CONSEJO

DE

LA JUDICATURA

FEDERAL

Fernando I. Tovar y de Teresa

La segunda mitad del siglo pasado fue escenario de la transformación del Poder Judicial. Antes, el Ejecutivo era quien protagonizaba y encarnaba el poder. En los últimos años el Poder Judicial adquirió un peso similar en el debate público. Surgieron nuevos órganos para asegurar un mayor equilibrio entre los tres poderes, parte fundamental en todo país democrático. La figura del Consejo de la Judicatura o de la Magistratura, nace para dar mayor solidez, por un lado asume mayor independencia el Poder Judicial y por otro, se fortalece con una administración que tiende a ser más profesional, pues al haber permanecido en manos exclusivamente de juzgadores, las herramientas actuales de administración, que en el Poder Ejecutivo son habituales, no se habían incorporado al Poder Judicial. Esto último como consecuencia de que los juzgadores se hayan especializado, por su formación y experiencia, en técnicas jurídicas y no en las administrativas. Es por eso que el modelo mixto, bajo el cual son designados los consejeros, no sólo integra miembros del Poder Judicial, sino que también se incluyen Consejeros que son designados por el Poder Legislativo y por el Poder Ejecutivo, con lo cual se enriquecen los Consejos de conocimientos y experiencias diversas. El Consejo de la Judicatura en México se crea en un tiempo donde simultáneamente surgen en el mundo órganos similares; es sin duda el modelo español, derivado de la Nueva Constitución promulgada en 1978 el que influye más, en el sistema jurídico mexicano. Hay tres reformas constitucionales recientes que marcan significativamente al Poder Judicial de la Federación: la primera es la de 1987, que faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para crear nuevos órganos judiciales sin necesidad de modificar la Ley Orgánica, hecho que detonó un primer momento de crecimiento significativo; la reforma constitucional de 1994, que modifica la integración de la Suprema Corte y crea el Consejo de la Judicatura Federal como un órgano de gobierno y administración que complementa y facilita a la Suprema Corte el convertirse en un Tribunal Constitucional y deja a los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito que resuelvan las cuestiones de legalidad. Sin embargo, al no aclararse la naturaleza jurídica en el momento de su creación, fue necesario definirla posteriormente. En 1999, con una nueva reforma constitucional se precisa que es un órgano que no tiene jerarquía sobre los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito, sino que cumple una función especifica, que es la de gobierno y administración del Poder Judicial Federal sin tener tareas jurisdiccionales. En este sentido, el Consejo de la Judicatura Federal, bajo la concepción de Héctor Fix-Zamudio, es un órgano constitucional creado para implementar las políticas públicas judiciales que permitan garantizar la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial, en los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación. Las políticas públicas judiciales consisten en principios y estrategias -que requieren de planeación, ejecución y evaluación- las cuales tendrán como propósito facilitar el funcionamiento eficiente de Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios, así como Juzgados de Distrito, dotándolos de  

1

todos los elementos necesarios para dar respuesta a la demanda de justicia, y cumplir con el objetivo fundamental, conforme al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de impartir la misma de manera pronta, completa e imparcial. El Consejo de la Judicatura Federal al ser el responsable de las funciones de gobierno y administración del Poder Judicial de la Federación debe de realizar múltiples tareas que conjuguen conocimientos administrativos y jurídicos. De esa manera, se configuran los tres bloques: órganos administrativos, jurídico-administrativos y los jurídicos. A través de 35 años de actividad profesional, he tenido la oportunidad de colaborar en ámbitos administrativos, jurídicos y jurisdiccionales, lo que me permite contar con experiencias en ellos, participando directamente en proyectos como: - Creación de nuevas áreas En 1979, fui designado Director General del Centro de Documentación de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, encargado de crear, instalar y ponerlo en operación; cuyo objetivo era elaborar, intercambiar, distribuir, archivar materiales diversos sobre temas de Justicia con Procuradurías estatales, universidades y publico interesado, así como la conformación de un acervo documental propio. El trabajo previo consistió en planear y elaborar un manual de organización, un organigrama funcional y un profesiograma, seleccionar personal, definir las necesidades materiales y demás recursos para lograr su debida instalación. -Control de recursos y planeación En 1987, al asumir la Dirección de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Presidencia de la República, además de continuar desarrollando las actividades propias del área, se me asignó la coordinación de todas las áreas de la Presidencia (Transporte Aéreo Presidencial, Estado Mayor Presidencial, Secretariado Técnico de Gabinetes, Secretaría Particular, Residencia Oficial, etc.), para los trabajos de entrega y recepción de la administración que concluyó en 1988. Cabe anotar que no se encontró antecedentes de haber sido documentadas ninguna entrega recepción en la Presidencia de la República previamente. Para realizar las funciones anteriores, fue necesario establecer un programa de trabajo y elaborar un cronograma preciso de actividades para todas las áreas de esta dirección, con todos los coordinadores administrativos y de esa manera, dar un puntual seguimiento a todas las actividades que concluyeron en los términos y plazos programados el 30 de noviembre del citado año. -Definición de la naturaleza jurídica de la Beneficencia Pública Al recibir múltiples requerimientos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico, y para dar respuesta al rezago de expedientes de los múltiples juicios en los que la Beneficencia Pública era parte, por definición del Código Civil, en el caso de ausencia de herederos legítimos, fue necesario apoyar las actividades jurídicas de la Dirección General de la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública. La dirección es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, para tal fin, fue necesario instalar un

 

2

Consejo Jurídico Honorario integrado por distinguidos académicos, servidores públicos y profesionales del derecho, que entre sus aportaciones más destacadas, hizo la defensa del patrimonio de la Beneficencia Pública, creada por el Presidente Benito Juárez, ayudando a establecer que su naturaleza jurídica era la de un patrimonio propio administrado por el Estado, pero distinto al del Gobierno Federal, motivo por el cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico no tenía injerencia alguna y menos podía requerir que ingresaran a la Tesorería de la Federación tales recursos y por esta razón se evitó su desaparición. -Descentralización La Secretaria de Salud, inició el proceso de descentralización en 1995. En una reunión del Consejo Nacional de Salud se planteó la necesidad de crear en cada entidad federativa una Beneficencia Pública que pudiera tomar decisiones sobre la asignación de apoyos a organizaciones no gubernamentales y destinar ayudas funcionales a personal físicas en el territorio nacional. Derivado de lo anterior, se llevaron a cabo múltiples visitas a cada entidad, entrevistas con los gobernadores y diversos funcionarios estatales, a los que se les brindó asesoría y acompañó en la instrumentación y ejecución de los proyectos para poner en marcha 28 de ellas por los propios gobernadores estatales, secretario de salud federal y estatales, así como con los directores de la Beneficencia Pública del gobierno federal y estatales. Se pusieron en operación, en un marco de flexibilidad, una diversidad de modos y estructuras para que se seleccionara la que fuera más conveniente en cada entidad. -Comité de adquisiciones Al inicio de la administración como Director General de la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública fui notificado por la Contraloría Interna de un cúmulo de observaciones relacionadas con la adquisición directa de diversos bienes, válvulas cardiacas, prótesis y diversos implementos médicos que se requerían siempre con carácter de urgente en los hospitales e Institutos Nacionales de Salud. La realidad es que estas emergencias eran la normalidad para esta Dirección General, el Comité de Adquisiciones de la Secretaría no tenía capacidad para realizar tales compras conforme a la normatividad, por lo que se consideró conveniente crear un Comité de Adquisiciones propio de este órgano y establecer las bases para llevar a cabo licitaciones públicas abiertas que permitiera adquirir de manera inmediata bajo el marco normativo. Este modelo se utilizó en todos los hospitales e institutos nacionales dependientes de la Secretaría, al establecer métodos de adquisición idénticos al de la Beneficencia Pública en sus propios comités. Como se puede observar, se resolvió de forma global una problemática que, hasta el momento, no se había encontrado una fórmula para agilizar los trámites administrativos para que se pudiera actuar con la celeridad que se necesita en temas de salud pública. -Control de bienes decomisados Al participar como Vocal Ejecutivo del Consejo Asesor de la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico, para la Determinación del Destino de Bienes

 

3

Asegurados que pasan a Propiedad del Fisco Federal, colaboré en la elaboración de las reglas de operación y procedimientos claros que dieran transparencia al uso de los bienes decomisados. -Auditoría de información y depuración de base de datos Al ser nombrado Director General de Registro Nacional de Población e Identificación Personal, encontré una amplia base de datos de la CURP que mostraba inconsistencias indeterminadas en número, origen y tipo, lo que restaba confiabilidad. Por esta razón resultó necesario establecer un convenio con la Universidad Nacional Autónoma de México y contratar los servicios de la Dirección General de Servicio de Computo Académico, a fin de que hiciera una auditoría a la base de datos y poder cuantificar y cualificar las inconsistencias citadas. También fue necesario hacer un seguimiento estricto del procedimiento de captura para determinar en que pasos se generaban y corregirlos; al cabo de unos meses, se contaba ya con una extensa base de datos robusta y depurada, la que seguía incrementándose con un menor numero de errores y ya corregidos en su mayoría, los que se encontraron al principio. Cabe señalar que en este proceso la mayoría de registros se logró con la coordinación de todas las dependencias públicas del gobierno federal y de las entidades federativas, así como la corrección tanto de procedimiento, y la reposición de las que se habían expedido equivocadamente. -Romper paradigmas La estrategia planteada por la administración anterior consistía en instalar un importante número de módulos distribuidos en la República, sin embargo, al inicio de la nueva administración, se disminuyó, por órdenes de la Oficialía Mayor, el presupuesto a menos del 10% del originalmente autorizado. Durante los meses de inscripción a las escuelas (en el mes de febrero) la demanda por la CURP se incrementaba de forma muy importante, por lo que al no contar con la posibilidad de instalar nuevos módulos, pero ya con una base de datos confiable, se decidió que ésta fuera consultada e impresa por vía electrónica, con lo que se suplía la necesidad de nuevos módulos e incluso se cerraron los existentes. Por esta vía, CURP en línea, se decidió dar respuesta a la ciudadanía. En los momentos más álgidos, la falta de certidumbre en la base de datos y de recursos para la instalación de nuevos módulos, puso en duda a miembros del gabinete de la viabilidad de este proyecto. Sin embargo con lo antes descrito fue posible remontar los obstáculos y hoy es de uso obligatorio en los trámites masivos a niveles federal, estatal y municipal. Al día de hoy, la matrícula escolar, el número de seguridad social, los programas sociales, entre otros muchos, requieren el uso de la CURP para facilitar los trámites. Asimismo, cabe señalar que estos trabajos se realizaron con el equipo de profesionales en tecnologías de la información del propio registro y los asesores de la Universidad Nacional Autónoma de México. De esta forma, se aprovechó la especialización y las capacidades de cada uno de los sectores que trabajaron en este proyecto.

 

4

-Modernización administrativa y planeación estratégica Un proyecto siempre ambicionado que ya mostraba avances, por el Registro Nacional de Población, era fortalecer y modernizar los registros civiles del país, para lo cual se realizó una planeación en cuatro rubros: •

Digitalización de todos los actos registrales en todos los registros civiles del país.

•

Escaneo de los mismos, a fin de contar con una imagen nítida por medios electrónicos.

•

Homogeneizar las plataformas informáticas para lograr un fácil intercambio de información.

•

Establecer redes que permitieran la comunicación entre los registros civiles de cada entidad, y de estos con el Registro Nacional de Población, a fin de lograr una base de datos nacional que diera certidumbre jurídica para la expedición de diversos medios de identificación personal.

Derivado de lo anterior, fue necesario, realizar múltiples visitas a gobernadores, funcionarios estatales, así como celebrar reuniones nacionales con todos los titulares de los registros civiles, gestionar recursos para el proyecto, homogeneizar planes de trabajo, proponer cambios legislativos en esta materia y proporcionar apoyo y asesoría. Al término de mi gestión, ya se contaba con algunas entidades que habían completado el proyecto de modernización y que de manera automatizada emitían copias certificadas con un formato de alta seguridad. -Impartición de justicia, creación de nuevos órganos A partir de agosto de 2009, por decisión de los Magistrados Representantes de los Trabajadores y del Gobierno Federal, fui nombrado Presidente de la Séptima Sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, después de haber sido cuatro años Magistrado Representante del Gobierno Federal en la Primera Sala. A partir de ese momento asumí la responsabilidad de instalarla, para lo cual fue necesario definir y precisar el perfil del personal, tanto del que ascendía por escalafón, como el que sería contratado, para así conciliarlo con las funciones de la Sala que hasta el día de hoy presido. Como responsable administrativo fue necesario, dar seguimiento en todos los ámbitos, como son los recursos materiales y los procesos internos de capacitación, que permitieran poner a la Sala en operación. Esto último me dio la oportunidad de conocer y ser parte de la impartición de justicia, tanto en su manejo administrativo como en los procedimientos técnico-jurídicos. -Formación académica Estudié la licenciatura en derecho en la Universidad Autónoma Metropolitana, segunda generación. Posteriormente, cursé la Maestría en Alta Dirección a fin de conocer las modernas herramientas de administración y planeación

 

5

estratégica en el Instituto de Panamericano de Alta Dirección de Empresas (IPADE). Fui electo presidente de mi generación, durante trece años he asistido a los cursos de continuidad y actualización y formo parte del Consejo Consultivo, así como de la Barra Mexicana del Colegio de Abogados. -Situación actual y prospectiva del Consejo de la Judicatura En virtud que el Consejo de la Judicatura Federal, al igual que sus equivalentes son de reciente creación, resulta necesario hacer un análisis de su evolución. Podemos afirmar que en estos 17 años desde su instalación, su crecimiento ha sido muy superior al que por décadas sostuvo. El número de tribunales de circuito y juzgados de distrito para 1994 era de 306, en la actualidad son 710; El presupuesto de egresos de la federación en 1995, representaba el 0.39%, actualmente es del 1.07%; el número de juzgadores se incrementó de 606 a 1174, y en ese mismo periodo el número de circuitos pasó de 23 a 32. En 1990 el número de asuntos de 355,000, para 2001 fue de 505,000 y para 2012 aproximadamente 1,000,000 de expedientes ingresados anualmente, lo anterior se ha reflejado en diversas problemáticas, que en términos administrativos implica nuevos edificios, mobiliario, estacionamientos, personal, capacitación, manejo de expedientes, por mencionar algunos. Adicionalmente en los últimos años se ha mantenido el porcentaje del presupuesto de egresos en aproximadamente 1%, derivado de las múltiples presiones que se generan por la demanda de recursos, siempre escasos, para atender todos los temas nacionales. Por lo que es predecible que el incremento presupuestal al Poder Judicial de la Federación se verá limitado en los próximos años. En lo relativo a los temas sobre la carrera judicial, en sus etapas previas a este nivel de crecimiento, los Jueces de Distrito, eran elegidos de entre los Secretarios de Estudio y Cuenta de los Ministros de la Suprema Corte, lo cual generaba un largo aprendizaje técnico-jurídico, cultura institucional y conocimiento profundo de las cualidades y personalidad de los futuros jueces. Sin embargo, el crecimiento en órganos judiciales generó la necesidad de dar acceso para ocupar esos cargos no sólo a funcionarios judiciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si no también a los funcionarios de los Tribunales de Circuito y de Juzgados de Distrito participando en los concursos de oposición, e incluso para que abogados externos lo hicieran en los concursos abiertos, lo que impide contar con cuerpo de juzgadores con preparación y desarrollo homogéneos. De continuarse este crecimiento a tasas crecientes, nos llevaría en el tiempo a acrecentar estos problemas. En este punto cabe preguntarse si seguimos en esta tendencia de crear nuevos órganos, o hacemos un alto en el camino y procedemos a hacer un profundo diagnóstico de los recursos humanos, materiales y financieros con las que actualmente se cuenta; de los procedimientos que se llevan a cabo y del uso de los recursos. Es decir, repensar todos aquellos elementos que nos permitan conocer con objetividad y profundidad la operación y funcionamiento del Consejo de la Judicatura Federal. Adicionalmente habrá que analizar los diversos escenarios y comportamientos no únicamente del propio Poder Judicial Federal, si no que integre las  

6

tendencias del entorno económico, político y social, así como el desarrollo de los tribunales administrativos y de los poderes judiciales estatales. Debemos atender al crecimiento, no solamente en cuanto a las proyecciones cuantitativas si no considerar cualitativamente materias, regiones, cambios en la legislación, y todas las variables que afecten la demanda de justicia por la ciudadanía. Lo anterior obliga a implementar una planeación estratégica para todo el Poder Judicial Federal, que integre tanto la función jurisdiccional como las tareas de gobierno y administración; y establecer tableros de control que nos permitan darle seguimiento y evaluarla puntualmente. Se requiere establecer objetivos claros, para lo cual se deberán establecer metas a cumplir, precisar los recursos con que se cuenta y los que requieren, establecer indicadores de gestión. También se puede diseñar un plan de acción que con la participación de todas las áreas, permita precisar las actividades, responsabilidades, tiempos de ejecución y cumplimiento de metas. Misión Garantizar la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial, que permitan el funcionamiento de Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito y aseguren su autonomía, así como la objetividad, probidad, profesionalismo e independencia de sus integrantes, a fin de coadyuvar a que la sociedad reciba justicia pronta, completa, gratuita e imparcial. Visión Ser reconocido como un órgano de administración confiable, transparente y de excelencia, que asegura medios y elementos de calidad en la impartición de justicia, dando certeza en la atención de los servicios que brinda tanto a los Tribunales y Juzgados Federales como a la sociedad, en un ámbito de eficiencia y eficacia, y que contribuye a lograr una justicia que da respuesta y garantiza la seguridad jurídica de los gobernados. De la misión y visión se desprenden los valores que considero deben regir la acción cotidiana del Consejo de la Judicatura Federal. Estos trabajos requieren de un equipo multidisciplinario. En las reformas al artículo 100 constitucional de 1999, el Constituyente Permanente consideró adecuado no sólo confirmar la integración con miembros nombrados por la Suprema Corte; por el Senado y por el Ejecutivo en términos de quién elige, sino que también adicionó, que estos integrantes deberían contar con capacidad profesional y administrativa. La diversidad de conocimientos y experiencias de los integrantes del Consejo le deben permitir una mayor riqueza, contrario a lo que sucedería si estuviera conformado por un grupo con capacidades administrativas y jurídicas homogéneas. Cabe señalar que existen diferentes áreas de oportunidad a considerar en la planeación del Consejo, particularmente las nuevas tecnologías de la información posibilitan realizar más y mejores resultados con los mismos recursos. Es claro que se pueden implementar mecanismos que fomenten la productividad: el intercambio de archivos por vía electrónica, el respaldo de la información por vía de digitalización y escaneo de los expedientes que  

7

reduzcan de manera significativa el uso de papel y el conflictivo manejo de archivo de expedientes, que se haga extensivo el uso de la firma electrónica al interior del Poder Judicial Federal, Poderes Judiciales Estatales, Tribunales Administrativos y autoridades diversas, para realizar notificaciones por vía electrónica que simplifiquen y disminuyan el trabajo de los actuarios, uniformar plataformas de base de datos, consultas en línea de los expedientes por los actores, copias certificadas por vía electrónica, documentar los procedimientos y subirlos a la red, control de expedientes con código de barras o chips encriptadas. Asimismo se podrían enumerar actividades que facilitarían y disminuirían el uso de recursos para lograr una impartición de la justicia pronta y expedita. Algunas de estas tareas ya se realicen, sin embargo es necesario que se intensifiquen en un marco de planeación estratégica. Adicionalmente se facilitarían la tareas de vigilancia, pues por vía electrónica se podrían hacer supervisiones remotas y al azar para mantener un alto control de calidad. Existen experiencias novedosas como ha sido la implementación del Juicio en Línea por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el que, dadas las características de sus procedimientos, que constan básicamente de pruebas documentales para el desahogo de las actuaciones, han logrado completar el proyecto y ponerlo en operación. Sin embargo, a pesar de que se considerara que no fuera factible implementarlo en su totalidad en el Poder Judicial de la Federación, sí se podrían incorporar algunas modalidades de uso de tecnologías en los procedimientos que realiza este Poder. Actualmente la Oficialía Mayor del Consejo de la Judicatura Federal, se compone de una Secretaría Ejecutiva de Administración y de trece Direcciones Generales. Para poder lograr una planeación estratégica, que integre al Poder Judicial de la Federación en su conjunto, se utilicen las nuevas tecnologías de información, y se cuente con la información necesaria y precisa para su elaboración. Considero conveniente que las Direcciones Generales de Tecnologías de la Información, la de Innovación, Planeación y Desarrollo Institucional, así como la de Estadística Judicial actualmente incorporadas en la Oficialía Mayor, se conjunten en una Secretaría Ejecutiva. Así, al disminuir la carga de trabajo en la Oficialía Mayor, la Secretaría Ejecutiva de Administración podría transformarse en una Secretaría Ejecutiva de Planeación Judicial dependiente del Pleno o de la Presidencia, ya que su labor no se limitaría al apoyo particular de ninguna de las comisiones permanentes del Consejo de la Judicatura Federal, sino en un plano de colaboración con todas. En todo caso, las tres áreas tendrían que dividir sus tareas simultáneamente entre el apoyo, a corto plazo, a las tareas cotidianas; y al mismo tiempo se dedicarían a innovar e instrumentar la planeación estratégica del Consejo para dar respuesta a la problemática actual. Esto también con miras a considerar los retos que enfrentará el Consejo de la Judicatura Federal: las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, control de la convencionalidad y en materia de amparo y la implementación del sistema de justicia penal acusatorio. Como se puede observar, existen dos grandes bloques en los que centro mi atención para modernizar las actuaciones del Consejo de la Judicatura. La necesidad de adoptar una planeación estratégica que integre a todas las áreas del Consejo e impulsar de manera intensiva las nuevas tecnologías de la información, en la mayor medida de lo posible que

 

8

aumente la productividad de las áreas del Poder Judicial. Por último, contribuir a la armonización de las diversas reformas constitucionales que demandarán más del Poder Judicial.

 

9