Comercio para el Desarrollo en América Latina y el Caribe

David de Ferranti, Daniel Lederman, Guillermo Perry y Rodrigo Suescún

* David de Ferranti es Vicepresidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe. Guillermo Perry es el Economista en Jefe del Banco Mundial para América Latina y el Caribe. Daniel Lederman y Rodrigo Suescún son economistas senior en el Banco.

Comercio para el Desarrollo en América Latina y el Caribe David de Ferranti, Daniel Lederman, Guillermo Perry, y Rodrigo Suescún

Libre Comercio (TLC) también prosperaron en la región de ALC, que cuenta con más de veinte TLC entre los países de la región, y con las naciones industrializadas (NAFTA). Igualmente ALC continúa comprometida con la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (BID, 2002). A pesar de la liberalización comercial regional y unilateral, el alcance de dicha liberalización no fue similar en todos los países y sectores. La región aún se encuentra rezagada en comparación a otras en cuanto a liberalización comercial de servicios financieros y otros así como en la agricultura. Esta experiencias heterogéneas se reflejan en el amplio margen que se observa en la relación comercio-PNB como muestran los Gráficos 2a-b.

I. Introducción A partir de los años 80 y particularmente durante la década de los 90, los países de América Latina y el Caribe (ALC) emprendieron una serie de reformas en sus políticas comerciales que continúan siendo controvertidas debido, en parte, al desempeño disímil de la actividad económica en general de la región. El crecimiento económico ha sido lento, especialmente después de 1998, y tanto el desempleo como la incidencia del empleo informal y la desigualdad de ingresos se incrementaron después de las reformas. Los críticos de las reformas adscriben estos resultados al comercio internacional. En este artículo, analizaremos algunos de estos argumentos. Luego de describir las políticas comerciales en la región, analizaremos la relación entre la apertura y una serie de resultados económicos. En nuestras conclusiones, dirigimos la atención a los complementos que, aunque olvidados, son necesarios para maximizar los beneficios del comercio.

El promedio relativamente bajo que representa el comercio proporcionalmente en ALC se explica, en parte, por razones geográficas, costo del transporte y otros factores no relacionados con las políticas comerciales. Sin embargo, a medida que el uso de barreras arancelarias y no arancelarias disminuyó con el tiempo, muchos países recurrieron a la legislación antidumping para restringir el comercio. Las leyes antidumping permiten imponer aranceles de importación cuando se pueda probar en las investigaciones realizadas que dicha importación infringe “daños materiales” a las empresas locales y además, que sus precios se encuentran por debajo del costo. Sin embargo, el abuso de las leyes antidumping ha transformado a este instrumento en una fuente de disputas internacionales. El Gráfico 3 nos muestra la proporción de investigaciones por antidumping por cada dólar en importaciones alrededor del mundo al final de los años 90, cuando ALC estaba a la cabeza en el uso de este instrumento proteccionista. En algunos países, como Argentina, se impusieron estos aranceles en épocas de declive económico (Gráfico 4). Por lo tanto, esta tendencia es el Talón de Aquiles de las reformas al comercio de ALC.

II. Liberalización del comercio en América Latina y el Caribe Las dos décadas pasadas presenciaron cambios importantes en las políticas comerciales de la región. El Gráfico 1 muestra la evolución en el nivel promedio de los aranceles a la importación. Entre 1980 y 1999 la región redujo sus aranceles de un promedio de 30% a 10%, muy cercano a los estándares de la OCDE. El conjunto de políticas proteccionistas incluían una serie de barreras no arancelarias: permisos obligatorios, prohibiciones, cuotas arancelarias y precios controlados, fueron instrumentos de uso frecuente. El Cuadro 1 nos muestra la extensión de las barreras no arancelarias (BNA) en el período 1989-1994 y en el de 1995-1998. Excepto en Asia Meridional, la extensión de estas BNA, disminuyó en todo el mundo, pero para principios de la década de 1990, ALC ya mostraba una incidencia menor de BNA que otras regiones.

III. Comercio y crecimiento La liberalización comercial en ALC estuvo acompañada de reformas macroeconómicas y estructurales de diverso tipo. Estos paquetes de reformas también han sido cuestionados por los críticos de la globalización, quienes afirman que han fallado ya que no han producido milagros de crecimiento al estilo de los ocurridos en Asia Meridional o en la misma ALC en el pasado, tal como algunos “reformistas“ habían prometido. Dilucidar los efectos de la liberalización comercial de los producidos por otras políticas es un desafío complejo, especialmente porque la región sufrió los efectos de la volatilidad de los flujos de capital, a menudo agravada por políticas macro-financieras débiles. Sin

Los años 90 también presenciaron el resurgimiento de acuerdos comerciales regionales y bilaterales. Este fenómeno mundial fue un subproducto de la liberalización unilateral del comercio y la inversión. Diversas iniciativas para la creación de mercados comunes dieron lugar a la revisión de acuerdos preexistentes como el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la Comunidad Andina (CA) la Comunidad Caribeña (CARICOM) y la creación de uno nuevo, el MERCOSUR. Los Tratados de

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la vulnerabilidad debido a la concentración de las exportaciones en una cesta limitada de productos o que las actividades productivas relacionadas con la extracción de recursos propenden a instituciones débiles.

embargo, Loayza, Fajnzylber, y Calderón (2002) concluyeron que las variables que miden el resultado de los paquetes de reformas, después de calcular los factores cíclicos y globales, tuvieron un impacto positivo en el crecimiento. Por lo tanto estas reformas explican las modestas mejoras en crecimiento que se registraron en la década de 1990 en comparación con la de los años 80, si bien hay algunas excepciones.

El estudio realizado por Sachs y Warner (1999, 2001a,b) ofrece resultados econométricos favorables a la teoría de los recursos naturales como maldición, al incluir las exportaciones de recursos naturales como parte del PNB en algo que, por otra parte, era una regresión estándar del crecimiento entre países. Lederman y Maloney (2003) concluyeron que este resultado no es sólido en comparación con mediciones alternativas de la abundancia de recursos o a técnicas de cálculo, y que si algún efecto tienen los recursos naturales en el crecimiento, éste es positivo. De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002) llegaron a la conclusión de que las actividades basadas en recursos históricamente han sido fuente de dinamismo económico como lo demuestra la experiencia acumulada en países como Australia y Finlandia, donde las actividades relacionadas a los recursos se han convertido en actividades del conocimiento, produciendo un crecimiento alto de la productividad. Martin y Mitra (2001) demuestran que el crecimiento de la productividad en la agricultura superó al del sector industrial tanto en los países desarrollados como en aquellos en vías de desarrollo. En ALC, Chile es el ejemplo más destacado de una experiencia positiva en el desarrollo basado en recursos naturales tanto en minería como en agricultura.

Hay muchos canales posibles a través de los cuales el comercio puede incentivar el desarrollo. Algunos resaltan los beneficios en el rendimiento estático que surge de la reubicación de mano de obra y capital anteriormente empleada en industrias protegidas e ineficientes, en industrias orientadas a la exportación. Otras proveen beneficios en el rendimiento dinámico a través de los derivados de la tecnología y del aprendizaje cuando el conocimiento se materializa a través de productos de intercambio, especialmente los bienes de capital. En ALC, las reformas al comercio se relacionan con el incremento en el valor de las importaciones de bienes de capital por cada trabajador, como se ve en el Gráfico 5. La mayoría de las investigaciones comparativas a través de los países concluyen que hay un relación positiva entre la apertura comercial y el crecimiento de los ingresos. Este enfoque fue cuestionado por Rodríguez y Rodrik (2000) basándose en que las mediciones empíricas de la apertura, incluyen los efectos de otras variables omitidas en el mismo. Sin embargo, Wacziarg (2001) mejoró los trabajos realizados al identificar un efecto positivo directo de las políticas comerciales abiertas en el crecimiento económico. Aun más, el estudio macroeconómico efectuado por Lederman y Maloney (2003) sugiere que la concentración de ingresos por exportaciones obstaculiza el crecimiento mientras que la liberalización de las políticas tiene un efecto positivo en el crecimiento. Tal como lo muestra el Gráfico 6, las exportaciones de ALC se diversificaron en los años 90, probablemente debido a una reducción de los prejuicios anti-exportación y de la imposición de barreras a la importación. Esto es auspicioso para el crecimiento a largo plazo.

Aun si a los responsables de las políticas en este tema les preocupara la especialización en minería o agricultura, sería engañoso sostener que el camino hacia la diversificación económica es el proteccionismo. Las teorías modernas del comercio resaltan la importancia de la geografía (la distancia hasta los grandes mercados), el conocimiento técnico, capital humano, infraestructura pública y la calidad de las instituciones, conjuntamente con el trabajo, la tierra, el capital y los recursos naturales, en la determinación de las decisiones de producción, modelos de especialización, y dirección que toman los flujos comerciales. De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002) por lo tanto, concluyeron que las economías pueden diversificar sus estructuras comerciales a través de políticas que favorezcan la acumulación de nuevos recursos. El Gráfico 7 muestra la experiencia de México, que pudo diversificar su base exportadora y su estructura comercial, inicialmente concentrada en recursos naturales (petróleo). En la actualidad, el país es un exportador neto de maquinaria. Otro caso de cambio estructural es Costa Rica, que se transformó en exportador de “chips” para computadoras y equipo médico gracias a la inversión extranjera, que se sintió atraída al país por su fuerza laboral bien entrenada, estabilidad institucional y proximidad geográfica con los Estados Unidos. En resumen, los recursos naturales no son ni maldición ni destino.

IV. Comercio y recursos naturales Una de las críticas que se le hacen a la liberalización del comercio es que el modelo de desarrollo resultante de la misma está restringido por la dependencia de los recursos naturales. Hay varias versiones de esta teoría. Una de ellas sostiene que el desarrollo basado en los recursos naturales está relacionado con una menor acumulación de capital humano y físico, menor productividad y beneficios derivados. Otra de las teorías sostiene que las perspectivas de crecimiento en una economía basada en los recursos naturales están limitadas por el tradicional deterioro de sus términos comerciales. Algunas otras argumentan que especializarse en recursos naturales incrementa

Ver Dollar (1992), Ben-David (1993), Sachs y Warner (1995), Edwards (1992, 1998), Frankel y Romer (1999), Dollar y Kraay (2000), Alesina, Spolaore y Wacziarg (2000), y World Bank (2001) entre otros. 1

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V. Comercio, salariaos y desigualdad

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La incidencia de la informalidad es una preocupación para ALC. Stallings y Peres (2000) llegaron a la conclusión que seis de cada diez trabajos en ALC fueron creados en el sector informal en la década de 1990. Sin embargo, no resulta claro como puede, la liberalización, erosionar la calidad laboral. En el caso de Argentina, la informalidad comenzó a incrementarse antes de las primeras reformas al comercio, en 1988 (Gráfico 11). De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002) sostienen que el empleo informal no puede ser explicado por el comercio, sino por el boom que experimentaron las actividades no comerciales alentadas por tasas de cambio sobrevaluadas que resultaron del ingreso de capitales ocurrido después de las macro estabilidad de principios de los ´90.

Durante los años 90, varios países de ALC sufrieron altas tasas de desempleo, pérdida de salarios y creciente informalidad. Una de las fuentes de controversia es el papel que jugó el comercio. Parte de las ganancias en eficiencia derivadas del comercio proviene de la reasignación de recursos. Debido a que la fuerza laboral no emigra automáticamente de los sectores declinantes a los emergentes, este proceso de ajuste pudo haber creado desempleo temporalmente. En el largo plazo, la oferta y demanda para la fuerza laboral por ejemplo se ajustará para asegurar una tasa natural de desempleo que depende más de las condiciones del mercado laboral que de las políticas comerciales. No hay evidencia de ninguna relación sistemática en la apertura y el desempleo ni a nivel mundial (Cuadro 8) ni regional (Gráfico 2). Las tasas de desempleo en muchas economías liberalizadas no son sistemáticamente más altas después de las reformas. Por ejemplo; Chile, el país de ALC con la política comercial más liberal, tuvo tasas de desempleo altas en los años inmediatamente posteriores a las reformas. Más recientemente (antes del declive de 1999) la tasa de desempleo regresó a niveles bajos. De forma similar, en México después de ocho años de vivir bajo la normativa de NAFTA, la tasa de desempleo en al actualidad es similar a su promedio histórico.

VI. Liberalización unilateral y regional La liberalización unilateral se produjo en forma conjunta con la proliferación de los acuerdos comerciales regionales. ¿Por qué la liberalización comercial unilateral no es suficiente para cosechar los beneficios aportados por un comercio más libre, como lo sugiere la teoría? La respuesta simple es que la liberalización unilateral no garantiza el acceso a mercados. Los aranceles, la tasas antidumping, las barreras no arancelarias y aún el apoyo a nivel local de las políticas aplicadas son utilizadas a menudo para limitar la competencia de las importaciones. Las negociaciones multilaterales bajo los acuerdos de la OMC y los regionales pueden garantizar acceso a los mercados, y estos últimos pueden también ofrecer acceso “preferencial”. Su eficacia dependerá de los mecanismos para asegurar su cumplimiento, que también pueden ser más efectivos bajo acuerdos regionales y bilaterales que bajo la OMC. Quizá aun más importante, los acuerdos regionales cubren asuntos que van más allá del comercio y pueden tener efectos importantes en el desarrollo. Por ejemplo, acuerdos comerciales amplios con países desarrollados como Estados Unidos o la Unión Europea pueden reforzar la credibilidad de las reformas económicas, porque revertirlas puede costar caro en cuanto a represalias potenciales. Aun más, estos acuerdos cubren aspectos relacionados con la protección de los inversores y de los derechos de propiedad intelectual, lo cual puede tener efectos positivos significativos para la mayoría de los países con ingresos medios de ALC al reducir el riesgo-país y estimular los esfuerzos nacionales para investigación y desarrollo (I+D) que aceleran el ritmo del avance tecnológico. Finalmente, los TLC pueden tener efectos poderosos en las políticas comerciales internas al movilizar los intereses de los exportadores a favor de las reformas. Estos beneficios deben ser evaluados en función de los efectos potenciales que pueda tener el desviarse de los acuerdos regionales, lo que puede ser minimizado a través de una liberalización unilateral y multilateral simultánea.

El incremento en la desigualdad de salarios en México y Chile, como en la mayoría de los países de ALC, fue consecuencia a las habilidades específicas requeridas por los cambios tecnológicos (De Ferranti, Perry, Gill, Guasch, Maloney, Sánchez-Páramo y Schady, 2003). La mayoría de los países en la región experimentaron un incremento significativo en la demanda relativa y en los incrementos salariales para trabajadores con mayor entrenamiento. Aun más, como lo muestra el Gráfico 9, el contacto con la competencia global está relacionado con mayores salarios para un determinado nivel de educación. Por lo tanto, la competencia internacional está relacionada con la adopción de nuevas tecnologías que emplean trabajadores entrenados, y con una brecha creciente entre los ingresos de éstos y los de trabajadores con poca preparación. Pero esta “prima por capacitación” ofrece una oportunidad para el desarrollo a largo plazo a medida que las familias y el sector público se concentren en el mejoramiento de la calidad y el alcance de la educación, como lo exige el cambio tecnológico. Si los países de ALC incrementan la oferta de capacidades, habrá lugar para salarios reales altos y una distribución equitativa de los ingresos. El Gráfico 10 nos muestra el declive de la desigualdad salarial en Chile y México a medida que la demanda de nuevas capacidades fue satisfecha con un incremento en la oferta de las mismas.

2 En este gráfico, NT significa industrias No Comerciales. qx1, qx2 y qx3 representan el tercio de trabajadores que se desempeñan en industrias con el porcentaje más alto de exportaciones, el segundo más alto y el más bajo de los precitados respectivamente. qm1, qm2 y qm3 representan el mismo orden para los artículos importados.

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observan en sus otros socios norteamericanos. México adolece de bajos niveles de inversión en I+D, bajo nivel de actividad en patentes y un sistema de innovación nacional débil e ineficiente. De Ferranti, Perry, Gill, Guasch, Maloney, Sánchez-Páramo, y Schady (2003) demuestran que ALC en general adolece de déficits significativos en ambos aspectos: destrezas e innovación. Todos estos factores explican por qué el crecimiento de la productividad es lento en la región y por qué las diferencias en la productividad son tan persistentes aun cando se comparan con las economías de Asia Meridional. Dada la complementariedad entre destrezas y tecnologías que se reflejan en un cambio global inclinado hacia la tecnología, las reformas comerciales por sí solas no son suficientes. Sin una fuerza laboral bien entrenada y mayores esfuerzos en I+D, estas reformas pronto enfrentarán a cuellos de botella materia de destrezas y desigualdades persistentes en materia de ingresos, así como severas limitaciones en los procesos de adquisición y producción de conocimientos. Sería una ingenuidad esperar que el comercio y la estabilidad por sí solos permitan que ALC alcance, sin esfuerzos adicionales, a los líderes tecnológicos del mundo.

VII. Los complementos olvidados del comercio La teoría neoclásica del comercio estipula que los niveles de ingresos a través de las economías liberalizadas tenderán a converger en un tiempo determinado. Desde el punto de vista teórico, hay muchas razones para ser cautos en cuanto a esta predicción. Los niveles de productividad pueden no converger en presencia de brechas en las capacidades laborales entre países pobres y países innovadores. (Acemoglu y Zilibotti 2001). Se pueden esgrimir argumentos similares para otros factores que impidan la capacidad de un país para adoptar nuevas tecnologías e innovar, tales como diferentes infraestructuras, instituciones locales, y gastos en I+D y políticas. Ejemplos claros de convergencias incompletas pueden hallarse dentro de los países, donde hay focos persistentes de pobreza a pesar de una extensa integración económica entre regiones. Lederman y Maloney (2003) llegaron a la conclusión de que la liberalización y el NAFTA no son suficientes para ayudar a que México alcance los niveles de innovación y productividad que se

REFERENCIAS Acemoglu, D. and F. Zilibotti (2001):”Productivity Differences,” Quarterly Journal of Economics, 116(2), p. 563-606. Alesina, A., E. Spolaore and R. Wacziarg (2000):”Economic Integration and Political Disintegration,” American Economic Review, 90, p. 1276-96. Ben-David, D. (1993):”Equalizing Exchange: Trade Liberalization and Income Convergence,” Quarterly Journal of Economics, 108, p. 653-679. De Ferranti, D., G. Perry, D. Lederman and W. Maloney (2002): From Natural Resources to the Knowledge Economy. Trade and Job Quality, The World Bank (Washington D.C.: The World Bank). De Ferranti, D., G. Perry, I. Gill, L. Guasch, W.F. Maloney, C. Sánchez-Páramo and N. Schady (2003): Closing the Gap in Education and Technology, The World Bank (Washington D.C.: The World Bank). Dollar, D. (1992):”Outward Oriented Developing Economies Really Do Growth More Rapidly: Evidence from 95 LDCs 19761985,” Economic Development and Cultural Change, 40, p. 523-544. Dollar, D. and A. Kraay (2000): “Trade, Growth and Poverty,” The World Bank Development Research Group, Washington (mimeo). Edwards, S. (1992):”Trade Orientation, Distortions and Growth in Developing Countries,” Journal of Development Economics, 39, p. 31-57. Edwards, S. (1998):”Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know?” Economic Journal, 108, p. 383-398. Frankel, J. and D. Romer (1999):”Does Trade Cause Growth?” American Economic Review, 89, p. 379-399. Lederman D. and W. Maloney (2003a):”Trade Structure and Growth,” Office of the Chief Economist, LCR, The World Bank (mimeo). Lederman, D. and W. Maloney (2003b):”Innovation in Mexico:

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Gráfico 1 Tendencias Promedio de los Aranceles para los Países en Desarrollo e Industrializados, 1980-88 (sin ponderación porcentual) 70.0 60.0 50.0

1980-1985 1986-1990

40.0

1991-1995 1996-1999

30.0 20.0 10.0 0.0 América Latina y el Caribe

OCDE

Asia Oriental y del Pacifico

Oriente Sur de Medio y Norte África de África

África

Gráfico 2a ALC y otras Regiones: Intercambio Comercial de Bienes y Servicios Expresados como Porcentaje del PNB, 1980-2000

América Unión Asia Oriental y Europea Latina el Pacifico Monetaria y el Caribe

Oriente Asia Europa África Medio y Meridional al sur del y Asia Norte de Sahara Central Africa

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Gráfico 2b

ALC: Intercambio Comercial de Bienes y Servicios Expresados como Porcentaje del PNB 2000 120 100 80 60 40 20

Argentina

Brasil

Perú

Uruguay

Colombia

Bolivia

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Guatemala

Paraguay

Chile

México

República Dominicana

El Salvador

Panamá

Ecuador

Costa Rica

Honduras

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Gráfico 3 Iniciativas Antidumping en Importaciones por cada Dólar Importado, 1995-2000 (EEUU=100) 3500

Africa

Asia

EAC

ALC

OCDE

3000 2500 2000 1500 1000 500

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Japón

UME

Canadá

Estados Unidos

Australia Israel

Nueva Zelanda

México

Guatemala Uruguay Ecuador

Chile Panamá

Colombia

Venezuela Costa Rica Brasil Nicaragua

Perú

T&T

Argentina

Polonia República Checa Eslovenia

Tailandia

Filipinas

Republica de Corea Malasia

África del Sur Egipto, Rep. de Arabia Turquía India Indonesia

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Gráfico 4 Argentina: Salvaguardas del Antidumping en el Circuito de Negocios 14

50 Arg AD&CVD

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ARG - Crecimiento

10 30 8 20

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-10 -2 -20

-4

-30

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Gráfico 5 Importaciones de Bienes de Capital en ALC (por trabajador) 3000

2500

ARG

BRA

CRI

MEX

CHL

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1500

1000

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1988 1989 1990 1991 1992

1993 1994 1995 1996 1997

1998 1999 2000

Los bienes de capital incluyen maquinarias para generación eléctrica, procesamiento metalúrgico, maquinaria industrial, maquinaria especializada, equipos de transporte para oficinas, telecomunicaciones y otras maquinarias profesional, científica y óptica. SITC 2 items 71 to 79 and 87 to 88. Fuentes: Total de trabajadores: WDI; Importaciones: UN Comtrade

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Gráfico 6 Concentración de Ingresos por Exportación de acuerdo al Índice de Herfindahl 0.35

0.3

Index

0.25

ALC ASIA MENA ECA AFR OCDE

0.2

0.15

0.1

0.05

0 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Año

Gráfico 7

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Cuadro 1

Frecuencia en los Principales NTBs (por ciento)

Asia Oriental y el Pacifico América Latina Oriente Medio/Norte de África

Asia Meridional África al sur del Sahara

1989-94 30,1 18,3 43,8 57,0 26,0

Cuadro 2 Tasa Promedio de Desempleo en ALC (por ciento)

1995-98 16,3 8,0 16,6 58,3 10,4

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