COALICIÓN POR LAS MIGRACIONES Y EL REFUGIO con el auspicio de SAVE THE CHILDREN

INFORME SOBRE MOVILIDAD HUMANA, ECUADOR 2011 MARZO, 2012

 

     

 

 

CRÉDITOS     Este   informe   ha   sido   posible   gracias   al   apoyo   de   las   siguientes   instituciones   y  organizaciones:   Misión  Scalabriniana  Ecuador   Servicio  Jesuita  a  Refugiados  y  Migrantes  Ecuador   Fundación  Esperanza   Programa  Andino  de  Derechos  Humanos,  UASB,  sede  Ecuador   Fundación  Nuestros  Jóvenes     Save  The  Children1     Sistematización   de   la   información   y   elaboración   del   Informe   de   Movilidad   Humana  2011:   Javier  Arcentales  Illescas   Susy    Garbay  Mancheno     Asistencia  recolección  de  información  en  Quito.     Andrea  Ponce       Con  la  colaboración  técnica  de:     Programa  Andino  de  Derechos  Humanos  -­‐  UASB   Gardenia  Chávez     Gina  Benavides    

                                                                                                                1Está  publicación  ha  sido  realizada  con  el  apoyo  financiero  de  la  Agencia  Española  de  Cooperación  

Internacional   para   el   Desarrollo   (AECID)   con   cargo   al   convenio   “Protección   de   los   derechos   de   niños,  niñas  y  adolescentes  y  fortalecimiento  de  los  sistemas  de  protección  nacional  de  la  niñez,  con   componentes   de   prevención,   atención   y   rehabilitación   para   casos   de   abuso,   violencia   y   negligencia,   en  Ecuador  y  Perú”  (Convenio  AECID  10-­‐CO1-­‐061),  ejecutado  por  Save  the  Children.  El  contenido   de  esta  publicación  es  responsabilidad  exclusiva  de  la  Coalición  por  las  Migraciones  y  el  Refugio  y   no  refleja  necesariamente  la  opinión  de  la  AECID  o  de  Save  the  Children.  

2    

ÍNDICE     Introducción   El  derecho  a  migrar  de  las  personas  de  otra  nacionalidad:    

Página     5   7  

avances  y  limitaciones   Derechos  constitucionales  y  marco  normativo  de  las  personas  de    

7  

otra  nacionalidad  en  el  Ecuador   Población  de  otro  origen  nacional  en  el  Ecuador  en  cifras    

18  

La  protección  de  las  personas  de  otro  origen  nacional  y    

31  

el  ejercicio  de  sus  derechos  en  el  Ecuador     La  problemática  de  la  regularización  migratoria    

31  

Detenciones,  deportaciones  y  exclusiones    

50  

Derecho  a  la  identidad  

60  

Derecho  a  la  educación    

73  

Niñas,  niños  y  adolescentes  no  acompañados    

86  

Derechos  de  las  personas  refugiadas  

89  

Derechos  constitucionales  y  marco  normativo  de  protección    

89  

Población  refugiada  en  el  Ecuador  en  cifras    

92  

Protección  de  las  personas  refugiadas  y  el  ejercicio  de  sus    

99  

derechos   El  proceso  de  admisibilidad    

99  

Información,  documentación  y  registro    

109  

Procesos  de  revisión  y  revocación  del  estatuto  de  refugiado    

114  

Derecho  al  trabajo  de  las  personas  refugiadas:  los    permisos  laborales    

119  

Contexto  de  fronteras    

121  

El  derecho  a  migrar  de  las  personas  ecuatorianas  

126  

Derechos  constitucionales  y  marco  normativo  

126  

La  emigración  ecuatoriana  en  cifras  

127  

Protección  y  ejercicio  de  los  derechos  de  las  personas  emigrantes  

132  

Procesos  de  retorno    

132  

Políticas  y  programas  de  atención  a  personas  emigrantes    

133  

Personas  ecuatorianas  migrantes  afectadas  por  crisis  económica  mundial.  

135   3  

 

Desplazamiento  forzado    

137  

Trata  de  personas  

139  

Tráfico  de  migrantes  

153  

Conclusiones  y  recomendaciones    

155  

Conclusiones  

155  

Recomendaciones  

161  

Bibliografía  

178  

4    

INTRODUCCIÓN     La   Constitución   Política   del   Ecuador   de   2008   es   un   referente   en   el   reconocimiento   de   principios   y   derechos   humanos.   No   obstante,   en   el   actual   contexto  se  perfilan  grandes  tensiones  referidas  a  la  garantía  y  el  real  ejercicio  de   estos  derechos,  en  muchos  casos  reduciéndose  a  un  simple  reconocimiento  formal.   La   respuesta   del   Estado   no   siempre   se   la   mira   coherente   con   el   espíritu   de   la   Constitución   de   Montecristi;   por   el   contrario,   se   observan   acciones   estatales   de   restricción  y  deslegitimación  de  la  defensa  de  los  derechos  humanos.   En   el   caso   de   los   derechos   de   movilidad   humana,   también   se   evidencian   estas  tensiones,  a  pesar  de  la  vigencia  desde  hace  ya  tres  años  de  la  Constitución   que  consagró  principios  y  derechos  claves  referidos  al  tema.  Estos  nudos  críticos   se   traducen   en   situaciones   de   discriminación   e   inclusive   de   violencia,   en   contra   de   personas  de  otra  nacionalidad,  contradiciendo  la  declaratoria  del  país  que  dice  no   contemplar  la  categoría  de  “personas  extranjeras”   Este   informe,   que   corresponde   al   año   2011,   recoge   algunas   de   las   principales  problemáticas  de  derechos  humanos  referidas  a  movilidad  humana,  al   tiempo   que   busca   ubicar   sus   causas   y   nudos   críticos,   para   lo   cual   se   examinaron   la   normativa,  las  políticas  y  las  prácticas  institucionales,  a  partir  de  las  obligaciones   del   Estado   en   materia   de   derechos   humanos,   particularmente   de   las   personas   en   movilidad.   Debido  a  la  complejidad  del  tema  y  a  la  naturaleza  del  informe,  éste  noagota   −ni   pretende   agotar−   el   análisis   de   la   problemática   concerniente   a   la   movilidad   humana,   sino   que   se   limita   a   poner   en   evidencia   los   aspectos   que   requieren   atención  y  respuestas  oportunas  para  evitar  vulneraciones  a  estos  derechos.  Así,  el   enunciado   de   algunas   temáticas   constituyen   alertas,   con   el   objeto   de   provocar   y   generar   mayor   análisis   y   profundización   sobre   ellos.   Por   otra   parte,   el   informe   ofrece   información   general   sobre   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad   humana,   en   particular   los   concernientes   al   derecho   a   migrar,   y   detiene   la   mirada   en   el   análisis   de   ciertos   derechos   que   han   tenido   relevancia   en   el   período,   tales   como  el  derecho  a  la  identidad  y  a  la  educación.   La   información   contenida   en   este   informe   tiene   como   fuente   aquella   aportada  por  instituciones  públicas  y  privadas,  con  base  en  52  entrevistas,  de  las   5    

cuales   29   fueron   realizadas   a   funcionarios   y   funcionarias   estatales   y   23   a   personas   de   organizaciones,   ONG   y   organismos   internacionales.   El   levantamiento   de   esta   información   se   realizó   en   la   ciudad   de   Quito   y   en   las   provincias   de   Esmeraldas,   Carchi,   Imbabura,   Sucumbíos,   El   Oro,   Loja   y   Zamora   Chinchipe.   Además,   se   realizaron  ocho  peticiones  de  información  a  instituciones  estatales  relevantes  en  el   tema  de  movilidad  humana,  entre  ellas,  los  Ministerios  del  Interior;  de  Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración;   de   Justicia,   y   de   Educación,   así   como   la   Secretaría   Nacional   del   Migrante   (SENAMI),   la   Policía   de   Migración,   y   el   Instituto   Ecuatoriano  de  Seguridad  Social  (IESS).   Con   esta   base,   este   informe   pretende   generar   una   visión   amplia   de   lo   que   ocurre   con   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad,   y   ofrecer   elementos   para   fortalecer   las   acciones   de   incidencia   de   las   organizaciones   e   instituciones   que   trabajan   en   la   promoción   y   defensa   de   estos   derechos.   De   la   misma   forma,   se   aspira   que   las   recomendaciones   contenidas   en   el   informe   sean   acogidas   por   las   instituciones   del   Estado   ecuatoriano   en   la   elaboración,   evaluación   y   reformulación   de   políticas   públicas   relacionadas   con   los   derechos   de   la   población   en   movilidad,que  aporten  a  la  construcción  de  la  tan  esperada  y  necesaria  normativa   sobre  movilidad  humana.     Finalmente,  este  informe  reconoce  el  trabajo  de  las  y  los  profesionales  que   forman   parte   de   los   equipos   de   atención   a   personas   en   movilidad,   que   cotidianamente   buscan   que   el   Ecuador   sea   en   la   prácticael   país   deciudadanía   universal.  

     

6    

EL  DERECHO  A  MIGRAR  DE  LAS  PERSONAS  DE  OTRA   NACIONALIDAD:   AVANCES  Y  LIMITACIONES   Derechos   constitucionales   y   contexto   normativo   de   las   personas   de  otra  nacionalidad  en  el  Ecuador     La   actual   Constitución   ecuatoriana   se   ha   convertido   en   un   referente   internacional,  al  reconocer  principios  y  derechos  específicos  para  las  personas  en   las   diferentes   dinámicas   de   movilidad;   incluso,   es   posible   afirmar   que   establece   estándares   de   protección   de   derechos,   superiores   a   los   determinados   por   los   instrumentos  internacionales.     El   contenido   sobre   movilidad   humana   que   recoge   la   Constitución   busca   deconstruir   la   idea   comúnmente   aceptada,   que   vincula   al   reconocimiento   y   ejercicio  de  derechos  a  la  nacionalidad;  es  decir,  la  vinculación  de  la  ciudadanía  a  la   pertenencia   a   un   Estado.   Esto   significa   dejar   de   asumir   que,   por   el   hecho   de   cruzar   una   frontera   y   tener   una   nacionalidad   diferente   a   la   del   país   de   destino,   deban   restringirse  automáticamente  los  derechos  de  las  personas.   Esta  concepción  provoca  la  existencia  de  un  trato  diferenciado,  tanto  desde   la   legislación   como   desde   las   prácticas   cotidianas,   que   usualmente   termina   por   ser   discriminador  y  xenofóbico.  En  definitiva,  como  señala  Luigi  Ferrajoli:     la   soberanía   no   es   ahora   más   que   un   agujero   negro   legal,   siendo   su   regla   la   ausencia  de  reglas,  o  en  otras  palabras,  la  ley  del  más  fuerte.  En  lo  que  respecta  a  la   ciudadanía,   se   ha   convertido   en   el   último   privilegio   personal,   el   último   factor   de   discriminación  y  la  última  reliquia  premoderna  de  las  diferenciaciones  por  status;   como   tal,   se   opone   a   la   aclamada   universalidad   e   igualdad   de   los   derechos   fundamentales.1  

  Siguiendo   esta   concepción,   la   Constitución   señala   que   “[l]as   personas   extranjeras   que   se   encuentren   en   el   territorio   ecuatoriano   tendrán   los   mismos                                                                                                                   1  

Luigi   Ferrajoli,   “Más   allá   de   la   soberanía   y   la   ciudadanía:   un   constitucionalismo   global”,   en   Revista  Isonomía,  versión  digital,    octubre  de  1998,  p.  178.  

7    

derechos  y  deberes  que  las  ecuatorianas,  de  acuerdo  con  la  Constitución”.2De  esta   manera,   la   Constitución   equipara   la   condición   jurídica   de   las   personas   ecuatorianas   y   de   otra   nacionalidad,   estableciendo   además   que   las   limitaciones   o   restricciones   a   los   derechos   solamente   están   determinadas   por   la   Constitución.   En   efecto,  dentro  del  texto  constitucional  se  pueden  encontrar  limitaciones  parciales   al  derecho  de  propiedad  y  a  los  de  participación.   En   este   mismo   sentido   podemos   ubicar   el   reconocimiento   del   derecho   a   migrar3  para   todas   las   personas,   tanto   ecuatorianas   como   de   otra   nacionalidad.   Este   reconocimiento   además   de   ser   una   reivindicación   de   las   personas   en   movilidad,significa  un  cambio  sustancial  en  la  visión  con  la  que  ha  sido  manejado   este   tema,   pues   implica   que   toda   acción   u   omisión   de   las   instituciones   estatales   respecto   del   ingreso,   salida   o   permanencia   de   las   personas,   es   una   regulación   a   un   derecho   humano   reconocido   constitucionalmente.   Este   enfoque   se   opone   a   la   doctrina   de   seguridad   nacional   y   soberanía,   bajo   las   cuales   ha   sido   asumida   la   migración,  y  superpone  estos  aspectos  al  ejercicio  de  los  derechos  humanos.   El   derecho   a   migrar   no   puede   ser   desligado   del   principio   de   no   criminalización   de   la   migración,   que   se   encuentra   también   consagrado   en   la   Constitución,   que   al   respecto   señala:   “No   se   identificará   ni   se   considerará   a   ningún   ser   humano   como   ilegal   por   su   condición   migratoria.”   Este   es   un   principio   que   confronta   al   trato   que   se   brinda   a   las   personas   en   situación   migratoria   irregular,   sobre   todo   en   los   grandes   países   receptores   de   migración,   en   los   cuales   este   hecho   se   considera   como   delito.   El   consagrar   en   la   Constitución   este   principio,   impone   al   Estado   ecuatoriano   la   obligación   de   adoptar   medidas   para   que   la   condición   migratoria   irregular   que   puedan   mantener   personas   de   otra   nacionalidad   en   el   país,   no   sea   un   motivo   para   reprimirlaso   sancionarlas,   de   manera   punitiva,   por   esta  falta  de  carácter  administrativo.   El   reconocimiento   de   este   derecho   se   complementa   también   con   la   prohibición   de   discriminar   por   la   condición   migratoria,   lugar   de   origen   y   pasado   judicial,   que   entre   otros   aspectos   son   mencionados   expresamente   por   laConstitución,4  que  consagra  el  derecho  a  la  igualdad  y  a  la  no  discriminación.  La                                                                                                                   2  

Constitución  Política  de  la  República,  Art.  9,en  Registro  Oficial,449,  20  de  octubre  de  2008.  

3  

Ibíd.,  Art.  40.  

4  

Ibíd.  Art.  11,  Num.  2.  

8    

condición  migratoria,  el  pasado  judicial  y  el  lugar  de  origen  son  elementos  que  han   sido  utilizados  tradicionalmente  para  la  adopción  de  medidas  discriminatorias  en   contra   de   las   personas   de   otra   nacionalidad.   De   hecho,   el   incluir   la   “condición   migratoria”  como  una  causa  de  no  discriminación,  reprueba  de  manera  implícita  la   práctica  común  de  categorizar  a  laspersonas  inmigrantes  en  función  de  una  visa  o   documento   obtenido   para   su   estadía   legal   en   el   país,   mediante   los   cuales   se   permite  o  limita  el  ejercicio  de  un  derecho.   Además,   “prohíbela   expulsión   de   colectivos   de   extranjeros”,5  lo   cual   no   sólo   debe  entenderse  como  que  dicha  expulsión  puede  ocurrir  en  un  solo  acto,  sino  que   se   configura   también   con   detenciones   o   deportaciones   sistemáticas   a   una   población  inmigrante  determinada.  Como  parte  de  la  protección  constitucional  de   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad   humana,   se   incluye   el   reconocimiento   de  los  derechos  de  asilo  y  refugio  y  disposiciones  específicas  sobre  este  derecho.   Por  otra  parte,  la  concepción  garantista  de  los  derechos  de  las  personas  en   movilidad   se   expresa   con   fuerza   en   el   acápite   sobre   los   lineamientos   que   el   Estado   ecuatoriano  debe  observaren  cuanto  a  las  relaciones  internacionales,  según  el  cual:     Propugna   el   principio   de   ciudadanía   universal,   la   libre   movilidad   de   todos   los   habitantes   del   planeta   y   el   progresivo   fin   de   la   condición   de   extranjero   como   elemento   transformador   de   las   relaciones   desiguales   entre   los   países,   especialmente  Norte-­‐Sur.6  

  Este   marco   constitucional   se   ve   complementado   con   el   contenido   de   los   diferentes   instrumentos   internacionales   ratificados   por   el   Ecuador   sobre   derechos   humanos  y,  en  especial,  con  aquellos  que  tratan  sobre  los  derechos  de  las  personas   en  diferentes  dinámicas  de  movilidad  humana.  Según  la  Constitución,  el  contenido   de   los   instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos   puede   ser   aplicado   de   manera  directa:     Las   juezas   y   jueces,   autoridades   administrativas   y   servidoras   y   servidores   públicos,  aplicarán  directamente  las  normas  constitucionales  y  las  previstas  en  los  

                                                                                                                5  

Ibíd.,  Art.  66,  Num.  14.  

6  

Ibíd.,  Num.  6  y  7.  

9    

instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos,   siempre   que   sean   más   favorables  a  las  establecidas  en  la  Constitución,  aunque  las  partes  no  las  invoquen   expresamente.7  

  Con   base   en   este   artículo,   las   disposiciones   de   los   diferentes   instrumentos   internacionales  sobre  derechos  de  las  personas  en  movilidad  pueden  ser  aplicados   de  manera  directa,  por  cualquier  autoridad  o  funcionario/a  público.  Dentro  de  los   principales  instrumentos  internacionales  en  este  ámbito  podemos  encontrar:     Cuadro  1   Principales  instrumentos  internacionales  sobre  movilidad  humana     Instrumento   internacional  

Derechos  que   protege  

Tipo  de   instrumento  

Fecha  de  vigencia  

Convención   Derechos  de   Internacional  para  la   personas   Protección  de  los   migrantes.   Trabajadores  Migratorios   y  sus  Familiares.  

Convención   Internacional   de  Naciones   Unidas.  

Registro  Oficial  133,  25   de  julio  de  2003.  

Convención  sobre  el   Estatuto  de  los   Refugiados,   Ginebra,1951.  

Derecho  de  las   personas   refugiadas.  

Convención   Internacional   de  Naciones   Unidas.  

Registro  Oficial,   suplemento  153,  25  de   noviembre  de  2005.  

Protocolo  sobre  el   Estatuto  de  los   Refugiados.  

Derechos  de  las   personas   refugiadas.  

Protocolo   Internacional   de  Naciones   Unidas.  

Registro  Oficial  93  de   14-­‐ene-­‐1969.  

Convenciónsobre  el   Derecho  de   Estatuto  de  los  apátridas,   personas   1954.   apátridas.  

Convención   Internacional   de  Naciones   Unidas.  

Registro  Oficial,   suplemento  153,  25  de   noviembre  de  2005.  

Protocolo  contra  el   tráfico  ilícito  de   migrantes  por  tierra,  mar   y  aire.  

Regulaciones   sobre  el  delito  de   tráfico  de   Migrantes.  

Protocolo   Internacional   de  Naciones   Unidas.  

Registro  Oficial,   suplemento  153,  25  de   noviembre  de  2005.  

Protocolo  para  prevenir,   reprimir  y  sancionar  la   trata  de  personas,   especialmente.mujeres  y  

Regulaciones   sobre  el  delito  de   trata  de   personas.  

Protocolo   Internacional   de  Naciones   Unidas.  

Registro   Oficial,suplemento  153,   25  de  noviembre  de   2005.  

                                                                                                                7Ibíd.,  Art.  426.     10    

niños,  que  complementa   la  convención  de   lasNaciones  Unidas   contra  la  delincuencia   organizada   transnacional.  

       

Declaración  de  Cartagena   Derecho  de   1984.   personas   refugiadas.  

Declaración  a   nivel  regional.  

Adoptado  por  el   coloquio  sobre  la   protección   internacional  de  los   refugiadosen  América   Central,  México  y   Panamá:  problemas   jurídicos  y   humanitarios,celebrado   en  Cartagena,  Colombia,   19-­‐22  de  noviembre  de   1984.  

Decisión  503.  

Derechos  de   personas   migrantes  en  la   CAN.  

Consejo  Andino   Registro  Oficial  385,  7   de  Ministros  de   de  agosto  de  2011.     Relaciones   Exteriores.  

Decisión  548.  

Derecho  a  la   protección   consular  de   personas   migrantes.  

Consejo  Andino   Registro  Oficial,  161,  3   de  Ministros  de   de  septiembre  de  2003   Relaciones   Exteriores.  

Opinión  Consultiva  18   sobre  la  Condición   Jurídica  y  Derechos  de   los  Migrantes   Indocumentados.  

Derecho  a  la   igualdad  de   personas  en   situación   migratoria   irregular  

Opinión   Opinión  Consultiva   consultiva  de   (OC)18/03,  17  de   laCorte   septiembre  de  2003.   Interamericana   de  Derechos   Humanos   (CIDH)  

Opinión  Consultiva  16   sobre  derecho  a  la   información  sobre  la   asistencia  consular  en  el   marco  de  las  garantías   del  debido  proceso  legal.  

Derecho  a  la   protección   consular.  

Opinión   OC  16/99,  1  de  octubre   consultiva  de  la   de  1999.   CIDH.  

Elaboración:  Javier  Arcentales,2011.   Fuente:  Sistema  de  Información  Legal  LEXIS     Bajo   esta   concepción,   incluso   las   recomendaciones   de   organismos   internacionales   de   derechos   humanos   y   los   fallos   de   cortes   internacionales,   son   aplicables   y   deben   servir   de   fundamento   para   la   garantía   de   los   derechos   de   las   11    

personas  en  movilidad  que  se  encuentran  en  el  Ecuador.  En  este  sentido,  Ramiro   Ávila   considera   que   la   Constitución   ecuatoriana   no   utiliza   “intencionalmente”la   palabra   “convenios”   o   “tratados”,para   que   la   protección   de   los   derechos   no   se   reduzca   exclusivamente   a   aquellos   instrumentos   de   derechos   humanos   que   requieren  la  ratificación  del  Estado.  De  esta  manera,  aquellos  instrumentos  que  se   conocen   bajo   la   denominación   de   softlaw,   que   reconozcan   y   protejan   derechos,   también  deben  ser  aplicados.8   Ahora   bien,   según   los   principios   del   constitucionalismo   actual,   el   mero   reconocimiento   formal   de   los   derechos   no   basta   para   el   pleno   ejercicio   y   materialización   de   los   mismos,   pues   −para   que   los   derechos   sean   garantizados−son   necesarias   diferentes   medidas   que   deben   ser   adoptadas   por   el   Estado.  “En  la  teoría  garantista  del  derecho,  se  considera  que  todo  el  Estado  es  una   garantía  para  que  se  cumplan  los  derechos  humanos”.9   Siguiendo   este   razonamiento,   la   Constitución   establece   como   garantías   de   los   derechos,   no   solamente   mecanismos   jurídicos   para   su   exigibilidad,   sino   también  las  normas,  políticas  públicas  y  servicios  públicos.  Lo  que  quiere  decir  que   toda  norma  que  surja  de  cualquier  autoridad  que  tenga  la  potestad  para  hacerlo,  al   igual   que   las   políticas   estatales   y   cualquier   servicio   público,   tienen   que   estar   orientados  a  garantizar  los  derechos  humanos  y  de  la  naturaleza.   Esta  concepción  es  importante  en  función  de  los  derechos  de  las  personas   en   movilidad   humana,   particularmente   de   las   de   otra   nacionalidad,pues   debería   entenderse   que   las   normas   vigentes,   y   las   políticas   y   servicios,   deben   garantizar,   sin  discriminen  alguno,  los  derechos  reconocidos  en  la  Constitución.  Sin  embargo,   se   puede   observar   que   las   leyes   vigentes   y   las   diferentes   medidas   adoptadas   durante  este  año,  tensionan  de  manera  preocupante  con  los  principios  y  derechos   de   las   personas   en   movilidad   humana   consagrados   en   la   Constitución   y   en   los   instrumentos  internacionales.   Luego   de   más   de   tres   años   de   haber   entrado   en   vigencia   la   actual   Constitución,   no   se   ha   generadoaún   una   legislación   acorde   a   los   principios   y                                                                                                                   8Ramiro   Ávila   Santamaría,   El   neoconstitucionalismo   transformador.   El   Estado   y   el   derecho   en   la  

Constitución  2008”,  Quito,  AbyaYala,  UASB,  2011,  p.  63.   9  

Ramiro   Ávila   Santamaría,   Los   derechos   y   sus   garantías.   Ensayos   críticos,   Quito,   Corte   Constitucional,  2011,  p.  153.  

12    

derechos   constitucionales   sobre   movilidad   humana;   por   el   contrario,para   la   regulación  de  ingreso,  salida  y  permanencia  de  personas  del  territorio  nacional,se   sigue  aplicando  lasleyes  de  Migración  y  Extranjería.  En  el  documento  “Contenidos   básicos   para   la   construcción   de   la   Ley   Integral   de   Movilidad   Humana” 10  se   identifican   algunas   características   generales   de   estas   leyes   vigentes,   que   contradicen   los   principios   y   derechos   de   las   personas   en   movilidad   humana   reconocidos  en  la  Constitución.   En  efecto,  se  advierte  que  en  “la  legislación  vigente  priman  factores  como  la   soberanía   nacional,   la   seguridad   del   Estado,   el   orden   público   por   sobre   los   derechos  de  las  personas  en  movilidad”11.  Como  consecuencia  de  estos  enfoques,se   ubica  a  todas  las  personas  de  otro  origen  nacional  como  un  riesgo,  debiendo  −por   tanto−  ser  controladas  de  manera  permanente.   Estas   concepciones   se   plasman   claramente   en   la   Ley   de   Migración,   que   crea   la   Policía   de   Migración   y   otorga   facultades   amplias   a   los   agentes   que   realizan   el   control  migratorio12.  Además,  en  esta  ley  se  han  establecido  causales  de  exclusión   y  se  ha  incluido  la  posibilidad  de  detencióny  otras  formas  punitivas  en  contra  de   las   personas   que   se   encuentran   en   condición   migratoria   irregular,   que   son   sometidas   al   procedimiento   de   deportación.   En   cuanto   ala   Ley   de   Extranjería,   se   establecen  categorías  de  visados  que  no  son  adecuados  a  la  realidad  migratoria  del   Ecuador  y  que  se  basan  en  el  principio  de  selectividad  de  la  migración13.     El  contenido  de  estas  leyes  contradice  el  enfoque  garantistade  derechos  que   consagra  la  Constitución,  en  particular  el  derecho  a  migrar  −reconocido  para  todas   las  personas−,  la  no  criminalización  de  la  migración  y  la  no  discriminación  por  la   condición  migratoria,  que  han  sido  analizados  anteriormente.  Además,  se  constata   que   existe   una   dispersión   normativa   e   institucional   en   este   tema,   que   no   guarda   coherencia   con   el   carácter   integral   de   la   movilidad   humana   que   contempla   la   Constitución.                                                                                                                         10  

Coalición   por   las   Migraciones   y   el   Refugio,   “Contenidos   básicos   sobre   movilidad   humana:   aportes  para  una  normativa  en  Ecuador”,    Quito,  diciembre  2009,  versión  digital.  

11Ibídpág  4.   12  Artículos  9,  10  y  11  de  la  Ley  de  Migración.   13Artículos  9,10,  11  y  12  de  la  Ley  de  Extranjería.

  13  

 

 

 

Gráfico  1  

Institucionalidad  que  regula  la  movilidad  humana14  

  Por   otra   parte,la   Constitución   señala   que   el   ejercicio   de   los   derechos   debe   ser   regulando   mediante   ley   orgánica.15 En   este   caso,   el   derecho   a   migrar   y   a                                                                                                                   14  

El  gráfico  incluye  las  instituciones  que,  según  la  legislación  vigente,  tienen  competencia  directa   en   temas   de   movilidad   humana,   principalmente   de   la   Función   Ejecutiva,   que   están   más   relacionadas   con   la   definición   de   las   políticas   migratorias.   Se   ha   incluido   en   el   gráfico   a   los   Jueces   Penales   de   Contravenciones   por   cuanto   tienen   a   su   cargo   las   audiencias   de   deportación,de   conformidad   con   el   Código   Orgánico   de   la   Función   Judicial.   También   se   ha   incluido  a  la  Defensoría  del  Pueblo  que  es  parte  de  la    Función  de  Transparencia  y  Control  Social   en  razón  de  su  mandato  constitucional.  

15  

Constitución  de  la  República  del  Ecuador,  op.  cit.,  Art.  133,Num.  2.  

14    

solicitar   asilo   y   refugio,   tal   como   se   ha   revisado   anteriormente,   son   derechos   consagrados   en   la   Constitución   y,   por   tanto,   no   pueden   ser   regulados   mediante   leyes   ordinarias   y,   menos,   mediante   decretos,   como   ocurre   con   el   Decreto   3301,   mediante   el   cual   se   aplica   la   Convención   de   Ginebra   sobre   el   Estatuto   de   los   Refugiados.   Frente   a   esta   situación,   desde   diferentes   espacios   de   la   sociedad   civil   y   de   organismos   internacionales,   se   ha   insistido   en   la   derogación   de   estas   leyes,   decretos  y  normativa  de  jerarquía  inferior,y  se  ha  remarcado  en  la  generación  de   una   nueva   normativa   acorde   a   los   principios   y   derechos   constitucionales   y   a   los   instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos.   Al   respecto,   la   Coalición   por   las   Migraciones   y   el   Refugio,   en   los   informes   alternativos   al   cumplimiento   de   la   Convención   de   Trabajadores   Migratorios   y   sus   Familiares,   señala   que   el   Estado   ecuatoriano  debe     [r]eformar   o   derogar   las   normas   secundarias   que   contradicen   la   Constitución   y   los   estándares   internacionales   de   derechos   humanos;   tomar   en   cuenta   la   posibilidad   constitucional   de   no   aplicar   las   normas   secundarias   contradictorias  aplicando  los  principios  de  interpretación  de  derechos.16  

  Por   su   parte,   en   el   año   2010,   el   Comité   de   Naciones   Unidas   para   la   Protección   de   todos   los   Trabajadores   Migratorios   y   sus   Familiares,   observa   al   Estado  ecuatoriano  y  recomienda:     El   Comité   alienta   al   Estado   parte   a   revisar   aquellas   leyes   secundarias   que   no   sean   compatibles   con   la   Constitución   y   los   estándares   internacionales   de   derechos   humanos   a   fin   de   garantizar   el   pleno   cumplimiento   de   éstos   últimos.   También   recomienda   que   apruebe   a   la   brevedad   posible   la   Ley   de   Movilidad   Humana   que  

                                                                                                                16  

Coalición   por   las   Migraciones   y   el   Refugio,   “Informe   alternativo   sobre   el   cumplimiento   de   la   Convención   Internacional   para   la   Protección   de   los   Derechos   de   todos   los   Trabajadores   Migratorios  y  sus  Familiares”,  Quito,  2009.  

15    

asegure,  en  la  práctica,  los  derechos  y  principios  reconocidos  en  la  Constitución  y   en  la  Convención,  incluyendo  el  principio  de  no  discriminación.17  

  Sin   embargo,   hasta   la   presente   fecha   no   se   han   tomado   en   cuenta   estas   recomendaciones.   De   hecho,   al   momento   no   se   ha   generado   ni   socializado   un   proyecto  de  ley  que  tenga  un  enfoque  de  derechos  humanos  y  que  mantenga  una   perspectiva   integral   de   la   movilidad   humana.   Se   tiene   conocimiento   de   una   propuesta   elaborada   por   la   SENAMI,que   fue   construida   sin   un   proceso   participativo  y  la  cual  no  ha  llegado  a  ser  presentada  oficialmente  en  la  Asamblea   Nacional.   Por  otra  parte  se  registran  proyectos  de  ley  presentados  formalmente  a  la   Asamblea   Nacional   durante   el   año   2011   que   abordan   de   manera   parcial   diferentes   aspectos   de   la   movilidad   humana   y   que   no   modifican   sustancialmente   los   criterios   que  se  encuentran  en  las  leyes  vigentes.     Cuadro  2   Proyectos  de  ley  sobre  movilidad  humana   Asamblea  Nacional  Ecuador  2011   Número  

Fecha  de   presen-­‐ tación  

Nombre  

Asambleísta  

Estado  

proponente  

2011-­‐ 013  

03-­‐02-­‐11   Ley  Orgánica  de  Protección  e   Washington   Igualdad  de  los  Derechos  de   Cruz.   los  Migrantes  Ecuatorianos   Residentes  en  el  Exterior  y   sus  Familiares.  

2011-­‐ 087  

30-­‐09-­‐11   Ley  contra  la  trata  de   futbolistas.  

Kléver  García.   Presentado,  sin   calificación  del   CAL.  

2011-­‐ 098  

14-­‐10-­‐11   Ley  en  defensa  de  los   derechos  de  los  trabajadores   y  trabajadoras  inmigrantes  y  

Gerónimo   Yantalema.  

Presentado,  sin   calificación  del   Consejo  de   Administración   Legislativa  (CAL).  

Presentado,  sin   calificación  del  

                                                                                                                17  

Comité  de  Protección  de  los  Derechos  de  todos  los  Trabajadores  Migratorios  y  de  sus  Familiares,   “Examen   periódico   al   Estado   ecuatoriano   13.º   período   de   sesiones,   22   de   noviembre   a   3   de   diciembre  de  2010”,  pár.  16.  

  16    

CAL.  

contra  el  fraude  hipotecario   cometido  en  España.   2011-­‐ 114  

15-­‐11-­‐11   Ley  Orgánica  de  Protección  e   Washington   Igualdad  de  Derechos  de  los   Cruz.   Migrantes  Ecuatorianos   Residentes  en  el  Exterior  y   sus  Familiares.  

Calificado  CAL,   pasó  a  Comisión   Permanente  de   Participación   Ciudadana  y   Control  Social.   Está  en  trámite  a   partir  del  19  de   diciembre  de   2011.  

2011-­‐ 115  

15-­‐nov-­‐ 11  

Presentado,  sin   calificación  del   CAL.  

Ley  para  prevenir  y   sancionar  la  trata  de   personas.  

Fernando   Vélez.  

Fuente:  Asamblea  Nacional  del  Ecuador.   Elaboración:  Gina  Benavides,  2012.  

  En  este  contexto,  las  diferentes  instancias  estatales  relacionadas,  insisten  en  

la  aplicación  de  las  disposiciones  de  lasleyes  de  Migración  y  de  Extranjería,  criterio   con  el  cual  concuerdan  las  autoridades  delosMinisterios  de  Relaciones  Exteriores,   del  Interior  y  la  Policía  de  Migración,18  entrevistadas  para  el  presente  informe.  No   obstante,   es   esta   última   institución   la   que   evidencia   una   mayor   tendencia   a   defender   y   aplicar   la   normativa   vigente,   pese   a   la   contradicción   con   la   Constitución.  Al  respecto  el  Asesor  Jurídico  de  la  Policía  de  Migración  sostiene:     “Si   bien   es   cierto   la   norma   interna   data   de   1971,   pero   es   la   única   que   tenemos   y   a   la   que   tenemos   que   acogernos   mientras   no   haya   una   ley   que   se   acople   a   la   Constitución.   […]   La   ley   por   más   caduca   que   sea   es   la   única   que   tenemos   y   a   la   que  hay  que  regirse”.19  

  A  fin  de  cuentas,  este  razonamiento  ubica  a  la  Constitución  por  debajo  de  las   leyes   y,a   pesar   de   que   las   autoridades   reconocen   contradicciones   y   anacronismo   en   las   leyes   migratorias,   se   opta   por   su   aplicación.   De   esta   manera   se   contradice   el                                                                                                                   18   Entrevistas   realizadas   a   Director   de   Asuntos   Migratorios   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores;   Directora   de   Protección   de   Derechos   del   Ministerio   del   Interior,   y   Director   de   Extranjería  del  Ministerio  del  Interior.     19  

Entrevista  realizada  a    Asesor  Jurídico  de  la  Policía  Nacional  de  Migración,  19  de  diciembre  de   2011.  

17    

principio   constitucional   que   obliga   a   todos   los   servidores   públicos   administrativos   o   judiciales,   a   aplicar   directa   e   inmediatamente   los   derechos   y   garantías   reconocidos   en   la   Constitución;   así   también,   se   desconoce   el   principio   pro   ser   humano,   por   el   cual   se   debería   aplicar   la   norma   más   favorable   al   ejercicio   de   los   derechos.   Estos   principios   no   sólo   pueden   ser   desarrollados   mediante   una   ley,   sino   también  a  través  de  normativa  de  jerarquía  inferior,  como  acuerdos,  resoluciones,   decretos,  etc.,  y  aun  de  políticas  públicas.  Sin  embargo,  en  la  práctica,  este  tipo  de   normativa   promulgada   durante   el   año   2011,   ha   servido   para   limitar   más   el   ejercicio  de  los  derechos  de  las  personas  en  movilidad.    

  Población  de  otro  origen  nacional  en  el  Ecuador  en  cifras     El   Ecuador   es   un   país   que   se   configura   como   receptor   de   flujos   de   personas   de   otro   origen   nacional,   en   su   mayoría   provenientes   de   los   países   vecinos   de   Colombia   y   Perú;   no   obstante,   la   presencia   de   otras   nacionalidades   ha   puesto   en   evidencia   la   existencia   de   nuevos   flujos   migratorios   hacia   el   Ecuador,   los   cuales   no   provienen   exclusivamente   de   países   de   la   región,   sino   también   de   otros   continentes,  cuyas  dinámicas  son  muy  particulares  en  cada  caso.   Pese  a  este  alto  nivel  de  movilidad,  el  Estado  ecuatoriano  no  cuenta  con  una   adecuada  y  certera  información  sobre  los  diversos  flujos  migratorios,que  permita   la  adopción  de  políticas  migratorias  y  de  integración,  acordes  con  esta  realidad.  El   manejo  de  cifras  está  disperso  en  las  diferentes  instituciones  y,  en  algunos  casos,no   son  coincidentes  sobre  un  mismo  tema.   Es   importante   señalar   que   en   los   informes   alternativos   sobre   el   cumplimiento   de   la   Convención   de   Trabajadores   Migratorios   y   sus   Familiares,elaborados   por   la   Coalición   por   las   Migraciones   y   el   Refugio,   se   ha   recomendado   de   manera   insistente   “establecer   un   sólido   sistema   de   información   estadística   que   permita   una   mejor   caracterización   de   los   flujos   y   que   contribuya   al  

18    

diseño   de   políticas   públicas”.20  Estas   recomendaciones   han   sido   acogidas   por   el   Comité   de   Naciones   Unidas   para   la   Protección   de   los   Trabajadores   Migratorios   y   sus  Familias:     El   Comité   recomienda   que   el   Estado   parte   intensifique   sus   esfuerzos   para   echar  a  andar  el  Sistema  Nacional  de  Información  sobre  Migraciones,  con  el  fin  de   obtener   una   mejor   caracterización   de   los   flujos   migratoriosy   un   mejor   diseño   de   políticas   públicas.   Además,   recomienda   que   dicha   base   de   datos   centralizada   tenga   en  cuenta  todos  los  aspectos  de  la  Convención,  e  incluya  datos  detallados  sobre  la   situación   de   los   trabajadores   migratorios   en   el   Estado   parte,   los   que   estén   en   tránsito   y   los   emigrantes,   y   alienta   al   Estado   parte   a   recopilar   información   y   estadísticas   desagregadas   por   sexo,   edad,   motivos   de   ingreso   y   salida   del   país   y   trabajo   desempeñado.   Cuando   no   sea   posible   obtener   información   precisa,   por   ejemplo   con   relación   a   los   trabajadores   migratorios   en   situación   irregular,   el   Comité  agradecería  recibir  datos  basados  en  estudios  o  en  cálculos  aproximados.21  

  Hasta   el   momento   no   se   puede   determinar   con   exactitud   el   número   de   personas   de   otro   origen   nacional   que   habitan   en   el   Ecuador,   ni   conocer   con   claridad   la   condición   migratoria   en   la   que   se   encuentran,   con   excepción   de   las   personas  registradas  como  refugiadas  o  solicitantes  de  refugio.  Esta  es  una  de  las   consecuencias   de   la   dispersión   institucional   en   el   ámbito   de   movilidad   humana,   que  ha  ocasionado  que  los  sistemas  informáticos  de  registro  y  recolección  de  datos   de   las   diferentes   instancias,   no   mantengan   coordinación   en   la   generación   de   estadísticas   y,   por   el   contrario,   enfrenten   limitaciones   en   la   cuantificación   de   población  que  ingresa,  permanece  y  sale  del  país.     El  Instituto  Nacional  de  Estadísticas  y  Censos  (INEC),  institución  encargada   de  la  generación  de  datos  oficiales,  tiene  a  su  cargo  el  manejo  de  los  datos  de  los   censos   de   población   y   vivienda   y,   específicamente   en   el   tema   de   movilidad   humana,  la  generación  de  los  anuarios  de  migración  internacional.                                                                                                                     20  

Coalición  por  las  Migraciones    y  el  Refugio,  “Informe  sombra  al  I  Informe  del  Estado  ecuatoriano   sobre   el   cumplimiento   de   la   Convención   Internacional   para   la   protección   de   los   derechos   de   todos  los  Trabajadores  Migratorios  y  sus  Familias”,  Quito,  2007,  p.  80.  

21  

Comité  de  Protección  de  los  Derechos  de  todos  los  Trabajadores  Migratorios  y  de  sus  Familiares,   “Observaciones  finales  al  Estado  ecuatoriano,  sesión  3  de  diciembre  de  2010”.  Párr  18.  

19    

Los  datos  del  Censo  de  Población  y  Vivienda  201022  se  hicieron  públicos  en   agosto  de  2011;  en  ellos  se  identifican  algunas  limitaciones  respecto  de  los  datos   sobre  población  de  otra  nacionalidad  que  habitan  en  el  Ecuador.  En  primer  lugar,   no  hubo  una  pregunta  dirigida  específicamente  a  conocer  la  nacionalidad23  de  las   personas.  Los  datos  oficiales  sobre  esta  población  han  sido  obtenidos  con  base  en   la   pregunta   sobre   la   ciudad   de   nacimiento,   lo   que   no   permite   determinar   la   dimensión  de  la  población  de  otra  nacionalidad,  pues  los  casos  de  los  hijos  e  hijas   de   ecuatorianos   nacidos   en   el   exterior   y   aquellas   personas   que   han   adquirido   la   nacionalidad  ecuatoriana,erróneamente  se  han  asumidocomo  “extranjeros”.   Además,  al  número  oficial  de  personas  de  otra  nacionalidad  se  le  ha  sumado   la  cifra  de  más  de  3.500  personas,  “sin  especificar”  su  ciudad  de  nacimiento;  estas   personas  no  necesariamente  son  nacidas  en  el  exterior  y  tampoco  significa  que  no   tengan  la  nacionalidad  ecuatoriana.   Tambiénes   muy   probable   que   las   personas   que   al   momento   del   censo   se   encontraban  en  situación  migratoria  irregular,  no  se  hayan  visibilizado,  por  temor   a  ser  identificadas  y  sometidas  a  procesos  de  deportación,  por  lo  que  difícilmente   deben  constar  dentro  de  las  cifras  de  dicho  censo.     Así,  según  las  cifras  del  Censo  de  Población  y  Vivienda  de  2010,  la  población   de  otro  origen  nacional  que  se  encuentra  en  el  país  llega  a  las  194.398  personas,  lo   que  representa  un  incremento  del  87%respecto  de  la  población  censada  en  2001,   que  fue  de  104.130.       Cuadro  3   Población  de  otro  origen  nacional,  Censo  2010      

Hombres  

Mujeres  

Total  

Censo  2001  

52.495  

51.635  

104.130  

Censo  2010  

99.047  

95.351  

194.398  

Fuente:  INEC,  Censo  de  Población  y  Vivienda  2010.  

                                                                                                                22INEC,  “VII  Censo  de  Población  y  VI  de  Vivienda  2010”,  en  

http://redatam.inec.gob.ec/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction>   El  término  “nacionalidad”  fue  usado  en  la  pregunta  referente  a  pueblos  indígenas.  

23  

20    

Elaboración:  Gina  Benavides  Llerena,  2011.  

   

Es  importante  destacar  que  la  diferencia  entre  personas  de  sexo  masculino   y   femenino   es   mínima,   siendo   la   primera   ligeramente   superior.   No   obstante,   tal   como   se   ha   constatado   en   la   información   recolectada,   los   contextos   sociales   y   económicos  de  algunas  localidades,  en  especial  las  de  frontera,  pueden  ubicar  a  las   mujeres,  adolescentes  y  niñas  en  condición  de  vulneración  de  sus  derechos,  como   casos   de   trata   u   otras   formas   de   explotación   que   se   encuentran   naturalizadas   dentro   de   las   estructuras   patriarcales   imperantes.   Esta   situación   puede   ser   más   crítica  cuando  las  personas  son  de  nacionalidad  diferente  a  la  ecuatoriana.   Según   los   datos   del   Censo   de   Población   y   Vivienda   2010,   las   personas   con   mayor   presencia   en   Ecuador   provienen   de   Colombia   (93.237);   a   continuación,   y   con   marcada   diferencia,le   sigue   la   población   nacida   en   Estados   Unidos   (16.869),   lo   quellama   la   atención   ya   que,   generalmente,   en   los   anuarios   de   migración   internacional   del   INEC,   el   segundo   saldo   migratorio,   luego   del   colombiano,   suele   ser  el  de  Perú,  por  ser  país  fronterizo  con  el  Ecuador.  No  obstante,  según  el  Censo   2010,   la   población   proveniente   del   Perú   se   sitúa   en   tercerlugar   (16.737),con   una   diferencia  de  un  poco  más  de  cien  personas  por  debajo  de  la  estadounidense.                                 21    

  Gráfico  2   Población  de  otra  nacionalidad,  Censo  2010    

  Fuente:  Censo  de  Población  y  Vivienda  2010,  INEC.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2012.  

    Por  otra  parte,  esta  misma  fuente  señala  que  en  el  Ecuador  existen  59.345   niños,   niñas   y   adolescentes   nacidos   fuera   del   país;   este   número   representaría   el   30.5%  del  total  de  la  población  de  otra  nacionalidad.                         22    

Gráfico  3   Niños,  niñas  y  adolescentes  nacidos  en  otro  país     Censo  2010    

  Fuente:  Censo  de  Población  y  Vivienda,  INEC,  2010.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2012.  

  Más   del   30%   de   la   población   de   niños   y   niñas   de   otra   nacionalidad,   se   encuentra   entre   los   5   y   9   años,   en   tanto   que   la   población   de   adolescentes   entre   los   15  y  19  años  representa  el  22%.   Sin   embargo,   al   intentar   obtener   las   nacionalidades   de   la   población   de   niños,   niñas   y   adolescentes   que   habitan   en   el   Ecuador,   se   constata   con   mayor   claridad   los   inconvenientes   de   intentar   determinar   estos   datos   con   base   en   la   pregunta  sobre  la  ciudad  de  nacimiento  ya  que  según  los  datos  del  Censo  2010,  los   niños,   niñas   y   adolescentes   españoles   y   estadounidenses   serían   la   segunda   y   tercera  población  más  numerosa  en  el  país.   No   obstante   la   interpretación   más   acertada   sería   que   estos   datos   corresponden,   más   bien,   a   hijos   e   hijas   de   migrantes   ecuatorianos   que   nacieron   en   esos   países   y   que,   al   momento   del   Censo,se   encontraban   en   el   territorio   ecuatoriano.         23    

  Gráfico  4   Principales  países  de  origen  de  niños,  niñas  y  adolescentes  de  otra   nacionalidad  -­‐  Censo  2010    

  Fuente:  Censo  de  Población  y  Vivienda,  INEC,  2010.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2012.  

    Por   otra   parte,el   INEC   también   genera   información   sobre   movilidad   humana   en   los   anuarios   de   migración   internacional,   los   cuales   se   elaboran   con   base  en  la  información  proporcionada  por  la  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la   Policía  Nacional,  que  a  su  vez,  tiene  a  su  cargo  los  registros  de  salida  y  entrada  de   las   personas   al   territorio   ecuatoriano.   Estos   anuarios   permiten   observar   el   comportamiento   de   los   flujos,con   base   en   el   registro   de   ingreso   y   salida   de   personas,  con  los  cuales  se  puede  calcular  los  respectivos  saldos  migratorios.24   Sin   embargo,   debido   a   que   el   sistema   informático   de   la   Policía   de   Migración   no  elimina  los  registros  generados  por  una  misma  persona  que  ingresa  y  sale  del   territorio,   esta   información   carece   de   precisión,lo   que   puede   alterar   las   cifras.   Además,  las  autoridades  de  migración  admiten  la  existencia  de  una  gran  cantidad                                                                                                                   24  

El   saldo   migratorio   es   el   resultado   dela   resta   del   número   de   personas   que   han   ingresado   menos   el   número   de   quienes   han   salido.   Esto   permite   tener   una   aproximación   de   la   cantidad   de   personas  que  han  decidido  permanecer  en  el  Ecuador  en  un  tiempo  determinado.  

24    

de  pasos  “no  autorizados”25  en  las  fronteras  con  Colombia  y  Perú,  por  los  que  un   número  indeterminado  de  personas  ingresa  y  sale  del  territorio  ecuatoriano,sinser   registrado.     Adicionalmente,   las   instituciones   que   tienen   a   su   cargo   el   registro   de   la   permanencia   temporal   o   definitiva   de   las   personas   de   otro   origen   nacional,   no   remiten  sus  datos  estadísticos  al  INEC,  por  lo  que  no  son  incluidos  en  los   anuarios   de   migración   internacional.   Tal   es   el   caso   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores−que   tiene   a   su   cargo   la   emisión   de   visados   para   no   inmigrantes,   el   registro  de  personas  refugiadas  y  los  procesos  de  naturalización−  y  de  la  Dirección   de   Extranjería   del   Ministerio   del   Interior   que,   a   pesar   de   tener   a   su   cargo   la   emisión  de  las  visas  para  inmigrantes  permanentes,  no  genera  estadísticas.   Ahora   bien,   el   análisis   de   los   saldos   migratorios   permite   realizar   una   aproximación   a   la   movilidad   que   experimenta   la   población   de   otra   nacionalidad   cada   año.   Según   esta   información,   en   el   año   2011el   saldo   migratorio   fue   de   55.661   personas,  lo  que  significaun  aumento  del  33%  en  relación  al  año  2010,  queregistró   un  saldo  migratorio  de  41.676.  En  consecuencia,en  los  últimos  cinco  años  el  saldo   migratorio  del  año  2011  fue  el  más  alto.26   Gráfico  5   Saldos  migratorios2007-­‐2011    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.  

                                                                                                                25  

Entrevista  a  Asesor  Jurídico  de  Policía  de  Migración,op.  cit.    

26INEC,  “Anuario  de  Migración  Internacional  2008-­‐2009-­‐2010”,  en  

 

25    

 

  Si   se   comparacon   el   año   anterior,   y   se   revisan   las   nacionalidades   de   las   poblaciones   con   mayores   índices   de   permanencia,   se   verifica   que   el   año   2011   presenta  

una  

variación,  

en  

primera  

instancia  

atribuible  

a  

las  

restriccionesimpuestas  en  diferentes  ámbitos,  principalmente  relacionadas  con  la   posibilidad  de  regularización  y  del  ejercicio  de  otros  derechos.     Gráfico  6   Saldos  migratorios  por  nacionalidad,  2010  

Fuente:   Anuario   de   Migraciones   2010   y   Dirección   Nacional   de   Migración   de   la   Policía   Nacional,  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.                                      

26    

 

Gráfico  7   Saldos  migratorios  por  nacionalidad,  2011  

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.    

  Haciendo   una   revisión   de   los   saldos   migratorios   por   nacionalidad,   del   año   2011,   se   observa   que   los   flujos   correspondientes   a   los   países   limítrofes   son   los   mayores.   Se   destaca   un   incremento   significativo   de   la   población   colombiana   (24.615)   que   sobrepasa   en   más   de   7   mil   personas   al   saldo   del   año   anterior   (17.337).Considerando   que   el   flujo   de   población   colombiana   hacia   el   Ecuador   es   mixto;   es   decir,   simultáneamente   ingresan   personas   inmigrantes   y   aquéllas   que   buscan   protección   internacional   como   consecuencia   del   conflicto   armado,   llama   laatención   el   contraste   entre   el   incremento   de   esta   población   y   el   descenso   del   número  de  personas  reconocidas  como  refugiadas  en  2011,  hecho  sobre  el  cual  se   profundizará  más  adelante.   El   segundo   saldo   migratorio   corresponde   a   la   población   peruana   (13.093),   con   una   diferencia   significativa   respecto   de   la   colombiana.   En   este   caso   se   observa   un   incremento   del   32%   respecto   del   saldo   migratorio   del   año   anterior,   lo   que   podría   explicarse   por   la   implementación   del   Estatuto   Migratorio   Permanente   Ecuador-­‐Perú  que  abrió  ciertas  oportunidades  de  regularización.  

27    

El  saldo  migratorio  cubano  evidencia  una  disminución  del  57%  respecto  del   año   2010.   Este   descenso   se   lo   puede   atribuir   a   las   diferentes   acciones   que   ha   tomado   el   Estado   ecuatoriano   para   restringir   esta   migración,   como   la   imposición   de   nuevos   requisitos   para   regularizar   su   permanencia,   la   implementación   de   procesos  de  exclusión  en  aeropuertos,  las  detenciones  y  privaciones  indefinidas  de   la  libertad  de  personas  cubanas  a  causa  de  su  situación  migratoria,  y  la  ausencia  de   medidas   efectivas   para   impedir   la   discriminación   y   la   xenofobia   contra   personas   de  esta  nacionalidad.     Igual   ocurre   con   el   flujo   migratorio   de   Haití,   el   cual   experimenta   un   descenso  del  95%,  que  también  podría  ser  explicado  por  las  medidas  restrictivas   mencionadas,  que  desestimulan  su  permanencia  en  el  país,  a  diferencia  de  lo  que   ocurría   en   años   anteriores.   A   las   dificultades   para   la   regularización,   se   podría   añadir   la   falta   de   protección   efectiva   para   aquellas   personas   haitianas   que   requieren   protección   internacional.   Como   se   profundizará   más   adelante,   la   diferencia   entre   la   población   haitiana   que   solicita   refugio   y   aquélla   que   es   efectivamente   reconocida,   es   significativa.En   el   año   2011   ingresaron   2.545   personas   haitianas   y   salieron   2.520,   lo   que   evidencia   que   esta   población   ya   no   permanece  en  territorio  ecuatoriano,  y  que  el  Ecuador  es  un  país  detránsito  para   este   flujo   migratorio.   Así,   según   un   diagnóstico   realizado   por   la   Oficina   Regional   del  Servicio  Jesuita  a  Refugiados:     La  mayoría  de  los  haitianos  no  se  quedan  en  Ecuador,  sino  que  viajan  hacia   Chile,   Venezuela   y,   sobre   todo,   a   Brasil.   Existen   varias   rutas   que   utilizan   los   traficantes  para  llevar  a  sus  víctimas  de  Haití  hacia  Brasil,  pero  la  ruta  más  común   que   recorren   es   la   siguiente:   pasan   por   República   Dominicana   para   llegar   a   Ecuador,   luego   a   Perú   (sea   a   través   de   Iquitos,   la   región   Madre   de   Dios   o   Puerto   Maldonado)   y   finalmente   a   Brasil   por   la   triple   frontera.   Algunos   haitianos   vuelan   también  directamente  de  Haití  a  Perú  y  de  allí  a  Brasil.  De  la  misma  manera,  hay  un   número   significativo   de   haitianos   que   transitan   de   Ecuador   a   Chile   o   a   Venezuela.”27  

                                                                                                                27   Servicio  Jesuita  a  Refugiados  LAC,    “Los  flujos  haitianos  hacia  América  Latina:  situación  actual  y   propuestas”,   enhttp://www.sjrmecuador.org.ec/portal/files/Los%20flujos%20haitianos%20hacia%20Am% C3%A9rica%20Latina_situaci%C3%B3n%20actual%20y%20propuestas.pdf.  

28    

  Entre   los   países   sudamericanos   con   mayor   saldo   migratorio,   llaman   la   atención   Argentina   y   Venezuela,   que   se   incrementan   en   más   del   100%   respecto   de   los  saldos  migratorios  del  año  anterior.   En   cuanto   a   los   flujos   migratorios   provenientes   de   África,   en   el   año   2010   Eritrea   tuvo   un   saldo   migratorio   relevante   (398),   que   lo   ubicó   dentro   de   las   15   nacionalidades   con   mayor   saldo   migratorio.   Sin   embargo,   luego   de   la   imposición   de   visados   a   algunos   países   de   África   y   Asia,28para   el   año   2011   no   se   registra   el   ingreso  de  ninguna  persona  de  esta  nacionalidad.   Situación  similar  ocurre  con  el  saldo  migratorio  de  Nigeria  que,  para  el  año   2010,fue  de  133  personas,  en  tanto  que  en  2011  se  constata  un  saldo  negativo  de  -­‐ 23,   lo   que   significa   que   no   sólo   salieron   quienes   ingresaron   sino   también   otras   personas   que   ya   se   encontraban   en   el   país.   Ocurre   lo   mismo   con   el   flujo   proveniente  de  Somalia,  que  en  el  año  2010  registró  el  ingreso  de  55  personas,  de   las   cuales   salió   una,   en   tanto   que   para   el   año   2011   apenas   ingresaron   tres   personas.   Por  el  contrario,  el  saldo  migratorio  de  Camerún  −que  el  año  2010  era  de  7   personas−,en   2011   se   incrementó   a   21   personas,   lo   que   podría   explicarse   por   cuanto  a  las  personas  de  esta  nacionalidad  no  se  les  incluyó  en  la  lista  de  países  a   quienes  se  solicita  visado.   En  relación  a  los  flujos  migratorios  provenientes  de  Asia,de  igual  manera  se   constata   queaquellos   países   a   los   que   se   impuso   el   visado,en   el   año   2011han   disminuido;   sin   embargo,   se   observa   un   crecimiento   del   flujo   migratorio   de   la   población   China,   que   en   2010   registraba   608   personas   y   el   año   2011,   1.377,   lo   que   significa   un   incremento   de   125%,   que   podría   explicarse   por   el   incremento   de   las   relaciones  comerciales  entre  Ecuador  y  China.   Hay   que   destacar   que   los   saldos   migratorios   de   Estados   Unidos   y   España   son  elevados.  En  el  primer  caso  se  registra  un  incremento  del  110%  en  relación  al   año  anterior  y,  en  el  segundo,  si  bien  hay  una  ligera  disminución  en  comparación  

                                                                                                                28  

En   septiembre   de   2010   se   impuso   la   obligatoriedad   de   visado   a   Afganistán,   Bangladesh,   Eritrea,   Etiopía,  Kenia,  Nepal,  Nigeria,  Pakistán  y  Somalia.  

29    

con   2010,   éste   sigue   siendo   alto   (3.135).   Esto   los   ubica   dentro   de   los   cuatro   países   con  mayor  saldo  migratorio  en  el  Ecuador.   Cuadro  4   Comparación  saldos  migratorios  2010-­‐2011       País  

Saldos  migratorios   2010  

Saldos  migratorios   2011  

  Colombia  

17.337  

24.615  

Perú  

9.871  

13.093  

España  

3.553  

3.135  

Cuba  

2.030  

859  

Estados  Unidos  

1.568  

3.307  

Chile  

957  

545  

China  Popular    

608  

1.377  

Haití  

511  

25  

Eritrea  

401  

0  

Reino  Unido  

461  

117  

Canadá  

378  

346  

Venezuela  

350  

1.561  

Argentina  

277  

1.806  

Bangladesh  

276  

57  

Italia  

268  

224  

(Pekín)  

Fuente:  Anuario  de  Migraciones  INEC  2010  y  Dirección  Nacional  de  Migración     de  la  Policía  Nacional,  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.  

  Frente   a   la   preocupación   infundada   de   que   el   Ecuador   ha   sido   “invadido”   por   personas   cubanas,   haitianas,   africanas   y   de   otras   nacionalidades,   se   observa   claramente   que   los   saldos   migratorios   de   países   considerados   industrializados   30    

−como   Estados   Unidos   y   España−,   son   más   elevados   que   los   anteriores,   lo   que   demuestra   que   bajo   estas   opiniones   subyacen   criterios   discriminadores   y   xenofóbicos   que   refuerzan   estereotipos   de   “buena”   o   “peligrosa”   migración.   En   consecuencia,las   personas   provenientes   de   aquellos   países   no   industrializados   tienen   mayor   dificultad   para   regularizar   su   situación   en   el   Ecuador;   asílo   reportan   instituciones   que   ofrecen   servicios   de   atención   jurídica   a   personas   en   movilidad,   como  el  SJRM:     el   81%   de   las   personas   atendidas,   en   el   área   jurídica,   son   de   nacionalidad   colombiana,   6%   cubanas,   5%   haitianas,   3%   peruanas,   2%   ecuatorianas,   y   las   demás   de   otra   nacionalidad.   Éstas   de   otra   nacionalidad   son   generalmente   de   países  africanos,  del  Medio  Oriente  o  de  otros  países  de  Hispanoamérica.29    

  La  protección  de  las  personas  de  otro  origen  nacional  y     el  ejercicio  de  sus  derechos  en  el  Ecuador       La  problemática  de  la  regularización  migratoria     Como   se   ha   señalado   anteriormente,   al   haber   consagrado   la   Constitución   ecuatoriana   el   derecho   a   migrar,   el   Estado   se   obliga   a   adoptar   medidas   que   garanticen  el  pleno  ejercicio  de  este  derecho.  El  derecho  a  migrar,  el  principio  de   no   criminalización   por   condición   migratoria   y   la   prohibición   de   considerar   a   una   persona   como   ilegal,   obligan   al   Estado   a   evitar   que   las   personas   de   otro   origen   nacional  se  encuentren  en  condición  migratoria  irregular;  es  decir,  a  permitir  que   las   personas   puedan   acceder   a   una   forma   de   regularización   que   posibilite   el   ejercicio  de  sus  derechos  plenamente  y  sin  discriminación.   El  presente  informe  constata  que  la  situación  de  regularidad  o  irregularidad   de   una   persona   es   todavía   determinante   para   el   ejercicio   o   restricción   de   sus   derechos   en   el   Ecuador.   Por   ello,   según   afirman   las   y   los   profesionales   de   los                                                                                                                   29  Servicio  Jesuita  a  Refugiados  y  Migrantes,  Estadísticas  generales  de  las  atenciones   jurídicas  de  2011  de  las  Oficinas  del  SJRM,  Quito,  Diciembre  2011,  documento   digital,  pág  4.   31    

servicios  de  atención  coinciden  en  que  las  personas  de  otra  nacionalidad  siempre   buscan  formas  de  legalizar  su  permanencia  en  el  país,  pues  perciben  que  si  no  la   tienen,   a   pesar   de   los   derechos   consagrados   en   la   Constitución,   se   vuelven   invisibles,  con  el  riesgo  de  ser  detenidas  y  deportadas.30   La   permanencia   de   las   personas   inmigrantes   se   encuentra   regulada   por   la   Ley  de  Extranjería  que,  tal  como  se  ha  dicho,  no  es  coherente  con  los  principios  y   derechos   constitucionales.   En   efecto,   el   principio   de   selectividad   de   la   migración,   clasifica   a   las   personas   de   otro   origen   nacional   en   función   de   categorías   queposibilitan  o  restringen  el  ejercicio  de  derechos.  De  esta  manera,  se  determinan   dos   “calidades”   migratorias,   agrupando   a   las   personas   en   “inmigrantes”−que   comprende   a   aquellas   personas   que   permanecerán   de   manera   definitiva   en   el   país−   y   en   “no   inmigrantes”,   referido   a   aquéllas   que   permanecen   por   un   tiempo   limitado  en  el  territorio  ecuatoriano.31   Dentro  de  cada  una  de  estas  calidades  se  incluyen  diferentes  categorías  de   visados   que   son   emitidos   por   distintas   dependencias   estatales, 32  aspecto   que   refleja  la  dispersión  estatal  en  esta  materia.  Las  visas  correspondientes  a  la  calidad   de   “no   inmigrantes”   son   emitidas   por   la   Dirección   de   Migración   y   Extranjería   del   Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  en  tanto  que  las  de  “inmigrantes”  las  otorga  la   Dirección   de   Extranjería   del   Ministerio   del   Interior.   Por   otra   parte,   la   Policía   de   Migración   define   los   plazos   de   permanencia   legal   por   90   días   que,   de   manera   general,  se  otorga  a  toda  persona  de  otra  nacionalidad  que  ingresa  al  Ecuador,  y  las   prórrogas   por   90   días   adicionales   para   personas   de   países   de   la   Comunidad   Andina.33   Esta  dispersión,  y  los  bajos  niveles  de  coordinación  institucional,  complejiza   aún  más  la  aplicación  de  las  disposiciones  de  esta  ley.  Además,  se  observa  que  es   insuficiente  la  difusión  de  la  información  que  realizan  los  ministerios  respecto  de   las   formas   y   los   requisitos   para   acceder   a   lascategorías   de   visados,   pues   aunque                                                                                                                   30   Entrevistas   realizadas   a   los   equipos   de   atención   de   Misión   Scalabriniana,   SJRM,   Casa   de   la   Movilidad  Humana,  Misión  Claretiana,  entre  otras.   31Art.  9  y  12Ley  de  Extranjería,  Registro  Oficial,  454,  de  4  de  noviembre  de  2004.   32  

Ver  Gráfico  1  sobre  institucionalidad  y  movilidad  humana.  

33  

Estos  permisos  son  conocidos  como  T-­‐3  correspondientes  al  Art.  12-­‐X.3  de  la  Ley  de  Extranjería   concedidos  a  transeúntes.  

32    

éstos   se   encuentran   disponibles   en   internet,   esto   no   garantiza   su   accesibilidad   a   todas   las   personas.   La   información   de   estas   páginas   no   siempre   es   completa   y   clara,   por   lo   que,   al   momento   de   presentar   la   documentación,   éstapuede   serrechazada.     A   este   respecto   es   bueno   tener   presente   que   underecho   clave   en   torno   a   movilidad  humana,  es  el  de  acceder  ala  información  adecuada  sobre  las  normas  y   procedimientos   de   regularización,   siendo   obligación   del   Estado   garantizar   sudifusión,con   mayor   énfasis   entre   las   poblaciones   de   mayor   concentración   inmigrante.   La  Convención  sobre  los  Derechos  de  todos  los  Trabajadores  Migratorios  y   sus  Familiares  establecela  obligación  del  Estado,  tanto  de  origen  como  de  destino,   de   proporcionar   información   acerca   de   “los   requisitos   establecidos   para   su   admisión,  sus  derechos  y  obligaciones  con  arreglo  a  la  ley  y  la  práctica  del  Estado   interesado  y  cualesquiera  otras  cuestiones  que  les  permitan  cumplir  formalidades   administrativas  o  de  otra  índole  en  dicho  Estado”.34   Este   instrumento   internacional   establece   tambiénla   obligación   de   los   Estados   partede   adoptar   todas   las   medidas   posibles   para   que   se   difunda   esta   información.   No   obstante,existen   dificultades   por   parte   de   la   población   para   acceder  a  la  misma,  tal  como  se  ha  constatado  principalmente  en  zonas  fronterizas.   Así   mismo,   nose   debe   perder   de   vista   que   la   publicación   de   la   información   es   obligación  de  todas  las  instituciones  estatales,  en  los  términos  establecidos  por  la   Ley  Orgánica  de  Transparencia  y  Acceso  a  la  Información  Pública.35   De  todas  maneras,  los  mayores  inconvenientes  radican  en  la  aplicación  de  la   legislación.  Los  equipos  de  atención  de  las  ONG  e  instituciones  entrevistadas  para   este   informecoinciden   en   que   uno   de   los   impedimentos   para   la   obtención   de   visases   la   exigencia   de   estadía   legal   vigente,   lo   que   deja   por   fuera   a   las   personas   que,  por  diferentes  motivos,  se  les  ha  caducado  su  tiempo  de  permanencia  y  no  han   podido   regularizar   su   situación,   con   lo   cual   la   condición   migratoria   irregular   no   puede   ser   subsanada   permaneciendo   dentro   del   país.Este   requisito   se   fundamenta                                                                                                                   34Art.  

33.1.a   de   la   Convención   Internacional   para   la   Protección   de   los   Derechos   de   todos   los  

Trabajadores  Migratorios  y  sus  Familiares.   35  

Ley  Orgánica  de  Transparencia  y  Acceso  a  la  Información  Pública,  Art.  7  y  8.  

33    

en   disposiciones   anacrónicas   de   la   Ley   de   Extranjería,yrepresenta   una   seria   dificultad  para  el  ejercicio  del  derecho  a  migrar.     Todo   extranjero   que   solicite   su   admisión   en   el   Ecuador   en   calidad   de   inmigrante   o   de   no   inmigrante,   con   excepción   de   los   transeúntes,   deberá   estar   provisto   de   una   visa   emitida   por   un   funcionario   del   servicio   exterior   ecuatoriano   que   preste   servicios   en   el   lugar   de   domicilio   del   extranjero   o,   en   su   falta,   el   del   lugar  más  cercano.36  

  Esta   limitación   complejiza   sobre   todo   a   quienes   tienen   hijos   e   hijas   ecuatorianos   y   que,   en   principio,   podrían   acceder   a   la   visa   9-­‐VI,   denominada   de   visa   de   amparo.   Esta   circunstancia   las   ubican   en   situación   de   riesgo   de   ser   detenidas   y   sometidas   a   procesos   de   deportación,   amenazando   su   derecho   a   migrar  y  elegirsu  lugar  de  residencia,  así  como  el  derecho  a  la  unidad  familiar  y  el   interés   superior   del   niño.   La   aplicación   de   esta   disposición   impide   la   regularización  de  personas  de  otra  nacionalidad  que  se  hallen  amparadas  por  uno   de   los   parámetros   contemplados   por   la   Ley   de   Extranjería,   tales   como   tener   vínculo  familiar  con  personas  ecuatorianas,  contar  con  contrato  de  trabajo,  realizar   estudios   en   el   Ecuador   o   cualquier   otra   situación   que,   en   principio,   habría   posibilitado  la  obtención  de  algún  tipo  de  visa.     Por   otra   parte,   la   Ley   de   Extranjería   no   prevé   la   posibilidad   de   regularización   para   casos   de   inmigrantes   de   larga   data,   es   decir,paraquienes   hanvivido   en   el   Ecuador   por   largo   tiempo   y   han   desarrollado   sus   vidas   en   el   país.Esta  situación  no  coincide  con  ninguna  de  las  categorías  establecidas.   Un  caso  paradigmático  es  el  de  una  mujer  colombiana  que  llegó  al  Ecuador   hace   más   de   cinco   años   con   sus   tres   hijos   y   que,   debido   a   que   su   pareja   de   nacionalidad   ecuatoriana   estaba   en   trámite   de   divorcio,   no   podía   formalizar   su   unión;  tampoco  trabajaba,  pues  debía  ocuparsede  la  atención  de  su  último  hijo,  con   síndrome   de   Down.   Ninguno   de   estos   factores   permitía   su   regularización,   por   lo   quefue  detenida  por  estar  en  situación  migratoria  irregular  y  permaneció  privada   de  su  libertad  por  12  días.  A  pesar  de  las  gestiones  realizadas  por  la  institución  que   atendió  el  caso,  el  Juez  de  Contravenciones  de  la  Zona  Centro  de  Quito  decidió  su                                                                                                                   36  

Ley  de  Extranjería,  op.  cit.,Art.  8.  

34    

deportación,   quedando   sus   hijos   al   cuidado   de   su   pareja.   A   pesar   de   que   se   presentó  un  Hábeas  Corpus  este  fue  negado  en  primera  y  segunda  instancia.37   En   el   caso   de   reingresar   al   Ecuador   esta   persona   cometería   un   delito     sancionado   con   prisión   de   6   meses   a   3   años   de   conformidad   con   la   Ley   de   Migración.38   Tampoco  otros  casos  son  previstos  por  la  legislación.  Así,  unapersona  gay,   de  nacionalidad  canadiense,  conoció  a  su  pareja  ecuatoriana  en  Quito,  dado  que  no   es   permitidocontraer   matrimonio   debe   esperar   dos   años   para   que   su   unión   de   hecho   sea   reconocida.   Con   su   pareja   ha   previsto   vivir   en   Ecuador,   pero   ninguna   de   las   categorías   migratorias   aplica   para   su   regularización.   El   recorrido   por   las   diferentes  instancias  buscando  una  posibilidad  de  regularización  se  hizo  tortuoso   sobre  todo  por  el  trato  despectivo  que  es  recurrente.  Adicionalmente,  una  vez  que   aparentemente   había   completado   los   requisitos   para   obtener   la   visa   de   inversionista,   el   Consejo   Consultivo   de   Política   Migratoria   decidió   imponer   nuevos   requisitos 39  entre   los   cuales   se   exige   el   certificado   de   antecedentes   penales   debidamente   legalizado   o   apostillado.   Esto   hizo   que   debiera   regresar   a   Canadá   para  conseguir  este  documento,  incurriendo  en  mayores  gastos.40   Finalmente,  y  gracias  a  que  tuvo  recursos  suficientes  pudoobtener  una  visa   de   inversionista   para   regularizar   su   situación,   a   pesar   de   que   esa   no   es   la   finalidad   por  la  que  decidió  permanecer  en  el  país.   El   carácter   selectivo   de   la   Ley   de   Extranjeríano   se   adecúa   a   la   realidad   migratoria  y,  lamentablemente,  la  mayoría  de  personas  que  acudena  los  servicios   gratuitos  en  busca  de  asesoría  legal,  no  cuentan  con  los  recursos  económicos  para   acceder  a  otro  tipo  de  visado.  Tal  es  el  caso  de  un  gran  número  personas  cubanas,   colombianas,   haitianas,   africanas   y   asiáticas,que   realizan   actividades   económicas   para   su   subsistencia,   las   cuales   no   les   permite   alcanzar   su   regularización.   La   ley   tampoco  prevé  formas  de  regularización  para  personas  víctimas  de  trata  o  tráfico   de  migrantes,  lo  que  podría  implicar  deportaciones  a  su  país  de  origen  y,  por  tanto,   su  revictimización.                                                                                                                   37   Caso  reportado  por  la  Casa  de  Movilidad  Humana  de  Quito.  Hábeas  Corpus  No.  713  –  2011  del   Juzgado  Décimo  de  la  Niñez  y  Adolescencia  de  Quito.   38Artículo  37  de  la  Ley  de  Migración.   39Resolución  001–2011  del  Consejo  Consultivo  de  Política  Migratoria  publicada  en  Suplemento  

delRegistro  Oficial  504  de  2  de  agosto  de  2011.  

40Testimonio  de  C.M,  Quito,  15  de  marzo  de  2012.  

35    

A   estas   limitaciones   de   la   Ley   de   Extranjería,   se   suma   la   Resolución   001– 2011   del   Consejo   Consultivo   de   Política   Migratoria,   que   se   hizo   pública   el   2   de   agosto   de   2011.   Esta   resoluciónimpone   nuevos   requisitos   para   algunos   tipos   de   visados   tanto   de   inmigrante   como   de   no   inmigrante.En   sus   considerandos   se   señalan   los   motivos   para   solicitar   estos   nuevos   requisitos,   y   uno   de   ellos   es   la   supuestavinculación   entre   delincuencia   y   personas   inmigrantes.   El   Art.   1   de   la   Resolución  exige:       Requerir   previa   la   obtención   de   cualquier   visade   inmigrante,   que   los   ciudadanos   extranjeros   mayores   de   18   años   presenten   el   certificado   de   antecedentes   judicialesdebidamente   legalizados   o   apostillados   del   país   en   donde   residió  los  últimos  5  años.41  

  Este   requisito   contradice   el   principio   constitucional   de   no   discriminación   por   pasado   judicial.   Sin   embargo,   el   Director   de   Extranjería   del   Ministerio   del   Interior   afirma   que   “nunca   negaría   una   visa   por   tener   antecedentes   judiciales”;42   de   hecho   indica   que   se   ha   otorgado   una   visa   de   amparo   a   un   ciudadano   de   nacionalidad   uruguaya,   quien   había   cumplido   una   condena   en   el   Ecuador   por   transporte   de   drogas.   Bajo   este   razonamiento,   este   requisito   no   tendría   razón   de   ser.   Los   entrevistados   de   los   servicios   de   atención   coinciden   en   que   la   exigencia   de  que  este  documento  sea  emitido,  legalizado  o  apostillado  en  el  país  de  origen,   causa   inconvenientes   para   personas   de   ciertas   nacionalidades,   como   las   provenientes   de   Haití,   a   quienes   no   les   es   posible   obtener   el   certificado   de   antecedentes   judiciales   por   limitaciones   de   su   consulado,   a   causa   de   la   situación   que   vive   su   país   y   la   pérdida   de   archivos   por   el   terremoto.   De   igual   manera,   las   dificultades   son   recurrentes   en   el   caso   de   países   que   no   tienen   embajada   o   consulado  en  Ecuador  o  en  países  vecinos,  como  usualmente  ocurre  con  personas   que  provienen  de  África  o  Asia.  

                                                                                                                41Disposición  Primera  de  la  Resolución  001–2011  del  Consejo  Consultivo  de  Política  Migratoria  

publicada  en  Suplemento  delRegistro  Oficial  504  de  2  de  agosto  de  2011.   Entrevista  al  Director  de  Extranjería  del  Ministerio  del  Interior,  24  de  enero  de  2012.  

42  

36    

Frente   a   esta   situación,   el   Director   de   Extranjería   señala   que   “estos   casos   son   excepcionales   y   que   se   pueden   hacer   consideraciones   especiales” 43 .   Sin   embargo,las   ONG   e   instituciones   que   trabajan   en   el   tema   de   Movilidad   Humana   no   registran  casos  en  el  año  2011  en  que  se  haya  hecho  excepción  de  este  requisito.   En  este  mismo  sentido,  desde  2008  está  vigente  la  exigencia  discriminatoria   de   pasado   judicial   para   el   ingreso   de   personas   de   nacionalidad   colombiana,44medida  sobre  la  cual  no  se  ha  hecho  ninguna  evaluación,  pese  a  que   el  Comité  de  Naciones  Unidas  para  la  Protección  de  los  Trabajadores  Migratorios   recomendara  al  Estado  ecuatoriano  su  revisión  y  eliminación.45   La   resolución   del   Consejo   Consultivo   incluye   también   nuevos   requisitos   para  la  visa  de  amparo  (9-­‐VI),  la  cual  está  destinada  a  garantizar  la  regularidad  de   familiares  de  personas  ecuatorianas.  Esta  resolución  dispone:     Es  requisito  para  la  obtención  de  la  Visa  9-­‐VIcuando  un  padre  fundamente  su   solicitud   de   amparo   en   un   menor   ecuatoriano,   presentar   copia   certificada   del   proceso   de   consignación   voluntaria   de   la   pensión   alimenticia   a   favor   del   menor   realizada   ante   el   Juzgado   de   la   Niñez   y   Adolescencia   o   copia   certificada   de   la   sentencia  que  regule  la  pensión  alimenticia  del  menor.46  

  En   primer   lugar,   llama   la   atención   la   utilización   del   término   peyorativo   “menor”,eliminado   del   ordenamiento   jurídico   por   el   Código   de   la   Niñez   y   Adolescencia.Además,  no  queda  claro  el  requisito  que  se  exige,  pues,  por  una  parte   se   podría   inferir   que,previa   la   obtención   del   visado,se   solicita   la   constancia   del   pago   de   los   alimentos,   lo   cual   significaría   una   mayor   dificultad   para   el                                                                                                                  

43Entrevista  al  Director  de  Extranjería  del  Ministerio  del  Interior,  24  de  enero  de  2012.   44  

Entró  en  vigencia  mediante  el  Decreto  Ejecutivo  1471,  publicado  en  el  Registro  Oficialdel  17  de   diciembre   de   2008,   y   reformado   parcialmente   por   el   Decreto   Ejecutivo   1522,   publicado   en   el   Registro  Oficial  509,  de  19  de  enero  de  2009  y  mediante  Decreto  Ejecutivo  667,  de  17  de  febrero   de  2011,que  elimina  la  exigencia  de  que  el  pasado  judicial  sea  apostillado.  

45Comité  de  Protección  de  los  Derechos  de  todos  los  Trabajadores  Migratorios  y  de  sus  Familiares,  

“Examen  periódico  al  Estado  ecuatoriano  13.º  período  de  sesiones,  22  de  noviembre  a  3  de   diciembre  de  2010”,  pár.  26.   46   Disposición  Tercera  de  la  Resolución  No.001-­‐2011  del  Resolución  001–2011  del  Consejo   Consultivo  de  Política  Migratoria  publicada  en  Suplemento  delRegistro  Oficial  504  de  2  de   agosto  de  2011.  

37    

cumplimiento   de   obligaciones   de   los   padres;   por   otro   lado,   el   Director   de   Extranjería   explica   que   no   se   exige   el   pago   de   las   pensiones   alimenticias   sino   el   documento   mediante   el   cual   se   pueda   exigir   dicho   pago,tal   como   la   sentencia   del   Juzgado  de  la  Niñez  y  Adolescencia,  o  un  acuerdo  voluntario.   Esta   resolución,   además,   establece   requisitos   para   la   obtención   de   otras   categorías,  como  la  visa  de  profesional  no  inmigrante  (12-­‐VI)−la  que  requiere  que   la  empresa  contratante  tenga  un  capital  pagado  mínimo  de  12.500−,  o  la  visa  (9-­‐IV)   de  personas  que  realizan  funciones  administrativas  en  empresas  u  otras  personas   jurídicas   en   el   país,   para   quienes   se   impone   la   presentación   de   “[l]osúltimos   3   pagos   del   IVA,   último   pago   del   impuesto   a   la   renta,   permiso   de   funcionamiento   del   Cuerpo   de   Bomberos,   permiso   de   funcionamiento   municipal,   certificado   de   obligaciones   patronales   del   IESS   y   declaración   juramentada   del   domicilio   de   la   compañía   con   evidencia   fotográfica”.47Si   bien   estos   dos   visados   no   son   fáciles   de   acceder   para   quienes   no   tienen   los   medios   económicos   necesarios,   también   se   convierten  en  trabaspara  aquellas  personas  que  sí  podrían  acceder  a  las  mismas.   Atención   especial   merecen   las   visas   para   trabajadores,   profesionales   o   no.   En   los   criterios   para   establecer   los   requisitosse   sigue   aplicando   el   Art.   560   del   Código   del   Trabajo   el   cual,   contrario   alos   principios   de   igualdad   de   derechos   entre   personas   ecuatorianas   y   de   otra   nacionalidad,   y   de   no   discriminación   por   condición  migratoria  señala:     Todo   extranjero   que   desee   ingresar   al   país   con   el   propósito   de   desarrollar   actividades   laborales   con   dependencia   de   personas   naturales   o   jurídicas,   domiciliadas  en  el  Ecuador  o  en  otro  país,  para  solicitar  la  respectiva  visación  y  su   inscripción   en   el   Registro   de   Extranjeros   o   la   renovación   de   la   misma,   ası́   como   para  la  modificación  hacia  esta  calidad  y  categoría  migratorias  de  tipo  laboral,  con   posterioridad   a   su   admisión   en   el   país,   deberán   previamente   obtener   un   certificado  otorgado  por  el  Director  Nacional  de  Empleo  y  Recursos  […]  en  el  que   conste  la  autorización  favorable  de  la  actividad  a  desarrollar  y  que  su  admisión  y/o   permanencia   en   el   país,   no   afecte   a   la   política   nacional   de   empleo   y   recursos   humanos.48  

                                                                                                                47   Ibíd.   48Codificación  del  Código  del  Trabajo,  publicada  en  el  Suplemento  del  Registro  Oficial  167  del  16  de  

diciembre  de  2005.  

38    

  Si   todos   los   habitantes   del   Ecuador   tienen   los   mismos   derechos   y   obligaciones,no   está   de   acuerdo   con   la   Constitución   exigir   la   autorización   o   permiso   para   ejercer   el   derecho   al   trabajo.   De   hecho,   este   artículo   contradice   además  de  principios  constitucionales  instrumentos  internacionales,  tales  como  el   Instrumento  Andino  de  Migración  Laboral  que,  en  su  Art.  10,  reconoce  el  “principio   de   igualdad   de   trato   y   de   oportunidades   a   todos   los   trabajadores   migrantes   andinos  en  el  espacio  comunitario”.49   Para  aplicar  este  artículo  del  Código  del  Trabajo,  el  Ministerio  de  Relaciones   Laborales   emitió,el   21   de   octubre   de   2010,el   Acuerdo   Ministerial   206,   que   establece  los  requisitos  para  quien  contrata  y  para  quien  es  contratado.  Así,  entre   los   requisitospara   quien   contrataa   una   persona   de   otro   origen   nacional,   se   encuentra  “la  declaración  juramentada  en  la  cual  manifieste  que  no  existe  mano  de   obra   calificada   para   tal   actividad   en   el   país,   razón   por   la   que   se   procede   a   la   contratación  del  extranjero”.50   Este   Acuerdo   Ministerial   establece   una   multiplicidad   de   requisitos   para   personas   de   otra   nacionalidad   que   trabajan   en   “obras   de   interés   nacional”,   así   como   para   deportistas   y   artistas   que   desarrollan   sus   actividades   de   manera   temporal  en  el  Ecuador.  En  la  práctica,  la  obtención  de  estos  permisos  se  convierte   en   un   trámite   más   engorroso   que   la   obtención   de   la   propia   visa,   lo   que   frecuentemente  desanima  al  contratante,  quien  termina  por  preferir  a  una  persona   de   nacionalidad   ecuatoriana.   Es   el   caso   de   un   joven   de   nacionalidad   camerunesa   que  llegó  al  Ecuador  a  inicios  del  año  2011,  para  lo  cual  invirtió  gran  parte  de  sus   ahorros   en   el   viaje.   Una   vez   en   el   país,   empezó   a   trabajar   como   personal   de   seguridad  en  un  bar.El  empleador  le  ofreciófirmar  un  contrato  y  la  posibilidad  de   tramitar   un   visado,   pero   en   vista   de   los   requisitos   para   la   obtención   del   permiso   laboral,el  patrono  declinó  su  oferta,  quedando  la  persona  en  situación  irregular.51   Además,  en  los  requisitos  establecidos  para  los  diferentes  tipos  de  visado  se   asume  que  las  contrataciones  a  personas  de  otra  nacionalidad  las  hacen  empresas                                                                                                                   49   Comunidad  Andina  de  Naciones,“Instrumento  Andino  de  Migración  Laboral”  Decisión  545  del   Acuerdo  de  Cartagena  publicado  en  Registro  Oficial  160  de  16  de  2  de  septiembre  de  2003.   50   Artículo  1  literal  f)  del  Acuerdo  Ministerial  206  del  Ministerio  de  Relaciones  Laborales,  de  21  de   octubre  de  2011.   51  

Caso  reportado  por  la  Casa  de  la  Movilidad  del  Municipio  de  Quito.  

39    

con  capitales  elevados,  destinadas  a  generar  réditos  económicos,  dejando  por  fuera   a   pequeñas   empresas,   fundaciones,   corporaciones,   u   otras   formas   de   organización,sin  fines  de  lucro.  Al  respecto,  se  conocen  casos  de  personas  de  otra   nacionalidad   vinculadas   a   actividades   artísticas 52 ,   que   señalan   tener   serios   inconvenientes   paraobtener   o   renovar   una   visa   en   el   Ecuador,   pese   a   que   han   vivido   por   largo   tiempo   en   el   país   y   que   incluso   lo   han   representado   en   eventos   internacionales,con  auspicio  del  propioEstado  ecuatoriano.   De  todas  maneras,  más  allá  de  los  requisitos  formales  que  ponen  límites  a  la   posibilidad   de   regularización,   se   identifican   prácticas   que   amenazan   y   vulneran   derechos.   Según   se   ha   constatado,   para   la   concesión   de   visas   de   amparo   por   matrimonio   con   personas   ecuatorianas,   la   Dirección   de   Extranjería   realiza   una   entrevista   para   verificar   la   “legitimidad   del   matrimonio”,   restandovalidez   a   la   partida   de   matrimonio   legalizada   en   el   Registro   Civil,   bajo   los   procedimientos   establecidos  por  la  Ley  de  Registro  Civil.Con  esta  medida,  la  Dirección  General  de   Extranjería   extralimitasus   funciones,   ya   que   la   instancia   encargada   de   la   celebración   y   legalización   de   los   matrimonios   es   el   Registro   Civil,   y   no   existe   disposición   alguna   en   la   Constitución   o   en   la   Ley   de   Extranjería,   que   le   faculte   “comprobar”   un   acto   ya   legitimado   por   otra   instancia   pública.Al   respecto,   la   Constitución  ecuatoriana  establece:53     Las  instituciones  del  Estado,  sus  organismos,  dependencias,  las  servidoras  o   servidores   públicos   y   las   personas   que   actúen   en   virtud   de   una   potestad   estatal   ejercerán   solamente   las   competencias   y   facultades   que   les   sean   atribuidas   en   la   Constitución  y  la  ley.  Tendrán  el  deber  de  coordinar  acciones  para  el  cumplimiento   de  sus  fines  y  hacer  efectivo  el  goce  y  ejercicio  de  los  derechos  reconocidos  en  la   Constitución.  

  En  este  sentido  no  correspondería  a  la  Dirección  General  de  Extranjería  esta   verificación,   ya   que   tácitamente   estaría   cuestionando   la   validez   de   la   documentación  emitida  por  la  autoridad  competente,  en  este  caso,  el  Registro  Civil.  

                                                                                                                52Testimonios  de  C.I,  CH.M  y  A.D,  Quito,  10  y  11  de  marzo,  2012.   53

  Constitución…,  op.  cit.,  Art.226.  

40    

Por   otro   lado,   al   realizar   este   tipo   de   entrevistas,   además   de   incurrir   en   una   extralimitación   de   sus   funciones,   la   Dirección   General   de   Extranjería   vulnera   el   derecho   constitucional   a   la   intimidad   personal,54  ya   que   plantea   preguntas   que   buscan  profundizar  en  vivencias  personales  y  de  pareja.  Estas  preguntas  parten  de   criterios  subjetivos  y  evidencian  prejuicios,  que  resultan  discriminatorios.   Un  ejemplo  de  esta  vulneración  de  derechos  es  la  de  una  pareja  constituida   por  una  mujer  de  nacionalidad  ecuatoriana  y  un  hombre  de  nacionalidad  cubana,   quienes   contrajeron   matrimonio   en   el   Registro   Civil   de   Quito   y,   posteriormente,   solicitaron   una   visa   de   amparo.   La   pareja   fue   entrevistada   por   separado   por   el   Director   General   de   Extranjería;   posteriormente,   por   correo   electrónico,fue   notificada  que  su  entrevista  no  fue  “favorable”  y,  por  tanto,  se  negó  la  visa.     El  caso  fue  llevado  ante  la  Defensoría  del  Pueblo  en  Quito,  instancia  que  en   su   pronunciamiento   defensorial 55  establece   que   la   “la   negativa   de   visas   de   inmigrantes   categoría   9-­‐VI   por   vínculo   matrimonial,   que   deslegitiman   un   matrimonio   legalmente   celebrado,   vulnera   derechos   constitucionales”,56entre   los   cuales  se  detallan,el  derecho  a  migrar,  la  igualdad  entre  personas  ecuatorianas  y  de   otra  nacionalidad,  el  principio  de  no  discriminación  por  condición  migratoria.     El   pronunciamiento   defensorial   hace   también   hincapié   en   el   derecho   a   la   intimidad  personal  y  familiar,  al  señalar  que  “la  entrevista  en  sí,  al  requerir  datos   de  la  vida  personal  y  de  su  vida  como  pareja,  es  un  atentado  contra  la  intimidad  y   la   integridad   de   las   personas,   conforme   a   lo   que   establece   la   Constitución   de   la   República”.57   Finalmente,   llama   la   atención   sobre   el   nuevo   sistema   de   tramitación   de   visados   de   la   Dirección   General   de   Extranjería,   el   cual,   si   bien   tiene   la   intención   de“mejorar   y   agilitar   los   trámites   que   se   realizan   en   esta   dependencia”−tal   como   señala   su   máxima   autoridad−,   ha   vulnerado   derechos,   principalmente   del   debido   proceso.   Producto   de   este   nuevo   sistema,   se   realizan   todas   las   notificaciones   vía                                                                                                                   54  

Ibíd.,  Art.  66,  Num.  20.  

55  

Defensoría  del  Pueblo,Pronunciamiento  Defensorial    No.  019-­‐  DNPrt-­‐2011  Expediente  53749-­‐ DNPrt-­‐2011.  

56  

Según  el  Pronunciamiento  Defensorial  No.  019-­‐  DNPrt-­‐2011  se  han  vulnerado  los  Art.  40,  66.2,   66.3ª,  66.10,  66.20  de  la  Constitución  y  sus  principios  constitucionales  en  materia  de  derechos   humanos  detallados  en  los  Art..  9,  11.2,11.3,11.4,  11.5,  11.8  y  119.  

57  

Ibíd.,  p.  9.  

41    

correo   electrónico, 58  las   cuales   no   son   motivadas   de   conformidad   con   lo   que   establece   la   Constitución   y   el   Estatuto   del   Régimen   Jurídico   de   la   Función   Ejecutiva.   Las  notificaciones,  particularmente  las  de  rechazo  de  visa  de  inmigrante,  se   limitan   a   señalar   que   “[l]uego   de   realizar   una   serie   de   preguntas   a   las   personas   arriba   mencionadas,   se   resuelve   emitir   un   criterio   desfavorable   al   existir   falta   de   concordancia   en   las   respuestas   a   las   preguntas   realizadas,   por   lo   que   se   niega   su   solicitud.”59 Esta   es   una   notificación   con   una   motivación   casi   nula,que   deja   en   indefensión  a  las  personas  que  realizan  el  trámite.  Esto  se  opone  a  lo  establecido   por  la  Constitución:     No   habrá   motivación   si   en   la   resolución   no   se   enuncian   las   normas   o   principios  jurídicos  en  que  se  funda  y  no  se  explica  la  pertinencia  de  su  aplicación  a   los  antecedentes  de  hecho.  Los  actos  administrativos,  resoluciones  o  fallos  que  no   se   encuentren   debidamente   motivados   se   consideraran   nulos.   Las   servidoras   o   servidores  responsables  serán  sancionados.60  

  En  concordancia  con  esta  disposición,  el  Estatuto  Jurídico  Administrativo  de   la   Función   Ejecutiva   (ERJAFE),   determina   que   la   motivación   debe   entenderse   como“la   enunciación   de   las   normas   y   de   los   hechos   particulares,   así   como   la   relación   coherente   entre   éstas   y   aquéllos”.61  Esta   disposición   permite   conocer   sobre   las   decisiones   que   se   tomen   respecto   delos   derechos   de   las   personas   y   las   protege   en   contra   deaquellas   decisiones   que   puedan   ser   injustas   o   arbitrarias   y,   por  tanto,  permite  impugnarlas.  La  notificación  emitida  por  la  Dirección  General  de   Extranjería  no  llega  a  ser  motivada  y  por  tanto  deberíaser  nula,  tal  como  señala  la   Constitución.Por  otra  parte,  tampoco  se  señalan  las  vías  jurídicas  para  impugnar  el   acto  o  subsanar  las  falencias  existentes,  como  lo  dispone  el  ERJAFE,lo  que  implica   también  una  vulneración  a  los  principios  del  debido  proceso.                                                                                                                   58

  Verhttp://186.46.137.2:8080/Solicitud_de_Visa2.5/application/BonitaApplication.html?lo cale=es#task=Solicitud_de_Visa-­‐-­‐2.5-­‐11797-­‐-­‐Login-­‐-­‐it1-­‐-­‐mainActivityInstance—noLoop.   59Notificación  que  consta  dentro  del  Expediente  Defensorial  No.  53749-­‐DNPrt-­‐2011.     60   Constitución…,  op.  cit.,  Art.  75,  Num.  7,  Lit.    l).     61   Estatuto  del  Régimen  Jurídico  Administrativo  de  la  Función  Ejecutiva,  Art.  122.    

42    

  Las   resoluciones   contendrán   la   decisión,   que   deberá   ser   motivada.   Expresarán   además,   los   recursos   y   acciones   que   contra   la   misma   procedan,   órgano   administrativo   o   judicial   ante   el   que   hubieran   de   presentarse   y   plazo   para   interponerlos,  sin  perjuicio  de  que  los  interesados  puedan  ejercitar  cualquier  otro   que  estimen  oportuno.62  

  Además,  deben  tomarse  en  cuenta  las  disposiciones  que  señala  este  mismo   instrumento  jurídico  respecto  de  las  notificaciones  por  vía  electrónica.  En  primer   lugar,  indica  que  sólo  puede  proceder  cuando  “el  interesado  haya  señalado  dicho   medio  como  preferente  o  consentido  expresamente  su  utilización”.63  En  este  caso,   la   Dirección   de   Extranjería   establece   la   vía   electrónica   como   único   medio   para   la   realización  de  este  trámite,  e  insiste  que  toda  comunicación  o  petición  se  la  haga   por  este  medio.   Las   notificaciones   por   vía   electrónica   tampoco   señalan   los   medios   de   impugnación   a   los   cuales   se   puede   recurrir,   ni   los   plazos   y   autoridades   ante   las   cuales   se   puede   impugnar   una   negativa   de   visado.   Estas   omisiones   vulneran   el   derecho  al  debido  proceso,  yson  esenciales  en  función  de  lo  que  señala  el  ERJAFE:     En   estos   casos,   la   notificación   se   entenderá   practicada   a   todos   los   efectos   legales  en  el  momento  en  que  se  produzca  el  acceso  a  su  contenido  en  la  dirección   electrónica.  Cuando,  existiendo  constancia  de  la  recepción  de  la  notificación  en  la   dirección   electrónica,   transcurrieran   diez   días   plazo   sin   que   se   acceda   a   su   contenido,   se   entenderá   que   la   notificación   ha   sido   rechazada   con   los   efectos   previstos  en  el  siguiente  apartado,  salvo  que  de  oficio  o  a  instancia  del  destinatario   se  compruebe  la  imposibilidad  técnica  o  material  del  acceso.64    

Se   desconoce   si   la   Dirección   de   Extranjería   cuenta   con   un   sistema   que   permita   identificar   si   la   persona   accedió   a   su   correo   y   fuelegalmente   notificada.   Esta  vulneración  es  más  grave  si  se  considera  que  quienes  utilizan  este  mecanismo   son   personas   de   otra   nacionalidad   y   no   están   habituadas   a   las   disposiciones   del                                                                                                                   62  

Ibíd.,  Art.  156,  Num.  3.  

63  

Ibíd.,  Art.  127,  Num.  3.  

64  

Ibíd.    

43    

ordenamiento   jurídico   ecuatoriano.   Además,   esta   medida   conlleva   mayores   dificultades,   sobre   todo   para   quienes   tienen   limitado   acceso   a   internet,   tanto   en   sentido   físico   como   en   relación   a   su   manejo.   Esto   se   suma   al   hecho   de   que   para   obtener   un   visado   de   inmigrante,   el   trámite   debe   hacerse   exclusivamente   en   las   ciudades   de   Quito   o   Guayaquil,   lo   que   imposibilita   que   personas   de   escasos   recursos  y  que  viven  en  zonas  rurales  alejadas,  puedan  contar  con  sus  documentos   en   regla,a   pesar   de   tener   hijos/as   ecuatorianos.   Según   el   Director   General   de   Extranjería,   para   hacer   frente   a   estos   inconvenientes,   se   han   realizado   acuerdos   con   variasorganizaciones   sociales   locales,   con   el   objeto   de   que   sus   direcciones   sirvan  de  referencia  para   el  trámite  de  visados;65no  obstante,  reconoce  que  es  una   medida  insuficiente.     En   efecto,   de   las   entrevistas   realizadas   en   las   provincias   de   Esmeraldas   y   Sucumbíos,   se   constata   la   existencia   de   personas   que,a   pesar   de   vivir   un   largo   tiempo   en   el   Ecuador,   no   se   han   regularizado.   Se   trata   de   personas   que   viven   dentro   de   la   zona   de   integración   fronteriza,donde   los   controles   migratorios   son   reducidos,   por   lo   que   prefieren   no   incurrir   en   gastos,   como   los   de   movilización,   para   obtener   su   documentación.   Sin   embargo,   cuando   por   alguna   razón   deben   trasladarse   a   otras   ciudades,   para   evitar   problemas   y   dificultades,   se   venobligadasa  tramitar  algún  tipo  de  regularización.   Estos   servicios   privilegian   las   formalidades   y   no   prevén   alternativas   adecuadas   a   los   principios   de   aplicación   de   los   derechos,   olvidando   que   las   personas   en   movilidad   son   un   grupo   de   atención   prioritaria   en   la   Constitución.   Así   por   ejemplo,   la   Misión   Scalabriniana   en   Quito   reporta   el   caso   de   una   persona   de   nacionalidad   colombiana   con   discapacidad   auditiva,   quien   buscaba   obtener   una   visa  de  amparo,  por  cuanto  su  hija  es  ecuatoriana.     Desde   un   inicio,   encontró   diversos   impedimentos   para   comunicarse   con   los   funcionarios   de   la   Dirección   de   Extranjería.   Posteriormente,   por   un   error   de   la   Policía   de   Migración   que   selló   su   pasaporte   con   una   estadía   de   26   días   (cuatro   menos  que  los  exigidos  para  la  presentación  de  cualquier  solicitud  de  visados),fue   obligada   a   obtener   una   visa   de   turismo   en   la   Dirección   de   Extranjería,   lo   que   supuso   mayores   gastos.   Para   obtener   este   visado,   la   persona   debe   demostrar   “solvencia   económica”   y   presentar   el   certificado   de   una   cuenta   bancaria   con   al                                                                                                                   65  

Entrevista  al  Director  de  Extranjería  del  Ministerio  del  Interior..,op.  cit.    

44    

menos  mil  dólares,  lo  cual  −para  una  persona  de  escaso  recursos−es  inalcanzable.   Finalmente,  cuando  encontró  alguien  que  cubriera  esta  garantía,  se  enfrentó  a  las   disposiciones  del  Código  Civil,  que  califica  a  las  personas  con  discapacidad  auditiva   como  incapaces  relativos,  lo  que  enredó  aún  más  su  situación.   Obligar  a  esta  persona  a  tantos  trámites  y  gastos  habría  sido  innecesario,si   en   lugar   de   privilegiar   las   formalidades,   la   Dirección   de   Extranjería   hubiera   aplicado  los  principios  constitucionales  en  relación  a  acciones  afirmativas  respecto   de   la   población   en   situación   en   movilidad   y   personas   con   discapacidad,   considerados  como  grupos  de  atención  prioritaria.   Se   detectan   también   otras   complejidadesen   la   obtención   de   requisitos   previos.   Tal   es   el   caso   de   las   notarías−principalmente   en   las   ciudades   de   Quito   y   Guayaquil−,   que   se   niegan   a   atender   a   personas   de   otras   nacionalidades,   particularmente  colombianas,  cubanas,  haitianas,  nigerianas  u  otras.  La  razón  para   este  comportamiento  es  el  evitar  riesgos,  debido  a  que  diversas  notarías  han  sido   acusadas  de  complicidad  conredes  de  corrupción  y  la  emisión  de  visados  falsos.66   Estas   prácticas   discriminatorias   contravienen   principios   constitucionales   que  consagran  la  igualdad  y  la  no  discriminación  por  lugar  de  origen  y  condición   migratoria,   toda   vez   que   las   notarías   públicas,   tal   como   señala   la   Constitución,   prestan   servicios   de   carácter   público67,   al   ser   “depositarias   de   la   fe   pública”,68   recae  sobre  ellas  la  responsabilidad  de  constatar  la  validez  de  la  documentación.   Además,  tal  como  lo  establece  el  Código  Orgánico  de  la  Función  Judicial,69  al   ser   las   notarias   y   notarios   parte   de   la   Función   Judicial,   negar   la   atención   a   una   persona  de  otra  nacionalidad  de  manera  infundada  y  arbitraria,  vulnera  el  derecho   de  acceder  a  la  justicia,  reconocido  en  la  Constitución.70   Esto   complejiza   aún   más   la   situación   de   las   personas   que   buscan   obtener                                                                                                                   66 Vistazo.com,  

“Legalización   de   extranjeros,   nuevamente   en   la   mira”   1   de   julio   de   2010,     en   http://www.vistazo.com/webpages/pais/?id=10603;   El   Universo,   Legalización   “express”   fue   realizada   a   95   cubanos”,   2   de   abril   de   2010,   en   http://www.eluniverso.com/2010/04/02/1/1360/prision-­‐preventiva-­‐arresto-­‐domiciliario-­‐red-­‐ cubanos.html;   Hoy.com.ec,   “Extranjería   emitió   al   menos   51   visas   de   amparo   fraudulentas”   23   de   diciembre   de   2010,   en   http://www.hoy.com.ec/noticias-­‐ecuador/extranjeria-­‐emitio-­‐al-­‐menos-­‐51-­‐ visas-­‐de-­‐amparo-­‐fraudulentas-­‐449094.html   67   Constitución…,  op.  cit.,  Art.  199.   68   Ibíd.,  Art.  200.   69   Código  Orgánico  de  la  Función  Judicial,  Art.  38.publicado  en  Registro  Oficial,  395,  suplemento,  4   de  agosto  de  2008.     70   Constitución…,  op.  cit.,Art.75.  

45    

una  estadía  regular  en  el  Ecuador.Igual  ocurre  con  las  instituciones  bancarias  que   se   niegan   a   abrir   cuentas   de   ahorro   a   personas   en   situación   irregular,   refugiadas   o   solicitantes  de  refugio,  lo  que  complica  también  la  obtención  de  visas,al  no  poder   acreditar  unacuenta  bancaria  a  su  nombre.71   A   esto   se   suma   el   trato   displicente   hacia   las   personas   de   otras   nacionalidades   por   parte   de   funcionarios/as   de   algunas   de   las   dependencias   encargadas  de  tramitar  suregularización.   La  Convención  sobre  los  Derechos  de  todos  los  Trabajadores  Migratorios  y   sus   Familiares,   dispone   que   la   información   que   proporciona   el   Estado   sobre   las   formas   de   regularizarse   “será   suministrada   a   los   trabajadores   migratorios   y   sus   familiares  que  la  soliciten  gratuitamente  y,  en  la  medida  de  lo  posible,  en  un  idioma   que  puedan  entender”.72   En  

relación  

con  

este  

derecho,  

se  

identifica  

que  

las  

dependenciasrelacionadas   con   la   emisión   de   visadosy   el   control   migratorio,   no   están   adaptadas   para   atender   a   personas   que   no   hablan   español.   En   efecto,   con   excepción  de  la  versión  en  inglés  −a  la  que  se  puede  acceder  en  la  página  web  del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores−,   el   resto   de   la   información   se   encuentra   en   español.   La  complejidad  para  obtener  una  visa  en  el  Ecuador,ha  provocado  que  sea   cada  vez  mayor  la  cantidad  de  personas  en  situación  irregular.  De  esto  dan  cuenta   las   estadísticas   de   atención   de   los   servicios   jurídicos   de   la   Casa   de   Movilidad   Humana   de   Quito   y   los   datos   consolidados   de   las   oficinas   del   SJRM,73  las   que   indican  que  más  del  40%  de  las  personas  que  se  acercan  a  sus  servicios  están  en   situación  irregular  o  en  riesgo  de  caer  en  esta  situación.   Las   limitaciones   en   los   datos   oficiales   no   posibilita   determinar   la   cantidad   exacta   de   personas   en   situación   migratoria   irregular   que   se   encuentra   en   el   Ecuador,  sobre  todo  por  las  limitaciones  de  la  información  estadística  que  generan   las   instituciones,   en   particular   la   Dirección   de   Extranjería   Sin   embargo,   sumadas                                                                                                                   71Ver    en  el  presente  Informe  el  acápite  sobre  Acceso  al  sistema  financiero  y  otros  servicios  en  el  

Capítulo  sobre  Protección  de  las  personas  refugiadas  y  el  ejercicio  de  sus  derechos.   Convención  Internacional…,  op.  cit.,Art.  33.2.    

72   73  

Servicio   Jesuita   a   Refugiados   y   Migrantes   Ecuador,   “Estadísticas   generales   de   las   atenciones   jurídicas  de  2011  de  las  oficinas  del  SJRM”,  Quito,  2011.  

46    

las   estadísticas   existentes   sobre   visados   emitidos   por   los   dos   ministerios,se   obtiene  un  total  de  26.962  personas.  Este  número  es  un  aproximado  del  número  de   visas  emitidas,  sea  de“inmigrante”  o  “no  inmigrante”,  en  el  año  2011.  Comparada   esta   cifra   con   el   saldo   migratorio   de   2011   (55.661)   −que   es   el   número   aproximado   de  personas  que  han  permanecido  en  el  país  en  ese  año−existen  26.418  personas   de  otra  nacionalidad  que,  en  principio,  no  tendrían  ningún  tipo  de  visado.   Ahora   bien,   hay   que   advertir   en   este   número   aproximado   pueden   encontrarse  personas  que  tengan  vigente  aún  la  estadía  migratoria  de  90  días  que   se   permite   al   ingreso   al   país,   o   de   180   días,para   el   caso   de   los   países   de   la   Comunidad   Andina   y,   por   tanto,   aún   no   han   solicitado   una   visa;   lastimosamente   esta  no  es  una  cifra  posible  de  determinar.   Frente  a  esta  situación,el  Estado  ecuatoriano  adoptó  escasas  medidas  para   enfrentar   este   problema.   Así,   el   5   de   agosto   de   2011,   el   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores   resolvió   que   personas   en   situación   migratoria   irregular,   que   ingresaron   al  país  hasta  el  20  de  abril  de  2010,  puedan  acceder  a  diferentes  tipos  de  visas  de   no   inmigrantes,   tales   como   la   visapara   turistas   (12-­‐IX)   válida   por   180   días   o   lavisa   de  comercio  (12-­‐X)  valida  por  90  días.     Esta  medida,  suprime  parcialmente  la  exigencia  de  30  días  de  estadía  legal   para   la   solicitud   de   estas   visas,   pero   no   modifica   los   requisitos   referentes   a   “solvencia   económica”.No   obstante   esto   ha   significado   la   posibilidad   de   regularización   de   algunas   personas,   incluyendo   un   grupo   de   639   de   nacionalidad   cubana,   según   datos   proporcionados   por   el   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores.   Pero   una   gran   parte   se   ve   imposibilitada   por   los   requisitos   de   índole   económica   que  no  pueden  ser  alcanzados.     Por  otra  parte,  estos  visados  son  temporales,  lo  que  significa  que  quienes  no   consiguen  

los  

medios  

para  

obtener  

otra  

categoría  

temporal  

o  

permanentenuevamente  pueden  caer  en  condición  de  irregularidad.   Por   otra   parte,   en   el   año   2011   el   Ecuador   ha   implementado   convenios   bilaterales   en   temas   migratorios   con   Perú   y   Venezuela.   En   noviembre   de   201074entró   en   vigencia   el   Estatuto   Migratorio   Permanente   Ecuador-­‐Perú,   por   el   cual  se  posibilita  la  regularización  de  personas  peruanas  en  el  Ecuador  y  viceversa,                                                                                                                   74   Estatuto   Migratorio   Permanente   Ecuatoriano-­‐peruano,   en   Registro  Oficial315,   8   de   noviembre   de  2010.  

47    

principalmente  aquéllas  que  trabajen  en  relación  de  dependencia.  Coneste  estatuto   se  abrió  la  posibilidad  que  las  personas  peruanas  que  estén  en  situación  irregular   puedan  acceder  a  una  visa  de  inmigrante  (9-­‐7).   Según   datos   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   hasta   noviembre   de   2011   se   han   otorgado   2.872   visas   a   ciudadanos   peruanos,   tanto   de   inmigrantes   permanentes   (9-­‐VII)   como   de   no   inmigrantes   para   trabajo   (12-­‐VI).Sin   embargo,   llama  la  atención  que  en  las  entrevistas  realizadas  en  las  provincias  fronterizas  con   el   Perú,   se   señale   que   la   regularización   continúa   siendo   una   de   las   principales   problemáticas  para  la  población  inmigrante  de  esa  nacionalidad.  Al  parecer,  una  de   las   falencias   es   la   desinformación   que   existe   sobre   la   aplicación   del   mencionado   estatuto  migratorio.     En   efecto,   en   Huaquillas   no   se   conoce   con   certeza   los   alcances   de   este   instrumento,   y   las   personas   de   los   servicios   de   atención   jurídica   gratuita   entrevistados   en   Machala,   Loja   y   Zamora,   señalan   que   la   regularización   bajo   este   convenio   se   ha   complejizado,   pues   se   solicitan   requisitos   que   no   estaban   previstos   o   éstos   son   modificados,   lo   que   perjudica   a   personas   de   escasos   recursos   o   que   deben   recorrer   grandes   distancias   para   efectuar   los   trámites.   Sin   embargo,   un   efecto  positivo  de  la  aplicación  de  este  convenio,  ha  sido  la  reducción  significativa   de   deportaciones   en   estas   provincias.   No   obstante,   según   los   datos   revisados,han   aumentado   las   deportaciones   de   personas   de   nacionalidad   peruana,   desde   otras   provincias  del  país.   En   marzo   de   2011   entró   en   vigencia   el   Estatuto   Migratorio   entre   Ecuador   y   Venezuela.75  Bajo  este  acuerdo  bilateral  se  flexibiliza  el  ingreso  y  permanencia  de   los   nacionales   de   los   dos   países.   Para   turismo   se   conceden   90   días   prorrogables   por  el  mismo  tiempo,  sin  necesidad  de  visado.  Para  acogerse  a  una  de  las  formas  de   regularización   planteadas   para   quienes   se   encuentran   en   situación   irregular,el   acuerdo   fija   el   plazo   de   180   días,   desde   la   entrada   en   vigencia   de   este   Estatuto.   Además   señala:   “Las   autoridades   migratorias   de   ambas   partes   se   abstendrán   de   tomar   medidasque   afecten   dicho   proceso   durante   ese   período”,lo   que   supondría   suspender   las   deportaciones   para   las   personas   que   se   encuentren   en   situación   migratoria   irregular   en   ambos   Estados.El   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores   ha                                                                                                                   75

Estatuto Migratorio entre la República del Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela, en Registro  Oficial    408,  19  de  marzo  de  2011.  

48    

previsto   que,mediante   este   acuerdo   bilateral,se   regularizarán   300   ciudadanos   venezolanos  en  el  Ecuador  y  más  de  5.000  ciudadanos  ecuatorianos  en  Venezuela.   Entre   otros   convenios   bilaterales   de   regularización,   existe   el   Estatuto   Migratorio  Permanente  entre  Ecuador  y  Colombia,76  el  cual  fue  firmado  en  el  año   2006  y  entró  en  vigencia  en  mayo  de  2010;  no  obstante,  en  cuanto  a  procesos  de   regularización,  se  remite  a  las  leyes  vigentes  en  los  dos  Estados,  lo  que,  en  el  caso   del   Ecuador,   no   cambia   la   situación   de   las   personas   de   esta   nacionalidad   en   situación   irregular.Por   el   contrario,   este   convenio   establece:   “Podrán   acogerse   al   presente   capítulo,   quienes   no   registren   antecedentes   penales,   mediante   la   presentación   del   certificado   de   antecedentes   judiciales   y   récord   policial   según   el   país  de  origen  del  migrante”77,  lo  que  es  abiertamente  contrario  al  principio  de  no   discriminación   por   pasado   judicial   consagrado   en   la   Constitución   y,   por   tanto,   debería  considerarse  como  una  disposición  inaplicable.   No   obstante,   se   puede   identificar   en   este   instrumento   una   obligación   que,   de  aplicarse,  puede  significar  un  cambio  favorable  a  los  derechos  de  las  personas   inmigrantes,  sobre  todo  en  lo  referente  a  la  accesibilidad  a  la  regularización.  Esta   disposición   obliga   al   Estado   ecuatoriano   a   acercar   su   institucionalidad   a   las   personas   que   lo   requieren   y   no   a   la   inversa,   como   ocurre   en   la   actualidad.Este   estatuto  establece  que:     Las   autoridades   nacionales   competentes   identificarán   periódicamente   los   principales  asentamientos  de  migrantes  propietarios  de  finca  raíz  y/o  trabajadores   agrícolas,  ganaderos,  de  la  construcción  o  similares,  con  el  propósito  de  facilitar  la   regularización  de  su  permanencia.78  

  Por   otra   parte,   el   proceso   de   regularización   específico   para   personas   de   nacionalidad   haitiana,   que   tuvo   lugar   en   el   año   2010,   debeser   tomado   en   cuenta.   Hay   que   advertir   que   este   proceso   de   regularización   no   responde   a   un   convenio   bilateral,   como   los   citados   anteriormente,   sino   a   la   grave   situación   por   la   que   atravesó   Haití,por   lo   que   se   decidió   que   los   ciudadanos   y   ciudadanas   de                                                                                                                   76   Estatuto  Migratorio  Permanente  entre  la  República  del  Ecuador  y  la  República  de  Colombia,  en Registro  Oficial    187,  de  6  mayo  de  2010.   77   78  

Ibíd.   Ibíd.  

49    

nacionalidad   haitiana   que   hubieran   ingresado   al   Ecuador   hasta   el   31   de   enero   inclusive,  puedan  obtener  a  travésdel  Ministerio  de  Relaciones  Exterioresuna  visa   de  no  inmigrante,  categoría  12-­‐XI,  por  un  tiempo  de  vigencia  de  5  años,  sin  costo.79     Detenciones,  deportaciones  y  exclusiones     Las   detenciones   de   personas   de   otra   nacionalidad   y   el   sometimiento   a   procesos   de   deportación   son   otro   punto   neurálgico   de   las   políticas   migratorias   ecuatorianas,   que   afectan   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad.   Diferentes   instancias   de   la   sociedad   civil   y   de   la   Defensoría   del   Pueblo   han   evidenciado   las   vulneraciones  a  derechos  constitucionales  que  conlleva  la  aplicación  irrestricta  de   los   procedimientos   de   la   Ley   de   Migración.80Así   por   ejemplo,   en   2010   se   llevó   a   cabo   un   polémico   operativo   denominado   “Identidad”,   por   el   cual   más   de   100personas,   de   nacionalidad   cubana   y   colombiana   principalmente,   fueron   detenidas   en   condiciones   infrahumanas   y   sometidas   a   procesos   sumarios   de   deportación.   Frente   a   ello,   una   comisión   conformada   por   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   ACNUR   y   la   Defensoría   del   Pueblo,elaboró   un   informe   sobre   las   condiciones   en   las   que   fueron   detenidas   y   la   criminalización   de   las   personas   de   otra   nacionalidad   que   implica   el   procedimiento   de   deportaciones,   tal   como   está   concebido  en  la  Ley  de  Migración.   Por   su   parte,el   Comité   de   Naciones   Unidas   para   la   Protección   de   los   Derechos   de   todos   los   Trabajadores   y   de   sus   Familiares,   manifestó   al   Estado   ecuatoriano   su   preocupación   por   el   carácter   penal   del   procedimiento   de   deportación,  por  las  detenciones  arbitrarias,  por  la  privación  de  libertad  en  centros   penitenciarios  comunes,y  por  la  ausencia  de  intérpretes,  al  tiempo  de  recomendar   al  Estado:                                                                                                                     79   Disposición  Transitoria  Primera  de  la  “Ley  Derogatoria  del  Artículo  38  de  la  Ley  de  Migración;  y  

80

 

de  exoneración  económico  tributaria  a  favor  de  los  ciudadanos  haitianos  que  ingresaron  al   Ecuador  hasta  el  31  de  enero  de  2010  y  se  hallan  actualmente  en  situación  irregular  en  el   territorio  ecuatoriano”,  en  Suplemento  de  Registro  Oficial  No.175  de  martes  29  de  abril  de  2010.   Coalición   por   las   Migraciones   y   el   Refugio,INREDH   y   Defensoría   del   Pueblo,   “Informe   de   verificación  sobre  las  condiciones  de  detención  de  personas  privadas  de  la  libertad  en  el  marco   de  operativos  de  identificación  de  irregulares,  en  la  ciudad  de  Quito”,  Quito,  junio  2010.  

50    

asegure   que   los   procedimientos   migratorios,   incluidos   la   deportación   y   la   expulsión   estén   en   conformidad   con   el   Art.   22   de   la   Convención,   sean   procedimientos   excepcionales   y   de   carácter   administrativo   y   no   se   traten   dentro   del  sistema  de  justicia  penal.   […]   adopte   medidas   para   mejorar   las   condiciones   en   los   centros   de   detención,   temporal  de  forma  que  estos  no  sean  los  mismos  que  los  centros  penitenciarios,  y   se  haga  una  debida  separación  de  hombres  y  mujeres.81    

Lamentablemente,   en   2011   esta   situación   no   se   ha   modificado   sustancialmente   respecto   del   año   anterior,   a   pesar   de   las   diferentes   acciones   y   recomendaciones   realizadas   por   instancias   nacionales   e   internacionales.   Por   el   contrario,   tal   como   muestran   las   estadísticas,   las   deportaciones   a   personas   de   otra   nacionalidad   aumentaron:   de   569   en   2010   pasaron   a   750   en   2011,   lo   que   significa   un  incremento  del  31,8%.     Gráfico  8   Deportaciones  2010-­‐2011    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  2011.  

   

Elaboración:  Javier  Arcentales,  2012  

                                                                                                                81

Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares,“Observaciones finales...”, op. cit., Pár. 30 y 32.  

51    

La  mayoría  de  personas  deportadas  es  de  nacionalidad  colombiana,  seguida   por   la   peruana   y   otras   nacionalidades.   El   caso   de   la   población   cubana   debe   ser   analizado   de   manera   particular,   ya   que   continúa   siendo   detenida;   sin   embargo,   debido   a   que   el   gobierno   cubano   se   niega   a   recibirla   como   deportada,   no   puede   retornar   a   su   país   de   origen   y   permanece   detenida   de   manera   arbitraria   por   tiempo   indefinido.   Situación   similar   ocurre   con   las   personas   haitianas,   africanas,   asiáticas   y   de   otras   nacionalidades,   debido   a   la   falta   de   recursos   para   financiar   estos  procesos.     Gráfico  9   Nacionalidad  de  personas  deportadas,  2011    

 

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2012.  

    En   lugar   de   ser   acogidas   las   recomendaciones   del   Comité   de   Naciones   Unidas,que   establece   que   la   deportación   debe   ser   de   carácter   “administrativo”   y   52    

“excepcional”,   la   aplicación   de   la   Ley   Migración 82 trae   como   consecuencia   la   privación   automática   de   la   libertad   a   todas   las   personas   que   se   encuentren   en   situación  migratoria  irregular,  por  parte  de  agentes  de  la  Policía  de  Migración,  lo   que  tiene  una  clara  connotación  penal,  y  vulnera  el  principio  constitucional  de  no   criminalización  de  las  personas  migrantes.83   A   inicios   de   2011   se   implementó   el   denominado   “Albergue   Temporal   de   Deportaciones”,para   las   personas   en   situación   irregular,   previa   la   ejecución   de   la   deportación,  a  cargo  de  la  Dirección  de  Protección  de  Derechos  del  Ministerio  del   Interior.  Se  trata  de  un  hotel  ubicado  en  el  Centro  Histórico  de  Quito,  adecuado  con   las  seguridades  del  caso  y  bajo  resguardo  de  la  Policía  de  Migración.   Si   bien   las   condiciones   de   detención   han   mejorado   respecto   del   año   anterior,   resulta   cuestionable   la   existencia   de   este   espacio,   pues   reafirma   la   política  de  privación  de  libertad  de  personas  en  condición  migratoria  irregular,y  es   un   espacio   de   naturaleza   privada   que   sirve   para   la   detención   de   personas,   lo   cual,además,se  contrapone  a  la  Constitución:     Sólo   los   centros   de   rehabilitación   social   y   los   de   detención   provisional   formarán   parte   del   sistema   de   rehabilitación   social   y   estarán   autorizados   para   mantener   a   personas   privadas   de   la   libertad.   Los   cuarteles   militares,   policiales,   o   de  cualquier  otro  tipo,  no  son  sitios  autorizados  para  la  privación  de  la  libertad  de   la  población  civil.84  

  En  este  lugar  se  aplican  una  serie  de  disposiciones,  que  hacen  de  este  lugar   un   centro   de   detención   común;   por   ejemplo,   se   establece   que   todas   las   personas   que  ingresen  al  albergue  deben  ser  sometidas  a  revisiones  y  cacheos  personales;  se   fijan  horarios  para  actividades;  se  prohíbe  que  más  de  dos  personas  permanezcan   en   las   habitaciones   en   horarios   no   establecidos;   se   pasa   lista   varias   veces   al   día,   etc.Por   otra   parte,   se   determina   que   quienes   brindan   atención   jurídica   deben   solicitar   autorización   expresa   para   ingresar,   lo   cual   ha   difucultadoel   ejercicio   del   derecho  a  la  defensa  de  las  personas  detenidas.  La  Casa  de  Movilidad  Humana  de                                                                                                                   82   Ley  de  Migración,  Arts.  19  al  36.   83  

Constitución…,  op.  cit.,  Art.  40.  

84  

Ibíd.,Art.  203,  Num.  1.  

53    

Quito   reporta   que,por   orden   del   Director   de   Protección   de   Derechos   de   ese   momento,     en   abril   de   2011   se   impidió   el   ingreso   deuna   de   las   abogadas   de   la   institución  sin  una  aparente  justificación.   A  criterio  de  la  Directora  actual,  el  hecho  de  que  las  personas  sometidas  a   deportación  no  permanezcan  en  un  centro  policial  sino  en  un  “albergue”,  ya  no  son   objeto  de  detención  arbitraria,  y  encuentra  razonable  mantenerlas  bajo  “custodia”   mientras  se  lleva  a  cabo  la  deportación.85  No  obstante,  la  Defensoría  del  Pueblo  ha   abierto  un  expediente  que  analizan  las  vulneraciones  de  derechos  que  ocasiona  la   existencia  de  este  lugar.   Este  centro  de  detención  funciona  exclusivamente  en  Quito,  en  tanto  que  en   otras   ciudades   la   detención   tiene   lugar   en   los   centros   de   detención   provisional,destinados   a   delitos   comunes.86Si   bien   en   las   ciudades   en   zonas   de   integración   fronteriza   las   detenciones   por   indocumentación   son   reducidas,   los   controles   son   más   severos   al   intentar   movilizarse   a   otras   ciudades,   como   Esmeraldas,  

Coca  

o  

Ibarra.  

En  

estos  

controles  

las  

personas,  

principalmentecolombianas,   son   obligadas   a   bajarse   de   los   buses,   y   con   frecuencia   ocurren   casos   de   extorsión   por   parte   de   los   agentes   de   la   Policía   de   Migración,   a   cambio  de  no  detenerlas.   Por   otra   parte,   por   disposición   del   Código   Orgánico   de   la   Función   Judicial,   las   autoridades   competentes   para   conocer   los   procesos   de   deportación   son   los   juzgados   penales   de   contravenciones,87  lo   que   acentúa   las   características   penales   de   este   proceso.   Estos   juzgados   han   sido   implementados   exclusivamente   en   Quito;   para   el   resto   del   país   continúan   siendo   de   competencia   delas   intendencias   generales  de  Policía,  que  dependen  del  Ministerio  del  Interior.     Las   resoluciones   de   las   intendencias   y   las   sentencias   de   los   juzgados   de   contravenciones,  en  su  gran  mayoría,  superponen  la  legislación  inferior  por  sobre                                                                                                                   85   Entrevista  aDirectora  de  Protección  del  Ministerio  del  Interior,  Quito,  16  de  enero  del  2012.   86  

Entrevistas  a  Intendenta  de  Policía  de  Sucumbíos,  8  de  diciembre  del  2011,  y  a  Secretario  de  la   Intendencia  de  Policía  de  Esmeraldas,  13  de  enero  del  2012.  

87  

La   disposición   reformatoria   Num.   18   señala:“En   la   Codificación   de   la   Ley   de   Migración,   publicada  en  el  Registro  Oficial    563,  de  12  de  abril  de  2005,  sustitúyanse  en  los  Art.  20,  21,  22,   24,   25,   26,   27,   28   y   31   las   palabras   "el   Intendente   General   de   Policía",   por   "la   Jueza   o   Juez   de   contravenciones".  

54    

la  Constitución,  ordenando  la  deportación  de  las  personas  detenidas,  sin  tomar  en   cuenta   la   vulneración   de   otros   derechos:   de   los   niños,   niñas   y   adolescentes,   derechos   laborales,   derechos   de   familia,   protección   a   personas   que   requieren   protección  internacional,  entre  otros.     En   algunos   casos,   para   evitar   la   privación   prolongada   de   la   libertad,   estas   autoridades   han   adoptado   la   aplicación   de   medidas   sustitutivas,tales   como   la   presentación  

periódica  

a  

la  

judicatura.  

No  

obstante,  

se  

observan  

dificultades,principalmente  con  el  Juzgado  de  Contravenciones  de  La  Zona  Centro,   en  Quito,que  no  ha  emitido  sentencias  en  las  que  se  tomen  en  cuenta  los  principios   para   la   aplicaciónde   derechos.Efectivamente,este   Juzgado   emitió   la   orden   de   deportación   dela   mujer   colombiana   que   fue   deportada,   a   pesar   de   vivir   largo   tiempo  en  el  Ecuadorcuyo  caso  se  hizo  mención  anteriormente88.   De   igual   manera,   a   pesar   de   que   el   Ministerio   del   Interior   dio   a   conocer   a   esta   dependencia   judicial   la   compleja   situación   migratoria   de   las   personas   de   nacionalidad  cubana,  continúa  emitiendo  órdenes  de  deportación  en  su  contra.  En   repetidas   ocasiones   los   equipos   de   atención   jurídica   han   insistido   para   que,con   base  en  los  principios  constitucionales,  se  dicten  medias  sustitutivas,  a  fin  de  que   puedan  recuperar  su  libertad.  La  respuesta  de  esta  judicatura  ha  sido  negativa89.   Es  preocupante  el  tiempo  que  las  personas  en  situación  migratoria  irregular   permanecen   privadas   de   libertad,   ya   que   supera   los   plazos   establecidos   en   la   Constitución   y,   por   lo   tanto,   se   convierten   en   detenciones   arbitrarias.   Por   este   motivo,   diferentes   instituciones   han   presentado   de   manera   recurrente   acciones   de   hábeas  corpus;  en  Quito,  particularmente,  la  Casa  de  Movilidad  Humana  (CMH)  y  la   Defensoría  del  Pueblo.     LaCMH  ha  presentado  más  de  40  acciones  a  favor  de  personas  inmigrantes   detenidas,  de  las  cuales  la  mayoría  han  tenido  resultado  favorable.  Del  análisis  de   algunas  sentencias,  se  observa  que  la  mayoría  de  hábeas  corpus  aceptados  tienen   su   fundamento   en   la   vulneración   del   debido   proceso,   pues   la   detención   es   arbitraria,  por  la  privación  de  libertad  sin  fórmula  de  juicio,por  más  de  24  horas.   Lastimosamente,  ningún  juez  analiza  la  constitucionalidad  de  las  normas  aplicadas   para   la   detención   en   los   procesos   de   deportaciones,   a   pesar   de   que   la   Constitución                                                                                                                   88Ir  a:  La  problemática  de  la  regularización,  pág  34.   89Entrevista  a  equipo  jurídico  de  la  Casa  de  Movilidad  Humana,  20  de  noviembre  de  2011.  

55    

les  permite  hacerlo;  esto  generaría  precedentes  sólidos  para  la  exigibilidad  de  los   derechos   constitucionales   de   las   personas   en   movilidad.   Además,   si   bien   se   establece  que  la  detención  es  arbitraria,  no  se  determinan  procesos  de  reparación   de  los  derechos  vulnerados,  como  dispone  la  Constitución,  ni  se  ordenan  sanciones   para  los  responsables  de  estas  detenciones.90   Por  

otra  

parte,  

en  

las  

sentencias  

no  

favorables,  

se  

evidenciadesconocimiento   profundo   no   sólo   de   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad,   sino   también   de   los   principios   constitucionales   sobre   aplicación   de   derechos  y  garantías.  En  algunas  de  las  sentencias  se  observan  también  un  enfoque   de  soberanía  nacional  bastante  cuestionable,  que  termina  por  restringir  derechos   de   las   personas   que   están   en   situación   irregular   y   vacía   los   contenidos   constitucionales  sobre  este  tema.91   Dentro  de  este  mismo  tema,  un  caso  paradigmático  ocurrido  el  10  de  marzo   de  2011,  es  la  detención  de  67  personas  de  Pakistán,  Irak,  India  y  Sri  Lanka,  en  un   operativo  realizado  por  el  Grupo  de  Operaciones  y  Rescate  de  la  Policía  Nacional;   hasta   el   momento   no   es   clara   la   razón   de   la   detención.   En   principio   se   la   habría   hecho   con   la   finalidad   de   desmantelar   una   red   de   trata   de   personas   y   de   tráfico   de   migrantes,   por   lo   que   elJuez   XXII   de   Garantías   Penales   de   Pichincha,   habría   ordenado  la  detención,  a  pedido  de  la  Fiscalía  de  Pichincha.92   Como   señala   la   Defensoría   del   Pueblo,   sin   una   orden   de   detención   judicial,las   personas   fueron   aprehendidas   en   hoteles   y   viviendas   y   trasladadas   a   la   Cárcel  2  de  Quito,  donde  se  las  mantuvo  incomunicadas,  sin  posibilidad  de  llamar  a   sus  familiares   o   abogados.   Posteriormente   fueronsometidas   a   sumarios   y   procesos   masivos   de   deportación.   La   Defensoría   del   Pueblo   solicitóa   los   juzgados   de   contravenciones   copias   certificadas   de   los   procesos,   pero   pocos   respondieron   a   este  pedido;  aquéllos  que  no  lo  hicieron,  adujeron  no  poseer  estos  expedientes.93                                                                                                                   90  Juicio  149  –  2011  Juzgado  Tercero  de  Garantías  Penales;  Juicio  075  –  2011  Primer  Tribunal  de  

Garantías  Penales;  619  –  2011  Juzgado  Sexto  de  la  Niñez  y  Adolescencia.  Casos  llevados  por  la  Casa   de  Movilidad  Humana  de  Quito.   91Juicio  713  –  2011  Juzgado  Décimo  de  la  Niñez  y  Adolescencia;  Juicio  66  –  2011  Tribunal  Tercero   de  Garantías  Penales  de  Pichincha;  Juicio  75  –  2011  Juzgado  Sexto  de  la  Niñez  y  Adolescencia.  Casos   llevados  por  la  Casa  de  Movilidad  Humana  de  Quito.   92   Ver   http://www.elcomercio.com/seguridad/extranjeros-­‐salieron-­‐libres-­‐luego-­‐ detencion_0_467353280.html.   93Entrevista  a  Coordinador  de  Protección  a  Grupos  de  Atención  Prioritaria  de  la  Defensoría  del  

Pueblo,  12  de  noviembre  2011.  

56    

De  igual  manera,  la  DPE  constató  que  algunas  de  las  personas  detenidas  se   encontraban   en   el   país   en   situación   regular,por   lo   que   no   cabía   la   deportación:   poseían   visas   de   residentes   o   eran   ecuatorianos   naturalizados   o   refugiados.   Pese   a   esto,   un   grupo   fue   deportado   de   manera   inmediata,   ysegún   refirieron   a   la   Defensoría   del   Pueblo,   algunas   personas   habrían   sido   inducidas   a   acogerse   a   planes  de  retorno.  Dos  de  ellas  fueron  llevadas  a  Estados  Unidos  y  uno  a  su  país  de   origen,  donde,  aparentemente,  continúan  detenidas.   Al   grupo   restante   −en   su   mayoría   pakistaníes   y   de   Sri   Lanka−no   se   lo   deportó   de   inmediato,   porproblemas   logísticos   y   falta   de   recursos   del   Estado.   Luego   de   ser   aceptada   la   acción   de   hábeas   corpus,   interpuesta   por   la   Defensoría   del   Pueblo,   recuperaron   la   libertad.   Esta   institución   indicó   que,   en   este   caso,   la   vulneración  de  derechos  fue  evidente,  y  que  las  investigaciones  fueron  complejas   debido  a  la  gran  reserva  y  hermetismo  que  aún  persiste  sobre  este  tema.   Frente   a   este   caso,   la   Coalición   por   las   Migraciones   y   el   Refugio,   solicitó   medidas   cautelares   a   la   CIDH94,   fruto   de   lo   cual   se   llevó   a   cabo   una   audiencia   temática   en   Washington 95 ,   a   la   que   acudió   una   representante   de   la   Misión   Scalabriniana.  No  obstante  los  esfuerzos  realizados  por  las  organizaciones,  hasta  el   momento  la  Comisión  no  ha  adoptado  ninguna  medida.   Como   consecuencia   de   estos   procesos   se   observa   que   ni   los   agentes   de   la   Policía   de   Migración,   ni   las   intendencias   de   Policía,   ni   los   jueces   de   contravenciones,  tienen  la  preparación  suficiente  para  determinar  si  las  personas   sometidas   al   proceso   de   deportación   requieren   de   protección   internacional.   Consecuencia   de   ello,   es   común   la   detención   de   personas   refugiadas   que   deben   permanecer  privadas  de  su  libertad  hasta  presentar  su  documentación,  ya  que  los   agentes  de  la  Policía  de  Migración  no  permiten  a  las  personas  probar  tal  condición,   antes   de   proceder   con   la   detención.   En   la   Intendencia   de   Esmeraldas   se   observa   que   en   el   año   2011,   de   las   personas   detenidas   por   indocumentación   que   han   recuperado  su  libertad,  al  menos  33  son  solicitantes  o  refugiadas  y  8  indican  haber   probado   su   permanencia   regular   “con   documento”.Se   reporta   también   que,   en   franca   vulneración   al   principio   de   no   devolución,   se   han   deportado   a   personas   refugiadas  por  no  portar  su  documentación  al  momento  de  su  aprehensión,  para  lo                                                                                                                   94Proceso  MC  109  –  2011  de  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos.   95Audiencia  de  26  de  marzo  de  2011.  

57    

cual  no  se  consultó  previamente  a  la  Dirección  de  Refugiados  (DR)  del  Ministerio   de  Relaciones  Exteriores.96   Consecuencia   de   las   sistemáticas   vulneraciones   de   los   derechos   de   las   personas   en   situación   irregular,   en   el   año   2011   se   han   presentado   en   Pichincha   un   total   de   67   hábeas   corpus   por   detenciones   arbitrarias   por   motivos   migratorios   y   deportaciones;  a  éstos  se  deben  sumar  doscasos  planteados  por  la  Delegación  de  la   Defensoría   del   Pueblo   en   Esmeraldas.   Llama   la   atención   también   que   en   la   información   obtenida,   consten   casos   de   hábeas   corpus   presentados   por   la   desaparición   de   dos   personas   pakistaníes,que   formaban   parte   del   grupo   de   personas  referido  en  líneas  anteriores.   Es  importante  señalar  que  más  del  60%  de   las  garantías  planteadas  han  sido  favorables,  lo  que  significa  que  las  privaciones  de   libertad,  en  la  mayoría  de  los  casos,  no  se  realizan  conforme  a  derecho.97   En   opinión   de   la   Policía   de   Migraciónla   movilidad   debe   ser   objeto   de   control,   pues   de   lo   contrario   primaría   en   el   país   la   inseguridad.   Con   este   criterio   justifican  los  operativos  migratorios  y  los  procesos  de  deportación.98   Otro  caso  problemático  es  el  relacionado  con  la  aplicación  de  las  causales  de   exclusión   contempladas   en   la   Ley   de   Migración,   que   no   “admiten”   el   ingreso   al   paísde  personas  de  otra  nacionalidad.99Estas  cláusulas,  contrarias  a  los  principios   y   derechos   constitucionales   sobre   movilidad   humana,   otorgan   facultades   altamente   discrecionales   a   los   agentes   de   Policía   de   Migración.   Esto   ha   ocasionado   que   se   las   mantenga   detenidas   indefinidamente   en   las   llamadas   “zonas   de   tránsito”.   Durante   el   año   2011   se   han   presentado   varios   casos   de   personas   a   quienes  se  les  ha  aplicado  la  exclusión,  y  que  −al  no  poder  ser  devueltas  a  su  país   de   origen−permanecenprivadas   de   libertad   en   el   aeropuerto   Mariscal   Sucre   de   Quito.     Según   la   Policía   de   Migración,   la   situación   de   estas   personas   no   es   responsabilidad  del  Estado  ecuatoriano,  pues  todavía  no  han  ingresado  a  él.  Ya  que   el   hecho   ocurre   al   momento   de   cruzar   el   filtro   migratorio,   las   personas   están   en                                                                                                                   96   Información  remitida  por  la  Delegación  de  Esmeraldas  de  la  Defensoría  del  Pueblo  del  Ecuador.   97Programa  Andino  de  Derechos  Humanos  UASB,  “Informe  de  Derechos  Humanos  2011”,  UASB,  

Quito,  2012,  pág.  27.   Entrevista  a  Asesor  Jurídico  de  Policía  de  Migración,  op.  cit.  

98   99  

Ley  de  Migración,  op.  cit.,    Art.  9-­‐18.  

58    

una  zona  que  “no  es  de  allá  ni  de  acá”.100 Tanto  para  la  Policía  de  Migración  como   para   el   Ministerio   del   Interior,   la   responsabilidad   de   estas   personas   es   de   las   aerolíneas,   pues   “aún”   no   ingresan   al   país.   Este   argumento   no   tiene   peso   pues,   según   la   ley,   la   figura   de   exclusión   se   aplica   a   las   personas   “sujetas   al   fuero   territorial”.101Este   razonamiento   implicaría   reconocer   que   el   espacio   físicode   los   aeropuertos   internacionales   no   pertenece   al   Ecuador,   cuando   la   Constitución   establece  su  competencia  sobre  ellos.102  En  consecuencia,  una  persona  detenida  en   el  aeropuerto,  está  bajo  el  ordenamiento  jurídico  ecuatoriano  y  la  restricción  de  su   ingreso,  es  responsabilidad  de  las  autoridades  de  control  migratorio   En   diciembre   de   2011,   a   una   persona   de   origen   africano   a   la   que   se   le   había   negado  la  condición  de  refugiado,  y  quien  había  presentado  ante  la  DRun  recurso   de   revisión,   la   Policía   de   Migración   le   aplicó   las   causales   de   exclusión,   razón   por   la   que   estuvodetenidade   manera   arbitraria,por   más   de   30   días,   en   el   aeropuerto   de   Quito.   Frente   a   la   acción   de   hábeas   corpus   planteada,   la   Policía   de   Migración   le   negó   el   permiso   para   asistir   a   la   audiencia,   por   lo   que   el   juez   decidió   trasladarse   hasta  el  aeropuerto.  Constatada  la  arbitrariedad  y  las  condiciones  de  la  detención,   el  juez  aceptó  la  acción,  aunque  de  manera  contradictoria,  ordenó  su  detención  en   el  albergue  temporal  de  deportaciones.  Más  allá  de  esta  incongruencia  del  juez,  el   hecho   de   que   reconociera   su   jurisdicción   en   esta   zona,   sienta   un   precedente   favorable   para   la   protección   de   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad,   al   momento  de  ingresar  al  país.103   Para   las   personas   de   nacionalidad   cubana,   sobre   todo   para   aquellas     declaradas   como   emigradas, 104  la   aplicación   de   las   causales   de   exclusión   complejiza   aún   más   su   situación,   ya   que   quedan   detenidas   en   el   aeropuerto,   impedidas   de   ingresar   al   Ecuador   y   sin   poder   regresar   a   Cuba.   Esta   situación   las   ubica  en    condición  de  apátridas  de  hecho;  es  decir,aunque  formalmente  tienen  la                                                                                                                   100   Entrevista  aAsesor  Jurídico  de  Policía  de  Migración,  op.  cit.   101   Ley  de  Migración,  op.  cit,    Art.  9.  

102  Constitución…,  op.  cit,    Art.  261,  Num.  10.   103   Juzgado  Segundo  de  lo  Civil  de  Pichincha,  sentencia  en  el  Juicio  1477-­‐2011,  1  de  diciembre  de  

2011     104   Las  

personas   cubanas   que   han   permanecido   por   once   meses   o   más   fuera   de   su   país,   son  

declaradas  por  su  país  de  origen  como  emigradas,  lo  que  conlleva  la  pérdida  de  derechos  y  las   ubica  en  una  condición  jurídica  similar  a  la  de  “extranjeros”  en  Cuba.  

59    

nacionalidad   cubana,   en   la   práctica   no   tienen   la   protección   de   ningún   Estado.Frente  a  esta  situación,el  Estado  ecuatoriano  no  ha  propuesto  una  solución;   sin   embargo   se   podría   aplicar   la   Convención   sobre   Apatridia,   ratificada   por   el   Ecuador, 105  y   determinar   procesos   expeditos   para   evitar   la   vulneración   de   derechos.   Con  base  en  lo  expuesto,se  constata  que  en  la  aplicación  de  las  normas  de   exclusión   y   deportación   por   parte   de   las   autoridades   migratorias,   subyace   la   consideración   de   que   las   personas   de   otra   nacionalidad   no   son   titulares   de   los   mismos  derechos  que  las  personas  ecuatorianas.  Por  lo  cual  se  observa  como  obvia   la  potestad  estatal  y  “soberana”  de  aplicar  normas,  aunque  a  todas  luces  generen   situaciones   injustas,   contrarias   a   los   derechos   constitucionales   y   a   los   instrumentos  internacionales  de  derechos  humanos.     Derecho  a  la  identidad     La   identidad   es   un   derecho   contemplado   en   la   Constitución   del   Ecuador   y   en   los   instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos,   cuyo   reconocimiento   formal   está   mediado   por   el   cumplimiento   de   ciertos   requisitos   establecidos   legalmente.   Así,   el   punto   de   partida   constituye   el   acto   de   inscripción   y   reconocimiento   que   luego   del   nacimiento   se   realiza   en   el   Registro   Civil.   Este   hecho,al   mismo   tiempo,da   lugar   al   reconocimiento   del   derecho   a   la   nacionalidad,   por  lo  que  los  dos  derechos  tienen  un  nexo  indisoluble.  A  su  vez,  los  derechos  a  la   identidad   y   a   la   nacionalidad   dotan   de   personalidad   jurídica   a   los   niños   y   niñas,   carácter  que  permite  el  ejercicio  de  los  demás  derechos  humanos.   En  el  mes  julio  de  2010,  la  Dirección  General  de  Registro  Civil,  Identificación   y   Cedulación,   emitió   las   resoluciones   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐000213   y     DIGERCIC-­‐ DAJ-­‐2010-­‐   000214,   por   las   cuales   se   establecieron   requisitos   específicos   para   la   inscripción   y   reconocimiento   de   hijos   e   hijas   de   personas   de   otra   nacionalidad   nacidas   en   territorio   ecuatoriano.   Entre   las   motivaciones   que   justificaron   la   emisión  de  estas  resoluciones  está  la  consideración  general  de  que  las  personas  de   otra   nacionalidad   se   están   “aprovechando”   de   esa   figura   jurídica,     reconociendo                                                                                                                   105 Art.  2,  Lit.  b),  1961    Convención  de  Apatridia,  en  Suplemento  a  Registro  Oficial  552  de  10  de  

octubre  de  2011.  

60    

como   suyos   hijos/asque   no   lo   son.Posteriormente,   en   marzo   de   2011,   se   emitió   laresolución   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2011-­‐00014,   que   deroga   la   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐ 000213   y   establece   restricciones   de   jurisdicción   para   realizar   el   trámite   de   reconocimiento.Como   se   analizará   a   continuación,   la   aplicación   de   cada   uno   de   estos   instrumentos   se   ha   traducido   en   violaciones   de   derechos   reconocidos   en   la   Constitución  y  en  instrumentos  internacionales  de  derechos  humanos.   La   Constitución   ecuatoriana,   al   regular   la   nacionalidad,   establece   que   ésta   se   obtiene   por   nacimiento   o   naturalización106  y   determina   que   son   ecuatorianas   por  nacimiento  las  personas  nacidas  en  el  Ecuador,107  disposición  que  se  basa  en  el   principio   iussolis.   De   esta   forma,   los   hijos/as   de   personas   de   otra   nacionalidad   que   nacen   en   territorio   ecuatoriano,   adquieren   esta   nacionalidad,   inmediatamente   después   de   su   nacimiento;   sin   embargo,   en   la   práctica,   para   conseguir   este   reconocimiento,   se   ha   exigido   el   cumplimiento   de   ciertos   requisitos   no   previstos   en  la  Ley  de  Registro  Civil.  Así,  y  en  tanto  estén  vigentes  las  resoluciones  indicadas   anteriormente,   la   inscripción   y   el   reconocimiento   dehijos/as   de   personas   inmigrantes  y  solicitantes  de  refugio,  se  han  visto  obstaculizados,  evidenciando  el   incumplimiento  de  las  obligaciones  del  Estado  en  cuanto  a  la  protección  y  garantía   de  los  derechos  a  la  identidad,  la  nacionalidad  y    la  personalidad  jurídica.   Las  dos  primeras  resoluciones  imponían  como  requisito  para  la  inscripción   y  el  reconocimiento,  solicitado  por  personas  de  otra  nacionalidad  no  regularizadas,   el   “movimiento   migratorio   actualizado”.   La   tercera   resolución,   por   su   parte,   extiende,independientemente   de   su   condición   migratoria,la   presentación   de   este   requisito   a   todas   las   personas   de   otra   nacionalidad,   que   requieran   realizar   el   trámite   de   reconocimiento   de   hijos/as.   Según   consta   en   el   texto   de   estos   documentos,  el  objetivo  de  este  requisito  es  “cotejar  la  época  de  la  concepción”,  lo   que   hace   suponer   que   el   Registro   Civil   ha   pretendido   comprobar   que   el   hijo   o   hija,   cuya  inscripción  o  reconocimiento  es  demandado  por  padres  no  ecuatorianos,  fue   concebido  dentro  del  territorio  ecuatoriano.     Sin   embargo,   la   resolución   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2011-­‐00014   dispone   que,   en   el   caso  de  personas  de  otra  nacionalidad  que  no  se  encuentren  en  situación  regular  y   no   puedan   presentar   el   movimiento   migratorio,   en   su   lugar   presenten   una                                                                                                                   106

Ibíd., Art. 6.  

107

Ibíd., Art. 7.  

61    

“declaración   juramentada”,   que   determine   la   fecha   de   ingreso   al   país   y   su   permanencia  en  el  mismo.     Otra   condición   de   estas   resoluciones,   está   relacionada   con   el   lugar   dónde   llevar   a   cabo   estos   procedimientos;   así,   la   Resolución   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐000213   disponía   que   los   reconocimientos   solicitados   por   personas   extranjeras   no   regularizadas,   se   realicen   en   la   ciudad   de   Quito;   por   su   parte,   la   Resolución   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2011-­‐00014,   que   deroga   la   anterior,   establece   que   las   jurisdicciones   autorizadas   para   tramitar   el   proceso   de   reconocimiento   solicitado   por  cualquier  persona  de  otra  nacionalidad,  independientemente  de  su  condición   irregular,  son  exclusivamente  las  ciudades  de  Quito  y  Guayaquil.     Como   se   mencionó   antes,   la   justificación   y   pretensión   de   la   Dirección   General  de  Registro  Civil  es  “garantizar”  que  se  establezca  legalmente  la  verdadera   filiación   entre   padres   e   hijos,   ya   que   según   esta   instancia,   las   personas   de   otra   nacionalidad   recurren   a   la   inscripción   y   al   reconocimiento   para   regularizar   su   situación  migratoria:     En   vista   de   que   los   ciudadanos   extranjeros,   aprovechándose   de   esta   figura   jurídica,   están   reconociendo   a   niños   ecuatorianos   como   hijos   suyos,   sin   serlos,   es   de   imperiosa   necesidad   regularizar   y   asegurar   que   el   acto   de   reconocimiento   de   hijos  en  el  Ecuador  sea  efectuado  por  los  verdaderos  padres.   Lamentablemente   ciudadanos   y   ciudadanas   extranjeros   no   regularizados,   valiéndose  de  la  figura  jurídica  de  la  inscripción  de  nacimiento,  están  inscribiendo   y,  consecuentemente  reconociendo  a  hijos  que  no  soy  suyos,  a  efectos  de  conseguir   luego,  la  visa  9-­‐6  de  amparo  y  regularizarse  en  el  país.108  

  Si  bien  el  Estado  ecuatoriano  tiene  la  facultad  de  tomar  medidas  para  evitar   que   se   falsifique   el   estado   civil   de   las   personas,   o   se   recurra   a   medios   fraudulentos   para   la   regularización   de   personas   de   diferente   nacionalidad,   estas   medidas   deben   estar   enmarcadas   en   las   obligaciones   que   se   derivan   de   la   Constitución   y   de   los   instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos,   de   tal   forma   que   su   implementación   no   conlleve   restricciones   ilegítimas   de   los   derechos   de   las   personas  migrantes  y  solicitantes  de  refugio,  particularmente  de  niños  y  niñas.  Por                                                                                                                   108   Resolución  DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐000214,  “Considerandos”  

62    

lo   tanto,   es   cuestionable   que   en   forma   tan   general   se   atribuya   a   todas   las   personas   extranjeras   una   conducta   dolosa   que   justifique   la   limitación   al   ejercicio   del   derecho   a   la   identidad   y,   consecuentemente,   al   de   la   nacionalidad.   Por   otro   lado,   este   tipo   de   aseveraciones   generalizadas,alimenta   el   imaginario   social   de   que   las   personas   inmigrantes   y   refugiadas   son   potenciales   delincuentes   o   infractores   de   la   ley,   fomentando   reacciones   de   rechazo   y   xenofóbicas   por   parte   de   la   población   ecuatoriana.   De   la   información   recogida   se   desprende   que,   durante   este   año,   se   han   presentado   varios   casos   de   niños   y   niñas   que   no   han   podido   ser   inscritos   o   reconocidos,  por  causa  de  los  requisitos  señalados.109  Por  un  lado,  el  requisito  de   presentación   del   movimiento   migratorio   no   está   al   alcance   de   todos   los   inmigrantes,  especialmente  de  los  que  se  encuentran  en  condición  irregular,  pues,   en   varios   casos,   el   cruce   de   fronteras   se   ha   realizado   por   lugares   donde   no   existen   controles  migratorios.     Situación   similar   ocurre   con   personas   solicitantes   de   refugio   que   abandonan   de   manera   urgente   sus   hogares   y   buscan   seguridad   al   otro   lado   de   la   frontera,  sin  necesidad  de  pasar  por  un  puesto  de  control  migratorio;  un  ejemplo   de  esta  situación  la  viven  cotidianamente  familias  de  la  región  de  Tumaco  que,  vía   marítima   y   relativamente   en   poco   tiempo,   y   sin   tener   que   registrar   su   salida   de   Colombia   y   su   ingreso   a   territorio   ecuatoriano,   llegan   hasta   el   cantón   Limones,   provincia  de  Esmeraldas.   Para  obviar  el  requisito  del  movimiento  migratorio,  se  ha  intentado  suplirlo   con  la  presentación  de  una  declaración  juramentada;sin  embargo  ésta  tampoco  ha   sido   una   solución   efectiva,   toda   vez   que   para   su   obtención   se   requiere   de   un   trámite   en   las   notarías   públicas,muchas   de   las   cuales   se   niegan,   debido   a   las   denuncias   presentadasde   supuesta   participación   de   funcionarios   de   las   notarías,  

                                                                                                                109

En   las   ciudades   de   Quito,   Ibarra,   Tulcán,   Lago   Agrio   y   Esmeraldas   se   realizaron   entrevistas   a   funcionarios/as   de   organizaciones   no   gubernamentales   y   gubernamentales   que   ofrecen   servicios   de   atención   y   protección   de   derechos   a   población   migrante   y   refugiada,   a   quienes   se   les   preguntó   sobre   las   facilidades   o   restricciones   en   el   registro   e   inscripción   de   hijos/as   nacidas   en  el  Ecuador.  

63    

en  redes  de  corrupción  y  falsificación  de  documentos,110  por  lo  que  se  trata  de  un   requisito  al  que  no  se  puede  acceder  fácilmente.   El   contenido   de   las   resoluciones   mencionadas   es,   a   todas   luces,   incoherente   con  el  texto  constitucional,  pues  contraviene  varios  de  los  principios  de  aplicación   de   los   derechos   contemplados   en   el   Art.   11,   como   el   que   dispone   que,   para   el   ejercicio  de  los  derechos  constitucionales,“no  se  exigirán  condiciones  o  requisitos   que   no   estén   establecidos   en   la   Constitución   o   la   ley”.   Tampoco   guarda   concordancia   con   la   prohibición   de   que,   mediante   cualquier   norma   jurídica,   se   restrinja   el   contenido   de   los   derechos   constitucionales.La   Ley   de   Registro   Civil,   Identificación   y   Cedulación,   al   referirse   a   los   datos   que   deben   constar   en   el   acta   de   inscripción  de  nacimiento,  enumera  los  siguientes:     1.     El  lugar  donde  ocurrió  el  nacimiento;   2.     La  fecha  de  nacimiento;   3.     El  sexo  del  nacido;   4.   Los  nombres  y  apellidos  del  nacido;   5.   Los   nombres   y   apellidos   y   la   nacionalidad   del   padre   y   de   la   madre   del   nacido,   y   los   números   de   sus   cédulas   de   identidad   o   de   identidad   y   ciudadanía   o   de   sus   pasaportes,   en   el   caso   de   que   fueren   extranjeros   no   residentes;   6.     Los  nombres  y  apellidos  y  la  nacionalidad  del  declarante  y  el  número  de   su  cédula  de  identidad  o  de  identidad  y  ciudadanía,  o  de  su  pasaporte,  en   caso  de  que  fuere  extranjero  no  residente;   7.     La  fecha  de  inscripción;  y,   8.   Las   firmas   del   declarante   y   del   Jefe   de   Registro   Civil,   Identificación   y   Cedulación,  o  de  su  delegado.111  

 

                                                                                                                110  “Modus   operandi   de   entrega   ilegal   de   visas”,http://www.vistazo.com/webpages   /pais/?id=18342,  22  de  diciembre  del  2011.  “Legalización  ‘exprés’  fue  realizada  a  95  cubanos”;   http://www.eluniverso.com/2010/04/02/1/1360/prision-­‐preventiva-­‐arresto-­‐domiciliario-­‐red   -­‐cubanos.html;  2  de  abril  de  2010.   111   Ley  General  de  Registro  Civil,  Identificación  y  Cedulación,  en  Registro  Oficial    70,  21  de  abril  de  

1976,  reformado  el  4  de  abril  de  2011,  Art.  32.  

64    

Por   otro   lado,   esta   ley   también   determina   que   el   nacimiento   que   se   va   a   inscribir  en  el  Registro  Civil  se  pruebe  con  el  “informe  estadístico  de  nacido  vivo”,   documento   que   debe   ser   autorizado   por   el   funcionario   de   salud   que   atendió   el   parto  y,  en  caso  de  que  éste  haya  ocurrido  sin  atención  de  un  profesional  desalud,   el  nacimiento  se  constatará  con  base  en  la  declaración  de  dos  testigos.112Sólo  en  los   casos  de  inscripción  tardía  se  prevéun  requisito  complementario,  que  consiste  en   una   razón   otorgada   por   el   Jefe   de   Registro   Civil,   Identificación   y   Cedulación,   certificando  la  inexistencia  de  una  inscripción  previa.113El  requerimiento  de  estas   condiciones   se   reitera   en   el   Instructivo   para   la   Estandarización   de   Procedimientos   del  Sistema  Nacional  de  Registro  Civil,  Identificación  y  Cedulación.114   Como  se  puede  observar,  la  Ley  de  Registro  Civil,  para  el  caso  de  inscripción   de  nacimiento  y  reconocimiento  de  hijos/as  de  personas  de  otra  nacionalidad,  no   prevé  ningún  requisito  adicional,  como  el  registro  del  movimiento  migratorio;  por   lo   tanto,   no   cabría   que   mediante   resolución   se   impongan   requisitos   no   contemplados   en   la   ley.Cabe   mencionar   que   la   Ley   General   de   Registro   Civil   establece   que   la   inscripción   y   el   reconocimiento   pueden   constituir   hechos   simultáneos,por   lo   que   las   restricciones   a   las   inscripciones   suponen,   al   mismo   tiempo,  limitaciones  para  el  reconocimiento  de  una  persona:       La   declaración   al   momento   de   inscribir   el   nacimiento   tendrá   valor   de   reconocimiento  de  hijo,  si  fuere  hecha  personalmente  por  el  padre,  o  por  la  madre,   o  por  ambos,  o  por  un  mandatario.  En  este  caso,  se  acompañará  al  poder  la  cédula   de   identidad   o   de   identidad   y   ciudadanía   del   poderdante,   y   el   mandatario   acreditará  su  identidad  personal.115    

En   cuanto   a   la   restricción   del   lugar   donde   ha   de   llevarse   a   cabo   el   reconocimiento,   establecida   por   la   Resolución   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2011-­‐00014   como   únicamente   en   las   ciudades   de   Quito   y   Guayaquil,   también   es   contraria   a   lo   dispuesto  por  la  Ley  de  Registro  Civil,  que  establece  que  el  registro  de  nacimientos                                                                                                                   112

Ibíd.,  Art.  29.  

113   Ibíd.,  Art.  14.   114   Instructivo  

de   Estandarización   de   Procedimientos   para   la   Dirección   de   Registro   Civil,   Art.  

13,enRegistro  Oficial  214,suplemento,  19  de  noviembre  de  2007.   115

Ibíd.,  Art.  34.  

65    

puedehacerse   ante   el   Jefe   de   Registro   Civil   del   lugar   de   nacimiento   o   del   destino   final,  cuando  el  nacimiento  ocurra  en  un  viaje  dentro  de  la  república.116  Aun  para   los   casos   dereconocimiento   especial,   que   se   realizan   en   cualquier   tiempo,   se   prevé   que  puedarealizarse  “ante  un  Jefe  de  Registro  Civil,  Identificación  y  Cedulación  de   la  capital  de  provincia  o  de  la  cabecera  cantonal”.117   Si  bien  la  legislación  faculta  al  Director  del  Registro  Civil  organizar,  ejecutar,   vigilar   y   administrar   los   asuntos   relacionados   con   las   competencias   de   esa   instancia,   esta   atribución   no   puede   interpretarse   como   una   autorización   para   restringir  el  contenido  de  los  derechos  reconocidos  constitucionalmente,118  que  es     lo  que  conlleva  la  prohibición  implícita  de  realizar  el  trámite  de  reconocimiento  de   hijos   e   hijas   de   personas   de   otra   nacionalidad,   en   ciudades   que   no   sean   Quito   o   Guayaquil.   Las   medidas   adoptadas   por   la   Dirección   General   de   Registro   Civil   deben   ser   analizadas  junto  con  otras  que,  desde  diversos  ámbitos,  se  han  tomado  para  frenar   la   permanencia   de   inmigrantes   en   condición   irregular.   Vale   recordar   que,   particularmente  a  las  personas  de  origen  cubano,  se  les  ha  atribuido  la  falsificación   de   documentos   y   la   realización   de   matrimonios   previamente   arreglados,   para   obtener   su   naturalización.   Estobajo   el   discurso   de   la   seguridad   pública,y   junto   a     estereotipos  hacia  las  personas  colombianas,  haitianas,  peruanas,  africanas,  etc.,  ha   justificado  la  aplicación  de  medidas  que  restringen  su  ingreso  y  permanencia.119En   este   contexto,   las   disposiciones   adoptadas   por   la   Dirección   General   del   Registro   Civil,   no   se   formularon   e   implementaron   para   garantizar   los   derechos   de   niños/asnacidos   en   territorio   ecuatoriano,   sino   con   el   propósito   de   evitar,   de   cualquier  forma,  la  regularización  de  personas  de  otra  nacionalidad.     La   inscripción   de   nacimiento   es   una   constancia   formal   de   la   existencia   de   una   persona,   a   través   de   un   acto   administrativo   a   cargo   de   funcionarios   del                                                                                                                   116   Ibíd.,  Art.  28  y  56   117   Ibíd.,  Art.  66.   118   Constitución…,  op.  cit.,  Art.  11.   119   El  

viceministro   de   Seguridad,   informó   que   el   Gobierno   Nacional   ha   establecido   nuevos  

parámetros   para   la   entrega   de   visas   a   inmigrantes   y   no   inmigrantes   que   deseen   permanecer   indefinidamente  en  el  país,  en  “Gobierno  establece  nuevos  parámetros  para  la  entrega  de  visas  a   extranjeros”,enhttp://www.hoy.com.ec/noticias-­‐ecuador/gobierno-­‐establece-­‐nuevos-­‐ parametros-­‐para-­‐la-­‐entrega-­‐de-­‐visas-­‐a-­‐extranjeros-­‐489033.html,  20  de  julio  del  2011.  

66    

Registro   Civil.   Como   ya   se   señaló,   este   acto   implica,   al   mismo   tiempo,   el   reconocimiento   de   la   filiación,   cuya   calidad   no   debe   ser   calificada   o   cuestionada   por   ningún   funcionario   de   esa   instancia,   más   cuando   la   Constitución   establece   expresamente   que   “no   se   exigirá   declaración   sobre   la   calidad   de   la   filiación   en   el   momento  de  la  inscripción  del  nacimiento,  y  ningún  documento  de  identidad  hará   referencia   a   ella”; 120 por   lo   que   la   solicitud   del   movimiento   migratorio,   o   la   declaración   juramentada   para   comprobar   la   época   de   la   concepción,   es   inconstitucional  y  deriva,  por  los  motivos  expuestos,  en  la  negación  del  derecho  a   la   identidad   y   a   la   nacionalidad   de   niños   y   niñas.Adicionalmente,   estas   medidas   contravienen   la   obligación   de   respetar   y   garantizar   derechos   reconocidos   en   instrumentos  internacionales,  de  los  cuales  el  Estado  ecuatoriano  es  parte.  Así,  la   Convención  sobre  los  Derechos  del  Niño,  dispone:       1.    

El   niño   será   inscrito   inmediatamente   después   de   su   nacimiento   y   tendrá   derecho,   desde   que   nace,   a   un   nombre,   a   adquirir   una   nacionalidad  y,  en  la  medida  de  lo  posible,  a  conocer  a  sus  padres  y  a   ser  cuidado  por  ellos.  

2.  

Los   Estados   parte   velarán   por   la   aplicación   de   estos   derechos   de   conformidad   con   su   legislación   nacional   y   las   obligaciones   que   hayan   contraído  en  virtud  de  los  instrumentos  internacionales  pertinentes  en   esta   esfera,   sobre   todo   cuando   el   niño   resultara,   de   otro   modo,   apátrida.121  

  El   Comité   sobre   los   Derechos   del   Niño,   que   vigila   el   cumplimiento   de   esta   Convención,   ha   manifestado   su   preocupación   en   situaciones   similares,   respecto   a   que,  al  negar  el  registro  de  nacimiento,  se  niega  la  nacionalidad  de  niños  y  niñas,   convirtiéndoles   en   apátridas. 122 Precisamente,   la   ausencia   de   inscripción   y   reconocimiento,por  la  falta  de  presentación  del  movimiento  migratorio,  deriva  en                                                                                                                   120   Constitución…,  op.  cit.,  Art.  69,  Num.  7.  

121

Convención  de  los  Derechos  del  Niño,  Artículo  7.  

122   Comité  de  las  Naciones  Unidas  sobre  los  Derechos  del  Niño,  “Observaciones  finales  del  Comité  

sobre  los  Derechos  del  Niño:  república  Árabe  de  Siria”,  CRC/C/15/Add.70,  24  de  enero  de  1997,   citado   en   InnocentDigest   No.   9,   marzo   de   2002.   El   registro   de   nacimiento:   El   derecho   a   tener   derechos,  UNICEF,  p.  4.  

67    

la   condición   de   apatridia   de   hijos/as   de   personas   inmigrantes,   refugiadas   y   solicitantes  de  refugio,  exponiéndoles  a  una  situación  de  total  desprotección.   La   aplicación   del   principio   ius   solis   obliga   al   Estado   ecuatoriano   a   ofrecer   protección   a   las   personas   que   nacen   en   su   territorio,   independientemente   de   la   nacionalidad   o   condición   migratoria   de   sus   padres.   Al   respecto,   la   CIDH   estable   que:“Cualquier   restricción   del   derecho   a   la   nacionalidad   que   no   se   base   en   el   lugar   de   nacimiento   […]   contradice   directamente   dicho   principio”.123Por   otro   lado,   la   violación  del  derecho  a  la  identidad  acarrea,  también,  la  desprotección  del  derecho   a   tener   una   personalidad   jurídica,   que   es   la   expresión   formal   del   derecho   a   la   identidad,   reconocido   en   la   Convención   Americana   sobre   Derechos   humanos,124y   en  el  Pacto  de  Derechos  Civiles  y  Políticos.125 El  reconocimiento  de  la  personalidad   jurídica   permite   a   una   persona   ser   individualizada   respecto   a   otras,   y   constituye   un   mecanismo   indispensable   para   el   ejercicio   de   los   derechos   individuales   y   sociales.126  En  este  sentido  la  CIDH    señala:     toda  persona  tiene  derecho  a  que  se  le  reconozca  en  cualquier  parte  como  sujeto   de   derechos   y   obligaciones,   y   a   gozar   de   los   derechos   civiles   fundamentales.   El   derecho  al  reconocimiento  de  la  personalidad  jurídica  implica  la  capacidad  de  ser   titular   de   derechos   (capacidad   y   goce)   y   de   deberes;   la   violación   de   aquel   reconocimiento   supone   desconocer   en   términos   absolutos   la   posibilidad   de   ser   titular  de  esos  derechos  y  deberes.127  

 

                                                                                                                123   Sentencia  Yean  y  Bosico  vs.  República  Dominicana,  Pár.  1118,  septiembre  del  2005.   124   Convención  

Americana   sobre   Derechos   Humanos,   Art.   3:   “Toda   persona   tiene   derecho   al  

reconocimiento  de  su  personalidad  jurídica”.   125 Ibíd.,  

Art.   16:   “Todo   ser   humano   tiene   derecho,   en   todas   partes,   al   reconocimiento   de   su  

personalidad  jurídica”.   126

Organización   de   Estados   Americanos   (OEA),   Asamblea   General,   Resolución   AG/RES,   2286   (XXXVII-­‐07),  5  de  junio  de  2007.  

127   Caso  Bámaca  Velásquez,  sentencia  de  25  de   noviembre  de  2000,  Serie  C  No.  70,  Pár.  179,  citado  

en  Sentencia  Yean  y  Bosico  vs.  República  Dominicana,  Pár.  176.  

68    

El   derecho   a   la   nacionalidad   constituye   un   prerrequisito   para   el   reconocimiento   de   la   personalidad   jurídica,   de   tal   forma   que   si   una   persona   se   encuentra  en  condición  de  apátrida,  carece  de  dicha  personalidad.128   Por   lo   expuesto,   se   puede   concluir   que   las   medidas   adoptadas   por   la   Dirección   General   del   Registro   Civil,   a   través   de   las   resoluciones   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐ 2010-­‐000213,  

DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐000214  

y  

DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2011-­‐00014,  

vulneran   los   derechos   a   la   identidad,   nacionalidad   y   personalidad   jurídica   de   un   número   indeterminado   de   niños   y   niñas   nacidas   en   territorio   ecuatoriano,   ignorando   el   principio   deinterés   superior   del   niño/a,   que   tiene   como   fin   la   satisfacción   del   goce   y   ejercicio   de   todos   los   derechos   de   niños,   niñas   y   adolescentes.   La   aplicación   de   este   principio   supone   la   priorización   de   la   niñez   y   adolescencia   en   todas   las   medidas   que   se   tomen;129 sin   embargo,   el   Estado   ha   priorizado   la   necesidad   de   cerrar   las   posibles   vías   de   regularización   de   personas   de  otra  nacionalidad  en  territorio  ecuatoriano.   Además,estas  medidas  pueden  ser  catalogadas  como  discriminatorias,  pues   al   establecer   requisitos   diferentes   a   las   personas   de   otra   nacionalidad   en   los   procedimientos   de   inscripción   de   nacimiento   y   reconocimiento,   restringen   y   amenazan  el  ejercicio  de  los  derechos  a  la  identidad,  nacionalidad  y  personalidad   jurídica   de   niños/as   nacidos   en   territorio   ecuatoriano,   y   resultan,   por   tanto,   contradictorias   con   el   principio   de   no   discriminación,reconocido   en   la   Constitución,   que   establece,   expresamente,   la   prohibición   de   discriminación   en   razón   de   la   condición   migratoria.   Esta   disposición   guarda   coherencia   con   el   carácter  jus  cogens  de  este  principio,  por  lo  que  el  Estado  está  obligado  a  garantizar   su  cumplimiento,  no  sólo  respecto  a  sus  nacionales,  sino  a  todas  las  personas  bajo   su  jurisdicción.   Es   necesario   recordar   que,   además,   el   principio   de   no   discriminación   conlleva   obligaciones   erga   onmes,   como   son   las   de   no   incluir   disposiciones  

                                                                                                                128   Ibíd.,Pár.  178.   129   Código   de   la   Niñez   y   Adolescencia,   Art.   11,   en   Registro   Oficial     737,   de   3   de   enero   del   2003,  

reformado  el  28  de  julio  de  2009.    

69    

discriminatorias   en   la   legislación   y   eliminar   las   existentes,   combatir   las   prácticas   discriminatorias  cometidas  por  órganos  del  poder  público  o  por  terceros,  etc.130   Algunos   casos   de   personas   de   otra   nacionalidad,   a   quienes   se   les   ha   negado   el  derecho  a  la  identidad,  han  llegado  a  conocimiento  de  la  Defensoría  del  Pueblo.   Particularmente   se   han   revisado   las   acciones   impulsadas   por   la   delegación   de   Imbabura,  y  resueltas  por  la  oficina  nacional  de  esta  institución.  Uno  de  los  casos   denuncia   la   negativa   a   la   inscripción   de   nacimiento   solicitado   por   una   mujer   colombiana,  quien  dio  a  luz  en  el  Hospital  de  San  Gabriel,a  pesar  de  contar  con  su   documento   de   identidad   y   el   certificado   de   nacido   vivo   de   su   hijo.131  Uno   de   los   argumentos   esgrimidos   por   la   Dirección   General   del   Registro   Civil,   es   la   facultad   que   la   Ley   de   Registro   Civil   otorga   a   esa   instancia   para   “organizar,   ejecutar,   vigilar   y,   en   general,   administrar   los   asuntos   concernientes   a   la   Dirección   de   Registro   Civil,  Identificación  y  Cedulación”132  que,  como  ya  se  analizó,  no  puede  justificar  la   restricción   de   derechos.   En   el   caso   referido,   la   Defensoría   del   Pueblo   emitió   medidas   de   cumplimiento   obligatorio   para   conminar   al   Registro   Civil   a   llevar   a   cabo   el   trámite   de   inscripción.133 No   obstante,   el   criterio   de   la   Defensoría   del   Pueblo  no  ha  sido  considerado  con  carácter  general,  de  forma  que  los  casos  que  no   han   sido   objeto   de   queja   ante   esta   instancia,   continúan   siendo   desatendidos   por   el   Registro   Civil   de   Imbabura;134  inclusive   se   han   presentado   casos   en   los   que   se   pusieron  trabas  en  el  Hospital  de  Otavalo  a  personas  colombianas  para  la  entrega   del  certificado  de  nacido  vivo.135   La  Defensoría  del  Pueblo,  sede  Quito,  presentó  acción  de  protección  por  la   negativa  al  trámite  de  inscripción  de  un  niño  cuyos  padres  son  refugiados,  debido  a   que  en  el  movimiento  migratorio  del  padre  constaba  una  deportación,  hecho  que                                                                                                                   130   Ricardo  

Fava,   et   al.,   “Políticas   migratorias,   el   derecho   a   la   igualdad   y   el   principio   de   no  

discriminación.   Una   aproximación   desde   la   Jurisprudencia   del   Sistema   Interamericano   de   Derechos   Humanos”,   en   Políticas  migratorias  y  derechos  humano,   Buenos   Aires,   UnLa,   2010,   p.   120.   131   Resolución  Defensorial  No.  037-­‐  DDP-­‐2010,  expediente  No.  49689-­‐2010.     132   Ibíd.,  p.  2.   133   Facultad  otorgada  a  la  Defensoría  del  Pueblo  por  el  Art.  215  de  la  Constitución.   134   Entrevista  

a   la   Delegada   Provincial   de   Imbabura   de   la   Defensoría   del   Pueblo,   Ibarra,   5   de  

diciembre  de  2011.   135   Entrevista  a  funcionaria  de  ACNUR,  Ibarra,  5  de  diciembre  del  2011.  

70    

efectivamente   sucedió,   a   pesar   de   contar   con   el   estatus   de   refugiado;   es   decir,   el   Estado   vulneró   el   principio   de   no   devolución.   En   este   caso,   la   resolución   de   primera   instancia   fue   negativa,   mientras   que   en   la   apelación,   se   aceptó   la   acción,   y   se  ordenó  la  inscripción  inmediata  del  niño.136   Sin   embargo,   parecería   no   haber   una   misma   orientación   de   la   Defensoría   del   Pueblo   frente   a   la   protección   de   los   derechos   de   las   personas   migrantes   y   refugiadas   a   nivel   nacional;   así,   en   la   Delegación   de   Sucumbíos,   a   pesar   de   reconocer   que   se   presentaron   en   esta   instancia   quejas   por   haberse   negado   la   inscripción  y  reconocimiento,  su  titular  optó  por  intermediar  con  las  autoridades,   evitando  la  interposición  de  garantías  constitucionales.137   Así   mismo,   se   evidenciancasos   de   poca   efectividadpor   parte   de   los   organismos  del  Sistema  de  Protección  de  la  Niñez.  Por  ejemplo,el  Concejo  Cantonal   de  la  Niñez  y  Adolescencia  de  Lago  Agrio,  no  ha  tomado  medida  alguna  respecto  de   las   resoluciones   del   Registro   Civil;   más   aún,   su   representante   considera   que   no   conllevan  problemas  o  dificultades  para  la  población  migrante  y  refugiada  en  esa   provincia.138  Cabe  mencionar  que  esta  instancia  reconoce  que,para  situaciones  en   que   requiere   apoyo,mantiene   coordinación   con   organismos   especializados   en   migración  y  refugio.  No  obstante,para  este  organismo,la  noción  de  integralidad  de   derechos   supone   un   tratamiento   idéntico   para   niños/as   nacionales   y   no   nacionales;  es  decir,  no  considera  la  idea  de  que  se  prevean  medidas  de  protección   especial  para  niños/as  migrantes  o  refugiados.   Lo   propio   ocurre   en   el   sur   del   país.   En   El   Oro,provincia   fronteriza   con   el   Perú,   a   pesar   de   que   las   autoridades   del   Sistema   de   Protección   de   la   Niñez   y   Adolescencia  reconocen  que  durante  2011,  uno  de  los  problemas  enfrentados  fue   la  imposibilidad  de  inscripción  y  reconocimiento  de  hijos/as  de  personas  peruanas   en  condición  irregular,  no  han  aplicado  ninguna  medida  o  acción  de  exigibilidad  de   los  derechos  a  la  identidad  y  nacionalidad.  Los  miembros  de  la  Junta  Cantonal  de                                                                                                                   136

Trámite  No.  17132-­‐2011-­‐0824,  de  11  de  noviembre  del  2011  de  la  Delegación  Provincial  de  la   Imbabura  de  la  Defensoría  del  Pueblo.  

137   Entrevista   a   delegado   provincial   de   Sucumbíos   de   la   Defensoría   del   Pueblo,   Lago   Agrio,   8   de  

diciembre  de  2011.   138   Entrevista  

a   Concejala   Cantonal   de   la   Niñez   y   Adolescencia   de   Sucumbíos,   Lago   Agrio,   7   de  

diciembre  de  2011.  

71    

Protección   de   Derechos   de   Huaquillas,   señalan   que   no   pudieron   hacer   nada   para   que  el  Registro  Civil  realice  las  inscripciones,  toda  vez  que  existía  una  resolución   que  respaldaba  esta  actuación.139   Al   finalizar   el   año   2011,   la   Dirección   General   de   Registro   Civilemitió   la   Resolución   DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2011,   con   la   cual   se   derogó   la   Resolución   DIGERCIC-­‐ DAJ-­‐2010-­‐00214,reconociendo   que   la   imposibilidad   de   presentar   el   movimiento   migratorio  por  parte  de  personas  de  otra  nacionalidad,  que  han  ingresado  al  país   en  forma  irregular,  había  generado  inconvenientes.  Mediante  la  nueva  resolución   se  establecenlos  siguientes  requisitos  para  la  inscripción:140   •

Para  personas  de  otra  nacionalidad  en  condición  irregular,  se  requiere   un  documento  de  identidad  y  el  informe  de  nacido  vivo  de  la  persona   cuya  inscripción  se  demanda.  

•

Para   personas   solicitantes   de   refugio,   se   solicita   unacredencial   o   certificación   que   acredite   dicha   calidad,   emitida   por   el   Ministerio   de   Relaciones  Exteriores,  o  el  organismo  competente.    

De   este   modo,   se   eliminan   las   restricciones   que   han   prevalecido   durante   este   año   y   que   han   impedido   o   dificultado   la   inscripción   y   reconocimiento   de   niños/as  nacidos  en  el  país,  de  padres  de  otra  nacionalidad.  Si  bien  es  positiva  la   decisión  de  la  Dirección  General  de  Registro  Civil,  las  medidas  previas  acarrearon   violaciones   de   derechos   humanos   y,   por   lo   tanto,   deben   preverse   medidas   de   reparación,  pues  así  lo  dispone  la  Constitución.     El   Estado,   sus   delegatarios,   concesionarios   y   toda   persona   que   actúe   en   ejercicio   de   una   potestad   pública,   estarán   obligados   a   reparar   las   violaciones   de   derechos   de   los   particulares,   por   falta   o   deficiencia   en   la   prestación   de   servicios   públicos,  o  por  las  acciones  u  omisiones  de  sus  funcionarias  y  funcionarios  […]  en   el  desempeño  de  sus  cargos.141  

 

                                                                                                                139 Entrevista  a  miembros  de  la  Junta  Cantonal  de  Protección  de  la  Niñez  y  Adolescencia,  Huaquillas,  

28  de  febrero  del  2012.   140   Se  prevén  los  mismos  requisitos  para  la  inscripción  oportuna  y  la  tardía.  

141 Constitución  de  la  República  del  Ecuador,  artículo  11  numeral  9.  

72    

De  esta  forma,  se  espera  que  se  tomen  medidas  de  restitución  de  derechos   a   favor   de   todos/as   los   niños/as,   cuya   inscripción   y   reconocimiento   ha   sido   negado,  debido  a  las  restricciones  previstas  en  las  resoluciones  anteriores.     Derecho  a  la  educación     Diferentes   disposiciones   de   la   Constitución   consagran   el   derecho   a   la   educación,   de   las   cuales   se   pueden   desprender   algunos   elementos   constitutivos,que   deben   orientar   la   formulación,   seguimiento   y   evaluación   de   políticas   públicas   en   esta   materia.   Así,   el   disfrute   del   derecho   a   la   educación,sin   discrimen,   junto   con   los   de   salud,   alimentación,   seguridad   social   y   agua,   es   considerado   como   uno   de   los   principales   deberes   del   Estado142  y,   por   lo   tanto,   ineludible   e   inexcusable.143Por   otro   lado,   se   establece   que   la   educación   tiene   como   centro   al   ser   humano,   y   en   este   sentido   garantiza   su   desarrollo   holístico   en   el   marco   del   respeto   a   los   derechos   humanos.   Otro   de   los   fines   de   la   educación   es   promover   la   equidad   de   género,   la   justicia,   la   solidaridad   y   la   paz. 144 Adicionalmente,   la   Constitución   establece   que   la   educación   deberá   ser   participativa,  obligatoria,  intercultural,  democrática,  incluyente  y  diversa.     La   relatora  especial   de   Naciones   Unidas   sobre   el  Derecho   a   la  Educación,   ha   establecido   que,   además   de   las   obligaciones   generales   en   materia   de   derechos   humanos,  los  Estados  tienen  obligaciones  específicas  relacionadas  al  derecho  a  la   educación,tales   como   la   asequibilidad,   la   accesibilidad,   la   adaptabilidad   y   la   aceptabilidad.   La   asequibilidad   está   relacionada,   entre   otros   aspectos,a   la   cobertura   educativa,   incluida   la   infraestructura.   Según   datos   de   la   Dirección   Nacional   deServicios   Educativos,   se   estima   que   el   monto   anual   de   inversión   en   infraestructura  escolar  es  de  alrededor  de  96  millones  de  dólares.145   De  manera  general,  el  monto  de  recursos  destinados  al  sector  educativo  se   ha   incrementado   en   los   últimos   años.   Así,   en   2011   se   destinó   el   5.59%del   PIB   al                                                                                                                   142 Constitución…, op. cit., Art. 3.   143 Ibíd., Art. 26.   144 Ibíd., Art. 27.   145   Dirección  Nacional  de  Servicios  Educativos,  http://www.dinse.gob.ec/site2/.  

  73  

 

sector   educativo,146  que   representa   un   incremento   del   0.07%   en   relación   al   año   2010.147  Sin  embargo,  según  el  Contrato  Social  por  la  Educación,  si  se  compara  con   los  recursos  que  ingresan  al  país,  el  incremento  no  es  tan  significativo.148  Además,   la  asignación  a  educación  en  el  Presupuesto  General  del  Estado,  mientras  en  1995   fue  del  13.1%,en  2010  fue  tan  sólo  del  9.6%.149Más  aún,  la  inversión  en  educación   comparada   con   la   de   defensa   y   seguridad,es   considerablemente   menor.   Así,   en   2010  se  invirtieron  USD  3.014  millones  en  defensa,  en  tanto  que  en  educación  fue   de   1.716   millones,   lo   que   equivale   a   una   diferencia   del   43%.150Por   una   parte,   se   evidencia   que   la   inversión   del   Estado   en   educación   no   es   proporcional   a   sus   ingresos  y,  por  otra,  se  desvirtúa  el  argumento  de  falta  de  recursos  para  cubrir  las   necesidades   de   educación   de   niños/as   y   adolescentes   ecuatorianos   y   de   otra   nacionalidad.     De  la  información  recogida,  se  constata  que  la  infraestructura  educativa  no   es   suficiente   para   cubrir   la   demanda   de   educación   de   la   población   local;   tal   es   el   caso  de  Limones  (provincia  de  Esmeraldas),  donde  existe  un  flujo  permanente  de   familias   de   origen   colombiano,   que   busca   quedarse   en   este   lugar.   Condiciones   similares   se   constata   en   San   Lorenzo   (provincia   de   Esmeraldas)   y   Lago   Agrio   (Sucumbíos).   En   todas   estas   localidades,   si   bien   en   su   mayoría   los   niños/as   y   adolescentes   colombianos   acceden   a   los   centros   educativos,   las   condiciones   físicas   inadecuadas,   por   falta   de   mobiliario,   materiales,   etc.,   dificultan   el   ejercicio   de   su  

                                                                                                                146   Contrato  Social  por  la  Educación      http://www.contratosocialecuador.org.ec/index.php?option  

=com_k2&view=item&id=500&Itemid=28.   147   La   disposición   transitoria   XVIII   de   la   Constitución   establece   que   los   recursos   del   Presupuesto  

General   del   Estado   destinados   a   educación   inicial   básica   y   bachillerato,   se   incrementarán   anualmente  en  una  proporción  equivalente  al  menos  el  0.5%  del  PIB  hasta  alcanzar  un  mínimo   del  6%.     148   Los  

ingresos   con   los   que   han   contado   los   últimos   cuatro   gobiernos,   son   sustancialmente  

diferentes:   Gustavo   Noboa  USD   5.485,4   millones;   Lucio   Gutiérrez   USD   6.346,8   millones;   Alfredo   Palacio  USD  8.0847  millones;  y,  Rafael  Correa  USD  29.669.9  millones.     149   Ibíd. 150

 

Contrato  Social  por  la  Educación      http://www.contratosocialecuador.org.ec/index.php?option   =com_k2&view=item&id=500&Itemid=28.  

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derecho  a  la  educación;  en  otros  casos,  ni  siquiera  son  aceptados,  debido  a  la  falta   de  capacidad  para  recibir  más  estudiantes.151   Sobre   este   tema   hay   que   recordar   que   el   Estado   ha   asumido   como     responsabilidad,   en   el   marco   de   la   construcción   deldenominado   Régimen   del   Buen   Vivir,el   fortalecimiento   de   la   educación   pública   y   “el   mejoramiento   permanente   de   su   calidad,   ampliación   de   la   cobertura,   infraestructura   física   y   equipamiento   necesario  de  las  instituciones  educativas  públicas”.152   Otro   aspecto   relacionado   a   esta   obligación,   es   la   garantía   de   pago   de   salarios  de  los  docentes.Al  respecto,  en  el  mes  de  julio  de  2011,  en  la  provincia  de   Esmeraldas   los   maestros   protagonizaron   una   huelga   por   varios   días,   en   reclamo   del  pago  de  sueldos,  en  algunos  casos  de  hasta  tres  meses;  demandaban  también  la   renovación   de   contratos,   pues   la   Directora   Provincial   de   Educación   había   anunciado   que,   por   falta   de   presupuesto,   varios   profesores   no   volverían   a   ser   contratados.153  Este  hecho  provocó  que  niños,  niñas  y  adolescente  nacionales  y  no   nacionales,   interrumpan   su   período   educativo,   y   evidenció   el   incumplimiento   de   una  política  que  garantice  la  permanencia  de  docentes  en  una  provincia  que  recibe   constantemente  población  colombiana.   Respecto   de   la   accesibilidad,esta   obligación   suponela   protección   a   las   personas  para  acceder,  sin  discriminación,  a  establecimientos  educativos.  Éste  ha   sido   un   temaparticularmente   relevante   en   el   caso   de   niños/as   y   adolescentes   de   otra  nacionalidad,  lo  cual  motivó,  en  2008,  la  promulgación  del  Acuerdo  Ministerial   337.154Este   instrumento   determina   que   para   los   niños/as   y   adolescentes   de   otra   nacionalidad,   independientemente   de   su   condición   migratoria,   los   documentos   requeridos   para   acceder   a   los   niveles   preprimario,   primario   y   medio,   deben     acreditar  la  calidad  de  refugiado  o  solicitante  y,  en  caso  de  personas  en  condición                                                                                                                   151

Mesa  de  Educación  y  Migraciones,  Servicio  Jesuita  a  Refugiados  y  Migrantes  y  Save  The  Children,   “Informe  sobre  el  cumplimiento  de  derechos,  normativas,  y  políticas  relativas  a  la  educación  de   personas  en  situación  de  movilidad  humana.”,  documento  no  publicado,  febrero  2011,  p.  39.    

152   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  347. 153

 

El Comercio, “Maestros exigen pagos de sueldos”, http://www.elcomercio.com/sociedad/Maestrosexigen-pago-sueldos_0_508749252.html, 1 de julio de 2011; La Hora, “Maestros terminan huelga en Esmeraldas”,http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101181061/1/Maestros_terminan_huelga_en_Esmeraldas.html, 30 de julio de 2011.  

154

Ministerio de Educación, Acuerdo  Ministerial  337, en Registro Oficial 459, 4 de noviembre de 2008.  

75    

irregular,   cualquier   certificado   de   identidad   otorgado   en   el   país   de   origen.   Sin   embargo,   la   falta   de   un   documento   de   identidad,   no   priva   del   derecho   a   obtener   una   matrícula   provisional,   hasta   su   presentación.   Particularmente   se   prohíbe   la   negativa  de  matricular  a  niños/as  indígenas  de  las  zonas  fronterizas.  De  la  misma   forma,  se  dispone  que  para  el  reconocimiento  de  los  estudios  realizados  en  el  país   de  origen,  no  se  requieren  documentos  legalizados  o  apostillados.   Si   bien   el   Acuerdo   337   es   un   documento   importante   para   promover   el   acceso  de  niños/as  y  adolescentes  al  sistema  educativo,  no  constituye  una  medida   suficiente   si   los   funcionarios   encargados   de   aplicarlo,   no   tienen   unacomprensión   integral   del   contexto   migratorio   y   de   los   derechos   de   las   personas   refugiadas   e   inmigrantes.   Como   una   medida   de   seguimiento   y   monitoreo,   el   Acuerdo   337   establece  que  estará  a  cargo  del  Ministerio  de  Educación,  la  implementación  de:     un   proceso   de   formación   y   capacitación   permanente   a   funcionarios   del   Régimen   Escolar  Nacional  y  Provincial,  centros  educativos  y  demás  funcionarios/as  públicos   relacionados  con  la  aplicación  del  presente  acuerdo;  y,  demás  normativa  nacional  e   internacional   de   protección   de   niños,   niñas   y   adolescentes   en   situación   migratoria.155  

  Sin   embargo,   según   la   información   proporcionada   por   el   Ministerio   de   Educación,   no   se   evidencia   que   tal   proceso   se   esté   llevando   a   cabo;y   más   bien   la   respuesta   mencióna   acciones   puntuales   que   se   han   llevado   a   cabo   provincias   de   Carchi  y  Santo  Domingo  de  los  Tsáchilas  como  parte  de  acuerdos  con  organismos   internacionales.   En   el   Carchi   se   han   programadoactividades   de   sensibilización   y   capacitación  a  docentes  y  estudiantes,  la  realización  de  un  censo  de  escolaridad  y   la  realización  de  pruebas  de  ubicación  de  niños,  niñas  y  adolescentes  colombianos,   que   no   cuenten   con   documentación   que   acredite   los   niveles   de   estudios   realizados   y  aprobados  en  otro  país.156  En  el  caso  de  Santo  Domingo  de  los  Tsáchilas,  se  hace   referencia  a  un  proyecto,  por  el  cual  se  realiza  un  registro  de  la  población  de  otra                                                                                                                   155 Ibíd., Art.  13.   156   Proyecto   con   el   Consejo   Noruego   para   Refugiados   y   la   Dirección   Provincial   de   Educación   del  

Carchi,   citado   en   comunicación   suscrita   por   Eugenia   Arregui   Caicedo,   Directora   de   Comunicación  Social  del  Ministerio  de  Educación,  18  de  enero  de  2012.  

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nacionalidad   en   todas   las   escuelas   fiscales,   así   como   la   capacitación   masiva   de   los/as  profesores  de  estas  escuelas,  sobre  temas  relacionados  con  los  derechos  de   la  niñez  y  adolescencia  y,  específicamente,  sobre  el  contenido  del  Acuerdo  337.157   De   la   información   remitida   por   el   Ministerio   de   Educación,   a   más   de   las   dos   iniciativas  indicadas,  no  se  desprende  la  implementación  de  un  proceso  sostenido   de   capacitación   a   los   docentes   de   las   entidades   educativas   del   país,   tal   como   lo   prevé   el   Acuerdo   337,   lo   que   es   indispensable   para   facilitar   a   los/as   niños/as   y   adolescentes   el   acceso   al   sistema   educativo,   y   para   erradicar   comportamientos   discriminatorios   por   parte   de   funcionarios   del   Ministerio   deEducación.La   promoción   para   la   aplicación   de   este   acuerdo   ha   sido   impulsada,en   cada   provincia,por  las  Mesas  de  Educación  y  Movilidad  Humana,  que  son  iniciativas  de   las   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   de   las   que   también   participan   las   direcciones  provinciales  de  educación.    Sin  embargo,  a  pesar  de  los  esfuerzos  de  las   Mesas   de   Educación   y   Movilidad   Humana   para   que   se   cumpla   lo   dispuesto   en   el   Acuerdo   337,   a   mediados   de   2011   algunas   direcciones   provinciales   se   negaron   a   aplicarlo,  argumentando  que  este  instrumento  estaba  siendo  revisado  en  la  nueva   Ley  de  Educación  Intercultural.   Frente  a  esta  situación,  las  Mesas  de  Educación  promovieron  que,  desde  el   Ministerio  de  Educación,  se  dirija  un  oficio  circular  a  las  coordinaciones  zonales  y   direcciones  provinciales  de  Carchi,  El  Oro,  Esmeraldas,  Imbabura,  Loja,  Sucumbíos,   Zamora   Chinchipe,   Pichincha   y   Santo   Domingo   de   los   Tsáchilas,   en   el   cual   se   indicaba  expresamente  que:       a  fin  de  que  se  dé  respuesta  al  cumplimiento  del  derecho  a  la  educación  de  niños,   niñas   y   adolescentes   extranjeros   en   calidad   de   refugiados,   bajo   las   mismas   condiciones   de   los   alumnos/as   ecuatorianos,   notificamos   a   ustedes   que   se   mantiene  en  vigencia  el  Acuerdo  Ministerial  337  de  26  de  septiembre  de  2008.158  

                                                                                                                  157   Este  proyecto  esta  llevado  a  cabo  por  la  Fundación  Ambiente  y  Sociedad    y  el  ACNUR,  citado  en  

comunicación   suscrita   por   Eugenia   Arregui   Caicedo,   Directora   de   Comunicación   Social   del   Ministerio  de  Educación,  18  de  enero  de  2012.  

  158   Ministerio  de  Educación,  oficio  circular  No.  019-­‐SCE-­‐2011,Quito,  21  de  junio  de  2011.

  77  

 

Estos   hechos   evidencian   la   resistencia   de   las   autoridades   provinciales   de   educación   a   dar   cumplimiento   a   las   disposiciones   contenidas   en   el   mentado   acuerdo   ministerial.Se   constata   además   que,   pese   a   esta   disposición   y   a   la   difusión   del   acuerdo   por   parte   de   ONG,   aún   existen   localidades   que   desconocen   su   contenido  y  alcance.  Así  por  ejemplo,  en  Limones,  los  dos  únicos  establecimientos   educativos   permiten   el   acceso   de   niños/as   y   adolescentes   colombianos,   en   razón   de   los   lazos   de   solidaridad   y   vínculos   entre   familias   colombianas   y   ecuatorianas.   Sin   embargo,   los/as   estudiantes   tiene   la   calidad   de   “oyentes”,   situación   que   imposibilita  que  sean  promocionados  de  nivel.  Además,  al  carecer  de  documentos   que  indiquen  el  nivel  educativo  al  que  deben  ingresar,  no  se  realizan  las  pruebas   de  ubicación,  como  lo  establece  el  Acuerdo  337.Por  otro  lado,  cuando  los  niños/as   y  adolescentes  ingresan  al  sistema  educativo  fuera  del  período  regular,  no  reciben   los  materiales  e  insumos  que  se  entrega  gratuitamente  al  resto  de  estudiantes.   A  más  de  lo  mencionado,  se  registran  prácticas  que  implican  una  restricción   en   el   acceso   a   la   educación   y   evidencian   que   persisten   resistenciasa   aplicar   el   acuerdo,por   parte   de   las   autoridades   provinciales.   Por   ejemplo,   Refugee   Education   Trust   (RET),   reporta   que   en   Lago   Agrio   algunas   instituciones   educativas   exigen   como   único   documento   de   identidad   la   visa   de   refugiado   o   la   certificación   de   solicitante,  mientras  que  en  otros  casos  no  se  acepta  la  solicitud  de  refugiado  como   documento   habilitante.159  Las   dos   situaciones   contrarían   el   espíritu   del   Acuerdo   337,  que  estipula,  expresamente,  que  en  ningún  caso  se  exigirá  una  visa  vigente,  y   se   considerará   como   documento   válido   el   carnet   o   certificado   de   refugiado   o   la   certificación  provisional  de  solicitante.  Sin  embargo,  hay  casos  en  los  que,  a  pesar   de   necesitar   protección   internacional,   no   han   solicitado   todavía   formalmente   el   refugio,  ose  les  ha  negado  sin  siquiera  pasar  el  procedimiento  de  admisión,  en  cuyo   caso   el   documento   válido   para   acceder   al   sistema   educativo,sería   cualquiera   que   pruebe  suidentidad.   Por  otro  lado,  en  Huaquillas,  provincia  de  El  Oro,  el  Concejo  Cantonal  de  la   Niñez  y  Adolescencia  realizó,  en  el  año  2011,  un  diagnóstico  que  determinó  que  no   hay   restricciones   en   el   acceso   al   sistema   educativo   por   parte   de   niños,   niñas   y   adolescentes   de   otras   nacionalidades,   y   estableció   que   en   el   cantón   existían   56                                                                                                                   159  Comunicación   electrónica   de   la   Coordinadora   Nacional   de   Refugee   Education   Trust   RET,   2   de  

febrero  de  2012.  

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estudiantes   de   otra   nacionalidad,   de   los   cuales   el   78%   eran   peruanos   y   el   11%   colombianos.   Además,   se   identificó   estudiantes   con   diversas   nacionalidades   (española,   estadounidense   e   italiana),cuando   en   realidad   eran   hijos   e   hijas   de   emigrantes  ecuatorianos   nacidos  en  esos  países,  que  habían  retornado  al  Ecuador.   A   pesar   de   las   pocas   dificultades   para   el   acceso   al   sistema   educativo,   llama   la   atención   el   desconocimiento   de   la   existencia   del   Acuerdo   337,   por   lo   tanto   no   se   aplican  las  disposiciones  relativas  a  la  ubicación  y  equiparación  de  estudios.160   Cabe  resaltar  que,  tal  como  lo  estableceel  Comité  de  Derechos  Económicos  y   Sociales  de  Naciones  Unidas,  la  accesibilidaddebe  ser  material,161 por  lo  que  no  es   suficiente   la   eliminación   formal   de   requisitos   que   restringen   el   acceso   al   sistema   educativo   de   niños/as   y   adolescentes   de   otra   nacionalidad,   sino   que,   además,   deben   tomarse   medidas   para   que   dicho   acceso   sea   “materialmente”   posible.   Por   lo   tanto,   el   Ministerio   de   Educación   debe   evaluary   vigilar   el   cumplimiento   del   Acuerdo  337  en  todas  las  direcciones  provinciales.   La  obligaciónde  adaptabilidad  se  refiere,  de  manera  general,  a  la  necesidad   de  que  la  educación  se  adapte  a  las  necesidades  de  las  sociedades  y  comunidades   en  contextos  culturales  diversos,162  y  bajo  estas  consideraciones  se  tomen  medidas   para  que  los  estudiantes  que  acceden  al  sistema  educativo,  permanezcan  en  éste.     De   esta   forma,   el   Acuerdo   337   no   será   suficiente,   si   no   va   acompañado   de   políticas  que  garanticen  la  permanencia  dentro  del  sistema  de  estudiantes  de  otra   nacionalidad.   Uno   de   los   aspectos   que   el   Estado   debe   considerar,   es   la   práctica   sistemática   de   conductas   discriminatorias   dentro   de   las   entidades   de   educación,     que  provocan  la  deserción  de  niños/as  y  adolescentes  de  otra  nacionalidad.     De   la   información   recolectada,   se   desprende   que   la   discriminación   tiene   varias   expresiones   y   es   reproducida   tanto   por   los   estudiantes   nacionales   como       por  los  profesores.163  Así,  la  Delegación  de  la  Defensoría  del  Pueblo  de  Imbabura,   indica  que  ha  constatado  reiteradas  situaciones  de  discriminación  a  estudiantes  de                                                                                                                   160   Entrevista  al  equipo  técnico  del  Consejo  Cantonal  de  la  Niñez  y  Adolescencia,  Huaquillas,  28  de  

febrero  de  2012.   161  Comité  

de   Derechos   Económicos,   Sociales   y   Culturales,   “Observación   No.   13,   derecho   a   la  

educación”,  Pár.  6.   162   Ibíd. 163

 

Entrevista  a  funcionaria  de  ACNUR,  Ibarra,  5  de  diciembre  de  2011.  

79    

otra   nacionalidad,   inclusive   por   parte   de   supervisores   de   educación.164  En   este   mismo   sentido,   organizaciones   que   ofrecen   servicios   de   atención   a   personas   refugiadas   e   inmigrantes,   en   Quito,   Lago   Agrio,   Esmeraldas   y   San   Lorenzo,   consideran  que  persisten  prácticas  discriminatorias  dentro  de  los  establecimientos   de  educación,  reproducidas  por  estudiantes  y    docentes.165   Un   estudio   realizado   por   la   Mesa   de   Educación   y   Movilidad   Humana   coincide   con   esta   afirmación,   yseñala   que   el   principal   problema   en   la   comunidad   educativa   es   la   discriminación   que   se   expresa   en   la   estigmatización   y   xenofobia   ejercida  contra  niños/as  y  adolescentes  de  otra  nacionalidad.  Según  este  informe,   la   discriminación   “sería   transversal   a   las   relaciones   interpersonales   desde   las   autoridades,  los  docentes,  entre  pares  y  hacia  las  familias  de  extranjeros.”166   A   pesar   de   la   dimensión   de   esta   problemática,   los   casos   de   discrimen     generalmente  no  son  denunciados  ante  las  autoridades  del  Sistema  de  Protección   de   la   Niñez;   sin   embargo,   en   2011,   la   Junta   Metropolitana   de   Protección   de   La   Delicia,   del   Municipio   de   Quito,   conoció   y   resolvió   un   caso   de   violencia   y   discriminación  en  contra  de  una  adolescente.El  hecho  fue  denunciado  por  la  Casa   de   Movilidad   del   Municipio,   y   se   trataba   de   una   adolescente   refugiada   colombiana,   maltratada  física  y  emocionalmente  por  un  docente,  en  referencia  a  una  discusión   sobre   la   bandera   de   Colombia.   De   la   lectura   del   expediente   se   desprende   que,   a   pesar   de   que   el   hecho   fue   puesto   en   conocimiento   del   rector   del   establecimiento   por   la   madre   de   la   adolescente,   dicha   autoridad   no   sólo   se   abstuvo   de   sancionar   la   conducta  del  profesor,  sino  que  la  justificó.  La  Junta  de  Protección   lo  calificó  como   un  acto  discriminatorio  en  razón  de  la  nacionalidad  de  la  estudiante,  y  dispuso  se   implemente   un   proceso   de   capacitación   en   la   entidad   educativa,   a   cargo   del   ACNUR;  adicionalmente  resolvió  que  la  adolescente  reciba  una  disculpa  pública  y   se  le  preste  apoyo  psicológico.167                                                                                                                   164   Entrevista  aDelegada  de  la  Defensoría  del  Pueblo  de  Imbabura,  op.  cit..

 

165   Entrevistas   a   equipos   de   atención   del   Servicio   Jesuita   para   Refugiados   de   Quito,   Esmeraldas   y  

San   Lorenzo,   2   y   3   de   diciembre   de   2011;   entrevista   a   Equipo     HIAS,   Lago   Agrio,   7   de   diciembre   de  2011.   166   Mesa  

de   Educación   y   Migraciones,   Servicio   Jesuita   a   Refugiados   y   Migrantes   y     Save   The  

Children,  op.  cit.,  p.  35.     Expediente  No.  0371-­‐2011-­‐JMPDNA-­‐ZD,  23  de  mayo  de  2011  

167

80    

Por  su  parte,  al  ser  consultado  el  Ministerio  de  Educación  sobre  las  medidas   que  está  tomando  para  evitar  la  discriminación  y  garantizar  la  permanencia  en  el   ámbito   educativo   de   niños/as   y   adolescentes   de   otra   nacionalidad,   no   ofrece   ninguna  respuesta  contundente  y  se  limita  a  indicar  quese  está  trabajando  en  los   planes  y  programas  para  promover  “una  enseñanza  de  valores  que  promuevan  la   libertad   personal,   la   democracia,   el   respeto   a   los   derechos,   la   responsabilidad,   la   solidaridad,   la   tolerancia,   el   respeto   a   la   diversidad   de   género,   la   equidad,   la   igualdad   y   la   justicia,”168  lo   cual   más   que   un   hecho   es   una   aspiración,   pues   no   se   evidencian   mayores   esfuerzos   del   Ministerio   de   Educación   para   erradicar   la   discriminación.     Otro  aspecto  que  llama  la  atención  es  que,  según  el  Ministerio  de  Educación,   las   instancias   encargadas   de   vigilar   las   garantías   de   los   derechos   de   la   niñez   y   adolescencia,   son   los   consejos   estudiantiles   y   los  gobiernos  escolares,169sin   hacer   ninguna   referencia   a   la   responsabilidad   de   las   autoridades   educativas.   La   Ley   de   Educación   Intercultural   establece   que   los   gobiernos   escolares   son   espacios   de   rendición   de   cuentas;   sin   embargo,   la   potestad   sancionadora   la   tiene   la   máxima   autoridad   del   establecimiento,   sin   perjuicio   de   las   acciones   administrativas   que   puedan   promoverse.   Por   lo   tanto,   es   también   responsabilidad   del   ministerio,   que   los  actos  discriminatorios  cometidos  por  docentes,  no  queden  impunes.   La   permanenciade   estudiantes   de   otra   nacionalidad   en   el   sistema   educativo   también   depende   de   una   serie   de   exigencias   y   formalidades   que   se   pretendieron   superar   con   el   Acuerdo   337.   Así,   se   reportan   casos   de   estudiantes   que   deben   retirarse   de   las   entidades   educativas,   debido   a   que   no   pueden   cumplir   con   los   cortos  plazos  que  se  les  otorga  para  la  entrega  de  sus  documentos.170   Como  se  observa,  la  garantía  de  permanencia  de  estudiantes  no  nacionales   dentro   del   sistema   educativo,   es   una   obligación   aún   no   cumplida   por   parte   del   Estado  ecuatoriano.   El  principio  de  aceptabilidadhacereferencia  a  la  calidad  de  la  educación,  en   el   fondo   y   en   la   forma;   por   lo   tanto   se   relaciona   con   todas   las   otras   obligaciones                                                                                                                   168   Comunicación  suscrita  por  Eugenia  Arregui  Caicedo,  op.  cit.  p.  75. 169   Ibíd.

 

 

170  Comunicación  electrónica  de  Yazmina  Zambrano,  Coordinadora  Nacional  de  Refugee  Education  

Trust  RET,  2  de  febrero  del  2012.  

81    

mencionadas.   Por   otro   lado,   un   criterio   que   se   propone   considerar   es   el   de   la   interculturalidad,  elemento  que  ha  pretendido  ser  incluido  en  forma  transversal,  al   menos  formalmente,  en  la  Ley  Orgánica  de  Educación  Intercultural,  promulgada  en   2011.171   La   nueva   legislación   regula   el   ejercicio   del   derecho   a   la   educación   en   los   niveles  básico  y  medio,  pues  el  superior  está  regido  por  una  normativa  específica.   Esta   nueva   ley   propone   varios   principios   orientadores   de   la   actividad   educativa,   entre  los  cuales  se  pueden  mencionar  los  siguientes:172   Universalidad,   según   el   cual   el   Estado   se   obliga   a   garantizar   el   acceso,   permanencia  y  calidad  de  la  educación  para  todas  las  personas,  sin  ningún  tipo  de   discriminación.   Interculturalidad   y   plurinacionalidad,   como   medios   para   garantizar   el   reconocimiento,   respeto,   valoración   y   recreación   de   las   diferentes   culturas,   pueblos  y  nacionalidades.  A  través  de  estos  principios  se  promoverá  “la  unidad  en   la  diversidad”.173   Educación   en   valores,que   a   más   de   la   información,supone   la   práctica   de   valores  que       promuevan   la   libertad   personal,   la   democracia,   el   respeto   a   los   derechos,   la   responsabilidad,  la  solidaridad,  la  tolerancia,  el  respeto  a  la  diversidad  de  género,   generacional,   étnica,   social,   por   identidad   de   género,   condición   de   migración   y   creencia   religiosa,   la   equidad,   la   igualdad   y   la   justicia   y   la   eliminación   de   toda   forma  de  discriminación.174  

  Equidad   e   inclusión,   principios   por   los   cuales   se   garantiza   a   todas   las   personas,   el   acceso,   permanencia   y   terminación   del   ciclo   educativo.   Contempla   además  la  erradicación  de  la  discriminación  en  estas  fases,  así  como  la  adopción  de   medidas   de   acción   afirmativa   a   favor   de   comunidades,   pueblos,   nacionalidades   y,   en   general,   a   grupos   con   necesidades   educativas   particulares.   De   igual   manera,                                                                                                                   171   Ley  Orgánica  de  Educación  Intercultural,en  Registro  Oficial  417,  suplemento,  31  de  marzo  de  

2011.   172   Ibíd.,  Art.  2.

 

173Ibíd.,  literal  z).

 

174Ibíd.,  literal  i).  

82    

propone   como   principios   generales,   el   enfoque   de   derechos   y   la   igualdad   de   género.   A   pesar   de   estos   principios,   en   el   contenido   de   la   nueva   legislación   no   se   prevé   ninguna   regulación   específica   relacionada   al   acceso   y   permanencia   de   estudiantes   refugiados,   solicitantes   de   refugio,   inmigrantes   o   víctimas   de   trata,   temas  que  han  sido  desarrollados  por  los  acuerdos  ministeriales  337  y  482.   A  finales  del  año  2011  se  dio  a  conocer  un  proyecto  de  reglamento  de  la  ley,   con  en  el  que  se  esperaba  se  superen  los  vacíos  existentes  en  la   ley,  respecto  del   ejercicio  del  derecho  a  la  educación  de  las  personas  en  movilidad.No  obstante,  de   la   revisión   del   proyecto   propuesto   por   el   Ministerio   de   Educación,   se   observan     contradicciones  y  ambigüedades  en  varias  disposiciones.     A  diferencia  de  lo  dispuesto  en  el  Acuerdo  337,  la  falta  de  especificidad  de   las  regulaciones  contenidas  en  el  proyecto  de  reglamento,  permite  que  más  de  una   disposición  pueda  sea  aplicable  para  el  caso  de  estudiantes  refugiados,  solicitantes   de   refugio   e   inmigrantes,   abriendola   puerta   a   una   interpretación   restrictiva   de   derechos.   Por   otro   lado,   ninguna   de   las   disposiciones   desarrolla   el   contenido   del   Acuerdo   Ministerial   482,   que   si   bien   tiene   limitaciones   en   su   aplicación,   promueve   que  las  víctimas  de  trata  de  personas  puedan  acceder  y  permanecer  en  el  sistema   educativo,  como  una  medida  de  protección  o  de  restitución  de  derechos.   De   manera   general,   algunas   disposiciones   del   proyecto   dificultarían   el   ejercicio   del   derecho   a   la   educación   de   las   personas   en   movilidad,   especialmente   de  los  niños,  niñas  y  adolescentes.  Por  ejemplo:     a)

El   reglamento   contempla   la   figura   de   las   “matrículas   excepcionales”   para  los  estudiantes  en  situación  de  movilidad  interna  e  internacional   que   deseen   continuar   sus   estudios   en   entidades   educativas   de   cualquier   régimen,   estableciendo   taxativamente   los   siguientes   requisitos   para   la   concesión   de   esta   matrícula:   a)   certificados   de   matrícula   y   promoción   de   los   años   de   estudio   realizados;   b)   aceptación  de  la  institución  educativa  donde  continuará  sus  estudios;   c)  informes  y  convenios,  si  los  hubiere,  en  el  caso  de  estudiantes  que   provengan  del  exterior.175Este  tipo  de  matricula  no  prevé  los  casos  y  

excepciones   establecidos   en   losacuerdos   337   y   482   y   no   incluye   la                                                                                                                   175 Ibíd., Art. 100 y 101.   83    

prohibición   expresa   de   negar   el   acceso   al   sistema   educativo   por   la   condición   migratoria,   especialmente   en   las   zonas   de   frontera   y   a   niños/as  y  adolescentes  indígenas.   b)

La   modalidad   de   educación   semipresencial   se   oferta   a   una   población   de   mínimo15   años   de   edad,   la   que−entre   otras   razones−   por   encontrarse  en  situación  de  movilidad,  no  puede  asistir  regularmente   a   un   establecimiento   educativo.   Sin   embargo,   no   se   establecen   los   requisitos  para  el  acceso  a  ese  nivel,  que  −para  el  caso  de  las  personas   refugiadas,   solicitantes   de   refugio   e   inmigrantes−,   deberían   ser   los   mismos  establecidos  en  el  Acuerdo  337.176  

c)

En   el   Título   VII,   dedicado   a   las   necesidades   educativas   especiales,   se   observan   algunas   incoherencias.   El   título   hace   referencia   a   personas   con   discapacidad   o   con   dotación   superior;   sin   embargo,   cuando   describe   el   ámbito   personal   de   estas   disposiciones,   incluye   a   las   personas   en   movilidad   humana   sin   mayor   especificación,   tal   como   lo   hace   el   Acuerdo   Ministerial   337.   Tampoco   se   establecen   especificaciones   para   los   otros   grupos   de   atención   prioritaria   mencionados,   en   los   que   podría   haberse   considerado   a   las   víctimas   de   trata.    

d)

En  el  título  VII  del  capítulo  IV,  referente  al  reconocimiento  de  estudios   realizados   fuera   del   país,   dispone   que   las   autoridades   educativas   facilitarán  el  acceso,  nivelación  e  integración  de  estudiantes  que  hayan   estudiado  fuera  del  país  y  que  opten  por  ingresar  al  sistema  educativo.   Adicionalmente   establece   que   las   autoridades,   en   ningún   caso,   ofrecerán   a   estos   estudiantes  soluciones   que   restrinjan   el   derecho   a   la   educación,  sin  importar  su  condición  u  origen.177   Para   el   reconocimiento   de   los   estudios,   el   proyecto   diferencia   los   niveles  de  educación  inicial  y  básica.  En  el  primer  caso,dichos  estudios   se  

reconocencon  

la  

presentación  

de  

unacertificación  

de  

haberlosrealizado,   sin   necesidad   de   rendirningunaprueba;   en                                                                                                                   176 Ibíd.,  Art.  148.   177   Ibíd.,  Art.  165  y  166.   84    

elsegundocaso,elreconocimientoestá  a  cargo  del  Director  del  Distrito,   y  se  hacecon  la  presentación  de  los  pases  de  año.   Frente   a   la   imposibilidad   de   comprobar,documentadamente,   los   estudiosrealizados,   se   proponedesignar   unaentidadeducativaparala   rendición   deexámenes   y   elreconocimiento   del   correspondientegrado   o,  

si  

fueraelcaso,  

la  

terminación  

bienestadisposiciónconcuerdaconelAcuerdo  

de  

los  

estudios.  

337,  

 

Si  

otras  

disposicionessubsiguientes,  entran  en  contradicción.   e)

El   Art.   173   y   siguientes,   hacen   referencia   a   estudiantes   “emigrantes”.Se   deduce   que   alude   a   estudiantes   inmigrantes   que   no   pueden  presentar  documentos  que  acrediten  sus  estudios  en  otro  país,   en  cuyo  caso  se  dispone  que  deben  rendir  pruebas  de  ubicación  para   ser   colocados   en   el   nivel   correspondiente.Sin   embargo,   el   artículo   siguiente   −en   contradicción   con   el   Acuerdo   337−,establece   que   para   todo   trámite   de   reconocimiento   de   estudios,   deben   presentarselos   documentos   estudiantiles   otorgados   por   las   autoridades   educativas   del  país  de  procedencia,  debidamente  apostillados  o  autenticados  por   el  cónsul  o  agente  diplomático  ecuatoriano,  con  sede  en  el  país  donde   hubieren  realizado  los  estudios.  En  caso  de  no  existir  representación   diplomática   o   consular   ecuatoriana   en   el   país   de   origen,   dichos   documentos   deberán   ser   autenticados   en   la   embajada   o   consulado   del   país  amigo,  encargado  de  los  asuntos  oficiales  del  Ecuador.    

Cabe   recordar   que   el   Comité   de   Protección   de   los   Derechos   de   todos   los   Trabajadores   Migratorios   y   sus   Familiares,   saludó   al   Estado   ecuatoriano   por:   “La   entrada   en   vigor   del   acuerdo   ministerial   337/2008   que   garantiza   el   acceso   a   la   educación   preprimaria,   primaria   y   media   a   los   niños,   niñas   y   adolescentes   hijos   de   trabajadores   migrantes   extranjeros,   independientementede   su   situación   migratoria”.Sin   embargo,   la   falta   de   claridad   y   especificidad   de   las   disposiciones,   como   la   que   precede,   contradice   el   espíritu   del   acuerdo   en   mención,   y   pone   en   riesgo   el   derecho   de   acceso   y   permanencia   al   sistema   educativo   de   estudiantes   inmigrantes,  refugiados  o  solicitantes  de  refugio.  

85    

Podría   concluirse   que   las   regulaciones   previstas   en   el   proyecto   de   reglamento,  se  oponenal  principio  de  progresividad,  previsto  en  el  Art.  11,  Num.  8   de  la  Constitución,  que  expresamente  determina  que  el  contenido  de  los  derechos   debe   ser   desarrollado   en   forma   progresiva,mediante   jurisprudencia,normas   y   políticas   públicas.   Más   aún,   establece   como   inconstitucional   “cualquier   acción   u   omisión   de   carácter   regresivo   que   disminuya,   menoscabe   o   anule   injustificadamente  el  ejercicio  de  los  derechos”.178   La   promulgación   del   Acuerdo   337   representó   un   paso   adelante   en   el   desarrollo   del   derecho   a   la   educación,   pero   su   aplicación   ha   tenido   serias   limitaciones.  Como  ya  se  señaló,  no  existe,por  parte  del  Ministerio  de  Educación,un   mecanismo  efectivo  de  seguimiento  y  vigilancia  del  cumplimiento  del  Acuerdo,  lo   que   ha   permitido   que   las   instancias   oficiales   locales   apliquen   el   Acuerdo   discrecionalmente,   situación   que   se   agravaría   con   la   expedición   del   reglamento,   pues  serviría  de  argumento  para  dejar  de  aplicar  el  Acuerdo  337.       Niños,  niñas  y  adolescentes  no  acompañados     Éste   es   untema   sobre   el   que   es   necesario   llamar   la   atención,   pues   si   bien   para   la   construcción   del   presente   Informe   no   ha   sido   posible   recoger   datos   estadísticos  y  realizar  una  caracterización  pormenorizada  sobre  la  situación  de  la   niñez  y  adolescencia  no  acompañada,  sí  se  puede  afirmar  que  los  miembros  de  las   organizaciones  entrevistadas  en  las  provincias,  manejan    datos  que  dan  cuenta  de   que  esta  problemática  no  ha  sido  analizada  a  profundidad,  ni  ha  sido,  hasta  ahora,   motivo  de  preocupación  por  parte  de  las  entidades  estatales.   Por   un   lado   está   la   población   colombiana   menor   de   18   años,   que   requiere   protección   internacional,   y   que   llega   al   Ecuador   sin   acompañamiento   de   un   adulto.   Según   un   reporte   de   Hebrew   Inmigrant   Aid   Society-­‐Ecuador   (HIAS),   ésta   es   una   situación   creciente   en   el   país,   tanto   por   el   incremento   de   este   flujo   como   por   la   falta  de  respuesta  a  esta  población  desde  el  Estado.179  

                                                                                                                178Constitución...,  op.  cit.,  Art.  11.  

179 HIAS,  “Situación  de  niños,  niñas  y  adolescentes  no  acompañados  en  el  Ecuador”,  documento  no  

publicado,  Quito,  2010.  

86    

La   Dirección   de   Refugio   del   Ecuador   registró   en   2010,   116   casos   de   niños/as  y  adolescentes  no  acompañados;  en  tanto  que  hasta  el  primer  trimestre   de   2011,   registró   15   casos.   Cabe   indicar   que   estos   datos   no   dancuenta   de   la   cantidad   de   niños/as   y   adolescentes   no   acompañados   que   requieren   protección   internacional,   pues   algunos   se   quedan   en   laszonas   de   frontera,   al   margen   de   cualquier  mecanismo  de  regularización  y  protección.   Según   el   informe   de   HIAS,   no   existe   en   el   Ecuador   un   protocolo   o   procedimiento   de   atención   para   esta   población,   lo   que   está   determinado   por   la   normativa  sobre  niñez  y  adolescencia  ecuatoriana,  que  no  prevé  regulaciones  que   orienten  la  actuación  de  los  funcionarios  de  las  diferentes  instancias  del  Sistema  de   Protección   de   la   Niñez   y   Adolescencia.   Esto   provoca   que   en   ocasiones   se   intente   una   adecuación   forzada   de   la   normativa   a   casos   concretos,   sin   generar   una   orientación   general.   Por   otro   lado,   el   informe   en   mención   refiere   situaciones   que   evidencian   el   desconocimiento   de   elementales   principios   de   protección   para   niños/as   y   adolescentes   de   otra   nacionalidad,   pues   en   algunos   casos   la  Dirección   Nacional   Especializada   en   Niñosy     Adolescentes(DINAPEN),   al   no   saber   cómo   actuar,  entrega  a  niños/as  y  adolescentes  al  consulado  del  país  de  origen  para  ser   repatriados,  casos  en  los  que  se  habría  vulnerado  el  principio  de  no  devolución.   Lo   anterior   evidencia,   en   primera   instancia,la   necesidad   de   reformarla   ley   actual,   de   cara   a   esta   situación   creciente   en   el   Ecuador,   considerando   ciertas   características   de   la   problemáticay   requerimientos   para   su   protección,   como   la   imposibilidad   de   contacto   con   la   familia   biológica   o   los   riesgos   que   conllevaría   reunirse   con   ella;   muchos   niños/as   y   adolescentes   huyen   del   reclutamiento   armado   forzoso,   por   lo   que   debe   observarse   un   respeto   total   al   principio   de   no   devolución.   Al  respecto,  el  Comité  de  losDerechos  del  Niño  de  Naciones  Unidas  en  el  año   2005,   entre   otras   recomendaciones   realizadas   al   Ecuador   sugirió   que   “siga   fortaleciendo  su  política  de  asilo,  en  particular  adoptando  medidas  legislativas  que   rijan  el  tratamiento  de  los  niños  no  acompañados  y  separados  de  sus  familias.”180   Por   otro   lado,   también   se   evidencia   la   presencia   de   niños/as   y   adolescentes   no  acompañados  en  la  frontera  sur  del  país,  aunque  la  dinámica  es  diferente  y  las                                                                                                                   180   Comité   sobre   los   Derechos   del   Niño,   “Recomendaciones   finales   al   informe   presentado   por   el  

Estado  ecuatoriano”,  13  de  septiembre  de  2005.  

87    

razones  que  les  obliga  a  cruzar  la  frontera  no  son  las  mismas,  aunque  igualmente   se  encuentran  en  situación  de  desprotección.  La  economía  dolarizadadel  Ecuador,   motivaa  la  población  peruana  a  encontrar  actividades  económicas  en  el  territorio   ecuatoriano,  actividades  que  no  siempre  son  lícitas,  y  en  este  contexto  se  inserta  la   presencia   de   niños,   niñas   y   adolescentes   que   llegan   al   Ecuador   sin   el   debido   acompañamiento   de   adultos.   Entre   otras   actividades,   se   dedican   al   reciclaje   de   basura,   para   venderla   en   el   Ecuador   y   llevar   el   dinero   al   lado   peruano,   o   son   inducidos   a   la   mendicidad   o   al   tráfico   de   combustibles,   lo   cual   los   expone   a   situaciones  de  explotación  que  pueden  configurar  trata  de  personas.   Estos   hechos   demuestran   que,   además   de   la   necesidad   de   regulaciones,   normativas   y   políticas   de   protección   a   la   niñez   y   adolescencia,   se   requieren     medidas   estructurales   que   disminuyan   el   riesgo   de   esta   población;   también   es   necesario   promover   políticas   binacionales   que   involucren   alos   Estados   ecuatoriano  y  peruano.  

88    

DERECHOS  DE  LAS  PERSONAS  REFUGIADAS   Derechos  constitucionales  y  marco  normativo  de  protección.     Algunos   instrumentos   internacionales,   tanto   de   carácter   universal   como   regional,   reconocen   los   derechos   de   las   personas   con   necesidad   de   protección   internacional.   La   Convención   de   Ginebra   de   1951   sobre   el   Estatuto   de   los   Refugiados  y  sus  protocolos  posteriores,  constituye  la  piedra  angular,  pues  define   quién  es  una  persona  refugiada  e  incorpora  principios  básicos  para  su  protección.   Adicionalmente,   existen   otros   instrumentos   de   carácter   regional,   como   la   Declaración   de   Cartagena   de   1984,   que   adecua   este   derecho   a   la   realidad   latinoamericana,  ampliando  la  definición  de  persona  refugiada.   La   Constitución   ecuatoriana   recoge   los   principios   y   derechos   reconocidos   en   estos   instrumentos   internacionales   y   los   incorpora   dentro   de   su   catálogo   de   derechos,   destacando   que   no   se   limita   a   su   reconocimiento,   sino   que   añade   principios   y   obligacionesespecíficas   dirigidas   al   pleno   ejercicio   de   derechos   y   protección  de  las  personas  refugiadas.     El   Art.   41   reconoce   el   “derecho   a   solicitar   asilo   y   refugio”,181especifica   las   obligaciones   del   Estado   respecto   de   las   personas   que   requieren   protección   internacional   y   define   los   principios   básicos   que   deben   ser   respetados   para   garantizar  plenamente  este  derecho.  Además  incluye  la  posibilidad  excepcional  de   reconocer   el   estatuto   de   refugiado   a   un   colectivo   de   personas   bajo   determinadas   circunstancias.   El   Art.   66   incorpora   el   principio   de   no   devolución,   el   cual   ha   sido   integrado  entre  los  derechos  de  libertad,  y  cuyo  contenido  señala:     Las   personas   extranjeras   no   podrán   ser   devueltas   o   expulsadas   a   un   país   donde  su  vida,  libertad,  seguridad  o  integridad  o  la  de  sus  familiares  peligren  por   causa   de   su   etnia,   religión,   nacionalidad,   ideología,   pertenencia   a   determinado   grupo  social,  o  por  sus  opiniones  políticas.182  

  Este   principio,   que   se   aplica   a   personas   refugiadas,   puede   ser   aplicable   también   a   personas   víctimas   de   tortura   o   de   trata,   que   se   encuentran   en                                                                                                                   181   Constitución...,  op.  cit.,    Art.  41.   182   Ibíd.,  Art.  66,  Num.  14.  

89    

similarsituación  de  riesgo.  Bajo  este  principio  debe  entenderse  que  la  devolución   no  hace  referencia  exclusivamente  a  procesos  de  exclusión  o  deportación  del  país,   sino   también   a   cualquier   otro   motivo   por   el   que   una   persona   que   requiere   protección   internacional,   deba   volver   a   su   país   de   origen   o   residencia   habitual   donde   subsiste   la   amenaza.   Por   ejemplo,   el   exigir   documentación   que   sólo   puede   conseguirse   en   el   país   de   origen,   o   por   intermedio   de   consulados,   embajadas   o   autoridades   de   este   país   para   ejercer   un   derecho   fundamental,   vulnera   este   principio.   De   la   mano   de   los   principios   y   derechos   mencionados   se   encuentra   la   no   sanción   por   infringir   las   leyes   migratorias,   en   el   caso   de   personas   que   requieren   protección  internacional.  Al  respecto,  la  Constitución  señala  que  “[n]o  se  aplicará  a   las   personas   solicitantes   de   asilo   o   refugio   sanciones   penales   por   el   hecho   de   su   ingreso   o   de   su   permanencia   en   situación   de   irregularidad.” 183 Además   de   la   consagración  de  estos  principios,  es  importante  la  determinación  de  obligaciones   específicas  al  Estado  ecuatoriano,  respecto  de  la  asistencia  humanitaria  y  jurídica   de  emergencia  que  debe  brindar  a  estas  personas.   Como   se   ha   indicado   anteriormente,   el   reconocimiento   formal   de   los   principios   y   derechos   no   basta   para   que   sean   efectivos   en   la   práctica.   Por   ello   se   establece   que   las   normas,   las   políticas   y   los   servicios   públicos   deben   ser   las   primeras  garantías  que  posibiliten  el  ejercicio  efectivo  de  los  derechos  humanos  y   de  la  naturaleza.184   Con  relación  al  ámbito  normativo,  luego  de  más  de  tres  años  de  aprobada  la   Constitución,   se   constata   que   la   regulación   de   este   derecho   no   se   la   hace   mediante   ley   orgánica,   como   debería   ocurrir   por   disposición   constitucional, 185  sino   que   continúa   vigente   el   Decreto   Ejecutivo   3301,   expedido   en   el   año   1992,   el   cual   desarrolla   el   procedimiento   para   la   determinación   de   la   condición   de   refugiado,   que  es  anacrónico  respecto  a  las  exigencias  de  la  dinámica  actual.     Esta   normativa   regula   parcialmente   las   atribuciones   de   la   DR   y   de   los   funcionarios,   quienes   deben   cumplir   un   rol   esencial   en   cuanto   a   la   protección   a   las                                                                                                                   183   Ibíd.,  Art.  41.  

184 Ibíd.,  Art.    84  y  85.   185   El  Art.  133  de  la  Constitución  de  la  República  del  Ecuador  dispone:  “Serán  leyes  orgánicas:    [...]  

2)  Las  que  regulen  el  ejercicio  de  los  derechos  y  garantías  constitucionales”.  

90    

personas   refugiadas.   Esta   ausencia   de   regulación   ha   contribuido   a   la   discrecionalidad   de   las   acciones   de   esta   dependencia   y   a   las   dificultades   paravigilar  su  actuación.   En   abril   de   2009   se   emitió   el   Decreto   1635, 186 que   introduce   algunas   reformas   al   decreto   inicial.   Sin   embargo,   estas   disposiciones   fueron   duramente   cuestionadas  por  las  organizaciones  que  trabajan  en  defensa  de  los  derechos  de  las   personas   refugiadas   y   por   la   Defensoría   del   Pueblo,   que   al   respecto   señala:   “Las   normas   del   Decreto   1635   deben   ser   derogadas   por   inconstitucionales   y   violatorias   a  estándares  internacionales  de  derechos  humanos  y  del  derecho  internacional  de   los   refugiados.”187  Por   este   motivo,   la   Comisión   para   Determinar   la   Condición   de   Refugiado,   decidió   no   aplicar   estas   reformas.188  Sin   embargo,   el   11   de   enero   de   2011,  fundamentándose  en  estas  polémicas  reformas,  el  Ministerio  de  Relaciones   Exteriores  expide  el  Acuerdo  Ministerial  000003-­‐2011,  que  viabiliza  la  aplicación   del   Art.   3   del   Decreto   1635.   Con   este   fundamento   se   implementa   el   procedimiento   de  admisibilidad,  que  presenta  aspectos  cuestionables  desde  el  punto  de  vista  de   los  derechos  humanos  y  de  las  personas  refugiadas.     La  Dirección  General  de  Refugiados  del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,   Comercio   e   Integración,   al   recibir   solicitudes   de   refugio   manifiestamente   infundadas  o  abusivas,  podrá  inmediatamente,  o  como  máximo,  hasta  dentro  de  los   diez   (10)   días   hábiles   subsiguientes,   declarar   su   inadmisión   motivada   a   trámite,   sin  que  para  ello  sea  necesaria  resolución  por  parte  de  la  Comisión.189  

 

                                                                                                                186Presidencia   de   la   República,Decreto   Ejecutivo   No.   1635,   en   Registro   Oficial   565,   7   de   abril   de  

2009.   187   Comisión  

Nacional   de   Movilidad   Humana   de   la   Defensoría   del   Pueblo   del   Ecuador,  

“Informejurídico   sobre   el   Decreto   Presidencial   1635   de   25   de   marzo   de   2009”,   Quito,   abril   de   2009.   188   En   ese   año,   a   consecuencia   de   la   oposición   a   estas   reformas,   la     DR   inició   un   proceso   de   reforma  

del  Decreto  3301,  que  contó  con  la  participación  de  algunas  organizaciones  y  de  la  Defensoría   del   Pueblo.   Sin   embargo,   el   documento   final   al   que   se   llegó,   fue   desechado   y   no   se   lo   puso   a   consideración  de  la  Presidencia  de  la  República  para  su  entrada  en  vigencia.   189   Presidencia  de  la  República,  Decreto  Ejecutivo  1635,op.  cit.,  Art.  3.  

91    

Adicionalmente,  el  Director  de  Refugiados  informa  sobre  un  nuevo  proceso   de   reforma   del   Decreto   3301,   llevado   a   cabo   con   diferentes   instancias   estatales,   entre   las   cuáles   se   encuentran   los   Ministerios   de   Defensa   y   Coordinador   de   Seguridad.  La  participación  de  estos  ministerios  es  preocupante,por  el  enfoque  de   seguridad   que   puede   imprimirse   a   las   reformas,   las   que   tendrían   como   consecuencia  mayores  restricciones  al  derecho  de  solicitar  refugio  en  el  Ecuador.   Al  ser  consultado  sobre  la  posibilidad  de  socializar  este  documento  con  las   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   el   funcionario   es   enfático   en   su   negativa,   por   cuanto   las   reformas   están   a   la   espera   de   la   aprobación   del   Presidente   de   la   República,  lo  cual  también  es  cuestionable,  pues  vulnera  el  derecho  constitucional   de   las   personas   a   participar   en   la   construcción   de   las   normas   y   políticas   públicas.190 El  valorar  los  criterios  e  información  que  pueden  aportar  los  diferentes   espacios  de  la  sociedad  civil  en  la  construcción  de  políticas  públicas,  ayuda  a  una   construcción  más  integral  y  garantista  de  los  derechos  de  las  personas  refugiadas.    

  La  población  refugiada  en  el  Ecuador  en  cifras     Antes  de  profundizar  en  los  datos  de  la  población  refugiada  en  el  Ecuador,   se   debe   anotar   que   las   estadísticasproporcionadas   por   la   DR,   dan   cuenta   de   aquellas  personas  que  se  encuentran  formalmente  dentro  del  sistema  de  la  DR,  ya   sea   reconocidas   oficialmente   como   refugiadas   o   como   solicitantes.   Se   debe   hacer   hincapié  en  que  la  condición  de  refugiado  es  intrínseca  a  la  persona;  es  decir,  basta   que   se   configuren   los   presupuestos   determinados   en   la   legislación   nacional   e   internacional,  para  que  esa  persona  sea  considerada  como  tal.Esto  quiere  decir  que   por   diversas   circunstancias,   como   la   falta   de   información,   la   imposibilidad   de   acceso   físico   a   los   puntos   de   registro,   la   carencia   de   recursos   económicos   para   movilizarse,  entre  otras,  existe  población  que  aún  no  ha  solicitado  refugio  al  Estado   de  manera  formal  y,  por  tanto,  no  forma  parte  de  las  estadísticas  oficiales.  Según   datos   de   la   DR,   el   número   total   de   personas   reconocidas   como   refugiadas,   hasta  

                                                                                                                190   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  85.  

92    

diciembre  de  2011,  es  de  55.092.  De  esta  cifra,  la  gran  mayoría  es  de  nacionalidad   colombiana−54.243−,que  representa  el  98%  del  total.       Gráfico  10   Población  Refugiada  en  el  Ecuador,  2011    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Refugiados.2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.  

 

  La  razón  fundamental  para  este  alto  porcentaje,  es  la  presencia  del  conflicto   colombiano   y   la   cercanía   de   la   frontera   ecuatoriana   a   las   zonas   más   conflictivas.   Como   señala   un   estudio   realizado   por   Facultad   Latinoamericana   de   Ciencias   Sociales   FLACSO,   “[l]as   causas   por   las   que   esta   población   sale   de   Colombia   se   deben  principalmente  a  la  violencia  en  sus  diversas  expresiones  (por  acciones  de   grupos   armados   en   el   escenario   rural   y   urbano,   amenazas,   atentados   y   temor   generalizado)”. 191  El   Ecuador   es   el   país   en   la   región   con   mayor   número   de   población  colombiana  refugiada  a  causa  del  conflicto  armado.   Como   se   ha   visto,   en   el   año   2011   se   incrementó   el   ingreso   de   población   colombiana  al  Ecuador;  de  hecho,  el  saldo  migratorio  de  esta  población  (24.615)  es   el   más   alto   en   los   últimos   cinco   años.No   obstante,   llama   la   atención   que   el   número   de   personas   refugiadas   reconocidas,   se   reduce   significativamente   en   este   año.                                                                                                                   191 FLACSO  -­‐  ACNUR,  “Refugiados  urbanos  en  Ecuador”,  FLACSO,  Quito,  febrero  2011.    

93    

Según   los   datos   de   la   DR,   desde   enero   a   diciembre   han   sido   reconocidas   2.679personas   colombianas   frente   a   las   7.997   del   año   2010,   siendo   los   meses   de   enero   (396),   abril   (459)   y   septiembre   (536),   los   que   arrojan   los   índices   más   elevados.   Las  razones  por  las  que  la  población  colombiana  se  ve  obligada  a  salir  de  su   país   e   ingresar   al   Ecuadorse   mantienen,   por   lo   que   resulta   sorprendente   que   a   pesar   de   que   el   número   de   personas   colombianas   en   Ecuador   se   incrementa   significativamente,  las  reconocidas  en  2011  sean  mucho  menor  que  las  de  2010.   Además,   si   se   comparan   los   datos   de   la   DR   con   los   del   Censo   de   Población   y   Vivienda   2010,   se   puede   inferir   que   gran   parte   de   la   población   colombiana   se   encuentra   en   el   Ecuador   a   consecuencia   del   conflicto   armado,192lo   que   debe   ser   tomado  en  cuenta,  ya  que  en  el  estudio  de  FLACSO  se  observa  que  el  84%  de  las   personas   encuestadas   no   desea   retornar   a   su   país,pues   las   condiciones   que   las   obligó  a  salir  no  han  cambiado.   Se   debe   advertir   que   entre   la   población   refugiada   en   el   Ecuador   existe   un2%   que   proviene   de   otros   países,   de   la   región   y   de   otros   continentes.   Estos   grupos,  si  bien  no  alcanzan  las  proporciones  de  la  población  colombiana,  también   deben  ser  considerados  al  momento  de  generar  políticas  públicas,  ya  que  pueden   requerir   una   mayor   atención   en   su   proceso   de   integración,en   razón   del   idioma   y   otras  diferencias  culturales.     Dentro   de   las   personas   que   provienen   de   países   del   continente   americano   se   encuentran   239   personas   cubanas   (equivalente   al   0,43%   del   total   de   refugiados),  nacionalidad  que,  con  una  diferencia  evidente,  le  sigue  a  la  población   colombiana.  Sin  embargo,  cabe  aclarar  que  la  gran  mayoría  fue  reconocida  antes  de   2008,  año  en  que  se  incrementó  significativamente  el  flujo  de  población  cubana.     Así,   se   constata   que   a   mayor   presencia   de   población   cubana,   se   reduce   el   número   de   personas   de   esa   nacionalidadreconocidas   como   refugiadas.   En   2009   fueron  reconocidas  28  personas,  en  2010  se  redujo  a   tres  y,  para  2011,únicamente                                                                                                                   192

Los datos oficiales del Censo 2010 advierten la existencia de alrededor de 93.237 personas de origen colombiano que, frente al dato de más de 54.000 personas refugiadas, se podría sostener que un 50% de la población colombiana en el Ecuador requiere protección internacional. Sin embargo, este dato se desvirtúa por las limitaciones de los datos del Censo de Población, y los cuestionamientos que se han señalado anteriormente.  

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dos   personas   fueron   reconocidas.   De   hecho,   según   datos   de   la   DR,   1.121   personascubanas   fueron     rechazadas   en   primera   instancia   por   la   Comisión   para   determinar  la  Condición  de  Refugiados,  y  730  casos  fueron  archivados,porque  las   personas   no   continuaron     con   el   proceso;   en   total   se   registran   3.548   solicitudes   negadas.   Frente  a  estos  datos,  ACNUR  ha  enfatizado  que  las  personas  en  necesidad  de   protección   internacional   deben   acceder   a   un   proceso   de   asilo   justo,   sin   discriminación  alguna  en  razón  de  nacionalidad,  etnia,  u  otros  factores,y  que  cada   caso  debería  ser  evaluado  de  manera  particular  y  a  profundidad.   Dentro  del  grupo  de  refugiados  provenientes  del  continente  americano,  se   encuentran   25   personas   de   Haití.   En   este   grupo   poblacional   se   puede   observar,también,que  hay  un  índice  bajo  de  reconocimiento,  pese  a  las  condiciones   de   su   país   de   origen;   así,   sólo   se   reconocieron   como   refugiadas   25   de   981   solicitudes,  loque  representa  apenas  el  2,5%  de  las  solicitudes.   Varias   son   las   causas   que,   a   criterio   de   ACNUR,   explican   estos   índices   reducidos,   entre   ellas:   la   falta   de   intérpretes   en   francés   o   creole,   el   no   reconocimiento,   dentro   de   los   procesos,de   casos   de   violencia   de   género,   la   ausencia    de  protección  estatal  frente  a  otros  tipos  de  violencia,  como  la  que  tiene   lugar  en  barrios.  No  obstante,  el  ACNUR  y  la  Oficina  del  Alto  Comisionado  para  los   Derechos   Humanos,han   hecho   un   llamado   con   elfin   de   que   las   personas   de   nacionalidad   haitiana   no   sean   devueltas   a   su   país   de   origen,   se   analicen   las   solicitudes   de   asilo   en   el   marco   de   los   instrumentos   vigentes,   y   se   vea   la   posibilidad  de  implementar  estatutos  humanitarios  subsidiarios.   Respecto  de  la  población  refugiada  proveniente  de  otros  continentes,  la  de   origen  asiático  es  la  mayoritaria.  Según  los  datos  estadísticos  de  la  DR,  existen  en  el   Ecuador   114   personas   refugiadas   provenientes   de   Afganistán,   36   de   Irak,   35   de   Irán   y   29   de   Pakistán,   en   tanto   que   del   continente   africano,   el   mayor   número   de   refugiados  proviene  de  Nigeria,  que  llega  a  23.     Del   total   de   personas   refugiadas,   las   de   sexo   masculino   (28.818),   sobrepasa   ligeramente   alas   del   sexo   femenino   (26.274).   Tal   es   la   tendencia   observada   en   la   población  colombiana:  28.262  y  25.981  mujeres.         95    

Gráfico  11   Población  colombiana  refugiada  en  el  Ecuador    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Refugiados.  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.    

  No   obstante,   en   otras   nacionalidades   existen   mayores   variaciones   entre   la   población  masculina  y  femenina  refugiada,  pero  que  por  su  número  reducido,  son   poco  evidentes.   Gráfico  12   Población  refugiada  de  otras  nacionalidades  

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Refugiados,  2011.  

96    

Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.    

  Estas   variaciones   podrían   responder   a   la   legislación   de   origen,   a   aspectos   culturales   u   otros   factores   que   impiden   que     mujeres   niñas,   adolescentes   o   adultassalgan  de  sus  países  con  la  misma  facilidad  que  los  hombres.   Por   otra   parte,   la   presencia   de   niños,   niñas   y   adolescentes   también   es   significativa;  alcanza  a  13.834  personas  entre  los  0  y  17  años  (el  25%  del  total  de   personas  refugiadas  en  el  Ecuador).  De  esta  cifra,  los  niños  y  niñas  comprendidos   entre   los   0   y   11   años   (7.539)   representan   el   54%,   que   es   ligeramente   superior   a   la   de  los  adolescentes(6.295).     Según   las   estadísticas   de   la   DR,   el   99,5%   deniños,   niñas   y   adolescentes   refugiados,   son   colombianos;   es   decir,   prácticamente   la   totalidad   de   la   población   de   niños,   niñas   y   adolescentes   refugiados   son   de   esta   nacionalidad.   En   otras   nacionalidadesprácticamente  no  existe  presencia  de  niños,  niñas  o  adolescentes.Se   debe   tener   en   cuenta   que   estas   cifras   corresponden   a   la   población   refugiada   reconocida   formalmente   como   tal;   no   obstante,   existe  un  significativo   número   de   personas   que   habiendo   solicitado   refugio,   por   diversas   circunstancias   aún   no   ha   culminado  el  proceso  para  determinar  su  condición.     En   efecto,   según   datos   de   la   DR,   el   número   de   personas   que   ha   solicitado     reconocimiento   de   refugiado,a   diciembre   de   2011,   es   de   148.977,   lo   que   representa   el   doble   del   número   de   personas   reconocidas.   En   este   grupo,   la   proporción  en  cuanto  a  nacionalidades,  es  similar  a  la  anterior.                           97    

Gráfico  13   Personas  solicitantes  y  refugiadas      

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Refugiados.2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.    

  Gráfico  14   Personas  solicitantes  y  refugiados  colombianas    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Refugiados,  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.    

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Como   se   ha   mencionado,   los   índices   de   reconocimiento   de   población   refugiada  han  decrecido  en  2011.  Si  bien  en  los  años  anteriores  se  llevó  a  cabo  el   proceso   de   Registro   Ampliado,   por   el   cual   fueron   reconocidas   27.740   personas   colombianas;en   el   año   2009,fueron   25.803,   y   en   el   año   2010,   8.049.   No   obstante,   a   diciembre   de   2011,la   cifra   desciende   a   2.679   personas.Son   varios   factores   que   explican   este   descenso;   el   más   importante,   identificado   en   2011,   es   la   aplicación     del  procedimiento  de  admisibilidad.      

  Protección  de  las  personas  refugiadas  y  el  ejercicio  de  sus   derechos     El  proceso  de  admisibilidad     El   Director   de   Refugiados   señala   que   “muchas   ONG,   abogados   o   personas   inescrupulosas   recurrían   al   refugio   como   mecanismo   expedito   y   gratuito   de   regularización   migratoria,   es   decir,   en   muchos   casos   eran   inmigrantes   económicos   y   no   refugiados”,193razón   por   la   que,para   este   funcionario,   se   debió   implementar   un  filtro  que  garantice  la  protección  de  quienes  realmente  lo  necesiten.Según  este   procedimiento:     Las   solicitudes   en   las   que   se   declare   invocar   la   institución   del   refugio,   únicamente   para   eludir   la   acción   de   la   justiciao   evadir   el   cumplimiento   de   las   disposiciones   legales   y   normativas   de   migración   y   extranjería,   no   se   admitirán   a   trámite,  por  no  ser  de  competencia  de  la  Dirección  de  Refugio.194    

Para   ello   se   ha   implementado   un   sistema   de   entrevistas   realizado   por   funcionarios  de  la  DR,  en  la  que  se  determina  si  las  solicitudes  son  “infundadas”  o   “abusivas”.   Estos   funcionarios   deben   remitir   un   informe   al   Director   de   Refugiados,   “para  la  calificación  final  de  la  admisibilidad  o  inadmisibilidad  de  la  solicitud.”195                                                                                                                   193   Entrevista   a,   Director   de   Refugiados   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,  19   de   diciembre   de  

2011.   194  Acuerdo  Ministerial  00003,    Art.  3,  11  de  enero  de  2011.   195   Ibíd.,  Art.  4-­‐6.      

99    

Se   debe   advertir   que   la   razón   de   los   inconvenientes   que,   según   esta   autoridad,  han  motivado  la  implementación  de  este  procedimiento,  se  sitúa  en  las   políticas  migratorias  estatales.  Como  se  ha  observado  anteriormente,  los  requisitos   para   el   acceso   a   visados   son   cada   vez   más   difíciles   de   cumplir,   por   lo   que   −al   no   existir  alternativas  para  regularizarse  y  frente  al  temor  de  la  privación  de  libertad   y   deportación−de   manera   indirecta   se   estimula,   a   quienes   se   encuentran   en   esta   situación,  a  solicitarrefugio  de  manera  “infundada”.   Frente  a  esta  realidad,  en  lugar  de  implementar  rectificaciones  a  la  política   migratoria,   que   se   adecúen   al   contexto   de   la   movilidad   en   el   país   y   brindar   posibilidades   para   que   las   personas   accedan   a   regularizarse,   se   incorpora   un   mecanismo   que   complejiza   la   posibilidad   de   ser   reconocido   como   persona   refugiada  en  el  Ecuador,  lo  cual  va  en  desmedro  de  quienes  requieren  protección   internacional.     Esta   medida   atenta   contra   el   principio   constitucional   que   establece   que   “[n]inguna  norma  jurídica  podrá  restringir  el  contenido  de  los  derechos  ni  de  las   garantías   constitucionales”. 196 Añadir,   como   requisito   previo   para   acceder   al   procedimiento  usual,  una  entrevista  de  carácter  sumaria  en  la  que  se  determina  si   la  persona  presenta  elementos  relacionados  con  la  definición  de  refugiado,reduce   el  ejercicio  de  este  derecho  mediante  una  norma  que  ni  siquiera  tiene  la  jerarquía   que   dispone   la   Constitución   para   la   regulación   de   los   derechos.Además,   esta   medida  se  contrapone  al  principio  de  progresividad  de  los  derechos,  es  decir,  que   las   normas,   la   jurisprudencia   y   las   políticas   públicas   deben   tender   a   la   mejor   garantía   y   ejercicio   de   éstos;   caso   contrario   la   Constitución   señala:   “Será   inconstitucional   cualquier   acción   u   omisión   de   carácter   regresivo   que   disminuya,   menoscabe  o  anule  injustificadamente  el  ejercicio  de  los  derechos.”197   Si  bien  a  criterio  de  ACNUR,  las  solicitudes  manifiestamente  “infundadas”  o   “abusivas”   pueden   provocarproblemas   a   los   sistemas   de   determinación   de   tal   condición,  también  es  claro  al  establecer  que:     Al   igual   que   en   el   caso   de   todas   las   solicitudes   de   determinación   de   la   condición  de  refugiado  o  de  otorgamiento  de  asilo,  al  solicitante  se  le  debe  dar  la  

                                                                                                                196   Constitución...,  op.  cit.,  Art.11,  Num.  4.   197   Ibíd.,  Num.  8.  

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oportunidad   de   tener   una   entrevista   personal   completa   con   un   funcionario   plenamente  competente.198  

  Lo   que   no   ocurre,   ya   que   son   funcionarios   de   la   DR   quienes   realizan   las   entrevistas  y  no  la  Comisión  para  determinar  la  condición  de  Refugiados,  que  −en   función   de   lo   dispuesto   por   el   Decreto   3301−199 es   el   órgano   competente.   De   esta   manera  se  contradice  el  criterio  del  Comité  Ejecutivo  de  ACNUR,  quien  enfatiza  que   “[e]l   carácter   manifiestamente   infundado   o   abusivo   de   una   solicitud   debe   ser   establecido   por   la   autoridad   normalmente   competente   para   determinar   la   condición  de  refugiado.”200   Este  criterio  es  de  gran  relevancia,  ya  que,  finalmente,  la  decisión  de  admitir   o   no   a   trámite   una   solicitud   y   declararla   como   “infundada”   o   “abusiva”,   es   una   decisión   sustancial   que   determina   si   la   persona   requiere   protección   internacional.En  consecuencia,  se  vulnera  el  derecho  constitucional  a  ser  juzgado   por   una   autoridad   competente,   derecho   que   se   aplica   para   todo   tipo   de   procedimiento   judicial   o   administrativo. 201  En   este   sentido,   la   Comisión   para   determinar  la  Condición  de  los  Refugiados  en  el  Ecuador,  debe  ser  la  competente   para  este  procedimiento.     Ahora   bien,     según   el   ERJAFE,   “los   actos   de   la   Administración   Pública   son   nulos   de   pleno   derechocuando   sean   dictados   por   órganos   incompetentes   en   la   materia.”202  Esto   significa   que   las   decisiones   adoptadas   por   funcionarios   que   no                                                                                                                   198   Comité  

Ejecutivo   de   ACNUR,N°   30   (XXXIV)   “El   problema   de   las   solicitudes   de   asilo   o   de   la  

condición   de   refugiado   manifiestamente   infundadas   o   abusivas”,34°   período   de   sesiones   del   Comité   Ejecutivo,   1983,   conclusión   aprobada   por   el   comité   ejecutivo   del   programa   del   alto   comisionado,   por   recomendación   del   subcomité   plenario   sobre   la   protección   internacional   de   los  refugiados.   199Decreto  3301,Art.  4,  en  Registro  Oficial  933,  12  de  mayo  de  1992.   200Comité  Ejecutivo  de  ACNUR,N°  30  (XXXIV)  “El  problema  de  las  solicitudes...”,  op.  cit.   201El  Art.  76,  Num.  3  literal  l)  de  la  Constitución  de  la  República  del  Ecuadorseñala:“En  todo  proceso  

en  el  que  se  determinen  derechos  y  obligaciones  de  cualquier  orden,  se  asegurará  el  derecho  al   debido  proceso  que  incluirá  las  siguientes  garantías  básicas:  

[...]Sólo   se   podrá   juzgar   a   una  

persona   ante   un   juez   o   autoridad   competente   y   con   observancia   del   trámite   propio   de   cada   procedimiento”.   202   Presidencia  

de   la   República,   Decreto   Ejecutivo   2428,   “Estatuto   del   Régimen   Jurídico   de   la  

Función  Ejecutiva”,  Art.  129,  Lit.  b),  enRegistro  Oficial  536,  18  de  marzo  de  2002.    

101    

tienen   la   competencia   expresa   para   ello,   no   pueden   ser   subsanables,   ni   siquiera   con  la  voluntad  de  la  persona  afectada,  por  lo  que  podrían  ser  anulados  de  oficio   por  la  autoridad  administrativa  o  mediante  sentencia  judicial.203   Por   otra   parte,   la   definición   de   solicitudes   “infundadas”   o   “abusivas”   contiene  términos  amplios,  dejandosu  aplicación  a  criterio  de  quien  entrevista.  En   efecto,   más   allá   del   Acuerdo   Ministerial   00003,   no   existen   normas   internas   de   la   DR   que   regulen   y   brinden   criterios   más   precisos   sobre   la   aplicación   de   estos   conceptos.Según   las   definiciones   que   constan   en   dicho   acuerdo   ministerial,   las   solicitudes   infundadas   son   “aquéllas   referidas   a   los   casos   en   que   la   persona   solicitante   declara   en   su   formulación   hechos   y/o   circunstancias   que   no   guardan   relación  alguna  con  las  definiciones  de  la  condición  de  refugiado/a  vigentes  en  el   Ecuador.”204En  tanto  que  las  solicitudes  abusivas  son“aquéllas  referidas  a  los  casos   en   que   la   persona   solicitante   invoca   la   institución   del   refugio   para   evadir   la   acción   de   la   justicia   o   el   cumplimiento   de   las   leyes,   así   como   aquellos   casos   que   evidencien   manipulación   del   proceso   y/o   engaños   para   obtener   beneficios   personales  o  colectivos.”205   De   la   información   recabada   se   desprende   que   existen   falencias   en   los   procesos  de  las  entrevistas  de  admisibilidad.  Así,  se  utiliza  un  formato  común  en  el   que   no   se   considera   la   situación   particular   de   cada   entrevistado.   Además,   las   preguntas   no   están   únicamentedirigidas   a   identificar   el   riesgo   de   las   personas   que   solicitan  refugio.  Una  de  las  preguntas  más  frecuentes  es  “¿requiere  trabajo?”;  con   base  en  la  respuesta  positiva,  se  niega  la  admisión  a  trámite.   Las   ONG   que   brindan   atención   a   personas   refugiadas   y   el   ACNUR   conocen   casos   en   que   se   presentaban   elementos   para   la   admisión.   Así,   a   inicios   del   año   2012,en  carta  remitida  al  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  conjuntamente  con   la   Defensoría   del   Pueblo,   se   da   a   conocer   la   existencia   de   más   de   200   casos   que   presentarían  elementos  para  acceder  al  proceso  de  determinación  de  la  condición   de   refugiado,   pero   que   no   han   podido   hacerlo   principalmente   por   la   aplicación   del  

                                                                                                                203  Eduardo  García  de  Enterría,  Curso   de   Derecho   Administrativo   I,  cap.  II:“La  nulidad  absoluta  o  de  

pleno  derecho  de  los  actos  administrativos”,  Civitas,  Buenos  Aires,  2006,  p.  623–629.   204   Acuerdo  Ministerial  00003,op.  cit.,  Art.  2,  Lit.  c).     205   Ibíd.,  Lit.  d).    

102    

procedimiento  de  elegibilidad.206   Por   su   parte,   el   equipo   del   SJRM-­‐Quito   verificó   casos   en   que   las   regiones   de   donde   provenían   los   solicitantes   eran   efectivamente   zonas   de   conflicto;   sin   embargo   no   se   dio   oportunidad   para   señalar   este   aspecto   en   la   entrevista.   Por   el   contrario,   según   señalan   las   instituciones   entrevistadas,   las   preguntas   de   admisibilidad  que  se  realizan  son  generales  y  abiertas,  tales  como  “¿para  qué  vino   al   Ecuador?”,pudiendo   las   personas   entrevistadas   aludir   a   aspectos   relacionados   con   trabajo   o   a   la   presencia   de   familiares   en   el   Ecuador.   Sin   embargo,   detrás   de   estas  respuestas,  pueden  existir  motivos  que  sí  se  relacionen  con  las  definiciones   de   la   condición   de   refugiado/a.   Así,   en   el   caso   de   quienes   responden   buscar   trabajo,  se  debe  tomar  en  cuenta  que  uno  de  los  impactos  del  conflicto  colombiano   incide  en  su  situación  económica,  afectando  el  normal  desarrollo  de  las  actividades   comerciales,  agrícolas  y  otras  formas  de  sustento  de  la  población.   Por   otro   lado,   los   espacios   donde   se   realizan   las   entrevistas   y   la   forma   de   abordar   las   preguntas   no   generan   confianza   para   las   personas,   en   particular   a   mujeres,   niños,   niñas   y   adolescentes.   En   efecto,   no   en   todas   las   oficinas   las   entrevistas   de   admisibilidad   son   realizadas   por   mujeres   en   los   casos   que   así   lo   requieran,lo   que   dificulta   y   restringe   la   posibilidad   de   que   surjan   elementos   de   violencia   u   otros   aspectos   que   pueden   ser   cruciales   para   su   admisibilidad.La   información   obtenida   en   la   frontera   norte   revela   que   la   población   colombiana   frecuentemente  teme  hablar  sobre  los  grupos  armados  y  sus  acciones,  por  lo  que   en   una   entrevista   rápida   es   posible   que   no   surjan   los   elementos   que   configuran   su   condición  de  refugiada.   Las   personas   que   buscan   protección   internacional   no   siempre   conocen   de   manera  adecuada  el  procedimiento  para  ser  reconocidas  como  refugiadas  y,  en  la   primera  entrevista,  no  expresan  con  claridad  sus  temores  de  persecución.  Además,   por   causas   emocionales,   omiten   relatos   que   darían   pie   a   su   fundamento   de   refugio.Es  responsabilidad  de  quién  realiza  las  entrevistas,  identificar  los  motivos   para   que   la   persona   sea   considerada   como   refugiada,   observando   el   contexto   personal   y   del   país   de   origen,   pues   se   debe   considerar   que   quien   solicita   protección,   usualmente   no   maneja   aspectos   técnicos   sobre   procedimientos   o                                                                                                                   206   Carta  

dirigida   al   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración,   suscrita   por  

diferentes  organizaciones  de  sociedad  civil  y  la  Defensoría  del  Pueblo,  febrero  de  2012.  

103    

derecho   internacional.En   efecto,   uno   de   los   casos   reportados,   por   el   cual   fue   presentada  una  apelación,  evidencia  que  en  la  entrevista  de  admisibilidad  se  pasó   por  alto  que  el  solicitante,  de  25  años  de  edad,  de  nacionalidad  colombiana,  había   sido  víctima  de  tortura;  no  obstante,  su  solicitud  no  fue  admitida  a  trámite.207   Por   otro   lado,   cuando   la   persecución   proviene   del   Estado,   los   agentespueden   ser   los   mismos   órganos   judiciales   o   la   propia   fuerza   pública,   por   lo   que   no   debe   aplicarse   el   concepto   de   “solicitudes   abusivas”   como   criterio   generalizado.     Además,   como   señala   dicho   acuerdo   ministerial,   si   una   persona   no   es   admitida  a  trámite,  se  “declarará  su  inadmisión  motivada”.208  En  los  términos  que   establece   la   Constitución,   la   motivación   es   un   derecho   esencial   dentro   del   cumplimiento  del  debido  proceso,  y  al  respecto  dispone:     Las  resoluciones  de  los  poderes  públicos  deberán  ser  motivadas.  No  habrá   motivación  si  en  la  resolución  no  se  enuncian  las  normas  o  principios  jurídicos  en   que  se  funda  y  no  se  explica  la  pertinencia  de  su  aplicación  a  los  antecedentes  de   hecho.209    

Esto  significa  que  deben  relacionarse  los  hechos  concretos  por  los  cuales  no   son  admitidas,  con  el  derecho,  es  decir,  con  las  normas  de  carácter  administrativo   y,  sobre  todo,  constitucionales  y  de  instrumentos  internacionales.  No  obstante,  la   motivación  no  ocurre  de  esta  manera.  Como  se  observa  en  la  siguiente  notificación,   no   se   mencionan   los   hechos   por   los   cuales   esta   persona   solicitórefugio   ni   la   relación   con   la   definición   de   persona   refugiada,   establecida   en   la   legislación   nacional  e  internacional.       La  Dirección  de  Refugio  del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  Comercio  e   Integración,   en   aplicación   de   las   facultades   conferidas   en   el   Art.   3   del   Decreto   Ejecutivo  1635  del  25  de  marzo  de  2009  y  tras  haber  estudiado  los  motivos  en  los   que   sustenta   su   solicitud   de   refugio,   NOTIFICA:   LA   NO   ADMISIÓN   A   TRAMITE   de   su   solicitud,   en   virtud   de   que   los   motivos   por   usted   expuestos   se   encuentran  

                                                                                                                207   Apelación  presentada  por  Asylum  Access  Ecuador,    25  de  agosto  de  2011.   208   Acuerdo  Ministerial  00003...,  op.  cit.,    Art.  7.   209   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  76,  Lit.  l),  Num.  7.    

104    

inmersos   en   las   disposiciones   del   referido   Art.   3   del   Decreto   Ejecutivo   1635   de   2009.210    

Al   respecto,   la   Constitución   señala:   “Los   actos   administrativos,   resoluciones   o  fallos  que  no  se  encuentren  debidamente  motivados  se  considerarán  nulos.  Las   servidoras  o  servidores  responsables  serán  sancionados.”211  Esto  quiere  decir  que   existe   una   consecuencia   respecto   del   acto   emitido   para   el   funcionario   que   lo   emitió.   De   igual   manera,   en   este   caso   son   aplicables   las   disposiciones   del   ERJAFE   referente   a   lamotivación   entendida   como   “la   enunciación   de   las   normas   y   de   los   hechos   particulares,   así   como   la   relación   coherente   entre   éstas   y   aquéllos”.212  En   relación   a   los   efectos   de   la   falta   de   motivación   señala:   “La   falta   de   motivación   entendida   ésta   como   la   enunciación   de   las   normas   y   de   los   hechos   particulares,   así   como  la  relación  coherente  entre  éstas  y  aquéllos,  produce  la  nulidad  absoluta  del   acto   administrativo   o   resolución.”213Esta   disposición   es   aplicable   para   los   casos   de   inadmisibilidad   y   para   cualquier   otra   decisión   que   adopte   esta   dependencia   respecto   de   los   derechos   de   las   personas   solicitantes   o   refugiadas,   tales   como   la   negación   al   reconocimiento   de   la   condición   de   refugiado,   la   revocatoria   del   estatuto  de  refugiado,  entre  otras.   Por   otra   parte,   este   acuerdo   ministerial   señala   que   la   decisión   sobre   la   no   admisibilidad  “no  es  susceptible  de  impugnación,”214violentando  expresamente  el   principio  constitucional  que  dispone  que:  “Los  actos  administrativos  de  cualquier   autoridad  del  Estado  podrán  ser  impugnados,  tanto  en  la  vía  administrativa  como   ante   los   correspondientes   órganos   de   la   Función   Judicial.” 215 Lo   que,   en   concordancia  con  lo  dispuesto  por  el  ERJAFE,no  sólo  pueden  ser  impugnables  en  la   vía  administrativa,  sino  también  judicial.216   Esto   significa   la   posibilidad   de   presentar   un   recurso   ante   las   autoridades                                                                                                                   210   Notificación  emitida  por  la  DR  el  24  de  agosto  de  2011.     211   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  76,  Lit.  l),  Num.  7.     212   ERJAFE,  op.  cit.  Art.  122.       213   Ibíd   214Acuerdo  Ministerial  00003,  op.  cit.,  Art.  7.   215  Constitución...,  op.  cit.,  Art.  173.   216ERJAFE  ,op.  cit.,  Art.  69,  74  y  79.  

105    

del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores  y  también  ante  las  ylos  jueces  y  tribunales   competentes,   que   para   el   caso   referente,sería   el   Tribunal   de   lo   Contencioso   Administrativo  o,  por  tratarse  de  un  derecho  constitucional,  pueden  ser  activadas   las  garantías  jurisdiccionales  previstas  en  la  Constitución.   En   los   primeros   meses   después   de   entrar   en   vigencia   estas   disposiciones,   los   funcionarios   y   funcionarias   de   la   DR   se   amparaban   bajo   esta   norma   para   no   recibir   apelaciones   a   las   decisiones   de   no   admisibilidad.   Uno   de   estos   casos   fue   conocido   por   la   Delegación   de   Pichincha   de   la   Defensoría   del   Pueblo,   que   debió   intervenir  para  obligar  a  la  DR  a  aceptar  la  solicitud  de  apelación  de  una  persona   haitiana   que   no   había   sido   admitida.   Posteriormente,   la   DR   dejó   de   aplicar   esta   norma  por  ser  evidentemente  inconstitucional.  Al  respecto,  su  director  señala  que   “[l]as  personas  pueden  apelar;  hay  algunos  casos  en  que  reconocemos  que  sí,  que   nos  hemos  equivocado,  y  los  admitimos  a  trámite.”217   Como   advierten   las   ONG   y   el   ACNUR,   los   casos   que   se   reportan   son   conocidos   porque   acuden   a   los   servicios   de   atención,   pero   pueden   existir   otros   casos  no  admitidos,  que  requieran  protección  internacional.     Un   error   en   el   reconocimiento   de   unapersona   refugiada   puede   ser   irreparable  tanto  para  quien  corre  peligro  su  vida  o  libertad,  como  para  el  Estado,   sobre  quien  recae  la  responsabilidad  de  la  protección.   Por  otra  parte,  se  observa  que  no  existe  un  criterio  unificado  para  conocer  y   resolver   las   apelaciones   presentadas   por   inadmisibilidad.   Por   un   lado   el   Director   de   Refugiados   asegura   que   es   “la   Subsecretaría   de   Asuntos   Migratorios   y   Consulares   quien   conoce   las   apelaciones”

218

 pero,   por   otro,   se   reportan  

procedimientos   distintos   en   otras   provincias,   como   en   Carchi,   donde   las   apelaciones  son  resueltas  por  la  oficina  de  Tulcán,  salvo  cuando  existe  congestión   de  casos,  en  cuyo  se  envía  a  Quito.219   El  procedimiento  de  admisibilidad  también  presenta  complicaciones  con  la   documentación   que   acredite   su   condición   de   solicitante   de   refugio.   Pese   a   que   el   Director   de   Refugiados   indica   que   “el   trámite   demora   menos   de   24   horas”,   y   que                                                                                                                   217   Entrevista  al  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.,     218   Ibíd.     219   Entrevista  a  Coordinador  de  la  Oficina  de  Refugiados  en  Carchi,  5  de  diciembre  de  2011.  

106    

“no  hay  un  limbo  en  que  quede  indocumentada  la  persona  o  en  indefensión”,220las   ONG   hacen   referencia   a   apelaciones   no   son   respondidas   el   mismo   día   y,   por   lo   tanto,   algunas   de   las   personas   solicitantes   pueden   permanecer   indocumentadas,   quedando   en   riesgo   de   ser   sometidas   a   procesos   de   deportación,   en   especial   aquéllas  que  no  viven  en  Quito  y  deben  desplazarse  hasta  las  oficinas  más  cercanas   de  la  DR.   Este   procedimiento   se   aplica   a   todas   las   personas   y   no   se   hace   consideración   alguna   por   pertenecer   a   un   grupo   de   atención   prioritaria,   por   su   lugar   de   origen,   o   por   encontrarse   cercanas   a   la   zona   en   conflicto.   Esto   resulta   cuestionable,   por   cuanto   no   se   aplican   las   disposiciones   constitucionales   sobre   medidas   de   acción   afirmativa,221  que   deben   ser   adoptadas   en   el   ejercicio   de   los   derechos,   con   mayor   razón   cuando   este   ejercicio   supone   la   protección   de   otros   derechos  esenciales,  como  la  vida,  la  libertad  o  la  integridad  personal.Es  evidente   que   no   todas   las   personas   ejercen   sus   derechos   de   la   misma   manera,   ya   que   existen  diferentes  factores  que  posibilitan  o  impiden  su  ejercicio.  En  este  sentido,   existen   consideraciones   específicas   en   materia   de   refugio,   aplicables   a   grupos   determinados.   Tal   es   el   caso   de   los   niños,   niñas   y   adolescentes,   en   particular   de   aquéllos   que   no   están   acompañados.   Este   grupo   debe   tener   prioridad   absoluta,   más   cuando   es   víctima   de   conflictos,   en   los   términos   que   indica   el   Código   de   la   Niñez   y   Adolescencia:  “En  caso  de  conflicto,  los  derechos  de  los  niños,  niñas  y  adolescentes   prevalecen   sobre   los   derechos   de   los   demás.”222Esta   disposición   coincide   con   los   criterios   del   Comité   Ejecutivo   de   ACNUR   respecto   de   los   niños,   niñas   y   adolescentes  que  requieren  protección:     Cada  Estado  debería  promover  el  establecimiento  y  la  puesta  en  práctica  de   sistemas   de   protección   del   niño,   de   conformidad   con   sus   obligaciones   internacionales,   y   a   los   cuales   los   niños   sometidos   a   su   jurisdicción   deberían   tener  

                                                                                                                220   Entrevista  al  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.,.   221   El   Art.   11   Num.   2   señala   de   la   Constitución   de   la   República   señala:   “El   Estado   adoptará   medidas  

de  acción  afirmativa  que  promuevan  la  igualdad  real  en  favor  de  los  titulares  de  derechos  que  se   encuentren  en  situación  de  desigualdad”.   222   Código  de  la  Niñez  y  Adolescencia…,op.  cit.,  Art.  12.  

107    

acceso  sin  discriminación.223    

No  obstante,  se  reporta  el  incremento  de  adolescentes  no  acompañados  que   llegan  desde  Colombia,  para  quienes  no  hay  una  respuesta  institucional;  de  hecho,   muchos   ni   siquiera   son   admitidos   a   trámite   porque,   según   esta   dependencia,   no   todos   quienes   llegan   en   estas   condiciones   son   refugiados.224Sin   embargo,   con   base   en   los   principios   mencionados,   no   sería   acertado   aplicar   una   entrevista   sumaria,   como  

lade  

admisibilidad,  

a  

un  

niño,  

niña  

o  

adolescente  

sin  

acompañamiento.225 Otros   casos   hacen   referencia   a   mujeres   cabeza   de   familia,   grupos   GLBTI   y   otros   que,   por   su   condición,   requieren   un   proceso   de   mayor   profundidad  para  determinar  su  condición  de  personas  refugiadas.   Tampoco   es   comprensible   la   aplicación   de   la   admisibilidad   en   zonas   de   frontera,   donde−por   la   cercanía   al   conflicto−   quienes   solicitan   refugio   de   manera   “infundada”,son   la   excepción.   Esto   ocurre   en   Esmeraldas,   donde   más   del   90%   de   las   personas   que   llegan   de   Colombia   tendrían   elementos   para   ser   sujetas   de   protección  internacional,  pues  provienen  de  zonas  de  impacto  fuerte  del  conflicto,   como  Tumaco  o  poblaciones  aledañas.  De  igual  manera,  el  porcentaje  de  personas   no  admitidas  en  Sucumbíos,es  del  30%  de  los  solicitantes,  por  lo  que  no  se  justifica   mantener  un  sistema  que  reduce  la  posibilidad  de  acceder  al  registro  y,  por  ende,  a   la  protección  internacional.     Una   vez   negada   la   admisión   a   trámite,   en   las   notificaciones   se   incluyen   plazos   de   7   a   15   días   para   abandonar   el   país   o   acceder   a   otra   categoría   migratoria.   Tal  como  señalan  los  equipos  de  atención  jurídica  de  las  instituciones,  estos  plazos   son   extremadamente   cortos   para   poder   obtener   una   visa   en   el   país,   ya   que   la   consecución   de   los   requisitos   previos   y   el   tiempo   para   su   tramitación,   puede   superar  los  30  días.   Según   las   estadísticas   de   la   DR,como   consecuencia   de   la   aplicación   del                                                                                                                   223   Comité   Ejecutivo   de   ACNUR,   “Conclusión   No   107   sobre   los   niños   en   situación   de   riesgo,   58o  

período  de  sesiones”,  2007.   224   Entrevista  a  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.,.   225   A   pesar   del   incremento   de   estos   casos   y   de   los   esfuerzos   de   entidades   públicas   y   privadas   no  

existe  una  respuesta  efectiva.  Se  tiene  como  primera  opción  el  retorno  a  su  familia  de  origen  o  la   institucionalización.  

108    

proceso   de   admisibilidad,   un   total   de   3.134   personas   que   solicitaron   refugio   no   fueron   admitidas,   de   las   cuales   236   eran   niños,   niñas   y   adolescentes.226A   esta   cifra   debería  sumarse  el  número  total  de  personas  no  reconocidas  como  refugiadas,  ya   que  a  fin  de  cuentas,  este  procedimiento  implica  una  negativa  sustancial.   A   criterio   del   Director   de   Refugiados,   la   “aplicación   más   técnica   de   los   criterios  para  la  concesión  del  refugio,”227es  el  principal  factor  para  el  descenso  del   índice   de   reconocimiento   de   personas   refugiadas   en   2011,   lo   que   contrasta   con     una   mayor   afluencia   de   población   de   otras   nacionalidades,   en   especial   de   la   colombiana.   Y   en   este   mismo   sentido   reportes   de   instancias   del   Estado   colombiano

228

 corroboran,durante   2011,el   incremento   de   desplazamientos  

internos  en  los  departamentos  fronterizos  con  el  Ecuador.     Información,  documentación  y  registro     Los  inconvenientes  de  las  personas  que  requieren  protección  internacional   en   torno   a   la   accesibilidad   al   sistema   de   registro   para   el   reconocimiento   de   tal   condición,   no   sólo   se   relacionan   con   la   implementación   del   procedimiento   de   admisibilidad,   sino   también   con   otros   aspectos:   nivel   de   información,   factores   geográficos  y  económicos,  contextos  de  violencia,  sobre  todo  en  la  frontera  norte,   entre  otros.   Si  bien  se  han  implementado  nuevas  oficinas  de  la  DR  en  Esmeraldas,  y  se   ha   trasladado   la   oficina   de   Ibarra   a   Tulcán,   para   una   mayor   cercanía   con   la   población,  se  constata  que  la  información  que  difunde  el  Estado,  sobre  el  derecho  a   solicitar   el   reconocimiento   de   la   condición   de   refugiado   y,   en   particular,   sobre   el   procedimiento  para  el  reconocimiento  de  tal  condición,  es  insuficiente.229   Para   el   ejercicio   de   este   derecho,la   difusión   de   información   es   una                                                                                                                   226   Estadísticas  de1  de  enero  a  30  de  noviembre  de  2011.   227   Entrevista  al  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.,     228Acción  Social  Colombia,  

 http://www.dps.gov.co/Estadisticas/Desplazados/GeneralesPD.aspx?idRpt=2.   229En  

la   carta   remitida   al   Ministerio   de   Relaciones   exteriores   por   las   ONG   y   la   Defensoría   del  

Pueblo,   se   señala   que   la   información   que   se   brinda   no   es   la   adecuada,   y   se   particularizan   falencias  en  los  folletos  de  información  generados  por  esta  dependencia.  

109    

obligación   importante     del   Estado,   y   un   requerimiento   básico   para   quienes   buscan   protección  internacional.  La  información  es  proporcionada,  básicamente,  a  través   de   “charlas”   en   las   oficinas   de   la   DR,   en   las   queen   primera   instancia   se   busca   desvirtuar   la   presentación   de   la   solicitud   de   reconocimiento   de   la   condición   de   refugiado,  y  se  estimula  a  la  obtención  de  otro  tipo  de  visado,  como  el  de  amparo,   para  quienes  tienen  vínculos  familiares  con  personas  ecuatorianas.230   En  las  provincias  de  frontera  norte,  la  información  y  la  ayuda  humanitaria   emergente  es  brindada,  en  su  mayoría,  por  equipos  de  atención  de  las  ONG,a  través   de  brigadas,  sobre  todo  para  proporcionar  información  en  lugares  donde  se  conoce   hay   mayor   afluencia   de   personas   de   nacionalidad   colombiana,   a   causa   del   conflicto.Esto  ocurre  principalmente  en  las  provincias  de  Esmeraldas  y  Sucumbíos,   donde  las  brigadas    han  detectado  población  que  requiere  protección  internacional   que,   en   razón   de   la   distancia   que   deben   recorrer   y   los   costos   de   movilización   y   alojamiento,  permanecen  en  los  lugares  a  los  que  lograron  arribar.  Así,  en  Limones,   una  

brigada  

dela  

Misión  

Claretiana,  

detectó  

346  

personas  

colombianasprovenientes   de   las   zonas   conflictivas   aledañas   a   Tumaco.   De   este   grupo,   20   familias   con   necesidad   de   protección   internacional,tenían   sus   solicitudescaducadas,   mientras   que   el   70%   no   tenía   ninguna   documentación.   Del   total  de  personas,  177  eran  niños,  niñas  y  adolescentes.     En   principio,   las   personas   que   no   poseen   documentación,   o   ésta   se   encuentre  caducada,  deberían  dirigirse  a  la  ciudad  de  Esmeraldas  para  solicitar  el   reconocimiento  de  la  condición  de  refugiado;  sin  embargo,  esto  significa  exponerse   a   los   controles   migratorios   y,   en   consecuencia,   a   su   posible   detención   y   deportación.  Según  el  equipo  de  atención  jurídica  del  SJRM,situaciones  similares  se   reportan  en  la  provincia  de  Sucumbíos.   La   causa   principal   para   esta   problemática   es   la   ausencia   de   brigadas   de   registro  por  parte  de  la  DR,  lo  cual  también  incide  en  la  reducción  de  las  cifras  de   personas   refugiadas   reconocidas   en2011.   El   Director   de   Refugiados   indica   que,   debido  a  “problemas  logísticos”,231  como  las  dificultades  de  acceso  a  comunidades   alejadas,   sobretodo   en   Sucumbíos,no   se   han   podido   movilizar   brigadas.   Enfatiza   que   “el   acceso   de   una   brigada   para   documentar   a   pocas   personas,   sería                                                                                                                   230Entrevistas  realizadas  a  equipos  de  atención  de  organizaciones  en  Sucumbíos  y  Esmeraldas.   231   Entrevista  al  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.,    

110    

tremendamente  oneroso  y  poco  práctico,”232por  lo  que  se  ha  previsto  que  un  líder   de  la  comunidad  recoja  la  documentación  de  las  personas  y  se  acerque  a  la  brigada   para   renovar   la   documentación.   Sin   embargo,   bajo   esta   modalidad,   no   podrían   solicitar  

documentación  

nuevas  

personas  

que  

requieran  

protección  

internacional.233   Por  otro  lado,  no  existe  claridad  sobre  la  documentación  que  proporciona  la   DR  ya  que,  en  algunos  casos,  el  certificado  de  solicitante  se  entrega  en  formato  de   carné   y,en   otros,   se   lo   imprime   en   una   hoja   simple.   Si   bien   en   los   dos   casos   se   incluyen  los  datos  dispuestos  por  el  Decreto  3301,234 el  procedimiento  diferenciado   no   responde   a   disposición   legal   alguna.   El   Director   de   Refugiados   alude   a   que   el   “sistema   informáticoes   vulnerable”   y   no   siempre   funciona,   por   lo   que,como“medida   alternativa”,se   emite   el   certificado   en   papel   simple.   Este   procedimiento  entorpece  más  la  posibilidad  de  demostrar  la  calidad  de  solicitante   de   la   condición   de   refugiado,   principalmente   frente   a   los   agentes   de   la   Policía   de   Migración,  quienes,  con  frecuencia,  desconocen  la  validez  de  las  certificaciones  en   papel,  y  amenazan  con  detener  a  las  personas  que  portan  esta  documentación.     Esta   situación   agrega   un   problema   más   a   las   complicaciones   ya   existentes   puesto  quepersiste  el  desconocimiento  de  la  validez  del  documento  de  solicitante   de   refugio   e   incluso   de   quienes   son   refugiados   reconocidos,   por   parte   de   los   prestadores  de  servicios  públicos  e  instituciones  privadas.     Acceso  al  sistema  financiero  y  otros  servicios.     Uno   de   los   aspectos   más   complejos   se   relaciona   con   el   comportamiento   discrecional   que   observan   las   entidades   bancarias   al   momento   de   la   apertura   de   cuentas  o  de  otros  servicios  del  sistema  financiero,quienes  arguyen  que  su  servicio   es   de   carácter   privado.   En   mayo   de   2011   la   Defensoría   del   Pueblo   recibió   una   queja  de  la  Asociación  de  Colombianos  Residentes  en  Orellana  (ACRO),  a  quien  el   Banco  Internacional  negó  la  apertura  de  una  cuenta,  porque   su   representantetenía                                                                                                                   232   Ibíd.     233   En  efecto,  se  tiene  conocimiento  que  a  fines  de  enero  de  2012  se  llevó  a  cabo  una  brigada  en  San  

Lorenzo,  dirigida  únicamente  a  la  renovación  de  solicitudes  o  de  documentación  caducada.   234   Decreto  3301,  op.  cit.,  Art.  10.  

111    

el  status  de  refugiado.  La  respuesta  de  la  entidad  bancaria  expresa:     Es   importante   considerar   que   la   apertura   de   cuentas   corrientes   en   las   instituciones   bancarias   se   fundamenta   en   una   relación   contractual   de   derecho   privado   entre   el   banco   y   el   cuentacorrentista,   por   tanto   la   potestad   para   abrir   cuentas  corrientes  a  cualquier  persona  sea  natural  o  jurídica,  nacional  o  extranjera,   está   supeditada   a   las   políticas   internas   que   sobre   la   materia   tenga   expedida   cada   entidad  bancaría.235  

  Este   razonamiento   desconoce   el   carácter   público   del   servicio   que   prestan   las  entidades  financieras,  que  no  puede  contradecir  los  principios  constitucionales,   razón  por  la  que  la  Defensoría  del  Pueblo  declaró  que:     La  negativa  al  acceso  a  cualquier  servicio  financiero  por  parte  de  entidades   financieras   tanto   públicas   como   privadas,   a   personas   reconocidas   como   refugiadas   por  el  Estado  ecuatoriano,  es  un  acto  discriminatorio  y  vulnera  los  artículos  3.1,  9,   11.2,  11.3  de  la  Constitución  de  la  República  del  Ecuador.236    

Finalmente,   la   Superintendencia   de   Bancos   dirigió   un   oficio   circular   al   sistema  financiero,  adjuntando  el  pronunciamiento  defensorial  y  disponiendo:       En   tal   virtud,   se   dispone   a   todas   las   instituciones   del   sistema   financiero   nacional  bajo  control  de  la  Superintendencia  de  Bancos  y  Seguros  del  Ecuador,  con   la   finalidad   de   operativizar   el   acceso   de   los   titulares   de   la   visa   12-­‐IV   a   todo   tipo   de   servicios   financieros,   consideren   como   documento   de   identificación   al   expedido   por   el   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración,   a   través   del   cual  se  acredita  a  su  titular  poseer  la  calidad  de  asilado  o  refugiado,  el  mismo  que   será   válidopara   todas   las   operaciones   que   realicen   con   las   instituciones   controladas,   de   acuerdo   con   la   Ley   General   de   Instituciones   del   Sistema   Financiero.237  

                                                                                                                235   Pronunciamiento  

Defensorial   005-­‐Dnprf-­‐20   71expediente-­‐50256-­‐Dnprt~2011-­‐Jlgm,   31   de  

mayo  de  2011.   236   Ibíd.     237   Superintendencia  de  Bancos,oficio  No.  PJ-­‐2011-­‐342,  emitida  el    29JUN.2011,  dirigido  a  todo  el  

sistema  financiero,Quito,  2011.  

112    

 

Si  bien  la  respuesta  de  la  entidad  de  control  es  positiva,  notoma  en  cuenta  la   situación  de  solicitantes  de  la  condición  de  refugiado,  quienes  también  presentan   dificultades   en   el   acceso   a   los   servicios   del   sistema   financiero,   cuya   situación   es   aún   más   compleja   por   la   calidad   diferente   de   documentación   que   emite   la   DR,   la   queno  siempre  es  aceptada  por  las  instituciones.   Igual   ocurre   con   el   Instituto   Ecuatoriano   de   Seguridad   Social   IESS,   que   asigna   un   número   ficticio   a   las   personas   con   documentación   de   refugiadas,   solicitantes   o   en   situación   irregular,   en   razón   de   que   la   numeración   que   poseen   estos  documentos  no  se  ajusta  a  su  sistema,  a  pesar  de  que  el  carné  que  acredita  la   condición  de  refugiados  ha  sido  reformulado  e  incorpora  diez  dígitos,  al  igual  que   las   cédulas   de   identidad   ecuatorianas.   Esto   acarrea   complicaciones   al   momento   de   cobrar   los   haberes   que,   por   derecho,   tienen   quienes   son   afiliados   a   la   institución.238   El   equipo   del   SJRM   de   Lago   Agrio   ha   identificado   otras   complicaciones   respecto   de   la   aceptación   de   la   documentación   de   refugio,   tales   como   la   certificación   que   debe   emitir   el   Consejo   Nacional   de   Discapacidades,   institución   que   usualmente   no   acepta   como   válido   el   carné   de   solicitante   de   la   condición   de   refugiadoy,  con  cierta  dificultad,el  carné  de  refugiados.239   También   se   presentan   dificultades   en   otros   ámbitos,   como   en   el   acceso   al   bono  de  solidaridad,  líneas  telefónicas,  telefonía  móvil,  tarjetas  de  descuento,  etc.   Estas   dificultades   se   originan,   en   gran   medida,por   el   desconocimiento   de   la   documentación   que   se   otorga   a   la   población   refugiada,   ala   discriminación   por   la   condición   migratoria,   y   en   razón   de   la   nacionalidad,   con   base   en   prejuicios   que   pesan   particularmente   sobre   la   población   de   origen   colombiano.Se   cree   que   por   esta  razón  es  cada  vez  más  frecuente  el  número  de  personas  que  se  acercan  a  los   servicios  de  atención  jurídica  de  las  ONG,  para  solicitar  el  cambio  de  su  condición   de   refugiadas   a   la   de   residentes   por   visa   de   amparo,   sobre   todo   quienes   tienen                                                                                                                   238   Frente   a   la   petición   de   información   realizada   al   IESS   sobre   el   número   de   personas   refugiadas  

que  se  encuentran  afiliadas,  esta  entidad  informó  no  contar  con  esta  información.   239   Según   los   requisitos   que   se   requiere   para   obtener   este   carné,   se   encuentra   “Ser   ecuatoriano   o  

extranjero,  

residente  

en  

el  

país,  

demostrado  

documentadamente”.  

Ver  

http://www.conadis.gob.ec/registro.htm#regis.  

113    

hijos  o  hijas  nacidas  en  Ecuador,  ya  que  de  esta  manerapueden  obtener  una  cédula   de  identidad  emitida  por  el  Registro  Civil,  que  facilita  el  ejercicio  de  sus  derechos.   De   las   estadísticas   del   SJRMse   infiere   que   las   personas   refugiadas   buscan   cambiar   su   condición   migratoria,   constatándose   que   en   2011   la   mayoría   de   atenciones  realizadas  por  sus  equipos  de  atención  jurídica  se  refiere  a  asesorías  de   visa  de  amparo,  gran  parte  de  los  cuales  son  personas  refugiadas.  Frente  a  ello,  el   informe  expresa:     Esta   situación   se   puede   explicar   principalmente   por   la   deslegitimación   que   ha   sufrido   en   la   sociedad   ecuatoriana   el   estatus   de   refugiado.   Los   refugiados   y   solicitantes  de  refugio  sufren  discriminación  y  no  pueden  acceder  a  sus  derechos,   por  lo  tanto,  buscan  acceder  a  la  Visa  de  Amparo.240  

  Debe  concluirse,entonces,que  la  documentación  que  se  otorga  a  refugiados   no   garantiza   un   acceso   a   derechos   que   permita   la   efectiva   integración.   Por   esta   razón,   las   personas   refugiadas   tienden   a   buscar   formas   de   regularización   migratoriaque,   en   el   marco   de   la   integración,les   de   más   acceso   a   derechos.   Sin   embargo,  es  importante  señalar  que  estas  formas  pueden  invisibilizar  la  situación   de   la   población   refugiada,   y   debilitar   laproteccióncontra   la   devolución   a   su   país   de   origen.     Procesos  de  revisión,  revocación  y  cancelación  del  estatuto  de  refugiado     Los  equipos  de  atención  entrevistados  para  este  informe,  coinciden  en  que   son   más   recurrentes   los   casos   de   personas   a   quienes   se   les   ha   cesado   el   reconocimiento  de  su  condición  de  refugiadas.  Sin  embargo,  un  Estadoparte  de  la   Convención  sobre  el  Estatuto  de  los  Refugiados,  no  puede   −de  manera  unilateral  y   arbitraria−poner   fin   al   reconocimiento   de   la   condición   de   refugiado;   menos   aún,   bajo   los   parámetros   garantistas   que   establece   la   Constitución   ecuatoriana,   y   los   principios   de   los   instrumentos   internacionales,   puesto   que   existen   normas   que   regulan   de   manera   estricta   las   circunstancias   bajo   las   cuales   pueden   tener   lugar   la                                                                                                                   240   SJRM,  

“Estadísticas   generales   de   las   atenciones   jurídicas   de   2011   de   las   Oficinas   del   SJRM”,    

inédito,  p.  21.  

114    

cesación,o  la  cancelación.     Para  comprender  mejor,  cabe  distinguir  las  diferentes  figuras  contempladas   y   reguladas.   Según   el   Derecho   Internacional   de   Refugiados,   la   cancelación   tiene   lugar   cuando   el   reconocimiento   de   una   persona   se   haya   fundamentado   en   declaraciones   falsas,   fraude,   u   otros   hechos   que   distorsionen   la   realidad.241 La   figura   de   exclusión   rige   para   aquellas   personas   que,aunque   reúnan   las   características  de  refugiadas,  según  el  Art.  1  de  la  Convenciónsobre  el  Estatuto  de   los  Refugiados,  incurren  en  una  las  causales  de  exclusión,  establecidas  en  el  Art.  1F   de  dicha  Convención.242En  tanto  que  la  figura  de  cesación,  pone  fin  a  la  condición   de   refugiado,   de   conformidad   con   loestablecido   en   el   Art.     1C   de   la   Convención,a   causa   de   ciertos   actos   voluntariosrealizados   por   la   persona   o   a   cambios   fundamentales  en  lasituación  de  su  país  de  origen.     Para   estas   figuras   deben   existir   procedimientos   específicos   legalmente   establecidos,  con  garantías  del  debido  proceso.Sin  embargo,  hasta  el  momento,  el   Ecuador   no   cuenta   con   estas   regulaciones.   Sin   embargo,   sin   dejar   claros   los   criterios  de  diferenciación  de  estas  figuras,la  DRprocede  a  “revocar”  el  estatuto  de   refugiado,aplicandoprocedimientosadministrativos  

de  

carácter  

general,  

disonantes  con  los  principios  constitucionalesy  los  instrumentos  internacionales.   El   Director   de   Refugiados   afirma   que   esta   medida   se   refiere   a  personas   que   han   sido   sentenciadas   por   “delitos   graves”243  y   que   están   cumpliendo   sentencia.   Señala  que  este  grupo  de  personas  atenta  contra  el  orden  público  y  que  al  Ecuador   “no   le   interesa   tener   delincuentes   en   el   país”.Para   ello,   según   indica,   los   funcionarios   de   la   DR   se   trasladan   a   las   cárceles   para   realizar   las   entrevistas   y,                                                                                                                   241ACNUR.     Manual   de   procedimientos   y   criterios   para   la   determinación   de   la   condición   de   refugio,  

Pár.  117,  1992.   242   Art.   1F   de   la   Convención   de   Ginebra   de   1951:“Las   disposiciones   de   esta   Convención   no   serán  

aplicables   a   persona   alguna   respecto   de   la   cual   existan   motivos   fundados   para   considerar:   a)   Que  ha  cometido  un  delito  contra  la  paz,  un  delito  de  guerra  o  un  delito  contra  la  humanidad,  de   los   definidos   en   los   instrumentos   internacionales   elaborados   para   adoptar   disposiciones   respecto  de  tales  delitos;  b)  Que  ha  cometido  un  grave  delito  común,  fuera  del  país  de  refugio,   antes  de  ser  admitida  en  él  como  refugiada;  c)  Que  se  ha  hecho  culpable  de  actos  contrarios  a  las   finalidades  y  a  los  principios  de  las  Naciones  Unidas.”   243   Según   esta   autoridad,   son   delitos   graves,   entre   otros,   el   sicariato,   el   asesinato,   el   plagio   y   el    

narcotráfico.  

115    

posteriormente,  poner  en  consideración  de  la  Comisión  para  la  Determinación  de   la   Condición   de   Refugiado,   para   su   decisión   final,   procedimiento   que   no   se   encuentra  regulado  en  ningún  cuerpo  legal,  ni  siquiera  en  el  Decreto  3301.   Esta   medida   es   criticable   desde   algunas   aristas.   De   inicio,   se   vulnera   el   principio  constitucional  por  el  que“[n]adie  podrá  ser  juzgado  más  de  una  vez  por  la   misma   causa   y   materia.”244La   comisión   de   un   delito   por   parte   de   una   persona   refugiada   lo   somete   a   las   consecuencias   de   la   legislación   penal,   las   que   se   cumplen   al  momento  de  ejecutarse  la  sentencia.  El  adoptar  nuevas  medidas  que  empeoren   la   situación   de   la   persona   contradice   este   principio   constitucional,   ya   que   si   la   persona   fue   reconocida   como   refugiada   bajo   los   procedimientos   establecidos,   implica  haber  reconocido  que  su  vida,  seguridad  y  otros  derechos,  se  encontraban   amenazados,   situación   que   no   cambia   por   el   hecho   de   ser   sentenciado   por   un   delito.    A  este  respecto,  hay  que  recordar  también  que  la  Constitución  señala  que   “el   sistema   de   rehabilitación   social   tendrá   como   finalidad   la   rehabilitación   integral   de  las  personas  sentenciadas  penalmente  para  reinsertarlas  en  la  sociedad.”245   El  Art.  1  (F)  de  laConvención  sobre  el  Estatuto  de  los  Refugiados  no  señala   la   posibilidad   de   retirar   el   reconocimiento   de   la   condición   de   refugiado   por   un   delito     cometido   con   posterioridad   a   su   reconocimiento   por   el   país   de   asilo.Sin   embargo,   en   su   Art.   33(2),   la   Convencion   prevé   una   excepción   al   principio   de   no   devolucion,  si  el  refugiado  es  “considerado  por  razones  fundadas  como  un  peligro   para  la  seguridad  del  pais  donde  se  encuentra  o  que,  habiendo  sido  objeto  de  una   condena   definitiva   por   un   delito   particularmente   grave,   constituya   una   amenaza   para  la  comunidad  de  tal  pais”.     Para  la  aplicación  de  este  artículo,  se  debe  probar,  dentro  del  marco  de  un   debido   proceso,que   la   persona   refugiada   actualmente   representa   un   peligro   no   solamente   común,   sino   de   tal   gravedad   que   constituya   una   amenaza   verdadera   para   la   seguridad   del   Estado.   Además,   si   éstefuereel   caso,   se   debe   hacer   todo   el   esfuerzo  posible  para  buscar  un  tercer  Estado  al  que  pueda  ser  trasladado,  que  le   brinde  la  protección  necesaria.246   Los   equipos   de   atención   de   las   ONG   entrevistados   coinciden   en   que   no                                                                                                                   244   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  76,  Lit.  j),  Num.  7.     245Ibíd,  Art.  201.     246Convención  de  Ginebra  de  1951...,  op.  cit.,    Art.  32  y  33.  

116    

todos   los   casos   que   son   revisados   corresponden   a   personas   privadas   de   la   libertad   que   cumplen   una   sentencia.   En   general,   se   pueden   caracterizar   tres   tipos   de   perfiles  cuyo  estatuto  está  siendo  revocado  de  manera  arbitraria:     •

Personas   sobre   las   cuales   existe   información   de   haber   cometido   delitos,  no  confrontadas  con  prueba  en  su  contra,  o  que  desconozcan   la   fuente   de   información   y   no   puedan   defenderse   contra   estas   alegaciones.    

•

Personas  a  quienes  se  negó  el  refugio,  por  falta  de  credibilidad  en  el   procedimiento   individual   y   que,   posteriormente,   en   el   proceso   de   Registro   Ampliado,   se   les   reconoció   tal   condición.Estas   personas   son   entrevistadas   nuevamente   para   constatar   la   credibilidad   de   sus   casos,   lo   cual   no   cabría,   porque   en   el   Registro   Ampliado   se   determinósu  condición  de  refugiados  mediante  criterios  temáticos  y   geográficos,sin   existir   una   entrevista   con   las   características   del   procedimiento   ordinario.   Esto   significa   la   aplicación   retroactiva   de   un  procedimiento  que  tampoco  se  encuentra  normado.    

•

Personas   a   las   que   se   las   ha   detectado   contradicciones   en   sus   declaraciones  con  las  de  otros  familiares,  que  pudieron  haber  llegado   con  posterioridad.    

En  efecto,  a  enero  2011,  la  Defensoría  del  Pueblo  y  el  ACNUR  conocían  más   de   75   casos   reportados   por   ONG     de   personas   que   en   diferentes   circunstanciashan   sido   sometidasa   este   procedimiento.Un   elemento   común,   acotado   porlos   equipos   de   atención   de   estas   instancias,   refiere   a   que   la   DR   no   informa   claramente   del   proceso   al   que   se   les   está   sometiendo,   ni   las   consecuencias   que  acarrearía.   Cuando   acuden  a  renovar  su  documentación,  simplemente  ésta  se  les  retiene,  se  emite  un   certificado  en  papel,  con  los  inconvenientes  ya  mencionado,  y  se  los  cita  para  una   entrevista.     A  a  menera  de  ejemplo,  el  equipo  del  SJRM  de  Lago  Agrio,  reporta  el  caso  de   una   familia   de   6   personas   de   Barrancabermeja,   quienes   debían   asistir   a   una   entrevista  en  Quito,  movilización  que  supone  elevados  costos  para  su  economía.  Ya   en   Quito,el   equipo   del   SJRM   debió   insistir   para   que   sean   atendidos,   pues   los   funcionarios  de  la  DR  pretendían  hacerlo  al  siguiente  día.  La  entrevista  tomó  una   hora   y   cuarto   a   cada   integrante   de   la   familia   y,según   reportaron   al   equipo   de   117    

atención  de  la  ONG,  fueorn  interogados  de  manera  exhaustiva  .247   Así  mismo,  han  sido  sometidas  a  este  tipo  de  procedimientospersonas  que   no   han   renovado   sus   visas   de   refugio   enun   tiempo   superior   a   los   tres   meses   decaducadoslos  documentos,  lo  que  en  gran  medida  ocurre  por  las  dificultades  que   ocasiona  a  la  personas  que  se  encuentran  en  zonas  rurales  alejadas,  acceder  a  las   oficinas  de  la  DR;  esta  situación  les  acarrea   riesgos  de  detención  y  sometimiento  a   procesos  de  deportación.Además,las  instituciones  entrevistadas  conocen  personas   a   quienes   también   se   les   ha   cesado   su   condición   de   refugiadas   por   haber   realizado   visitas  cortas  a  Colombia,  por  motivos  de  carácter  personal−enfermedad  o  muerte   de  un  familiar−,  lo  que,  a  criterio  de  ACNUR,  no  signfica  que  hayan  retornado  a  su   país,   renunciado   a   la   protección   del   Ecuador.Además,   según   el   Manual   de   Procedimientos   y   Criterios   para   Determinar   la   Condición   de   Refugiado,   no   basta   visitar   el   país   de   origen   para   que   cese   tal   condición,   sino   que   debe   realizarse   un   anális   pormenorizado   de   las   causas   que   motivaron   la   entrada:   visitas   a   adultos   mayores  o  enfermas,  u  otros  motivos  de  riesgo  o  vulnerabilidad,  las  que  no  pueden   ser  valoradas  de  igual  manera.248   Es  cuestionable  que  la  DR,  sin  diferenciar  entre  las  figuras  de  cancelación  o   revocación,   sustente   estos   procesos   en   normas   administrativas   de   jerarquía   inferior  a  la  Constitución  y  a  los  instrumentos  internacionales  de  derechos  de  los   refugiados.   Aún   así,   el   procedimiento   administrativo   contradice   lo   establecido   en   el   ordenamiento   jurídico   ecuatoriano.   La   DR   se   fundamenta   en   el   ERJAFE,   que   señala   como   nulos   “aquellos   actos   cuyos   presupuestos   fácticos   no   se   adecúen   manifiestamente   alo   previsto   en   la   norma   legal   que   se   cita   como   sustento;”249no   obstante,  no  se  ciñe  al  procedimiento  que  este  mismo  cuerpo  normativo  establece.   La   anulación   de   actos   administrativos   que   declaran   derechos   subjetivos,ocurre   exclusivamente   cuando   se   ha   agotado   la   acción   de   lesividad   ante   la  autoridad  competente,  que  es  el  Tribunal  de  lo  Contencioso  Administrativo.  Así   lo   dispone   el   ERJAFE,   que   señala:   “La   anulación   por   parte   de   la   propia   administración   de   los   actos   declarativos   de   derechos   y   no   anulables,   requerirá   la   declaratoria  previa  de  lesividad  para  el  interés  público  y  su  impugnación  entre  el                                                                                                                   247   Entrevista  al  Equipo  SJRM  Lago  Agrio,  diciembre  de  2011.   248   Manual  de  procedimientos…,  op.  cit.,  Pár.  125.   249   ERJAFE,  op.  cit.,  Art.  94,  Lit.  c).    

118    

Tribunal   Distrital   de   lo   Contencioso   Administrativo   competente.”250Esto   significa   que,  en  primer  lugar,  debe  existir  un  proceso  con  garantías,  en  el  cual  la  persona   tenga  posibilidad  de  defensa  y  pueda  culminar  con  la  declaratoria  de  lesividad,  por   parte   de   la   autoridad   administrativa.   Posteriormente,   las   autoridades   deben   demandar   esta   acción   ante   el   Tribunal   de   lo   Contencioso   Administrativo,   quien   declara   formalmente   la   lesividad   y,   por   tanto,   la   invalidez   del   acto.   En   otras   palabras,   la   cancelación   de   la   condición   de   refugiado   no   puede   darse   de   manera   unilateral   por   parte   de   la   DR,   sino   que   debe   ser   declarada   por   el   Tribunal   de   lo   Contencioso  Administrativo.   En   una   acción   análoga,   llevada   a   cabo   por   el   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,que   canceló   unilateralmente   la   nacionalidad   de   174   personas   de   otro   origen   nacional   que,presuntamente,se   habían   naturalizado   con   documentos   adulterados,  la  Procuraduría  General  del  Estado  señaló:     la   declaratoria   de   nacionalidad   ecuatoriana   fundada   en   el  Num.   4   del   Art.   8   de   la   Constitución,   es   en   esencia   un   acto   declarativo   que   reconoce   derechos,   ya   que,   a   través   de   este   acto   administrativo,   se   declara   la   nacionalidad   ecuatoriana   por   naturalización   de   ciudadano   extranjero   que   cumple   con   los   presupuestos   de   la   indicada   norma   constitucional.   En   tal   virtud,   atenta   la   imposibilidad   de   la   Administración   de   revocarlos,   debe   recurrir   al   órgano   judicial   para   ello,   en   ejercicio   de   la   acción   de   lesividad   prevista   en   el   Art.   97   del   Estatuto   Jurídico   Administrativo  de  la  Función  Ejecutiva.251    

De   igual   manera,   conforme   al   derecho   consagrado   en   la   Constitución   y   los   instrumentos   internacionales,   el   Estadono   puede,   por   medio   de   una   decisión   administrativa,  decidir  la  revocatoria  de  la  condición  de  refugiado,  sino  que  debe   ceñirse   a   los   procedimientos   administrativos,   tal   como   señala   el   Procurador   General   del   Estado.   En   caso   contrario,   todas   las   revocatorias   realizadas   unilateralmente  por  la  DR,  no  tienen  validez.                                                                                                                       250   Ibíd.,  Art.  97.   251   Oficio   No.   15115,   dirigido   aRicardo   Patiño   Aroca,   Ministro   de   Relaciones   Exteriores,   Comercio   e  

Integración,  suscrito  por  Diego  García,  Procurador  General  del  Estado,  7  de  julio  de  2010.  

119    

Derecho  al  trabajo  de  las  personas  refugiadas.     A   los   inconvenientes   vinculados   a   la   documentación   para   acreditar   la   condición   de   refugiado,   se   suma   la   exigencia   del   Ministerio   de   Relaciones   Laborales   de   obtener   la   autorización   para   ejercer   el   derecho   al   trabajo,   bajo   relación  de  dependencia.  Como  se  ha  revisado  anteriormente,  con  fundamento  en   el   Art.   560   del   Código   del   Trabajo   que   se   contrapone   al   principio   constitucional   de   no   discriminación   por   lugar   de   origen   y   condición   migratoria,   el   Ministerio   de   Relaciones   Laborales   emitió   el   acuerdo   ministerial   que   regula   las   autorizaciones   laborales  para  personas  de  otra  nacionalidad,  por  tipo  de  visado.  Dentro  de  ellas,   se   incluye   una   autorización   provisional   por   90   días,   exclusiva   para   personas   refugiadas,que,   entre   otros   requisitos,   exige“documento   de   identificación   de   refugiado  (visa  12-­‐IV)  y  una  fotocopia  a  color,  debidamente  notariada”.252   Además  de  que  la  exigencia  de  un  permiso  de  trabajo  vulnera  el  principio  de   igualdad,   en   el   caso   particular   de   esta   población,   atenta   contra   la   Convención   de   Ginebra   sobre   el   Estatuto   de   los   Refugiados,   la   cual   dispone   brindar   “trato   más   favorable”   en   el   ejercicio   de   este   derecho,   y   “[e]n   todo   caso,   las   medidas   restrictivas   respecto   de   los   extranjeros   o   del   empleo   de   extranjeros,   impuestas   para   proteger   el   mercado   nacional   de   trabajo,   no   se   aplicarán   a   los   refugiados”253por   lo   que   no   se   debería   exigir   documento   alguno   para   ejercer   el   derecho  al  trabajo.   Para   exigir   este   requisito,el   Ministerio   de   Relaciones   Laboralesse   sustenta   en  la  Ley  de  Extranjería  que  incluye  la  visa  de  refugio  dentro  de  la  categoría  de  “no   inmigrante”,   sin   considerar   que   se   trata   de   una   norma   restrictiva   de   jerarquía   inferior  ala  Constitución  y  a  los  instrumentos  internacionales.  Por  otra  parte,toda   vez   que   persisten   las   causas   que   motivan   la   presencia   de   población   refugiada,   principalmente   colombiana,   y   que   el   retorno   no   es   su   prioridad,   se   infiere   que   la   medida  fue  adoptada  sin  considerar  las  condiciones  y  los  derechos  de  las  personas   refugiadas   en   el   Ecuador,   para   quienes   el   trabajo   es   un   aspecto   crucial   de   integración  y  de  reconstrucción  de  su  proyecto  de  vida.   No  está  por  demás  señalar  que  la  exigencia  de  un  documento,  que  deba  ser                                                                                                                   252   Acuerdo  Ministerial  206,    Art.  3,    21  de  octubre  2010.   253   Convención  de  Ginebra  de  1951...,  op.  cit.,    Art.  17.  

120    

renovado   cada   90   días,   no   considera   las   condiciones   económicas   de   las   personas   refugiadas  quienes,  para  dar  cumplimiento  a  este  requisito,  deben  solventar  gastos   notariales.  Este  aspecto  se  complejiza  aún  más  para  las  personas  refugiadas  que  no   viven   en   contextos   urbanos   y   deben   trasladarse   a   la   capital   de   provincia   para   tramitar  la  documentación,  con  los  costos  y  dificultades  que  ello  conlleva.   Estas   disposiciones   dejan   por   fuera   a   las   personas   solicitantes   de   reconocimiento   de   la   condición   de   refugiado,   ya   que   bajo   los   criterios   de   este   acuerdo  ministerial,  no  tendrían  derecho  al  trabajo,  por  no  estar  aún  reconocidas   formalmente  como  refugiadas  y,  por  tanto,  no  poseer  una  visa,  lo  que  nuevamente   vulnera   el   principio   constitucional 254  de   no   discriminación   por   condición   migratoria,  y  los  derechos  reconocidos  por  los  instrumentos  internacionales.     Sale   de   toda   lógica   que   una   persona   no   pueda   trabajar   durante   el   tiempo   que  tome  la  respuesta  a  la  solicitud  que,  como  se  ha  visto,  puede  ser  de  meses,  lo   que  

les  

deja  

sin  

posibilidad  

de  

generar  

ingresos  

económicos  

y,  

lógicamente,tampoco   pueden   depender   por   tan   largo   tiempo   de   la   asistencia   humanitaria;   en   este   sentido,   la   prohibición   de   trabajo   para   solicitantes   del   reconocimiento  de  la  condición  de  refugiado,  puede  provocar  que  la  persona  deba   retornar  a  su  país  de  origen,  por  no  contar  con  medios  de  subsistencia  en  el  país  en   que  se  encuentra  como  refugiado,  lo  que  amenaza  al  principio  de  no  devolución.   El   Director   de   Refugiados   reconoce   que   las   personas   refugiadas   y   solicitantes   tienen   derecho   al   trabajo;   incluso   señala   que   dicha   dependencia   propuso   al   Ministerio   de   Relaciones   Laborales   que,   con   la   sola   presentación   del   carné   de   solicitantes   o   de   refugiado,   las   personas   puedan   trabajar,   obviando   la   imposición  de  nuevos  requisitos,  quese  convierten  en  trabas  burocráticas.255     Contextos  de  fronteras     La   protección   internacionalno   puede   limitarse   a   la   entrega   de   documentación,   sino   que   debe   garantizar,   efectivamente,   el   derecho   a   la   vida,   la   libertad   y   la   integridad   física   de   estas   personas.   Sin   embargo,   la   realidad   que   se   constata,   sobre   todo   en   las   provincias   de   la   frontera   norte,   es   diferente.   Allí   las                                                                                                                   254   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  11,  Num.  2.   255   Entrevista  al  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.  

121    

instituciones  estatales  tienen  grandes  debilidades  y  limitaciones  que  repercuten  en   la  falta  de  información  y  capacitación  en  el  tema  de  refugio  y  de  movilidad  humana,   carencia  de  recursos  humanos  y  económicos,  temor  a  actuar  por  represalias.   Instancias   como   las   intendencias   de   Policía,   fiscalías,   inspectorías   del   trabajo,   juntas   cantonales   de   la   niñez   y   adolescencia,   entre   otras,   enfrentan   estas   limitaciones;  a  ello  se  suma  que,  al  estar  situadas  en  poblaciones  reducidas,  existen   vínculos   familiares   y   de   amistad,   que   pesan   al   momento   de   adoptar   decisiones.   Esto   ha   provocado   que   la   población   acepte   como   naturalla   poca   eficacia   de   estas   instituciones  en  la  protección  de  sus  derechos,  y  a  su  vez  ha  generado  desconfianza   frente  a  las  mismas,  lo  que  conlleva  altos  niveles  de  impunidad.     Además,  la  presencia  en  la  zona  de  frontera  norte  de  las  Fuerzas  Armadas   tanto   del   Ecuador   como   de   Colombia,   y   de   grupos   irregulares,   como   las   FARC   y   paramilitares   −supuestamente   desmovilizados   pero   que   subsisten   bajo   otras   denominaciones−,   complejiza   más   el   contexto   de   la   zona.Esta   situación   que   es   constatada   por   la   investigación   realizada   en   frontera   norte   por   la   Fundación   Regional  de  Asesoría  en  Derechos  Humanos  INREDH,  en  la  que  se  señala  que  “La   guerra   por   el   poder   ha   ganado   terreno   en   la   medida   que   se   ha   dispuesto   de   un   sistema   complejo   que   posee   mecanismos   directos   e   indirectos   de   la   población   civil”.256   A   este   complejo   entramado   se   añade,   en   la   provincia   de   Esmeraldas,   la   presión  por  el  control  de  la  tierra  por  parte  de  las  palmicultoras  y  camaroneras,  y   las   formas   de   subsistencia   ligadas   al   contrabando   de   gas   a   Colombia,   lo   que       precariza   las   condiciones   de   vida   de   la   población   local   y   la   de   quienes   llegan   en   busca  de  protección  internacional.     En   este   contexto,   en   algunas   entrevistas   se   informa   la   desaparición   y   muerte   de   personas   refugiadas.   No   obstante,   estos   hechos   no   han   sido   denunciados   por   el   temor   a   represalias.   No   se   conoce   que   se   hayan   realizado   investigaciones  al  respecto.257   Por  su  parte,  la  oficina  del  ACNUR,  en  Esmeraldas,  señala  que  en  los  últimos                                                                                                                   256   Laura  González,  Peones   en   un   ajedrez   militar:   los   habitantes   de   la   frontera   norte,   Quito,  INREDH,  

2011,  p.  192.   257 Entrevistas  realizadas  en  el  cantón  Eloy  Alfaro,  provincia  de  Esmeraldas,  10,11  y  12  de  enero  de  

2012.  

122    

tres  añosse  han  cometido  14  asesinatos  contra  personas  refugiadas,  convirtiendo  a   la   provincia   en   la   de   mayor     número   de   homicidios   contra   esta   población.   Así   mismo,   señala   el   caso   de   tres   adolescentes   refugiados,   reclutados   por   grupos   armados  y  llevados  a  Colombia.258   Esto   revela   que   la   acción   estatal   y   la   condición   de   sus   instituciones   son   insuficientes   para   proteger   y   garantizar   los   derechos,   tanto   de   las   personas   ecuatorianascomo   de   las   de   nacionalidad   colombiana,   que   ingresan   a   causa   del   conflicto.  Por  el  contrario,  la  mayor  presencia  de  la  fuerza  pública  no  es  solución   para   la   población   de   estas   provincias,   donde   los   niveles   de   pobreza   y   lasdificultades   para   ejercer   sus   derechos   del   buen   vivir,   son   todavía   muy   profundas.   Según  sostiene  ACNUR,  el  pueblo  Awá,  en  Tulcán  y  Esmeraldas,  presenta  un   caso   especial,   pues   su   población   es   sistemáticamente   afectada   por   los   enfrentamientos   militares   que   ocurren   en   el   lado   colombiano,   siendo,   en   ocasiones,   reclutada   porlos   grupos   armados   de   la   zona.   Además,   al   haber   sido   su   territorio   arbitrariamente   dividido   por   la   frontera   entre   los   dos   países,   los   Awá   circulan  indistintamente  entre  Colombia  y  Ecuador.     Dado   que   la   Constitución   ecuatoriana   establece   que   son   ecuatorianas   y   ecuatorianos   por   nacimiento“[l]as   personas   pertenecientes   a   comunidades,   pueblos  o  nacionalidades  reconocidos  por  el  Ecuador,  con  presencia  en  las  zonas   de  frontera,”259el  pueblo  Awá,  que  vive  en  la  zona  y  que  se  desplaza  por  motivos   del   conflicto,   no   puede   ser   considerado   como   personas   de   otra   nacionalidad,   que   ingresa   a   solicitar   refugio.   Así   mismo,   la   protección   que   debe   dar   el   Estado   ecuatoriano   a   personas   víctimas   de   desplazamiento   arbitrario,   debe   enmarcarse   dentro  de  lo  establecido  por  la  Constitución,  que  señala:“Las  personas  que  hayan   sido   desplazadas   tendrán   derecho   a   recibir   protección   y   asistencia   humanitaria   emergente   de   las   autoridades,   que   asegure   el   acceso   a   alimentos,   alojamiento,   vivienda  y  servicios  médicos  y  sanitarios.”260   Por   otra   parte,   en   las   entrevistas   realizadas   surge   la   preocupación   por   el   anuncio  de  un  posible  convenio  con  el  Registro  Civil  colombiano,  para  la  emisión                                                                                                                   258 Entrevista  ACNUR,  Esmeraldas,  12  enero  de  2012.   259   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  7.   260   Ibíd.,  Art.  42.  

123    

de   documentación.   El   Director   de   Refugiados   sostiene   que   la   medida   no   debe   causar  sobresaltos,  puesbusca  reducir  el  número  de  personas  colombianas  que  se   encuentran   en   la   frontera   norte   sin   documentos   de   identidad.   Para   dicho   funcionario,  la  medida  es  comparable  a  la  aplicada  por  el  Registro  Civil  ecuatoriano   en   España,   que   proporciona   documentos   de   identidad   a   la   población   emigrante.261 Sin   embargo,   el   ACNUR   advierte   quela   situación   no   es   la   misma,   puesto   que,   en   primera   instancia,   se   permite   a   una   institución   del   país   de   origen   tener   contacto   directo   con   la   población   refugiada,   lo   cualpuede   amenazar   al   principio   de   confidencialidad262y   a   la   protección   que   debe   tener   esta   población.   Para   las   personas   que   han   debido   salir   de   su   país,   porque   el   Estado   no   les   ha   proporcionado   la   protección   debida,   pueden   encontrar   en   los   miembros   de   las   instituciones  estatales  del  país  de  origen,  posibles  agentes  de  persecución.  En  este   sentido,   permitir   que   dicho   país   mantenga   un   registro   de   quienes   están   como   refugiados  en  el  Ecuador,  amenaza  la  vulneración  de  los  principios  de  protección.     Además,  propiciar  el  contacto  de  población  refugiada  con  autoridades  de  su   país,  en  un  futuro  podría  ser  interpretado  por  las  autoridades  ecuatorianas  como   una   justificación   para   la   cesación   del   estatuto   de   refugiado.   Frente   a   este   argumento,  el  Director  de  Refugiados  expresa  que  “el  Ecuador  seguirá  brindando   protección  a  todas  las  personas  que  han  sido  reconocidas  como  refugiadas,  sin  que   por  ello  exista  alteración  alguna.”263   La   frontera   surpresenta   características   no   asociadas   a   la   presencia   de   grupos  armados,  siendo  el  comercio  ilícito  de  gas  y  gasolina  lo  que  prima,  actividad   en  la  que  se  involucran  familias  enteras,  incluidos  niños,  niñas  y  adolescentes.  Sin   embargo,  si  bien  la  presencia  de  población  con  necesidad  de  protección  es  menor   que  en  la  frontera  norte,  se  reportan  casos  de  personas  colombianas  refugiadas  sin   documentación   o   con   documentación   caducada.   La   población   asentada   en   Yantzaza,   presenta   aspectos   de   mayor   preocupación.   El   Gobierno   Provincial   de   Zamora   Chinchipe   calcula   que   en   esa   pequeña   población   existe   alrededor   de   200   familias  colombianas,  que  han  llegado  hace  algunos  años,  atraídas  por  la  minería.                                                                                                                   261   Entrevista  a  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.   262   De  relevancia  especial  son  las  Conclusiones  del  Comité  Ejecutivo  del  ACNUR,No.  35,  1984,  y  8,  

1997.   263   Entrevista  a  Director  de  Refugiados...,  op.  cit.  

124    

Según   la   Pastoral   Social,   un   gran   número   de   personas   que   se   encuentra   en   ese   lugar,   no   tiene   documentos   o   son   refugiados   a   quienes   se   les   ha   caducado   su   documentación,  pero  que  debido  a  los  costos,  distancias  y  ritmo  de  trabajo  en  las   minas,  no  pueden  movilizarse  hacia  Cuenca  para  renovar  su  documentación.264   En   efecto,   de   un   rastreo   realizado   por   la   Asociación   21   de   Junio265  en   diciembre  de  2011,  de  72  familias  colombianas  asentadas  en  Yantzaza,  69  de  ellas   afirman   encontrarse   como   refugiadas.   De   éstas,   16   provienen   de   El   Chocó,   10   de   Nariño  y  10  de  Antioquia;  las  demás  no  señalan  lugar  de  proveniencia.  Las  familias   rastreadas   suman   96   personas:   46   hombres,   26   mujeres   y,los   restantes,   niños,   niñas  y  adolescentes.   De  las  entrevistas  se  desprende  que  una  de  las  principales  problemáticas  en   esta   localidad   es   la   integración   entre   la   población   colombiana   y   la   local,   aspecto   agravadoluego   del   asesinato   cometido   por   una   persona   colombiana,   hace   más   de   un   año,   lo   que   fomentó   una   fuerte   xenofobia   contra   esta   población,   que   se   expresa     en  los  espacios  públicos,  los  servicios  e,  inclusive,  en  el  ámbito  educativo.     A   pesar   de   las   acciones   para   el   mejoramiento   de   la   convivencia   y   la   no   discriminación,   impulsadas   por   el   Gobierno   Provincial   y   la   Pastoral   Social,   los   resultados   no   han   sido   los   esperados.   Se   constata   un   marcado   hermetismo   por   parte   de   la   población   colombiana   que   habita   en   la   localidad,   y   la   resistencia   ala   interactuación,  por  parte  de  la  ecuatoriana.  A  este  escenario  se  suma  la  dinámica   de  trabajo  en  las  minas,  en  la  que  los  hombres  permanecen  por  siete  o  más  días,   hasta  regresar  al  hogar  con  la  remuneración,  mientras  las  mujeres  quedan  en  sus   casas,   siendo   muy   pocas   las   que   salen   a   buscar   otras   formas   de   generar   ingresos   para  sus  familias.   Este   aspecto   ha   resultado   un   reto   significativo   para   las   autoridades   de   la   provincia  que  se  han  visto  limitados  por  la  falta  de  recursos  para  poder  incidir  de   mejor  manera  en  la  población.    

                                                                                                                264   Entrevistas  a  funcionario    técnico  del  Gobierno  Provincial  de  Zamora  Chinchipe,  1  de  marzo  de  

2010,  y  al  equipo  Pastoral  Social  de  Zamora,  1  de  marzo  de  2011.   265   La  Asociación  21  de  Junio  está  conformada  por  familias  colombianas  asentadas  en  Yantzaza.  

125    

EL  DERECHO  A  MIGRAR  DE  LAS  PERSONAS  ECUATORIANAS   Derechos  constitucionales  y  marco  normativo       Fruto   de   la   acción   de   incidencia   de   la   sociedad   civil   y   de   la   presencia   de   asambleístas   representantes   de   los   ecuatorianos   y   ecuatorianas   en   el   exterior,   la   Constitución   consagra   principios   y   derechos   específicos   para   las   personas   ecuatorianas  en  el  exterior  y  para  sus  familiares  en  el  Ecuador.  Estos  principios  y   derechos   son   transversales   al   texto   constitucional   y,   de   manera   explícita,   visibles   en  los  diferentes  acápites  referidos  a  los  derechos  y  a  la  institucionalidad.     A  efectos  del  presente  informe,  se  destacan  aquellos  artículos  que  forman  el   eje  del  reconocimiento  de  los  derechos  de  este  grupo  social.  Así,  con  la  perspectiva   integral  de  la  movilidad  humana,  el  Art.  40reconoce  el  derecho  a  migrar  de  todas   las   personas   ecuatorianas   y   de   otras   nacionalidades,   y   determina   obligaciones   al   Estado   para   la   protección   de   los   derechos   de   las   personas   ecuatorianas   emigrantes,   los   cuales   brindan   lineamientos   claros   para   las   políticas   públicas   de   protección  de  derechos  de  esta  población.  Entre  ellas  se  encuentran:  la  de  ofrecer   servicios   de   asistencia   y   atención   a   emigrantes   y   sus   familiares,   la   protección   de   derechos  en  caso  de  privación  de  libertad,  la  promoción  de  la  reunificación  familiar   y,en  general,la  protección  de  las  familias  transnacionales.   De   igual   manera,   la   Constitución   establece   algunas   disposicionespara   el   ejercicio  de  derechos  específicos  de  las  personas  ecuatorianas  en  el  exterior  y  de   sus   familiares,   como   el   de   participación   queincluye   el   derecho   de   elegir   y   ser   electos,  y  la  presentación  de  proyectos  de  ley,266así  como  disposiciones  puntuales   sobre  el  derecho  al  trabajo  y  a  la  seguridad  social.267   Con   esta   base   constitucional,   existe   una   institucionalidad   generada   desde   las  diferentes  funciones  del  Estado,  destinada  a  la  protección  de  los  derechos  de  las   personas  emigrantes.  Desde  la  Función  Ejecutiva  está  el  Ministerio  de  Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración,   a   través   del   servicio   exterior,   y   la   SENAMI,   a   través   de   las   casas   ecuatorianas.   Desde   la   de   Transparencia   y   Control   Social,   la   Defensoría   del   Pueblo,   con   sus   delegaciones   en   el   exterior,   encargadas   de   la                                                                                                                   266   Constitución...,  op.  cit.,  Art.  62,  63  y  102.   267   Ibíd.,  Art.  329,  371  y  374.    

126    

protección  de  los  derechos  de  las  personas,  cuyo  rol  está  dirigido  a  la  observación   del  correcto  funcionamiento  de  la  institucionalidad  encargada  de  la  prestación  de   servicios  y  de  la  coordinación  con  sus  pares  en  otros  países,  para  la  protección  de   los  derechos  de  los  ecuatorianos  y  ecuatorianas  en  el  exterior.   Como   ya   se   ha   constatado,   a   pesar   de   estos   principios   constitucionales,   hasta  el  momento  no  existe  una  ley  que  trate  sobre  la  protección  de  los  derechos   de   ecuatorianos   y   ecuatorianas   en   el   exterior,   aunque   durante   este   año   se   han   presentado  proyectos  de  ley  que,  sin  embargo,  no  observan  un  enfoque  integral  de   movilidad,  por  lo  que  se  evidencia  la  necesidad  de  promulgar  una  ley  que,  a  más  de   desarrollar   los   principios   constitucionales,   determine   y   aclare   las   competencias   de   las   diferentes   instituciones,   principalmente   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,  Comercio  e  Integración  y  la  SENAMI.        

La  emigración  ecuatoriana  en  cifras     Según   datos   de   la   Dirección   Nacional   de   la   Policía   de   Migración,268  los   flujos   migratorios  de  ecuatorianos  y  ecuatorianas  al  exterior  han  sufrido  variaciones,  en   gran   medida   atribuibles   a   los   efectos   de   la   crisis   económica   mundial.   Así,   si   se   revisan   los   saldos   migratorios   de   los   diez   principales   países   de   destino   de   la   emigración  ecuatoriana,  se  observa  que  Estados  Unidos  continúa  siendo  el  mayor   receptor  de  migración  ecuatoriana,  con  un  aparente  aumento  en  el  año  2011.                                                                                                                                     268   Datos  proporcionados  por  la  Dirección  Nacional  de  Migración  a  noviembre  de    2011,  datos  que  

pueden  sufrir    variaciones  a  causa  de  los  movimientos  migratorios  del  mes  de  diciembre.  

127    

Gráfico  15   Ingresos,  salidas  y  saldos  migratorios  de  personas  ecuatorianas,  según  sus   principales  destinos,  año  2011    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  noviembre  de  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.                                                        

 

128    

 

Gráfico  16   Países  de  destino  de  personas  ecuatorianas   Años  2010-­‐2011    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  noviembre  de  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.      

Para   el   caso   de   Europa,Italia   es   el   país   con   mayor   cantidad   de   emigrantes   ecuatorianos  en  2011,  siguiéndole  en  importancia  a  Estados  Unidos,  en  tanto  que   los   flujos   hacia   Alemania   y   Francia   son   los   menores   entre   los   diez   con   mayor   afluencia   de   población   ecuatoriana.Es   importante   destacar   que   España   no   se   encuentra  entre  estos  países,  ni  en  2010  ni  en  2011.  Por  el  contrario,  registra  los   saldos  negativos  más  elevados  entre  todos  los  países,  debido  a  la  elevada  tasa  de   retorno  al  Ecuador  desde  este  país  europeo.     Entre  otros  países  receptores  de  migración  ecuatoriana  se  encuentran    los   sudamericanos  de  Argentina,  Brasil  y  Chile,  y  entre  los  centroamericanos,  México  y   Honduras;   respecto   de   estos   últimos,   se   debe   tener   presente   que   ellos   están   situados   en   la   ruta   hacia   los   Estados   Unidos,   lo   que   explicaría   que   se   ubiquen   dentro  de  los  países  con  mayor  recepción  de  migración  ecuatoriana.   En   cuanto   a   la   afluencia   hacia   los   países   limítrofes,   Colombia   no   es   un   destino  en  el  que  se  decida  permanecer;  según  las  estadísticas,  se  observa  un  saldo   negativo   en   la   relación   de   entradas   y   salidas.   Esto   quiere   decir   que,   al   contrario   de   129    

lo  que  ocurre  con  el  flujo  colombiano  hacia  el  Ecuador,  la  población  ecuatoriana  no   permanece   en   Colombia   sino   en   visita   momentánea,   atribuible   al   turismo   y   a   los   vínculos  comerciales  y  familiares  que  históricamente  mantienen  los  dos  países.     Gráfico  17   Flujo  de  población  ecuatoriana  a  Colombia   Años  2010-­‐2011  

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  noviembre  de2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.    

  En  el  caso  del  flujo  hacia  Perú,  las  entradas  y  salidas  son  más  elevadas  que   las   de   Colombia,   con   un   aparente   cambio   de   conducta   en   2011.   Si   bien   en   2010   este   flujo   observó   un   comportamiento   similar   al   de   Colombia−es   decir,   mantenía   saldo  migratorio  negativo−,  en  el  último  año  aparece    positivo,  lo  que  indica  que  un   grupo  de  personas  ecuatorianas  permanece  en  dicho  país.             130    

    Gráfico  18   Flujo  de  población  ecuatoriana  a  Perú   Años  2010-­‐2011    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  Migración  de  la  Policía  Nacional,  noviembre  de  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.  

  El  Censo  de  Población  y  Vivienda  de  2010  incorporó  preguntas  específicas   sobre   emigración,   evidenciando   la   existencia   de   personas   que   señalan   tener   familiares   en   el   exterior.   Según   estos   datos,   280.437   personas   habrían   salido   del   Ecuador   entre   2001   y   2010,   lo   que,   en   principio   refleja,   la   existencia   de   un   subregistro,  considerando  la  magnitud  de  la  población  ecuatoriana  que  se  halla   en   el   exterior.De   este   grupo,   el   54%   son   de   sexo   masculino   y   el   46%   femenino;   además,  la  mayoría  ha  salido  entre  los  años  2001  y  2003.  Estos  datos  señalan  que   más  del  60%  emigró  por  motivos  de  trabajo,  y  que  los  países  de  mayorresidencia   de  población  ecuatoriana,  son  España,  Estados  Unidos  e  Italia.         131    

Protección  y  ejerciciode  los  derechos  de  las  personas  emigrantes   Procesos  de  retorno     Uno   de   los   aspectos   más   importantes   que   reflejan   los   saldos   migratorios,   son  los  procesos  de  retorno,  siendo  el  más  evidente  el  que  ocurre  desde  España.  En   2010   se   registra   el   retorno   desde   ese   país   de   14.437     personas   ecuatorianas,   en   tanto   que   a   noviembre   de   2011,la   cifra   llega   a   las   14.300   personas.   Con   base   en   estas   cifras,   España−el   segundo   país   con   mayor   presencia   de   población   ecuatoriana−producto   de   su   crisis   económica,   está   generando   un   sostenido   proceso  de  retorno.     A   lo   anterior   se   suma   un   alarmante   número   de   deportaciones   desde   los   principales   países   de   destino   de   la   población   emigrante;   así,   de   enero   a   noviembre   de   2011,   se   deportaron   2.387   personas   ecuatorianas,   siendo   Estados   Unidos   y   España  los  países  con  mayor  tasa  de  deportación.       Gráfico  19   Países  de  procedencia  de  migrantes  ecuatorianos  deportados    

  Fuente:  Dirección  Nacional  de  la  Policía  de  Migración,  2011.   Elaboración:  Javier  Arcentales,  2011.  

132    

 

  También   ocurren   deportaciones   desde   los   países   centroamericanos   de   tránsito   hacia   Estados   Unidos,   principalmente   de   Guatemala,   Honduras,   México   y   Panamá,   lo   que   corrobora   que   el   tráfico   de   migrantes   subsiste   en   magnitud   considerable.         Políticas  y  programas  para  atención  a  personas  emigrantes     El  Plan  Nacional  para  el  Buen  Vivir  contempla  políticas  específicas  dirigidas   a   la   atención   de   personas   emigrantes   y   sus   familiares.   El   Objetivo   1   del   Plan−“Auspiciar  la  igualdad  y  la  cohesión  social  y  territorial  de  la  diversidad”−en   su   política   1.7,   busca“[p]roteger   y   promover   los   derechos   de   las   y   los   ecuatorianos   en  el  exterior  y  de  las  y  los  extranjeros  en  el  Ecuador  y  de  sus  diversas  formas  de   familia”,

269

definiendo   lineamientos   encaminados   a   la   implementación   de  

programas  y  servicios  para  atención  de  emigrantes  y  sus  familiares.   Al   respecto,   la   SENAMI   implementa   algunos   programas   para   la   atención   a   personas   retornadas.   Sin   embargo,   a   más   de   dichos   programas,   es   importante   fortalecer   los   consulados,   con   miras   a   convertirlos   en   verdaderos   protectores   de   los   derechos   de   las   personas   ecuatorianas   en   el   exterior,   particularmente   de   aquéllas   que,   por   hallarse   en   situación   irregular,   son   detenidas   o   enfrentan   procesos  de  deportación.   Por  otra  parte,  en  el  año  2007  la  SENAMI  presentó  el  denominado  Plan  de   Desarrollo   Humano   para   las   Migraciones   2007-­‐2010.   Este   instrumento   recoge   varios  objetivos,  políticas  y  estrategias  en  materia  migratoria,y  define  metas  a  ser   alcanzadas   por   cada   objetivo   planteado.   A   pesar   de   que   la   vigencia   de   este   Plan   culminó   en   el   año   2010,   no   se   ha   realizado   ningún   proceso   de   evaluación,   por   lo   que   no   se   conocen   los   resultados   e   impactos   que   ha   tenido   su   ejecución.   Cabe   mencionar   que   durante   el   año   2011,   las   autoridades   de   la   SENAMI   fueron                                                                                                                   269  Plan  de  Desarrollo  Humano  para  las  Migraciones  2007-­‐2010,  Objetivo  1.7.…  Chequear

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bibliografía  

133    

cambiadas  en  varias  oportunidades,270  postergando  el  proceso  de  evaluación  que,   según  las  autoridades  actuales,  se  realizará  en  junio  de  2012.271   Entre  otros,  el  mencionado  Plan  contemplaba  los  siguientes  programas:   •

Programa  Bienvenidos  a  casa  (retorno  voluntario).  

•

Combate  al  tráfico  ilegal  y  trata  de  personas.  

•

Atención  al  migrante.  

De  estos  programas,  los  de  mayor  impulso  han  sido  los  relacionados  con  el   retorno  de  ecuatorianos/as.  Según  datos  disponibles,  hasta  el  mes  de  septiembre   de  2010  regresaron  al  país  4.543  personas  con  el  menaje  de  hogar  y/o  materiales   de  trabajo.  Es  necesario  notar  que  también  se  considera  como  retorno,  la  situación   de  personas  que  por  situaciones  de  indigencia,  enfermedad  o  deportación,  se  ven   obligadas  a  regresar,  con  lo  que  la  SENAMI  contabiliza  6.399  personas.  Dentro  del   programa   “Bienvenidos/as   a   casa”   se   prevé   el   incentivo   económico   y   productivo   denominado  “Cucayo”,  que  es  un  fondo  concursable,  que  oferta  un  capital  inicial  de   carácter  no  reembolsable.  Este  capital  requiere  de  una  contraparte,  y  se  ofrece  al   migrante  asistencia  técnica  para  emprendimientos  comerciales.  La  SENAMI  indica   que  ha  invertido  en  este  proyecto  USD  3.481.000  y  los  migrantes  han  aportado  con   13.618.700,como  contraparte.272   No  obstante,  de  la  información  recabada,  esta  inversión  no  es  suficiente,  por   lo   que   las   personas   retornadas   no   han   podido   acceder   a   estos   programas,   ya   sea   porque   la   modalidad   o   los   requisitos   establecidos   no   se   adecuan   a   su   situación.   En   este   sentido,   un   gran   número   de   personas,   sobre   todo   de   Loja   y   Azuay,   ha   preferido   recurrir   a   formas   propias   de   autosustento,   o   ha   formado   cooperativas   que  les  permita  acceder  más  fácilmente  a  préstamos  y  otros  beneficios.     En   opinión   de   la   Subsecretaria   de   Política   Migratoria   Internacional,los   programas   de   retorno   impulsados   por   la   SENAMI   han   sido   valiosos;   sin   embargo   considera   que   deben   abrirse   a   otras   problemáticas   de   la   migración,   pues   la  

                                                                                                                270 Hasta   julio   de   2011   se   desempeño   como   Ministra,   Lorena   Escudero;   entre   julio   y   noviembre  

271 272

asumió  la  representación  Betty  Tola,  y  desde  noviembre  está  a  cargo  de  esta  instancia  Francisco   Hagó.   Entrevista a Subsecretaria de Política Migratoria Internacional de SENAMI, 29 de febrero de 2012.   SENAMI, “Una política migratoria para el Buen Vivir, Informe de Rendición de Cuentas 2007-2010. Desafíos 2013”, SENAMI, Quito, 2010, p. 17.  

134    

mayoría  de  las  personas  no  tiene  intención  en  retornar,  a  pesar  de  las  dificultades   que  puedan  enfrentar  en  el  exterior.273   En  ese  contexto  complejo  la  institucionalidad  ecuatoriana  se  mira  limitada   para   garantizar   una   protección   efectiva   a   quienes   viven   en   el   exterior,   lo   cual   complejiza   por   las   distancias   o   los   trámites   a   realizar   en   los   países   de   destino.   Estos  casos  pueden  agravarse  por  ciertas  condiciones  de  mayor  vulnerabilidad.   Uno   de   ellos   es   el   caso   de   una   ecuatoriana   que   viajó   a   Suiza   a   los   17   años   para   mejorar   sus   condiciones   de   vida,   país   en   el   que   sufrió   un   accidente   de   trabajo   y  perdió  la  capacidad  de  una  de  sus  manos,  como  resultado  de  una  mala  práctica   médica.   Como   consecuencia,   quedó   sin   trabajo,   la   seguridad   social   suizaya   no   le   cubre   los   gastos   asistenciales   y   no   posee   los   recursos   para   continuar   con   el   proceso   judicial   contra   el   centro   médico   que   la   atendió.Esta   situación   le   genera   graves   dificultades   para   brindar   la  debida   atención   a   su   hija.Adicionalmente,   el   5   de   diciembre   de   2011   se   venció   su   permiso   de   estadía   en   Suiza,   y   no   puede   renovarlo  por  no  contar  con  un  trabajo.  Desde  el  año  2010  ha  buscando  ayuda  en   instituciones   públicas   y   privadas   suizas,   y   frente   a   su   negativa,   harecurrido   al   consulado  ecuatoriano  en  Loussane;  su  madre  en  Ecuador  ha  puesto  esta  situación   en   conocimiento   de   la   SENAMI   y   la   Defensoría   del   Pueblo.   Hasta   el   cierre   del   presente   informe,   no   se   conoce   una   respuesta   por   parte   de   las   instituciones   suizas   o  ecuatorianas.  274     Personas  ecuatorianas  migrantes  afectadas  por  crisis  económica  mundial.    

Al   cierre   del   presente   documento   se   registra   el   incremento   de   personas  

migrantes   ecuatorianas   afectadas   por   la   crisis   económica,   particularmente   en   Europa,   continente   en   el   cual   son   afectadas   mayoritariamente   los   ecuatorianos   y   ecuatorianas  que  viven  en  España.     Esta  crisis  ha  llevado  a  que  un  sinnúmero  de  ecuatorianos  y  ecuatorianas  no   puedan   pagar   las   deudas   hipotecarias   obtenidas   para   adquirir   viviendas   y   sean   susceptibles  de  embargos  de  sus  viviendas  y  otros  procesos  de  cobro  por  parte  de   las  instituciones  financieras.  Esto  deja  a  las  personas  en  una  situación  económica                                                                                                                   273

Entrevista a Subsecretaria de Política Migratoria Internacional de SENAMI, op. cit.  

274  Carta  dirigida  al  PADH  –  UASB,  suscrita  por  N.N,  enero  2012.  

135    

vulnerable  en  un  contexto  de  reducción  de  plazas  de  trabajo  y  encarecimiento  del   nivel  de  vida.  275   Frente   a   esta   situación   una   de   las   alternativas   con   la   que   se   enfrenta   esta   población   es   la   decisión   de   retornar   al   Ecuador,   sea   acogiéndose   a   planes   de   retorno  implementados  por  los  gobiernos  o  haciéndolo  bajo  sus  propios  medios.     Esta   situación   obliga   al   Estado   ecuatoriano   a   que,   a   través   de   su   institucionalidad   en   el   exterior,     se   profundice   en   las   condiciones   en   que   se   encuentran   estas   personas     y   adoptar   medidas   de   protección   adecuadas   frente   a   relaciones   inequitativas   con   instituciones   y   financieras   y   protección   de   derechos   en  casos  de  retorno.   Esto  significa  también  un  reto  para  las  políticas  públicas  implementadas  por   SENAMI   e   instancias   de   gobiernos   locales   que   han   trabajado   sobre   este   tema,   en   cuanto   debe   brindarse   posibilidades   reales   y   efectivas   para   reintegrarse   a   la   sociedad  ecuatoriana  desde  una    perspectiva  que  vaya  más  allá  de  lo  económico,  es   decir,  cómo  asumir  la  integración  de  ecuatorianos  y  ecuatorianas  que  retornan  con   experiencias   y   potencialidades   diversas   ganadas   en   otros   países   y   que   deben   volver  a  conocer  al  Ecuador  en  sus  diferentes  dimensiones.   Este  es  un  tema  que  merece  un  mayor  seguimiento  y  estudio  durante  el  año   2012   a   fin   de   determinar   el   desarrollo   de   esta   problemática   y   las   respuestas   institucionales     que   se   han   brindado.   Este   primer   esbozo   de   la   situación   queda   planteado  como  una  alerta  sobre  la  cual  se  deben  tomar  medidas  urgentes.    

                                                                                                                275  Ver:   Página   de   la   Coordinadora   de   Ecuatorianos   en   España:   http://www.conadee.org/?p=636#more-­‐636;     Diario   El   Universo:   http://www.eluniverso.com/2011/10/28/1/1360/ecuatorianos-­‐afectados-­‐ hipotecas-­‐abogan-­‐dacion-­‐pago-­‐II.html;     Ecuador   Inmediato:   http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user _view&id=163376&umt=migrantes_ecuatorianos_afectados_por_hipotecas_en_esp ana_recibiran_asesoria_juridica       136    

DESPLAZAMIENTO  FORZADO     El   desplazamiento   forzado   de   personas,   no   vinculado   a   las   dinámicas   del   conflicto  armado  de  la  frontera  norte,  es  una  problemática  presente  en  el  territorio   ecuatoriano   pero   poco   profundizada.   Generalmente   se   asocia   desplazamiento   forzado  a  conflicto  armado;  sin  embargo,  la  movilización  forzada  de  familias,  y  aun   de   pueblos   enteros,   dentro   del   territorio   nacional,   puede   obedecer   a   diversos   motivos,   como   la   implementación   de   megaproyectos,   la   explotación   de   recursos   naturales,  factores  ambientales,  etc.   En   el   Ecuador   se   alerta   sobre   la   presencia   de   esta   problemática   en   varios   casos.   En   el   sur   del   país,   particularmente   en   las   provincias   de   Azuay   y   Zamora   Chinchipe,  el  incremento  de  la  actividad  minera  en  la  explotación  de  oro  y  cobre,   podría   provocardesplazamiento   forzado   de   personas.   La   entrega   de   concesiones   mineras   a   empresas   transnacionales,

276

especialmente   en   la   provincia   de  

Zamora,ha   representado   -­‐   en   algunos   casos   –la   afectación   a   pueblos   habitados   ancestralmente   por   indígenas   y,   en   las   últimas   décadas,   por   campesinos,   a   quienes   se  les  adjudicó  tierras  en  el  proceso  de  reforma  agraria.     Aunque   se   trata   de     procesos   enmarcados   en   la   legalidad−a   través   de   expropiaciones,   compras   de   tierras,   etc.−se   han   vinculado   presiones   de   diferente   índole,  obligando  a  las  personas  a  abandonar  sus  tierras,  a  favor  de  las  empresas   mineras.277   Otro   caso   en   el   que   podría   tener   lugar   el   desplazamiento   forzado   es   en   la   provincia   de   Manabí,   la   construcción   de   la   represa   Multipropósito   Chone   justificó,en  el  mes  de  octubre  de  2011,un  violento  desalojo  de  varias  familias,278  de  

                                                                                                                276   En  

Zamora   Chinchipe   se   destaca   la   presencia   de   las   empresas   mineras   EcuacorrienteSA   y  

Kinross  Aurelian,  en  tanto  que  en  la  provincia  del  Azuay,  está  la  empresa  Lamgold.   277   Ver:  Sacher  ,William  y  Acosta,  Alberto,  “La  minería  a  gran  escala  en  el  Ecuador.  Análisis  y  datos  

estadísticos”,  Quito,  Abya  Ayala,  2012.  Y  Hurtado,  Francisco,  “La  actividad  minera  a  gran  escala   como   causa   de   desplazamiento   en   Ecuador:   el   caso   del   barrio   San   Marcos”,   Monografía   final   para  la  Especialización  Superior  en  Derechos  Humanos  de  la  UASB,  Quito,  2012.   278

El

Comercio.com,

“Desalojo

policial

en

Río

Grande,

19

de

octubre

del

2011”,

enhttp://www.elcomercio.com/pais/Desalojo-policial-Rio-Grande_0_574742670.html.  

137    

igual   manera,a   pesar   de   la   oposición   de   las   familias,a   partir   de   la   declaración   de   utilidad  pública,  se  iniciaron  procesos  de  expropiación  y  posterior  desalojo.   En   la   provincia   de   Imbabura,   cantón   Urcuquí,se   ha   tornado   polémica   la   construcción   de   la   denominada   “Ciudad   del   Conocimiento   -­‐   universidad   experimental,   19   centros   de   investigación,   y   varios   institutos   para   el   desarrollo   productivo  -­‐  dada  la  expropiacióndela  tierra  de  campesinos  e  indígenas  en  un  área   de   4.270   hectáreas”,.279  Según   notas   de   prensa,   con   la   declaratoria   de   utilidad   pública,hasta  el  mes  de  noviembre  se  habría  notificado  a  40  personas,  de  un  total   de  86.280   Estos   son   ejemplos   referidos   que   obligan   a   profundizar   sobre   las   implicaciones   del   desplazamiento   forzado   interno   en   el   Ecuador   e   investigar   sobre   sus  causas  y  efectos.  De  igual  manera,  se  debe  observar  las  afectaciones  que  esta   dinámica   produce   en   las   familias   y   pueblosque   ven   amenazados   sus   derechos   humanos  y  colectivos.    

                                                                                                                279

La Hora, ”En Urcuquí nacerá la ciudad del conocimiento”, http:// www.lahora.com.ec/ index.php/noticias/show/1101260668/-1/En%20Urcuqu%C3%AD%20nacer%1ero.,

enero

de

2012C3%A1%20la%20Ciudad%20del%20Cononocimiento%20.html.   280

El Norte.ec, "División por ciudad del conocimiento”, http://elnorte.ec/ibarra/actualidad/13681-videodivision-por-ciudad-del-conocimiento.html.,30 de noviembre de 2011.  

138    

TRATA  DE  PERSONAS     El  traslado  de  personas  para  su  explotación,  no  es  un  fenómeno  nuevo;  sin   embargo,   no   es   sino   hasta   hace   pocos   años   que   en   el   Ecuador   se   empieza   a   debatir   sobre   el   tema.Luego   de   la   ratificación   del   protocolo   para   prevenir,   reprimir   y   sancionar  la  trata  de  personas,  281  el  Estado  declaró  política  prioritaria  el  combate   a   la   trata   de   personas,   a   partir   de   lo   cual   se   impulsó   reformas   al   Código   Penal,   incluyendo   la   tipificación   de   este   delito,   y   desde   2006,   se   cuenta   con   un   plan   nacional  para  combatir  este  fenómeno  social.     De  la  información  recogida,  los  esfuerzos  para  prevenir  la  trata  de  personas   y   la   protección   de   sus   víctimas,   todavía   son   insuficientes.   Si   bien   no   es   posible   establecer   con   precisión   la  magnitud   de   esta   problemática   en   el   país,   sí   se   puede   afirmar   que   está   presente   y   relacionada,   aunque   no   de   manera   exclusiva,   con   las   dinámicas  migratorias.   En   las   provincias   fronterizas   de   Sucumbíos   y   Esmeraldas,   las   ONG     que   prestan   atención   a   personas   refugiadas   e   inmigrantes,   han   tenido   ocasión   de   conocer   situacionesde   personas   de   origen   colombiano,   que   podrían   ser   indicativas   de   trata   de   personas.   Así,   en   Esmeraldas   se   conoce   de   personas   colombianas,   trasladadas   desde   Tumaco   hasta   San   Lorenzo,   para   trabajar   −en   condiciones   de   explotación−   en   palmicultoras;   así   mismo,   se   sabe   de   mujeres   colombianas   trasladadas   a   territorio   ecuatoriano,   para   ser   explotadas   sexualmente;   sin   embargo,   las   personas   guardan   reserva   sobre   estos   hechos,   y   no   se   arriesgan   a   denunciar,  por  temor  a  las  amenazas  que  reciben,  que  van  desde  ser  reportadas  a   las  autoridades  de  migración  hasta  atentados  contra  su  integridad  y  su  vida.  A  lo   anterior   se   suma   la   ausencia   de   mecanismos   efectivos   para   proteger   a   las   víctimas   y  a  los  miembros  de  las  ONG  que  acompañan  los  procesos  legales.282   La   trata   de   personas   no   es   ignorada   por   las   instituciones   estatales;   no   obstante,  no  ofrecen  respuesta  positiva,  sea  por  temor,  falta  de  recursos,  ausencia   de   coordinación   interinstitucional   o   desconocimiento   de   normativa   relacionada   a                                                                                                                   281   Este   protocolo   fue   ratificado   por   el   Ecuador   el   19   de   septiembre   de   2002   y   publicado   en   el  

suplemento  del  Registro  Oficial  153,  de  25  de  noviembre  del  2005.   282  Entrevistas  a  miembros  del  SJRM  de  San  Lorenzo,  2  de  diciembre  de  2011.  

139    

la  temática.283  Así  por  ejemplo,  la  Junta  Cantonal  de  Protección  de  la  Niñez  de  San   Lorenzo,   reporta   conocer   casos   de   explotación   de   niños,   niñas   y   adolescentes   en   las   empresas   palmicultoras   de   la   zona;   sin   embargo   su   acción   se   ha   limitado   a   realizar   inspecciones,   junto   con   funcionarios   del   Ministerio   de   Relaciones   Laborales,  luego  de  las  cuales  se  ha  procedido  a  “retirar”  delas  palmicultoras  a  los   niños/as   o   adolescentes,   sin   sancionarlas   por   su   infracción.  284  También   reporta   haber   conocido   el   caso   de   adolescentes   trasladados   desde   Colombia   para   su     explotación  sexual  en  Esmeraldas.  En  uncaso  que  llegó  a  conocimiento  delaJunta,   no   se   dictó   ninguna   medida   de   protección,a   pesar   de   que   las   adolescentes   denunciaron   haber   sido   violadas   en   el   trayecto   a   Ecuador.   Como   “medida   de   seguridad”,  la  Junta  decidió  devolverlas  al  otro  lado  de  la  frontera.   Por   su   parte,la   Intendencia   de   Policía   de   Esmeraldas   informa   que   en   los   operativos   realizados   en   prostíbulos,   ha   encontrado   a   mujeres   refugiadas   o   solicitantes   de   refugio;   sin   embargo,   no   ha   analizado   la   posibilidad   de   que   sean   víctimas  de  trata,ni  ha  tomado  medidas  de  protección,  bajo  la  consideración  de  que   “la   prostitución   no   es   delito”.   Por   otro   lado,   si   bien   indica   que   no   ha   encontrado   menores   de   edad   en   estos   lugares,   reconoce   que   bien   puede   haberpero   que   es   difícil   identificarlas,pues   cuentan   con   documentos   de   identidad   que   las   reporta   como  mayores  de  edad.  En  todo  caso,  cuando  hay  lugar  a  sospecha,  la  Intendencia   las  pone  a  “órdenes”  de  la  DINAPEN.285   Otro   factor   que   explica   la   ninguna   acción   frente   a   posibles   casos   de   trata   de   personas,   es   el   involucramiento   de   funcionarios   públicos   en   dichas   actividades   delictivas.   Se   conoce   que   en   Esmeraldas   los   prostíbulosson   de   propiedad   de   funcionarios  o  exfuncionarios  estatales,  o  ellos  son  sus  principales  clientes.     Esta   problemática   tiene   también   otras   expresiones,referidas   a   la   trata   de   adolescentes  y  jóvenes  con  fines  de  reclutamiento  armado;  debido  a  la  reserva  con   que   se   maneja   estos   casos,   se   cuenta   con   menos   información   y,   en   consecuencia,   son   menos   conocidos   y   profundizados.   En   Esmeraldas   se   conoce   de   niños                                                                                                                   283  De  la  entrevista  a  funcionario  de  la  Delegación  de  la  Defensoría  del  Pueblo  de  Esmeraldas,  el  13  

de   enero   de   2012,   se   desprende   que   esta   instancia   conoce   casos   de   explotación   en   las   palmicultoras;  sin  embargo  se  evidencia  temor  en  denunciar  esta  situación.   284   Entrevista  a  Maribel  Ortiz,  Junta  Cantonal  de  la  Niñez,  de  San  Lorenzo,  11  de  enero  de  2012.   285   Entrevista  a  Secretario  de  la  Intendencia  de  Policía  de  Esmeraldas,  13  de  enero  de  2012.  

140    

colombianos   refugiados   o   solicitantes   de   refugio,   reclutados   en   territorio   ecuatoriano   y   trasladados   a   Colombia,   para   incorporarlos   a     los   grupos   armados.   En   Imbaburase   constató   el   caso   de   un   adolescente   indígena   ecuatoriano,   llevado   hasta  Colombia  para  ser  explotado  laboralmente;  una  vez  en  ese  país,  fue  reclutado   por  un  grupo  armado.  Con  ocasión  de  un  enfrentamiento  del  Ejército  con  el  grupo   armado,   el   caso   fue   conocido   por   las   autoridades   ecuatorianas;   luego   de   ser   detenido,   el   adolescente   fue   puesto   a   disposición   del   Instituto   de   Bienestar   Familiar  de  Colombia.     Este   hecho   sin   embargo   puso   en   evidencia   la   ausencia   de   un   protocolo   de   asistencia   y   protección   de   víctimas   de   trata,   así   como   de   mecanismos   de   cooperación   binacional,   pues   la   coordinación   con   el   Instituto   de   la   Niñez   y   la   Familia  (INFA)  demoró  varios  meses,  y  para  el  ingreso  del  adolescente  al  territorio   ecuatoriano   se   organizó   un   operativo   policial   que,   en   lugar   de   proteger   su   identidad,  la  expuso  a  los  medios  públicos.286   También   en   Carchi   se   advierte   la   presencia   de   trata   de   personas,   especialmente  con  fines  de  explotación  sexual.  La  Intendente  de  Policía  estima  que   un   elevado   porcentaje   de   las   trabajadoras   sexuales   en   esa   provincia   son   colombianas   que   tienen   el   estatus   de   refugiadas   o   solicitantes.   Según   esta   autoridad,   poseer   esta   documentación   facilita   a   las   mujeres   el   ejercicio   de   la   prostitución.   Reconoce   además   que,   a   pesar   de   ser   difícil   la   identificación   de   víctimas  de  trata,  en  algunos  operativos  se  ha  encontrado  mujeres  encerradas,  sin   que  el  hecho  haya  alertado  a  las  autoridades  ni  levantado  sospecha  de  que  fueran   víctimas  de  trata  con  fines  de  explotación  sexual.287   En   la   provincia   de   Sucumbíos   existe   la   percepción   de   que   en   los   últimos   meses   se   ha   incrementado   la   participación   de   mujeres   colombianas   en   la   prostitución,  situación  que  puede  ser  explicada  debido  a  las  dificultades  que  tiene   esta  población  para  incorporarse  al  mercado  laboral  formal,  especialmente  cuando   se   trata   de   solicitantes   de   refugio   o   a   quienes   se   les   ha   negado   o   revocado   este  

                                                                                                                286

 Entrevista   a   funcionaria   deFundación   Esperanza-­‐Quito,   2   de   diciembre   de   2011.   Esta   organización   realizó   el   acompañamiento   de   este   caso,   desde   sus   oficinas   en   Colombia   y     Ecuador.  

287   Entrevista  a  Intendenta  del  Carchi,  Tulcán,  5  de  diciembre  de  2011.  

141    

estatus,288  lo  que  les  hace  mayormente  proclives  a  la  trata  con  fines  de  explotación   sexual.     Es   especialmente   preocupante   la   vulnerabilidad   en   que   se   encuentran   las   niñas  y  adolescentes.  La  Misión  Scalabriniana  verificó  la  presencia  en  un  prostíbulo   de   una   niña   de   10   años   y   una   adolescente   de   17,   situación   que   puso   en   conocimiento   de   las   autoridades   del   Sistema   de   Protección   de   la   Niñez.   La   actuación   tardía   de   esta   dependencia   imposibilitó   el   rescate   de   las   niñas,   pues   antes  fueron  puestas  “a  buen  recaudo”.     Llama   la   atención   la   falta   de   información   y   formación   de   funcionarios   del   Sistema   de   Protección   de   la   Niñez   y   de   la   Dirección   General   de   Refugio   sobre   la   normativa  relacionada  con  este  delito,  así  como  el  desconocimiento  de  directrices   de  identificación  y  protección  de  víctimas  de  trata.     Un   caso   que   pone   de   manifiesto   tal   situación,   se   dio   en   julio   de   2011.   En   un   operativo   realizado   por   la   Intendencia   de   Policía,   se   encontraron   dos   adolescentes   de  17  años  “trabajando”  en  un  bar.  Una  era  oriunda  de  Manabí  y  la  otra  de  Caquetá,   Colombia.   En   un   primer   momento   actuó   la   DINAPEN,   poniendo   el   caso   en   conocimiento   de   la   Junta   Cantonal   de   Protección   de   la   Niñez   de   Lago   Agrio;   esta   entidad,   como   medida   de   protección,   dictaminó   el   acogimiento   institucional   temporal  en  la  Casa  Hogar  del  Buen  Vivir,  hasta  ser  reinsertadas  a  sus  familias.289   Sin   embargo,   a   pesar   de   las   circunstancias   en   que   fueron   encontradas   las   adolescentes,   ninguna   autoridad   puso   el   hecho   en   conocimiento   de   la   Fiscalía,   ni   dispuso   medidas   especiales   para   su   protección,   más   allá   de   remitirlas   a   la   Junta   Cantonal  de  Protección.  La  adolescente  colombiana  solicitó  refugio  en  las  oficinas   de  la  DR  de  Lago  Agrio,290  sin  embargo  la  respuesta  obtenida  fue  la  no  admisión  a   trámite  de  su  solicitud.   Las   medidas   dictadas   por   la   Junta   Cantonal   de   Protección   quedaron   sin   efecto,  una  vez  aceptada  la  acción  de  hábeas  corpus,  interpuesta  para  retirar  a  las   adolescentes   de   la   Casa   Hogar.   Se   sospecha   que   esta   acción   fue   promovida   por                                                                                                                   288   La   oficina   de   la     Misión   Scalabriniana   en   esta   provincia,   ha   detectado   al   menos   diez   casos,   en   los  

últimos  meses.   289   Expediente  No.  605-­‐2011-­‐JCDNA-­‐LA,  providencia  de  4  de  julio  de  2011.   290   Consulado   de   Colombia   en   Nueva   Loja,oficio   C-­‐314,   suscrito   por   John   Henry   Orduz,   5   de   julio   de  

2011.  

142    

personas   interesadas   en   mantener   la   situación   de   explotación   de   la   joven.   El   hábeas  corpus  fue  concedido  por  un  juez  de  lo  civil  de  la  provincia  y  acatado,  sin   cuestionamiento   alguno,   por   la   Coordinadora   de   la   Casa   Hogar   yla   Junta   de   Protección,  instancia  que  al  ser  notificada  de  la  resolución  de  la  acción  de  hábeas   corpus,  se  limitó  a  dejar  sin  efecto  la  medida  de  protección  dictada  a  favor  de  las   adolescentes.291   Si   bien   no   se   presentó   una   queja   sobre   este   caso   a   la   Delegación   de   la   Defensoría   del   Pueblo   de   Sucumbíos,   esta   instancia   reconoce   haber   tenido   conocimiento   del   mismo;   sin   embargo,   no   actuó   dentro   del   marco   de   sus   competencias   para   defender   los   derechos   de   las   adolescentes. 292 La   falta   de   actuación  de  autoridades  y  funcionarios  públicos,  devino  en  la  total  desprotección   de  las  adolescentes.     Frente  a  la  trata  de  personas  en  esta  provincia,  se  percibe  total  inercia  por   parte   de   las   autoridades,   seguramente,   resultado   del   miedo   a   enfrentar   a   personas   o   redes   vinculadas   conla   actividad.   Recordemos   que   en   2007,   la   Intendente   de   Policía  en  funciones  fue  asesinada,  y  el  crimen  se  relacionó  con  el  cierre  de  varios   prostíbulos   en   Lago   Agrio.293  Este   temor   puede   explicar,   aunque   no   justificar,   la   negativa   de   la   actual   intendente   a   reconocer   que   se   han   encontrado   niñas   y   adolescentes  en  prostíbulos,  y  no  haber  procedido  a  su  clausura.294   Por   otro   lado,   la   actuación   de   la   Dirección   de   Refugio   evidencia,   también   en   este  campo,la  falta  de  conocimiento  de  las  directrices  relacionadas  a  la  protección   internacional  debido  a  persecución  por  motivos  de  género.  Al  respecto,  el  ACNUR   ha  establecido  que  hay  circunstancias  específicas  que  determinan  cuándo  se  puede   hablar  de  temor  fundado  de  persecución,  por  razones  de  género:     En   este   sentido,   el   derecho   internacional   puede   asistir   a   los   encargados   de   la   toma   de   decisiones   a   determinar   el   carácter   persecutorio   de   ciertos   actos.   No   cabe  

                                                                                                                291   Expediente  No.  605-­‐2011-­‐JCDNA-­‐LA,providencia  de  5  de  agosto  del  2011.   292   Entrevista  adelegado  provincial  de  la  Defensoría  del  Pueblo,  8  de  diciembre  de  2011.   293   En  el  2007  laintendente  de  Policía  Irene  Guerrón,  tras  cerrar  varios  prostíbulos,  fue  asesinada  

por  sicarios,  quienes  declararon  haber  sido  “contratados”  por  el  propietario  de  un  burdel.  ver  El   Universo,   http://www.eluniverso.com/2007/07/03/0001/12/52A1FCD86E0F4E709AF91035   81DBED84.html,  3  de  julio  de    2007.   294   Entrevista  a  Paulina  Espinosa,  Intendenta  de  Policía  de  Sucumbíos,  8  de  diciembre  del  2012.  

143    

duda  que  la  violación  y  otras  formas  de  violencia  de  género,  tales  como  […]  la  trata   de   personas,   constituyen   actos   que   ocasionan   un   profundo   sufrimiento   y   daño   tanto   mental   como   físico,   y   que   han   sido   utilizadas   como   mecanismos   de   persecución,  ya  sea  por  agentes  estatales  o  particulares.295  

  Este   tema   no   puede   ser   pasado   por   alto   por   parte   de   las   autoridades   y   funcionarios   de   la   DR,   pues   debe   considerarse   la   situación   de   vulnerabilidad   en   que  

se  

encuentran  

mujeres  

colombianas,  

especialmente  

niñas  

y  

adolescentes,donde   puede   confluir   la   violencia   propia   del   conflicto   armado   con   diferentes   expresiones   de   violencia   de   género.   Sin   embargo,el   Director   de   Refugiados   no   considera   quecasos   como   el   señalado   merezcan   el   reconocimiento   del   estatuto   de   refugio,296  criterio   con   el   cualla   solicitud   de   la   adolescente   ni   siquiera  fue  admitida  a  trámite.   Información   obtenida   en   Imbabura   también   da   cuenta   de   situaciones   que   alertan  sobre  la  presencia  de  trata  de  personas.  En  los  operativos  migratorios  que   se   realizan   en   los   prostíbulos   de   esta   provincia,   se   ha   detectado   un   significativo   número   de   mujeres   colombianas,   en   su   mayoría   solicitantes   de   refugio.   Aunque   varios   de   estos   casos   pueden   constituir   trata   con   fines   de   explotación   sexual,   la   falta   de   formación   de   las   autoridades   locales   para   identificar   víctimas   de   este   delito,determina   que   no   se   considere   esta   posibilidad. 297 A   esto   se   suma   la   naturalización   con   la   que   se   mira   la   prostitución   de   mujeres   colombianas,   a   quienes   se   les   responsabiliza,   implícitamente,   el   riesgo   de   caer   en   redes   de   explotación.298   La   dificultad   de   incorporarse   a   espacios   de   trabajo   formal   o   informal,   debido  a  la  prohibición  establecida  a  las  personas  solicitantes  de  refugio,  coloca  a   estas   mujeres   en   situación   de   vulnerabilidad   frente   a   la   explotación   sexual   y   laboral,  más  cuando  se  reproducen  cotidianamente  estereotipos  discriminatorios  y                                                                                                                   295   ACNUR,  “Directrices  sobre  Protección  Internacional.  La  persecución  por  motivos  de  género  en  el  

contexto   del   Art.   1A(2)   de   la   Convención   de   1951   sobre   el   Estatuto   de   los   Refugiados,   y/o   su   Protocolo  de  1967”,  Pár.  9.     296   Entrevista   a   Director   de   Refugiados   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   28   de   diciembre   de  

2011.   297   Entrevista  a  funcionaria  de  ACNUR,op.  cit.   298   Entrevista  a    Intendente  de  Policía  (encargado),  5  de  diciembre  de  2011  

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violentos   sobre   su   sexualidad   Al   respecto,   el   Comité   para   la   Eliminación   de   la   Discriminación  contra  la  Mujer,  observó  al  Estado  en  los  siguientes  términos:       Al   Comité   le   preocupa   particularmente   la   situación   de   las   migrantes,   las   solicitantes   de   asilo   y   las   refugiadas   que,   debido   a   la   discriminación   de   que   son   víctimas,  se  ven  relegadas  al  sector  no  estructurado,  incluida  la  industria  del  sexo,   y  se  vuelven  vulnerables  a  la  explotación  sexual.”299  

  En   esta   provincia   también   se   registrancasos   de   trata   interna,   que   consiste   en   el   traslado   de   mujeres   indígenas,jóvenes   y   adolescentes,   desde   los   sectores   rurales  hacia  los  urbanos,  para  ser  explotadas  laboralmente  en  tareas  de  servicios   doméstico,  bajo  condiciones  de  servidumbre.  Esta  práctica,  socialmente  aceptada,   no  es  percibida  como  explotación,  y  menos  como  delito.  Estos  casos  se  sustentan   en   factores   étnicos   que   han   dado   lugar   a   una   discriminación   histórica   de   la   población  indígena,  aún  no  superada.300   La  dinámica  de  la  trata  de  personas  en  la  frontera  sur  tiene  características   propias,  relacionadas  además  con  el  contexto  económico  y  social  de  la  región.  En  la   provincia   de   El   Oro,   instituciones   públicas   y   de   la   sociedad   civil,   señalan   que   es   recurrente   el   traslado   de   adolescentes   y   mujeres   peruanas   a   territorio   ecuatoriano,para  involucrarlas  en  la  prostitución.  Sorprendeque  los  operativos  no   arrojen   resultados   ni   se   instauren   investigaciones   penales.   De   hecho,   en   diciembre   de   2011,   en   un   operativo   antitrata,   planificado   con   las   autoridades   de   Quito   del   Ministerio  del  Interior,  no  se  encontraron  víctimas  de  trata.  Esta  situación  advierte   de   una   eventual   filtración   de   información   por   parte   de   los   funcionarios   del   Estado.301   En   esta   región   se   advierte   también   la   existencia   de   trata   de   niños,   niñas   y   adolescente,  con  fines  de  explotación  laboral,  mendicidad  y  actos  ilícitos  (tráfico  de   combustible).   La   ciudad   de   Huaquillas,que   limita   con   la   frontera   peruana,   recibe                                                                                                                   299   Comité   para   la   Eliminación   de   la   Discriminación   contra   la   Mujer-­‐Ecuador,“Observaciones   finales  

del  42  período  de  sesiones”,  noviembre  2008,  Pár.  22.   300   Fundación  Esperanza,  2011.   301   Entrevistas   a   funcionarios   de   Consejo   Cantonal   de   la   Niñez   y   Adolescencia,     de   la   Junta   Cantonal  

de  la  Niñez  y  Adolescencia,  de  DINAPEN,  INFA-­‐MIES  y  de  la  Comisión  de  Derechos  Humanos  de   la  Pastoral  Social,  Huaquillas,  28  de  febrero  de  2012.  

145    

diariamente   población   de   esa   nacionalidad,   y   es   particularmente   preocupante   la   situación  de  niños,  niñas  y  adolescentes  que  cruzan  la  frontera  para  dedicarse  a  la   recolección   y   venta   de   basura   reciclable   o   a   la   mendicidad,   y   luego   retornar   al   Perú.   Estas   actividades   resultan   lucrativas   debido   al   cambio   del   dólar   a   moneda   peruana,   lo   que   pone   en   situación   de   total   vulnerabilidad   a   niños,   niñas   y   adolescentes,  susceptibles  de  explotación  en  los  territorios  peruano  y  ecuatoriano.     De   la   misma   forma,   es   evidente   la   participación   de   niños   en   el   tráfico   de   combustible,   situación   que   se   ha   vuelto   cotidiana,   sin   que   se   hayan   tomadomedidas   de   protección   desde   el   Estado   ecuatoriano,   ni   se   hayan   establecido  acciones  de  cooperación  con  el  peruano.     En   relación   a   acciones   de   coordinación   interinstitucional   para   enfrentar   y   viosibilizar   esta   problemática,   existen   algunas   iniciativas.   En   la   provincia   de   Imbabura   se   ha   conformado   una   red   binacional,   integrada   por   ONG   e   instancias   estatales  de  la  provincia  y  del  Departamento  de  Nariño,de  Colombia.  Esta  iniciativa   cuenta  con  el  apoyo  de  los  respectivos  gobiernos  seccionales,  que  han  impulsado  el   diseño  de  un  protocolo  de  atención  a  víctimas  y  sobrevivientes  de  trata,  validado   en  agosto  de  2011por  la  red  binacional.302  La  idea  inicial  fueentregar  oficialmente   este   instrumento   a   los   gobiernos   centrales   de   Ecuador   y   Colombia;   sin   embargo   esta  intención  no  se  materializó.   Otro   espacio   de   coordinación   interinstitucional   es   la   Mesa   de   Movilidad   Humana,presidida  por  la  Delegación  de  la  Defensoría  del  Pueblo  de  Imbabura.  Este   espacio  nació  dentro  de  la  Red  de  Protección  de  la  Niñezy  Adolescencia,  hace  casi   dos   años,   donde   se   conformaron   varias   mesas,   pero   ésta   ha   sido   la   única   que   ha   tomando   cuerpo   y   operatividad.   Esta   mesa   la   integran   32   actores,   que   se   reúnen   para  dar  respuesta  en  forma  colectiva  a  situaciones  relacionadas  con  la  movilidad   humana,   particularmente   en   los   temas   de   educación,   protección   y   trata   de   personas.   La   percepción   de   las   organizaciones   de   la   sociedad   civil   frente   al   trabajo   de  la  mesa,  es  positiva  pues,a  pesar  de  que  no  ha  logrado  influir  en  la  formulación   de  políticas  públicas,  sí  ha  procesado  casos  concretos  de  violación  de  derechos  de   personas  en  movilidad.   En   Lago   Agrio   se   ha   intentado   reactivar   la   denominada   Mesa   AntiTrata,   como  un  espacio  de  similares  características,  que  habiendo  sido  creada  hace  varios                                                                                                                   302   Esta  es  una  iniciativa  de  la  Fundación  Esperanza.  

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años,   ha   permanecido   inactiva   en   el   último   período.   Se   espera   que   el   trabajo   conjunto  pueda  ser  una  herramienta  para  la  denuncia  y  prevención  de  la  trata  de   personas,   especialmente   en   una   zona   donde   las   mujeres   y   niñas   de   origen   colombiano,  se  encuentran  en  situación  de  vulnerabilidad.     Igualmente,   en   Quito   funciona   la   Red   AntiTrata,   conformada   por   ONG   e   instituciones  estatales,  que  coordina  acciones  colectivas  frente  a  casos  concretos,  y   desde   donde   surgen   iniciativas   de   promoción   y   denuncia;   así,   en   este   año,   se   organizó  una  marcha  que  declaró  ajunio,  elmes  contra  la  trata  de  personas.   La   mayor   parte   de   las   iniciativas   para   visibilizar   que   la   trata   de   personas   es   un  acto  delictivo  y  conlleva  la  violación  de  derechos  humanos,  son  promovidas  por   las   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   al   contrario   delo   que   ocurre   en   la   esfera   estatal,   donde   no   se   evidencian   mayores   esfuerzos   ni   avances   significativos   en   la   prevención  y  erradicación  de  la  trata  de  personas,  a  pesar  de  que  la  Constitución     consagra       La  prohibición  de  la  esclavitud,  la  explotación,  la  servidumbre  y  el  tráfico  y  la   trata   de   seres   humanos   en   todas   sus   formas.   El   Estado   adoptará   medidas   de   prevención   y   erradicación   de   la   trata   de   personas,   y   de   protección   y   reinserción   social  de  las  víctimas  de  la  trata  y  de  otras  formas  de  violación  de  la  libertad.303  

  Una   de   las   demandas   de   las   organizaciones   de   derechos   humanos,   en   especial   de   las   que   trabajan   este   tema,   ha   sido   la   construcción   de   una   política   pública   coherente   con   el   nuevo   marco   constitucional.   Se   demanda   que   en   las   acciones   estatales   encaminadas   a   combatir   este   delito,   no   prime   un   enfoque   de   seguridad,bajo  el  cual  se  priorice  la  criminalización  por  sobre  la  protección  de  las   víctimas  y  la  prevención  de  la  trata  de  personas.  En  este  sentido  se  han  realizado   algunos  esfuerzos  para  la  reformulación  del  actual  plan  nacional  para  combatir  la   trata  de  personas.304                                                                                                                   303Constitución.  op.  cit,  Art.  66,  num  29  lit,  b)   304    “Plan   nacional   para   combatir   la   trata   de   personas,   el   tráfico   ilegal   de   migrantes,   explotación  

sexual,   laboral   y   otros   modos   de   explotación   y   prostitución   de   mujeres,   niños,   niñas   y   adolescentes,   pornografía   infantil   y   corrupción   de   menores”,   en   Registro   Oficial   375,12   de   octubre  de  2006.  

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Este   plan   fue   elaborado   luego   de   que   en   2004   se   conformó   una   comisión   interinstitucional,   delegando   al   Ministerio   de   Gobierno   el   diseño   y   la   coordinación. 305  En   el   año   2009   las   instituciones   integrantes     de   la   comisión   acordaron   que,   dada   la   creación   del   Ministerio   de   Justicia   y   Derechos   Humanos,   esta   instancia   debía   asumir   la   coordinación   del   plan   y   promover   su   reformulación.De  este  modo,  en  2010,  este  ministerio  asumió  la  coordinación  y  se   conformó   un   comité   de   actualización,   con   el   encargo   de   elaborar   un   nuevo   plan,   que   aborde,   exclusivamente,   la   temática   de   trata   de   personas.306Como   resultado,   en  2011,  se  contó  con  un  plan  nacional  para  la  prevención  y  sanción  de  la  trata  de   personas   y   la   protección   integral   de   sus   víctimas.   No   obstante   éste   aún   no   llegaa   ser  un  documento  oficial,  pues  se  exigió,  por  un  lado,  que  el  instrumento  se  ajuste   al   diseño   del   Plan   Nacional   del   Buen   Vivir   y,   por   otro,   se   argumentó   que   no   se   podía   aprobar   la   propuesta,   en   tanto   no   se   formule   un   plan   contra   el   tráfico   de   migrantes.307   Además,  por  decisión  de  las  nuevas  autoridades  del  Ministerio  de  Justicia  y   Derechos  Humanos,  la  coordinación  del  plan  retornó  al  Ministerio  del  Interior.308   Actualmente,   dentro   de   este   ministerio   está   en   proceso   de   creación   la   Unidad   contra  la  Trata  de  Personas,  a  cargo  de  la  Subsecretaría  de  Garantías  Democráticas,   instancia   que   retomará   el   liderazgo   del   plan   nacional,   con   el   riesgo   de   que   el   enfoque  con  el  que  se  aborde,  sea  eminentemente  el  de  seguridad.309   De   lo   expuesto   se   desprende   que   persiste   una   debilidad   institucional   para   responder,  de  manera  adecuada,  a  la  trata  de  personas  en  el  Ecuador.  Aunque  se   afirma   que   sigue   vigente   el   plan   nacional   diseñado   en   2006,   éste   no   refleja   unapolítica   pública   para   la   prevención   y   sanción   de   la   trata,   como   tampoco   para   la   protección  de  sus  víctimas.  Hasta  el  momento  se  observan  escasas  y  desarticuladas   acciones,  que  no  inciden  en  la  prevalencia  del  delito.    

                                                                                                                305   Decreto  ejecutivo  1823,  Registro  Oficial  375,  octubre  de  2006.   306   El  plan  anterior  preveía  acciones  sobre  varios  temas,  lo  cual  dificultó  la  precisión  de  acciones  y  

programas  sobre  cada  uno  de  ellos  incluido  el  de  trata  de  personas.   307   Entrevista  a  Directora  de  Protección  de  Derechos  del  Ministerio  del  Interior,  op.  cit   308   Ibíd.   309   Entrevista  a  Mónica  Herrera,  op.  cit.    

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Por   su   parte,   el   Comité   para   la   Eliminación   de   la   Discriminación   contra   la   Mujer,  se  pronunció  exhortando  al  Estado  ecuatoriano,  a  disponer:     recursos   adecuados   a   la   aplicación   del   Plan   Nacional   de   Combate   de   la   Trata   y   el   Tráfico   y   la   Explotación   Sexual   y   establezca   un   mecanismo   para   supervisar   su   aplicación   y   evaluar   su   eficacia.   El   Comité   alienta   al   Estado   parte   a   abordar   las   causas  profundas  de  la  trata  de  personas,  entre  ellas  la  pobreza,  la  discriminación  y   la   exclusión   social   que   hace   que   determinados   grupos   de   mujeres   sean   especialmente  vulnerables.310  

  Desde  las  instancias  estatales  pareciera  no  haber  una  comprensión  integral   de  la  problemática,  toda  vez  que    la  trata  interna  ha  merecido  muy  poca  atención,   limitándose  a  las  acciones  que  realiza  el  Ministerio  de  Inclusión  Económica  y  Social   (MIES)  en  contra  de  la  mendicidad,311  fenómeno  que  toma  fuerza  especialmente  en   la  época  navideña.  Teniendo  en  cuenta  que  las  principales  víctimas  de  esta  forma   de  explotación  son  los  niños  y  niñas  indígenas,  las  políticas  deberían  encaminarse   a  erradicar  las  causas  estructurales  relacionadas  principalmente  con  la  pobreza  de   las   comunidades   indígenas 312  que,   junto   con   el   factor   étnico,   constituyen   elementos  determinantes  de  vulnerabilidad.   Al   igual   que   en   el   caso   de   la   trata   con   fines   de   explotación   sexual,   la   naturalización  de  la  “objetivación”  de  los  cuerpos  de  mujeres  y  niñas,  así  como  las   representaciones  sociales  que  persisten  sobre  la  sexualidad,  son  temas  que  deben     considerarse  en  las  acciones  y  políticas  que  se  formulen  para  prevenir  y  combatir   este  delito.   Otra  línea  que  debe  ser  fortalecida  es  la  protección  de  víctimas  de  trata,  la   que   debe   realizarse   desde   un   primer   momento;   para   ello   se   requiere   que   los/as   funcionarios/as   públicos   manejen   elementos   claros   y   precisospara   identificarlas.   En   opinión   de   la   Fundación   Esperanza,   la   mayoría   de   casos   que   llegan   a   ser   conocidos,   ocurre   en   el   marco   de   los   operativos   migratorios;   sin   embargo   esta                                                                                                                   310   Comité  para  la  Eliminación  de  la  Discriminación  contra  la  Mujer-­‐Ecuador,  op.  cit.,Pár.  23.   311   Entrevista  a  Directora  de  Protección  de  Derechos  del  Ministerio  del  Interior,  op.  cit   312   Según  datos  del  INEC,  para  el  2010  el  porcentaje  de  analfabetismo  en  la  población  indígena  era  

de   20.4%   frente   a   un   5.1%   de   la   población   mestiza,   y   la   incidencia   de   pobreza   era   de   65.8%   frente  al    28.8%  en  la  población  mestiza.  

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rama  de  la  Policía,  no  considera  que  el  tema  sea  de  su  competencia,313  por  lo  que     no  esdifícil  que  ocurra  que  a  posibles  víctimas  de  trata  internacional,  se  les  dé  un   tratamiento  de  infractoras  migratorias.   Por   otro   lado,   el   Sistema   de   Protección   de   Víctimas   y   Testigos   funciona   como   un   programa   de   la   Fiscalía   General   del   Estado,   y   su   cobertura   está   condicionada  a  la  participación  dentro  del  proceso  penal;  es  decir,  las  víctimas  que   temen   ser   parte   en   los   juicios,   no   son   objeto   de   la   protección   que   ofrece   este   sistema.     En   cuanto   a   la   judicialización   de   este   delito,   de   los   datos   remitidos   por   la   Fiscalía  General  del  Estado,  se  desprende  que  entre  enero  y  septiembre  de  2011,   hubo   89   noticias   de   delito   a   nivel   nacional,   siendo   las   provincias   de   Pichincha,   Santo  Domingo  de  los  Tsachilas  y  Guayas,  las  que  observan  un  mayor  registro.       Gráfico  20   Noticia  del  delito  de  trata  de  personas,  por  provincias   Enero-­‐septiembre  de  2011    

  Fuente:  Fiscalía  General  del  Estado,  Dirección  de  Actuación  y  Gestión  Procesal,  2011.   Elaboración:  Susy  Garbay  Mancheno,  2012.  

                                                                                                                  313   Entrevista  a  Asesor  Jurídico  de  Policía  de  Migración,  op.  cit.  

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Del  total  de  noticias  de  delitos,  se  abrió  instrucción  fiscal  en  13  casos  y  hubo     dictámenes  acusatorios,  solamente  en  4.  No  se  registra  ningún  caso  con  sentencia.   También  se  evidencia  que  la  mayoría  de  loscasos  se  quedan  en  desestimaciones  y   en   archivos   provisionales.   Cabe   indicar   que   según   el   Código   de   Procedimiento   Penal,   el   archivo   procede   “cuando   sea   manifiesto   que   el   acto   no   constituye   delito   o   cuando  exista  algún  obstáculo  legal  insubsanable  para  el  desarrollo  del  proceso.”314     Gráfico  21   Delito  de  trata  de  personas  por  provincias   Enero-­‐septiembre  de  2011    

  Fuente:  Fiscalía  General  del  Estado.  Dirección  de  Actuación  y  Gestión  Procesal,2011.   Elaboración:  Susy  Garbay  Mancheno,  2012.  

  Estos  datos  dan  cuenta  de  la  prevalencia  de  un  elevado  nivel  de  impunidad   de   la   trata   de   personas   en   el   país.Otro   aspecto   a   resaltar   es   que   la   información   ofrecida   por   la   Fiscalía   General   del   Estado   no   refleja   a   cabalidad   la   situación   judicial  del  delito,  puesto  que  en  el  Código  Penal,  las  conductas  que  configuran  la   trata   constan   en   dos   tipos   penales.315Por   un   lado,   el   de   “trata   de   personas”,   que                                                                                                                   314   Código  de  Procedimiento  Penal,  en  Registro  Oficial  360,suplemento,  13  de  enero  de  2000;  última  

reforma:  29  de  marzo  de  2010.   315   El   “Protocolo   de   Palermo”,   del   cual   el   Ecuador   es   parte,   define   que   “Por   ‘trata   de   personas‘   se  

entenderá   la   captación,   el   transporte,   el   traslado,   la   acogida   o   la   recepción   de   personas,  

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consta   en   el   Art.   192.   B   y,   por   otro,   en   el   capítulo   de   los   delitos   sexuales,   el   de   “traslado  de  personas  con  fines  de  explotación  sexual”.  El  Art.  528  .11contiene  los   elementos  de  la  trata  para  explotación  sexual,  de  tal  forma  que  los  datos  sobre  esta   conducta  son  registrados  dentro  de  los  delitos  sexuales  y  no  necesariamente  en  los   de   trata.   Este   fraccionamiento,con   estándares   más   tolerantes   parala   trata   de   explotación   sexual,   está   siendo   revisado   en   el   proyecto   de   reformas   al   Código   Penal  que  se  discute  en  la  Asamblea  Nacional.316   La   propuesta   define   que   “trata”   alude   a   cualquier   tipo   de   explotación;adicionalmente,   el   proyecto   prevé   sanción   para   las   personas   que   mediante   prestación   económica   u   otra   ventaja   tienen   acceso   a   la   víctima   y   se   benefician   de   su   situación   de   vulnerabilidad;   es   decir,   penaliza   las   transacciones   demercantilización  a  las  que  son  sometidas  las  personas.   A   manera   de   conclusión   se   puede   afirmar   que,   aunque   no   es   posible   determinar  su  dimensión,  la  trata  de  personas  es  una  problemática  presente  en  el   Ecuador.A  pesar  que  desde  2006  se  cuenta  con  el  Plan  Nacional  contra  la  Trata  de   Personas,   las   acciones   que   realiza   el   Estado,   continúan   siendo   dispersas   y   descoordinadas,   y   no   han   incidido   en   los   factores   estructurales,   culturales   y   económicos,  que  sostienen  y  naturalizan  la  explotación  de  las  personas.  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    recurriendo  a  la  amenaza  o  al  uso  de  la  fuerza  u  otras  formas  de  coacción,  al  rapto,  al  fraude,  al   engaño,  al  abuso  de  poder  o  de  una  situación  de  vulnerabilidad  o  a  la  concesión  o  recepción  de   pagos   o   beneficios   para   obtener   el   consentimiento   de   una   persona   que   tenga   autoridad   sobre   otra,   con   fines   de   explotación.   Esa   explotación   incluirá,   como   mínimo,   la   explotación   de   la   prostitución   ajena   u   otras   formas   de   explotación   sexual,   los   trabajos   o   servicios   forzados,   la   esclavitud  o  las  prácticas  análogas  a  la  esclavitud,  la  servidumbre  o  la  extracción  de  órganos.”   316   Este  

proyecto   de   ley   fue   presentado   por   la   Ministra   de   Justicia.   Existen   otras   propuestas,  

presentadas  también  en  2011,  entre  las  que  constan  lasleyes  para  prevenir  y  sancionar  la  trata   de  personas,  y  contra  la  trata  de  futbolistas;  ninguna  de  las  dos  ha  sido  todavía  calificada.  

152    

TRÁFICO  DE  MIGRANTES     Como   se   mencionó   antes,   uno   de   los   programas   en   el   Plan   de   Desarrollo   Humano  para  las  Migraciones  2007-­‐2010,  es  el  relacionado  al  combate  del  tráfico   de   migrantes;   sin   embargo,   no   se   cuenta   con   datos   oficiales   que   demuestren   resultados   o   avances   concretos   para   frenar   este   delito.   Según   datos   de   la   Fiscalía   General  del  Estado,317  se  observa  que  las  provincias  de  Azuay  y  Cañar  son  las  que,   en   2011,   concentraron   el   mayor   número   de   denuncias,   con   56   y   21   casos,   respectivamente,  seguidas  por  Guayas  y  Pichincha,  con  11  cada  una.     Gráfico  22    

  Fuente:  Fiscalía  General  del  Estado.  Dirección  de  Actuación  y  Gestión  Procesal.   Elaborado  por:  Susy  Garbay  Mancheno,  2012.  

  En   la   provincia   del   Azuay   se   han   instaurado   12   instrucciones   fiscales,   de   las   cuales  11  tienen  dictámenes  acusatorios,  y  sólo  dos,  sentencias  condenatorias.  En   tanto,  en  Cañar  se  han  abierto  24  instrucciones  fiscales,  de  las  cuales  17  tuvieron   dictamen  acusatorio  y  se  han  dictado  diez  sentencias  condenatorias.  En  Guayas  y   Pichincha  se  han  dictadouna  y  dos  sentencias  condenatorias,  respectivamente.                                                                                                                         317  

Los  datos  corresponden  a  los  meses  de  enero  a  septiembre  de  2011.  

153    

Gráfico  23  

  Fuente:  Fiscalía  General  del  Estado.  Dirección  de  Actuación  y  Gestión  Procesal.   Elaborado  por:  Susy  Garbay  Mancheno,  2012.  

  El   número   de   archivos   definitivos   en   la   provincia   de   Azuay,   es   elevado,   llegando   en   el   período   indicado   a   386   causas.   Esta   cifra   no   corresponde   necesariamente   a   los   casos   iniciados   en   2011,   ni   dan   cuenta   de   la   dimensión   del   tráfico   de   migrantes,   ya   que   no   todos   llegan   a   la   administración   de   justicia.Sin   embargo,  síhablan  de  la  persistencia  de  esta  conducta,  a  pesar  de  que  es  objeto  de   sanción   penal,   lo   cual   se   ratifica   con   la   constante   devolución   de   migrantes   ecuatorianos  en  calidad  de  deportados.  Así,  hasta  noviembre  de  2011,  la  SENAMI   manifestó   que   1.238   personas   ecuatorianas   han   regresado   al   país   en   calidad   de   deportadas.318  A  esta  cifra  deben  sumarse  las  84  personas  que,en  diciembre,fueron   devueltas   desde   Estados   Unidos,   en   su   mayoría   pertenecientes   a   Azuay,   Cañar,   Morona  Santiago  y  Loja.319    

                                                                                                                318   El   Telégrafo,   “Deportados   desde   Estados   Unidos   en   2011   suman   1.238”,   20   de   noviembre   de  

2011,   http://eltelegrafo.com.ec/index.php?option=com_zoo&task=item&item_id=21473&Itemid=17.   319

El Verdadero, “84 deportados llegaron desde Estados Unidos”, http://www.ppelverdadero. com.ec/index.php/mi-pais/item/84-ecuatorianos-deportados-llegaron-desde-estados-unidos.html,17 de diciembre de 2011.  

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CONCLUSIONES  Y  RECOMENDACIONES   Conclusiones     •

La  Constitución  del  Ecuador  caracteriza  al  Estado  como  constitucional   de  derechos,  lo  cual  tiene  varias  implicaciones,  como  la  limitación  del   poder  de  instancias  públicas  y  privadas.  De  esta  forma,  el  ejercicio  de   poder  y  la  toma  de  decisiones  de  las  autoridades  públicas  y  de  quienes   actúan   en   su   representación,   deben   orientarse   por   los   derechos   constitucionales   −que   incluyen   los   reconocidos   en   instrumentos   internacionales−   y   que   tienen   un   valor   especial,   puesto   que,   si   estos   reconocen   derechos   superiores   a   los   consagrados   en   la   Constitución,   prevalecen   incluso   por   sobre   ésta;   en   tanto   que   los   tratados   internacionales,   que   no   contienen   derechos   superiores   a   los   de   la   Constitución,   adquieren   mayor   rango   que   las   leyes   orgánicas   y   ordinarias,  y  sobre  otras  normas  de  inferior  jerarquía.320  

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A   pesar   de   que   la   Constitución   ha   incorporado   principios   y   derechos   específicos   para   las   personas   en   movilidad,   en   el   año   2011   se   profundizaron  las  prácticas  y  decisiones  gubernamentales  tendientes   a  impedir  el  ejercicio  y  la  vigencia  de  estos  derechos.    

•

Se   constata   que   uno   de   los   principales   factores   que   genera   la   restricción   de   derechos   de   las   personas   de   otra   nacionalidad,   es   la   noción  de  seguridad,  que  ha  cobrado  vigencia  por  el  incremento  de  la   delincuencia   y   el   estereotipo   que   vincula   a   personas   de   otras   nacionalidades  con  estos  hechos  delictivos.  De  la  mano  de  lo  anterior,   se   constata   la   prevalencia   del   concepto   de   soberanía   nacional,   que   justificaría   la   limitación   de   los   derechos   de   las   personas   no   ecuatorianas.   La   aplicación   de   los   criterios   de   seguridad   pública   y   soberanía  nacional,  tal  como  se  los  comprende  y  aplica,  son  contrarios   a  los  principios  y  derechos  constitucionales.  

                                                                                                               

320  Constitución…,op.  cit.,    Art.  425.    

  155    

•

Los   criterios   de   seguridad   y   soberanía   permean   las   políticas   migratorias   y   de   refugio,   observando   claramente   en   el   año   2011   aspectos   regresivos,   que   desvirtúan   los   principios   y   derechos   consagrados  en  la  Constitución  y  en  los  instrumentos  internacionales   de   derechos   humanos.   Todos   los   aspectos   relacionados   con   el   otorgamiento   de   visados   son   vistos   comoejercicio   de   potestad   soberana   y   no   como   la   garantía   del   ejercicio   del   derecho   a   migrar,   razón  por  la  que,  al  momento  de  su  emisión,  no  se  toma  en  cuenta  el   derecho  al  debido  proceso.    

•

En   el   año   2011   se   han   impuesto   restricciones   a   la   posibilidad   de   regularizar   la   permanencia   en   el   Ecuador,   desde   una   perspectiva   de   selectividad   migratoria,   sustentada   en   factores   económicos   y   de   nacionalidad,   que   dejan   en   situación   irregular   a   un   gran   número   de   personas,   provocando   que   se   recurra   a   medios   ilegales,   en   los   que   estarían   implicados   funcionarios   públicos   y   agentes   de   policía.   Lastimosamente,  a  pesar  de  los  principios  constitucionales  vigentes,  la   condición   migratoria   regular   es   un   aspecto   absolutamente   necesario   para  el  ejercicio  de  derechos.    

•

Existe   un   imaginario   público   que   estereotipa   una   migración   buena   y   otra  peligrosa.   De   esa   forma,   personas   de   origen   colombiano,   peruano,   haitiano,   cubano   o   africano,   tienen   mayor   dificultad   para   regularizar   su   situación,   mientras   que   personas   que   provienen   de   los   países   industrializados,   o   llamados   del   primer   mundo,   pueden   hacerlo   con   menores   tropiezos.   Este   imaginario   está   presente   en   autoridades   y   funcionarios   públicos,   que   justifican   medidas   restrictivas   en   unos   casos,  y  más  flexibles  en  otros.  

•

Según  los  datos  oficiales,  y  pese  a  las  medidas  restrictivas  adoptadas   en   el   año   2011−que   han   afectado   el   ejercicio   de   derechos   de   las   personas  de  otra  nacionalidad−,  el  Ecuador  se  mantiene  como  un  país   con   una   alta   movilidad,   en   el   que   se   registran   flujos   de   emigrantes,   inmigrantes,   refugiados   y   población   en   tránsito.   No   obstante   las   variaciones  que  se  registran  dentro  de  estos  flujos,  2011  mantiene  el   saldo  migratorio  más  elevado  de  los  últimos  cinco  años.   156  

 

•

Entre  las  personas  que  buscan  protección  internacional,  las  de  origen   colombiano  siguen  siendo  las  más  numerosas,  lo  que  da  cuenta  de  que   persisten   las   condiciones   que   obligan   a   estas   personas   a   salir   de   su   país.   Durante   2011   se   constata   el   incremento   de   la   población   colombiana  que  ingresó  al  Ecuador;  más  aún,  como  fruto  de  las  nuevas   medidas   adoptadas   por   el   Estado   ecuatoriano,   ha   decrecido   el   índice   de  personas  reconocidas.  

•

Existen   otros   grupos   de   nacionalidades,   diferentes   a   la   colombiana,   que  también  busca  en  el  Ecuador  protección  internacional;  es  el  caso   de  la  población  proveniente  de  Haití,  Cuba  y  países  de  África  y  Medio   Oriente.   Por   ser   un   porcentaje   considerablemente   menor   al   de   la   colombiana,   existe   menos   información   sobre   las   dificultades   que   enfrentan   en   el   proceso   de   solicitud   de   la   condición   de   refugiados,   y   sobre  los  procesos  de  integración  en  la  sociedad  ecuatoriana.  

•

Se  constata  que  el  porcentaje  de  niños,  niñas  y  adolescentes  dentro  de   la   población   refugiada,   es   de   alrededor   del   25%,   siendo   en   su   mayoría   de   origen   colombiano.   Este   aspecto   debe   ser   tomado   en   cuenta   en   la   generación   de   políticas   públicas,   particularmente   por   parte   de   las   autoridades  del  Sistema  de  Protección  de  la  Niñez  y  Adolescencia.  

•

Se   ha   implementado   el   procedimiento   de   admisibilidad   como   un   “filtro”   para   prevenir   la   “mala”   utilización   del   refugio;   sin   embargo,   en   la   práctica   constituye   una   formalidad   que   desnaturaliza   su   carácter   proteccionista   e   integral,   al   reducirse   a   una   entrevista   sumaria   que   enfatiza   las   necesidades   de   subsistencia   por   sobre   los   riesgos   o   las   condiciones   de   la   región   de   la   que   provienen   los   entrevistados.   Este   procedimiento  descaracteriza  la  naturaleza  de  la  figura  de  protección   internacional  y  abre  un  amplio  margen  de  error  en  la  admisión  de  las   personas,  agudizando  sus  condiciones  de  desprotección.  

•

Se   constata   la   existencia   de   población   que   requiere   de   protección   internacional,  sobre  todo  de  localidades  rurales,  que  no  puede  acceder   a  la  solicitud  de  asilo,  debido  a  la  distancia,  los  costos  y  el  riesgo  de  ser   sometida  a  procesos  de  deportación.  A  pesar  de  ello,  en  el  año  2011  no  

157    

se   observan   brigadas   de   registro   o   renovación   de   documentos,   por   parte  de  la  DR.   •

En  este  año  se  han  detectado  procesos  de  cesación  de  la  condición  de   refugiados,   sin   que   queden   claros   los   criterios   y   procedimientos   aplicados.   Estas   medidas   desconocen   los   principios   de   la   Convención   sobre  el  Estatuto  de  los  Refugiados,  y  otras  disposiciones  del  derecho   internacional,privilegiando−en   materia   de   refugio−la   aplicación   de   normas  administrativas  por  sobre  los  instrumentos  internacionales.  

•

El   sometimiento   a   revisión   del   estatuto   de   refugiado   a   quienes   lo   obtuvieron  a  través  del  Registro  Ampliado,  pero  que  no  renovaron  sus   visas,   deviene   en   una   aplicación   retroactiva   de   disposiciones   y   procedimientos  que  no  constan  en  ley  alguna,  y  que  ignora  la  situación   en  la  que  viven  las  personas  en  las  zonas  de  frontera,  con  economías   de   subsistencia   que   no   les   permite   cubrir   los   gastos   de   movilización,   alimentación  y  hospedaje  que  se  desprenden  de  la  realización  de  estos   trámites.   La   DR   no   ha   implementado   medidas   para   enfrentar   este   tipo   de  situaciones.  

•

La   reforma   al   Decreto   3301,   que   regula   el   procedimiento   para   determinar  la  condición  de  refugiado,  y  que  estaría  próxima  a  entrar   en   vigencia,   no   responde   a   un   proceso   participativo.   La   presencia   de   los   Ministerios   Coordinador   de   la   Seguridad   Interna   y   Externa,   y   de   Defensa,   en   la   elaboración   de   estas   reformas,   podría   acarrear   la   incorporación  de  un  enfoque  securitista.  

•

Los   procesos   de   deportación   han   aumentado   y   conservan   el   carácter   penal  y  criminalizante,  lo  cual  fue  motivo  de  preocupación  del  Comité   de  Protección  de  los  Derechos  de  los  Trabajadores  y  sus  Familiares.  El   Ministerio   del   Interior   ha   reemplazado   el   Centro   de   Detención   de   la   Policía   de   Migración−donde   permanecían   las   personas   sometidas   a   procesos   de   deportación−   por   un   cuestionable   albergue   temporal   de   deportaciones.   Este   cambio   de   condiciones   no   obsta   la   privación   de   libertad  

portiempos  

que  

exceden  

los  

previstos  

en  

la  

Constitución,dando  lugar  a  detenciones  ilegales  y  arbitrarias.    

158    

•

Los   procedimientos   de   deportación   no   son   tramitados   de   manera   uniforme.  Así,  en  la  ciudad  de  Quito  se  acata  lo  dispuesto  por  el  Código   Orgánico   de   la   Función   Judicial,   y   las   autoridades   que   conocen   estos   procesos   son   los   Juzgados   Penales   de   Contravención,   con   lo   cual   se   mantiene  el  carácter  penal  de  este  procedimiento,  mientras  que  en  el   resto   de   provincias,   las   autoridades   que   conocen   las   deportaciones   son  las  Intendencias  Generales  de  Policía.  En  las  dos  modalidades,  las   resoluciones  y  sentencias  no  toman  en  consideración  los  derechos  de   las  personas  en  movilidad  humana,  ordenando,  en  la  mayoría  de  casos,   la   privación   de   libertad   e,   inclusive,   la   deportación   de   personas   refugiadas   o   solicitantes,   con   lo   cual   se   violenta   el   principio   de   no   devolución,  reconocido  por  la  Constitución  ecuatoriana.    

•

La   aplicación   de   las   normas   de   deportación   y   exclusión,   ha   generado   múltiples   violaciones   de   derechos,   tales   como   la   privación   arbitraria   de   la   libertad   −tanto   en   los   centros   de   detención   como   en   las   instalaciones   aeroportuarias−,   o   el   maltrato   e,   incluso,   extorsión,   por   parte  de  las  autoridades  de  control  migratorio.  Frente  a  esta  situación,   llama   la   atención   la   inercia   de   las   autoridades,   quienes   aducen   no   tener  competencia  sobre  estos  hechos,  supuestamente  porque  la  zona   donde   se   encuentran   estas   personas   está   fuera   del   territorio   ecuatoriano.  

•

Durante   el   año   2011,   la   acción   de   la   Dirección   General   del   Registro   Civil,  al  entorpecer  la  inscripción  y  reconocimiento  de  los  hijos  e  hijas   de  personas  de  otra  nacionalidad,  ha  provocado  la  vulneración  de  los   derechos   de   identidad,   nacionalidad   y   personalidad   jurídica   de   un   número   indeterminado   de   niños   y   niñas,   dejándolas   expuestas   a   la   condición   de   apátrida.   Esta   conducta   de   las   autoridades   pone   en   evidencia   el   ejercicio   de   potestades   de   soberanía   por   sobre   el   principio   de   interés   superior   de   la   niñez,   lo   cual   conlleva   la   responsabilidad   del   Estado   ecuatoriano   por   lavulneración   de   los   derechos  de  la  infancia.  

•

En   este   mismo   sentido,   el   trato   diferenciado   a   personas   de   diversa   nacionalidad,   en   la   inscripción   y   reconocimiento   de   los   menores   de   159  

 

edad  

observado  

por  

funcionarios  

del  

Registro  

Civil,  

imponiendo−incluso−   requisitos   no   previstos   en   la   ley,   a   más   de   ser   discriminatorio,  vulnera  los  derechos  a  la  identidad,  la  nacionalidad  y   la  personalidad  jurídica.   •

La   trata   de   personas   persiste   en   el   Ecuador,   constituyendo   una   clara   violación   de   los   derechos   de   las   personas.   Sin   embargo,   las   medidas   tomadas   por   el   Estado   para   prevenir   el   delito,   sancionar   a   los   responsables  y  proteger  a  las  víctimas,  son  mínimas  y  poco  efectivas.   Es   sabido   que   en   las   zonas   de   frontera,   la   trata   con   fines   de   explotación   laboral   y   sexual,   es   la   más   común;   no   obstante,   las   autoridades  no  dan  respuesta  efectiva  a  esta  problemática.    

•

La   inercia   que   envuelve   a   las   autoridades   nacionales   y   locales   frente   a   la   trata   de   personas,   es   clara   y   notoria.   La   naturalización   de   la   explotación   de   las   personas   no   permite   dimensionar   la   gravedad   de   esta   violación   de   derechos;   por   otro,   llama   la   atención   el   desconocimiento   y/o   falta   de   acatamiento   de   las   directrices   internacionales   en   materia   de   violencia   de   género−entre   las   que   se   incluye  la  trata  de  personas−  por  parte  de  la  DR  esto  se  traduce  en  la   desprotección   e   indefensión   de   niñas   y   adolescentes   de   otro   origen   nacional.  

•

La  no  existencia  de  un  abordaje  intercultural  en  la  trata  de  personas,   no   permite   que   se   evidencie   el   factor   étnico   como   causa   de   vulnerabilidad.   Esto   coadyuva   a   que   no   se   profundice   en   el   análisis   de   la   trata   interna,   especialmente   en   provincias   donde   existe   un   alto   porcentaje   de   población   indígena,   deviniendo   su   explotación   en   aceptada  y  naturalizada.  

•

Es   notoria   una   aplicación   discrecional   del   contenido   del   Acuerdo   Ministerial   337,   por   parte   de   las   autoridades   de   los   establecimientos   educativos,   así   como   una   resistencia   de   las   autoridades   provinciales   de   educación   a   cumplir   con   lo   dispuesto   en   ese   instrumento.   Por   su   parte,   el   Ministerio   de   Educación   no   ha   capacitado   a   funcionarios   y   docentes,   de   manera   permanente   y   sostenida,   sobre   el   contenido   y  

160    

alcance   del   acuerdo,   ni   cuenta   conmecanismos   de   vigilancia   y   evaluación  de  su  cumplimiento.   •

Persisten   prácticas   discriminatorias   contra   jóvenes   de   otra   nacionalidad,   reproducidas   por   estudiantes,   docentes   y   autoridades,   sin   que   el   Ministerio   de   Educación   implemente   medidas   preventivas   o   sancionadoras  esta  situación.    

•

A  pesar  de  los  problemas  en  la  aplicación  del  Acuerdo  337,  éste  es  un   instrumento   de   promoción   del   derecho   a   la   educación   de   los   estudiantes   no   nacionales,   en   la   medida   que   les   exime   de   requisitos   que  obstaculizarían  su  acceso  y  permanencia  en  el  ámbito  educativo.   Sin  embargo,  la  Ley  Orgánica  de  Educación  Intercultural  no  incluye  las   regulaciones   contenidas   en   dicho   acuerdo,   como   tampoco   lo   hace   el   proyecto   de   Reglamento   a   la   Ley,   presentado   por   el   Ministerio   de   Educación,   contrariando   el   principio   que   supone   un   desarrollo   progresivo  de  estos  derechos,  a  través  de  la  jurisprudencia,  normas  y   políticas  públicas.    

•

El   Sistema   de   Protección   de   la   Niñez   y   Adolescencia   no   responde   a   las   demandas   de   derechos   de   niños,   niñas   y   adolescentes   de   otra   nacionalidad.   Se   desconoce   el   contexto   migratorio   del   país   y   los   derechos  de  las  personas  en  movilidad  humana,  por  lo  que  no  se  han   implementado   medidas   de   protección   o   restitución   de   derechos,   en   casos   de   vulneración   del   derecho   a   la   identidad,   la   educación   y   la   no   discriminación.  Tampoco  a  nivel  nacional  se  han  establecido  medidas   de   protección   para   casos   de   trata   o   cruce   de   frontera   sin   acompañamiento,  de  niños,  niñas  y  adolescentes.  

•

Se   constata   el   ingreso   al   país   de   niños,   niñas   y   adolescentes   de   otra   nacionalidad,   sin   el   acompañamiento   de   personas   adultas.   En   unos   casos   requieren   de   protección   internacional   (refugio)   y,   en   otros,   deberían   ser   objeto   de   las   medidas   de   protección,   previstas   en   la   legislación  nacional;  sin  embargo,  la  ausencia  de  regulación  nacional,  y   la  falta  de  orientación  política  por  parte  de  las  autoridades  del  Sistema   de  Protección  de  la  Niñez  y  Adolescencia,  fomentan  su  desprotección  y   vulnerabilidad  a  diversas  formas  de  explotación.   161  

 

•

Existe  debilidad  institucional  en  las  zonas  de  frontera,  para  proteger  y   garantizar   los   derechos   de   todas   las   personas,   en   particular   aquellas   en   situación   de   movilidad.   En   estas   zonas   son   las   acciones   de   otros   actores  privados  que,  de  alguna  manera,  suplen  esta  ausencia  estatal.    

•

A   pesar   de   que   la   presencia   y   ejecución   de   mega   proyectos   está   provocando   el   desplazamiento   de   familias   y   pueblos,   hay   carencia   deinformación  documentada,  lo  que  convierte  en  urgente  la  necesidad   de  investigar,  documentar  y  reflexionar  sobre  sus  consecuencias  en  la   vulneración   de   derechos,   reconocidos   en   el   Constitución   y   en   los   instrumentos  internacionales  de  derechos  humanos.  

   

Recomendaciones   Marco  normativo  y  políticas  públicas  en  materia  de  movilidad  humana     •

Derogar   las   normas   que   vulneran   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad,   contemplados   en   la   Constitución   y   en   los   instrumentos   internacionales,   tanto   las   de   rango   legal,   vigentes   desde   hace   más   de   tres   décadas   y   que   no   están   acordes   a   la   realidad   migratoria   actual,   como   aquellas   disposiciones   administrativas   emitidas   por   diversas   entidades  gubernamentales,  sustentadas  en  criterios  cuestionables  de   seguridad   y   soberanía,   que   restringen   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad.  

•

A   partir   de   las   diferentes   iniciativas   que   han   tenido   lugar   en   años   anteriores,   respecto   de   proyectos   de   ley   sobre   movilidad   humana,   generar   un   proyecto   con   enfoque   garantista   y   con   una   perspectiva   integral,   adecuado   a   la   realidad   migratoria   del   país   y   acorde   a   la   Constitución   y   a   los   instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos.  

•

Cumplir   con   las   recomendaciones   de   los   organismos   internacionales   de  derechos  humanos,  en  especial  del  Comité  de  Naciones  Unidas  para   la   Protección   de   los   Trabajadores   Migratorios   y   sus   Familiares,   y   de   otros  −como  del  Comité  de  Derechos  del  Niño  y  del  Comité  contra  la   162  

 

Violencia   contra   la   Mujer   (CEDAW)−   que   contienen   observaciones   y   recomendaciones   específicas   sobre   personas   en   movilidad,   respecto   del   diseño   de   normativas,   políticas   públicas   y   funcionamiento   institucional.   •

Cumplir   con   las   recomendaciones   y   disposiciones   para   la   protección   de   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad,   emitidas   por   la   Defensoría  del  Pueblo.  

  Información  y  estadística  sobre  movilidad  humana     •

Las   instituciones   relacionadas   con   el   ingreso,   salida   y   permanencia   de   las   personas   ecuatorianas   y   de   otra   nacionalidad,   en   especial   los   funcionarios   y   funcionarias   de   los   Ministerios   de   Relaciones   Exteriores   y   del   Interior,   así   como   las   y   los   agentes   de   Policía   de   Migración,   deben   observar   los   principios   constitucionales   para   el   ejercicio   y   aplicación   de   los   derechos,   cuando   exista   una   aparente   contradicción   normativa   respecto   de   la   situación   migratoria   de   las   y   los  ecuatorianos,  o  de  otras  nacionalidades,  a  fin  de  evitar  violaciones   de  derechos  que  acarreen  responsabilidad  estatal.  

•

El  INEC  debe  generar  instrumentos  para  la  recolección  de  datos  de  las   diferentes  instancias  gubernamentales  que  tienen  a  su  cargo  el  control   migratorio,   la   regulación   de   otros   derechos   de   las   personas   en   movilidad,   y   la   generación   de   información   relevante   sobre   la   movilidad   humana   en   el   Ecuador.   Entre   estas   instituciones   se   encuentran   los   Ministerios   de   Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración,   del   Interior   y   de   Relaciones   Laborales,   la   Policía   de   Migración   y   la   SENAMI,   entre   otras.   Con   los   datos   que   proveen   estas   instituciones   debe   construirse   un   sistema   de   generación   de   datos   sobre   movilidad   humana,   certero   y   oportuno,   que   coadyuve   a   la   formulación  de  políticas  públicas  más  adecuadas.  

  Derecho  a  migrar  de  las  personas  de  otra  nacionalidad       163    

•

El   Consejo   Consultivo   de   Política   Migratoria,   a   través   de   los   Ministerios   del   Interior   y   de   Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración,   debe   generar   un   proceso   de   regularización   migratorio   para  todas  las  nacionalidades,  amplio  y  accesible  en  cuanto  requisitos   y   costos,   que   permita   erradicar   el   número   de   personas   que   se   encuentran   en   situación   irregular,   posibilitar   el   ejercicio   de   sus   derechos   y   aportar   al   Estado   ecuatoriano   datos   certeros   sobre   la   dimensión  y  las  actividades  de  la  población  de  otras  nacionalidades  en   el  país,  para  la  generación  de  políticas  públicas.    

•

Para   la   implementación   de   un   proceso   amplio   de   regularización,   se   recomienda  aplicar  los  tipos  de  visado  que  están  vigentes  y  que  no  han   sido  reglamentados,  tal  como  ha  ocurrido  con  las  poblaciones  peruana   y   haitiana,   para   quienes   se   ha   utilizado   las   visas   XII-­‐11   de   no   inmigrantes  y  9-­‐7  para  inmigrantes,  previstas  en  la  Ley  de  Extranjería.   De  esta  manera,  se  puede  llevar  a  cabo  este  proceso,  sin  esperar  una   reforma  legal.  

•

El   Consejo   Consultivo   de   Política   Migratoria,   y   las   entidades   que   lo   conforman,   deben   establecer   requisitos   accesibles   y   adecuados   a   la   realidad   migratoria   del   Ecuador   y   de   los   países   de   origen   de   las   personas   inmigrantes,   considerando   los   costos   en   los   que   deben   incurrir   para   ejercer   el   derecho   a   migrar.   De   igual   manera,   para   acceder  a  visados  en  diferentes  idiomas,  las  instituciones  responsables   deben  garantizar  a  aquellas  personas  asentadas  en  localidades  rurales   apartadas   de   los   centros   urbanos   donde   se   realizan   los   trámites   de   visado,   una   difusión   adecuada   de   la   información,   sobre   normativa,   requisitos,   costos   y   procedimientos,   así   como   la   accesibilidad   a   la   regularización  migratoria.  

•

Se  recomienda  al  Consejo  Consultivo  de  Política  Migratoria  eliminar  el   requisito   de   regularidad   para   acceder   al   visado.   Esto   permitirá   que   personas   que   cumplan   con   los   requisitos   que   se   establezcan   de   manera   adecuada,   puedan   regularizar   su   situación.   De   igual   manera,   se  recomienda  adoptar  mecanismos  para  que  las  personas  que  tienen   visas  de  tipo  “no  inmigrante”,  puedan  acceder  a  visas  de  inmigrantes.   164  

 

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La   Dirección   de   Extranjería   del   Ministerio   del   Interior,   previo   al   otorgamiento   de   visas   de   amparo,   debe   abstenerse   de   realizar   entrevistas  para  constatar  la  credibilidad  de  los  matrimonios,  toda  vez   que  está  atribución  está  fuera  de  sus  competencias.  

•

De   igual   manera,   se   recomienda   a   los   Ministerios   del   Interior   y   de   Relaciones   Exteriores,   Comercio   e   Integración,   capacitar   al   personal   responsable,   en   temas   relacionados   con   derechos   y   movilidad   humana,   y   en   el   manejo   de   otro   idioma   adicional   al   castellano,   a   fin   de   garantizar   niveles   adecuados   de   comunicación   con   las   personas   de   otros  países.    

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Al  constituir  las  notarias  un  servicio  de  carácter  público,  y  ser  parte  de   la  Función  Judicial,  no  pueden  restringir  la  prestación  de  sus  servicios,   por   motivos   de   nacionalidad   o   condición   migratoria.   En   tal   virtud,   el   Consejo   Nacional   de   la   Judicatura   y   los   organismos   de   control,   principalmente   la   Defensoría   del   Pueblo,   deben   estar   atentos   a   situaciones  de  discrimen  y  xenofobia,  adoptando  medidas  para  evitar   estas  situaciones  y  sancionar  a  posibles  responsables.  

•

 

Derecho  a  solicitar  refugio     •

Las   regulaciones   para  solicitar  asilo  deben  constar  en  una  normativa   con  rango  de  ley  y  guardar  coherencia  con  el  enfoque  de  integralidad   de   la   movilidad   humana,   que   garantiza   la   Constitución.   No   obstante,   las   reformas   al   Decreto   3301   deben   responder   a   procesos   participativos,   que   se   nutran   de   la   experiencia   de   las   organizaciones   de  personas  refugiadas,  ONG,  academia  y  organismos  internacionales   que  trabajan  en  el  tema.  

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La   DR   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   debe   difundir   información   adecuada   y   certera   respecto   de   los   derechos   de   las   personas   refugiadas   y   de   los   procedimientos   a   seguir   para   el   reconocimiento   de   esta   condición.   Esta   información   deber   ser   accesible   a   la   población   y   las   entidades   públicas   y   privadas   que  

165    

prestan  servicios,  a  fin  de  evitar  vulneración  de  derechos,  a  causa  del   desconocimiento  o  falta  de  información.     •

Se   recomienda   a   la   DR   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores   mantener   canales   fluidos   de   comunicación   y   adoptar   mecanismos   de   coordinación   con   ONG,   ACNUR   e   instituciones   públicas   y   privadas   que   brindan   servicios   de   atención   a   las   personas   refugiadas,   a   fin   de   garantizar   la   difusión   de   la   información   adecuada   sobre   el   derecho   a   solicitar  refugio  y  brindar  una  protección  más  efectiva  a  las  personas   que  así  lo  requieran.  

•

Se   recomienda   al   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   derogar   el   procedimiento   de   admisibilidad,   por   cuanto   restringe   el   derecho   a   solicitar   refugio,   y   vulnera   las   normas   de   la   Constitución   y   los   principios  del  derecho  internacional  sobre  refugiados.  Si  bien  pueden   presentarse   casos   de   solicitudes   “infundadas”   o   “abusivas”,   en   gran   medida   estos   puedan   responder   a   las   restricciones   para   acceder   a   formas  de  regularización.  Por  este  motivo,  se  insiste  en  la  generación   de   procesos   de   regularización   y   flexibilización   de   visado   para   que   quienes   no   requieran   de   protección   internacional,   tengan   la   posibilidad  de  obtener  un  visado  en  el  Ecuador.  

•

De  considerarse  pertinente,  se  recomienda  la  creación  de  mecanismos   frente   a   solicitudes   “infundadas”   o   “abusivas”,   estableciéndose   un   procedimiento   adecuado   y   regulado   mediante   ley,   que   deberá   ajustarse   a   los   principios   y   derechos   constitucionales   y   a   los   instrumentos   internacionales   en   materia   de   refugio,   incorporando   garantías  del  debido  proceso.    

•

Los   plazos   que   se   establecen   dentro   del   procedimiento   de   admisibilidad,  deben  tomar  en  cuenta  la  real  capacidad  operativa  de  la   DR,   la   ubicación   de   sus   oficinas   −en   ocasiones,   poco   accesibles   para   quienes  se  ubican  en  lugares  apartados−y  la  ausencia  de  brigadas  para   el  registro  de  nuevos  casos  de  refugio  durante  el  año  2011.  

•

El   tratamiento   de   solicitudes   manifiestamente   infundadas,   debe   garantizar   el   debido   proceso,   en   los   términos   planteados   por   la  

166    

Constitución  y  los  instrumentos  internacionales  en  materia  de  refugio,   debiendo  hacerse  hincapié  en  las  siguientes  garantías:   o

La   decisión   de   declarar   una   solicitud   como   no   admitida   a   trámite,  debe  ser  tomada  por  el  órgano  competente,  esto  es,  la   Comisión  para  la  Determinación  de  la  condición  de  refugiado.  

o

De   acuerdo   con   la   Constitución,   establecer   un   mecanismo   de   impugnación  específico  para  este  procedimiento,  conocido  por   un   órgano   diferente   a   la   DR,   y   en   concordancia   con   los   principios  del  derecho  internacional  de  refugiados.    

o

Previa  a  la  resolución  de  admisibilidad,  realizar  entrevistas  que   tomen   en   cuenta   los   requerimientos   específicos   por   sexo,   idioma  y  edad.  

o

Considerando   que   esta   condición   es   declarativa   y   no   constitutiva,   las   personas   bajo   este   proceso   deben   ser   consideradas   como   solicitantes   de   refugio   y,   por   ende,   debe   garantizarse   el   principio   de   no   devolución   y   proporcionar   la   documentación  adecuada.  

o

Por  las  dinámicas  que  se  constatan,  de  manera  particular  en  la   zona   de   frontera   norte,   el   procedimiento   de   admisibilidad   no   debería   aplicarse   en   estas   provincias   ni   en   grupos   humanos   específicos   (niños,   niñas   y   adolescentes   no   acompañados,   posibles   víctimas   de   trata,   personas   con   discapacidad,   adultos   mayores,  entre  otros).  

•

A   fin   de   reducir   las   limitaciones   de   carácter   físico,   que   conllevan   costos   y   riesgos   de   detención   y   deportación,   se   ve   necesario   que   la   DR   implemente   brigadas   de   registro   y   de   renovación   de   documentos,   en   las  zonas  donde  se  determina  la  presencia  de  personas  con  necesidad   de  protección  internacional,  principalmente  en  la  frontera  norte.    

•

La   DR   emite   documentos   de   diferente   calidad,   en   ocasiones   en   hojas   simples   que   no   son   reconocidas   por   las   instituciones   públicas   y   privadas,   particularmente   por   la   Policía   de   Migración.   Frente   a   esta   situación,   los   documentos   que   se   emitan   deben   ser   de   igual   calidad   para  todas  las  personas  solicitantes.   167  

 

•

En   los   procesos   adoptados   por   la   DR   para   cesarla   condición   de   refugiado,  se  debe  tomar  en  cuenta  que  estos  sólo  pueden  ocurrir  si  se   cumplen   las   condiciones   establecidas   por   la   Convención   sobre   el   Estatuto   de   los   Refugiados   de   1951.   Para   su   aplicación   se   debe   considerar   las   diferencias   entre   las   figuras   jurídicas   existentes   en   el   derecho   internacional   de   refugiados,   dado   que   sus   efectos   son   diferentes.    

•

Reconsiderar   los   casos   sometidos   a   “revisión”,   con   base   en   normas   y   disposiciones   de   carácter   administrativo,   que   no   se   ajustan   a   lo   previsto  por  el  derecho  internacional  ni  a  la  Constitución  ecuatoriana,   ni  han  seguido  los  procedimientos  administrativos  establecidos  en  el   ERJAFE.  

•

Para  la  aplicación  de  las  diferentes  figuras  que  ponen  fin  a  la  condición   de  refugiado,  la  DR  debería  tomar  en  cuenta  lo  siguiente:   o

Establecer   procedimientos   específicos,   regulados   por   ley,   que   garanticen   el   debido   proceso   e   incluyan   las   causales   y   criterios   en  cada  una  de  estas  figuras.  Este  procedimiento  debe  armonizar   los   principios   del   derecho   administrativo   con   los   determinados   por  el  derecho  internacional  de  refugiados.  

o

Determinar   que   estos   procesos   siempre   cuenten   con   una   entrevista   previa   a   profundidad   y   la   posibilidad   de   impugnar   esta  decisión.  

o

En   el   caso   de   personas   refugiadas   condenadas   en   el   territorio   ecuatoriano   por   la   comisión   de   delitos,   se   deben   observar   los   criterios   establecidos   por   el   derecho   internacional   para   determinar   la   gravedad   del   delito   y   la   afectación   del   orden   público,   toda   vez   que   no   toda   infracción   constituye   una   afectación   severa   al   orden   público   y,   menos   aún,   a   la   seguridad   estatal.   De   hecho,   la   Convención   señala   que   esta   cláusula   sólo   rige   para   los   delitos   cometidos   fuera   del   país   de   refugio   antes   de   haber  sido  admitidos  como  refugiados.  

•

Aplicar  la  figura  de  cesación  únicamente  cuando  se  demuestre  que  la   persona   refugiada   ha   regresado   a   su   país   de   origen,   estableciendo   168  

 

excepciones   para   quienes   deben   ingresar   a   su   país   por   motivos   de   calamidad  familiar  y  de  manera  temporal,  lo  que  no  debe  considerarse   como  retorno  voluntario  ni  definitivo.   •

El   Estado   ecuatoriano   debe   generar   mecanismos   para   garantizar   la   protección   de   la   población   indígena   Awa,   ubicada   en   la   zona   de   frontera  con  Colombia.  Con  apego  a  los  principios  constitucionales,  se   recomienda   reconocer   la   nacionalidad   ecuatoriana   a   las   personas   de   esta  población,  a  fin  de  garantizar  una  protección  más  efectiva.  

•

Para   el   caso   de   las   personas   originarias   de   Haití,   debe   tomarse   en   cuenta   la   situación   de   su   país   de   origen,   a   fin   de   que−acogiendo   la   petición   del   ACNUR−   no   sean   devueltas   ni   criminalizadas.   Si   bien   el   Estado   ecuatoriano   fue   pionero   en   implementar   un   proceso   de   regularización   para   esta   nacionalidad,   sus   condiciones   no   han   mejorado,   por   lo   que   se   deben   aplicar   criterios   de   protección,   como   los  contenidos  en  la  Declaración  de  Cartagena  o,  en  su  defecto,  generar   estatutos  humanitarios  específicos  para  esta  población.  

  Detenciones   arbitrarias   y   deportaciones   de   personas   de   otra   nacionalidad     •

El  Ministerio  del  Interior  y  la  Policía  de  Migración,  en  aplicación  de  los   principios   constitucionales,   deben   suspender   las   detenciones   y   deportaciones   a   causa   de   la   situación   irregular   de   las   personas,   y   generar   procedimientos   sustitutivos,   respetuosos   de   los   derechos   de   las  personas  de  otra  nacionalidad.  

•

La   nueva   normativa   sobre   movilidad   humana   debe   abandonar   la   concepción   tradicional   de   los   procedimientos   de   deportación,   considerando   a   ésta   como   la   última   alternativa   del   Estado   frente   apersonas   de   otra   nacionalidad.   Además,   deben   de   ser   procesos   de   carácter  administrativo,  que  no  contemplen  la  privación  de  la  libertad,   aplicables   de   manera   excepcional   y   con   las   garantías   del   debido   proceso.  

169    

•

Con  base  en  los  principios  constitucionales  y  las  recomendaciones  del   Comité   de   Trabajadores   Migratorios   y   sus   Familiares,   estos   procedimientos   no   deben   ser   punitivos   ni   criminalizadores   de   la   migración,  ni  deben  contemplar  la  privación  de  libertad,  ya  sea  en  los   llamados   “albergues   para   personas   en   situación   irregular”,   ni   menos   en   centros   de   detención   para   personas   que   han   cometido   delitos   comunes.    

•

El   Ministerio   del   Interior   debe   disponer   que   las   y   los   agentes   de   la   Policía   de   Migración   brinden   las   facilidades   necesarias,   para   que   personas   de   otra   nacionalidad−en   especial,   tratándose   de   refugiados,   solicitantes,   mujeres   cabeza   de   familia,   adultos   y   adultas   mayores,   entre   otros−,   antes   de   ser   detenidas,   puedan   presentar   documentos   que  prueben  su  regularidad  o  la  existencia  de  vínculos  familiares  en  el   país.  

•

Mientras   subsista   la   deportación,   con   las   características   punitivas   y   criminalizadoras  vigentes  en  la  Ley  de  Migración,  las  intendencias  de   Policía   y   los   jueces   de   contravención,   deben   abstenerse   de   emitir   órdenes  de  deportación  en  contra  de  personas  en  situación  migratoria   irregular,   que   tengan   en   el   país   vínculos   familiares   cercanos,   relaciones   laborales   vigentes,   derechos   laborales   pendientes,   formen   parte   de   un   grupo   de   atención   prioritaria,   o   demuestren   que   su   proyecto  de  vida  se  desarrolla  en  el  Ecuador.  

•

Los   y   las   jueces   de   contravención,   y   los   y   las   intendentes   de   Policía,   previa  la  emisión  de  una  orden  de  deportación,  deben  cerciorarse  de   que   las   personas   no   requieren   de   protección   internacional.   Considerando   que   el   refugio   es   declarativo   y   no   constitutivo,   puede   ocurrir   que   las   personas   no   porten   documentación   que   las   identifique   como  tales,  pero  reúnan  elementos  que  las  ubique  en  tal  situación.  De   igual  manera  debe  procederse  con  personas  posibles  víctimas  de  trata,   que   se   encuentren   en   situación   irregular.   En   estos   casos,   las   autoridades   judiciales   y   administrativas   deben   abstenerse   de   proceder   a   la   deportación,   y   deben   elevar   los   casos   a   conocimiento   de  

170    

la   DR   u   otras   instituciones   encargadas   de   protección   de   víctimas   de   trata.   •

De   igual   manera,   mientras   subsista   el   actual   procedimiento   de   deportación,   con   las   características   punitivas   y   criminalizadoras   vigentes   en   la   Ley   de   Migración,   la   Defensoría   del   Pueblo   debe   fortalecer   el   trabajo   de   vigilancia   de   vulneración   de   derechos   que   se   cometan  como  fruto  de  su  aplicación,  con  la  activación  de  las  garantías   constitucionales   necesarias   para   detener   dichas   violaciones,   sobre   todo  en  ciudades  ubicadas  en  zona  de  frontera.    

•

El   Consejo   Nacional   de   la   Judicatura   y   el   Ministerio   del   Interior,   deben   implementar  procesos  de  capacitación  y  sensibilización  sobre  derecho   constitucional   y   de   movilidad   humana,   a   los   y   las   jueces   de   contravención  y  a  los  y  las  intendentes  de  Policía,  a  fin  de  garantizar   que   su   actuación   no   vulnere   derechos,   ni   acarree   al   Estado   ecuatoriano  responsabilidad  internacional.  

•

El  Estado  debe  iniciar  procesos  de  reparación  a  todas  las  personas  de   otra   nacionalidad   que   hayan   permanecido   detenidas   de   manera   arbitraria,  a  causa  de  su  condición  migratoria,  y  que  hayan  recuperado   su  libertad  mediante  habeas  corpus.  Por  el  contexto  del  país  de  origen,   estos   procesos   deben   ser   dirigidos   de   manera   prioritaria   a   personas   de   nacionalidad   cubana,   haitiana   y   aquellas   provenientes   de   algunos   países   africanos   y   asiáticos.   Entre   las   medidas   reparadoras   debe   incluirse   el   levantamiento   de   oficio   de   las   órdenes   de   deportación   y   la   regularización  de  su  condición  migratoria.  

•

Con   base   en   el   gran   número   de   hábeas   corpus   con   dictamen   favorable   que  han  tenido  lugar  en  los  años  2010  y  2011,  la  Corte  Constitucional   debe  emitir  jurisprudencia,  con  carácter  de  obligatorio,  para  evitar  la   detención   arbitraria   de   personas   de   otra   nacionalidad,   en   situación   irregular.  

•

Los   ministerio   del   Interior   y   de   Justicia,   y   la   Policía   Nacional,   deben   aclarar  los  hechos  ocurridos  en  torno  a  la  detención  y  deportación  de   personas   de   Pakistán,   Sri   Lanka   y   otras   nacionalidades,   que   fueron   encarceladas   arbitrariamente   en   una   cárcel   de   máxima   seguridad   de   171  

 

Quito,  tal  como  se  registra  en  este  informe.  Estas  instituciones  deben   emitir  informe  aclaratorio,  indicar  la  situación  actual  de  las  personas,   e  iniciar  procesos  de  reparación  de  los  derechos  vulnerados.     •

En  razón  de  la  seria  vulneración  de  derechos  que  significa  la  privación   indeterminada   de   libertad   de   personas   de   otra   nacionalidad   en   el   aeropuerto,   y   por   su   no   apego   al   mandato   constitucional   y   a   otros   instrumentos   internacionales   de   derechos   humanos,   la   Policía   de   Migración   debe   abstenerse   de   aplicar   la   figura   de   exclusión.   En   su   lugar,   para   procesar   casos   relacionados   a   documentación   u   otras   formalidades   migratorias,   deben   implementarse   mecanismos   que   no   vulneren   derechos,   toda   vez   que   las   personas   en   el   aeropuerto,   aun   cuando   no   hayan   registrado   aun   su   ingreso   al   país,   están   sujetas   al   ordenamiento  jurídico  ecuatoriano.  

•

Adoptar   medidas   de   conformidad   con   la   Constitución   y   los   instrumentos  internacionales  de  derechos  humanos,  para  subsanar  el   estatus   migratorio   de   las   personas   de   nacionalidad   cubana   que   se   encuentran   en   situación   irregular   en   el   Ecuador   y   que   han   permanecido   11   meses   fuera   del   territorio   cubano.   Se   sugiere   implementar   las   disposiciones   de   la   convención   de   apatridia   para   aquellos   casos   en   que   su   país   de   origen   se   niegue   a   permitirles   el   ingreso.  

  Derecho  al  trabajo     •

El   Ministerio   de   Relaciones   Laborales,   en   cumplimiento   de   los   principios  constitucionales  de  igualdad  entre  personas  ecuatorianas  y   de   otra   nacionalidad,   y   de   no   discriminación   por   origen   y   condición   migratoria,   debe   abstenerse   de   aplicar   el   Art.   560   del   Código   del   Trabajo   y   derogar   la   normativa   por   la   que   se   exige   la   autorización   laboral   para   ejercer   este   derecho.   Debe   considerarse   que,   en   ciertos   casos,   la   obtención   de   este   documento   es   más   difícil   y   complejo   que   la   propia  obtención  de  las  visas.    

172    

•

El   Ministerio   de   Relaciones   Laborales   debe   garantizar,   de   manera   prioritaria,  el  derecho  al  trabajo  de  la  población  refugiada  y  solicitante   de   refugio,   eliminando   el   requisito   del   permiso   de   trabajo,   en   consideración   a   las   disposiciones   de   la   Convención   de   1951   y   la   Constitución   ecuatoriana,   y   ratificando   la   titularidad   del   derecho   al   trabajo  de  las  personas  que  están  en  proceso  de  reconocimiento.  

•

El   Ministerio   de   Relaciones   Laborales,   en   coordinación   con   otras   instituciones   del   Estado,   debe   adoptar   medidas   adecuadas   para   erradicar  la  explotación  laboral  y  el  trabajo  infantil,  especialmente  en   zona   de   frontera,   donde   se   detectan   niños   y   niñas   ecuatorianas   y   de   otras   nacionalidades,   especialmente   en   empresas   palmicultoras,   mineras,   camaroneras,   entre   otras.   Así   mismo,   deben   establecerse   responsabilidades  y  sanciones  y  evitarse  la  revictimización,  mediante   el   sometimiento   a   procesos   de   deportación   de   personas   de   otra   nacionalidad.  

  Acceso  al  sistema  financiero     •

Las   instituciones   bancarias   deben   cumplir   con   las   disposiciones   emitidas   por   la   Superintendencia   de   Bancos   y   la   Defensoría   del   Pueblo,  a  fin  de  facilitar  el  acceso  de  las  personas  de  otra  nacionalidad   a  los  servicios  que  brindan,  y  no  incurrir  en  actos  discriminatorios  en   razón  de  nacionalidad  o  condición  migratoria.  

•

La   Superintendencia   de   Bancos   y   la   Defensoría   del   Pueblo   deben   determinar  responsabilidades,  y  sancionar  los  casos  de  discriminación   contra  personas  en  movilidad,  que  se  detecten.  

  Integración  de  personas  de  otra  nacionalidad     •

El  Ministerio  Coordinador  de  Desarrollo  Social  y  los  ministerios  que  lo   integran,   sí   como   los   gobiernos   locales,   deben   adoptar   medidas   adecuadas  para  la  integración  de  la  población  en  movilidad.  Para  ello,   sus   programas   deben   incluir   a   personas   en   esta   situación,   en   173  

 

particular   aquellas   que   requieran   protección   internacional,   sean   víctimas  de  trata  de  personas  o  ecuatorianos  y  ecuatorianas  que  hayan   retornado.   Así   mismo,   se   deben   adoptar   medidas   destinadas   a   combatir   la   discriminación   y   la   xenofobia,   e   implementar   acciones,   a   nivel   nacional   y   local,   en   pos   de   una   mejor   integración   de   esta   población.   •

Los   medios   de   comunicación   deben   realizar   investigaciones   con   mayor   profundidad   sobre   la   compleja   situación   de   la   población   inmigrante   y   refugiada,   y   abstenerse   de   relacionar   a   las   personas   de   otro  origen  nacional  con  el  incremento  de  la  delincuencia,  fomentando   un   discurso   xenofóbico.   Por   el   contrario,   deben   aportar   a   una   convivencia   armoniosa   entre   todos   los   habitantes   del   Ecuador,   sin   importar  su  origen  nacional  ni  su  condición  migratoria,  denunciando  a   quienes   promuevan   la   discriminación   y   la   desigualdad   entre   las   personas.  

  Protección  de  emigrantes  ecuatorianos     •

Fortalecer  la  coordinación  de  la  institucionalidad  pública  del  Ecuador   en   el   exterior,   a   fin   de   garantizar   una   adecuada   protección   de   las   y   los   ecuatorianos   que   se   encuentran   fuera   del   país.   Determinar   con   precisión  sus  competencias,  y  desarrollar  protocolos  de  atención  que   deben   ser   difundidos   entre   las   personas   emigrantes   y   sus   familiares   en  el  Ecuador.  

•

Los  consulados  ecuatorianos,  en  especial  los  de  los  principales  países   de   destino   de   la   emigración   ecuatoriana,   deben   realizar   visitas   permanentes   a   los   centros   de   privación   de   libertad   de   personas   en   situación   irregular,   a   fin   de   constatar   la   situación   de   las   y   los   connacionales   detenidos   y   adoptar   las   acciones   correspondientes   frente  a  la  posible  vulneración  de  sus  derechos.    

•

Los  miembros  de  los  consulados  ecuatorianos,  y  los  representantes  de   la   SENAMI   y   de   la   Defensoría   del   Pueblo,   deben   poner   atención   especial  a  los  procesos  de  deportación  de  personas  ecuatorianas,  con   174  

 

la   finalidad   de   prevenir   vulneración   de   derechos   y,   en   caso   de   identificarse  alguna,  adoptar  las  acciones  correspondientes.   •

La  SENAMI,  en  coordinación  con  otros  ministerios  y  gobiernos  locales,   debe  implementar  programas  dirigidos  a  personas  retornadas  y  a  sus   familiares.   Estos   programas   no   deberán   centrarse   exclusivamente   en   lo   productivo,   sino   que   deberán   tomar   en   cuenta   aspectos   concernientes   a   los   procesos   de   reencuentro   con   la   familia,   la   localidad,  el  país,  etc.  

•

Frente   a   procesos   de   cobro   de   hipotecas   a   emigrantes   retornados,   el   Estado   ecuatoriano   debe   adoptar   medidas   tendientes   a   garantizar   su   protección,   tomando   en   cuenta   la   situación   de   desigualdad   de   oportunidades   entre   las   personas   migrantes   retornadas   y   las   instituciones  bancarias.  

  Trata  de  personas     •

Promover   la   formulación   participativa   de   una   política   contra   la   trata   de  personas,  que  no  se  enmarque  en  un  enfoque  de  seguridad  pública,   sino  que  contemple  la  obligaciones  del  Estado  en  materia  de  derechos,   de  tal  forma  que  incremente  y  articule  acciones  para  prevenir  la  trata   de   personas,   tanto   a   nivel   interno   como   internacional,   así   como   la   protección  de  las  víctimas  de  este  delito.  

•

Requerir   a   las   autoridades   competentes   que,   dentro   del   Sistema   de   Protección   de   la   Niñez   y   Adolescencia,   se   impulsen   procesos   de   formación   e   información   sobre   los   derechos   de   las   personas   en   movilidad   humana,   especialmente   relacionados   a   procedimientos   específicos  sobre  refugio,  trata  y  tráfico  de  personas.  

  Tráfico  de  migrantes     •

Promover   la   formulación   participativa   de   una   política   contra   el   tráfico   de   migrantes,   no   enmarcada   en   un   enfoque   de   seguridad   pública,   sino  

175    

que   contemple   las   obligaciones   del   Estado   en   materia   de   derechos   humanos  de  las  personas.     •

Intensificar  los  esfuerzos  por  combatir  este  delito  y  elevar  el  número   de   casos   judicializados   y   con   sentencia,   considerando   medidas   adecuadas  para  la  reparación  de  sus  víctimas.  

  Derecho  a  la  educación     •

El  Ministerio  de  Educación  debe  implementar  un  proceso  participativo   para   la   elaboración   del   Reglamento   a   la   Ley   de   Educación   Intercultural.   Este   reglamento   debe   incluir   las   regulaciones   contempladas  en  el  Acuerdo  Ministerial  337;  de  no  hacerlo  se  estaría   violentando   el   principio   de   no   regresividad,   en   materia   de   derechos   humanos.  

•

El   Ministerio   de   Educación   debe   adoptar   medidas   efectivas   para   erradicar   todo   tipo   de   discriminación   dentro   de   las   instituciones   educativas,   en   particular   de   aquellas   dirigidas   en   contra   de   niños,   niñas  y  adolescentes  en  situación  de  movilidad.  

  Derecho  a  la  identidad     •

El  Registro  Civil  debe  adoptar  medidas  de  reparación  para  los  hijos  e   hijas  de  personas  de  otra  nacionalidad,  que  no  pudieron  ser  inscritas  o   reconocidas   durante   la   vigencia   de   las   Resoluciones   No.   DIGERCIC-­‐ DAJ-­‐2010-­‐000213,  No.  DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐  000214  y  No.  DIGERCIC-­‐ DAJ-­‐2011-­‐00014.   Estas   medidas   no   necesariamente   deben   tener   carácter   económico,   pero   sí   garantizar   un   trato   preferencial   en   el   ámbito  administrativo.  

•

El   Sistema   de   Protección   de   la   Niñez   y   Adolescencia   debe   adoptar   medidas   efectivas   frente   a   la   situación   de   niños,   niñas   y   adolescente   no  acompañados  que  llegan  al  Ecuador,  que  no  incluyan  como  primera   opción   el   ser   internados   en   instituciones   de   acogimiento.   Además   se   debe   impulsar   un   proceso   de   reformulación   legal   para   incorporar   176  

 

normas   de   carácter   obligatorio,   orientadas   a   la   protección   de   esta   población  dentro  del  territorio  ecuatoriano.     Desplazamiento  interno     •

Como   medida   preventiva   al   desplazamiento   interno,   el   Estado   debe   abstenerse   de   implementar   proyectos   de   desarrollo   que   generen   desalojos   y   posibles   situaciones   de   desplazamiento   forzado,   ya   sea   a   consecuencia  de  su  ejecución  o  por  su  afectación  a  la  naturaleza.    

•

Se   debe   profundizar   en   el   seguimiento   a   las   situaciones   de   desalojos   provocados   por   la   implementación   de   proyectos   de   desarrollo   en   diferentes   partes   del   país,   para   contar   con   información   que   a   su   vez   permita   determinar   la   existencia   de   desplazamiento   forzado   en   el   país,  y  sus  consecuencias  en  el  ejercicio  de  los  derechos  humanos  de   personas  y  pueblos.  

 

 

177    

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Ley  Orgánica  de  Transparencia,  en  Registro  Oficial  Suplemento  337  del  18  de  Mayo   del  2004.   Oficio   No.   15115   dirigido   a   Ricardo   Patiño   Aroca,   Ministro   de   Relaciones   Exteriores,  Comercio  e  Integración  y  suscrito  por  Diego  García,  Procurador   General  del  Estado,  7  de  julio  de  2010,   Oficio   No.   C-­‐314,   suscrito   por   Jhon   Henry   Orduz,   Cónsul   de   Colombia   en   Nueva   Loja,  5  de  julio  de  2011.   Oficio   No.   PJ-­‐2011,   342,   de   la   Superintendencia   de   Bancos   emitida   el   DM.   29JUN.2011,  dirigido  al  sistema  financiero,  Quito,  2011.   Plan   Nacional   para   combatir   la   Trata   de   Personas,   el   tráfico   ilegal   de   migrantes,   explotación  sexual,  laboral  y  otros  modos  de  explotación  y  prostitución  de   mujeres,   niños,   niñas   y   adolescentes,   pornografía   infantil   y   corrupción   de   menores,  en  Registro  Oficial,  375,  de  12  de  octubre  de  2006.   Pronunciamiento  Defensorial  No.  019-­‐DNPrt-­‐2011,expediente  53749-­‐DNPrt-­‐2011.   Pronunciamiento  

Defensorial  

No.-­‐005-­‐DNPrf-­‐20  

71,  

expediente-­‐50256-­‐

DNPrt~2011-­‐JLGM,  31  de  mayo  de  2011.   Resolución  Defensorial  No.  037-­‐  DDP-­‐2010,  expediente  No.  49689-­‐2010.     Resolución  DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐000213.   Resolución  DIGERCIC-­‐DAJ-­‐2010-­‐000214.   SENPLADES,  Plan  Nacional  para  el  Buen  Vivir  2009  –  2013.       Entrevistas   Equipos  y  representantes  de  organizaciones  de  sociedad  civil.   Equipo  Fundación  Esperanza,  Quito,  2  de  diciembre  de  2011.   Equipo  Fundación  Nuestros  Jóvenes,  25  de  noviembre  de  2011.   Equipo  Jurídico  Casa  de  la  Movilidad  Humana,  20  de  noviembre  de  2011.   Equipo  Misión  Claretiana,  Limones  (Esmeraldas),  13  de  diciembre  de  2011.   Equipo  Misión  Scalabriniana,  Quito,  22  de  noviembre  de  2011.   Equipo  Misión  Scalabriniana,  San  Lorenzo,  11  de  enero  de  2012.   Equipo  Misión  Scalabriniana,  Lago  Agrio,  6  de  diciembre  de  2011.   Equipo  de  HIAS,  Lago  Agrio,  6  de  diciembre  de  2011.     Equipo  Pastoral  Social  de  Zamora,  1  de  marzo  de  2012.   Equipo  Pastoral  Social  Loja,  2  de  marzo  de  2012.   182    

Equipo  SJRM  Quito,  25  de  noviembre  de  2011.   Equipo  SJRM  San  Lorenzo,  2  y  3  de  diciembre  de  2011.   Equipo  SJRM  Sucumbíos,  7  de  diciembre  de  2011.   Equipo   de   la   Comisión   de   Derechos   Humanos   de   la   Pastoral   Social   de   Huaquillas,  28  de  febrero  de  2012.   Presidente  de  CIPESEM,  Machala,  29  de  febrero  de  2012.   Representante   de   la   Coordinadora   de   Ecuatorianos   en   España,   28   de   febrero  de  2012.   Representante   Organización   Manos   Amigas,   San   Lorenzo,     11   de   enero   2012.     Equipos  de  organismos  internacionales:   Equipo  ACNUR  Carchi,  5  de  diciembre  de  2011.   Equipo  ACNUR  Ibarra,  5  de  diciembre  de  2011.   Equipo  ACNUR,  Esmeraldas,  14  de  diciembre  de  2011.   Equipo  ACNUR,  Lago  Agrio,  6  de  diciembre  de  2011.     Funcionarias  y  funcionarios  públicos.   Equipo   Técnico   del   Concejo   Cantonal   de   la   Niñez   y   Adolescencia   de   Sucumbíos,   Lago  Agrio,  7  de  diciembre  de  2011.   Coordinador   de   Protección   a   Grupos   de   Atención   Prioritaria   de   la   Defensoría   del   Pueblo,  Quito,  12  de  noviembre  de  2011.   Coordinadora  de  INFA-­‐MIES  en  Huaquillas,  28  de  febrero  de  2012.   Delegada   Provincial   de   Imbabura   de   la   Defensoría   del   Pueblo,   Ibarra,   5   de   diciembre  de  2011.   Delegado   Provincial   (e)   de   la   Defensoría   del   Pueblo   de   Esmeraldas,   14   de   diciembre  de  2011.   Delegado   Provincial   de   Sucumbíos   de   la   Defensoría   del   Pueblo,   Lago   Agrio,   7   de   diciembre  de  2011.   Director  de  Migración  y  Extranjería  del  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,    Quito,   6  de  enero  de  2012.   Director  de  Extranjería  del  Ministerio  del  Interior,  Quito,  24  de  enero  de  2012  

183    

Director   de   Refugio   del   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores,   28   de   diciembre   de   2011.   Directora  de  Protección  del  Ministerio  del  Interior,  Quito,  16  de  enero  de  2012.   Asesor  Jurídico  de  la  Policía  de  Migración,  Quito,  19  de  diciembre  de  2012.   Equipo   Técnico   del   Consejo   Cantonal   de   la   Niñez   y   Adolescencia,   Huaquillas,   28   de   febrero  de  2012.   Intendenta  de  Policía  de  Sucumbíos,  Lago  Agrio,  7  de  diciembre  de  2011.   Intendenta  del  Carchi,  Tulcán,  5  de  diciembre  de  2011.   Intendente  de  Policía  (e)  Imbabura,  5  de  diciembre  de  2011.   Miembro  de  la  Junta  Cantonal  de  la  Niñez,  de  San  Lorenzo,  11  de  enero  de  2012.   Miembros   de   la   Junta   Cantonal   de   la   Niñez   y   Adolescencia   de   Huaquillas,   28   de   febrero  de  2012.   Secretario  de  la  Intendencia  de  Policía  de  Esmeraldas,  Esmeraldas,  13  de  enero  de   2012.   Subsecretaria  de  Política  Migratoria  Internacional,  Quito,  29  de  febrero  de  2012.   Técnico   del   Gobierno   Provincial   de   Zamora   Chinchipe,   Zamora,   1   de   marzo   de   2012.       Páginas  web     INEC,  “VII  Censo  de  Población  y  VI  de  Vivienda  2010”,  en             INEC,  “Anuario  de  Migración  Internacional  2008-­‐2009-­‐2010”,  en         “División  por  ciudad  del  conocimiento”,  en  http://elnorte.ec/ibarra/actualidad/   13681-­‐video-­‐division-­‐por-­‐ciudad-­‐del-­‐conocimiento.html,   30   de   noviembre   de   2011,   Contrato  Social  por  la  Educación,  http://www.contratosocialecuador.org.ec/index.   php?option=com_k2&view=item&id=500&Itemid=28,  27  de  diciembre  del  2011.   Desalojo  policial  en  Río  Grande,  en  El  Comercio.com,  http://www.elcomercio.com/   184    

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185    

”En  

Urcuquí  

nacerá  

la  

ciudad  

del  

conocimiento”,  

en  

La  

Hora,  

http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101260668/-­‐1/En   %20Urcucu%C   3%AD%20nacer%C3%A1%20la%20Ciudad%20del%20Cononocimiento%20.htm l,  1de  enero  de  2012.   “España   registra   desahucios”,   en   Madrid2noticias.com/n-­‐5611-­‐503-­‐España_regis   tra_42.870_desahucios_2011,  23  de  diciembre  de  2011.   “Extranjeros  salieron  libres”,  en  http://www.elcomercio.com/seguridad/extranje   ros-­‐salieron-­‐libres-­‐luego-­‐detencion_0_467353280.html.      

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