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CONFERENCIA INTERNACIONAL
PROPUESTA DE CREACIÓN DE UN ÓRGANO RECTOR DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA: APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
28 y 29 de Marzo, 2007
RELATORÍA DE LA CONFERENCIA
José Oviedo Relator 4 de abril, 2007
INTRODUCCIÓN Insertándose en una tendencia creciente a nivel mundial, la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública fue promulgada en la República Dominicana en el año 2004. Aún y cuando se registran avances en la designación de funcionarios responsables de acceso a la información y establecimiento de oficinas de acceso a la información, así como en los procesos de capacitación y de promoción del derecho en esta área, existe la percepción de que la creación de un órgano rector intensificaría y daría mayor efectividad al ejercicio de los derechos prescritos por la ley y a las instituciones públicas, necesaria para dar un efectivo cumplimiento a la ley. OBJETIVO El objetivo general de la Conferencia fue iniciar el debate de la propuesta dominicana sobre la creación de un órgano rector para la implementación de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública, a partir del conocimiento de estructuras vigentes a nivel internacional.
PRIMER DÍA La apertura de la Conferencia estuvo a cargo de las siguientes autoridades y representantes de organismos internacionales auspiciadores: Marcos Villamán, Director Ejecutivo del Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE). José Joaquín Bidó Medina, Presidente de la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción (CNECC). Ramón Ventura Camejo, Director de la Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP). Dino Sinigallia, Embajador Delegado de la Comisión Europea. Christina Malmberg, Gerente País del Banco Mundial en la República Dominicana. Franz Helms, Director del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). Las palabras iniciales fueron pronunciadas por el Dr. José Joaquín Bidó Medina, Presidente de la CNECC. El Dr. Bidó Medina identificó los problemas claves que enfrenta el derecho al acceso a la información pública, citando la corrupción y la falta de información a los gobernados como parte del concepto de arritmia histórica acuñado por Juan Bosch para caracterizar los procesos político-institucionales dominicanos. El presidente de la CNECC destacó la percepción, frecuente en el Estado, de que ofrecer información pública es un regalo, señalando la necesidad de transformarla para ser percibida como una obligación, ya que el mandante es el pueblo.
El Dr. Bidó Medina resaltó la relevancia de la conferencia en términos de ponernos en contacto con el mundo para explorar mecanismos tales como el órgano rector de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública (LGLAIP). Según el Dr. Bidó Medinal, es necesario cubrir un vacío en la LGLAIP, que es la ausencia de un órgano rector, puesto que la ley, en sus artículos 27 y 28, establece el procedimiento contencioso administrativo como salida a las disputas legales en torno al derecho de acceso a la información, una función poco desarrollada en la institucionalidad dominicana, a cargo de la Cámara de Cuentas. El director ejecutivo de CONARE, Dr. Marcos Villamán, planteó la necesidad de responder con transparencia y facilitar información a los medios y a la ciudadanía, asegurando información veraz y fluida, como parte central de una institucionalidad que garantice mayor democracia y disminuya la corrupción. A su juicio, la conferencia arroja luces para potenciar el proceso de acceso a la información, iluminando perspectivas y opciones institucionales que tengan en cuenta la experiencia internacional. Christina Malmberg, gerente del Banco Mundial en la Republica Dominicana, puntualizó la existencia de una nueva estrategia del BM para el buen gobierno y la lucha contra la corrupción. Dicha estrategia se estructuró a partir de una consulta efectuada en 47 países, incluyendo la República Dominicana. La estrategia fue aprobada en Marzo del 2007 por el BM y apunta a fortalecer y promover la transparencia, impulsando la demanda de gobernabilidad. En ese contexto, la representante del Banco Mundial consideró que el acceso a la información pública es un elemento crucial, ya que empodera a los ciudadanos a través de una participación informada. También destacó otras varias razones: constituye én una valiosa herramienta para la evaluación de las políticas públicas, mejorando capacidades de monitoreo que disminuyen la corrupción, así como creando condiciones para una mejor comunicación entre el gobierno y la ciudadanía. El acceso a la información pública mejora también el análisis para la formulación de las políticas públicas; reduce los costos de transacción e incrementa la confianza en las instituciones. Christina Malmberg concluyó que acceso a la información es una llave que abre el Estado a la ciudadanía, contribuyendo a la gobernabilidad y estimulando el desarrollo económico y social, y por ende, al combate a la pobreza. Christina Malmberg reconoció que la promoción de este derecho es un objetivo impulsado por el BM en muchos países. Por ejemplo, en México, han apoyado la consolidación de archivos. En Honduras, se apoya al Instituto de Acceso y Transparencia y la Mesa de Transparencia. En la República Dominicana, el Banco Mundial apoya los esfuerzos del Estado e iniciativas de la sociedad civil como la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y Participación Ciudadana. La funcionaria del BM subrayó que la implementación de la mencionada ley requiere entrenamiento y que se mejoraría su efectividad con la creación de un órgano que diseñe y coordine la estrategia de implementación, apoye a la ciudadanía y a entidades públicas en esta materia, y resuelva los casos cuando se niega información, previo a la justicia, ayudando también a proteger datos personales. De ahí señaló la necesidad de subsanar la ausencia de un organismo rector en la LGLAIP. A su juicio, esta conferencia se dirige en esa dirección, discutiendo diversos modelos como insumo a la propuesta preliminar dominicana, y constituye un esfuerzo interinstitucional para encarar los desafíos de dicha implementación.
El Dr. Dino Sinigallia, Embajador delegado de la Comisión Europea resaltó la formación de la Unión Europea hace 50 años y su impacto mundial a nivel económico y social y del desarrollo de tratados internacionales, así como los avances para tener una Constitución Europea. Asimismo resaltó la importancia de un órgano rector para la implementación de la LGLAIP, subrayando que la transparencia es básica para la administración moderna, ameritando instrumentos efectivos que tiendan a reducir corrupción y a aumentar la imparcialidad del Estado, garantizando gobernabilidad, la consolidación del Estado de Derecho y la reducción de la pobreza. Estos elementos son claves en las políticas de la UE, ya que permiten asentar procesos duraderos de desarrollo. En este sentido, el Embajador de la UE consideró que mejorar la eficiencia y la transparencia son parte del reto dominicano y que la LGLAIP sienta bases para acceder a la información de los organismos del estado, derecho consagrado por convenciones y pactos internacionales de los que la República Dominicana es signataria. A su juicio, un órgano rector facilitaría la promoción del derecho de acceso, la resolución de casos y la protección de los datos personales en poder de los organismos estatales. Esta conferencia entonces permite examinar experiencias internacionales, resaltando el apoyo de PARME a la iniciativa de creación del órgano rector. Franz Helms, el director de PARME, señaló que la administración pública moderna ha de ser meritocrática y dedicada al servicio público, lo cual es esencial para tener éxito en la competencia internacional, el comercio y la inversión extranjera. Citó proyectos apoyados por PARME como la Ley de Función Pública, la Ley del Tribunal Contencioso Administrativo, la introducción de un método de autoevaluación en la administración pública, vinculado al Premio Nacional de Calidad y al reconocimiento de prácticas promisorias. Tambien afirmó Estableció que la falta de acceso legal a la información pública crea problemas de transparencia y aumenta los riesgos de corrupción, por lo que PARME ha apoyado el reglamento para la aplicación de la ley y puesta en funcionamiento de Oficinas de Acceso a Información y la formación de Responsables de Acceso a la Información, apoyando también la creación de un órgano rector para la implementacion de la ley. Citó que, en la UE, una gran mayoría de países miembros tienen una base legal en materia de acceso a la información pública, señalando que en Suecia existe desde hace más de doscientos años (1676). El Parlamento Europeo ha regulado esta materia para los países miembros en el año 2001. Consideró finalmente que la implementación de esta ley aportará a la transformación de la República Dominicana en un Estado moderno. PRESENTACIONES PONENCIA DE HONOR A CARGO DEL DR. CESAR PINA TORIBIO, Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo y miembro de la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción. Principales observaciones:
La ponencia del Dr. Pina Toribio subrayó los siguientes puntos: 1. La Consultoría Jurídica ha apoyado la implementación de la LGLAIP, cuya vigencia real estaba supeditada a la promulgación del reglamento y al establecimiento de las Oficinas de Acceso a la Información (OAI) en las instituciones públicas. La CJ puso en marcha estos mecanismos, abriendo una consulta para la adopción del reglamento de la LGLAIP en un marco de consenso y de legitimidad. Se publicó el anteproyecto de reglamento en la prensa y la página web de la CJ y se convocaron talleres de análisis con sectores diversos de la sociedad dominicana. El Reglamento fue promulgado en el 2005, siendo su difusión un próximo paso. Se publicó también un volumen conteniendo la LGLAIP y su reglamento y se hicieron talleres de capacitación para consultores jurídicos de organismos del Estado, promoviendo la aplicación de los instrumentos de la LGLAIP. 2. Ademas, se facilitó el proceso para la puesta en práctica de las OAI, una innovación en las estructura burocráticas en la tradición gubernamental dominicana. Se desarrolló una experiencia piloto en la Procuraduría General de la República, generando un modelo para otros organismos del Estado. Subrayó que hoy existen más de treinta OAI, con sus respectivos RAI y que otras se pondrán próximamente en funcionamiento. 3. En Febrero del 2005 se creó la Comisión Nacional de Ética, respondiendo a la pérdida de credibilidad por la percepción de corrupción. Se elaboró el Plan de Ética y de Prevención y Sanción de la Corrupción (2005) con ocho pilares de acción. El sexto pilar es el de la información y participación para una gobernabilidad ética, planteando la puesta en marcha de la LGLAIP, con la conformación de las OAI, con directivos escogidos por concurso público. 4. La indefinición de un órgano rector es una preocupación compartida por la CNECC y CJ. Se planteó a CONARE como instancia facilitadora del proceso para elaborar una propuesta para la creación de un órgano rector, formando una instancia interinstitucional de la que resaltó esta conferencia. 5. El gobierno dominicano entiende que el acceso a la información es un valor indispensable para fortalecer la democracia y el ejercicio del control ciudadano. Por eso ha apoyado los procesos vinculados a esta ley. Plantea el acceso a la información como un derecho ciudadano a recibir, buscar e investigar la información pública, con la única limitación de la seguridad del Estado. Finalmente el Dr. Pino Toribio enfatizó que actualmente existe un compromiso con la transparencia y el acceso a la información, lo cual enriquecerá la democracia ciudadana. PANEL DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA PROMOCIÓN Y APLICACIÓN DE LEYES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Objetivo: Conocer experiencias sobre la promoción y aplicación de leyes de acceso. Lecciones aprendidas. Ventajas y desventajas de la existencia de un Órgano Rector
El panel de buenas prácticas estuvo compuesto por Cecilia Azuara, directora de clasificación y datos personales del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) de México, Natasa Pirc Musar, Comisionada para la Información de Eslovenia y Rui Ribeiro, asesor jurídico de la Comisión de Acceso a la Información de Portugal. Principales observaciones: Cecilia Azuara (México). La experiencia de México es una de las más sobresalientes a nivel mundial a pesar de que data de la década del 2000. Algunos de los puntos de mayor relevancia en esa experiencia, según lo apuntalado por Cecilia Azuara, fueron los siguientes: 1. México tiene una ley federal de transparencia y acceso a la información desde el año 2002 y 32 leyes estatales. Los sujetos obligados de la ley federal son el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos. 2. El ámbito de acción del IFAI es el Poder Ejecutivo Federal. Los demás poderes están facultados para establecer sus propias instancias y procedimientos, en congruencia con la ley federal. 3. Entre los objetivos del IFAI se encuentran garantizar el acceso a través de procedimientos sencillos y expeditos; mejorar la clasificación y manejo de documentos y la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados; así como transparentar la gestión pública mediante la difusión de información y la rendición de cuentas. El marco legal carece de una ley de archivos y ley de protección de datos personales (pendientes en el Congreso); por ello, la ley Federal de Transparencia y Acceso a la información incluye regulaciones de manejo de archivos y protección de datos personales. 4. El principio rector en materia de acceso es el de publicidad, es decir, que toda información gubernamental es pública. El principio rector en materia de protección de datos personales es garantizar la protección de ese tipo de datos en posesión de entidades públicas. 5. Mientras las entidades gubernamentales están obligadas directamente, los entes que reciben fondos públicos, tales como los partidos, están obligados indirectamente y rinden cuentas a través del organismo público (Instituto Federal Electoral), que otorga sus recursos. Los entes del gobierno son sujetos obligados que deben publicar y actualizar información relevante en sus sitios de internet. La ley establece los tipos de información básica que deben ser suministrados, así como los procedimientos expeditos y sencillos para el acceso y para la protección de datos personales. 6. La ciudadanía no necesita decir para qué solicita información ni justificar su petición. Tampoco necesita indicar su edad o nacionalidad. Si se trata del acceso y corrección de datos personales, las terceras personas deben acreditarse y demostrar que son titulares o representantes legales de la persona de quién se solicita información. 7. La ley establece un mecanismo de revisión de denegatorias o respuestas insatisfactorias, sustanciado ante el IFAI.
8. El diseño institucional en el Poder Ejecutivo federal establece los siguientes mecanismos: a) Se presenta la solicitud de información ante la unidad de enlace (vínculo con la ciudadanía) por internet. Existe b) un Comité de información en cada dependencia pública del poder ejecutivo. y su función es filtrar y clasificar la información determinando si procede, así como intervenir en el procedimiento de acceso si no se localiza la información, tomando las medidas pertinentes; en última instancia, declara su inexistencia. Por ultimo está estipulado un recurso de revisión a ser presentado ante el c) Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Este también garantiza la protección de datos personales. 9. La ley establece un listado limitativo de supuestos de información reservada y confidencial, protegiendo la información reservada gubernamental por causas planteadas por la ley, por un plazo determinado (un máximo de 12 años) que puede ser ampliado si las circunstancias aún subsisten y estan sujeto a la “prueba de daños" (daño que se causaría de darse a conocer la información). La protección de información de particulares no tiene plazo pero puede estar sujeta a la prueba de interés público (por ejemplo si una persona es favorecida por una concesión del Estado). 10. La ley establece responsabilidades y sanciones al incumplimiento del servidor público. Las sanciones son impuestas por la Secretaría de la Función Pública. 11. De Junio del 2003 a Febrero del 2007, se han presentado 188,012 solicitudes de información. Existe un sistema informático de solicitudes de Información que tramita el 95%, mientras que un 5% se tramita de forma manual. Esas solicitudes han sido presentadas ante 239 agencias gubernamentales y han aumentado sistemática y significativamente cada año. Las solicitudes académicas y de medios de comunicación constituyen la mayor proporción de las solicitudes. Los recursos de revisión se han incrementado concomitantemente a la tendencia creciente de las solicitudes. 12. Retos fundamentales del proceso incluyen completar el ciclo legislativo con la aprobación de la ley de archivos y de protección de datos personales, expandir el ejercicio del derecho de acceso, desarrollar el derecho al acceso a información en la Constitución, estableciendo parámetros mínimos para homologar la ley federal y las leyes estatales (plazos, sujetos obligados, criterios de reserva de información, normas para clasificar archivos, medios de acceso disponibles, etc.)
Natasa Pirc Musar (Eslovenia). Eslovenia es uno de los últimos países de la Unión Europea en poseer un marco jurídico para el derecho de acceso a la información (2003). De ahí la importancia de conocer la realidad en otro país donde la ley es también reciente como la República Dominicana. Pirc Musar reflexionó sobre el contexto jurídico del derecho al acceso a información pública en la Unión Europea, los modelos institucionales de órganos rectores existentes, las bases y factores que inciden en el nivel de éxito de la implementación de las leyes de acceso, y enumeró los principios fundamentales del acceso a información en Eslovenia, sus bases constitucionales y la manera en que son definidas las excepciones legales al acceso a información.
Natasa Pirc Musar destacó que desde 1992, iniciando con Hungría, todas las sociedades del Centro y Este europeo han adoptado leyes de acceso a información pública y que solo tres países de la UE no poseen dichas leyes (Malta, Luxemburgo y Chipre). Asimismo, la funcionaria de Eslovenia subrayó la existencia de tres sistemas institucionales para reclamos de denegación de acceso a la información:
Comisionados o Comisiones Defensor del Pueblo Tribunales Administrativos
En todos los casos existe la opción final de recurrir a un tribunal judicial. Natasa Pirc Musar Indicó tres principios básicos del trabajo del Comisionado en Eslovenia: a) La información producida por las instituciones públicas es propiedad de la ciudadanía (aparte de las excepciones jurídicas al acceso); b) El gasto público debe ser transparente; c) La ausencia de respuesta es inaceptable. En Eslovenia, los artículos 38 y 39 de la Constitución garantizan la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información (art. 39), así como la protección de los datos personales (art. 38). Estos principios constitucionales se han cristalizado en las Actas de Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales. Las bases de una implementación exitosa de estas leyes, según la Comisionada de Eslovenia, están dadas por los siguientes elementos: ¾ ¾ ¾ ¾
Si la libertad de acceso a la información pública tiene carácter constitucional. Si el país tiene una ley de acceso a la información pública El número de excepciones al derecho de acceso Si existen las bases jurídicas para la “prueba de interés público” en la ponderación de las excepciones
También enumeró los siguientes factores claves de éxito: ¾ El poder institucional para sancionar violaciones a la ley ¾ El cambio de mentalidad de los burócratas a favor de la apertura gubernamental ¾ La existencia de un órgano rector como los Comisionados de Información o el Defensor del Pueblo ¾ La motivación de la ciudadanía para ejercer el derecho a solicitar información. Por ultimo, Indicó que un número significativo de excepciones torna muy lenta y burocrática la implementación de la ley y que en Eslovenia sólo existen 11 excepciones, siendo la protección de datos personales la única excepción que es también un derecho constitucionalmente establecido. En los años de vigencia de la ley, 29.4% de las decisiones del Comisionado se han relacionado con la protección de datos personales. Acerca del Defensor del Pueblo como órgano rector señaló que este funciona mejor si el derecho está consagrado en la Constitución y que, no obstante, sólo puede dar recomendaciones no vinculantes. En cuanto al cambio en la mentalidad de los funcionarios y empleados públicos, consideró fundamental la transformación de la antigua cultura del secreto en una cultura más abierta a lo público. También destacó que en la otra cara de la relación entre Estado y ciudadanía, es también muy relevante una promoción del derecho que eliminar el temor de los ciudadanos y ciudadanas a preguntar.
Rui Ribeiro (Portugal)
Marco Constitucional del acceso a información. El derecho al acceso a los archivos y registros de información pública está consagrado en el Artículo 268, acápite 2, de la Constitución de Portugal. El texto constitucional limita este derecho en los casos de seguridad del Estado, tanto interna como en las relaciones con otros Estados, así como en los casos de investigación criminal y en aspectos de la intimidad individual. Marco Legal y criterios fundamentales para el acceso a información. La Ley de Acceso a Documentos de la Administración Pública, que data de 1993 y que ha tenido modificaciones en 1999 y en el 2006, establece que toda la ciudadanía debe ejercer el derecho de acceso a información a través del acceso a documentos de la administración pública no nominativos. Los documentos nominativos deben ser entregados bajo solicitud previa a la persona a quien están referidos, así como a terceras partes que hayan obtenido autorización escrita de la persona concerniente. El acceso a documentos nominativos también puede ser otorgado si la tercera persona demuestra tener un interés directo, personal y legítimo. El acceso a información es negado en los casos en que la tercera persona no puede sustentar un interés calificado, en casos de información clasificada (razones de seguridad del Estado) y de secretos industriales y comerciales. Concepto de Documentos de la Administración Pública. Se considera como documento a toda información, en soporte gráfico, visual, sonoro o computarizado, o a cualquier registro de otra naturaleza, elaborados o en poder de la Administración Pública, a cuyo ámbito pertenecen aquellos originados o en posesión de órganos del Estado o de las Regiones Autónomas que desarrollan funciones administrativas, así como institutos y asociaciones públicas, organismos y federaciones o asociaciones de las autoridades locales y otras entidades que ejercen autoridad pública de acuerdo a la ley. Órgano rector: Comité Portugués de Acceso a Información Pública.. El órgano rector del acceso a la información pública de Portugal no tiene referente constitucional, fue creado con cercanía jurídica al Parlamento y es independiente del gobierno, del presidente y del Parlamento, estando solo vinculado por el presupuesto, las nominaciones y el reporte anual. Tiene poder para establecer sus reglas internas, para analizar las quejas presentadas debido a negativas de acceso a documentación pública, para establecer Opiniones Legales Finales en torno al derecho de terceras partes a acceder a documentos nominativos o en respuesta a solicitudes de la administración pública, así como también en cuanto a asuntos legislativos concernientes al derecho de acceso a información y a la ampliación del acceso. Ejercicio de la rectoría. Desde 1994, el Comité de Acceso a la Información Pública ha conocido 1,249 expedientes, ha establecido 990 Opiniones Legales Finales, ha resuelto 189 expedientes sin necesidad de establecer Opiniones Legales Finales. En el año 2000 llevó a cabo una encuesta nacional acerca de la implementación de la Ley. Entre 1995 y 2006, se decidieron positivamente 1041 casos de impugnación por falta de acceso a la información y se respondió negativamente a 199 casos. En cuanto a las peticiones de información relativas a documentos nominativos por parte de terceros, 716 casos fueron decididos positivamente para el reclamante y 76 de manera negativa. De las opiniones
legales finales requeridas por la administración pública, a 629 se les dio respuesta positiva al acceso y se negó el acceso en 75 casos. No obstante, las Opiniones Legales Finales no son aún obligatorias y si el acceso es negado pese a la existencia de una opinión legal favorable, el o la ciudadana ha de recurrir a la justicia. Aspectos pendientes. Entre los aspectos pendientes están precisamente la revisión del debido proceso para otorgar carácter de obligatoriedad a las Opiniones Legales Finales; mejorar la delimitación de los documentos nominativos y administrativos; modificar la ley en congruencia con la ley de protección de datos personales; una mayor definición de las entidades enmarcadas por la ley, y otros. DEBATE
Sobre la Experiencia de Mexico Principales puntos planteados por el público: Los principales puntos señalados por los participantes en torno al caso mexicano fueron los siguientes: plazo de publicación de los documentos en reserva; si el recurso de amparo puede interponerse ante cualquier jurisdicción administrativa o judicial; interrogante en relación a la existencia de una oficina nacional para obtener información (centralizada); participación de la sociedad civil en las decisiones de acceso a la información; cómo romper con el paradigma de no suministrar información por parte de los funcionarios; cuáles tipos de información son de carácter reservado; cómo se designa a los responsables de acceso (unidades de enlace); descentralización de áreas de información para que estas sean las que den la información solicitada; carácter público de la información relativa a funcionarios implicados en casos de corrupción; y medidas de control para el acceso a información de ciudadanos. Comentarios de Cecilia Azuara: No se requiere nada para solicitar información (no hay prerrequisito), solo precisar o describir la información solicitada. Se obtiene cualquier información gubernamental siempre que no esté reservada. El plazo de doce años parece largo, pero es solo un referente, lo importante son las causas de reserva de interés público (el criterio de que el acceso a dicha información pondría en peligro un interés general). Se promueve reservar estrictamente lo previsto en la ley. Pero el plazo depende de la permanencia o no de las condiciones que han justificado la excepción. Por ejemplo, ¿la Información reservada sobre el plano de una cárcel tendrá ese carácter hasta que deje de funcionar como cárcel, sea más o sea menos de los doce años establecidos? Si en un plazo menor a doce años terminan las causas de reserva, la información puede difundirse. Otro punto aclarado por la expositora fue el de que cada ente público tiene sus instrumentos para acceso a información. La entrega está descentralizada. El IFAI conoce las impugnaciones y desarrolla otras funciones de órgano rector, no procesa solicitudes de informaciones. La unidad de enlace gestiona la información en cada institución, y la respuesta a la solicitud es entregada por la institución. Los titulares de las unidades de enlace son designados por el titular de cada institución. La sociedad civil no participa en decisiones de cada entidad o del IFAI.
Entre los tipos de información reservada citó aquellas relacionadas con seguridad pública, seguridad nacional, riesgos de dañar relaciones internacionales, peligro a la salud, perjuicio a estrategias procesales, etc. En cuanto a la publicidad de información sobre funcionarios corruptos, existe un registro de servidores públicos sancionados, con nombre, tipo de sanción y otras informaciones. Sin embargo, la ley de acceso no establece la obligatoriedad de hacer públicas esas informaciones. Lo hace de hecho la Secretaría de la Función Pública. Sobre la Experiencia de Eslovenia Principales puntos del debate: Tipos de sanción; existencia del Ombudsman o Defensor del Pueblo; cantidad de solicitudes, perfil y tipo de información solicitada; pasos para vencer la inercia ciudadana para solicitar información; información sobre financiamiento de los partidos políticos Comentario de Natasa Pirc Musar: Natasa Pirc Musar puntualizó que las sanciones son monetarias y ocupan hasta un mes de salario. Aún y cuando existe el Ombudsman en Eslovenia, su rol no se relaciona con el acceso a información ni con la protección de datos personales. Señaló que se han procesado 7,000 solicitudes por año y que menos del 4% son impugnadas. 30% se relacionan con protección de datos personales, aunque al principio los salarios de funcionarios públicos y la ejecución presupuestaria, así como las compras efectuadas por las instituciones públicas fueron las informaciones que recibieron mayor número de solicitudes. La Comisionada de Acceso a Información señaló también que, en cuanto a los estímulos para catapultar el uso de la ley, los partidos de oposición la usaron frecuentemente en el inicio de su aplicación para conocer informaciones relativas al gobierno. Los medios de comunicación fueron también un factor importante para activarla. Para los medios, el plazo de entrega de la información es de 7 días laborables. En relación a la publicidad de las cuentas de los partidos, los partidos solo tienen que hacer pública las donaciones por encima de EU$3,000 PANEL: ESTRUCTURAS Y FUNCIONES DE ÓRGANOS RECTORES I Objetivo: Profundizar en la discusión de estructuras de órganos rectores, sus funciones y papel en relación con otras entidades. El panel estuvo compuesto por Cecilia Azuara (IFAI, México) y Richard Smith, (Reino Unido). Principales Observaciones: Cecilia Azuara (México)
En su exposición sobre La cooperación del IFAI con la Administración Pública Nacional, Cecilia Azuara ponderó la naturaleza jurídica, la composición, la independencia institucional y las facultades legales de dicho órgano rector. El IFAI es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal con personalidad jurídica y patrimonio propios. Cuenta con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión. El IFAI está integrado por cinco Comisionados que, entre otras condiciones, requieren no haber sido Secretario de Estado, Procurador General de la República, Senador, Diputado Federal o local, dirigente de un partido o asociación política, gobernador o jefe de gobierno, durante el año previo a su nombramiento. La independencia del IFAI, subrayó Cecilia Azuara, tiene los siguientes “blindajes” relacionados con sus Comisionados, los cuales tienen las siguientes características: ¾ Nombrados por el Ejecutivo Federal y no objetados por el Senado, ¾ Causas limitadas de remoción, ¾ Autoridad máxima: cuerpo colegiado, cuyas decisiones se adoptan por mayoría de votos ¾ Para efectos de sus resoluciones no estarán subordinados a autoridad alguna ¾ Adopta sus decisiones con plena independencia ¾ Cuentan con los recursos humanos y materiales necesarios. Las facultades del IFAI son las siguientes;
Interpretar la Ley en el orden administrativo. Conocer y resolver recursos de revisión interpuestos por los solicitantes. Establecer los criterios en materia de clasificación, protección de datos personales y organización de archivos. Hacer del conocimiento del órgano interno de control las presuntas infracciones a la Ley y su Reglamento. Capacitar a los servidores públicos en la materia. Promover los beneficios del acceso público a la información gubernamental.
Richard Smith (Reino Unido) Bajo el título El rol del Comisionado de Información del Reino Unido desde la perspectiva de la administración Richard Smith compartió observaciones sobre el derecho al acceso a la información, el régimen de acceso a la información, los poderes, estructura y forma de funcionamiento del Comisionado de Información, y avances a la fecha. El derecho a la información fortalece la democracia en la medida que mejora el clima de rendición de cuentas y permite a la ciudadanía un entendimiento sobre el por qué de las decisiones públicas, incrementa la confianza y la participación, evidencia actos erróneos de la administración y reduce riesgos de corrupción. El marco legal de acceso a la información data del año 2000 en el Reino Unido, poniéndose en práctica en enero del 2005. Establece el criterio de que, salvo las
excepciones establecidas por ley, la información pública puede ser solicitada por cualquier persona de cualquier parte del mundo y debe ser entregada en un plazo de 20 días laborables sin importar las razones del solicitante y de manera gratuita (excepto en el caso de documentos extensos). El ámbito de acción del Comisionado implica un amplio espectro de más de 100,000 instituciones públicas. Las excepciones al acceso totalizan 24 y están basadas en la prueba de interés público, abarcando cuestiones tales como la seguridad nacional y pública, la defensa; las posibilidades de daños a las relaciones con otros países; la interferencia de investigaciones o prevención de actividades criminales o terroristas; y otros. La prueba de interés público es un elemento clave para fundamentar los casos en que se reserva la información pública. Se efectúa sometiendo la información a la pregunta de si está en el interés público suministrar o mantener reservada dicha información, ponderando argumentos para llegar a una decisión. En casos en que sea necesario, el tiempo límite de entrega de información puede extenderse después de 20 días para dar tiempo a la aplicación de esta prueba. Cuando la información es denegada, la autoridad pública debe justificar su acción en referencia a las excepciones específicas en la o las que se apoya y dar los argumentos de interés público pertinentes. Antes de que un caso de negativa de acceso sea conocido por el Comisionado debe someterse a un proceso de revisión interna efectuado exhaustivamente por un panel o un experto sin extenderse por demasiado tiempo. Si el demandante no queda satisfecho entonces puede someter el caso al Comisionado. Este órgano rector tiene diversas instancias internas y desarrolla un diálogo que procura la provisión voluntaria de la información que ha dado lugar al caso por parte de la agencia pública. No obstante, el Comisionado tiene el poder de emitir un Memorando de Entendimiento requiriendo a dicha institución la entrega de la información al Comisionado para fines de ponderación y decisión en un plazo de 20 días laborables. El Comisionado pone en práctica procesos de intercambio y persuasión con el organismo público, pero tiene la potestad para emitir notas con la decisión final tanto a la entidad pública como al demandante. Tambien existe la instancia conocida como Tribunal de la Información, a la cual se presentan apelaciones. Esta instancia debe llegar a un veredicto en 28 días laborables. El Comisionado se apoya en un conjunto de guías que establecen los procedimientos e iluminan la ponderación de los casos, así como en los referentes jurídicos y precedentes legales que se van desarrollando en el mundo anglosajón. El rol del órgano rector es importante porque las autoridades pueden fallar en el suministro de información por causas diversas, incluyendo mala interpretación de la solicitud o de las excepciones, exceso en el tiempo de entrega, falta de asistencia al solicitante, ponderación inadecuada del interés público y otros. Los poderes del Comisionado, que debe reportar anualmente al Parlamento, refuerzan tres regímenes de acceso a la información: la libertad de información, información sobre el medio ambiente (bajo un conjunto separado de normas), y la protección de información relativa a datos personales. Todo este proceso está apoyado por una plataforma de mejores prácticas en la organización de la información, cristalizada en un Código de Prácticas y reforzada por la
emisión de notas con recomendaciones prácticas para aquellas instituciones que el Comisionado entiende no se están alineando con las buenas prácticas. Principales puntos del debate: Quién recibe la requisición; composición del panel de revisión interna; criterios de selección y perfil del Comisionado en UK. Respuesta: Richard Smith puntualizó que la solicitud puede ser recibida por cualquier miembro de la institución y debe ser respondida dentro de 20 días laborables. Todas las organizaciones tienen una instancia de revisión interna conformada por un panel o por un experto, quienes han sido entrenados rigurosamente. Cuando la solicitud no es apropiada a esa institución, se transfiere al solicitante a la institución apropiada, El Comisionado es nombrado por la Reina.. PANEL ESTRUCTURAS Y FUNCIONES DE LOS ÓRGANOS RECTORES II Objetivo: Explorar la relación entre estructuras de Órganos rectores y otras instituciones del Estado, en particular la Defensoría del Pueblo y los Poderes Judicial y Legislativo El panel estuvo integrado por Rui Ribeiro (Portugal), Natasa Pirc Musar (Eslovenia) y Samuel Abad (Primer Adjunto a la Defensora del Pueblo en el Perú). Principales tópicos y reflexiones: Rui Ribeiro (Portugal) En su exposición sobre Portugal: Relaciones con el Poder Judicial, Ribeiro identificó la tradición portuguesa como altamente burocrática y cerrada hasta mediados de los años 80, cuando se introdujeron modificaciones constitucionales y también la ley de procesos judiciales administrativos, apuntando en la dirección del acceso a documentos y a la información administrativa. En 1989, la segunda reforma constitucional estableció que la ciudadanía tiene el derecho de acceso a los archivos y registros públicos, derecho que solamente es limitado por la seguridad nacional y la seguridad en las relaciones internacionales, las investigaciones criminales y la intimidad individual. En el 1993 se amplió el estatuto legal, estableciendo la ley de acceso a los registros, archivos y la información pública, la cual también estableció las excepciones o restricciones en casos de información privada sobre terceras personas, secreto de Estado, secreto comercial o industrial y la información en proceso administrativo (por un año). La ley regula la presentación de reclamos ante el Comité de Acceso a la Información y ante las Cortes. La reforma de la justicia administrativa efectuada en el 2003 profundizó ese proceso, instaurando cambios en el debido proceso, según los cuales el Comité puede emitir Opiniones Legales Finales a pedido de la Administración Pública, así como presentar notas de impugnación legal de naturaleza prescriptiva e impugnaciones para el examen de documentos y la emisión de certificaciones. No obstante, en este proceso aún está pendiente la revisión del estatuto “final” u obligatorio de las Opiniones Legales Finales.
Natasa Pirc Musar (Eslovenia) En referencia a Ejecución de decisiones. Discusión sobre los mecanismos para hacer cumplir a las autoridades las decisiones del Comisionado, Natasa Pirc Musar señaló que la clave en relación al órgano rector y el reforzamiento de la obligación de permitir el acceso a la información tiene que ver con quién establece la resolución de las reclamaciones y disputas. Si el proceso judicial es muy lento, costoso e intrincado, esta función última no debe residir allí, sino en un órgano más eficiente. Si el derecho al acceso a la información no está consagrado constitucionalmente, el Defensor del Pueblo u Ombudsman podría no ser la figura adecuada para la regulación efectiva de este derecho. En países como Irlanda, México, Canadá, Alemania, Francia, Reino Unido y otros existe un Comisionado, mientras que en Suecia, Noruega, y Nueva Zelanda, y otros, el Ombudsman realiza dicha función. No obstante, en muchos de estos últimos, el nivel y tradición de la democracia es profundo y la mentalidad de los funcionarios es abierta, lo cual ayuda a un clima institucional en que la necesidad de intervención de un órgano rector no es tan frecuente o a que las recomendaciones del Defensor del Pueblo sean cumplidas frecuentemente. La mentalidad de la ciudadanía, acostumbrada a demandar rendición de cuentas también es un factor coadyuvante. En Eslovenia, el Comisionado tiene amplias facultades que le permiten ejercer un poder efectivo de resolución. Samuel Abad, presentó la ponencia Experiencia desde la Defensoría del Pueblo del Perú. En su exposición sobre El Rol de la Defensoría del Pueblo en la implementación de la ley de transparencia y acceso a la información pública, Samuel Abad puntualizó el contexto autoritario precedente de la presidencia de Alberto Fujimori, caracterizado por la cultura del secreto. Existe ahora un nuevo marco normativo que busca afianzar el clima de transparencia: la Ley Nº 27806 de Acceso a la Información Pública (2003) impulsada en alianza con la sociedad civil y el Reglamento Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM (2003). Por no existir un organismo rector, la función de regulación fue asumida por la Defensoría del Pueblo. Empero, de acuerdo con Samuel Abad, no existe una fórmula con valor general y hay que diseñar el mecanismo en función de la realidad de cada país. Entre las funciones desarrolladas por la defensoria están las siguientes:
Supervisión (quejas, e intervenciones de oficio en temas claves) Difusión a la ciudadanía (seminarios, publicaciones, trípticos, etc.) Capacitación (funcionarios y servidores públicos) para cambiar la cultura patrimonialista de la información Informes defensoriales y reportes, que también recopilan casos e intervenciones de oficio Alianzas con sociedad civil Propuestas normativas Acción de inconstitucionalidad Vigila por la vigencia del derecho de Hábeas Data, para la protección de la privacidad y el acceso a datos personales en posesión de agencias del Estado.
La mayor parte de las quejas se refieren al incumplimiento de plazos (más de 418) y a la negativa injustificada o reiterada a dar la información (114). La mayoría de las intervenciones de oficio se relacionan con incumplimiento de las normas de acceso y
falta de nombramiento del responsable de acceso a información. Al Poder Judicial acude un número muy inferior de casos, ya que no hay que pagar abogados en la Defensoría del Pueblo. Entre los aspectos positivos, Samuel Abad citó que el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial dictaminan sentencias garantistas, es decir, que aplican a todo el mundo, no solo al caso del demandante; así como la existencia del Hábeas data. Se ha verificado un progresivo, aunque insuficiente, incremento del conocimiento y de la defensa del derecho de acceso a la información pública en la ciudadanía. Ha sido relevante la activa labor de organizaciones de la sociedad civil en defensa del derecho de acceso a la información, para recibir quejas e interponer procesos de hábeas data, supervisar, hacer campañas de promoción, elaborar reportes y crear mecanismos de denuncia. Entre los problemas existentes se encuentran los siguientes: Desconocimiento de la legislación y falta de implementación del procedimiento de acceso en zonas rurales; costos desproporcionados; carencias de recursos e infraestructura de información; condicionamientos arbitrarios para el acceso a la información; ausencia de funcionarios responsables en parte de las instituciones o realización de múltiples funciones; centralización de la información; necesidad de mayor precisión de los sujetos obligados y del alcance de su obligación; interpretación extensiva de las excepciones; necesidad de delimitar con mayor precisión cuáles son los datos que se plantean como íntimos y de seguridad, etc. Un asunto pendiente de alta significación es la penalización de las negativas a entregar información, ya que el Defensor del Pueblo no tiene esta función.
Puntos fundamentales de debate: ¿Cómo funcionan los fondos públicos asignados a los políticos? Resultados y expectativas de solicitantes de acceso a la información. Limitaciones al poder decisional de órganos rectores. Implicaciones de no tener órgano rector especializado en Perú: ¿Es necesario? Samuel Abad Respuesta. Los partidos políticos y su funcionamiento son examinados por el órgano electoral, aunque su rendición de cuentas no es muy transparente. Se ha pedido, por ejemplo, que el gobierno publique en la web de su partido la relación de afiliados para compararlo con el registro público de empleados públicos, lo que aún no hace. En cuanto a las expectativas de los solicitantes de información, en los casos en que no se da la información en el plazo determinado (7 días con posibilidad de una prórroga de cinco días), o se entrega la información solicitada de manera incompleta, puede intervenir la Defensoría del Pueblo, exigiendo a la entidad que entregue la información. La persona puede también presentar una demanda en el poder judicial (Habeas Data). No hay órgano líder de sanción, pues la Defensoría solo recomienda y eventualmente puede presentar demandas a la justicia. Solo el poder judicial puede establecer sanciones. Una alternativa es crear órganos autónomos, rectores o jurisdiccionales (contencioso administrativos). En el caso de Perú, la Defensoría del Pueblo se involucró
en el derecho de acceso a la información debido a que se salía de una situación autoritaria. De ahí su autoridad moral, pero no tiene poder de multar a infracciones. En Perú, la Defensoría vigila que las entidades designen responsables de información, particularmente en las municipalidades, donde hay más vacíos institucionales. Natasa Pirc Musar y Rui Ribeiro Respuestas: En Eslovenia y Portugal los partidos son sujetos privados, aunque reportan algunos aspectos presupuestarios a instituciones públicas. Las informaciones que reportan a dichas instituciones son públicas, las demás no lo son. En cuanto a lpoder decisional sobre el acceso a la información, para las nuevas democracias la mejor fórmula, de acuerdo con Natasa Pirc Musar, es tener un Comisionado con poderes de decisión y no solo de recomendación. Rui Ribeiro señaló que en Portugal existe una entidad aparte que clasifica los secretos de Estado. PANEL: TRANSPARENCIA REACTIVA Y PROACTIVA Objetivo: Explorar el papel de Responsables de Acceso a la información y Oficinas de Acceso a la Información en el manejo de solicitudes y el cumplimiento por entidades públicas con requisitos de transparencia proactiva establecido por ley. El panel estuvo integrado por Richard Smith (Reino Unido), Cecilia Azuara (México) y Berenice Barinas (Responsable de Acceso a la Información de la Procuraduría General de la República, República Dominicana). Richard Smith (Reino Unido) Richard Smith subrayó que los Responsables de Acceso a la Información deben asegurar que la solicitud se complete apropiadamente; que los procedimientos sean publicitados ampliamente; que el test de interés público y las excepciones se hagan de manera rigurosa; que el debido proceso se efectúe apropiadamente en cada etapa; que el personal reciba un entrenamiento efectivo y asegurar que la entidad cumpla con todas los aspectos de la ley. Cecilia Azuara (México) En su exposición sobre Portales de Obligaciones de Transparencia, Cecilia Azuara planteó que dichos portales implican la utilización intensiva y extensiva de las nuevas tecnologías para proporcionar a las dependencias y entidades un mecanismo de publicación y actualización de las obligaciones de transparencia que permita a las instituciones ofrecer condiciones homogéneas y estandarizadas de acceso. La automatización de la oferta de información permite consultar en formatos y navegar en las obligaciones de transparencia. Esto ofrece la posibilidad de realizar consultas que crucen información de toda la Administración Pública Federal o de sectores específicos. Además permite al IFAI dar seguimiento más preciso al cumplimiento del artículo 7º de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y correspondientes de su Reglamento, que especifica los tipos de
información que deben publicar los sujetos obligados, que son los siguientes: Estructura orgánica; facultades de cada unidad administrativa; directorio de servidores públicos; remuneración mensual por puesto; servicios que ofrecen; trámites, requisitos y formatos; información sobre el presupuesto asignado; resultados de auditorías; diseño, ejecución, montos asignados y criterios para otorgamiento de subsidios; concesiones, permisos y autorizaciones; contrataciones. Berenice Barinas Berenice Barinas señaló que el Responsable de Acceso a la información (RAI) es el gestor de la transparencia, distinguiendo entre transparencia proactiva, dirigida a la función de recolectar, sistematizar y difundir mediante un servicio de información pública, así como a través de los portales de transparencia y la promoción de la cultura de transparencia, y la transparencia reactiva, enfocada en la tramitación y respuesta a solicitudes de información. El servicio de información pública y el portal de transparencia buscan efectuar las siguientes funciones: a) Poner a disposición; b) difundir de oficio; c) facilitar el libre acceso a toda persona; y d) publicar proyectos de reglamentos y otras disposiciones de carácter general. Las OAI tienen Portales de Transparencia estandarizados por CONARE. Un ejemplo es el Portal de la Procuraduría General de la República. Esto ilustra la importancia de tener una institución rectora. La transparencia reactiva, en la cual el RAI cumple un rol fundamental, incluye: a) Recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información; auxiliar en la elaboración de solicitudes de acceso a la información y, en su caso, orientar a los solicitantes respecto de otros organismos, instituciones o entidades que pudieran tener la información que solicitan; realizar los trámites dentro de su organismo, institución o entidad, necesarios para entregar la información solicitada; efectuar las notificaciones a los solicitantes; proponer los procedimientos internos que pudieran asegurar una mayor eficiencia en la gestión de las solicitudes de acceso a la información; y llevar un archivo de las solicitudes de acceso a la información, sus antecedentes, tramitación, resultados y costos. La labor de los RAI cuenta con un Manual de Procedimientos para las solicitudes de información. Comentarios: Rui Ribeiro y Natasa Musar, Sistemas de gestión de solicitudes e información. En todas las entidades públicas de Portugal existe RAI. La Comisión tiene 11 miembros y tienen mandato de dos años, aunque pueden ser renovados. Es independiente ante el gobierno y el Parlamento. Las reclamos/apelaciones son gratuitas. Las modalidades de acceso son emisión de certificado, la reproducción (costos que no sean obstáculo al derecho de acceso) y la solicitud de información. En Eslovenia, todas las entidades tienen Oficial de Información o el principal está a cargo. A veces tienen al gerente de relaciones públicas como gestor de información, lo cual, puntualizó Natasa Pirc Musar, no es lo más adecuado. A veces tienen también un abogado que trabaja sobre el tema. Existe internet en el 51% de las casas, por lo que
es la principal herramienta de comunicación. Cada entidad tiene un catálogo de información pública con un potente buscador. Natasa Pirc Musar señaló que mientras más información se coloca en internet, menos solicitudes se reciben. SEGUNDO DÍA PROPUESTA DEL INSTITUTO DOMINICANO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Helen Darbishire (Directora, Access Info Europe) Helen Darbishire, de amplia experiencia internacional, formuló la propuesta de órgano rector del acceso a la información pública para la República Dominicana. Principales Observaciones: Como resultado de una serie de consultas con sectores diversos del gobierno y la sociedad civil, Helen Darbishire ha identificado un alto nivel de consenso sobre la necesidad de un órgano rector. Entre los distintos modelos de órgano rector, Helen Darbishire consideró el caso de México como clave para la formulación del organismo en el país, ya que es un caso reciente y exitoso. En la República Dominicana, existen los instrumentos legales (la Ley General de Libre Acceso a la Información, del 2004, y su Reglamento de aplicación, del 2005), y se están nombrando RAIs y poniendo en funcion un número creciente de oficinas de acceso a la información, pero la utilización de la ley es aún limitada. Aun faltan litigios por negativas de acceso, debido a los costos de ir a la Justicia. Helen Darbishire consideró que existe voluntad política y apoyo social para un órgano rector y ponderó algunas opciones institucionales. La opción de que el Defensor del Pueblo opere como el órgano rector no es recomendable, a su juicio, ya que aunque esta figura jurídica ha sido aprobada por el Congreso, no ha sido puesto en práctica, tras un largo impasse en que no se ha seleccionado al Defensor del Pueblo. La experta internacional subrayó, además, que la experiencia con este órgano rector es en países con larga tradición de democracia. Suecia tiene una ley que data de hace 250 años. Las prácticas institucionales son muy abiertas. Otro problema es la multiplicidad de funciones del Defensor del Pueblo. En Bosnia, el Defensor del Pueblo tiene muchas responsabilidades y no tiene mucho tiempo para promover el derecho de acceso a la información, opera más en modo reactivo. Es necesario iniciativas proactivas de capacitación y promoción para impulsar la aplicación de la ley. En Perú, el Defensor del Pueblo priorizó el derecho de acceso a la información pública como clave y funciona bastante, pero no tiene el poder institucional para dar resoluciones finales y es mejor, señaló Helen Darbishire, un órgano que tenga poderes institucionales más amplios en este tema. En cuanto al posible papel de la Comisión Nacional de Ética y Combate de la Corrupción, consideró que esto evitaría crear un nuevo organismo, pero el acceso a la información no está vinculado exclusivamente a la lucha anticorrupción y constituir a la CNECC como órgano rector generaría prejuicios en los funcionarios que, temiendo ser
asociados al tema de corrupción, bloquearían la entrega de información. Por ello, se propone la creación de un Instituto Dominicano de Acceso a la Información Pública (IDAIP), basado en la experiencia de México (IFAI) y adaptando el modelo al tamaño dominicano, reduciendo su dimensión. Sería un organismo colegiado compuesto por 3 comisionados, aunque planteó que el número no ha de ser necesariamente ese, sino que lo importante es que el número minimice conflictos y el mandato institucional de los Comisionados. Los Comisionados serían nombrados por el Presidente, con la aprobación por mayoría simple de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional, y deberán ser connotados profesionales que no hayan ejercido un puesto político en los años previos. El proceso de selección deberá ser participativo, con audiencias públicas para la presentación de candidatos y la consideración de objeciones, en un plazo no mayor a 60 días hábiles después de la adopción de la ley. El presidente del IDAIP sería elegido por los propios Comisionados, por un período de 2 años, con posibilidad de renovación por una ocasión. El mandato institucional del (IDAIP) incluiria las siguientes funciones:
La promoción y protección del derecho de acceso a la información pública, incluyendo el desarrollo de guías para las entidades públicas y para la ciudadanía. No se trataría de defender a solicitantes ni al gobierno, sino de defender el derecho de acceso a la información, fijando también los casos que realmente requieren reserva por seguridad o por derecho de intimidad. En Republica Dominicana no hay ley de protección de datos personales. El Instituto podría proteger ese derecho según lo previsto por la ley de acceso y en el futuro desarrollar una ley especial.
La resolución de recursos sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información, la aplicación de sanciones en los casos correspondientes y la tramitación a la Justicia en los casos de incumplimiento de sus decisiones.
La vigilancia e investigación de casos de discriminación u otra infracción en la recepción y tratamiento de los solicitantes y en la provisión de información.
La protección del derecho de privacidad y de los datos personales en poder de entidades públicas.
El impulso de sistemas avanzados de gestión de la información y de recepción, seguimiento y respuesta a las solicitudes de información, incluyendo portales de transparencia.
La promoción de la reserva apropiada de la información, apoyando a las instituciones públicas en la clasificación de la información, estableciendo plazos de reserva y desclasificación.
El IDAIP tendría autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, tema clave para evitar presiones políticas o de intereses particulares y sería independiente de cualquier persona o entidad, incluyendo el gobierno (salvo en lo que esté establecido específicamente por ley), debiendo presentar un informe anual al Congreso Nacional en
materia de derechos de acceso a la información pública y de privacidad. Reflexiones de Carlos Pimentel (Encargado de Transparencia en Participación Ciudadana) A juicio de Carlos Pimentel, representante de PC, una de las organizaciones más importantes de la sociedad civil en la República Dominicana, el Defensor del Pueblo sería la institución llamada a ejercer el rol de órgano rector del acceso a la información pública. El país ha firmado varias convenciones internacionales sobre este derecho, pero aún es limitada su práctica. En el Observatorio de Transparencia de PC se verificó la necesidad de un órgano rector. Carlos Pimentel consideró que debe mejorarse el procedimiento de selección de los Comisionados en la propuesta de ley presentada por Helen Darbishire. La facultad de preselección no debe venir de la Comisión de Ética sino que deben ser conocidos en el Consejo Nacional de la Magistratura, por la diversidad de sectores representados en este. Es necesario garantizar la fase de implementación. Existen varios modelos para velar por la adecuada implementación. Pero existen ciertos criterios claves para hacerla efectiva: autonomía, funciones, capacidades de sanción y recomendaciones, duración de su mandato. El IFAI es un modelo para Latinoamérica, pero el presupuesto anual hace pensar que es difícil que dicho organismo pueda replicarse en el país en un período de control de la nómina pública. Según Carlos Pimentel, tampoco deben crearse nuevas dualidades institucionales. Los Comisionados de UK y Eslovenia también tienen costosos presupuestos. Existen otros modelos como los de Portugal y Canadá. En Ecuador, Trinidad y Tobago, Perú y Belice asignan a la Defensoría del Pueblo la función de vigilar el derecho de acceso a la información pública. Solo una minoría de los 63 países con instituciones independientes han contemplado un órgano rector especial. En muchos, el Ombudsman o Defensor del Pueblo es el encargado. Si es el Defensor del Pueblo, desde el principio tendría rango constitucional en la RD, ya que este es un punto en la actual agenda de reforma constitucional. La Ley del Defensor del Pueblo de la Republica Domincana plantea para este funciones similares a la propuesta de Instituto presentada por Helen Darbishire, tales como asegurar la transparencia de los actos de gobierno. El Defensor del Pueblo sería un instrumento valioso para velar por el derecho de acceso a la información, y tendría la autoridad, neutralidad, autonomía presupuestaria y administrativa y la independencia necesaria. El contenido de la propuesta presentada puede ser insumo para fortalecer las pregorrativas del reglamento del DP, con el objetivo de ampliar el ámbito del derecho al acceso a la información en el ejercicio de sus funciones. El DP tiene plenos poderes y facultades para iniciar investigaciones de las acciones o inspeccionar todos los documentos de la administración pública, elemento relevante para desarrollar la protección del derecho a información. Tiene competencias ante otros poderes del Estado y órganos que manejen recursos públicos como partidos y ONGs. En México, subrayó Carlos Pimentel, el Instituto no tiene esas competencias. En RD, el Defensor del Pueblo las tiene. El Defensor del Pueblo está planteado para canalizar quejas y denuncias y para educar y promover derechos, lo cual se aplica al acceso a la información. La lentitud en la
selección del Defensor del Pueblo no es argumento para descartarlo, porque lo mismo podría pasar al Instituto. Por otro lado, la ley actual podría ser mutilada en su alcance si se envía para modificación al Congreso, lo cual no sería necesario si se toma de base al Defensor del Pueblo. Principales puntos del debate: Según Samuel Abad, expositor peruano, existen también diferencias entre el Defensor del Pueblo y los órganos rectores. En el Perú se optó por el DP porque ya tenía una trayectoria de cuatro años, por su legitimidad frente al gobierno del Presidente Fujimori y para evitar mucho mayores costos. Hay Defensores del Pueblo que asumen el tema de acceso a información como prioritario, por ejemplo en Panamá, pero en otros casos el Defensor del Pueblo no lo prioriza, como en Buenos Aires. Depende de la voluntad del Defensor del Pueblo y del diseño institucional. No obstante, en ningún país los Defensores del Pueblo pueden aplicar sanciones, solo recomiendan. Samuel Abad consideró que el mecanismo de selección (en la propuesta) plantea algunas dudas, como cuando el Poder Ejecutivo tiene mayoría en el Poder Legislativo, en cuyo caso pondría en riesgo la independencia política del órgano rector. Por otro lado, si el Legislativo solo aprueba a uno o dos de los nombrados por el Presidente, está pendiente establecer cómo se define el segundo y/o el tercero. El perfil debe ser afinado, como por ejemplo palabras como “destacada”, relativa al desempeño y trayectoria de los candidatos. Hay que ser mas especificos, por ejemplo teniendo como requisito una trayectoria de defensa de derechos ciudadanos. Por otro lado, las diferencias de edad entre comisionados y vocales es muy grande. En cuanto al tema presupuestario, en la propuesta efectuada parecería que el presupuesto del Instituto es enviado al Congreso y este simplemente debe integrarlo. Parece que el Instituto define su propio presupuesto. Es necesario dar una función más relevante al Congreso en esta materia. A juicio de Samuel Abad, es necesario revisar las características del informe a ser presentado al Congreso y definir mejor lo que se hace con este. Por ejemplo, ¿El informe solo se remite al Congreso o se debate en el Congreso? ¿Qué puede hacer el Congreso respecto al Informe? Samuel Abad sugirió revisar las multas. ¿Cuál es el monto? Y se planteó evitar la discrecionalidad. Por otro lado, no está claro por qué el propio órgano no puede cobrar sino que se remite a la Justicia. Para los participantes del público, el Defensor del Pueblo tiene un potencial pero es un elefante blanco todavía en la Republica Domincana. ¿Cómo darle capacidades viables? Plantearon que se necesita un órgano rector en complementariedad con el DP y que lo importante es su autonomía y poder para intermediar entre Estado y ciudadanía. Respuestas de Carlos Pimentel. El coordinador de PC Afirmó que el Defensor del Pueblo puede cumplir ese rol con algunos ajustes en el orden reglamentario. Eso evitaría la creación de nuevas instancias que vendrían a agregarse a las que ya se están creando. Carlos Pimentel enfatizó que no es apropiada la dispersión de recursos en una nueva instancia. Además, consideró
que esta es una oportunidad para seguir demandando a la designacion del Defensor del Pueblo. Por otra parte puntualizó que es difícil establecer comparaciones de efectividad porque los contextos socio-económicos son muy disímiles. El punto importante es que el diseño sea lo más ajustado posible a nuestra realidad. Las condiciones que han dificultado al Defensor del Pueblo pueden ser las mismas que bloqueen la selección de los Comisionados del Instituto. En todo caso, señaló que la ley existente es muy buena, aunque tiene algunas debilidades y que la ciudadanía siempre tiene el derecho del recurso de amparo en última instancia. Respuestas de Helen Darbishire Helen Darbishire afirmó que, ciertamente, en México el IFAI está limitado a la administración, no a todo el Estado. Pero en otros países el Comisionado o Comision tiene inmediato y amplio alcance. Puede ponderarse cómo hacerlo en la RD y ampliar su ámbito de acción si es posible. El papel del RAI es recibir, gestionar, buscar la información, asegurar internamente el cumplimiento de los plazos y entregar la respuesta. Tambien indicó que es necesario tener una instancia intermediaria entre la entidad pública y el ciudadano y que agilice las decisiones, ya que la información debe ser rápida y actual. Es gratuito, no necesita abogado, no hay trámites complicados, el procedimiento de queja o denuncia es muy sencillo. La selección debe ser realizada por el Parlamento o Congreso en un proceso participativo sobre quiénes son los candidatos. Este es el punto a preservar. Indicó que no es posible evaluar el papel del Defensor del Pueblo en relación a Institutos, porque los contextos son muy diferentes. No obstante, hay tendencias. México y Perú tienen leyes del 2002, pero en México la aplicación de la ley es mucho mayor que en Perú. En México el proceso técnico es muy sofisticado y permite el seguimiento en detalle a lo que pasa con las solicitudes. Finalmente, planteó que, aunque el Instituto sería un costo adicional para el Estado, la eficacia de dicho organismo permitiría ahorros debido a la transparencia (corrupción, mala gestión, etc.). Segunda ronda de debate del público: Para algunos participantes, lo importante es que existan las Oficinas de Acceso a la Información, más que contar con un órgano. CONARE debe continuar el proceso de formación de las OAI, porque a tres años no están constituidas ni en el 10% de los organismos públicos. En México, un país muy grande se justifica, pero en RD el proceso es muy incipiente y no amerita la creación del órgano rector tan rápidamente. En RD hay órganos rectores para otros ámbitos y no funcionan. La Comisión de Ética podría velar por la aplicación de la ley, o CONARE. Para uno de los participantes, debe aplicarse la ley por varios
años y luego crear un órgano rector. Este órgano, por sí mismo, no va a generar la aplicación y es muy costoso. El Dr. Bidó Medina, presidente de la CNECC, habló como parte del público, puntualizando los siguientes elementos. Ni la Comisión de Ética ni CONARE han elaborado la propuesta presentada ni quieren imponer una fórmula. Un grupo de ciudadanos y organizaciones se acercaron a la Comisión de Ética planteando la necesidad de buscar un instrumento que para la implementación de la ley. A través de CONARE se recibió la oferta de organismos internacionales para realizar una propuesta, que está sujeta y abierta a debate y nuevos elementos. Por otro lado, la ley debe aplicarse no solo al Poder Ejecutivo sino también al poder municipal. A su juicio, el proceso de candidaturas para el Defensor del Pueblo ha tenido cantidades increíbles de expedientes. El DP no puede ocuparse de esta tarea, no porque no haya empezado, sino porque tendrá una heterogeneidad de funciones. La instancia rectora debe ser colegiada y su función ha de garantizar que las entidades públicas no descuiden los archivos ni se “traguen” los expedientes. Asimismo aclaró que la Comisión de Ética está creada por decreto y es temporal. No puede hacer de órgano rector por esas razones. Tambien señaló que la sanción establecida en la propuesta debe ser personal (al funcionario que niega la información) porque las instituciones no son sancionables. Se planteó que existe aprehensión justificada de que esta ley no se cumplirá, como no se cumplen otras disposiciones relacionadas con la información (como la declaración jurada). Las leyes per se no sirven para nada si no se cumplen. Debe ponerse el derecho de acceso a la información en la Constitución para reforzar la ley de acceso. Otro participante señaló que existen procesos, como la carrera administrativa, donde se avanzaría aún menos si no existiera la ONAP como órgano rector. Un órgano rector especializado libraría las batallas para impulsar los procesos y daría seguimiento al cumplimiento de la ley. ESTRATEGIA PARA LA CREACIÓN DEL ÓRGANO RECTOR: LA UNIDAD ESPECIALIZADA Y SU PLAN DE ACCIÓN Miguel Suazo (Director de la Unidad Especializada para la creación de un órgano rector en República Dominicana, CONARE) Miguel Suazo señaló algunos antecedentes en el proceso de conformación de una unidad especializada en CONARE para la creación de un órgano rector, citando la delegación en CONARE, por parte de las Comisión de Ética y Combate a la Corrupcion, para que impulse la implementación de la ley. Como resultado, se ha creado un Comité interinstitucional, compuesto por CONARE, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), la Oficina Nacional de Administración Pública (ONAP), la Oficina Presidencial de Tecnologías de Información y Comunicación (OPTIC) y la Procuraduría General de la República. El funcionario de CONARE mencionó que hasta ahora se han instalado 13 Oficinas de Acceso a la Información, existen 9 en preparación para su inauguración, y 45
organismos estatales donde está en proceso. Existen 27 RAIs con formación. Según Miguel Suazo, el proceso avanza, pero su ritmo indica la necesidad de un órgano rector. Por eso se creó en CONARE una unidad especializada para la formulación de una propuesta con dos líneas, la promoción e instalación de OAI y la promoción e instalación de un Órgano Rector. Las funciones de la unidad especializada son las siguientes:
Apoyar a las Oficinas de Acceso a la Información. Coordinar y facilitar la comunicación entre los Responsables de Acceso a la Información. Velar sobre el cumplimiento de las entidades obligadas por la Ley de Acceso a la Información y su reglamento, y específicamente monitorear la información de oficio establecida por la Ley 200-04. Organizar y/o participar en talleres/cursos para funcionarios (coordinando con INAP). Coordinar con la sociedad civil en cuestiones de la implementación de la ley. Coordinar con el Comité Interinstitucional. Recopilar información y estadísticas sobre la utilización y aplicación de la ley de acceso a la información
Para la reforma de la ley, con el propósito de la inclusión de la figura del órgano rector, se ha planificado las siguientes acciones:
Coordinación con actores claves en el liderazgo de la reforma de ley, en particular, el Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, miembros del CNECC, ONAP, INAP, OPTIC y PRO-REFOMA.
Coordinación del proceso de consulta sobre el ante-proyecto de ley: convocar y presidir reuniones con el poder ejecutivo, la administración y las demás entidades obligadas por ley 200-04 (específicamente los jefes y los Responsables de Información de estas instituciones), miembros de la legislatura y del poder judicial, expertos de la sociedad civil, periodistas y otras personas interesadas en la reforma de ley.
Gestión del proceso de revisión del ante-proyecto de ley, conjuntamente con el abogado de la Unidad Especializada, y presentación de la versión final para consideración por el Gobierno.
Preparación y revisión del borrador del presupuesto inicial (2007) y anual (2008) para el Órgano Rector y consulta sobre el presupuesto con relevantes entes de la administración.
Organización de la conferencia internacional (Marzo de 2007).
Conversatorios con entidades de gobierno y de la sociedad civil (Abril-Mayo 07).
Conversatorios con las Cámaras Legislativas (Abril-Mayo 2007)
Redacción de la enmienda (Mayo 2007).
RETOS DE LA PROPUESTA DE ÓRGANO RECTOR Jorge Luis Vásquez (Oficina Nacional de Administración de Personal, ONAP) De acuerdo con Jorge Luis Vásquez, la propuesta de un órgano rector surge de la necesidad de resolver conflictos emergentes en el proceso de aplicación de la ley de acceso a la información, así como de divulgar y dar capacitación y asistencia a los Responsables de Acceso a la Información. El funcionario de ONAP identificó “Los principales retos que implica la propuesta del IDAIP”, los cuales se sintetizan de la siguiente manera: 1. 2. 3. 4. 5.
Nivel jerárquico del órgano rector (Secretaría, Subsecretaría, Dirección General, Oficina Nacional, Organismo Especial). Silencio administrativo, regulando la denegación de información y aplicando las sanciones establecidas por la ley a las violaciones del acceso a información. Limitación al acceso a la información por razones de interés público o privado preponderante, salvo en casos de consentimiento de la persona o del ente con derecho a la reserva de información. Regulación de los recursos jerárquicas, contencioso administrativo y de amparo. Determinación de potestad de sanción.
Sobre la base de estos retos, se hizo una consulta con el público participante, dividido en nueve grupos de trabajo que ponderaron un conjunto de preguntas acerca del órgano rector. A continuación presentamos las interrogantes para los debates de los grupos de trabajo, con sus respectivas respuestas: 1. En relación a la existencia de un órgano rector, siete grupos tuvieron respuesta afirmativa, un grupo declaró estar en desacuerdo y un noveno grupo planteó estar de acuerdo, con la excepción del representante de Participación Ciudadana, que declaró estar de acuerdo con el órgano rector pero no con el modelo propuesto. 2. Respecto a la forma de designación de los Comisionados del órgano rector planteada en la propuesta, los nueve grupos declararon estar de acuerdo, bajo las siguientes condiciones: a. Debe responsabilizarse a las instituciones para que estas nombren representantes, incluyendo a la sociedad civil (por 3 años renovables) b. No están de acuerdo con el nombramiento de los comisionados por el Consejo Nacional de la Magistratura. 3. Todos los grupos de trabajo declararon compartir los retos del órgano rector identificados por Jorge Luis Vásquez, con los siguientes planteamientos: a. Que sea incluido el derecho a la información en la Reforma a la Constitución
b. El delegado de Participación Ciudadana reiteró que el órgano rector ha de ser el Defensor del Pueblo. 4. La mayor parte de los grupos no presentaron propuestas alternativas, excepto para enfatizar el establecimiento de un mecanismo para escoger personas de solvencia moral, sin vinculación política, y la necesidad de ampliar el debate sobre el órgano rector. 5. A la pregunta sobre otros retos del órgano rector, los participantes puntualizaron lo siguiente: Debe estar en el organigrama del estado para poder darle su nivel jerárquico Debe quedar definido el papel del RAI frente al órgano rector Debe revisarse la forma de designar a los comisionados Es necesario esclarecer las sanciones, la autoridad del Instituto para imponerlas y la gradualidad de su aplicación según la falta cometida e. Deben establecerse mecanismos para evitar la burocracia tradicional del estado en el proceso de regulación y sanción. a. b. c. d.
PRINCIPALES HALLAZGOS DE LA CONFERENCIA El seminario consideró la propuesta de creación de un órgano rector para la promoción del derecho, la capacitación y apelación por incumplimiento de la ley de libre acceso a la información pública modificación a través de la ponderación de modelos basados en la rica y diversa experiencia internacional. Las experiencias de Perú, Reino Unido, Eslovenia, Portugal y México operaron como valiosos insumos para facilitar visiones comparadas de los distintos modelos de órgano rector que se van articulando internacionalmente. Dichos modelos, con sus contextos, ventajas y desventajas, fueron referentes para discutir las opciones institucionales a tomar en cuenta para la conformación del órgano rector en la República Dominicana. 1. Diversidad de modelos. La gran mayoría de las leyes de acceso a información pública son relativamente recientes, aunque en Suecia la tradición data de hace más de doscientos años. De ahí que los arreglos institucionales para asegurar efectividad al órgano rector de las leyes de acceso a la información son diversos y están en su mayoría en etapa de experimentación y de medición. En el marco de este seminario, los modelos institucionales considerados fueron los siguientes:
Comisionado (Eslovenia, Reino Unido). Comité (Portugal). Instituto (México). Defensor del Pueblo (Perú)
Estos modelos operan en una serie de países donde existe órgano rector, aunque se indicó también la inexistencia de órgano rector en otras experiencias. 2. La ponderación de experiencias diversas permite establecer que no existe una sola fórmula institucional definitiva para crear un órgano rector del acceso a la
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información, y que los distintos arreglos institucionales se relacionan con contextos socio-económicos y políticos muy distintos. Una modalidad institucional que puede funcionar eficazmente en un contexto podría no ser la más adecuada en otro contexto. De ahí que una de las consideraciones planteadas varias veces a través del evento es el hecho de que cada sociedad ha de conformar la modalidad institucional de su órgano rector de acuerdo a sus circunstancias institucionales, políticas y socio-económicas. En México, por ejemplo, el rol de órgano rector es ejercido por el Instituto Federal de Acceso a la Información, cuya creación ha implicado un alto nivel de desembolso presupuestario, pero esos costos han sido asumidos socialmente como necesarios en el contexto de un período de particular apertura y pluralismo del régimen político. También fue planteado que esos costos se convierten en un ahorro, ya que el buen funcionamiento del acceso a la información disminuye los riesgos de corrupción. En Perú, con otro modelo, el derecho de acceso a la información pública se ha promovido a través del Defensor del Pueblo, porque en una situación post-autoritaria al gobierno de Alberto Fujimori dicha institución ha sido vanguardia en la consolidación de varios derechos democráticos, ifortaleciendo su de legitimidad y autoridad. Otras experiencias de constitución de órganos rectores tienen que ponderar su propio contexto para buscar la salida institucional de mayor efectividad. No obstante, algunos principios relativos a la autoridad y capacidad institucional del órgano rector pueden ser derivados de la experiencia internacional, tales como independencia, autonomía operativa y presupuestaria y capacidad para dictar resoluciones finales. Aunque la modalidad institucional del órgano rector puede ser diferente, estos principios son básicos para que dicha entidad pueda cumplir a cabalidad sus funciones de protección, promoción del derecho al acceso a la información pública y de sanción a sus violaciones. Esta última función varía mucho de país a país y está en estado de transición en diversos países, aunque en varios está instituida. Es particularmente valiosa si el Poder Judicial es lento, ya que permite una resolución ágil de los casos. Fue señalado como muy relevante para el ejercicio efectivo del derecho al acceso a la información pública la adopción de una ley de archivos y una ley de protección de datos personales. La primera estandariza los criterios y procesos de organización de la información para viabilizar y facilitar su disponibilidad y la segunda permite delimitar claramente un área que protege la intimidad de las personas. También es fundamental para el buen funcionamiento de las leyes de acceso a la información pública la determinación precisa de los criterios estatales para reservar información por asuntos tales como la seguridad nacional o la seguridad ciudadana. Mientras más ambigüedad exista en estas áreas, mayores conflictos se producirán en el proceso de solicitud y entrega de información y mayor riesgo de violación del derecho a la información existirá. Estos dispositivos permiten también a los funcionarios públicos fundamentar sus negativas de manera apropiada y legítima cuando los casos lo requieran. La definición precisa y los criterios que sustentan las excepciones al acceso a la información pública es un punto fundamental para evitar nebulosas jurídicas con una ambigüedad o vacíos legales que dificulten las decisiones de acceso, torne intrincado el proceso de apelaciones y sobrecarguen el organismo rector de casos en disputa. También es importante la definición y la delimitación del derecho de acceso en los casos de los documentos nominativos y no nominativos, para equilibrar el
derecho de acceso con las garantías a la privacidad o intimidad, así como introducir modalidades como la prueba de interés público o la prueba de daños para adecuar el ejercicio de la ley y permitir mejores decisiones finales sobre el acceso. 9. La despolitización del liderazgo y recursos humanos del órgano rector es uno de los elementos claves de su efectividad, y se relaciona tanto con la forma de selección y requisitos del o de los y las directivos como con la calidad técnica del personal. 10. Aunque el órgano rector sea independiente, es fundamental que deba rendir cuentas. En muchos casos, la rendición de cuentas se efectúa ante el Parlamento. 11. El órgano rector es un mecanismo complejo cuya eficacia requiere de un nivel de excelencia organizacional. La precisión de los procesos y procedimientos internos, los mecanismos de filtro en la ponderación de los casos (como el sistema de recepción de casos del Comisionado en el Reino Unido), el uso intensivo de las tecnologías de información (por ejemplo en los instrumentos de internet del IFAI de México), el alto nivel de experticia profesional, son aspectos cruciales para el cumplimiento del rol del órgano rector.