UNIVERSIDAD MARIANO GALVEZ MAESTRIA EN ALTOS ESTUDIOS ESTRATEGICOS CON ESPECIALIZACION EN SEGURIDAD Y DEFENSA FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION

SISTEMAS SOCIO ECONOMICOS Catedrático Gabriel Castellanos MATERIAL DE LECTURA No. 2 “CONCEPTOS Y RELACIONES”

Guatemala, 2013

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

CONCEPTOS Y RELACIONES Publicado en agosto 2006

A. Democracia, desarrollo y gobernabilidad 1. Concepto de democracia a) Democracia de los antiguos y los modernos. La palabra democracia viene de las palabras griegas “démos” que significa pueblo y “kratos” que significa gobierno o autoridad1. En consecuencia, etimológicamente por democracia se entiende “un gobierno de pueblo”, etimología que modernamente se traduce en un régimen político en el cual el pueblo ejerce la soberanía por sí mismo, sin mediación de un órgano representativo –democracia directa- o por representantes intermediarios –democracia representativa2-. El pensamiento político griego nos legó la célebre tipología de las formas de gobierno –dictadura, monarquía y democracia-, de las cuales la democracia fue definida como el gobierno de muchos o de la mayoría. Para algunos filósofos griegos, que consideraban que la mayoría estaba integrada por los pobres, la democracia fue definida como un gobierno de los pobres, en cuyo caso se indicaba que el poder le pertenecía a la pléthos. En consecuencia, desde sus inicios, la palabra democracia se contrapuso a las formas de gobierno de uno o de unos cuantos que se concretan en una monarquía o en una dictadura. El sentido descriptivo general del término democracia no ha cambiado en la actualidad, pese a las variadas argumentaciones de las doctrinas que favorecen el gobierno de unos cuantos y las que son proclives al gobierno de muchos. La diferencia del concepto moderno de democracia con respecto al de los antiguos proviene de aspectos relacionados con procedimientos y prácticas ya que, si bien en ambos el poder político radica en el pueblo -entendido como el conjunto de ciudadanos-, en el concepto moderno la manera de ejercer ese derecho puede ser de forma amplia o restringida a una representación. Cuando nació el estado constitucional moderno, los autores especialmente del federalismo opusieron la democracia directa de los antiguos y de las ciudades medievales a la democracia representativa que, según ellos, era el único gobierno popular posible en un estado de tamaño grande. Hamilton3 expresa que es imposible leer sobre las pequeñas repúblicas de Grecia e Italia sin experimentar sentimientos de horror y disgusto por las agitaciones de las que continuamente eran presa, y por la sucesión rápida de revoluciones que las mantenía en un estado de perpetua incertidumbre entre las condiciones extremas 1

Jones 1957. Sartori 1988; Bobbio 1991; Dahl 1998. 3 Hamilton 1788. 2

1

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

de la tiranía y de la anarquía. Por su parte, Madison4 indica que el partidario de los gobiernos populares se encontrará en graves problemas cuando ponga atención en la facilidad con que degeneran tales formas del vivir político. Para los autores del federalismo y los constituyentes franceses5 el único gobierno democrático apropiado para un pueblo de hombres y mujeres es la democracia representativa, que es la forma de gobierno en la que el pueblo no toma directamente las decisiones que le atañen, sino que elige a sus representantes que deben decidir por él. La institución de una democracia representativa de ninguna manera degenera o degrada el principio de gobierno popular o gobierno del pueblo a que hace referencia la interpretación semántica de la palabra democracia6. De acuerdo con este pensamiento, la primera Constitución de los EUA, la Constitución de Virginia (1776), indica que... “todo el poder reside en el pueblo y, en consecuencia, emana de él. Los Magistrados son sus fiduciarios y servidores y, en todo tiempo, responsables ante él”. La declaración de 1789 repite el principio de que... “toda soberanía reside esencialmente en la nación. Ningún cuerpo, ningún individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresamente de ella”7. La democracia representativa se fundamenta en la convicción de que los representantes elegidos por los ciudadanos son capaces de juzgar sobre los intereses generales de una sociedad de una mejor forma que lo podrían hacer los ciudadanos, los que en cierta forma se encuentran más concentrados en la determinación y consecución de sus intereses particulares. En ese sentido, la democracia indirecta puede ser más apropiada para lograr los fines que supuestamente emanan de la soberanía popular. Para Madison, un pequeño número de ciudadanos con probada sabiduría hace menos probable el sacrificio del bien común del país a favor de consideraciones particulares y transitorias8. Sin embargo, para que la democracia representativa en sentido estricto sea democracia, es necesario que los representantes elegidos reciban el compromiso de representar a toda la población y no solamente a parte de la misma. En otras palabras, es necesario que exista una estricta separación entre la función de representante y representado. De acuerdo con los constituyentes franceses de la Constitución de 1791, los representantes nominados en los departamentos no debían ser representantes de un departamento particular, sino de toda la nación, y sobre este particular no se les podía imponer mandato alguno9. Desde ese entonces ha existido la prohibición explícita a los representantes de recibir un mandato imperativo de parte de sus electores, lo que se considera un elemento esencial para el funcionamiento del sistema parlamentario.

4

Idem Véase Violante 1881 6 Jones 1957; Agard 1965. 7 En Bobbio 1985 8 Hamilton 1788 9 En Bobbio 1985 5

2

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

El sistema de la democracia representativa se distingue del sistema de los antiguos estados estamentales, en los que prevalecía el principio de la representación corporativa basado en la obligación o mandato del delegado de ver y velar por los intereses del grupo que lo había elegido, mandato que debía cumplir a riesgo de perder el derecho de representación. Por otra parte, la democracia representativa presupone que la atomización de la nación se recompone en un nivel más alto y restringido como lo es el de la asamblea parlamentaria, en razón de la desvinculación entre el representante de la nación y los representados con sus intereses particulares. Este concepto se opone a la concepción del estado liberal cuyo fundamento es precisamente la atomización de los intereses individuales y que se exprime en la afirmación de los derechos naturales e inviolables del individuo10. Lo que ha favorecido el concepto de democracia representativa es la gran dimensión de los estados modernos, como en el caso de los EUA11. Por ejemplo el propio Rousseau, quien asumió la defensa de la democracia directa sosteniendo que la soberanía no puede ser representada, señala que es difícil de que exista un estado de verdadera democracia, a no ser de que sea un estado muy pequeño para que la misma pueda funcionar12. Desafortunadamente, los principios de la constitución francesa de 1791 han sido abandonados en la actualidad por la mayoría de países con regímenes democráticos representativos. En los EUA, por ejemplo, existe la práctica de los representantes de tomar mandatos explícitos o implícitos de sus electores para defender y apoyar mociones propugnadas por grupos o organizaciones, que no necesariamente son compartidos por la mayoría de la población y van, incluso, en contra de lo que podría establecerse como un interés orientado al bien común. Esto sucede, por ejemplo, con los mandatos de las iglesias fundamentalistas a los representantes o bien con los mandatos y presiones de las grandes empresas y grupos de poder económico a representantes y gobernantes. Similares prácticas y situaciones se encuentran en la mayoría de las democracias de los países de América Latina y de una gran parte de los países europeos. Tanto la democracia directa, como la indirecta derivan del mismo principio de la soberanía popular y sólo se distinguen por la modalidad y las formas en que se ejerce dicho principio, una directamente por los ciudadanos y la otra a través de los representantes de aquellos. En la práctica, el ejercicio del poder mediante representantes elegidos puede compatibilizarse con el poder directo de decisión por parte de los ciudadanos a través de la creación y funcionamiento de instituciones que convaliden las 10

Mises 1949; Finnis 1980 Bobbio 1985 12 Rousseau 1762 se refería a la democracia representativa inglesa en los siguientes términos: “el pueblo inglés piensa que es libre pero se engaña; lo es solamente durante la elección de los miembros del parlamento; tan pronto como estos son elegidos, ya no lo es”. En un estado pequeño la verdadera democracia es posible, ya que: a) el pueblo se puede reunir fácilmente; b) en esos pueblos seguramente existe una gran sencillez de costumbres; c) asimismo existe una gran igualdad de costumbres y por último, d) existe muy poco o ningún lujo. En consecuencia, al final de su raciocinio indica que, si hubiese un pueblo de dioses, éste seguramente se gobernaría democráticamente, pero estoicamente añade “un gobierno tan perfecto no convendría a los hombres”. 11

3

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

decisiones de los representantes elegidos, como por ejemplo, por medio del referéndum popular, ya sea afirmativo o solamente abrogativo. Sin embargo, esos procedimientos, aparte de que toman un considerable tiempo de gestión gubernamental, tienen el riesgo de activar mecanismos de fragmentación que no solo pueden dificultar la convalidación de decisiones ya tomadas por los representantes, sino también de debilitar la representatividad y reducir o anular la capacidad de gestión de los gobiernos. Las afirmaciones de que el potencial defecto de la democracia directa es el desencadenamiento de facciones y luchas entre las mismas13, por una parte, parecen más pretextos que argumentos para algunos autores14. Para estos, la frase de Churchill no sólo es sabia sino totalmente válida: “Nadie pretende que la democracia es perfecta o totalmente sabia. En consecuencia, se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno que existe, exceptuando las otras formas de gobierno que se han probado de tiempo en tiempo en el pasado”15. Sin embargo, para otros, aquellas afirmaciones han servido también en parte como argumentos para justificar la existencia de gobiernos autoritarios, especialmente en el caso de los países del sudeste asiático que recientemente han iniciado sus procesos de desarrollo16. b) Definición mínima de democracia. La búsqueda de una definición moderna de democracia se ha orientado a encontrar los elementos fundamentales y completos de lo que puede entenderse por democracia, para luego comprobar que la misma sea lo suficientemente poderosa y discriminante para permitir posteriores análisis sobre el tema. Además, se ha insistido que la misma debe ser práctica y operativa para permitir análisis de medición que hagan posible establecer grados y comparaciones de democracia entre los diferentes estados. Sin embargo, se han dejado por un lado los aspectos relacionados con el contexto de país o países en los que la definición se ha elaborado y la investigación sobre si ese contexto es aplicable a otros países. Esto último es importante especialmente por las diferencias culturales que existen entre los países y por la moda occidental de aplicar, de forma unívoca e inflexible, conceptos elaborados en sus contextos al caso de otros países que tienen comportamientos culturales diferentes y no comparten totalmente los así llamados valores occidentales17. Este aspecto ha sido criticado por varios autores especialmente con motivo del actual proceso de globalización18 y ha originado polémicas entre

13

Hamilton 1788 Véase, por ejemplo, Maravall 1995. 15 Winston Churchill citado en Haggard 1992. 16 Huntington 1968; Kohli 1986; Wade 1990; Kishore 1992 y 1994; Kishore citado en Owen 1994; Naisbitt 1995; Mahatir y Shintaro 1995. 17 Clague 2001 trata de establecer una correlación estadística entre la existencia o ausencia de valores occidentales en algunos países en desarrollo y su propensión positiva o negativa hacia la democracia. 18 Ver Williams 1999, Barber 2000, Stiglitz 2002. 14

4

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

investigadores asiáticos y de los países europeos19 y escepticismo en círculos de investigación latinoamericanos20. Schumpeter21 define a la democracia no como un concepto sino más bien como un método o procedimiento. La democracia es un arreglo institucional para llegar a la toma de decisiones políticas, en las cuales el individuo adquiere el poder de decidir a través de una lucha competitiva por los votos de la población. En este sentido, adquiere una gran importancia el hecho de poder crear y mantener las instituciones apropiadas que garanticen la lucha competitiva de los individuos por los votos de la población a través de elecciones libres, transparentes y justas. De acuerdo con la anterior definición, varios países que se consideran con larga tradición democrática en la realidad no lo han sido, como en el caso de Suiza que le negó hasta hace poco el derecho del voto a las mujeres. Lo mismo sucede en el caso de los EUA en donde se les negó sistemáticamente el voto a los ciudadanos de raza negra y, en la actualidad, aún se les niega el voto a parte de ciudadanos de esa raza y a parte de ciudadanos de origen latinoamericano por razones técnicas de patrón electoral o similares, y en donde la libertad de expresión puede estar condicionada a factores y circunstancias de defensa nacional o deformada a solicitud de grupos de influencia. Tampoco lo son las recientes democracias de América Latina en donde las élites dominantes manipulan o influyen de forma determinante, especialmente a través del financiamiento, las campañas electorales y los procesos de selección de eventuales candidatos. También no lo son las recientes democracias de los países así llamados en transición –países de la extinta Unión Soviética- en los cuales la participación de la oposición está limitada y la libertad de expresión seriamente debilitada por medio de mecanismos explícitos o implícitos de coerción y censura. Para la mayoría de autores, una definición mínima de democracia en el sentido schumpeteriano requiere de condiciones que tienen que ver con la organización institucional. Para Dahl22 se requieren dos condiciones fundamentales -competencia y participación-. Dentro del anterior requerimiento, Bobbio afirma que son necesarias tres condiciones23. La primera es la atribución y derecho de la totalidad de ciudadanos de participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas, a través de los así llamados derechos políticos, requerimiento con el cual concuerda también Sen24. La segunda es la existencia de reglas numéricas de procedimiento para la toma de decisiones, como la regla de la mayoría, por ejemplo, en el frecuente caso de que no exista una situación de unanimidad. Finalmente la tercera se refiere a que es indispensable que aquellos que están llamados a decidir o elegir a quienes deberán 19

Ver Kohli 1986; Wade 1990; Muravchik 1991A; Kishore 1992 y 1994; Kishore citado en Owen 1994; Naisbitt 1995; Mahatir y Shintaro 1995; Wrage 1999. 20 Ver Balbi 2001; Gutierrez 2005. 21 Schumpeter 1947. 22 Dahl 1971 23 Bobbio 1985 y 1991. 24 Sen 1998.

5

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

decidir, se planteen, en forma independiente, alternativas reales y estén dispuestos a elegir entre una u otra de esas alternativas. Huntington25 , también dentro de la línea de Dahl, piensa que la democracia requiere que la mayoría de los que toman las decisiones del poder sean seleccionados a través de limpias, honestas y periódicas elecciones, en las que los candidatos compiten libremente por los votos y en las que virtualmente toda la población adulta tiene derecho de votar. Bobbio, Sen, Huntington y Dahl coinciden en que los requerimientos anteriores hacen imprescindible la existencia de las libertades civiles y políticas como la libertad de opinión, de expresión, de asociación, de reunión, y todo lo necesario para organizar el debate político y la conducción de campañas electorales. Los autores liberales y neoliberales26 van más lejos y requieren que quede en claro que los derechos con base en los cuales se constituye el régimen democrático no solamente se refieren al ejercicio del poder “sub lege”, sino que también se refieren al ejercicio del poder dentro de los límites derivados del reconocimiento constitucional de los así llamados derechos inviolables del individuo, como el derecho a la vida, la libertad, la propiedad, etc. Cualquiera que sea el fundamento filosófico de estos derechos, los mismos son el supuesto necesario del correcto funcionamiento de los mecanismos de procedimiento que caracterizan al régimen democrático. En otras palabras, las normas constitucionales que atribuyen estos derechos no son propiamente reglas del juego, sino son reglas fundamentales que sirven de punto de partida para el desarrollo del juego democrático. De lo anterior se deriva que el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino también el supuesto jurídico del Estado democrático27. El Estado liberal y el Estado democrático son interdependientes de dos maneras. La primera en lo relacionado con la línea que va del liberalismo a la democracia, en el sentido que son necesarias ciertas libertades para garantizar el ejercicio del poder democrático28. La segunda, en lo que se refiere a la línea que va de la democracia al liberalismo en el sentido de que es indispensable el poder democrático para garantizar la existencia y la permanencia de las libertades fundamentales29. De otra manera, es improbable que un Estado no democrático sea capaz de garantizar las libertades fundamentales. La prueba histórica de esta interdependencia está en el hecho de que el Estado liberal y el Estado democrático cuando caen, caen juntos. Dentro del contexto de la definición de Schumpeter30, el proceso de elecciones es el elemento mínimo de la definición de democracia. Esto supone la garantía del

25

Huntington, 1991. Humboldt 1792; Mises 1949; Finnis 1980 27 Bobbio 1985. 28 Halperin 1998. 29 Muravchik 1991. 30 Schumpeter 1947. 26

6

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

mantenimiento de los derechos políticos individuales31. Los aspectos relacionados con eficiencia, duración o estabilidad son secundarios y no influyen en el concepto en sí de democracia, a no ser que, en lo relacionado con la eficiencia, la ausencia de ésta se deba a que los líderes electos a través de un proceso de elección no ejercen o pueden ejercer el poder real, y únicamente son marionetas de otros grupos o personas que los que lo ejercen en la realidad dando instrucciones o mandatos a los líderes electos. En la actualidad, algunos investigadores hacen señalamientos sobre las democracias de países como los EUA y de varios países de Europa en donde, según ellos, la democracia tiende a debilitarse y eventualmente a desaparecer, ya que los líderes electos cada vez más siguen los lineamientos de grupos de poder ocultos que les dan las respectivas instrucciones o mandatos para su gestión32. Lo mismo suele indicarse en el caso de América Latina en donde gran parte del poder real aún esta en manos de élites aristocráticas, militares o de terratenientes33. A criterio de investigadores del sudeste asiático, la lucha competitiva de los individuos por los votos de la población como un elemento esencial de la democracia es un aspecto ligado al contexto de la cultura occidental más bien que un requerimiento ligado a la esencia de un gobierno del pueblo34. Para que un gobierno del pueblo sea efectivo se requiere de consenso, disciplina, orden y eficiencia –autoritarismo- con el objeto de que la comunidad en su conjunto salga adelante y no únicamente el individuo. El individualismo liberal e ilimitado deja a un lado la satisfacción de las necesidades de la sociedad y el desarrollo de la misma. En consecuencia, el proceso de acceso al poder debe reducirse a la selección de las personas o de los grupos que estén más capacitados para tal efecto y tengan el suficiente apoyo real fundamentado en relaciones de fuerza para hacerlo. La democracia y la no-democracia (autocracia) pueden considerarse como dos variables dicotómicas, o bien, como los valores extremos de una misma variable cuyo comportamiento se da dentro de un movimiento continuo de esa variable a lo largo del espacio y del tiempo entre esos dos valores extremos35. La primera forma de considerarlas la prefieren los autores que ven en la democracia y no-democracia comportamientos políticos contrapuestos y antagónicos y que conciben a uno como la negación del otro y viceversa, de tal suerte que los estados de transición entre uno y otro son descritos como el abandono del uno para llegar al otro y viceversa36. En consecuencia, no existen posiciones intermedias entre esos comportamientos a no ser en casos excepcionales, cuando la transición de un comportamiento a otro toma un tiempo inusualmente largo o está sujeta a elementos exógenos o fuera de control. La segunda forma es preferida por los analistas que tratan de desarrollar mediciones de grados de 31

Sen 1998 Theobald 1999; Moore2004; Perkin 1996. 33 Diamond 1988 34 Mahathir 1995; Mahbubani 1992 y 1994 35 Beetham 1994 36 Huntington 1991. 32

7

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

democracia con base en la combinación de diferentes indicadores como los de elecciones justas, restricciones sobre los partidos políticos, libertad de opinión y de prensa y de otros criterios relacionados con los derechos civiles y políticos de los individuos37. Esta consideración es útil para establecer grados de democracia y no-democracia entre los países, así como combinaciones de democracia y no-democracia entre algunos de ellos. La no-democracia se da bajo la forma de regímenes totalitarios y regímenes autoritarios. Los regímenes totalitarios cuentan con un partido único regido generalmente por un líder y que se apoya en una clara ideología política y social y en un aparato represivo que por lo general se constituye por medio de una policía secreta. Ese régimen tiene un claro diseño y estrategia de propaganda y para influir y controlar los medios de comunicación y penetrar la mayoría de organizaciones políticas, sociales y económicas. En cambio, los regímenes autoritarios no tienen partido o lo tienen pero con una estructura débil, la ideología es escasa pero pragmática y se basa en claros objetivos de desarrollo económico y bienestar y, eventualmente, en objetivos de defensa o combate de posibles amenazas del exterior o de opositores internos. Cuentan también con fuerzas de seguridad fuertes y bien organizadas, pueden o no haber operaciones de masas y existe un control fuerte o moderado sobre los medios de comunicación. El pluralismo político es combatido si existe y no autorizado si no existe. La democracia se contrapone a las formas de gobierno no-democrático por el hecho de que, si bien la práctica de la primera conlleva un conjunto de reglas, éstas, a diferencia de en el caso de la segunda, se establecen por quienes están autorizados para tomar las decisiones colectivas, conforme a los procedimientos aprobados. En lo que respecta a las modalidades de la toma de decisiones, la regla fundamental de la democracia es la regla de la mayoría, o sea la regla con base en la cual las decisiones se consideran decisiones colectivas y, por lo tanto, obligatorias para todos los miembros del grupo. Las decisiones deben de ser aprobadas por aquellos que deben de tomar la decisión. Si es válida una decisión adoptada por mayoría, con mayor razón será válida una decisión adoptada por unanimidad. Sin embargo, la unanimidad únicamente es posible cuando la decisión o decisiones se toman por un grupo restringido y/u homogéneo. Esta decisión, llamada decisión por consenso o unánime, se distingue de la decisión tomada por ley, la cual normalmente se toma por medio de mayoría, la cual puede ser una mayoría estrictamente matemática, o bien, una mayoría calificada de acuerdo a criterios cuantitativos y cualitativos que la misma ley debe de establecer. La mayoría de filósofos políticos admiten que todo grupo social tiene necesidad de tomar decisiones obligatorias para todos los miembros del grupo con el objeto de velar por la sobrevivencia del grupo, tanto en el interior como en el exterior. Sin embargo, también reconocen que la toma de decisiones a través del procedimiento de mayoría puede llevar al marginamiento de las minorías y a una injusta distribución de los recursos a estos últimos. 37

Clague 1997

8

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

Los aspectos específicos de eficiencia y estabilidad de los regímenes democráticos se analizan modernamente dentro del concepto y mecanismos de la gobernabilidad38. En este trabajo se sigue esa tendencia y, por lo tanto, esos aspectos serán discutidos cuando se analice el tema de la gobernabilidad. 2. Concepto de desarrollo a) La ecuación fundamental: desarrollo igual a cambio Por desarrollo se entiende fundamentalmente “cambio”39. El concepto de esta palabra inicialmente se aplicó a los cambios físicos y biológicos que suelen ocurrir en los procesos de la vida vegetal y animal. Posteriormente el concepto se aplicó también a los cambios inmateriales que existen en el pensamiento del hombre. Durante los últimos dos siglos el ámbito de este concepto se ha ampliado hacia la descripción de comportamientos de la sociedad y del devenir de las sociedades y naciones en sí mismas40. La noción de cambio incluye la existencia de dos puntos, el punto de partida y el punto de llegada o el punto actual y un punto futuro. En consecuencia, la idea de cambio es una idea de movimiento, de tránsito y, por lo tanto, la noción de cambio en la vida práctica envuelve la idea de proceso41. Es tan íntima la relación que existe entre proceso y cambio que en la actualidad se toma como un axioma, a nivel científico y experimental, que todo cambio conlleva un proceso y todo proceso significa un cambio42. En las sociedades existen procesos “ex natura” y “ex lege”. Mientras que los procesos “ex lege” están determinados por disposiciones de derecho positivo, como por ejemplo el proceso para obtención de nacionalidad, el proceso para la obtención de un permiso de conducir o de matrimonio, etc., los procesos “ex natura” funcionan de acuerdo con leyes naturales o sociales. Mientras que en los procesos “ex lege” las tareas de previsión y planificación son relativamente sencillas, en los procesos sociales “ex natura” esas tareas son más complicadas y están sujetas a elementos fortuitos que eventualmente pueden producir desviaciones en la dirección del proceso, difícilmente previsibles “ex ante”. Es por eso que en los procesos sociales “ex natura” es necesario sistematizar las actividades de previsión o anticipación y de planificación, las cuales deben incluir necesariamente objetivos a alcanzar y elementos sensores y de corrección disponibles para aquellos casos en los cuales el proceso tenga señales de desviación. 38

Véase, por ejemplo, Alesina 1988; Rodrik 1989; Waterbury 1989; Diamond 1990; Douglas 1990; Huntington 1991; Geddes 1992; Bates 1993; Bresser 1993. 39 Levy 1953; Hagen 1957; Lerner 1958; Hoselitz 1960; Moore 1960; Rostow 1960; Nash 1963; Niehoff 1966; Frank 1967 y 1968; Berger 1976; Escobar 1995; Stiglitz 1998 y 1998A; Kapoor, 2004. 40 Niehoff 1966. 41 Rostow 1952; Niehoff 1966. 42 Niehoff 1966.

9

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

En lo que se refiere a comportamientos de la sociedad, existen varios tipos de desarrollo en diferentes áreas, como por ejemplo, desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo político, desarrollo educativo, desarrollo de la salud, etc. Existe también el desarrollo de sistemas que se emplean precisamente para observar, seguir, supervisar y eventualmente corregir el comportamiento del desarrollo en las áreas antes indicadas. El desarrollo económico y social es una de las áreas de desarrollo que más interesa y preocupa a la sociedad. Esto es explicable por la estrecha relación que existe entre ese tipo de desarrollo y el bienestar societario que es un objetivo a alcanzar, de forma explícita o implícita, por cada uno de los miembros de la sociedad. Aún cuando ese tipo desarrollo es tan importante para la sociedad, el análisis y tratamiento científicos del mismo datan de los últimos cincuenta años. Durante ese período, la terminología y sistematización del desarrollo como un fenómeno económico y social ha aumentado significativamente y ha llegado a constituirse en una parte importante y fundamental dentro de la investigación sociológica y de la economía teórica y política. Varias de las grandes teorías sobre el desarrollo se originaron en los años 50s y 60, cuando la información sobre el proceso de desarrollo aún era escasa. Esos estudios se fundamentaron más en técnicas humanísticas y deductivas que en aspectos de observación y evidencia empírica para la obtención de resultados inductivos. De esa forma, surgieron los enfoques de la “diferencia entre los índices ideales de desarrollo y subdesarrollo”43, de las “etapas del desarrollo”44, de la “difusión del capital, tecnología e instituciones”45 y del “contexto social, político y cultural del desarrollo”46, entre otras47, así como las teorías de la “modernización” -con sus políticas de crecimiento y de productividad- y del “imperialismo” –con su política de la revolución-48 Por el contrario, durante los últimos cincuenta años los estudios sobre desarrollo económico y social, aún cuando incluyen aspectos humanísticos de los primeros autores, se concentran en la comprobación empírica de hechos y situaciones. Ahora se conocen más elementos de la mecánica del desarrollo y las relaciones del mismo con el crecimiento, la desigualdad y la pobreza, así como la relación de esas variables económicas con otras dimensiones del desarrollo como la esperanza de vida y el analfabetismo49. También se está en una mejor posición para identificar y analizar las estrategias y políticas en general que están detrás de los resultados exitosos que han tenido recientemente algunos países en la puesta en práctica de sus planes y programas de desarrollo50. Finalmente, se tiene información sobre problemas del desarrollo 43

Kindleberger 1952. Rostow 1960. 45 Hoselitz 1960; Nash 1963. 46 Nash 1963. 47 Véase en Frank 1968 un análisis de estos enfoques. 48 Véase Berger 1976. 49 Sen 1976 y 1992; Stiglitz 1998. 50 Chenery y Srinivasan 1988 y 1989; Srinivasan y Behrman 1995; Stiglitz 1998. 44

10

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

relacionados con tres áreas, a saber, los mercados financieros, las políticas industriales y aspectos relacionados con la polución y el medio ambiente. En síntesis, el desarrollo es un proceso que conduce al bienestar físico y humano de una sociedad y a una perspectiva del futuro favorable en términos de estabilidad, progreso y seguridad. El desarrollo no sólo tiene dimensiones materiales sino también otras dimensiones humanas o sociales que hacen que el individuo y la colectividad se sientan satisfechos y realizados en los órdenes físico y espiritual y perciban su existencia como una entidad agradable, útil, participativa y con capacidades y responsabilidades51. b) Variables del desarrollo La medición cuantitativa del Producto Interno Bruto –PIB- proporciona un parámetro práctico para apreciar el potencial que tiene un país y el grado de bienestar en el que se encuentra y al que se dirige en un futuro cercano52. Sin embargo, el mecanismo del desarrollo no puede únicamente explicarse por variables como el PIB. Una alta tasa de crecimiento de la producción nacional es importante ya que abre un abanico de oportunidades y opciones a los individuos, las familias y las sociedades. Un padre de familia con un ingreso per cápita alto tiene recursos para vestir y alimentar convenientemente a su familia y proporcionarles un panorama futuro relativamente favorable. Sin embargo, no está garantizado que todos lo padres de familia de una sociedad participen de una distribución equitativa del ingreso ni que puedan obtener con el mismo servicios de educación y salud, por ejemplo, que apoyen su desarrollo humano y personal. Un país con una alta tasa de crecimiento tiene recursos que puede destinar a la educación, la salud, la seguridad, la inversión en infraestructura física y humana, o bien, a la guerra, al despilfarro, a la apropiación indebida o al robo. En los EUA, por ejemplo, los afroamericanos tienen una alta tasa de mortalidad como consecuencia de los escasos y deficientes servicios de salud y educación que reciben del gobierno de ese país. Los afroamericanos tienen menos posibilidades de vivir que los ciudadanos de raza blanca, pero también menos posibilidades que los ciudadanos de China, Sri Lanka y Kerala en donde los ciudadanos están mejor alimentados y reciben mejores servicios de salud y educación, pese a que los ciudadanos de esos tres países son mucho más pobres que los afroamericanos, en términos de ingreso per cápita53. En consecuencia, el crecimiento económico proporciona una mayor disponibilidad de recursos, pero no garantiza que esos recursos se repartan de manera justa, eficiente y honesta dentro de la sociedad. Los aspectos de crecimiento, desarrollo y repartición de la riqueza estuvieron al centro de las primeras investigaciones sistemáticas sobre desarrollo, como en el caso de la hipótesis de Simon Kuznets54, el modelo de economía dual de Arthur Lewis55 y el modelo de 51

Sen 1976 y 1992; Castellanos 2000 Berger 1976; Stern 1989; Stiglitz 1998. 53 Sen 1998 54 Kuznets 1955. 52

11

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

Nicholas Kaldor56. Kuznets afirmó en 1971, con base en observaciones de tres países, EUA, Alemania e Inglaterra, que, en los inicios del proceso de desarrollo, el incremento del ingreso estaba asociado con un aumento de la desigualdad. Lewis, por su parte, supuestamente demostró con su modelo que el crecimiento de un pequeño sector moderno podía servir de palanca para el crecimiento de otros sectores tradicionales, con tal que las ganancias del crecimiento tardaran en llegar a los pobres. Finalmente, los modelos de Kaldor supuestamente concluyeron que la desigualdad no sólo era una consecuencia del desarrollo sino una condición necesaria. Ninguno de esos puntos de vista es consistente con la evidencia de que se dispone en la actualidad, la cual muestra que el crecimiento de la producción beneficia a todos y especialmente a los pobres. Por ejemplo en el caso de Indonesia, el PIB per cápita se incrementó en poco más del 70% durante solamente veinte años (1975-1995) –un período menor que el de una generación- y el porcentaje de población en estado de pobreza bajó del 64% al 11%57. En términos más generales, uno de los beneficios de haber nacido en el mundo en desarrollo en 1995 en vez de 1970 es un aumento adicional de vida de 10 años. Otro es que el ingreso per cápita es un 50% más alto que el de 1970. Obviamente hay diferencias entre los países58. Por ejemplo, el ingreso per cápita de Africa Sub-sahariana durante el mismo período cayó sensiblemente y el ingreso per cápita de Guatemala, después de haber caído, era en 1995 el mismo que en 1970. Desde una perspectiva dinámica, el crecimiento de la producción y la adecuada distribución de los ingresos que genera esa producción son elementos causales en la reducción de la pobreza y potencializan el desarrollo económico de la sociedad. Análisis empíricos muestran que el crecimiento del ingreso per cápita en más del 2% casi invariablemente beneficia a los pobres y reduce los niveles de pobreza59. En el caso de Guatemala, análisis econométricos estiman que si el país puede crecer por encima del 6% anual durante un período de 20 años, la pobreza se reduciría a menos del 50% de los actuales niveles de la misma60. Asimismo, otros análisis empíricos señalan que las sociedades relativamente más igualitarias generan altos niveles de ahorro y de inversión, elementos indispensables para mantener un desarrollo económico adecuado y sostenible. El caso de Indonesia en el Sudeste asiático por ejemplo, muestra que durante los últimos 25 años, el país ha tenido bajos niveles de desigualdad y ha generado altas tasas de ahorro y de inversión.61 Por otra parte, la evidencia empírica de lo que ha sucedido durante los últimos dos decenios en el sudeste asiático muestra que la teoría así llamada del “derrame”, mediante la cual se argüía que el crecimiento económico mejora la situación de los pobres “per se” 55

Lewis 1978. Citado en Stiglitz 1998 57 Stiglitz 1998 58 Idem 59 World Bank 1993 60 Castellanos 2000 61 Stiglitz 1998 56

12

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

no es verdadera. De hecho, en los países del sudeste asiático fue necesario diseñar y poner en práctica políticas para mejorar distribución del ingreso, a través de aumento y mejoramiento de la educación y la salud, mayor inversión física en carreteras, puertos, vivienda etc. y la concesión de mayores servicios financieros para los pequeños y medianos empresarios. Con la puesta en práctica de esas medidas se generó el así llamado “círculo virtuoso del crecimiento”, lo que significa que en la medida que hay mayor inversión en recursos humanos -educación y salud-, y en recursos físicos – infraestructura-, así como un equitativo y eficiente acceso a los servicios financieros para toda la sociedad –crédito al pequeño y mediano productor- se genera mayor crecimiento. Al generarse mayor crecimiento, los miembros de la sociedad tienen mayores ingresos y el Estado tiene mayor capacidad para invertir en recursos humanos, físicos y en servicios financieros. El anterior fenómeno está relacionado con la así llamada “calidad” del crecimiento.62 La evidencia empírica reciente demuestra que los efectos de este último, no se trasladan y convierten automáticamente en mejoras no relacionadas con el ingreso, como son la esperanza de vida y el alfabetismo, por ejemplo. En realidad, se requiere de políticas explícitas del gobierno para que el crecimiento se transforme en bienestar en sentido integrado. En este sentido, los investigadores63 afirman que el crecimiento económico es necesario, pero no suficiente, para la obtención de mejoras en términos de desarrollo humano. La evidencia empírica muestra que países con modestos o bajos ingresos como Sri Lanka y Cuba han obtenido resultados muy positivos en términos de mejoramiento de esperanza de vida y de índices de alfabetismo, lo que no han logrado otros países con tasas de crecimiento más altas, como por ejemplo Brasil, Venezuela y otros más, e incluso los EUA en lo que respecta a la esperanza de vida de sus ciudadanos afroamericanos. La evidencia empírica muestra que aunque no hay una conexión automática entre ingreso proveniente del crecimiento económico y otras medidas características de desarrollo como educación y salud, sin embargo, existe una fuerte asociación64. En el año 2000, por ejemplo, los países de bajo ingreso tenían una esperanza de vida de 63 años en promedio y una tasa de alfabetismo adulto de 66%. Los correspondientes números para los países de ingreso medio eran de 68 años y 82% y para los países de alto ingreso eran 67 años y más del 95%. Algunos países como Corea del Sur han obtenido progresos tanto en términos de ingreso, como en elementos del bienestar no relacionado con el ingreso en su proceso de desarrollo.65 Esto refuerza una vez más el así llamado ciclo virtuoso de crecimiento económico y de medidas explícitas de inversión física, humana y financiera. El crecimiento económico beneficia a la mayoría de la población, la mayoría de las veces, y provee de los medios y recursos para obtener los principales objetivos de la sociedad. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que algunos países administran mejor sus 62

Stiglitz 1998 Véase Stiglitz 1998; Sachs 1998, entre otros 64 Stiglitz 1998 65 Idem 63

13

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

recursos para la obtención de tasas de crecimiento más altas y más rápidas que otros, obteniendo, en consecuencia, un desarrollo más rápido. Las causas de esas diferencias han sido largamente estudiadas durante los últimos 20 años y, aunque no se ha logrado obtener un consenso general sobre los resultados de las investigaciones, la mayoría de los investigadores atribuyen esas diferencias a la presencia o ausencia de inversión, entendiéndose por esto las oportunidades o dificultades que los países tienen de contar con recursos financieros nacionales o extranjeros para la inversión en infraestructura física y humana. Algunos otros atribuyen también esas diferencias a la presencia o ausencia de apertura o liberalización económica, entendida esta como un sistema de normas y disposiciones que favorecen la actividad de un libre mercado de bienes, servicios y capitales. De acuerdo con la mayoría de autores, las preferencias de la inversión en los diferentes países están relacionadas con tres elementos fundamentales que son la credibilidad, la competencia y la eficiencia del sector público66. En términos de credibilidad, la evidencia empírica muestra que los empresarios no desean invertir en países donde los regímenes políticos y jurídicos son inestables y/o corruptos, ya que los empresarios necesitan un determinado grado de certeza para el mantenimiento y rentabilidad de su inversión. Para esta credibilidad es necesario un transparente y efectivo sistema legal y judicial. Durante el período 1990-95, el 80% de la inversión internacional directa estuvo concentrado en solamente 12 países que eran considerados con características de alta estabilidad y certeza67. Mientras los países de América Latina recibían el 55% de las inversiones del mundo hace tres décadas, en 2003 solo recibieron el 37%. Ese mismo año, China, incluyendo Hong Kong, captó 74 mil millones de dólares anuales, contra 56 mil millones que recibieron todos los países latinoamericanos68. En realidad, la percepción de credibilidad de América Latina que tienen los inversionistas no es muy fuerte en razón de su inestabilidad e inseguridad. En 2003, el 75% de los secuestros que se registraron en el mundo ocurrieron en los países latinoamericanos, en donde había 2.5 millones de guardias privados69. En términos de competencia hay que reconocer que los empresarios están interesados en la obtención de ganancias, bien que estas se puedan obtener en una situación de competencia o no. De hecho las empresas en diferentes países y en diferentes tiempos han obtenido grandes ganancias en situaciones de no-competencia, como en el caso de los monopolios. Sin embargo en la actualidad, la evidencia empírica muestra que la competencia es una fuerza poderosa para asegurar que las inversiones vayan bien dirigidas y obtengan altos niveles de rentabilidad. La competencia, además sirve para alimentar el círculo virtuoso de crecimiento, en el sentido de que la competencia promueve la adquisición de conocimientos y tecnología para uso local, lo que en el caso 66

World Bank (Stiglits et alia) 1993; Véase también el análisis sobre el particular de Berger 1976. Stiglitz 1998. 68 CEPAL 2004. 69 Council of the Americas 2004 67

14

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

del sudeste asiático ha tenido una influencia decisiva no solamente para promover la inversión, sino también para fortalecer la inversión en recursos físicos y humanos de esos países. En lo relacionado con la eficiencia del estado, la inversión tiene preferencia por aquellos países que cuentan con una política macroeconómica estable y en donde los gobiernos desempeñan su papel de oferentes de bienes y servicios en las áreas de educación, salud, seguridad, infraestructura, energía, agua y comunicaciones adecuada y eficientemente. La eficiencia del sector público se transparenta y traduce en las políticas que este diseña y adopta70. En consecuencia, los ámbitos, formas y contenidos de las políticas, así como el grado de apoyo que las mismas reciben por parte de la población y la colaboración entre gobierno y sector productivo es muy apreciado para los inversionistas y para la toma de decisión de estos últimos con respecto a la inversión. c) Reformas de primera, segunda y tercera generación La apertura o liberalización económica, que de acuerdo a varios autores es un requisito para favorecer el desarrollo económico y social, se concibe como un marco jurídico de normas y disposiciones que favorecen la actividad de un libre mercado de bienes, servicios y capitales. La misma no se refiere únicamente a objetivos específicos como la abolición de impedimentos al libre comercio o a los movimientos de capital, sino también a objetivos más generales como los relacionados con la flexibilización de la contratación laboral, la tenencia irrestricta de patrimonio, la racionalización del tamaño del Estado y la venta o privatización de sus activos productivos. En consecuencia, la así llamada nueva política económica –la política económica orientada a la apertura- no sólo se ocupa de poner en práctica mecanismos orientados a propiciar el crecimiento de las economías y a mantener la estabilidad financiera y de precios, sino también a adoptar las así llamadas reformas de primera, segunda y tercera generación. Las reformas de primera generación van encaminadas a fortalecer el ambiente macroeconómico de estabilidad y a propiciar un crecimiento de alta calidad. Entre estas reformas pueden mencionarse: a) la reforma financiera y monetaria; b) la reforma tributaria y; c) la reforma de precios para que éstos se determinen a través del mercado. Las reformas de segunda generación van en la dirección de promover una mejor repartición de los beneficios del crecimiento –el ingreso- y de acelerar la velocidad del progreso social, teniendo en cuenta que las variables de desarrollo humano son decisivas para el proceso de desarrollo. Estas reformas comprenden especialmente: a) la reforma educativa; b) la reforma del sector salud y; c) el mejoramiento de la calidad y eficiencia del gasto público. Las reformas de tercera generación están orientadas a preparar y mejorar el ambiente nacional para la inversión productiva de largo plazo. Estas incluyen entre otras: a) el 70

Agenor y Montiel 1996

15

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

fortalecimiento de la liberalización del sistema económico y social; b) el establecimiento de un sistema regulatorio simple y transparente; c) la privatización o venta de los activos productivos del Estado y; d) la reforma del mercado laboral. Todas las reformas anteriores suponen la existencia de un marco jurídico que asegure el imperio de la ley a través de sistemas judiciales independientes y un programa de reforma del Estado. La austeridad fiscal, la privatización y la liberalización de los mercados fueron los tres pilares reiteradamente aconsejados por el Consenso de Washington durante finales de los años ochenta y la década de los noventa. Estos pilares fueron diseñados para supuestamente facilitar un tránsito ordenado y sistemático de los países en desarrollo hacia el proceso de desarrollo dentro del contexto de la globalización. Sin embargo esas políticas se transformaron en fines en sí mismas, más que en medios para favorecer un desarrollo equitativo y sostenido71 y fueron llevadas demasiado lejos y demasiado rápido, habiendo excluido otras políticas que eran también necesarias. En consecuencia, en muchos casos, los resultados fueron muy diferentes a los esperados. Por ejemplo, la austeridad fiscal exagerada, bajo circunstancias inadecuadas, indujo recesiones y altos tipos de interés que ahogaron a los empresarios incipientes. Asimismo, la privatización y liberalización, al estilo propiciado por el Fondo Monetario Internacional –FMI-, impusieron costos económicos y sociales apreciables sobre países que no estaban en condiciones de afrontarlos. En varios casos, esos costos aún no han podido ser recuperados. Por otra parte, durante el exitoso proceso del despegue económico y social de los países del sudeste asiático, esos tres pilares y otras reformas recomendadas por el Consenso de Washington fueron morigerados o dejados a un lado.72 Esto llevó a sustituirlos con otras políticas y otros ritmos y modalidades de aplicación que, si bien en su momento fueron muy criticados por el FMI, en la actualidad esa misma institución reconoce, no sin desagrado y con cierta incredulidad, que se tradujeron en resultados positivos en términos de desarrollo económico. d) El índice de desarrollo humano Desde los inicios de las investigaciones científicas sobre el desarrollo económico en los años 50s, los investigadores económicos y sociales han tratado de obtener una medición de los grados o posiciones de desarrollo en los que comparativamente se encuentran los países. Rostow trató de ordenar a los países de forma cardinal en cada una de las cinco fases de desarrollo por él propuestas sin mucho éxito73. Posteriormente, se trató de medir diferentes posiciones de desarrollo mediante mediciones cardinales del nivel o estándar de vida, especialmente con base en el ingreso per cápita74, que también refleja los logros 71

Stiglitz 2002 Stiglitz 2002 73 Rostow 1960 74 El ingreso per cápita se cuantifica dividiendo el PIB de un país entre el número de habitantes del mismo. 72

16

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

en el crecimiento de la producción, mediciones que a su vez se aprovecharon para estimar también los niveles de pobreza. Finalmente, se adoptaron mediciones ordinales fundamentadas en el nivel o estándar de vida y en otras variables de desarrollo humano.75 Existe prácticamente consenso en la actualidad sobre lo inadecuado de fundamentarse solamente en la medición del ingreso per cápita para la estimación de un índice de desarrollo y sobre la necesidad de complementarla con otros indicadores. Algunos autores 76 han influido en el concepto y elaboración de los parámetros de una medición que combinan el ingreso per cápita con al menos otras dos dimensiones del nivel o estándar de vida –alfabetismo y esperanza de vida- lo que ha dado como resultado la construcción de una medida unidimensional a través de la cual los países, en una determinada fecha o período, pueden ser agrupados en forma ordinal con respecto a su situación de desarrollo económico y social. Esta medición se denomina “Indice de Desarrollo Humano” –IDH- que actualmente es elaborado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas –PNUD- y que se presenta en el Informe Anual sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas. El IDH pretende ser una medida resumida del desarrollo humano de los miembros de una sociedad que refleja los resultados promedio obtenidos por un país en términos de desarrollo económico y social con base en el comportamiento de tres dimensiones –salud, educación e ingreso per cápita. El índice de la salud se mide por medio de la esperanza de vida al nacer, el de la educación por medio de la tasa de alfabetismo de los adultos combinada con el porcentaje de inmatriculación de alumnos en los niveles de educación primaria, secundaria y universitaria, y el del estándar de vida por medio del producto o ingreso per cápita en términos reales Para el cálculo de este último, se determina el valor del PIB en términos reales a través del método de la Paridad del Poder Adquisitivo – PPA- en dólares de los EUA –US$-. Los resultados que se obtienen para cada país con el procedimiento de cálculo del IDH se ordenan de mayor a menor y, luego en ese orden, se les asigna una posición que va del 1 al 177, dependiendo esta última cifra del número de países que el PNUD toma en cuenta para el respectivo cálculo. En consecuencia, la posición de un país dentro de ese rango puede variar de un año a otro. La posición de Guatemala en el cálculo del IDH de 2004 fue la 121. Los índices del PIB per cápita, educación y esperanza de vida a partir del nacimiento fueron 0.62, 0.65 y 0.68, respectivamente. La posición de Guatemala fue la más baja de los países centroamericanos y la más baja de los países latinoamericanos, con excepción de Haití. Para algunos autores77, el intento de llegar a una medición unidimensional del estándar de vida tiene al menos dos problemas. En primer lugar, el mecanismo de normalización 75

Desai 1990 Véase, por ejemplo, Sen 1992 77 Véase, por ejemplo, Ravallion 1994. 76

17

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

puede contener ciertas externalidades no deseadas ya que, por ejemplo, un mejoramiento del comportamiento del peor país en la muestra podría hacer disminuir el IDH para el país o viceversa. Además, la definición del IDH como un simple promedio de los tres índices que lo componen asume que existe información objetiva, con base en experiencia empírica, que convalida el proceso de selección de los índices y la influencia e importancia igualmente compartida que cada una de las tres dimensiones que representan estos últimos tiene en la determinación del estándar de vida. En consecuencia, estos autores piensan que no existe claridad sobre el proceso de definición del IDH, ya que el mismo eventualmente podría requerir que se establezcan ponderaciones diferentes para cada una de las diferentes dimensiones que integran ese índice. Para esto sería necesario validar científicamente los juicios y raciocinios del proceso de ponderación, lo cual en la práctica podría ser relativamente dificultoso y no estar exento de discrecionalidad. 3. Concepto de gobernabilidad a) Concepto y práctica El término gobernabilidad comenzó a utilizarse frecuentemente a finales de la década de los 80s e inicios de los 90s en varias publicaciones, especialmente editadas por organizaciones internacionales78. El concepto amplio de ese término, sin embargo, se utilizó desde la década de los 60s dentro del contexto de que la puesta en práctica de programas de desarrollo requerían de una buena gestión gubernamental o de un buen qué hacer político79. En la práctica, el concepto de gobernabilidad se manejó dentro de una escala que va de buen gobierno a mal gobierno. Los estudios y publicaciones no solamente tuvieron como objetivo describir los casos de buen y mal gobierno en términos generales, sino trataron de establecer relaciones de causalidad que permitieran determinar las razones por las cuales se hace buen o mal gobierno80. La década de los 80 estuvo influida por los desequilibrios financieros de los países en desarrollo, especialmente de los países latinoamericanos que se tradujeron en problemas de deuda externa y de pagos internacionales. En consecuencia, los primeros análisis y estudios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional81 relacionaron la gobernabilidad con resultados y perspectivas mayormente financieras, siguiendo, en parte, la estrecha visión que aún mantiene el FMI de calificar y catalogar a los países de acuerdo a sus resultados preponderantemente financieros. A inicios de los 90s, el concepto de gobernabilidad fue evolucionando hacia aspectos de gestión en otras áreas que la financiera, como las áreas económica y social, y se enfocó con especial interés en 78

Véase, por ejemplo, varios documentos del Banco Mundial –BM- relacionados con análisis sobre el desarrollo de las economías de los países del Sudeste Asiático. 79 Leftwich 1993. 80 Idem 81 Véase, por ejemplo, Thomas 1991.

18

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

aspectos relativos al crecimiento económico, hasta llegar al amplio ámbito que en la actualidad cubre el concepto de gobernabilidad. La gobernabilidad comprende los complejos mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos articulan sus intereses y negocian sus diferencias82. La capacidad de los ciudadanos de defender sus diferencias y articular sus intereses está directamente relacionada con la naturaleza de las instituciones y mecanismos que están a su disposición para facilitar esas tareas. Esas instituciones, de las cuales las más importantes se refieren al ordenamiento jurídico y funcional para tener una cabeza de gobierno que tenga el mando, por lo general están bien definidas y funcionan en promedio apropiadamente en los países desarrollados, mientras que en una parte de los países en desarrollo, tienen problemas de definición de competencias y funcionan con bajos niveles de eficiencia83. El escepticismo creciente de las sociedades en desarrollo, especialmente latinoamericanas, sobre el hecho de que probablemente no será posible alcanzar metas de desarrollo satisfactorio en el corto y mediano plazo dentro de regímenes democráticos, ha llevado a la investigación socioeconómica a tratar de determinar el grado, estilo y capacidad de la gobernabilidad para que un país pueda desarrollarse pronta, eficiente y eficazmente. Con frecuencia, al tratar el tema de gobernabilidad se suele mencionar el concepto de “gobierno fuerte”. A finales de los años 90 el concepto de “gobierno fuerte” se reducía a indicar que era un gobierno que podía captar los recursos necesarios para desarrollar el país y efectuar los correspondientes gastos con altas características de prioridad, honestidad y eficacia. Asimismo, se incluía dentro de esa noción una base política amplia, obtenida directamente a través de procesos eleccionarios o indirectamente a través de negociaciones con los diferentes partidos políticos que conforman el abanico político de un país. En algunos casos, los gobiernos de regímenes militares resultantes de procesos eleccionarios o de golpes de Estado fueron considerados como una forma de “gobierno fuerte”. En síntesis, un “gobierno fuerte” es un gobierno que manda y que tiene los instrumentos de poder para mandar, no importando de dónde provengan, ni cómo los use. El concepto de gobernabilidad se refiere a algo más que el de “gobierno fuerte”. La gobernabilidad no solo incluye la idea de mando sino también la idea de convencimiento, liderazgo, planificación, programación, capacidad de gestión, honestidad y transparencia, contabilidad social, representatividad, estado de derecho, credibilidad y, sobre todo, obtención de los recursos necesarios y aplicación de los mismos de la forma más eficaz y eficiente posible84. Dentro de este contexto, la gobernabilidad, más que una ciencia política, es un arte político de hacer las cosas de tal forma que se obtengan resultados positivos en términos de contenido y de tiempo. Asimismo, el concepto conlleva no 82

Bardouille 2000. Leftwich 1993; Doornbos 2003. 84 Murphy 2002. 83

19

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

únicamente formas de gobierno, sino también estilos de gobierno y maneras de poner en práctica medidas dentro de ambientes sociales diferentes y específicos con determinados problemas y potenciales de acción. Dentro de este contexto, la gobernabilidad lleva consigo la capacidad del diseño y puesta en práctica de políticas de calidad, de forma eficiente y efectiva. Desde el punto de vista científico, la investigación sobre la gobernabilidad ha ido detrás de los hechos, más bien que como una investigación independiente previa a los mismos. En consecuencia, el tratamiento científico de la gobernabilidad ha acumulado elementos conforme el tiempo pasa y, aún en la actualidad, no se encuentra un consenso entre los diferentes investigadores sobre lo que podría ser un concepto completo y exhaustivo de gobernabilidad de aplicación universal, especialmente por los cambios que dicho concepto está sufriendo con motivo del proceso de globalización85. Los investigadores reconocen que hay elementos indispensables de la gobernabilidad cuya identificación no pone dificultades especiales. Se indican como elementos de la misma la estructuración y base política, representatividad relativa, mayoría legislativa independiente o con alianzas, mantenimiento de equilibrios entre los diferentes sectores del país y grupos de interés, capacidad de promover la integración étnica, social, política, cultural y de género, racionalidad en la toma de decisiones de políticas en los diferentes ámbitos de gobiernos, planificación y programa de gobierno, capacidad financiera suficiente -lo que incluye obtención de recursos financieros suficientes, asignación prioritaria y razonable de gastos y transparencia de la gestión financiera-, obtención y uso de recursos humanos adecuados y permanentes, eficiente control sobre las cuestiones relacionadas con la seguridad física y con la seguridad nacional - protección de fronteras, control o erradicación de grupos criminales organizados o de grupos potencialmente subversivos contra el poder democrático, control sobre las fuerzas armadas, los organismos de investigación y la policía nacional-, seguridad jurídica y eficiente administración de la justicia, transparentes y eficientes canales de comunicación con la sociedad y con los diferentes grupos de interés, contraloría y auditoría social de las actividades gubernamentales, capacidad de colaboración y de gestión en el campo internacional, entre otros86. Algunos investigadores señalan la conveniencia de elegir solamente algunos de los elementos enumerados en el párrafo anterior para facilitar la elaboración de estudios comparativos entre países para evaluar la situación de gobernabilidad de los mismos87. En consecuencia, recomiendan que las investigaciones se concentren en las áreas fiscal, monetaria, política comercial, política distributiva y aspectos de seguridad interna y externa. Lo anterior no significa que otras políticas no sean importantes, sino únicamente tienen el propósito de facilitar la elaboración de estudios y análisis comparativos entre países alrededor del mundo. 85

Bardouille 2000; Werlin 2003 Putnam 1988; Rodrik 1989; Waterbury 1989; Douglas 1990; Dornbusch 1991; Geddes 1992; Bates 1993; Alesina 1998. 87 Véase, por ejemplo, Haggard y Webb 1994. 86

20

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

La gobernabilidad no incluye necesariamente el concepto de democracia, ya que puede darse un estilo de gobernabilidad eficiente sin que ésta esté basada en un procedimiento democrático88. Lo que es importante señalar es que la gobernabilidad debe ser un estilo de gobierno en el cual se respeten los derechos de los demás como norma básica de convivencia y de mantenimiento de un ambiente de paz y tranquilidad. Al no incluir la gobernabilidad el concepto de democracia en la práctica pueden darse formas de gobernabilidad aceptables bajo diferentes regímenes que pueden ir desde la democracia perfecta hasta la dictadura perfecta, pasando por estadios intermedios como el de la democracia autoritaria. La eficiencia y eficacia son elementos sustanciales de la gobernabilidad, de tal forma que puede afirmarse que para que se de una buena gobernabilidad debe de existir un ambiente socio-político que permita ser eficiente y eficaz89. Esta última consideración conlleva a discusiones similares a las que se manifiestan cuando se trata de determinar el régimen político más apropiado para el desarrollo de los países. Para que la gobernabilidad sea eficiente y eficaz se requiere que la misma se realice dentro del contexto socio-político más apropiado para una sociedad específica, atendiendo a las particulares características de esa sociedad. Esta última consideración nos indica también la limitación que tiene la gobernabilidad para ser permanente, ya que eventualmente ese contexto apropiado para la misma puede cambiar de un momento a otro. En la práctica, el concepto de gobernabilidad puede ser diferente en los diversos países. En países organizados y estructurados, la gobernabilidad puede entenderse como el proceso socio-político para obtener resultados cada vez más positivos y eficientes dentro de la organización y estructura de los sistemas social y político. En cambio en los países con escasa organización, la gobernabilidad puede significar el establecimiento de estructuras institucionales, la organización de los diferentes conglomerados, el establecimiento de planes y programas y la obtención de consensos políticos básicos, todo lo cual es necesario para gobernar. En sociedades intermedias entre los dos casos anteriores, gobernabilidad puede significar avances sustanciales en el proceso de desarrollo y mejoramientos en cuanto al aumento de la productividad y la distribución de la riqueza, por ejemplo. En síntesis, la noción y práctica de la gobernabilidad no incluye el concepto de democracia pero sí incluye el de desarrollo y la capacidad de hacer sustentables y eficientes los procesos de desarrollo90. Desde ese punto de vista, pueden encontrarse en la práctica grados satisfactorios de gobernabilidad en sociedades democráticas y en sociedades no democráticas. La permanencia de un determinado tipo de gobernabilidad, en términos generales, puede ser menor dentro del contexto de un gobierno democrático que dentro del contexto de un gobierno autoritario, aún cuando dentro del contexto de un 88

Huntington 1968; Kohli 1986; Wade 1990; Kishore 1992 y 1994; Naisbitt 1995; Mahatir y Shintaro 1995; Haggard y Webb 1994; Huntington 1991. 90 Diamond 1992 89

21

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

gobierno democrático la permanencia de un tipo de gobernabilidad puede eventualmente asegurarse mediante la conformación de puentes de transición entre los diferentes gobiernos que se suceden a lo largo del tiempo. En el caso de un gobierno autoritario la permanencia de la gobernabilidad está más amenazada en el caso de un cambio de gobierno, ya que el gobierno saliente puede tener dificultades para garantizar la permanencia del tipo de gobernabilidad que le caracterizó, el que frecuentemente es combatido y sustituido por otro en los nuevos regímenes que surgen después de los regímenes autoritarios.91 b) Gobernabilidad: tema central de los gobiernos de América Latina El tópico de la gobernabilidad es un tema central para los gobiernos en América Latina. El tema suele tocarse desde tres puntos de vista: el teórico-ideológico, el prácticoinstitucional y el político o de influencia geopolítica. En términos de teoría ideológica la discusión sobre el tema de la gobernabilidad se orienta hacia dos corrientes ideológicas. La primera es la opinión de los sectores de la derecha neoliberal que piensan que la mayoría de los gobiernos actuales de América Latina en realidad no son democracias sino democraduras92, por la forma como administran los asuntos del Estado. De acuerdo con este punto de vista, la mayoría de gobiernos de América Latina, si bien han sido electos a través de procesos democráticos, en la práctica restringen la libertad para actuar de los ciudadanos en general y de las empresas en particular. Para solucionar este problema se indica que los gobiernos de América Latina deben efectuar una transición hacia una libertad amplia, la que en términos económicos y socio-políticos, se traduce en la así llamada “libertad de empresa”, enunciado básico de la ideología neoliberal. Paradójicamente, se exige que el estado actúe con firmeza para defender las libertades individuales y la propiedad privada y para garantizar la seguridad. Además, se asume sin evidencia empírica alguna que la mejor forma de gobernar dentro de un régimen democrático es mediante la existencia de estados pequeños, cuyo tamaño se mide en términos de recursos financieros que captan, como porcentaje del PIB, y de capacidad instalada de la administración operativa93. La segunda corriente ideológica proviene de grupos de centro y de izquierda que señalan que, para alcanzar un tipo de gobernabilidad adecuado, se requiere de un gobierno fuerte en términos de captación de ingresos, cobertura de servicios sociales de salud, educación y vivienda y lo suficientemente capacitado en términos económicos, técnicos y políticos para diseñar y adoptar políticas orientadas al desarrollo del país, con la suficiente fuerza para poner en práctica programas de reformas. Dentro de esta corriente, un gobierno fuerte no requiere de fuerza militar para serlo, sino únicamente de fuerzas del orden para 91

Ames 1987 El término democradura –democracias con tipos de comportamiento gubernamental parecidos a las dictaduras- es utilizado, por ejemplo, por el Instituto de Investigación Política Atlas de Argentina en conferencias y publicaciones de divulgación no científica, para referirse a los gobiernos que tienen tendencia a establecer una gestión bajo los principios de la intervención del estado. 93 Mises 1949; Finnis 1980 92

22

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

la protección y la garantía de los derechos básicos de los individuos. La fortaleza del gobierno proviene de los recursos económicos y del ámbito de actuación que la sociedad civil le permite94. Desde el punto de vista práctico-institucional la opinión generalizada de los autores es la de que un país puede tener un grado satisfactorio de gobernabilidad dentro de un régimen democrático, si cuenta con las instituciones necesarias y apropiadas para gobernar95. El concepto de instituciones necesarias se refiere, además de las instituciones políticas propiamente dichas, al hecho de que el aparato institucional debe cubrir con su actividad todos los sectores y segmentos de la sociedad que requieren de servicios del estado de cualquier tipo, mientras que el concepto de instituciones apropiadas se refiere a que las mismas sean eficientes y eficaces en términos de costo-beneficio y cuenten también con los adecuados recursos humanos y financieros para su actividad96. El aspecto institucional está también íntimamente relacionado con la necesidad de que el aparato institucional esté lo suficientemente aislado de la influencia de la política con el objeto de que su actividad sea neutral en términos políticos y esté apoyada exclusivamente con criterios técnicos y criterios de eficacia97 La reciente transición de gobiernos militares o autoritarios a gobiernos democráticos de la región latinoamericana, ha dejado al descubierto estructuras institucionales de gobierno relativamente débiles, unas más que otras, así como el antiguo y aparentemente creciente fenómeno de la corrupción98. En el caso de Guatemala, por ejemplo, las instituciones del país empezaron a debilitarse rápidamente con el golpe de Estado de 1982. El gobierno de facto del General Ríos Monta procedió a desmantelar partes sustanciales de la estructura institucional del país, como por ejemplo el órgano de planificación, el órgano de contraloría, la policía nacional, el aparato de investigación civil, la organización institucional de la educación y la salud, entre otras. El pretexto para debilitar esa estructura fue el de contrarrestar la actividad insurgente en el país. A partir de ese momento, la estructura institucional del país ha ido paso a paso en dirección de una decadencia e ineficiencia, siendo terreno fértil para la corrupción y el juego de influencias económicas, sociales y políticas99. Por otra parte, la debilidad de las estructuras políticas de los gobiernos latinoamericanos se debe a la ausencia de planes y de políticas para que esas estructuras operen y se modernicen, así como a la escasa permanencia de técnicos y funcionarios dentro de esas estructuras que, por lo general, con raras excepciones como Chile, suelen ser removidos o reubicados en cada cambio de gobierno100. Asimismo, la institucionalidad se ha visto afectada con la corrupción que ha favorecido el surgimiento de grupos de interés con 94

Valdez 1998. Geddes 1992; Haggard 1994. 96 Samuelson 1964 97 Geddes 1992 98 Evans 1992. 99 Zea 1989 100 Geddes 1992. 95

23

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

objetivos de mecenazgo, corporativismo o patrimonialismo que no necesariamente coinciden con los objetivos del bien común o con los objetivos generales de la comunidad101. Finalmente, la debilidad del aparato institucional refleja también, en parte, la preeminencia del espíritu teórico sobre el espíritu práctico y, por consiguiente, la dificultad de poner en funcionamiento diseños de estructuras institucionales modernas y eficientes. En lo relacionado con el punto de vista político o de influencia geopolítica la institucionalidad de América Latina ha padecido dos grandes problemas. El primero está relacionado con la discontinuidad política que por lo general se ha manifestado en América Latina con motivo de cada cambio de gobierno. Esa discontinuidad política ha producido en la institucionalidad gubernamental de la región una preferencia por soluciones y medidas cortoplacistas y, además, un desencanto y desesperanza de los funcionarios públicos, los que piensan que durante un próximo régimen habrán cambios de dirección en lo relacionado con el diseño y puesta en práctica de políticas y, por lo tanto, no vale la pena de esforzarse verdaderamente en la puesta en práctica y gestión de las mismas con una visualización de mediano y largo plazo.102 Por otra parte ha influido tremendamente la cercanía de la región latinoamericana a los Estados Unidos de América. La institucionalidad de los países latinoamericanos ha estado influenciada durante los últimos doscientos años por los escenarios bélicos, económicos, sociales y políticos que los EUA han creado o generado dentro de los países de la región latinoamericana para favorecer sus intereses y hegemonía. Por ejemplo, desde finales de la década de los 50s y hasta bien entrados los años 90s, los escenarios de rebelión y penetración comunista creados por EUA en América Latina trajeron como consecuencia que en la mayoría de los gobiernos, si no en la totalidad, la estructuración de la institucionalidad de defensa militar, inteligencia para el combate del comunismo y persecución de supuestos líderes comunistas prevalecieron sobre el desarrollo de la institucionalidad para proveer servicios de educación, salud, etc.103 A partir de los años 90s un nuevo escenario ha sido creado por los EUA en América Latina, y es el escenario de la producción y transporte de droga o narcotráfico. Con este escenario, la institucionalidad ha evolucionado para combatir especialmente el narcotráfico y ha ido mostrando cada vez más rezagos en la institucionalidad necesaria para proveer de servicios a la población latinoamericana en las áreas de educación, salud y vivienda así como los servicios de seguridad física y jurídica. Desde este punto de vista geopolítico varios políticos latinoamericanos recomiendan que América Latina debe independizarse y liberarse de los escenarios artificiales creados o generados por los EUA para que la institucionalidad de los países latinoamericanos pueda mostrar signos sostenibles de mejoramiento en términos de eficiencia, eficacia y honradez. Asimismo, hacen hincapié en que los escenarios creados o generados por los EUA de insurgencia 101

Evans 1992. Geddes 1992 103 Gleijeses 1986 y 1992 102

24

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

comunista y de narcotráfico, más bien que fundamentados en problemas propios de la región latinoamericana, han respondido a problemas propios de los EUA, ya sea con la desaparecida Unión Soviética, en lo relacionado con la insurgencia comunista, o bien, con el gran consumo interno de drogas que existe en los EUA, debido a la decadencia de principios y valores que existe en ese país.104 c) La desilusión y el descontento debilitan la gobernabilidad En los regímenes de transición democrática, la desilusión y descontento debilita la capacidad de gobernabilidad de los mismos. Las manifestaciones de ese descontento tienen que ver en primer lugar con la disminución de los niveles de voto, los cuales, aunque fueron relativamente elevados durante el inicio de la transición democrática, van disminuyendo sensiblemente en las siguientes elecciones. Esta disminución de la participación política debilita la gobernabilidad, aunque en términos estrictos no pueda considerarse como una amenaza a la estabilidad de las nuevas democracias. La segunda manifestación consiste en una reacción antioficialista. Los ciudadanos manifiestan su voluntad de desalojar al partido gobernante y de reemplazarlo por un equipo alternativo, independientemente de su programa de gobierno, e incluso, en varios casos independientemente de su ideología. Esta es una respuesta eminentemente democrática aunque obviamente debilita los grados de gobernabilidad, ya que propicia cambios exabruptos en la dirección de las políticas, especialmente económicas y financieras, de muy conservadoras a muy liberales, o viceversa. La tercera manifestación es una respuesta contra los grupos de poder y los partidos políticos. En este caso los ciudadanos no solo rechazan al partido oficialista en el poder, sino también rechazan al principal o a los principales partidos de oposición que están dentro del sistema político y otorgan su apoyo a partidos políticos recién formados, que frecuentemente tienen tendencias populistas o pseudodemocráticas, con lo que ponen en gran riesgo la gobernabilidad del país. Varios ejemplos en América Latina ilustran este tipo de respuesta popular contra los grupos de poder, como son los triunfos de las candidaturas de Fernando Collor en Brasil, Alberto Fujimori en Perú y Jorge Serrano en Guatemala, aunque en el caso de este último las tendencias populistas fueron escasas y más bien se orientaron hacia tendencias pseudodemocráticas, que en un momento dado dieron como resultado el autogolpe realizado por él mismo en 1993. Este tipo de respuesta hace proclive que en la práctica, a través de las elecciones existan cambios de equipos de gobierno, perdiendo unos el poder y obteniéndolo otros, aunque en la práctica no se lleven a cabo mejoras en la gestión gubernamental o en la planificación y gestión del desarrollo. En muchos casos, inclusive, se constata a la larga que no han existido cambios en las políticas del nuevo gobierno en relación con la del anterior y básicamente lo único que ha cambiado es el nombre del partido político y el de las personas participantes en el nuevo gobierno. 104

Latinobarómetro 2002 citado en PNUD 2004.

25

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

La cuarta manifestación pública de descontento es más extrema, ya que se dirige contra el mismo sistema democrático y no necesariamente contra los grupos de poder o los partidos políticos. Esta respuesta, aunque en sus inicios es una auténtica reacción de la sociedad, suele estar rápidamente dirigida por los grupos de poder opuestos al sistema democrático, que incluye los grupos más conservadores y simpatizantes de los regímenes autoritarios. En algunos casos, incluso, los grupos conservadores están conformados por elementos provenientes de los grupos militares, pero en otros también están constituidos por grupos corporativos o bien grupos que engloban a estos últimos, como por ejemplo los sindicatos –en el caso de Nicaragua-, o bien los grupos empresariales –como en el caso de Colombia y de Perú-. La acción de los grupos extremistas de oposición eventualmente puede ser favorecida por este último tipo de descontento, aún cuando las características de extremismo y las estrategias y tácticas poco pacíficas de esos grupos les dificulten la obtención de un apoyo amplio dentro de la sociedad que los ve como no aptos para gobernar. 4. Relaciones entre democracia, liberalismo y socialismo La conjunción de varios temas con la democracia no es una práctica nueva. Desde el tiempo de los griegos, el concepto de democracia se relacionó con el concepto de libertad, por ejemplo. Posteriormente en tiempos más recientes con la llegada del socialismo, el término de democracia se relacionó con el tema del socialismo. A mediados del siglo pasado, el tema de la democracia también se relacionó con el tema de desarrollo y más recientemente durante la última década del siglo pasado, la democracia se relacionó con los temas conjuntos de desarrollo y gobernabilidad. Las discusiones e investigaciones sobre la compatibilidad de la democracia con el liberalismo y con el socialismo se han hecho cada vez más ideológicas y por esta razón, en la práctica, el concepto de liberalismo se ha ido separando del concepto de democracia mientras que el concepto de socialismo se ha ido acercando cada vez más al concepto de democracia105. El liberalismo, especialmente la versión moderna del neoliberalismo, insiste cada vez más en la necesidad de reducir el tamaño del Estado o del gobierno así como en hacerlo más elitista y con menos participación, con el objeto de establecer sistemas de gobierno que tengan la suficiente claridad y fuerza en términos políticos y jurídicos para defender el principio de la libertad de acción y el derecho de la propiedad privada. El socialismo, en cambio, insiste en la necesidad de una participación cada vez más creciente de todos los miembros de la sociedad para garantizar una equitativa distribución de la riqueza que la comunidad produce y defender efectivamente los derechos sociales de cada uno de los individuos. En consecuencia, las tendencias que confunden liberalismo con democracia y socialismo con dictadura o autoritarismo no son científicamente correctas.

105

Bobbio 1991

26

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

La existencia de los así llamados regímenes “liberal democráticos” y la utilización del término “democracia liberal” puede inducir a creer que el liberalismo y la democracia son interdependientes y eventualmente tienen un grado de alta complementariedad. En la realidad, la relación entre ambos términos “liberalismo” y “democracia” es compleja. En la acepción más común de liberalismo se entiende que éste incluye una determinada concepción de Estado según la cual este último tiene poderes y funciones limitados y, por lo tanto, se contrapone al Estado absoluto, que alguno lo llaman “Estado Social”. Por otra parte, por democracia se entiende una forma de gobierno en la cual el poder está en manos no solo de uno o de unos cuantos, sino de todos o, en último caso, de la mayor parte de los miembros de una sociedad, país o nación, y por lo tanto, este concepto se contrapone a la noción de monarquía y oligarquía que son formas autocráticas de gobierno. En consecuencia, un Estado liberal no es forzosamente un Estado democrático. Históricamente, una gran mayoría de gobiernos liberales han existido en sociedad en las cuales la participación política en el gobierno estaba muy restringida y limitada a las clases pudientes.106 Un gobierno democrático no genera necesariamente un Estado liberal.107 Más aún, el Estado liberal clásico está bajo presión por la ampliación gradual del sufragio hacia el sufragio universal. Por otra parte, la experiencia empírica nos muestra que en una gran parte de los Estados así llamados liberales, cuyos gobiernos han sido conformados mediante el sufragio de una mayoría o de un grupo importante de la población, el poder es administrado y usufructuado en la práctica por élites que son una imagen de las antiguas clases de poder -la aristocracia (que modernamente está siendo substituida por la empresocracia), los ricos o adinerados, el ejército y la iglesia. La existencia de los regímenes así llamados, socialdemocráticos muestra una mayor interdependencia real entre socialismo y democracia que la aparente interdependencia entre liberalismo y democracia. La relación entre liberalismo y democracia jamás ha sido la de una antítesis radical, pero la inserción de los ideales democráticos en el tronco de los ideales liberales ha sido muy difícil y a menudo criticada. Por el contrario, la relación entre socialismo y democracia ha sido desde el inicio una relación de complementariedad. El socialismo se considera incompatible con el liberalismo pero se considera compatible y complementario con la democracia. Los argumentos que defienden la compatibilidad del socialismo con la democracia son varios, pero se insiste especialmente en dos. El primero señala que el proceso de democratización ha favorecido el advenimiento de la sociedad socialista, basada en la transformación de la institución de la propiedad privada y en la mayor o menor colectivización de los medios de producción. El segundo señala que la llegada de la sociedad socialista ha reforzado y ampliado la participación política y, por lo tanto, ha hecho posible la realización plena de uno de los postulados fundamentales de la democracia que es el de la distribución equitativa del poder económico y del poder 106 107

Bobbio 1991 Idem

27

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

político. Sin embargo, también existe el problema de que dentro de algunas opiniones y realizaciones socialistas, se ha puesto en duda la eficacia y validez de la democracia para los primeros momentos de la conquista del poder. De esa forma, en algunos casos, durante la fase de transición de un régimen liberal a un régimen socialista, la puesta en práctica de la democracia ha sido diferida o cancelada bajo la convicción de que el avance inicial de una sociedad socialista habría sido más largo si hubiese estado acompañada de una democracia plena108. En la práctica existen algunas realizaciones concretas de regímenes liberales acompañados de una participación relativamente amplia de los miembros de la sociedad en la toma de algunas decisiones, a través de mecanismos apropiados. El caso del gobierno liberal alemán de la postguerra es un ejemplo de esto último, aún cuando reservó las más importantes áreas de su gestión a la toma de decisiones de una élite tecnócrata. Sin embargo, en la mayoría de regímenes liberales la consulta y toma de decisiones sobre políticas económicas, sociales y otras está limitada a un pequeño número de personas, entre las cuales existe una estrecha unión y empatía ideológica y política y en algunos casos, relaciones familiares109. Asimismo, existen algunas realizaciones de regímenes socialistas, como en el caso de los países escandinavos, en donde el sistema democrático ha llevado a una equitativa distribución del poder político, pero no del poder económico. En esos países, los niveles de consulta popular son amplios y bien estructurados, de tal suerte que las decisiones políticas se adoptan tomando en cuenta una extensa gama de intereses particulares o de grupos, aún cuando el poder económico productivo tiene grados de concentración relativamente altos. 5. Relaciones entre democracia, desarrollo y gobernabilidad a) La investigación científica La relación democracia y desarrollo, como un tema de investigación económica, social y política, comenzó a ser analizada a partir de los años ´60s.110 Después de la segunda guerra mundial, la reconstrucción de la mayoría de países involucrados en esa guerra se llevó a cabo con niveles limitados de democracia, tanto en Europa como en Asia. La paulatina descompresión social, producto de un mayor crecimiento y de un mayor ingreso per cápita, permitió que los regímenes gubernamentales de esos contaran cada vez más con el apoyo y colaboración política de la mayoría sino de la totalidad de la población111. Esto trajo como consecuencia que en los países de la Unión Europea y en Japón el crecimiento y expansión económica de esos países se acompañara cada vez más de una participación amplia de la sociedad, la que, obviamente perseguía como prioridades una mejor distribución y participación de la riqueza y una mayor afirmación de los derechos 108

Bobbio 1985 y 1991 Idem 110 Kindleberger 1952; Rostow 1960; Hoselitz 1960; Nash 1963; Frank 1968; Berger 1976; Sen 1976 y 1992; Chenery y Srinivasan 1988 y 1989; Srinivasan y Behrman 1995; Stiglitz 1998. 111 Huntington 1991. 109

28

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

sociales de la población –educación, salud, vivienda-. Como consecuencia en el campo de la investigación científica la idea de desarrollo se fue enriqueciendo y complementando con elementos extraídos de la ideología democrática. 112 Sin embargo, a principio de los años ´80s, cuando en las investigaciones sobre desarrollo fueron tomando cada vez más un papel preponderante en los países en vías de desarrollo, la investigación social y política comenzó a titubear sobre la complementariedad entre desarrollo y democracia, especialmente por los magros resultados obtenidos hasta ese momento en términos de desarrollo por un considerable número de países de África, Asia y América Latina. Por otra parte, la información empírica de los resultados obtenidos en sus procesos de desarrollo por algunos países de Asia oriental tales como Corea, Taiwán, Hong Kong y Singapur, países que habían iniciado su rápido desarrollo dentro del contexto de gobernabilidad de regímenes no democráticos o muy escasamente democráticos, llevó a los investigadores científicos sobre desarrollo a poner cuestiones y dudas sobre la relación desarrollo y democracia.113 Estas preocupaciones se frenaron parcialmente durante la década de los ´90s por el fuerte interés de los países de la Unión Europea y de Estados Unidos de que el desarrollo de los países y el punto de partida del mismo se realizara dentro de un contexto democrático. Los logros de los países de Asia oriental ya mencionados y los de algunos países latinoamericanos, como Chile, se cuestionaron por el hecho de que se habían realizado dentro del contexto de regímenes no democráticos.114 Uno de los aspectos más importantes que destacó la investigación de los años ´90s fue la afirmación de que los procesos de desarrollo requieren de una amplia participación y consenso de los ciudadanos.115 Con respecto de los países asiáticos que habían logrado despegar en sus procesos de desarrollo, sin una amplia participación política, los estudios se inclinaron a afirmar que lo que había acontecido en esos países era resultado de factores culturales, difícilmente imitables en otros países.116 En síntesis, se indicaba que en esos países la participación y consulta se había dejado en manos de las autoridades principales debido a razones religiosas, políticas, coyunturales e incluso de seguridad, como en el caso de Corea, Taiwán y Hong Kong.117 Sin embargo, se indicaba que en esos países la participación expresa de la población en los procesos políticos y económicos era creciente y que, muy probablemente a principios del presente siglo, la participación sería similar a la participación ciudadana que existía en los países europeos. La forma de incorporar la democracia y la gobernabilidad democrática al concepto y realizaciones de desarrollo fue diferente en la Unión Europea y en los EUA.118 Mientras 112

Idem. Huntington 1968; Kohli 1986; Wade 1990; Kishore 1992 y 1994; Kishore citado en Owen 1994 Naisbitt 1995; Mahatir y Shintaro 1995. 114 Lingle 1998 115 Sartori 1991; PNUD 2004 116 Lingle 1998 117 Leipziger 1993; Thompson 2004. 118 Barber 2000 113

29

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

que en la Unión Europea la investigación científica incorporaba a la democracia como un elemento “sine qua non” de los procesos de desarrollo, en los EUA la investigación se expresaba de forma más prudente, señalando que la incorporación de la democracia a los procesos de desarrollo no podía tener la misma intensidad en todos los países, ya que en algunos de los países en vías de desarrollo eventualmente el inicio del proceso de desarrollo podría realizarse dentro del contexto de regímenes no-democráticos. Sin embargo, se esperaba que progresivamente, a ritmos diferentes, en el mediano y largo plazo esos países en vías de desarrollo irían incorporando cada vez más características democráticas en sus procesos de gobernabilidad y de desarrollo. El afianzamiento cada vez mayor del concepto de sociedad civil en los países en desarrollo y los derechos, facultades y competencias, en algunos casos aún imprecisos, que se le dan a la sociedad civil han añadido un elemento práctico a la discusión sobre la conveniencia de vincular los procesos de desarrollo de los países menos desarrollados a procesos de gobernabilidad democrática. De hecho, investigadores sociales afirman que la ciudadanía no sólo implica la libertad individual, sino también la responsabilidad para con la comunidad propia119y la democracia le brinda a pueblos enteros la oportunidad de configurar su vida política.120 En general, los que definen e integran la sociedad civil entienden que ésta es, al fin y al cabo, el fundamental elemento en que se apoyan las expresiones y realizaciones del poder y gobierno. En ese sentido, la sociedad civil a la vez que genera el poder y gobierno, como un derecho de ciudadanía, debe ser consultada en forma permanente y completa sobre todas las decisiones que el Estado adopta121, concepto que se acerca al de poliarquía.122 De hecho, especialmente en algunas áreas de América Latina, se ha desarrollado la teoría de la sociedad civil “todo poderosa” la que, inclusive debe tener las funciones de contralor de las decisiones tomadas por el Estado o los gobiernos, supuestamente con base en lo que la sociedad civil le habría dictado o encomendado.123 La idea de una sociedad civil que debe ser consultada en forma permanente y completa, además de los problemas de estructuración y organización de tal sociedad, ha encontrado los obstáculos que provienen del hecho de que, en la generalidad de los países en desarrollo, una mayoría o un gran número de la población carece de suficiente educación y formación cultural y, por lo tanto, los criterios y formas de expresión de su participación y puntos de vista dentro de la sociedad son limitados, eventualmente incompletos y con escasos grados de flexibilidad, la que se requiere para obtener negociaciones productivas dentro del seno de una colectividad como la sociedad civil.

119

Barber 1991 Elkin 1990 121 Cotler 1978; Rosanvallon 1992 122 Dahl 1971. 123 PNUD 2004 120

30

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

b) Dos posiciones con respecto a la relación democracia-desarrollo Dentro del grupo de los diversos científicos que han investigado sobre el desarrollo se encuentran dos posiciones diferentes en lo relacionado con democracia y desarrollo. Para el primer grupo la relación desarrollo y democracia es imprescindible, es decir, es una relación “quasi a natura”,124 en tanto que para el segundo grupo esa relación es imposible de poner en funcionamiento a nivel práctico, ya que la democracia es un principio de fragmentación y heterogeneidad, en tanto que el desarrollo requiere de un proceso de unificación y uniformidad.125 El desarrollo debe darse en un régimen democrático Para el primer grupo126 el axioma fundamental es que el proceso de desarrollo debe ser participativo y/o representativo y, en consecuencia debe ser democrático por medio de una democracia participativa o por medio de una democracia representativa. Para estos autores el proceso de desarrollo debe ser substanciado por la sociedad y aceptado como parte de la entidad de esa sociedad. Dicho de otra forma, el proceso de desarrollo es la afirmación de que esa sociedad está capacitada para conseguir los objetivos que ha establecido, definidos de común acuerdo por todos los miembros de la sociedad de forma participativa o de forma representativa. Dentro de esta forma de pensar pueden encontrarse algunas diferencias entre las relaciones de desarrollo y democracia cuando esta última es participativa o bien representativa. En el caso de una democracia participativa el diseño, planificación, programación y puesta en práctica de un proceso de desarrollo requiere un amplio proceso de participación y consultas de los miembros de la sociedad, organizados de forma individual o colectiva, y debidamente coordinados por individuos o grupos de la sociedad que no hacen sino reflejar los resultados de la actividad de aquellos. Obviamente es un proceso largo, eventualmente caro y con grandes riesgos de desgaste. Sin embargo, de lograrse que este procedimiento funcione y mediante el mismo se concreten consensos sobre la dirección del proceso de desarrollo de un país, existirá una mayor compenetración, apoyo y responsabilidad de la sociedad en la puesta en práctica de ese proceso de desarrollo. En términos prácticos, esta conjunción entre desarrollo entre democracia participativa podría ser aplicable para países pequeños, o con pequeña población. Sin embargo, para países medianos o grandes, o con gran población, este proceso sería muy complicado. En la práctica estos procesos de conjunción entre desarrollo y democracia participativa han funcionado de formas diferentes en países pequeños como Suiza y Uruguay, por ejemplo, pero aún en esos países se han dado problemas prácticos, algunos insalvables para obtener consensos globales y coherentes de la sociedad mediante el sistema de democracia participativa. 124

Sen 1976 y 1992; Bobbio 1985 y 1991; Chenery y Srinivasan 1988 y 1989; Sartori 1991; Srinivasan y Behrman 1995; PNUD 2004. 125 Huntington 1968; Kohli 1986; Wade 1990; Kishore 1992 y 1994; Kishore citado en Owen 1994 Naisbitt 1995; Mahatir y Shintaro 1995. 126 Sen 1976 y 1992; Bobbio 1985 y 1991; Chenery y Srinivasan 1988 y 1989; Sartori 1991; Srinivasan y Behrman 1995; PNUD 2004.

31

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

En el caso de una democracia representativa, el diseño, planificación, programación y puesta en práctica de un proceso de desarrollo presupone un sólido proceso de elección de representantes de la sociedad, a través de los partidos políticos o de otras entidades con alto grado de institucionalización, para que sea posible reflejar lo que la sociedad desea en cuanto a su desarrollo, los objetivos que pretende alcanzar y los mecanismos o instrumentos para alcanzarlos. En este caso, los miembros de la sociedad delegan en sus representantes las tareas de diseño, planificación, programación y puesta en práctica de un programa de desarrollo, incluyendo los objetivos del mismo. Puede darse el caso de que los miembros de la sociedad, a través de los canales instituidos para mantener la comunicación con sus representantes puedan manifestar algunos lineamientos de tipo general en cuanto al proceso de desarrollo de su país o de su sociedad. Obviamente, dentro del contexto de la democracia representativa, las tareas de obtención de consensos y de ejecución de programas puede ser más sencilla que en el caso de la democracia participativa. Hay que hacer notar que en el caso de la democracia representativa se requiere que existan procedimientos “ex lege” para la elección de los representantes y canales formales de comunicación entre los miembros de la sociedad representados y sus representantes.127 Además, deben de existir dentro del sistema operadores políticos que lubriquen las relaciones y comunicaciones entre representados y representantes, por una parte, y por la otra logren obtener acuerdos o consensos entre los representantes de diferentes tendencias o con diferentes intereses. Este tipo de relación entre desarrollo y democracia representativa es el que frecuentemente se observa dentro del grupo de países que se autodenominan democráticos. En las democracias representativas se dan diferentes grados cualitativos de relaciones entre representados y representantes. En algunos países La relación es intensa, bien estructurada institucionalmente, con canales de comunicación transparentes y con un gran sentido de responsabilidad y solidaridad social. En estos países la democracia representativa se asemeja y se acerca al modelo de democracia participativa. Este es el caso por ejemplo de las democracias representativas de los países escandinavos. En otros países, la democracia representativa adolece de tantas imperfecciones en términos de estructura y organización políticas, participación, comunicación y coordinación que la misma se acerca al modelo de una democracia autoritaria. En la mayoría de los países en desarrollo, los sistemas de democracia representativa se acercan a los prototipos de democracia autoritaria ya que, una vez los representantes han sido elegidos por la sociedad, éstos no mantienen nexos ni consultas con aquella y adoptan sus decisiones en forma personal y autoritaria, sin tomar en cuenta otro tipo de opiniones. En varios de estos países, las decisiones autoritarias o dictatoriales dentro de los regímenes de democracia representativa se toman respondiendo a intereses muy personales de los representantes, que nada tienen que ver con los intereses de los 127

Bobbio 1985 y 1991.

32

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

representados, ni mucho menos con el bien común. En estos países la percepción que se tiene sobre este tipo de democracia es que el mismo no está articulado con la sociedad y no es más que una forma más moderada de un régimen autoritario. En este tipo de democracia no articulada con la sociedad también suelen darse problemas con el proceso de elección de los representantes, proceso que tiene la tendencia a estar manipulado por personas o intereses que pretenden obtener la representatividad, para tener acceso al poder y obtener la consecución de sus fines. Asimismo, existen los tradicionales problemas de corrupción. Sin embargo, los avances económicos y sociales que se han obtenido en algunos de estos países, como en los casos de México y Perú durante algunos períodos de gobierno, han motivado a algunos autores a pensar que este tipo de democracia representativa autoritaria puede ser un elemento positivo aunque no ideal para el desarrollo de ciertos países y de ciertos tipos de sociedades. El desarrollo requiere de un régimen autoritario Para el segundo grupo de autores128, la democracia y el desarrollo no son compatibles especialmente en las etapas iniciales del desarrollo. Lo que se requiere, en cambio, son gobiernos autoritarios con capacidad irrestricta de toma de decisiones de calidad, para agilizar y fortalecer la gestión gubernamental del desarrollo. Desde el punto de vista de filosofía política, estos autores piensan que la posibilidad de obtención de consensos razonables dentro de una sociedad depende en gran parte del grado de desarrollo en que esas sociedades se encuentran. Las sociedades menos desarrolladas son las que menor capacidad tienen de obtención de consensos razonables, mientras que, por el contrario, las sociedades más desarrolladas son las que tienen una mayor capacidad y probabilidad de éxito en la formación de consensos razonables. Por otra parte, la amplitud de espacios políticos que proporciona la democracia es únicamente posible de obtener cuando los elementos de la sociedad comprenden el concepto y la práctica de espacio político y la atención y respecto que deben de tener a otros espacios políticos, para la obtención la obtención de consensos políticos razonables. En las fases de no-desarrollo o de muy incipiente desarrollo, especialmente cuando educación es muy deficiente es probable que el concepto y práctica de espacio político sea imperfecto y se asimile al concepto y práctica de un espacio geográfico en el cual no se entra ni se sale del mismo y no ve más que ese espacio como algo a proteger, en vez de interconectar ese espacio con otros espacios para la obtención de un objetivos más elevados. Por otra parte, estos autores consideran que la democracia genera altos grados de ingobernabilidad. Este pensamiento se articula en tres puntos o tesis. El primero se refiere a que mucho más que en los regímenes autocráticos, los regímenes democráticos se caracterizan por una desproporción creciente entre el número de demandas que provienen de la sociedad civil y la capacidad de respuesta del sistema político para satisfacerlas. Este fenómeno en la teoría socioeconómica suele llamarse el “sobrecargo”. El segundo se refiere a que en los gobiernos democráticos el grado de conflicto social es 128

Huntington 1968; Kohli 1986; Wade 1990; Kishore 1992 y 1994; Kishore citado en Owen 1994; Naisbitt 1995; Mahatir y Shintaro 1995.

33

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

mayor que en los regímenes autocráticos. Siendo así que una de las funciones de quien gobierna es la de resolver los conflictos sociales para hacer posible la convivencia pacífica entre individuos y grupos que representan diversos intereses, es evidente que cuanto más aumentan los conflictos más aumenta la dificultad de resolverlos y tenerlos bajo control. El tercero señala que en los regímenes democráticos el poder está más dividido que en los regímenes autocráticos. En estos últimos, en consecuencia, se manifiesta el fenómeno que en teoría política suele llamarse de “poder difuso”. Una de las características de la sociedad democrática es la de tener muchos centros de poder, en consecuencia, el poder es más difuso que el de un gobierno autocrático, en dónde las posibilidades de disentir y de proliferación de espacios son limitadas y en algunos casos inexistentes. La conformación de los gobiernos autoritarios, bajo la óptica de estos autores, puede realizarse de diferentes maneras. La conformación puede realizarse a través de mecanismos parecidos a los que se emplean en el caso de una democracia representativa, a través de una elección de representantes pero altamente manipulada y con opciones inexistentes o muy limitadas, como sucedió, por ejemplo, en México durante la así llamada dictadura democrática del partido PRI. También puede darse a través de la designación del líder o líderes por parte de una familia poderosa o de un grupo o grupos de importancia, incluyendo las fuerzas armadas, como ha sucedido frecuentemente en varios países de Asia, Africa y América Latina. c) La democracia y gobernabilidad requieren de legitimidad y racionalidad Dentro de un proceso de desarrollo y de reformas, la legitimidad y racionalidad son elementos indispensables de la gobernabilidad. Sin embargo, los regímenes democráticos, aunque garantizan la legitimidad de la toma de decisiones, no necesariamente garantizan su racionalidad. La evidencia empírica muestra que el debilitamiento de los regímenes democráticos comienza por la ausencia de racionalidad de la toma de decisiones, más bien que por la ausencia de legitimidad. La pérdida de legitimidad es, en cierta forma, una consecuencia del escepticismo de las sociedades y la inseguridad de los gobernantes producidos por la poca racionalidad de sus decisiones129. En otras palabras, la ausencia de legitimidad comienza a perfilarse cuando el aparato político ya no puede llegar con claridad a la sociedad y, en consecuencia, ya no es capaz de requerir y recibir de aquella la debida representación. En consecuencia, el aparato político se ve obligado a adoptar mecanismos poco transparentes y eventualmente deshonestos, para continuar gobernando bajo las normas de una supuesta elección o designación democrática. En América Latina el problema de racionalidad de las decisiones ha sido la piedra de toque del debilitamiento de la mayoría de regímenes democráticos. La calificación de razonable o no del proceso de decisiones de los gobiernos ha estado íntimamente relacionada con la percepción de los miembros de la sociedad de que las decisiones adoptadas por los diferentes gobiernos democráticos producen o no efectos positivos en 129

PNUD 2004.

34

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

términos especialmente de desarrollo y bienestar. Es por esta razón que, en algunos casos, aunque las decisiones de medidas adoptadas no han sido técnicamente de lo más correctas –como en el caso de las decisiones gubernamentales de aumentar el déficit fiscal por encima de niveles aceptables, o bien, de aumentar la emisión monetaria por encima de un razonable estimado de crecimiento económico- esas decisiones han sido consideradas por la mayoría de miembros de las sociedades latinoamericanas como medidas razonables, ya que en el corto plazo producían efectos aparentemente positivos con relación a la capacidad de compra o creación de empleo. La crisis de credibilidad en cuanto a lo razonable de las medidas se han iniciado posteriormente cuando se comienzan a experimentarse los efectos negativos de esas políticas en el largo plazo, a través de altas tasas de inflación y de la reducción de la producción y del empleo. En México, el partido único PRI mantuvo un monopolio de captación del voto político mientras la población consideró que las decisiones que este adoptaba eran racionales y convenientes para el país. Esto último permitió que durante las décadas de los 70s y 80s y en la primera parte de la década de los 90s, el partido único y su gobierno, pudieran poner en práctica reformas en varias áreas de la gestión gubernamental. Una vez que aquella apreciación fue cuestionada, el proceso de representatividad democrática comenzó a debilitarse y finalmente llevó a una crisis de legitimidad en la cual la sociedad electora constató la existencia de manipulación y engaño en los procesos electorales y, por ende, la ausencia de representatividad130. En el caso de Guatemala, la permanencia de los regímenes autoritarios militares fue aceptada por una parte de la sociedad no indígena que consideraba que las decisiones en materia de política económica y financiera tenían un buen grado de racionalidad, si bien se percibía una gran deficiencia en términos de las políticas sociales y de derechos humanos. Sin embargo, la crisis de los regímenes autoritarios empezó a manifestarse cuando esa parte de la población y la población en general tuvieron la percepción de que cada vez más había menos racionalidad en la toma de decisiones de estos regímenes autoritarios, lo que llevó también a que se pusiera en duda la legitimidad de los mismos y surgiera la voluntad de establecer una transición hacia un gobierno democrático131. B. El problema del desarrollo dentro de regímenes democráticos es la falta de apoyo político La experiencia empírica muestra que en el caso de los países desarrollados, la democracia con diferentes grados de intensidad y la puesta en práctica de políticas económicas y sociales son compatibles en el largo plazo. Por otra parte, también muestra que, en el período de postguerra, los países en desarrollo han tenido problemas en combinar regímenes democráticos estables con economías que funcionen bien y se desarrollen satisfactoriamente. La pregunta es cuáles son las posibilidades de que los países en 130 131

Haggard 1994 Gleijeses 1986

35

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

desarrollo puedan emular las experiencias de los países desarrollados en cuanto a lograr un desarrollo con democracia. Para responder a esa pregunta, en esta tercera parte del trabajo se analiza, con base en evidencia empírica, cómo la democratización acompañada de mecanismos apropiados para formar una base política favorable puede influir en los esfuerzos de los gobiernos para iniciar y mantener programas de desarrollo y aplicar las correspondientes reformas. Sin embargo, la puesta en práctica de esos mecanismos para la formación de la base política no es fácil y el apoyo que esta última le puede dar a un programa de desarrollo no necesariamente es tan fuerte como el que puede existir dentro del ambiente de un régimen autoritario. 1. Desafíos de combinar desarrollo con democracia Los nuevos gobiernos democráticos deben responder a retos muy particulares y complicados en el manejo de sus políticas económicas y sociales, a lo que se añaden las demandas de los grupos excluidos en los regímenes anteriores y la incierta eficiencia y capacidad de las instituciones nacionales. Para hacer frente a todo lo anterior, esos gobiernos, sean presidenciales o parlamentarios, requieren del apoyo de la sociedad en conjunto.132 En el caso de la mayoría de los países en desarrollo, sin embargo, este apoyo político es débil, inconsistente y fraccionado y, en consecuencia, debe buscarse la manera de formarlo y propiciarlo. El diseño y puesta en práctica de programas de desarrollo, dentro del contexto de regímenes democráticos, lleva consigo al menos cuatro grandes desafíos. El primero es el de que generalmente los regímenes democráticos, en vez de concentrarse en aquellas áreas donde hay necesidades de recursos, tienden a homogeneizar los beneficios del gasto público esparciéndolos geográficamente, con lo cual el impacto de esas políticas es demasiado tenue para todas las áreas geográficas y especialmente para aquellas con mayores necesidades de recursos.133 El segundo desafío tiene relación con el hecho de que en los regímenes democráticos, pequeños grupos que concentran el poder comúnmente ejercen una influencia desproporcionada sobre las políticas y programas económicos y sociales, con el objeto de ponerse al frente de las necesidades que deben resolverse, anteponiendo sus necesidades o problemas específicos a los del resto de la sociedad.134 El tercero se refiere a los desequilibrios que se dan dentro de las democracias por el “statu quo” que se genera cuando los Estados aplican políticas especiales que favorecen a ciertos grupos de presión o de interés. Esas medidas se vuelven prácticamente permanentes, aún cuando los problemas de esos grupos ya no sean prioritarias, lo que conlleva un enorme costo de oportunidad. La posibilidad de suspender esas políticas o 132

Linz 1990 y 1994 Sen 1994. 134 Gastil 1990. 133

36

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

de dirigirlas a otros grupos se percibe por los gobiernos democráticos como un hecho políticamente no viable.135 El cuarto desafío es la propensión cortoplacista que tienen los regímenes democráticos. La experiencia empírica muestra que los regímenes que se apoyan en partidos políticos están más inclinados a dar soluciones de corto plazo que aquellos regímenes que no se apoyan en partidos políticos sino en sistemas más autoritarios. Las razones de lo anterior no están claras y son el sujeto aún de investigación científica. Se supone que esa actitud de corto plazo se debe a la falta de capacidad para formar una adecuada base política para la obtención de consensos de más largo plazo.136 Los cuatro desafíos anteriores, que tienen diferente intensidad en los diferentes países, son parte de las dificultades que existen para poner en práctica programas de desarrollo y obtener resultados positivos de los mismos, dentro del contexto de democracias especialmente jóvenes o en transición. Esta constatación preocupa sobremanera a las organizaciones e individuos que están involucrados en el diseño e implementación de procesos de desarrollo y, en cierta manera, genera cierto grado de decaimiento en el empeño de esas entidades y personas para sacar adelante programas de desarrollo económico y social dentro del ambiente de gobiernos democráticos. Algunos van más lejos y expresan dudas o preferencias sobre la posibilidad de que un ambiente de gobierno autoritario eventualmente sea más favorable para poner en práctica programas de desarrollo137. 2. Percepción de la comunidad científica e internacional En el campo de la investigación sobre el desarrollo la mayoría de autores, investigadores y consultores argumentan que el diseño técnico y puesta en práctica de un programa de desarrollo es más fácil si se cuenta con el suficiente apoyo político para esos programas.138 Los vínculos entre procesos de desarrollo y “política” son especialmente críticos cuando los sistemas políticos están en proceso de transformación, como en el caso de América Latina. Para examinar las implicaciones políticas que puede tener un proceso de desarrollo en los países, varias universidades e instituciones internacionales han iniciado proyectos de investigación sobre los elementos políticos y de política económica de los programas de desarrollo en el contexto de la democracia, cuyos resultados preliminares indican que la base de apoyo político es fundamental en esas circunstancias.

135

Haggard 1994. Alesina 1988; Ames 1987; Bates 1993; Bresser-Pereira 1993; Diamond 1990; Geddes 1992; Haggard 1994; O’Donnell 1986. 137 O’Donnell 1973; Dornbusch 1991 138 Alesina 1988; Bates 1993; Diamond 1990; Douglas 1990; Geddes 1992; Haggard 1994; Rodrik 1989; Waterbury 1989. 136

37

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

Las comunidades y grupos que apoyan o están involucrados dentro de procesos de desarrollo siguen con gran interés las investigaciones sobre la forma como los procesos democráticos y los procesos de desarrollo pueden operarse conjuntamente de manera exitosa. El escepticismo que existe sobre ese particular se apoya en los escasos resultados que se han obtenido durante los últimos 25 años en países con regímenes democráticos, mientras que en varios países en desarrollo que han tenido o tienen regímenes autoritarios, los resultados de los programas y políticas de desarrollo han sido más exitosos, como en el caso de Chile, Taiwan, Singapur, República de Corea, Hong Kong, Malasia, Indonesia, Tailandia, entre otros. Para los organismos de las Naciones Unidas –NU-139 democracia y desarrollo van estrechamente de la mano, ya que el desarrollo requiere de reformas e instrumentos democráticos para alcanzarlo y la democracia requiere de un desarrollo para hacerla permanente. El Banco Mundial140 ha sido más prudente y ha reconocido que, en el caso de los países de Asia Oriental, los gobiernos autoritarios fueron un factor positivo para el desarrollo de esos países. El Consenso de Monterrey, propiciado por organismos de las NU y avalado por casi la totalidad de los gobiernos del continente americano, señala que cada país es libre de diseñar y poner en práctica su propio programa de desarrollo, de acuerdo con sus particulares circunstancias económicas, sociales y políticas. Esos programas deberán de contener políticas inteligentes y deberán estar coordinados por un amplio y visible liderazgo para obtener el apoyo político necesario. Las políticas inteligentes las relaciona ese consenso con la modernización en varios ámbitos – modernización de estructuras e instituciones, inversión en educación y salud, liberalización del comercio, integración regional, atracción de inversión extranjera, etc-. Para favorecer el desarrollo dentro de un contexto democrático, el consenso recomienda evitar la frecuente disfunción de las elites en los países latinoamericanos, la existencia de una oposición dividida y fragmentada y la ausencia de liderazgo. Asimismo, señala que el fortalecimiento del binomio democracia y desarrollo probablemente requiere de modificación de leyes, pero sobre todo, contar con la suficiente capacidad de ejecución. El modelo chileno es frecuentemente mencionado por investigadores, grupos de desarrollo y organismos internacionales como un ejemplo de desarrollo en un ambiente autoritario, en la primera etapa, y en un ambiente democrático, en la segunda etapa, a partir del inicio de los gobiernos de transición democrática. Se señalan dos factores de ese modelo que han favorecido el desarrollo del país. El primero, una fuerte base política, autoritaria primeramente y luego democrática con instituciones que funcionan eficientemente y están sujetas a la contabilidad social. El segundo, un pragmatismo económico basado en políticas económicas inteligentes, especialmente en las áreas de comercio, inversión y formación de recursos humanos.141

139

Véase, por ejemplo, PNUD 2004. Véase, por ejemplo, World Bank 1993ª. 141 Arriagada 1994. 140

38

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

3. El estudio de casos evidencia la necesidad de apoyo político La teoría sola no puede dar una respuesta a los problemas relacionados con la falta de apoyo político, sino que es necesario el análisis inductivo o empírico. De hecho, lo que fortalece a un gobierno democrático es como marcha el país y no una teoría general142. La metodología de estudio de casos de países permite investigar el comportamiento entre sí de diferentes variables o factores de la democracia y del desarrollo, lo que tampoco es posible por medio de la evidencia estadística simple. Sin embargo, las investigaciones científicas sobre la combinación de democracia y desarrollo con base en casos son complicadas y no están libres de riesgos. Por una parte, existe la necesidad de entender cómo y por qué los aspectos de políticas en varias áreas pueden afectar el proceso de programas de desarrollo. Por otra parte, es necesario abstenerse de interferir en las políticas internas de los países bajo análisis, especialmente en el caso de que las investigaciones conlleven a recomendaciones que pueden tener consecuencias de orden político. El objetivo que se persigue es determinar el contexto político y económico más conveniente para garantizar la permanencia y el éxito de los programas de desarrollo. La metodología para realizar los estudios de casos varía en cuanto al ámbito de las variables examinadas. En la mayoría de los estudios, la investigación se concentra en el examen del comportamiento de algunas variables que tradicionalmente se consideran vinculadas al desarrollo, como las variables fiscales, monetarias, de tipo de cambio, comerciales, de empleo y de parámetros sociales. Estas variables y las políticas relacionadas con ellas son analizadas en conjunto o específicamente. Esta metodología no significa que se ignore que otras variables tienen igual importancia que las anteriores, como por ejemplo las variables antropológico-sociales, sino solamente que se utilizan las variables que usualmente sirven para obtener resultados comparables con otros países y con otras investigaciones. En algunos estudios se ha llegado a una gran simplificación del número de variables analizadas con el objeto de que se puedan elaborar análisis estadísticos comparables con base en la metodología econométrica o sociométrica. El propósito de lo anterior es que la comprobación de las hipótesis de los respectivos estudios de casos pueda utilizar elementos cuantitativos derivados de pruebas estadísticas estándar. De hecho, para el caso de Guatemala, algunos estudios preliminares sobre la relación desarrollo-democracia se han orientado específicamente al análisis de las variables del área fiscal, área en la que ese país manifiesta grandes debilidades, pese a que es una área fundamental para el desarrollo.143 La elección de las áreas específicas de análisis tiene mucho que ver con la disponibilidad de datos estadísticos que existen y con la importancia que esas áreas tienen para el apoyo 142 143

Barzun 1989 Castellanos 1986.

39

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

del diseño y puesta en práctica de programas de desarrollo. Esta labor es más fácil en países donde existe acceso a información transparente y donde la libertad de opinión es más abierta y consolidada. La elección anterior también toma en cuenta algunas áreas que se consideran imprescindibles dentro del actual contexto de la globalización, como es el caso de la libertad comercial, así como también aquellas relacionadas con aspectos de integración y estructuración étnica y racial, especialmente si los países son multiétnicos.144 Algunas diferencias cualitativas de los estudios de casos están explicadas también por factores relacionados con la capacidad de los investigadores. Para efectuar el análisis de las principales cuestiones de la relación democracia-desarrollo es necesario combinar experiencia y conocimientos en economía, sociología y ciencia política, así como un conocimiento profundo de las instituciones de un país. Lo anterior es imprescindible para comprender la forma como la interacción social entre los miembros de las sociedades de los países bajo análisis explica su apoyo o no a los programas de desarrollo.145 Varios proyectos de investigación han recopilado interesante información con base en los estudios de casos de países de varios continentes y regiones, como por ejemplo, España, Turquía, Polonia, Senegal, Tailandia y Nigeria, entre otros.146 El Banco Mundial, Naciones Unidas, la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo y otras instituciones internacionales tienen amplios inventarios de estudios de casos relacionados con políticas de desarrollo dentro de regímenes democráticos y autoritarios. En el caso de América Latina, los estudios se han orientado especialmente hacia Chile y México, básicamente por el hecho de que el primer país logró iniciar su proceso de desarrollo durante uno de los regímenes militares más autoritarios del continente latinoamericano y continuarlo posteriormente dentro de gobiernos de transición democrática, mientras que el segundo logró iniciar su proceso de desarrollo bajo el régimen de un partido único y de un gobierno democrático-autoritario. También se han efectuado estudios de casos de Argentina, Brasil, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela, los países centroamericanos y otros. Los estudios de casos sobre la combinación de democracia y desarrollo se orientan a verificar la hipótesis de que la democracia facilita el desarrollo económico y social, siempre y cuando se obtenga un equilibrio entre las políticas que se adoptan y entre estas políticas y lo político, es decir, se cuente con dos elementos: políticas de calidad y suficiente apoyo político. Además de mostrar la crucial relación entre lo político y las políticas de reformas que conllevan los procesos de desarrollo, los estudios de casos realizados indican que las políticas no sólo son una función de los efectos que se espera alcanzar a través de las mismas, sino también dependen de las interacciones entre políticos, burócratas y grupos 144

PNUD 2004A. Briggs 2004;Matthews 2004; Parfitt 2004; Clague 2001. 146 Haggard 1994. 145

40

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

de interés. Esos casos también explican que los conflictos que se dan en las democracias entre pluralismo político y la unidad y cohesión que requieren las políticas de desarrollo pueden resolverse por medio de la formación de la base política y el fortalecimiento de las instituciones de un país.147 En síntesis, las investigaciones sobre como administrar con éxito conjuntamente los procesos democráticos y los procesos de desarrollo se efectúan en dos etapas, ambas con base en la evidencia empírica obtenida mediante el estudio de casos de países. En la primera se analiza la política económica y social de los países de los casos bajo estudio para conocer en detalle la forma cómo los mecanismos de democracia y desarrollo trabajan entre sí y las razones por las cuales los desafíos que existen se explican y cuya comprensión eventualmente puede ayudar a la gestión del desarrollo. En la segunda, con base en la experiencia de lo acaecido en varios países, se concluye sobre la necesidad y conveniencia de fortalecer la base política para reducir los problemas que conlleva la realización de programas de desarrollo dentro del contexto de regímenes democráticos. Ambas etapas de análisis implícitamente manifiestan que las dificultades que existen para poner en práctica programas de desarrollo dentro de regímenes democráticos no se observan cuando los programas de desarrollo se realizan dentro de regímenes autoritarios, en los cuales la política económica es establecida de forma centralizada y puesta en práctica sin oposición con un alto ingrediente de obligatoriedad. 4. La formación de la base política Los efectos de lo político sobre los programas de desarrollo muestran la necesidad de formación de base política, para hacer frente a los problemas que surgen en la realización de programas de desarrollo dentro del contexto de regímenes democráticos. El proceso para la formación de base política incluye cuatro áreas de investigación. La primera examina los efectos de la transición hacia la democracia, haciendo énfasis en las diferentes secuencias de los programas de desarrollo y de reformas económicas y sociales. La primera constatación es la de que en los países en los cuales los gobiernos militares adoptaron reformas para promover el desarrollo, antes del inicio del proceso de transición a la democracia, y esas reformas dieron resultados positivos, los logros de esas políticas no son revertidos por los nuevos gobiernos de transición democrática. Algunos otros nuevos gobiernos democráticos no tienen la suerte de heredar una situación como la anterior y deben consagrar mucho tiempo para el diseño y puesta en práctica de programas de desarrollo y de reformas, lo que de alguna manera debilita el “momentum” favorable que toda transición hacia la democracia conlleva. Finalmente, otros nuevos gobiernos democráticos heredan una buena situación, pero la empeoran posteriormente.

147

Alesina 1988; Bates 1993; Diamond 1990; Douglas 1990; Geddes 1992; Haggard 1994; Rodrik 1989; Waterbury 1989.

41

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

La segunda se enfoca en las instituciones de las nuevas democracias y examina la influencia que tienen las diferencias en los sistemas de partidos políticos y sistemas electorales y en la organización burocrática sobre la selección de políticas a poner en práctica. Varias de esas instituciones pueden ser sometidas a procesos de cambios pero otras no y esto puede significar grandes obstáculos y marcadas diferencias en los procesos de desarrollo. La tercera se dedica al análisis de los diferentes grupos de interés –empresa, consumidores, sindicatos, etc– y de los procesos de formación de coaliciones, bajo la premisa de que los programa de desarrollo en un ambiente democrático únicamente se consolidan si tienen una adecuada y suficiente base de apoyo político. Dentro de esta área de análisis, se trata de dar respuesta a lo que puede suceder con el proceso de reformas, en el caso de que los grupos de interés hayan manifestado una tendencia de apoyo al “status quo” en el período previo al del gobierno de transición democrática. Lo interesante de esta investigación es que muestra que, en el caso de que los grupos de interés hayan intervenido en la adopción de políticas en el período previo a la transición democrática, en la mayoría de los casos esto no conlleva a una situación de inamovilidad de esos grupos, sino más bien a una posición en la que pueden reaccionar ante los estímulos y características de un programa de desarrollo. Asimismo, pone énfasis en el papel que pueden desempeñar los empresarios y los trabajadores en el proceso de desarrollo para que la puesta en práctica de este última sea más rápida. La cuarta área, finalmente, examina las influencias internacionales sobre el proceso político que conlleva la transición democrática. El resultado de esta investigación muestra que no hay evidencia de que los actores externos tengan una decidida participación en términos de hacer efectivo o no un proceso de desarrollo, aún cuando ejerzan presiones reales de tipo económico y financiero para la adopción de medidas encaminadas a apoyar el proceso de desarrollo. En parte, esta influencia obliga a una cierta reciprocidad de parte del país en transición democrática, que puede traducirse en la adopción de reformas dentro de su proceso de desarrollo, lo que pude aumentar su credibilidad externa y su libertad de maniobra. Primera área Transición a la democracia a) Reformas económicas para el desarrollo. Las nuevas democracias difieren en el ritmo y calendario de las reformas económicas y políticas que requiere un programa de desarrollo148 En los casos de Chile, Tailandia y Turquía, por ejemplo, las élites militares pusieron en marcha amplios programas de desarrollo, acompañados con medidas de estabilización económico-financiera, antes de la llegada de la liberalización política y de la instauración de nuevos gobiernos 148

Haggard 1992

42

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

democráticos. Al momento de la instauración de los nuevos gobiernos democráticos, estas medidas ya habían producido resultados positivos y, en consecuencia, la retirada de los gobiernos militares y el advenimiento de los nuevos gobiernos democráticos se realizó en el contexto de circunstancias económicas favorables y con perspectivas promisorias en el campo económico y social. En estos casos no solamente la situación económica y social de los países, al momento del inicio de la transición democrática, era un poco mejor que en el caso de otros países en desarrollo, sino también el éxito obtenido con las políticas de los regímenes autoritarios habían creado una base política amplia para apoyar la continuación de nuevas reformas económicas, sociales y políticas. En el caso de Chile, por ejemplo, la coalición de partidos opositores liderados por la democracia cristiana, que sucedió en la presidencia al General Pinochet, adoptó como estrategia inicial la aprobación de medidas económicas y financieras aún más radicales que las puestas en práctica por el régimen militar, con el objeto de ganar la confianza de los militares en la capacidad del gobierno civil para continuar con las reformas y medidas del plan de desarrollo en la dirección adoptada por los militares. Esta estrategia fue posible ya que la sociedad civil, aunque mantenía una fuerte aversión por el gobierno militar, entendía que las medidas económicas adoptadas por aquel estaban produciendo resultados positivos. Esto constituyó una amplia base política para que el nuevo gobierno de transición democrática pudiera continuar con las medidas de desarrollo y de reformas. Hay que reconocer sin duda alguna que el mejor producto obtenido de las medidas adoptadas por el régimen militar era el fuerte crecimiento de la economía de Chile, al momento de la transición democrática. Por el contrario, en el caso de otros países latinoamericanos las medidas que habían sido adoptadas por los regímenes autoritarios fueron suprimidas o cambiadas de dirección al momento del advenimiento de los nuevos gobiernos democráticos por la sencilla razón de que esas medidas no habían producido suficientes resultados positivos y la percepción de la mayoría de la población era de que las mismas deberían ser suprimidas. Esta actitud de los nuevos gobiernos democráticos, aparte de que creó resquemores y una velada oposición por parte de los grupos militares, dificultó la gestión de los nuevos gobiernos democráticos, especialmente durante los primeros años y, en algunos casos, durante todo el período, ya que los gobiernos de transición tuvieron que comenzar por el diseño y aprobación política de las nuevas medidas de desarrollo y de cambio antes de que las mismas pudieran ponerse en práctica. b) Aprovechar el “momentum”: gradualidad y progresividad Análisis comparativos sugieren que los líderes de las nuevas democracias, que han podido manejar sus programas de desarrollo y de cambio con habilidad y se han movido con gradualidad progresiva para capitalizar los beneficios de la transición democrática, han podido formar una mayor base política y, por ende, han tenido una menor oposición para la adopción de sus programas de desarrollo y de reformas que este último conlleva. Este es el caso por ejemplo de Polonia y de Chile, en parte. Asimismo, esos análisis

43

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

comparativos muestran que las nuevas democracias que desde el inicio de su gestión, con paso firme y decidido, han iniciado programas de desarrollo y de cambio han tenido mayores perspectivas de éxito que los nuevos gobiernos democráticos que han tenido actitudes vacilantes y no han logrado conformar un definido programa de gobierno y de desarrollo desde el inicio. En el caso de Argentina, Bolivia y Brasil, los análisis comparativos muestran una pérdida del “momentum” político adecuado para la adopción de programas de desarrollo y de cambio por parte de los nuevos gobiernos democráticos debido a los titubeos, falta de programación y escasa formación de consensos, al inicio de sus respectivas gestiones. El resultado de lo anterior fue que los líderes de los tres países –Raúl Alfonsín, Hernán Siles y José Sarney- pasaron el resto de sus respectivos períodos presidenciales tratando infructuosamente de recuperar la credibilidad perdida al inicio de sus gestiones y cayendo en una serie de intentos infructuosos para poner en práctica medidas de desarrollo y de cambio. En otros casos, los análisis comparativos muestran que los nuevos gobiernos democráticos que contaron desde el inicio con una amplia base política para la puesta en práctica de programas de desarrollo y las consiguiente políticas de cambio perdieron a mediados de su período esa base debido a la poca habilidad para la formación de consensos con los grupos de interés que habían detentado el poder durante los gobiernos autoritarios “ejército y ala conservadora del sector privado”, como en el caso de Guatemala durante el gobierno de transición democrática de Vinicio Cerezo . Lo anterior trajo como consecuencia que los programas de desarrollo y de cambio que inicialmente fueron puestos en vigor y que, desde el punto de vista técnico, tenían perspectivas de producir amplios efectos positivos fueron desestimados o cambiaron de rumbo a la mitad de la gestión de ese nuevo gobierno democrático. Probablemente en este último caso también influyó el hecho de que el gobierno no pudo fortalecer desde el inicio el proceso de liberalización política, ya que en esta área se adoptó la estrategia de una gradualidad lenta que hacía prácticamente imperceptibles los cambios orientados hacia la liberalización política, especialmente en lo relacionado con la participación de la sociedad civil y con una menor ingerencia del sector militar. Segunda área Instituciones y política económica. El enfoque más común entre los académicos y pragmáticos con respecto al qué hacer político es enfocarse en el rol de los grupos de interés. El modelo es simple. Las políticas de desarrollo y de reformas tienen consecuencias distributivas para los diferentes grupos de la sociedad, los que se organizan para proteger sus ingresos y rentas. Los líderes políticos responden a estas presiones de los grupos de interés, dentro de su perspectiva de mantenerse en el poder y frecuentemente intercambian algunas distorsiones técnicas de las políticas por apoyo político. En síntesis, las probabilidades

44

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

de éxito de un programa de desarrollo y reformas dependen del equilibrio político de poder entre los ganadores y perdedores de un programa de desarrollo y de cambio.149 Esta problemática puede tratarse desde diferentes ángulos y con diferentes elementos, sin embargo, probablemente la mejor forma de tratarlos es enfocándose en las instituciones de las nuevas democracias, a través del análisis de la organización de partidos y del sistema electoral, así como de las estructuras de toma de decisiones dentro del poder ejecutivo. a) Sistema de partidos políticos. Los logros de la democracia se apoyan en partidos políticos fuertes.150 En consecuencia, la naturaleza del sistema de partidos políticos tiene una fuerte influencia en la forma como el apoyo y la oposición hacia un gobierno o hacia un programa están organizados y, por lo tanto, sobre las perspectivas favorables o desfavorables de un programa de desarrollo y de reformas. Aún cuando el poder ejecutivo, al inicio de sus respectivos mandatos de gobierno, goza de cierta tolerancia y simpatía –beneficio de la duda- con respecto a sus programas de desarrollo y de cambios, el sostener estos programas a lo largo de un régimen democrático requiere de una adecuada base de apoyo legislativo.151 Sin el apoyo legislativo la rama ejecutiva del gobierno queda aislada y vulnerable a ataques de la oposición y se crea un ambiente propicio para suprimir o cambiar de derrotero los programas de desarrollo y las reformas que conlleva. Dentro del sistema multipartidario, los elementos de polarización y fragmentación del sistema político tienen una marcada influencia en la puesta en marcha de programas de desarrollo. La polarización del sistema de partidos, en el caso de que existan amplias diferencias ideológicas o diferencias de enfoque, favorece la lucha acérrima entre las fuerzas políticas que compiten e inevitablemente conduce a una precaria estabilidad de las políticas de desarrollo y reformas que un país pone en práctica152. En América Latina, los ciclos recurrentes de políticas populistas, consecuencia de esas luchas entre las fuerzas políticas, ilustran y caracterizan este tipo de situación en el mundo de desarrollo. 153 Existen estudios empíricos que debaten sobre los efectos de la fragmentación política que se manifiesta a través de la proliferación de partidos políticos. La más clara conclusión de estos estudios es que la fragmentación política dificulta los procedimientos de coalición política, incrementa la dificultad de obtener consensos y compromisos y obviamente contribuye a la inestabilidad de los gobiernos, lo que disminuye la gobernabilidad y la eficiencia de las políticas de desarrollo y de cambio154 En el caso de un partido único, la fragmentación política puede darse también y el caso de México es ilustrativo en ese sentido. Hasta finales de los años 90 el sistema de 149

Geddes 1992; Rodrik 1989. Barone 1993 151 Linz 1990 152 Alesina 1988. 153 Dornbusch 1991. 154 Roubini 1989. 150

45

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

gobierno estuvo dominado por un solo partido, el Partido Revolucionario Institucional – PRI- que mantuvo un gran poder en términos electorales y, por ende, en términos de representatividad. Sin embargo dentro del seno de este partido aparecieron diferentes tendencias, desde mediados de los años 70s, que mantenían diferentes intereses como prioritarios de la gestión del gobierno. Esas diferencias no lograron conciliarse dentro de la estructura del partido único, lo que dio origen a retrasos en la puesta en práctica de medidas de política económica y desarrollo por parte del gobierno y, por la otra generó la formación de un nuevo partido, Partido de la Revolución Democrática –PRD- y la migración de algunos miembros al partido opositor, Partido de Acción Nacional –PAN-. Posteriormente, la alianza que el PRI realizó con el sector laboral y empresarial le permitió continuar durante su gobierno con sus programas de políticas, aunque en forma heterodoxa, teniendo que hacer concesiones no programadas de vez en cuando, que debilitaron los programas y la eficiencia de los mismos. El dominio del PRI como partido único en México ha sido objeto de varias investigaciones encaminadas a determinar si ese modelo podría ser deseable, conveniente o necesario para otros países en desarrollo. Las conclusiones de esas investigaciones no son contundentes y se han realizado más en el plano deductivo que inductivo. En consecuencia, no han logrado ventilar la cuestión en términos de aplicabilidad del modelo, sino más bien se han concentrado en aspectos de discusión teórica y de percepciones relativamente subjetivas de los investigadores. En América Latina, existe también el caso de Chile, en tiempo del general Pinochet, cuando se alteraron las disposiciones constitucionales para prevenir la polarización y fragmentación políticas.155 Mediante los así llamados “enclaves autoritarios”, el orden electoral no únicamente dependió de reglas escritas que favorecían la elección y representatividad legislativa de la derecha, sino que también Pinochet se reservó el derecho de designar directamente un determinado número de Senadores para garantizar la permanencia de una mayoría conservadora. Esta estrategia ha sido analizada también por diferentes investigadores con el objeto de dilucidar si estos “enclaves autoritarios”, en términos de gestión legislativa, podrían ser aplicables en aquellos países en desarrollo con gran fragmentación y polarización derivadas de una cierta incapacidad del electorado de elegir representantes con puntos de vista más consensuados o con capacidad de consensos y compromisos. Al igual que en el caso de México, las investigaciones no han logrado llegar a conclusiones que puedan permitir la posibilidad de hacer extensiva esa experiencia a otros países en desarrollo. b) Ciclos electorales Los calendarios de elecciones están íntimamente relacionados con la cuestión de la estructura de los partidos políticos ya que también influyen sobre el calendario de los programas de desarrollo. Algunos modelos económicos para interpretar el ciclo de la 155

Arriagada 1994.

46

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

economía y de los negocios156 muestran que los partidos en el poder manipulan las políticas macroeconómicas para aumentar las posibilidades electorales de sus partidos y de sus candidatos en las próximas contiendas. Para esto, estimulan la economía antes de las elecciones y la contraen inmediatamente después. En América Latina157en varias oportunidades al final de los períodos de gobierno se han adoptado programas y medidas de estímulo a la economía en el corto plazo, aún cuando en el mediano y largo plazo esas políticas tengan inconvenientes y eventualmente causen efectos negativos en términos de estabilidad financiera y de precios, como lo que ha sucedido mediante el uso de políticas monetarias y fiscales expansivas. De igual manera, en algunos casos, la adopción de medidas de un programa de desarrollo, que podrían ser consideradas como eventualmente impopulares, ha sido dejada en suspenso cuando los gobiernos estiman que se acercan al período de finalización de su gestión, antes del inicio del proceso de elecciones. Desde el punto de vista del análisis político, la influencia de los ciclos electorales en la puesta en práctica o continuación de los programas de desarrollo puede disminuirse si los gobiernos cuentan con la suficiente capacidad para conformar amplias bases de coalición que incluyan a los partidos que eventualmente tengan posibilidades de obtener resultados positivos en las nuevas elecciones. Cuando esta capacidad no existe, lo que es de esperar al final de los períodos de gobierno es el surgimiento o aumento de la polarización política, que conlleva a virulentos ciclos electorales y a una tendencia estática de los gobiernos salientes. La influencia de los ciclos políticos en un gran número de los países en desarrollo es tal que produce, como un resultado, que en los inicios de cada gobierno también se inician programas de desarrollo y de cambio, de tal suerte que no existe una continuidad de los programas en el mediano y largo plazo. c) Reforma de la burocracia gubernamental Frecuentemente la oposición a los cambios que conlleva un programa de desarrollo provienen no necesariamente de los grupos de interés -legisladores o votantes-, sino más bien de las burocracias dentro de los mismos gobiernos y, en algunos casos, de los mismos ejecutivos dentro de esa burocracia. Las organizaciones burocráticas tienen una gran importancia en las actividades de iniciación y de consolidación de los programas de desarrollo, ya que se delega en ellas la toma de decisiones de las medidas requeridas para el funcionamiento de los programas de desarrollo. La evidencia muestra que cuando esas burocracias están aisladas de los intereses políticos y de los intereses de grupo, las probabilidades de obtención de resultados positivos son más elevadas que en los casos contrarios.158 En consecuencia, los especialistas en desarrollo recomiendan que, previamente a la puesta en práctica de un programa de desarrollo, es necesario fortalecer la capacidad de decisión del aparato administrativo y, si existen medidas que conllevan 156

Véase, por ejemplo, Alesina 1988 Ames 1987; Haggard 1992. 158 Geddes 1992 157

47

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

reformas de la estructura democrática, éstas se tomen coherentemente, tratando de preservar la capacidad administrativa de esas estructuras. En términos de la transición de gobiernos autoritarios a gobiernos democráticos se ha observado también que algunos gobiernos autoritarios salientes, como en el caso de Chile y, en parte de Guatemala, han efectuado reformas de la estructura burocrática con el objeto de maniatar a los nuevos gobiernos democráticos y dificultar de esa forma la puesta en práctica de medidas de desarrollo coherentes y eficaces. En consecuencia, los nuevos gobiernos democráticos han tenido que dar gran parte de su tiempo de gestión gubernamental inicial a la cuestión de readaptar las estructuras burocráticas, para que éstas puedan funcionar eficazmente durante la puesta en práctica y gestión de los programas de desarrollo. En el caso de México la estructura burocrática ha estado aislada de la influencia política y de los cambios de las fuerzas políticas dentro del contexto del partido único PRI y también posteriormente con el advenimiento del gobierno del PAN. Sin embargo, las estructuras burocráticas no han podido sustraerse a las influencias de pensamiento económico neoliberal o de pensamiento más intervencionista, lo que ha originado, en varios casos, disputas dentro del aparato burocrático y dilación en la puesta en práctica de políticas. Sin embargo, aún en el caso del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, que en su tiempo como burócrata había liderado a la facción neoliberal de la burocracia mexicana, se respetó la permanencia en la misma de elementos proclives a un mayor intervencionismo del Estado. Chile muestra interesantes contrastes en cuanto a los orígenes y finalidades de aislar las instituciones dedicadas a la elaboración de políticas de las influencias y presiones de índole política. El gobierno militar, previamente a dejar el poder a la nueva democracia, efectuó arreglos institucionales para aislar a la burocracia de influencias ideológicas. La mayor parte de los arreglos para aislar a la burocracia estaban relacionados con asuntos militares, pero también se protegieron al menos dos asuntos económicos importantes. En primer lugar, mediante una nueva ley se le dio autonomía al banco central y, en segundo lugar, se dispuso que los cambios de la política fiscal deberían ser aprobados tanto por el Congreso como por el Senado. Aún cuando la oposición inicialmente protestó contra la nueva ley del Banco Central, ya que la integración de la Junta Monetaria, mediante la ley aprobada, había quedado con bastante influencia del poder militar, posteriormente se logró un arreglo para reducir esa influencia. En la actualidad, la oposición reconoce que la autonomía del banco central y la certeza de la política impositiva fueron elementos favorables para el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica de ese país. El aislamiento de la burocracia es un elemento muy importante para la puesta en práctica de programas de desarrollo, especialmente para mantener el criterio técnico del proceso en sí y de las reformas que el mismo pueda conllevar. Sin embargo, es necesario reconocer que para la puesta en práctica de programas de desarrollo se requiere que ese aislamiento esté acompañado de la formación de una amplia base política. En ausencia

48

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

de ésta, la tecnocracia protegida de presiones políticas se queda aislada políticamente hablando y los programas se vuelven vulnerables y potencialmente reversibles. Tercera área Formación de coaliciones para la reforma Fuera del campo legislativo y la rama ejecutiva del gobierno, el apoyo u oposición políticos a un programa de desarrollo y de reformas viene generalmente de los líderes de los grupos de interés que reaccionan anticipadamente a los posibles efectos de ese programa de desarrollo y reformas. Los grupos de interés son importantes, no solamente por la amplia capacidad de contactos y diálogos -“lobbying”- que suelen tener y el considerable papel que tienen para la movilización y apoyo electoral, sino también por la capacidad para articular acciones colectivas fuera de los canales rutinarios de la política, como por ejemplo, huelgas, reducción de inversión o actividad productiva, salida de capitales, demostraciones, manifestaciones violentas y aún insurrecciones.159 En la formulación y la puesta en práctica de un programa de desarrollo, los políticos, especialmente en el corto plazo pueden contra atacar a la oposición con la experiencia y conocimiento de sus técnicos, su influencia sobre la agenda, el mandato político inicial y la explotación de situaciones institucionales y políticas. Sin embargo, en el largo plazo, la única forma de garantizar la puesta en práctica de un programa de desarrollo y de reformas es mediante la formación de una amplia base política que favorezca dicho programa. Hay que reconocer que en la mayoría de los casos, durante la puesta en práctica de un programa de desarrollo, la configuración de los grupos de interés puede cambiar y, en consecuencia, también puede cambiar el apoyo u oposición a esos programas, sin una suficiente argumentación teórica ni práctica. La respuesta a esta paradoja depende de la claridad de la enunciación del programa, de los canales de comunicación y publicidad utilizados y, sobre todo, de los efectos distributivos del programa sobre los diferentes grupos de interés. Aún cuando estos beneficios estén ampliamente repartidos en los diferentes grupos de interés, los políticos pueden tener dificultades en trasladar esa comunicación de forma clara al público y, por esa razón, se puede debilitar la formación de una amplia base política favorable al programa y fortalecer a las fuerzas opuestas al mismo.160 a) Grupos de interés y el gobierno La estrategia y esfuerzos para convencer a los grupos de interés sobre un particular punto del programa de desarrollo o sobre la totalidad del mismo depende de cada caso y depende también del área a que se refiere la medida o el problema. En general, las 159 160

Castellanos 1986A Geddes 1992

49

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

organizaciones empresariales y las organizaciones laborales son los grupos de interés más importantes y mejor organizados en los países y, por lo tanto, es necesario contar con el apoyo de éstos para la puesta en práctica de un programa de desarrollo o de una medida dentro del mismo. Las organizaciones gremiales son las más sensibles a los programas de desarrollo. Esto último es especialmente importante en el caso de aquellos países que inician su programa de desarrollo dentro una situación de desequilibrios fiscales o monetarios. En esos casos las políticas monetarias restrictivas que suelen ponerse en práctica para recomponer la situación financiera de un país tocan directamente a los sectores laboral y empresarial. La eventual resistencia del sector laboral a las reformas de un programa de desarrollo depende en gran parte de la organización laboral y de la estrategia de los sindicatos. En varios casos de América Latina se ha constatado que los sindicatos suelen oponerse a ciertas medidas de un programa de desarrollo o de reformas por presiones de los miembros de ese sindicato que temen que esas medidas traigan como resultado reducciones de empleo o del salario real. Existen varias experiencias históricas que muestran que los sindicatos que tienen buena comunicación con el gobierno y los partidos políticos o que, incluso, en parte participan del mismo gobierno, tienden a apoyar los programas de desarrollo y reformas dentro del contexto de una estrategia que permita visualizar y comunicar los costos y beneficios del programa, haciendo hincapié en resultados concretos que destacan la supremacía de los beneficios sobre los costos. Un ejemplo frecuentemente citado por los autores161 es el caso de Suecia en donde los sindicatos han sido desde inicios del siglo XX uno de los factores que más han apoyado el desarrollo y transformación del país, fundamentados en logros concretos que se han ido obteniendo y estructurados dentro de su participación en el partido social demócrata y, en algunas oportunidades, dentro de su participación en la gestión de los gobiernos social demócratas. En América Latina existen también algunas experiencias parecidas aunque no tan intensas como en el caso de Suecia. En el caso de Chile, por ejemplo, la coalición liderada por la Democracia Cristiana logró el apoyo del partido socialista, así como de los sindicatos vinculados a este último. Esto facilitó la puesta en práctica del programa de desarrollo diseñado por el gobierno demócrata cristiano.162 Un caso límite es el de México en donde, en el tiempo del gobierno del PRI, los sindicatos apoyaron varias medidas de los planes de desarrollo recibiendo en contrapartida concesiones laborales que políticamente les interesaban a los sindicatos y en algunos casos concesiones particulares a los directivos de los mismos.163 En términos generales las experiencias históricas sobre el particular llevan a la conclusión de que en los casos de gobiernos con tendencias socialistas es más fácil o probable obtener el apoyo de los sindicatos para la

161

Haggard 1992, Wirmark 1996 Arriagada 1994. 163 Kaufman 1994. 162

50

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

puesta en práctica de programas de desarrollo y reformas que en el caso de gobiernos con otras tendencias políticas. La reacción del sector privado ante los planes de desarrollo y de reformas es generalmente diferente, en los inicios de esos programas, a la reacción de los sindicatos. Por lo general, las organizaciones empresariales suelen apoyar las impopulares reformas de congelamiento de salarios, ampliación de horarios de trabajo, reducción de las prestaciones de horas extras, privatizaciones, etc. que algunos programas de desarrollo suelen incluir como medidas, con el objeto de mejorar temporalmente los niveles de competitividad mientras se aumentan los estándares de productividad. Sin embargo, los sectores empresariales suelen estar opuestos a las medidas de política de comercio encaminadas a la liberalización comercial, ya que esto conlleva en varios casos una reducción de la competitividad de sectores productivos habituados a producir dentro de reglas de protección nominal y efectiva relativamente altas. También suelen manifestar descontento cuando las negociaciones comerciales traen como resultado aumentos en las importaciones o importaciones de nuevos rubros que, de alguna forma, pueden reducir el mercado potencial para los productores nacionales. La posición del sector privado ante los programas de desarrollo depende también en gran parte de la situación económica del país, al momento de poner en marcha el programa de desarrollo. Algunos autores piensan que en los ambientes fuertemente democráticos la oposición del sector privado tiende a diluirse mediante el diálogo y la negociación y la oposición del sector laboral suele ser menos fuerte y con posibilidades también de negociación. De todos modos, en el caso del sector privado es necesario que el programa de desarrollo y de reformas produzca rápidamente efectos positivos para el sector para que este último mantenga su apoyo al programa o al menos no se oponga al mismo. 164 b) Programa de desarrollo: equilibrio entre grupos de interés El programa de desarrollo debe diseñarse teniendo en cuenta que la sociedad tiene expectativas y espera del mismo respuestas concretas que ayuden a mejorar el bienestar individual y de la población. Si el programa adolece de lo anterior, seguramente va a tener dificultades para que políticamente sea apoyado por los grupos de interés laborales y los grupos empresariales respondan favorablemente ante el mismo. En el diseño de los resultados esperados de un programa debe de encontrarse una posición de equilibrio para que el programa pueda producir efectos positivos para el sector laboral y el sector empresarial, ya que el apoyo u oposición a un programa de desarrollo y reformas va a depender de la percepción de los grupos de interés en cuanto a que los resultados los favorecen o no. Hay que hacer mención también que el éxito del diseño de un programa de desarrollo depende de la rapidez con que se obtengan los resultados positivos. En ese sentido, hay tres dimensiones que es importante tener en cuenta al momento de efectuar el diseño de un programa de desarrollo y reformas: la rapidez en la puesta en práctica, la presentación –venta- y secuencia de las diferentes medidas del programa de desarrollo y 164

Rodrik 1989

51

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

reformas y, finalmente, la utilización de mecanismos de compensación tanto para el sector laboral como para el sector empresarial. Cuarta etapa Influencia y cooperación Internacional Aunque las políticas y la situación política de los países individualmente considerados varían de región a región, algunos autores señalan que la influencia y cooperación internacional puede garantizar o bien debilitar los esfuerzos de desarrollo de los países con regímenes democráticos.165 La colaboración comercial, financiera y de ideas de la comunidad internacional puede hacer que el proceso de desarrollo y de reformas tenga mayores perspectivas de éxito en el corto y mediano plazo, aun cuando técnicamente no esté bien concebido o sea parcialmente incompleto. Obviamente, el apoyo a programas de desarrollo y de reformas que se otorga mediante tratados de libre comercio –TLCs-, de apoyo financiero y de inversión es importante para facilitar la obtención de resultados positivos de esos programas. Este tipo de apoyo puede también traer como consecuencia que los grupos de interés laborales y empresariales tengan menos argumentos para oponerse al programa, tanto al inicio como en el desarrollo del mismo. Sin embargo, en los casos en los cuales la comunidad internacional establece condiciones –condicionalidad- para un país que está poniendo en marcha su programa de desarrollo, esa condicionalidad puede debilitar grandemente las posibilidades de éxito del programa así como de los procesos de democratización de las nuevas democracias.166 La condicionalidad a que se hace referencia puede ser de índole financiera, como aumentar la carga tributaria, reducir la deuda externa, o bien, de índole económica, como por ejemplo limitaciones a las importaciones o a las exportaciones de productos, requerimientos para el turismo, o finalmente, de índole política como requerimientos relacionados con la organización e institucionalidad democrática que deben ser cumplidos previamente a otorgar un apoyo de comercio, de inversión u otros. En el caso de las áreas de integración de países en desarrollo, se suele recomendar que éstos robustezcan los procesos de integración, para fortalecer el apoyo político y alcanzar más rápidamente el desarrollo dentro del contexto de regímenes democráticos.167 Esta recomendación es especialmente válida para el caso particular de los países centroamericanos. ********* El anterior análisis contiene una serie de sugerencias y recomendaciones derivadas de la experiencia empírica, con base en el estudio de casos, para la formación de la base política. Sin embargo, ese análisis también patentiza que la tarea de formación de la base 165

Haggard 1992; Stiglitz 2000 Stiglitz 2000 167 Balassa 1964 166

52

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

política es complicada y merma tiempo valioso que podría destinarse a las tareas de desarrollo. Además, las perspectivas de éxito no son seguras y no está garantizado que el apoyo que eventualmente se logre para el desarrollo sea suficiente. 5. Consensos y apoyo político Hay que reconocer que las sociedades de los países en desarrollo tienen una gran necesidad de sentirse tomados en cuenta en los diferentes procesos de toma de decisiones de sus países, aunque en muchos de los casos no cuenten con la suficiente capacidad ni suficientes mecanismos de participación que permitan que sean tomados en cuenta.168 De ese hecho se origina la dificultad para establecer procedimientos para la formación de consensos y posiciones constructivas con respecto a la vía a seguir para desarrollar sus países, los mecanismos a poner en práctica, el financiamiento de los costos a que se debe de hacer frente y, sobre todo, para la elección o designación de los representantes de esas sociedades que estarían al frente y se harían cargo de la puesta en práctica de programas de desarrollo económico y social. Todo esto se traduce en situaciones que evidencian un débil apoyo político para las tareas del desarrollo dentro del contexto de las democracias.. La problemática para los procesos de toma de decisiones dentro de una democracia se disminuye o amplía por razones culturales y de idiosincrasia de las diferentes sociedades.169 Hay sociedades en las cuales los procedimientos de consulta y de formación de consenso existen como parte de su cultura y de las normas ordinarias de procedimiento de esos grupos. En otras, sin embargo, este proceso de consulta es prácticamente inexistente y la cultura está más orientada al establecimiento de procedimientos y normas de forma individual o por medio de grupos muy pequeños, generalmente excluyentes de otros grupos con puntos de vista diferentes. Asimismo, la cultura conforma el espacio intelectual y los elementos del mismo para la formación de consensos. En algunas sociedades ese espacio y elementos son muy limitados y los consensos suelen formarse más por elementos de imitación, atracción o seguimiento ciego de lo que otros dicen o hacen que por elementos racionales. Estas diferencias culturales y de idiosincrasia han servido de base para que ciertos autores piensen que el sistema democrático no es de validez universal, sino que únicamente es aplicable en ciertos tipos de sociedades. En consecuencia, estos autores sostienen que, probablemente, el sistema democrático no es válido para algunas sociedades, al menos temporalmente, hasta que estas sociedades puedan alcanzar ciertos cambios culturales proclives a la formación de consensos en sus diferentes comunidades.170 Se ha señalado ya desde hace varias décadas que no todos los tipos de conducta y procedimientos tienen aplicación universal, sino que algunos funcionan para unas sociedades y algunos para otras.171 Dentro de ese concepto amplio es más fácil encontrar 168

Parfitt 2004; Williams 2004. Briggs 2004. 170 Huntington 1968. 171 Williams 2004R. 169

53

Gabriel Castellanos

CONCEPTOS Y RELACIONES: democracia, desarrollo y gobernabilidad

una justificación a lo aseverado por los autores que indican que el régimen democrático no tiene aplicación universal y, por ende, no tiene aplicación para todas las sociedades.172 De la misma manera, esa afirmación amplia podría ayudar a encontrar alternativas de regímenes de gestión política alternativos al régimen democrático. Incluso dentro de ese panorama amplio podrían examinarse las conveniencias para ciertas sociedades de instaurar regímenes autoritarios o dictatoriales de acuerdo a sus estados de cultura y de idiosincrasia.173 La búsqueda de elementos racionales que justifiquen la conveniencia de un régimen democrático o de un régimen alternativo también debe de tomar en cuenta aspectos de conveniencia, funcionamiento y eficiencia. Existen situaciones en diferentes sociedades en las cuales, por razones de experiencias históricas de gobiernos previos, las poblaciones han alcanzado grados muy altos de diferencias y discrepancias en cuanto a la gestión pública gubernamental, la forma de realizarla y el procedimiento para validarla. En esas sociedades generalmente existe una atomización de opiniones y un grado de desconfianza muy alto, lo que dificulta que se puedan establecer procedimientos eficaces para acercar esos diferentes puntos de vista hacia puntos de vista compartidos sobre los cuales se pueden establecer consensos. En América Latina las desfavorables experiencias históricas de la mayoría de gobiernos anteriores han llevado a las diferentes sociedades a mantener una alta atomización de opiniones y de criterios para solucionar los problemas y, además, a un gran escepticismo sobre los regímenes democráticos y la conformación y elección de los mismos. Esto último, sin duda, es un catalizador para el debilitamiento del apoyo político.174 Publicado en agosto 2006

172

Kohli 1986. Mahathir 1995; Mahbubani 1992 y 1994 174 Castañeda 2006 173

54