CONCLUSIÓN GENERAL ¿DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE O GESTIÓN DE LAS EXTERNALIDADES DEL MODELO DE DESARROLLO AGROPECUARIO?

Nuestro análisis de los procesos de integración del desarrollo sustentable al marco de las políticas rurales muestra cómo los actores implicados en la producción y la implementación de dichas políticas, en diferentes niveles territoriales e institucionales, pueden movilizar de manera estratégica, bajo formas a menudo contrastantes, y a veces contradictorias, las ideas y los recursos de la acción pública. Su capacidad de intervención permanece sin embargo constreñida por un marco institucional heredado de la historicidad de las relaciones entre los diferentes componentes del sector rural y el Estado. Este análisis arroja un conjunto de evidencias que se pueden agrupar en cinco puntos particulares.

L A AUSENCIA DE UN COMPROMISO INSTITUCIONALIZADO EN TORNO A UNA DEFINICIÓN DEL DESARROLLO SUSTENTABLE

La primera constatación que nuestro estudio sugiere, atañe a la gran diversidad de las formulaciones y los contenidos empíricos

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del desarrollo rural sustentable. Las dinámicas de interpretación y apropiación de la noción de desarrollo sustentable evidencian la existencia de diferentes enfoques y prácticas, que pueden contradecirse dependiendo de los actores y de las arenas de acción política (territoriales, sectoriales) en las que se inscriben. Esta heterogeneidad se manifiesta en primer lugar en la manera de articular los tres pilares del desarrollo sustentable, jerarquizando su integración. En el ámbito nacional, dos visiones principales han tomado cuerpo en forma paralela y han competido sin llegar a ser integradas en un compromiso institucionalizado, en particular en el marco de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). En el seno de la sociedad civil, el ambientalismo social ha desempeñado un papel pionero al implementar las primeras experiencias que se reclamaron del desarrollo sustentable, a través de proyectos locales de desarrollo comunitario encaminados a articular objetivos sociales y productivos en torno a una preocupación ambiental central.249 A mediados de los años noventa, la creación de la Semarnap/t significó un momento clave de la inscripción del desarrollo sustentable en el dispositivo público, con una acepción inspirada en el espíritu integrativo del ambientalismo social. El principal reto al que los actores de esta corriente se han enfrentado radica en el riesgo de pérdida de autonomía, asociado a la institucionalización de sus prácticas en el marco de las políticas ambientales. Sin embargo, a partir de 2001, la Semarnat ha desarrollado una visión crecientemente sectorial del desarrollo sustentable, volcada 249

Como lo vimos en el caso de la sierra de Santa Marta, estas experiencias pueden entrar en competencia con visiones más politizadas del desarrollo sustentable, basadas en una crítica radical del modelo productivista y competitivo de desarrollo, y promovidas por organizaciones sociales y/o religiosas provenientes de la Teología de la Liberación.

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hacia objetivos prioritarios de conservación de la naturaleza. Por esta misma época, la sustentabilidad hizo realmente su entrada en las instituciones agropecuarias, a través del proceso de elaboración e implementación de la LDRS . Dicho proceso ha sido profundamente influenciado por el enfoque agrario/ista de la Sagarpa y de las organizaciones campesinas. La LDRS representa una versión ante todo técnica del desarrollo sustentable, que se convierte en instrumento de articulación de la acción pública en el medio rural. Su aplicación a los dispositivos públicos confirma el predominio de las lógicas productiv(ist)as y económicas sobre las dimensiones sociales y ambientales en la visión del desarrollo promovida por la administración agropecuaria. A pesar del carácter recurrente de las referencias a la integración necesaria de la acción pública bajo la bandera del desarrollo sustentable, asistimos, pues, a la permanencia de las lógicas de especialización sectorial de las distintas administraciones, en el pilar ambiental para la Semarnat (e incluso con una acentuación de dicha orientación en la última década), y en el pilar productivo para la Sagarpa, mientras la administración social extiende sus propios programas en torno a la producción de bienes públicos y de redes de protección. Las declinaciones alternativas de la sustentabilidad perduran en el nivel de las instituciones federales, bajo la modalidad de una coexistencia pacífica fundamentada en una estricta división de las tareas, sin dejar de generar obvias contradicciones en la acción pública. Si consideramos el conjunto del aparato institucional mexicano, el desarrollo sustentable aparece así como un objeto polisémico, cuyo contenido sólo cobra sentido y consistencia en los contextos de su apropiación y su traducción en acciones concretas. En tanto intento de articulación de las políticas públicas en torno a nuevos retos y objetivos, la LDRS no llegó, pues, a imponerse

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como ley marco, tal y como sus promotores lo esperaban. Sólo vino a superponerse a otros dispositivos preexistentes. La ausencia de un consenso entre las diferentes corrientes que echaron mano de la noción de sustentabilidad, así como la prevalencia, en tanto modelo de desarrollo, del referencial de la inserción competitiva explican en amplia medida esta situación. Esta incapacidad para convertir la LDRS en una norma estructurante ha sido acrecentada en los años posteriores por la elaboración de una serie de leyes de desarrollo sustentable, que declinan la noción de sustentabilidad en toda una gama de áreas de los sectores agropecuario (Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar de 2005, Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos en 2008), ambiental (Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, en 2005, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, dos años después), o pesquero (Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, de 2007).

EL DESARROLLO SUSTENTABLE ANTE LA CRISIS DEL MUNDO RURAL: ENTRE RETOS SOCIETALES Y DEPENDENCIAS DEL CAMINO POLÍTICAS

La segunda constatación que podemos hacer es que la existencia de múltiples declinaciones institucionales no levanta un interrogante mayor acerca de la noción misma de desarrollo sustentable. Ésta remite a la idea de una mejora duradera de las condiciones de vida, en sus dimensiones tanto social, como económica o ambiental. Ahora bien, si todas las políticas públicas reivindican la sustentabilidad, ¿son susceptibles de generar tal mejora en los medios rurales del país?

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Numerosas evidencias apuntan en sentido contrario, empezando con la crisis mayor que atraviesa el campo mexicano desde, por lo menos, un cuarto de siglo, y que se ha acrecentado con la ratificación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). La denominación del gran movimiento de protestas rurales que se extendió a lo largo del país en los años 2003-2004, ¡El Campo No Aguanta Más!,250 es bastante explícita al respecto. En el mismo tenor, la cuestión zapatista sigue sin resolverse en Chiapas y, aun cuando permanece confinada en un espacio microrregional, constituye un síntoma doloroso de la situación de extrema marginación económica y política que padece una franja significativa de la población rural del país, singularmente la indígena. En forma más reciente, el movimiento ¡Sin Maíz No Hay País! de 2007 confirmó las dificultades del sector campesino y de los productores de granos básicos en particular, pero también de los consumidores urbanos de bajos ingresos.251 Más allá de estos movimientos sociales de origen

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En contra del corporativismo histórico que marcó las formas de organización campesina a lo largo del siglo X X , el movimiento ¡El Campo No Aguanta Más! (MECNAM ) ha sido de las pocas movilizaciones campesinas de alcance nacional. Reunió numerosas y muy variadas centrales sindicales, como la Central Campesina Cardenista (CCC ), la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC ), la Coordinación Nacional Plan de Ayala (CNPA ), la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras del Campo (ANEC ), la Unión Nacional de Organizaciones en Forestería Comunal (Unofoc), la Coordinadora Nacional de Organizaciones Cafetaleras (CNOC ), o la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA ). En cambio, el movimiento se dividió posteriormente en torno a la estrategia que convenía seguir con respecto al Acuerdo Nacional para el Campo negociado con el gobierno en 2004 (véase Celis Callejas, 2005). Una plataforma campesina y agrícola se formó en junio de 2007 con el nombre de Consejo Nacional en Defensa de la Soberanía Alimentaria y la Reactivación del Campo en México. El corazón de esta plataforma estaba constituido, por lo menos en un primer momento, por las grandes centrales de pequeños y medianos

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rural, la principal manifestación de la profundidad de la crisis rural radica en el proceso migratorio masivo en dirección de las regiones del norte del país y de los Estados Unidos. En muchos casos y con una frecuencia cada vez mayor, estas migraciones conducen al abandono de las actividades agrícolas. Lo que está en juego a través de estas diversas manifestaciones es la permanencia de un sector mayoritario de la agricultura y de la sociedad rural mexicana: el de las pequeñas unidades productivas de tipo familiar, débilmente insertadas en las cadenas de valor agroindustrial. Las expresiones múltiples de estas tensiones sociales influyeron fuertemente la manera en que actores particulares del juego político nacional se apropiaron el tema del desarrollo rural sustentable. En un periodo de recomposiciones radicales del modelo económico y de fragilización del sistema político, asociadas al proceso de liberalización y al derrumbe del régimen posrevolucionario, el desarrollo rural sustentable representó una oportunidad de (re)legitimación

productores agropecuarios, en particular la CNOC , la CNPA y El Barzón, apoyadas por una red densa de organizaciones campesinas regionales. ONG ambientalistas (GEA , R APAM , Guerreros Verdes, CCMSS , Greenpeace), o más generalistas (Oxfam), así como personalidades del mundo académico (Armando Bartra, Cristina Barros, Antonio Turrent, Pablo González Casanova, Víctor Manuel Toledo) apoyaron esta iniciativa. Casi inmediatamente, la plataforma lanzó la campaña “¡Sin maíz no hay país! Pon a México en tu boca”, que se extendió del 25 de junio de 2007 al 1° de enero de 2008. Con un tenor ambiental más explícito, pero una menor intensidad campesina, esta iniciativa puede ser analizada como un intento de revivir el movimiento ¡El Campo No Aguanta Más! de 2003-2004, en el contexto apremiante de la liberalización total e inminente de los mercados agropecuarios con los Estados Unidos y Canadá. La primera de las diez medidas reclamadas por la plataforma era por cierto el retiro de los cultivos de maíz y frijol del TLCAN ; la seguían la prohibición de cultivo de maíces transgénicos, la protección y mejoramiento del patrimonio genético de los maíces mexicanos, y el reconocimiento constitucional del derecho a la alimentación y el establecimiento de una ley de seguridad alimentaria (véase Foyer, 2008).

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para ciertas categorías de actores políticos, tanto en el nivel nacional como en los eslabones regionales y municipales. Sin embargo, en estas diversas escalas de acción, el desarrollo rural sustentable fue movilizado en primer lugar como argumento político y palanca institucional para reivindicar un tratamiento diferenciado a favor de la pequeña agricultura familiar, definida como un sector social específico, particularmente expuesto a las externalidades negativas de la inserción competitiva. Así, el carácter dual de la agricultura mexicana y los riesgos de ruptura socioterritorial que dicha dualidad conlleva, incidieron en mayor medida en las formas de institucionalización de la sustentabilidad en las políticas rurales. La elaboración de la LDRS se inscribió en una ventana de oportunidad abierta por la alternancia política de 2001 y la fuerte representación de actores venidos de las antiguas centrales corporativas campesinas en el seno de la Cámara de Diputados. Estos actores impusieron una definición normativa de la sustentabilidad fuertemente influenciada por la naturaleza dual del modelo de desarrollo agropecuario y por la oposición estructural entre el sector agroempresarial y la pequeña agricultura familiar, en beneficio de ésta, pero sin verdadera participación de los productores campesinos en la construcción de la ley. En las arenas municipales también, los programas sectoriales y los Comuders son vistos como recursos para consolidar las bases y las redes políticas locales. Dichos recursos atañen no solamente a los financiamientos con los que estas redes se pueden beneficiar, sino también al papel legitimante que puede desempeñar la constitución de nuevos foros y nuevas organizaciones, revestidos con los atributos de la participación social. Pero estas nuevas arenas políticas no escapan de constituir avatares potenciales de las prácticas clientelares que han estructurado las lógicas de acción política en el medio rural

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a lo largo del régimen posrevolucionario, como el caso de la sierra de Santa Marta que nos brinda algunas muestras.

¿DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE O AMORTIGUAMIENTO DEL PARADIGMA DE MERCADO?

Profundizando en este tenor, y abordamos aquí la tercera conclusión que podemos sacar de nuestro estudio, el desarrollo sustentable no parece constituir un cambio de referencial para el desarrollo rural y la acción pública, sino que es más bien movilizado, en el mejor de los casos, como una herramienta de amortiguamiento del paradigma de mercado. Este último conserva un papel hegemónico en la articulación de los tres pilares, la cual sigue una pauta claramente jerarquizada a favor de las dimensiones económico-productivas. En lo fundamental, el modelo de desarrollo agropecuario productivista, perseguido desde la década de 1950, sigue orientando en forma determinante los programas dirigidos al sector rural. Aun cuando los representantes políticos de la agricultura campesina lograron abrir el camino hacia un estatuto socioterritorial y un tratamiento diferenciados para los pequeños productores familiares frente al sector agroempresarial en la ley de 2001, la sustentabilidad no ha sido movilizada como referente normativo para organizar el futuro de las unidades de producción familiares: la modernización competitiva permanece como el referencial dominante de una mayoría de los actores implicados en la implementación de las políticas de desarrollo sustentable, incluso dentro del sector de la agricultura campesina. Así, el desarrollo sustentable es contemplado como un marco programático de coordinación y armonización de políticas elaboradas con el fin de compensar externalidades negativas, o de amortiguar

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los daños colaterales (ambientales, sociales, institucionales) de las políticas de liberalización comercial, antes de ser un proyecto global para impulsar el cambio en el sector rural. En la práctica y en forma general, el desarrollo sustentable no sólo dista de ser considerado una alternativa a un desarrollo pensado en términos de crecimiento económico, sino que es precisamente la internalización de los costos sociales y ambientales del crecimiento la que es vista como garante de una mejor eficiencia para el desarrollo económico-productivo. En otros términos, el desarrollo sustentable no parece constituir en México un modelo de desarrollo reconfigurado por la multidimensionalidad, sino una corrección realista del paradigma de mercado. Esta forma de jerarquizar las dimensiones del desarrollo conduce, in fine, a institucionalizar la configuración dual de las agriculturas y del mundo rural, al igual que la de los dispositivos públicos dirigidos a estos sectores. Las políticas rurales siguen líneas de división geográfica que concentran las acciones de apoyo a la integración comercial y al equipamiento de las unidades productivas en las regiones del occidente y del norte, donde las estructuras de la agroindustria están muy presentes, cuando las regiones del centro-sur y del sureste, donde predominan las pequeñas unidades familiares, son campos privilegiados para los programas de transferencias sociales, conservación ambiental y desarrollo cultural (véase el capítulo 2). Aún circunscrita al campo de las políticas agropecuarias, la construcción normativa de la sustentabilidad permanece truncada. No lleva a definir nuevos modelos productivos o de relación con los mercados específicos a la agricultura familiar (agroecológico, campesino, identitario, etcétera), y aún menos a promover dispositivos de acompañamiento de la transición del modelo agropecuario productivista, fundamentado en el consumo intensivo de insumos, hacia un modelo alternativo. Las normas elaboradas tienen, ante todo, un

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alcance agregativo: remiten a representaciones colectivas y apuntan a federar intereses. Permiten definir acciones colectivas encaminadas a agrupar a los productores familiares y a afirmar su legitimidad política y social, pero carecen de una base técnica para refundar la acción pública en materia de desarrollo agropecuario y rural.

DEPENDENCIAS DEL CAMINO Y DEFINICIONES ANTAGONISTAS DEL DESARROLLO SUSTENTABLE

La cuarta conclusión que inspira nuestro estudio refiere a la importancia de las dependencias del camino –en el sentido de limitación que las estructuras cognitivas y los referenciales de acción de los actores imponen en términos de opciones factibles para la decisión pública– en las formas de apropiación y endogenización del desarrollo sustentable, independientemente de la escala de observación en la que nos ubicamos. Esta situación resalta claramente de las variantes del desarrollo sustentable aplicadas por las administraciones sectoriales y de su reticencia para avanzar hacia una verdadera coordinación/integración de sus programas. Como lo vimos a través de los testimonios de los miembros de los consejos de Desarrollo Rural Sustentable, los intentos de articulación y construcción de sinergias entre los programas sectoriales fracasan frecuentemente debido tanto a factores técnicos (divergencia de las normatividades operativas, disociación de las jurisdicciones territoriales de las dependencias federales), como a las lógicas de consolidación institucional de los diferentes servicios gubernamentales, en un marco de acción fuertemente marcado por las prácticas clientelares. Estos rasgos penalizan directamente el desempeño de los consejos distritales, cuya coordinación por parte de la Sagarpa padece las estrategias de boicoteo o

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del desdén de las demás dependencias federales. El grado de institucionalización de los consejos de Desarrollo Rural Sustentable es aún insuficiente como para trascender la sectorialización de la administración pública y fomentar la transversalidad. El peso de las dependencias del camino se manifiesta con igual fuerza en el ámbito local. Las dinámicas analizadas en la sierra de Santa Marta apuntan claramente hacia dos formas divergentes y ampliamente antagónicas de endogenización del desarrollo sustentable, las cuales se inscriben en dos paradigmas históricos opuestos de organización y relación con el Estado nacional. Por un lado, el paradigma de autonomía y restauración comunitaria ha constituido una base histórica de movilización y acción política en las zonas indígenas, desde las formas de resistencia al Estado liberal decimonónico hasta el levantamiento neozapatista de 1994, pasando por las guerrillas del periodo revolucionario. Dicho paradigma encuentra una variante peculiar y contemporánea en un proyecto de agricultura campesina autónoma, centrado en la valoración y la conservación de los recursos y saberes locales, el cual tiene sus orígenes en las experiencias de desarrollo comunitario promovidas por organizaciones independientes y apoyadas por la izquierda alternativa en las décadas de 1970 y 1980, mismas que confluyeron en la corriente de la agroecología durante los años noventa. El segundo paradigma es el de la adhesión a un proyecto de integración nacional, en torno a un Estado garante del acceso ampliado y equitativo a los recursos, tanto en una perspectiva intra como intergeneracional, y reconocemos aquí una premisa fundamental de la sustentabilidad. Este paradigma se expresa en un proyecto de modernización e intensificación productiva de las pequeñas unidades familiares, en torno a la incorporación de las tecnologías de la revolución verde y la inserción en los dispositivos de asistencia proveídos por las estructuras insti-

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tucionales del Estado (dependencias federales, estatales y sindicatos campesinos oficiales). Resulta obvio que ambos paradigmas se articulan con las dos corrientes mayores, ambientalista y agrarista, que influyeron en la integración institucional del desarrollo sustentable en la arena política nacional. Como lo hemos visto, estos dos modelos impregnan la forma en que los equipos municipales de la sierra de Santa Marta han organizado el funcionamiento de sus dispositivos de desarrollo local y su estrategia de relación con las dependencias de los gobiernos federal y estatal. Los proyectos de Mecayapan y Pajapan se inscriben en la perspectiva de un desarrollo autocentrado, que suscribe objetivos de autosuficiencia alimentaria y de construcción de una autonomía, tanto decisional, como de competencias en la formulación y la gestión de sus proyectos, y financiera, mediante la constitución de un fondo municipal revolvente y perenne de inversión. Soteapan, por el contrario, sostiene un proyecto de desarrollo basado en la integración completa al dispositivo de apoyo público, mediante la articulación estrecha del conjunto del dispositivo municipal a las redes clientelares del gobierno de Veracruz y de Antorcha Campesina. Dicho modelo postula la alineación con los temas de la revolución verde y la modernización competitiva promovidos por la administración agropecuaria. Sigue centrado en un ideal de agricultura de tipo familiar, insertada en la organización comunitaria de los ejidos, pero funcionalmente integrada a las redes de política pública características del régimen de regulación corporativa y clientelar del partido-Estado. En este modelo, la organización política (Antorcha Campesina) asume la función crítica de enlace entre las demandas individuales y comunitarias y los recursos públicos, así como de regulación del acceso a dichos recursos.

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Como lo anunciamos en la introducción del libro, nuestro propósito no es evaluar la compatibilidad de estas lógicas con la noción de sustentabilidad, aun cuando puede parecer obvio que la adhesión de Soteapan al modelo productivista y de integración clientelar suscita ciertas preguntas al respecto. Lo que evidencia el análisis de las diferentes dinámicas locales, lo hemos subrayado, es la ausencia de coordinación y armonización a escala supramunicipal, en un contexto marcado por las disfunciones estructurales del consejo distrital (por falta de recursos y legitimidad) y la naturaleza antinómica de los dos proyectos municipales. La fragmentación de los actores institucionales, la pluralidad de los registros normativos que orientan tanto el desempeño de las agencias de desarrollo como el de las organizaciones locales que interactúan con éstas, y la legitimidad precaria del dispositivo de consejos de Desarrollo Rural Sustentable contribuyen a la fragmentación de los proyectos y de la propia noción de desarrollo rural sustentable.

CONFLICTOS DE TEMPORALIDAD QUE DESAFÍAN LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA LDRS

Finalmente, los tiempos de la construcción de nuevos marcos institucionales de producción de las políticas rurales y de nuevos proyectos territoriales de desarrollo, los tiempos de instalación de nuevos marcos referenciales de interacción entre dependencias federales, gobiernos municipales, actores de la sociedad civil y del sector privado, evidencian un desfase flagrante con, por una parte, la precariedad y la discordancia de los tiempos de los mandatos electorales en los diferentes niveles de ejercicio del Poder Ejecutivo y, por otra, la urgencia de una crisis inédita de reproducción de las sociedades rurales.

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La acción pública permanece organizada de acuerdo con una lógica de proyectos, cuyos términos están acotados por la duración de los mandatos de los tres órdenes de gobierno. Al mismo tiempo, el dispositivo de los consejos de Desarrollo Rural Sustentable sólo cobra una realidad funcional en el nivel municipal, el cual se caracteriza precisamente por la extrema brevedad de los periodos de gobierno (tres años), brevedad agudizada por la imposibilidad constitucional de reelegirse. Si consideramos la escasez de los recursos estatutarios de los Comuders y, por consiguiente, su dependencia hacia los apoyos particulares que los presidentes municipales les otorgan, esta situación genera un marco de precariedad que se antoja antinómica con la noción de sustentabilidad. Las discordancias entre los mandatos en los niveles federal y estatal se suman a la inestabilidad de los compromisos municipales para dibujar una situación de recomposición perpetua de los marcos de interacción y coordinación entre los tres órdenes de gobierno. Por otra parte, la brutalidad del ajuste estructural al que los hogares campesinos están confrontados, la precariedad de sus fuentes de ingresos y la creciente movilidad a la que dichos hogares o algunos de sus miembros están sometidos para diversificar sus recursos, constituyen un cuadro de incertidumbre que impide a una mayoría de la población rural comprometerse en instancias participativas o proyectos de desarrollo de cierta duración. Se genera así la paradoja según la cual los dispositivos de desarrollo sustentable, encaminados a construir mecanismos de solidaridad intra y transgeneracional, están en los hechos administrando situaciones de precariedad que se inscriben en la perspectiva de larga duración.