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Comisión Reguladora de Energía Subsidios al Gas LP Auditoría Especial: 11-0-18C00-06-0102 DE-146

Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017. Objetivo Fiscalizar la naturaleza, racionalidad e impacto económico de los subsidios al gas LP, así como determinar el cumplimiento de los objetivos de esta política pública. Alcance La auditoría comprendió la revisión de la participación de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) en la determinación de la metodología para la fijación del precio de las Ventas de Primera Mano (VPM) del gas LP, entendido como la primera enajenación de gas LP de origen nacional que realice Petróleos Mexicanos a un tercero para su entrega en territorio nacional, así como la autorización de los términos y condiciones a los que se sujetan las VPM de gas LP. Antecedentes El Gas LP es un combustible derivado del petróleo, compuesto de butano y propano. Las siglas LP significan licuado de petróleo, ya que se produce en estado gaseoso pero se transforma en estado líquido mediante compresión y enfriamiento, de ahí que se le denomine licuado. El gas LP es un combustible que en el mercado internacional está determinado por su función como insumo petroquímico y no como combustible, por existir otras opciones más eficientes para este propósito. La regulación del mercado del gas LP considera la participación pública y privada: Petróleos Mexicanos concentra la producción nacional del combustible y las VPM, el transporte por ductos y la operación de las terminales de suministro de su propiedad. A partir de agosto de 2000, se comenzó a fijar libremente el precio de venta al público del gas LP. De septiembre a diciembre de 2000, el precio al consumidor final registró aumentos superiores a los que experimentaron los precios de VMP. Esta situación llevó a la Comisión Federal de Competencia (CFC) a iniciar un proceso de investigación para verificar la existencia de condiciones de competencia efectiva en la distribución del gas LP.

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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

Como resultado de la investigación, el 12 de marzo de 2001 la Secretaría de Economía (SE) emitió un Acuerdo en respuesta a un Decreto del Ejecutivo Federal mediante el cual se redujo el precio al usuario final en 7% en promedio a nivel nacional. En 2003, como resultado de la alta volatilidad en el precio de referencia internacional, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un Decreto del Ejecutivo Federal por el que se sujetó al gas LP a precios máximos de VPM y a usuarios finales. Durante el 2006 y 2007 se determinó que el precio al usuario final (promedio ponderado nacional de las regiones que los componen) del gas LP crecería a una tasa del 4% anual, distribuidas con incremento mensuales de 0.33% a largo del año. El 29 de diciembre de 2008 se publicó en el DOF el Decreto por el que se sujeta el gas LP a precios máximos de VPM y de venta a usuarios finales; de tal manera que el precio promedio ponderado nacional al público llegó a 8.9 pesos por kilogramo, antes del IVA. Durante 2009, se mantuvo la política de precios administrados para el gas LP vía Decreto del Ejecutivo Federal. En ese año, la política consistió en mantener fijo el precio promedio nacional ponderado al usuario final en 8.03 pesos por kilogramo antes del IVA. El Decreto determinó que Petróleos Mexicanos debía calcular los precios de VPM del gas LP de tal forma que, al incorporarlos como uno de los componentes de la fórmula para calcular el precio al usuario final, se consideraran los fletes y márgenes comerciales de los distribuidores del energético. Desde 2010, la política del Ejecutivo Federal ha sido establecer aumentos mensuales de 0.05 pesos por kilogramo antes del IVA en el precio promedio nacional ponderado al usuario final, a partir del valor de 8.03 pesos por kilogramo también antes del IVA. Los dos factores principales para justificar la política de precios en materia de gas LP son: el impacto que tiene en el gasto de las familias en México y en el índice inflacionario. Esta auditoría es complementaria de las auditorías 67 y 68 denominadas “Subsidios al Gas LP” que fueron practicadas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a Pemex Gas y Petroquímica Básica. Resultados 1.

Evaluación del diseño del sistema de control interno

El diseño del sistema de control interno utilizado por la CRE, en lo que se refiere a la expedición de la metodología para fijar el precio de las VPM del gas LP y la aprobación de los términos y condiciones a los que deberán sujetarse las VPM del gas LP, permite una seguridad razonable en la operación de la entidad, en la consecución de sus objetivos institucionales y en las operaciones que realiza.

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2.

Metodología para determinar los precios de VPM

La CRE formuló la “Directiva sobre la Determinación del Precio Límite Superior del Gas Licuado de Petróleo Objeto de Venta de Primera Mano DIR-GLP-001-2008” (Directiva VPM), publicada en el DOF el 1 de diciembre de 2008, que tiene por objeto establecer la metodología que, conforme al Reglamento de Gas Licuado de Petróleo, deberá utilizar Petróleos Mexicanos para determinar el precio límite superior aplicable en la enajenación del gas LP objeto de VPM; por lo que se concluye que con la expedición de la Directiva VPM se generaron las disposiciones administrativas de carácter general para determinar los precios de las VPM del gas LP. 3.

Términos y condiciones para las VPM

El Reglamento de Gas Licuado de Petróleo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 2007 en su artículo 5, párrafo tercero, menciona que Petróleos Mexicanos deberá presentar a la Comisión Reguladora de Energía (CRE), para su aprobación, los términos y condiciones generales que regirán las VPM los cuales deberán ser acordes con los usos comerciales, nacionales e internacionales, observados por las empresas dedicadas a la compraventa de gas LP. La CRE podrá requerir la modificación de los términos y condiciones generales que le sean presentados para aprobación. En su artículo cuarto transitorio, el citado reglamento señala que Petróleos Mexicanos contará con un plazo de ocho meses, a partir de la entrada en vigor del reglamento, para presentar ante la CRE una propuesta de los términos y condiciones generales que regirán las VPM del gas LP, los cuales deberán ser aprobados en un periodo no mayor a un año; sin embargo, al cierre del ejercicio 2011 la CRE no había requerido a PGPB que realizara modificaciones al proyecto, y presentara la versión final con los comentarios atendidos. Hechos posteriores Con el oficio núm. SE/DGAER/2289/2012 de fecha 6 de julio de 2012 la CRE requirió a PGPB realizara modificaciones al proyecto, y señaló un plazo de 15 días hábiles para que presentara la versión final de dicho documento con los comentarios atendidos. Sin embargo, PGPB no presentó hasta el 27 de agosto para su revisión y, en su caso, autorización la versión final de la propuesta, por lo que al término de la auditoría (30/11/12) no se habían aprobado los términos y condiciones generales que regirán las VPM del gas LP. Véase acción(es): 11-0-18C00-06-0102-01-001 11-9-18113-06-0102-08-001 Acciones Recomendaciones 11-0-18C00-06-0102-01-001.- Para que la Comisión Reguladora de Energía apruebe la versión final, con los comentarios atendidos, de los términos y condiciones generales que regirán las Ventas de Primera Mano del gas LP. [Resultado 3]

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Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria 11-9-18113-06-0102-08-001.- Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Energía para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión no aprobaron los términos y condiciones generales que regirán las Ventas de Primera Mano del gas LP, en el plazo establecido en el Reglamento de Gas Licuado de Petróleo. [Resultado 3] Consecuencias Sociales El que no se encuentren aprobados los Términos y Condiciones generales que rigen las VPM de gas LP, no favorece la libre competencia en el mercado ni genera condiciones de mercado acordes con los usos comerciales, observados por las empresas dedicadas a la compraventa de gas LP, lo cual limita la entrada de nuevos competidores en la distribución del producto. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 1 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 1 Recomendación(es) y 1 Promoción(es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Comisión Reguladora de Energía cumplió con las disposiciones normativas aplicables, a la expedición de la metodología para fijar el precio de las VPM del gas LP, excepto porque los términos y condiciones generales que rigen las VPM del gas LP no fueron aprobados en el plazo señalado en el Reglamento de Gas Licuado de Petróleo.

Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1.

Evaluar el diseño del sistema de control interno utilizado por la CRE para la fijación y determinación de la metodología de los precios de VPM del gas LP

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Analizar la metodología para fijar el precio de las VPM del gas LP en 2011.

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Áreas Revisadas La Dirección de Análisis Económico y Regulación de la CRE. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1.

Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Reglamento de Gas Licuado de Petróleo artículos 5 y cuarto transitorio.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. La entidad fiscalizada mediante el oficio núm. SE/DGAER/4501/2012 de fecha 13 de noviembre de 2012, señaló: Resultado 3 que “[…] en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio del RGLP en el mes de agosto de 2008 Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB) presentó a la Comisión una propuesta de TCVPM que reflejaban la situación que prevalecía en la industria, la cual es radicalmente opuesta a la organización industrial concebida por el RGLP, […]” “ a raíz de los incrementos inusuales en el precio del gas LP ocurridos a principios de 2003, derivados de la inestabilidad en los mercados energéticos internacionales, el precio de VPM y el precio al usuario final del gas LP se sujetaron, por Decreto presidencial, a un esquema de precios máximos (Precios Máximos), los cuales son determinados de manera exógena 5

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por parte del Ejecutivo Federal. Esta política de precios establece un régimen de excepción a los criterios de costo de oportunidad y condiciones de competitividad que establece el RGLP. Además su instrumentación tuvo un efecto sobre la apertura comercial: los precios máximos han obligado a mantener cerrado el comercio exterior del gas LP, por lo que PGPB es el único agente que cuenta con permiso para importar el hidrocarburo.” “Así que la propuesta de TCVPM que presentó PGPB a la Comisión contenía esquemas muy restrictivos en cuanto a la visión de apertura del mercado. […] la asignación propuesta por PGPB se basaba en un modelo de optimización de la logística que buscaba minimizar los costos de transporte y distribución en toda la cadena de valor en el suministro a los usuarios finales, incluso en segmentos de la industria en las que el propio PGPB no participa”. “El modelo de TCVPM propuesto por PGPB no era compatible con las premisas reglamentarias en la materia. Es por ello que la Comisión, con el objeto de analizar y discutir que los aspectos de la propuesta fueran acordes con los principios del RGLP, llevó a cabo mesas de trabajo conjuntas a fin de adecuarla. […] el anteproyecto correspondiente fue presentado ante la Comisión Federal de Reforma Regulatoria (COFEMER) en marzo de 2010 […]”. “La intención de la Comisión con el anteproyecto de TCVPM […] fue que el instrumento regulatorio entrara en vigor una vez que cesara la política de Precios Máximos establecida por el Presidente de la República y, en consecuencia, existieran las condiciones para transitar hacia un mercado abierto y de liberalización de precios al usuario final. No obstante como parte del proceso de consulta pública en el contexto de la manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), numerosas asociaciones de distribuidores de gas LP se acercaron a la Comisión para manifestar aspectos relevantes. […] y solicitaron no expedir el anteproyecto de TCVPM presentado ante la COFEMER y extender la consulta pública […]”. “Es importante tener presente que la política de Precios Máximos ha prevalecido hasta la fecha, lo que se traduce en que también persiste el régimen de excepción […]. Por ello y ante las manifestaciones de PGPB y de las asociaciones de distribuidores, la Comisión optó por adaptar los TCVPM a un modelo que refleja la situación prevaleciente en la industria, esto es, mercado cerrado y control de precios, tanto de VPM como al usuario final. La Comisión también decidió que los TCVPM que apruebe y expida se puedan adaptar, con el menor número posible de cambios, a la estructura de mercado que prevé el RGLP una vez que cese la política de Precios Máximos y mercado cerrado”. “El cambio de paradigma señalado ha resultado en la necesidad de un nuevo proceso exhaustivo de discusión, principalmente con PGPB, organismo con el que se han sostenido diversas reuniones de trabajo, y se han intercambiado diversas comunicaciones escritas, para proseguir con el desarrollo del instrumento regulatorio. Los últimos oficios de la Comisión a PGPB sobre la materia fueron SE/DGAER/2289/2012 y el SE/DGAER/3027/2012, del 6 de julio y 16 de agosto de 2012, respectivamente, mediante los cuales se requirió su propuesta definitiva de TCVPM como resultado de las reuniones sostenidas, y se le otorgó una prórroga para tal fin. En respuesta a dicho requerimiento, mediante escrito PGPB-SP475-2012 del 27 de agosto de 2012, PGPB presentó nueva propuesta de los TCVPM”.

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“Como se puede apreciar, la Comisión ha trabajado constantemente en el análisis y adecuación de los TCVPM de gas LP y actualmente se encuentra en una etapa avanzada de revisión de la última propuesta presentada por PGPB, por lo que se estima que en breve estará en condiciones de remitir un nuevo anteproyecto a la COFEMER para el procedimiento de mejora regulatoria correspondiente”.

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