándolo a 65 años para las mujeres y 70 para los hombres. Este escenario permitiría resolver el problema durante los próximos 10 años donde el sistema lograría autofinanciarse, pero a partir de allí comenzaría nuevamente el déficit llegando en el año 2040 a un monto similar descripto para el año 2009. Cuadro 10 Proyección de Ingresos y Egresos estimados en función del aumento en 5 años de la edad jubilatoria (2010-2050). En millones de pesos.

Año

Población Activa

Población Pasiva

Ingresos Estimados

Egresos Estimados

Neto Aportes Beneficios

2010* 2020 2030 2040 2050

21.851.744 24.436.659 26.461.705 27.597.291 27.540.528

5.061.337 6.202.664 7.407.066 9.070.909 11.027.419

59.297 71.131 77.169 81.857 82.381

77.768 68.016 83.451 99.917 126.140

-18.470 3.115 -6.282 -18.060 -43.759

*Los datos del año 2010 se basan en los valores de 2009. Fuente: Erquicia y Martucci (2010)

Lo expresado pone de manifiesto que esta alternativa además de repercutir seguramente de manera negativa sobre el mercado laboral no acarrea resultados positivos de una envergadura que la hagan de especial consideración. Por otro lado, según Cohen, Frers y Levy Yeyati (2010) alcanzar el objetivo histórico del 82% móvil sobre el salario implicaría hoy una tributación de la masa salarial del 51%, ya que la percepción de un haber promedio de $1067 implica un tributo del 22% sobre la masa salarial, siendo que dicho haber sólo sustituye un 35% del salario (tasa de sustitución). No w ww w w.cemupro.org.ar w.cemupro.org.ar

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obstante ello, dichos autores proponen una modificación del sistema previsional que incluye el 82% móvil del salario promedio de los últimos diez años aunque no queda demasiado claro la fuente de financiamiento de tal modificación entre otras (Ver Anexo I). La reforma propuesta se basa, en síntesis, en los siguientes postulados: a) Introducción de la Asignación Universal para la Tercera Edad. Esta cobertura implica la desvinculación del haber previsional de los aportes propios realizados durante la edad activa. Convierte la asignación en un derecho de la tercera edad. b) Cambio en los parámetros de sustitución y movilidad. Establece la Canasta Básica de la Tercera Edad. c) Reemplaza el FGS por un Fondo Anticíclico Previsional, consolidado con el resto de las cuentas públicas. Deberá tener criterios de inversión a largo plazo en activos de baja correlación con el ciclo local. d) Aumento en cinco años de la edad jubilatoria, instrumentación de la jubilación anticipada y exención contributiva para mayores de 60 y 65 años. Esta combinación de medidas generaría el ahorro. A modo de resumen de la propuesta, los autores proponen el siguiente esquema, donde puede observarse que finalmente no se incorpora el punto d) referido al aumento de la edad jubilatoria. Asimismo, puede observarse que pese a proponer una reforma contraria al principio contributivo y centrándola en un derecho básico y universal financiado con recursos del tesoro que integran las contribuciones y los aportes, el esquema sigue preservando ese principio, en tanto no todos tendrán la misma asignación, y en el caso de la jubilación ordinaria se preserva el criterio del 82% móvil.

Valor mensual inicial AUTE Aportes incompletos

Jubilación mínima (JM) Jubilación ordinaria

Jubilación máxima Jubilación anticipada (extensión edad mínima)

CBT3E=80% de CBT AUTE + n/N* (JM-AUTE)

Condiciones de acceso

Actualización

Mujeres >60 Hombres >65 Por CBT3E Mujeres >60 Hombres >65 Surge directamente de la con aportes incompletos fórmula (n/N)

Valor vigente 82% del salario promedio últimos 10 años (tal que no Según evolución de los inesté por debajo de la míni- Mujeres >60 Hombres >65 gresos del sistema y de la ma, ni exceda la máxima) con aportes completos (N) CBT3E (que reemplaza al CVS en la fórmula de actuValor vigente alización vigente) Jubilación ordinaria - quita proporcional a los años de anticipación

Fuente: Cohen, Diaz Frers y Levy Yeyati (2010)

En tanto que el Plan Fénix en un documento emitido a propósito de la Ley sobre el 82% del salario mínimo recientemente votada, expresa en función de una posible reforma del sistema que: "el nivel efectivo que asuma una prestación mínima deberá surgir de un compromiso aceptado acerca de la afectación de las finanzas públicas, que incluirá tanto el componente tributario como de gasto público. Al respecto, no caben dudas de que la universalización ha abierto un espacio de consenso que debe ser capitalizado; entendemos que ella permite definir una senda viable para el sistema previsional. A partir de ello, podrá abrirse la discusión acerca de cómo gestionar los haberes que superen el nivel básico, a través de la administración de los ingresos y gastos previsionales. Existen al respecto variedades de soluciones posibles; ellas van desde la integración completa del sistema en las finanzas gubernamentales, reforzando el carácter de reparto del mismo, hasta la eventual creación de un sistema de capitalización público complementario. Sobre estos tópicos, por el momento no podemos sino recomendar el debate".

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COMENTARIOS FINALES Los datos presentados ponen de manifiesto las dificultades que presenta el sistema de seguridad social para lograr su autofinanciamiento genuino. El aporte del componente impositivo será cada vez mayor teniendo en cuenta las proyecciones demográficas que se han presentado. Asimismo la puesta a prueba de ciertas soluciones tradicionales, hoy promovidas en los sistemas europeos como en Francia, por ejemplo, de aumento de la edad jubilatoria dan un respiro en los próximos 10 años pero no configuran una solución definitiva al problema presentado. Y todo ello siempre y cuando el mercado laboral se mantuviera en las actuales condiciones, en tanto que si se manifestaran retrocesos de la población trabajadora formal como ha ocurrido hacia fines de la década de los ‘90 el problema jubilatorio tenderá a agravarse aún más. Definir si el sistema seguirá siendo pensado en términos contributivos es muy importante en tanto que de esa manera el sistema jubilatorio tenderá a reproducir en la vejez la inequitativa distribución del ingreso en la vida activa. Quién mayores ingresos haya alcanzado en su vida activa mejor posicionado se encontrarán en su vida pasiva, porque sólo percibirán haberes los que hayan aportado previamente e incluso si aplicara la proporcionalidad, recibirían de manera proporcional a lo aportado. Los hogares de más bajos recursos son los que mayores dificultades tendrán llegada la vejez para salir de esa condición. Por eso, si el sistema jubilatorio también tiene la pretensión de lograr una distribución del ingreso en la vida de los adultos mayores entonces tendrá que edificarse sobre pilares impositivos.

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Bibliografia Ministerio de Trabajo. (2003) Libro Blanco de la Previsión Social. Secretaría de Seguridad Social. Bs As. Cohan, L.; Díaz Frers, L.; Levy Levy Yeyati, E. (2010) Lineamientos para una reforma provisional. Programa de Política Fiscal. Area de Desarrollo Económico. Documento de Trabajo Nº 50. CIPPEC. Septiembre, Buenos Aires. Lacasta, L. (2010). Seminario sobre el Sistema Previsional Argentino. Aspectos demográficos. Buenos Aires. http://www. asap.org.ar/images/stories/file/Encuentros/lauralacasta.pdf Cetrángolo, O.; Gruschka, C. (2008) Perspectivas previsionales en Argentina y su financiamiento tras la expansión de la cobertura. Sección de Estudios del Desarrollo. CEPAL. Serie 205. Santiago de Chile. Erquicia, M.; Martucci, F. (2010) Seminario sobre el Sistema Previsional Argentino. Aspectos demográficos. Buenos Aires. http://www.asap.org.ar/images/stories/file/Encuentros/erquiciamartucci.pdf Roca, E. (2010) Los retos y las oportunidades de la Seguridad Social en la Argentina. Diálogos de Protección Social. CIPPEC. Universidad de San Andrés. Tzedaká. Buenos Aires. Elías, D. (2010) Seminario sobre el Sistema Previsional Argentino. Un modelo integrado de previsión social. Buenos Aires. http://www.asap.org.ar/images/stories/file/Encuentros/danielelias.pdf Lopez Alfaro, S (2010) Fondo de Garantía de Sustentabilidad. ANSES. Presentación efectuada ante la Comisión Bicameral de Control de Fondos de la ANSES el 25 de noviembre de 2010. AFIP (2010). Informe de Seguridad Social. Dirección de Estudios. Boletín mensual. Junio de 2010. http://www.afip.gov.ar/ institucional/estudios/ Plan Fenix. El sistema previsional: aportando a un debate fundado. Proyecto Estratégico de la Universidad de Buenos Aires. Septiembre de 2010. http://www.econ.uba.ar/planfenix/documentos/coyuntura/EL%20SISTEMA%20PREVISIONAL%20APORTANDO%20A%20UN%20DEBATE%20FUNDADO.pdf

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ANEXO I De manera progresiva iremos incorporando otras propuestas referidas al mismo tema. PROPUESTA DE REFORMA DEL CIPPEC 1. Universalización de la cobertura La universalización de la cobertura implica la desvinculación del haber previsional de los aportes propios realizados durante la edad activa. Esta reforma, en la misma línea que la Asignación Universal por Hijo, convierte el ingreso de la tercera edad en un derecho. La universalización permite hacerse cargo de los trabajadores informales o esporádicos que quedan afuera del sistema por insuficiencia de aportes, evitando la incertidumbre (tanto de ingresos como fiscal) asociada a las espasmódicas moratorias. La introducción de una Asignación Universal de la Tercera Edad (AUTE) perfora aún más el débil carácter contributivo del sistema actual en el que el trabajador paga durante su vida activa para recibir en el futuro, y recibe en función de lo que ha pagado en el pasado. Para la implementación de la AUTE debe realizarse una consolidación presupuestaria que explicite y reclasifique las fuentes de financiamiento del sistema, como medio para reconocer un proceso que ya lleva casi tres décadas de financiamiento con rentas generales y asignación de haberes a beneficiarios sin aportes mínimos. Esta política de cobertura no puede disociarse del diseño de una política de protección más amplia para la tercera edad, especialmente en lo que atañe a las políticas del cuidado y la salud dirigidas a los mayores. 2. Cambio en los parámetros de sustitución y movilidad Un corolario natural del pasaje a un sistema universal que priorice el carácter distributivo del régimen previsional es el achatamiento de facto de la pirámide previsional. ¿Cómo alcanzar la progresividad del sistema sin vulnerar los derechos adquiridos por quienes hayan aportado al régimen contributivo? Una manera de hacerlo es priorizando la suba de la jubilación mínima por sobre las jubilaciones mayores, en línea con lo que ha sucedido en los últimos años. La instrumentación de este mecanismo es clave, en tanto no debe vulnerar los derechos constitucionales de movilidad jubilatoria en los haberes no mínimos. ¿En qué valor debería situarse la jubilación mínima? A nuestro juicio, más pertinente que una determinación en función del salario mínimo, asociada a una concepción contributiva del sistema (la jubilación como reemplazo del salario percibido en la etapa activa), sería determinar y actualizar los haberes en función de una Canasta Básica de la Tercera Edad (CBT3E), asumiendo, naturalmente, una estimación rigurosa de la misma. A modo de ejemplo, imaginemos el siguiente esquema. Por un lado, la AUTE se podría fijar en una CBT3E (aproximadamente 80% de la CBT)1. Por el otro, a fin de que la introducción del nuevo cómputo no genere saltos, la nueva jubilación mínima (JM), percibida por quien cumple con el requerimiento de aportes y edad, surgiría de dividir la mínima vigente por el valor de la CBT3E, quedando de allí en más atada a ésta última. Una vez definidos estos dos parámetros (AUTE y JM), restaría determinar el haber de dos grupos de beneficiarios: (i) aquellos contribuyentes que no cuentan con el mínimo de aportes, y (ii) aquellos que según sus aportes deberían percibir una jubilación superior a la mínima2. En el primer caso (contribuyentes que no cuentan con el mínimo de aportes), lo más lógico sería que percibieran una jubilación cuyo valor, mayor que la AUTE y menor que la JM, surgiera del cociente de aportes efectivos sobre los necesarios para percibir la mínima. Así, un jubilado que realizó n de los N aportes requeridos para jubilarse percibiría un haber igual a la AUTE + n/N * (JM-AUTE)3. En el segundo caso (contribuyentes que, según sus aportes, deberían percibir una jubilación superior a la mínima), cabría aplicar la regla vigente, que establece la jubilación como el promedio del salario de los últimos 10 años, sujeto a una jubilación máxima, actualmente en $6.500, que surge de una fórmula que pondera el aumento del salario promedio (CVS) y de la recaudación por aportes y contribuciones4. 1 El valor de la CBT3E sería igual al 82% de la básica general para los hombres y al 64% para las mujeres, según las estimaciones del INDEC por adulto equivalente. 2 Naturalmente, este esquema universal podría complementarse con un pilar privado y voluntario de capitalización, al que las empresas contribuirían pari passu con el empleado. 3 La opción instrumentada en la última moratoria, consistente en aportar durante un número de años mediante un descuento de los haberes percibidos, es una ariante de este esquema. Independientemente de la fórmula final, la misma deberá discriminar entre jubilados con y sin aportes de modo de equilibrar las necesidades de los primeros y los derechos de los segundos, y de no incentivar la informalidad. 4 La jubilación máxima está determinada por la Ley 24.463 de 1995 y actualizada mediante lo dispuesto por la Ley 26.417 de 2008. Aquí vale hacer notar que la inflación creciente ha contribuido a disminuir el valor real de las jubilaciones y el costo fiscal asociado a las mismas. En la medida en que la inflación se estabilice o caiga, la regla aquí propuesta podría implicar un ligero empinamiento de la pirámide previsional y un costo fiscal relativamente mayor. El argumento sigue una sencilla lógica aritmética: la inflación

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Una vez establecidos los niveles de entrada, ¿cómo se actualizarían estos haberes? Siguiendo con la lógica anterior de preservación del poder adquisitivo y en la medida en que el INDEC recupere la credibilidad de sus mediciones de precios, lo ideal sería actualizar los haberes mediante un índice que pondere la evolución del costo de vida (CBT3E) y de los ingresos del sistema. Más precisamente, para la JM y jubilaciones superiores podría utilizarse la fórmula de actualización vigente, reemplazando la variación del salario promedio (CVS) por la variación de la CBT3E (o por un índice de precios similar). Por su parte, la AUTE estaría determinada por la CBT3E, mientras que las jubilaciones intermedias (beneficiarios con aportes incompletos) surgirían directamente de la fórmula de proporcionalidad entre AUTE y JM. 3. Reforma del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) El rol del FGS está íntimamente ligado a la discusión de la naturaleza contributiva del sistema previsional. Según la versión tradicional, el actual sistema de reparto reparte las contribuciones del empleado y el empleador entre los actuales beneficiarios del sistema. Esto dictaminaría, por un lado, que lo ahorrado durante la vigencia de las AFJP (hoy en el FGS) pertenece al sistema previsional y no al Tesoro. Por el otro, según este criterio, un sistema en déficit permanente se veríaen la obligación de ajustar (o, en un contexto inflacionario, rezagar) el valor real de los beneficios previsionales, una vez agotados los ahorros. Como ya dijimos, esta visión “contributivista” pura se riñe con los objetivos que a nuestro entender gobernaron la creación del sistema, y que hoy deberían orientar su reforma. Pensamos, en cambio, que el sistema previsional es parte esencial de la red de protección social, y que como tal debe ser fondeado con recursos tributarios. Esta interpretación tiene dos implicaciones claras para la reforma del FGS. Por un lado, siendo el Tesoro el garante de última instancia del sistema, el FGS debería consolidarse con el resto de las cuentas públicas, neteando de sus activos los bonos públicos que engordan esta cartera (aproximadamente el 60% del total) sin contribuir en nada a los fondos con los que efectivamente el gobierno nacional podría disponer para solventar el déficit previsional. Por el otro lado, deberían gestionarse los ahorros remanentes a la manera de un fondo contracíclico, preservando su valor real para años recesivos en los que se observe un recorte de los ingresos fiscales y de las contribuciones laborales. En la actualidad, tanto la apropiación presupuestaria de la modesta rentabilidad real del FGS como su inversión en activos ilíquidos de baja calidad y rendimiento incierto, erosionan, como lo han venido haciendo en los últimos meses, el valor real de un fondo cuyo sólo fin consiste en prevenir nuevos episodios de default a la tercera edad. Por esto, proponemos la creación de un Fondo Anticíclico Previsional (FAP), constituido por los recursos efectivos del FGS; esto es, neteando la deuda pública en cartera del FGS la que, adicionalmente, abulta de manera engañosa los cocientes de deuda y encarece el acceso al crédito. El uso de los recursos del FAP debería estar gobernado por criterios de inversión de largo plazo en activos de baja correlación con el ciclo local, de modo que el dinero valga más cuando los ingresos sean menores, en línea que los criterios de administración de los cada vez más numerosos fondos de riqueza soberana en países como China, Arabia Saudita o Chile. Y su gestión que podría permanecer dentro de la órbita pública, por ejemplo a cargo de los expertos en administración de reservas del Banco Central debería ser monitoreada de manera periódica por el Congreso. 4. Revisión de la edad mínima, jubilación anticipada y eliminación de aportes para trabajadores de la tercera edad La extensión de la cobertura previsional aquí sugerida incrementará la presión sobre la ya delicada sustentabilidad fiscal. Esta mayor presión requerirá, en línea con lo observado en otros países y con la evolución natural de la expectativa de vida, la elevación gradual de la edad jubilatoria, de modo de no condenar al sistema a la quiebra y al incumplimiento. Cada año adicionado a la edad jubilatoria (hoy definida en 60 años para las mujeres y 65 años para los hombres) posterga el retiro de unas 300 mil personas (110 mil hombres y 190 mil mujeres); cifra que ascendería a 1,3 millones si el incremento fuera de cinco años (420 mil hombres y 800 mil mujeres). En términos fiscales, un año de incremento implicaría a precios de hoy, un ahorro fiscal 17 de $4,2 mil millones, cifra que podría ascender a $18,4 mil millones de subirse la edad de jubilación a 65 años para las mujeres y 70 para los hombres516. La contrapartida natural del incremento de la edad jubilatoria es una prolongación de la vida activa. Si bien esto implica una mayor fuerza laboral y una mayor producción, cabe esperar que el mercado laboral absorba la mayor oferta de trabajo sólo parcialmente, incrementado el desempleo en otros rangos etáreos617. diluye los salarios de los años anteriores que entran en el promedio relevante para el cálculo de la jubilación. Por ejemplo, con salarios reales constantes y una inflación anual del 20%, el promedio salarial de 10 años es un 50% del salario corriente. La estabilización de precios tiene el efecto contrario. 5 De considerarse adicionalmente los ingresos por aportes y contribuciones por los años adicionales de vida activa, el ahorro neto ascendería a $4,8 mil millones para el caso de suba de la edad jubilatoria en un año y $20,2 mil millones con una suba de cinco años. El cálculo es indicativo y sobrestima ligeramente el ahorro generado por la extensión de la edad jubilatoria, ya que se incrementaría el número de pensiones por invalidez, fallecimiento, la cantidad de licencias y el desempleo de la gente en el rango etáreo aludido. 6 Mientras la tasa de desempleo femenina desciende con el aumento de la edad (en particular por el refugio que representa la mayor tasa de inactividad en mujeres), la

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Para compensar el efecto negativo sobre este grupo de trabajadores, y suavizar el impacto sobre aquellos que han adquirido derechos como resultado de los aportes y contribuciones ya realizados durante su vida activa, puede pensarse en un programa que combine: (i) subsidios a la contratación de personas mayores, por ejemplo, mediante la exención del pago de aportes y contribuciones patronales para los hombres mayores a 65 y mujeres mayores a 60 (dado que hoy el fisco no percibe estos aportes, el subsidio sería fiscalmente neutro); (ii) jubilación anticipada, a partir de la cual los trabajadores preserven la opción de retirarse a la edad mínima hoy vigente, con una instrumentación similar al actual seguro de desempleo para quienes están desempleados, tienen 30 años de aportes y hasta cinco años menos de la edad jubilatoria. La jubilación anticipada equivaldría al haber de una jubilación ordinaria, menos una quita proporcional a los años de anticipación. De esta manera, a partir de la combinación de los tres componentes (suba de la edad de retiro, exención impositiva y jubilación anticipada) la reforma previsional podría cumplir con el triple objetivo de generar un ahorro fiscal, incentivar la oferta laboral al subsidiar el trabajo y no el retiro, y suavizar el impacto sobre aquellas personas que tengan derechos adquiridos por sus años de aportes.7

tasa de desempleo de los hombres toma una forma de U, con tasas descendentes hasta la cuarta década de vida y ascendentes desde entonces. En particular, a partir de los 60 años el desempleo se ubica 1% por arriba del promedio de la década previa, lo cual eleva la probabilidad de que una suba de la edad jubilatoria genere problemas de inserción laboral en los mayores. 16 7 De considerarse adicionalmente los ingresos por aportes y contribuciones por los años adicionales de vida activa, el ahorro neto ascendería a $4,8 mil millones para el caso de suba de la edad jubilatoria en un año y $20,2 mil millones con una suba de cinco años. El cálculo es indicativo y sobrestima ligeramente el ahorro generado por la extensión de la edad jubilatoria, ya que se incrementaría el número de pensiones por invalidez, fallecimiento, la cantidad de licencias y el desempleo de la gente en el rango etáreo aludido. 17 Mientras la tasa de desempleo femenina desciende con el aumento de la edad (en particular por el refugio que representa la mayor tasa de inactividad en mujeres), la tasa de desempleo de los hombres toma una forma de U, con tasas descendentes hasta la cuarta década de vida y ascendentes desde entonces. En particular, a partir de los 60 años el desempleo se ubica 1% por arriba del promedio de la década previa, lo cual eleva la probabilidad de que una suba de la edad jubilatoria genere problemas de inserción laboral en los mayores.

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