COMISION Nº 7

TEMA II: AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE. SUBTEMA: 1) PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO AMBIENTAL.

PONENCIA: ARGENTINA: “TIERRA PROMETIDA” Ley 26.737.

PONENTES: DRAS. MARIA LAURA SERAFINO (1) Y DIANA MORALEJO (2) "LA TIERRA NO ES UNA HERENCIA DE NUESTROS PADRES, SINO UN PRÉSTAMO DE NUESTROS HIJOS”. (ANTIGUO REFRÁN INDIO)

Introducción No puede negarse la relevancia que el suelo productivo ha ganado en los últimos tiempos, por tratarse de un recurso natural estratégico, escaso y no renovable, altamente valioso para el desarrollo humano y social. Las necesidades humanas se han visto incrementadas, el aumento de la población y por consiguiente de las actividades económicas para dar respuesta a la demanda cada día mayor de alimentos, influyen directamente sobre el recurso tierra, llevando en la mayoría de los casos al uso impropio del mismo, poniendo en riesgo su protección sustentable. Para poder garantizar la continuidad de su uso y de esta manera la seguridad alimentaria por las generaciones futuras, es esencial tender a lograr un empleo más eficiente y eficaz del suelo, contribuyendo entonces con los objetivos del desarrollo sostenible. La alta productividad de la tierra argentina, torna imperiosa la necesidad de reivindicar que este recurso es del Estado, nacional o provincial, es decir, de los habitantes argentinos y de las generaciones futuras, garantizando de esta manera la soberanía, la preservación de la titularidad de los pueblos sobre sus riquezas naturales y la independencia económica. “La tierra no es solo un recurso natural o el lugar donde habitamos. Es también un elemento indisoluble de la identidad de los pueblos1. En la Argentina la venta de tierras productivas a extranjeros no se encontraba regulada, ni se llevaba un registro oficial sobre este tipo de operaciones. La Ley 26.737 -Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras 1

SOLA, Gabriel, Compra de tierras argentinas por extranjeros, en Revista Foro de Práctica Profesional, noviembre de 2011, año IV, nro.14, p.71.

Rurales, sancionada el 22/12/11, viene a dar un reaseguro jurídico a la decisión política tendiente a frenar el problema de la extranjerización y concentración de las tierras que se viera incrementado en las últimas décadas y a tutelar adecuada y responsablemente este preciado recurso de la naturaleza.

Marco Jurídico en el Derecho Comparado Al constituir la tierra un recurso de gran relevancia social, económica y política, su regulación legal en el derecho comparado se hace cada vez más severa, habiendo servido de base para la Ley 26.737 las siguientes disposiciones normativas. Francia: La Ley 85-30, del 09/01/1985, si bien carece de conexidad con restricciones, prohibiciones o limitaciones a extranjeros, se caracteriza por impulsar la intensificación del cultivo de aquellas tierras menos explotadas en comparación con fundos vecinos, siendo de aplicación a todas las tierras mal cultivadas o abandonadas, sin determinar superficies mínimas. El gobierno municipal es quien debe expedirse, ante un procedimiento iniciado por un particular o por la Administración Pública, dando la opción al propietario de mejorar la explotación dentro de un período de tres meses, o en su defecto, concediendo la misma al demandante por arrendamiento. España: La Ley de Reforma Agraria de Andalucía 8/84 y su modificatoria 19/95, tampoco hace mención a la restricción del acceso de extranjeros a la propiedad de la tierra. Determina el procedimiento tendiente a mejorar la explotación de este recurso, a partir de la iniciativa de la Administración Pública, estableciéndose zonas mínimas a partir de 50 has. en las de regadío y de hasta 750 has. en zonas forestales. En el supuesto de incumplimiento, se procede a expropiar sin distinguir la nacionalidad del propietario. Tiene como objetivos fundamentales el mejorar la eficiencia en las explotaciones mediante el aprovechamiento de los recursos naturales y el permitir el acceso de los trabajadores rurales sin tierra a la propiedad o al uso del recurso. Brasil: regula los límites al dominio de tierras rurales por parte de extranjeros a través de normas constitucionales y la Ley 5709, la Ley 8629 sobre dos dispositivos Constitucionales relativos a la Reforma Agraria y la Ley 9272 de Política Agrícola. Durante el gobierno de Cardoso, se introdujo una modificación a la Ley 5709 por la cual las empresas controladas por capitales extranjeros y registradas en Brasil no se consideraban compañías foráneas, sin embargo, en el año 2011 se la reinterpretó en el sentido de que las sociedades organizadas en el país cuyo capital pertenezca a extranjeros, pasan a ser consideradas como extranjeros y a estar sujetas a las restricciones establecidas para ellos, es decir que no puede adquirir más de 250 o 5000 has. según la región en donde se ubiquen y a requerir autorización gubernamental para el caso de localizarse en sectores limítrofes. Además, los extranjeros residentes no pueden sobrepasar el 25% de la tierra de cada municipio.

Costa Rica: la Ley 2825 de Tierras y Colonización no hace distinción entre propietarios nacionales o extranjeros en lo que refiere a la concentración de tierras utilizadas para especulación o explotación perjudiciales a la nación, buscando destacar la función social del recurso, regulando su avalúo y reglamentando la explotación en caso de incumplimiento. Favorece la propiedad en manos de cooperativas y del pequeño agricultor en el caso de las tierras fiscales del dominio público. Perú: la Ley 26.505 de Inversiones Privadas en Tierras, buscando desarrollar actividades económicas que promuevan este tipo de inversiones, permite a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, el libre acceso a la propiedad de 3.000 has. Regula también la adjudicación a las comunidades aborígenes. Australia: la “Lands Adquisition (Defense)” del año 1969, sin hacer distinción en lo que respecta a la nacionalidad del comprador, regula la adquisición de tierras en términos justos y equitativos, a través de rigurosos procedimientos en relación a las tierras privadas o que hayan sido adjudicadas por el Estado a los aborígenes. Se acepta el arrendamiento a extranjeros por un período de 99 años. Bolivia: la Ley del Servicio Nacional de la Reforma Agraria garantiza la propiedad agraria privada sin hacer distinción según cual sea la nacionalidad del propietario Favorece la adquisición a las cooperativas de productores y en lo que respecta a los extranjeros, establece como límites que deben residir en el país, no pueden ser adjudicatarios de tierras fiscales y no pueden adquirir tierras ubicadas a menos de 50 km. de las fronteras internacionales. Canadá: la legislación establece montos máximos a partir de los cuales las inversiones extranjeras (directas o indirectas) requieren autorización federal. Sin embargo, invocando razones de interés público, dicha autorización podrá ser solicitada por la autoridad competente. Irlanda: la Land Act de 1965, requiere el permiso de la Comisión de Tierras para la compra o el arrendamiento de tierras agrícolas por parte de extranjeros, salvo aquellos que justifiquen una residencia continua de siete años. Estados Unidos: la “Federal Land Policy and Management Act” (1976, Sección 501), regula respecto a las tierras públicas fiscales, siendo la regulación de las tierras privadas, competencia de cada uno de los Estados. A modo de ejemplo, en Indiana, existen restricciones para los extranjeros que no desean convertirse en ciudadanos naturalizados, sin que puedan conservar tierras de más de trescientos veinte acres por más de cinco años. Tanto en Missouri como en Iowa, existe la prohibición para los extranjeros y compañías extranjeras de adquirir tierras agrícolas, debiendo vender el inmueble en un lapso de dos años en caso de perder la calidad de residentes. Paraguay: una reciente prohibición restringe la adquisición por parte de extranjeros de tierras destinadas a la agricultura.

Cabe resaltar que la regulación de este recurso natural no se limita a ser una cuestión de importancia en determinados países, sino que es una temática que ha alcanzado a ser tratada por la Organización de Naciones Unidas. Es así como estudios de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), señalan, en relación a la progresiva degradación del suelo fértil, que desde 1945, el 20% del suelo agrícola del mundo ha sufrido algún grado de menoscabo.

Marco Jurídico en el Derecho Argentino La Constitución Nacional incluye expresamente luego de la reforma de 1994 el derecho humano al goce de “…un medio ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano…”, y el deber de preservación del mismo en aras del logro del desarrollo sustentable, por parte de los habitantes y las autoridades (art. 41). La política nacional respecto a la titularidad, tenencia y uso de las tierras rurales queda enmarcada tanto dentro del derecho a la libre determinación de los pueblos como al derecho a la independencia económica, según lo establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que adquiriera jerarquía constitucional a partir del art. 75 inc. 22 de la Constitución. En este sentido, el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que goza del mismo rango, establece que “toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social…”. La jurisdicción ambiental es preeminentemente local, sin embargo existen diversas competencias ambientales concurrentes entre las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Nación. Por el art. 124, el Estado Nacional cedió a las provincias “el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Respetando la distribución de competencias, el Ejecutivo Nacional se encuentra obligado, previo a la firma de un tratado con un Estado Extranjero, a negociar con las provincias propietarias de los recursos naturales. En este sentido, el acuerdo marco sobre medio ambiente del MERCOSUR del 22/06/2001 2 , dispone que cada provincia tendrá derecho a revisar el tratado cuando se vean afectados los recursos y el medio ambiente. En lo que respecta a la afectación de los derechos de los pueblos originarios, por el art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional se reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos, reconociéndoseles “la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”3. 2

El mismo fue aprobado por la ley 25.841, del 26/11/2003 y promulgada el 09/01/2004. El 7 de febrero de 2007, el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro resolvió rechazar la demanda por desalojo que los titulares del dominio de un campo, el ciudadano norteamericano John Gilbert Ogilvie y sonsorte 3

El Código Civil establece entre las restricciones y límites al dominio privado el camino de sirga en el art. 2369, por el cual “los propietarios limítrofes con los ríos o con canales que sirven a la comunicación por agua están obligados a dejar una calle o camino público de 35 metros hasta la orilla del río, o del canal, sin ninguna indemnización. Los propietarios ribereños no pueden hacer en ese espacio ninguna construcción ni reparar la antiguas que existen, ni deteriorar el terreno en manera alguna”; y el art. 2640: “si el río o canal atravesare alguna ciudad o población, se podrá modificar por la respectiva municipalidad, el ancho de la calle publica, no pudiendo dejarla de menos de quince metros”. Por el Decreto Ley 15.385/44, modificado por la ley 23.554, se declaró la conveniencia nacional, estableciendo que los bienes ubicados en zonas de seguridad pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos, siendo desde 1996 la Secretaría de Seguridad Interior, la que daba la conformidad a las compras realizadas por extranjeros de esas tierras. Se entiende por zonas de seguridad de frontera, las que se extienden a 150 km. desde la frontera terrestre y 50 km. desde las costas, concentrando las mismas, una gran parte de los recursos naturales estratégicos, tierras cultivables, minerales y el agua dulce. En lo que respecta a la regulación de las Personas Jurídicas Extranjeras, han de tenerse en cuenta además, los artículos pertinentes del Código Civil y de la Ley de Sociedades Nro. 19.550/84. La Ley 26.737, que entrara en vigencia el 29/12/11 sienta los criterios de la Protección al Dominio Nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las tierras rurales. Establece en su art. 1 que se entenderá por “tierras rurales” a todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización o destino, aplicándose esta normativa a todas las personas, físicas y jurídicas que, por sí o por interpósita persona, posean tierras con destino rural, sea para usos o producciones agropecuarias, forestales, turísticas y otros usos rurales. El art. 2 marca como objetivos de la ley el determinar la titularidad, catastral y dominial, situación de posesión o tenencia, bajo cualquier título o situación de hecho de las tierras rurales; y el de regular los límites a la titularidad de tierras rurales por parte de las personas físicas o jurídicas extranjeras, cualesquiera sea su destino de uso o producción. En el art. 3 se regulan los límites al dominio y ocupación de titularidad extranjera, entendiéndose como tal tanto a las personas físicas de nacionalidad extranjera, domiciliadas o no realmente en Argentina, como a las personas jurídicas constituidas conforme las leyes societarias de la Nación o del extranjero cuyo capital social, en proporción superior al 51%, sea de titularidad de personas de nacionalidad extranjera. Por el art. 7 se establece como límite a toda titularidad de dominio de tierras rurales respecto de las personas extranjeras, el 20%, no debiendo superar en ningún caso que se trate de argentina Silvia T. de Ogilvie, le habían iniciado a integrantes de la Comunidad Mapuche “Millapi” del paraje rionegrino de Paso de los Molles. Los pobladores indígenas habían sido condenados al desalojo por los Tribunales de Primera y Segunda Instancia.

personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera, el 30% de ese porcentual (art.8). Agrega el art. 9 que las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las 1.000 has., cualquiera sea su lugar de ubicación. El art. 10 resulta ser una cláusula interpretativa excluyendo del término “inversión”, la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país que recibe la inversión, eximiéndose por lo tanto al Estado Argentino de cualquier tipo de responsabilidad internacional y sin que se vea afectada nuestra política internacional, ante los Tratados Bilaterales de Inversión (T.B.I.) celebrados, los que adquirieran jerarquía supralegal con la reforma constitucional del año 1994. Según lo dispuesto por el art. 27 de la Constitución Nacional, los tratados celebrados por nuestra nación, no deberían afectar el orden público constitucional. El art. 12 determina la necesidad de requerir el previo consentimiento del Ministerio de Interior para el caso de que la adquisición tenga por objeto un inmueble rural ubicado en Zona de Seguridad. Asimismo se crea dentro del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Registro Nacional de Tierras Rurales, disponiéndose la realización de un relevamiento catastral y dominial a los fines de determinar la propiedad de las tierras rurales (arts. 13 y 14). La autoridad de aplicación de la presente normativa será el Consejo Interministerial de Tierras Rurales, presidido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, conformado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete, por el Ministerio de Defensa y por el Ministerio del Interior (art.15). Cabe resaltar que por el art. 16 se establece expresamente que no se afectan los derechos adquiridos. Por el Decreto 274/12 – Reglamentación de la Ley 26.737 y a los fines de dar cumplimiento a las limitaciones por ella previstas, se determinó en su art. 4, que la residencia permanente en el país será acredita ante el Registro Nacional de Tierras Rurales mediante la constancia pertinente expedida por la Dirección Nacional de Migraciones, entendiéndose por residencia continua, aquella en la que la persona haya permanecido efectivamente en el país un mínimo de 9 meses por cada año aniversario a computarse.

La venta de tierras en manos foráneas en Argentina En la década neoliberal de los años 90, comienza en nuestro país un marcado periodo en el cual la industria, la producción y la tierra, son adquiridas y concentradas en manos de grandes grupos económicos que bajo el aspecto sociedades por acciones, no permitían conocer con certeza a los verdaderos propietarios, resultando la mayor parte de ellos, extranjeros.

De esta manera, amplias extensiones de tierras localizadas principalmente en la Patagonia y áreas donde se encuentra el Acuífero Guaraní, que no son adquiridas teniendo en cuenta solamente su destino agropecuario, sino su ubicación estratégica, por estar casualmente vinculadas a reservas naturales como glaciares, bosques nativos, riquezas mineras, costas y reservorios de agua potable, localización de relevancia turística; abarcando lagos, localidades pobladas desde generaciones originarias, escuelas, etc., pasan a estar en manos privadas foráneas. Los datos obtenidos hasta el 2005 señalan la compra de 17.000.000 has. por extranjeros. Dichas transacciones se han concentrado en la adquisición de campos privados y tierras fiscales4. El mapa de las tierras en manos de extranjeros en nuestro país, sería el siguiente5:

4

Según Fundamentos del Proyecto de Ley sobre Restricciones y Límites a la Adquisición del Dominio de Inmuebles Rurales presentado el 14/07/10 por los legisladores Carrió, Elisa María Abelina, García, Susana Rosa y Baldata, Griselda Angela. 5 El mapa de las tierras en manos de extranjeros y un proyecto de ley para limitar la venta, en Diario Andino, 30/08/11, www.diarioandino.com.ar.

Algunos supuestos concretos de terratenientes extranjeros que han adquirido público conocimiento son: -

Los hermanos de nacionalidad italiana, Luciano, Giuliana Gilberto y Carlo

Benetton Benetton: han adquirido tierras en la zona de los Andes Patagónicos cerca a Esquel 970.000 has. productivas. -

Douglas Tompkins, empresario norteamericano de la cadena de indumentaria

Sprit, compró 205.000 has. en el centro de los Esteros del Iberá, es decir en el corazón del Acuífero Guaraní en territorio Argentino. -

Ted Turner, norteamericano y uno de los propietarios de la cadena de noticias

CNN, compró 55.000 has. en Neuquén y Tierra del Fuego.

-

Charles Lewis, de nacionalidad inglesa, compró 12.000 has. en la frontera con

Chile, cerca de El Bolsón y a orillas del Lago Escondido, cerrando el acceso al mismo. -

La Familia Bush: compró 5.000 has. en Río Cuarto, Córdoba y en Baradero,

Buenos Aires. -

La empresa “Nieves de Mendoza S.A.”, de capitales anglo-malayos, compró

en Malargüe y Valle Hermoso, Mendoza, cerca de la cordillera 250.000 has. -

Ward Lay, magnate de las conocidas papas fritas “Lay´s”, adquirió miles de

hectáreas en la Patagonia y viñedos en Mendoza. -

La empresa chilena Arauco, asociada a capitales argentinos, compró casi el

6% del territorio de la provincia de Misiones. -

AIG, un grupo de nacionalidad estadounidense, adquirió casi el 7% de la

superficie de la provincia de Salta (1.500.000 has.). Es así como al menos un 10 % de la superficie del país se encuentra en manos extranjeras, pero al no haber existido hasta la sanción de la Ley 26.737 un relevamiento a nivel nacional, los datos que se manejan no son precisos. Teniendo en cuenta el 20% permitido por el art. 7 de la Ley 26.737 como límite a toda titularidad de dominio de tierras rurales por parte de extranjeros, este porcentaje, además de duplicar la extranjerización producida en la década del 90, “representa una extensión equivalente a la superficie que abarcan sumadas las provincias de Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos, Chaco y Corrientes6.

Conclusión Teniendo en cuenta la relevancia de la tierra, como un recurso finito, estratégico, fuente de materias primas y recursos naturales como bosques, humedales, minerales, flora y fauna, resulta necesario tomar las medidas adecuadas tendientes a garantizar un uso consiente y eficaz, buscando

equilibrar el desarrollo social y económico con la tutela del medio

ambiente, posibilitándose así el desarrollo sustentable. Coincidimos con la Conferencia Episcopal Argentina, quien a través de su documento "Una tierra para todos", expresara en el año 2005: "La cuestión de la extranjerización no es una novedad en nuestro país ni en América Latina. Representa un proceso de pérdida de soberanía y de recursos naturales, así como de concentración de la tierra en capitales extranjeros".

AUTORAS: 1-DRA. MARIA LAURA SERAFINO, ABOGADA, DOCENTE, TITULAR DE LA CATEDRA DE INTRODUCCION AL DERECHO DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD CATOLICA DE SANTA FE.- MIEMBRO INVESTIGADORA DEL INSTITUTO DR. PASSIELLO 6

ARENCIBIA, Fabiana, Argentina: Las cosas por su nombre. Ley de Tierras, Red Eco Alternativo, http://www.redeco.com.ar.

(COADEM y FAO), EN LA COMISION DE RECURSOS NATURALES Y LA COMISION DE ACUIFERO GUARANI –

2-DRA. DIANA MORALEJO, ABOGADA- DOCENTE CATEDRA DER. AMBIENTALDE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD CATOLICA DE SANTA FE. (TAMBIEN EN LAS SEDES RECONQUISTA Y POSADAS)- SECRETARIA COMISION DERERECHO AMBIENTAL DEL COLEGIO DE ABOGADOS SANTA FE - MIEMBRO DE LA COMISION DE DERECHO AMBIENTAL DE LA FEDERACION ARGENTINA DE COLEGIOS DE ABOGADOS

- INTEGRANTE DE LA

COMISION DE ACUIFERO GUARANI DE COADEM Y MIEMBRO DE F.A.O. ( COLEGIOS Y ORDENES DE ABOGADOS DEL MERCOSUR.)-PRESIDENTA DEL INSTITUTO DE DERECHO DE LA INTEGRACION Y MERCOSUR (COLEGIO DE ABOGADOS DE SANTA FE), SECRETARIA DE LA

ASOCIACION

EX

ALUMNOS

DE

LA

UNIVERSIDAD

CATOLICA

DE

SANTA

FE.-

COORDINADORA DEL FORO PROFESIONAL DE LA REGION CENTRO (SANTA FE) Y FISCALIZADORA DE LA FEDERACION DE COLEGIOS DE ABOGADOS DE LA REGION CENTRO.-