Consulta Previa - Situación en el Perú

Abril 2016

Antecedentes

EL CONVENIO 169 - OIT Y LA CONSULTA PREVIA EN PERÚ

Evolución de la normatividad sobre Pueblos Indígenas en la OIT

1930 Convenio N° 29 sobre el Trabajo Forzoso.

1957 Convenio N° 107 de los Pueblos Indígenas y Tribales.

1989 Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

¿A quiénes denomina Pueblos Indígenas (PPII) el Convenio N° 169? “a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. CONVENIO 169, Artículo 1, literal b)

El Estado Peruano asume la definición establecida por el Convenio N° 169 para definir a los Pueblos Indígenas en la Ley de Consulta Previa.

¿Existe una definición de grupos indígenas?

No existe una definición internacional que establezca qué grupos son “indígenas”: ésta es una cuestión que debe decidirse a nivel nacional.

El Convenio 169 contempla tanto a los pueblos indígenas como a los tribales, es decir, aquéllos que viven de un modo que los aparta de la comunidad nacional, sean o no descendientes de los “primeros habitantes”. CONVENIO 169 PREGUNTAS Y RESPUESTAS (IFC 2007)

¿ A quienes se denomina Pueblos Indígenas u Originarios en el Perú?

La definición de PPII u Originario se formuló en concordancia con la definición establecida en el Convenio N° 169 de la OIT y figura en el literal k) del artículo 3° del Reglamento de la Ley Nº 29785.

Pueblo Indígena u Originario.- Pueblo que desciende de poblaciones que habitaban en el país en la época de la colonización y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas; y que, al mismo tiempo, se auto reconozca como tal.

¿Las Comunidades Campesinas y las Comunidades Nativas son PPII? Según lo definido en el artículo 7°.- Criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios de la Ley Nº 29785, es posible identificar a las Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas como PPII, siempre que cumplan con los criterios objetivos y subjetivo.

En el literal k) del artículo 3° del D.S Nº 001-2012-MC que Reglamenta la Ley Nº 29785, se precisa que una Comunidad Campesina o Nativa puede ser identificada como PPII: “(…) La población que vive organizada en Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas podrá ser identificada como pueblos indígenas, o parte de ellos, conforme a dichos criterios.”

Criterios objetivos de identificación de pueblos indígenas u originarios

Criterios Objetivos

Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional.

Estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan.

Instituciones sociales y costumbres propias.

Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la población nacional.

Criterios subjetivos de identificación de pueblos indígenas u originarios

Relacionado con la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena u originaria. Criterio Subjetivo Autoidentificación de las personas que forman parte de un colectivo humano como pertenecientes a un pueblo indígena u originario del territorio nacional.*MINCUL

El proceso de la Consulta Previa

Normatividad peruana de Consulta Previa para las industrias extractivas Ley N° 29785 - Ley de Consulta Previa R.V.M. N° 001-2014MC - Acopio información PPII

R.M. N° 003-2013MEM - Procedimiento Minero

R.M. N° 350-2012MEM-Procedimientos Hidrocarburos Electricidad

Ley N° 29735-Ley que regula lenguas originarias del Perú

D.S. N° 001-2012-MC - Reglamento de la Ley de Consulta Previa

R.M. N° 202-2012MC-Base de Datos

¿CUÁNTOS PROCESOS DE CONSULTA PREVIA SE HAN REALIZADO A LA FECHA?

Balance MINCUL sobre Consulta Previa

Procesos de Consulta Previa A septiembre de 2015, se registraron veintisiete procesos de consulta, Trece estaban en curso y Catorce que habían concluido.

Diez Consultas sobre lotes de hidrocarburos (Lotes 169, 189, 164, 195, 175, 190, 191, 197, 198 y 192)

Dos Consultas sobre creación de Áreas Naturales Protegidas (categorización de la Zona Reservada Sierra del Divisor como Parque Nacional y categorización del Área de Conservación Regional Maijuna - Kichua)

Dos en torno a Políticas Públicas (la Política Sectorial de Salud Intercultural y el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre).

Consulta Previa en sector minero En el sector minero los proceso de Consulta Previa se han iniciado el año 2015, en 3 Proyectos de Exploración con resultados positivos.

La comunidad campesina de Cotaruse, del distrito de Cotaruse, provincia de Aymaraes, departamento de Apurímac aprobó la Consulta Previa para autorizar el proyecto de explotación minera “Misha”, de la empresa Minera Barrick Misquichilca S.A. en enero de 2016. La comunidad campesina de Santa Rosa de Quikakayan, del distrito de Pamparomas, provincia de Huaylas, departamento de Ancash, aprobó la Consulta Previa para autorizar el Proyecto de Exploración “Toropunto” de la empresa SMC Toropunto LTD, Sucursal del Perú, en noviembre del 2015.

La Comunidad Campesina de Parobamba, del distrito de Yanatile, provincia de Calca, departamento de Cusco aprobó la Consulta Previa para autorizar el Proyecto de Exploración “Aurora” de la empresa Minera Focus S.A.C. en noviembre del 2015.

¿CÓMO HA SIDO EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA CONSULTA PREVIA?

Implementación de la Consulta Previa en Perú En abril de 2013, el entonces Primer Ministro Juan Jiménez habló de la necesidad de “destrabar” ciertos proyectos mineros del proceso de consulta, y el propio Presidente Humala modificó su posición sobre este tema, afirmando que el derecho a la consulta se refería solo a ciertas tribus amazónicas.

El 23 de mayo de 2013, se inició la primera consulta entre el Gobierno Regional de Loreto, y los pueblos indígenas Maijuna y Kichwa respecto a la creación de un Área de Conservación Regional en sus tierras ancestrales.

Implementación de la Consulta Previa en Perú El 12 de agosto de 2013, la Corte Suprema se pronunció sobre el cumplimiento del Convenio 169 por parte del Ministerio de Energía y Minas.

Las implicancias para los proyectos mineros luego de la sentencia, así como de aquellos proyectos en desarrollo, para algunos juristas, todavía no quedan claras.

La Ley de Consulta Previa no es retroactiva, pero algunos argumentan que dado que en el Perú entró en vigencia el 02 de febrero de 1995, todas las concesiones mineras y de hidrocarburos otorgadas desde esa fecha en territorios ocupados por PPII debieron incluir un proceso de Consulta Previa.

Implementación de la Consulta Previa en Perú PERUPETRO ha promovido la consulta con los grupos indígenas amazónicos respecto a la creación de lotes para la exploración y explotación de hidrocarburos y el otorgamiento de concesiones a inversionistas privados. En 2013, anunció que 26 lotes estarían sujetos a consulta. En enero de 2014, PERUPETRO anunció la finalización del primer proceso exitoso, en la región Ucayali, que involucró a los pueblos Asháninka, Ashéninka, Amahuaca y Yaminahua, el cual culminó en un acuerdo sobre el desarrollo del Lote 169.

Sin embargo, se dieron a conocer pocos detalles sobre este proceso, y algunos analistas consideraron que PERUPETRO no estaba totalmente preparado para este procedimiento.

Implementación de la Consulta Previa en Perú En marzo de 2014, la filial regional de AIDESEP en Ucayali emitió su propio informe sobre el proceso de consulta para el Lote 169, donde se afirmaba que los líderes indígenas involucrados no estaban completamente informados acerca de lo que se estaba consultando y que no tuvieron acceso al contrato específico en discusión, una denuncia apoyada por Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), una ONG que acompañó a los nativos durante el proceso.

No obstante, el 30 de abril de 2014, PERUPETRO anunció la finalización de una segunda consulta en Ucayali, en la que los pueblos Shipibo-Konibo y Kakataibo aparentemente acordaron la explotación del Lote 195.

Implementación de la Consulta Previa en Perú En abril de 2014, el Defensor del Pueblo publicó una carta abierta al Consejo de Ministros, instando al gobierno a tomar medidas más enérgicas frente a la aplicación del derecho de consulta previa, a través del cumplimiento de los acuerdos con los pueblos indígenas de Loreto y Ucayali, incluidos aquellos relacionados con la creación de la ACR Maijuna Kichwa y las negociaciones en torno al Lote 169.

En julio 2014 el gobierno promovió un nuevo paquete de medidas orientadas a acelerar las inversiones, incluyendo mayores recortes de los poderes del MINAM, mientras que no hubo respuesta alguna frente a los reclamos de la Defensoría y de los pueblos indígenas.

Organizaciones representativas de PPII de carácter nacional para el MINCUL

Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)

Confederación Campesina del Perú (CCP)

Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (FENMUCARINAP)

Confederación Nacional Agraria (CNA)

Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP)

Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP)

Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA)

Organizaciones representativas de PPII de carácter nacional para el MINCUL (2)

La Base de Datos del MINCUL tiene identificados a 55 Pueblos Indígenas.

Las denominadas “Organizaciones Representativas de Carácter Nacional” se justifican con la Directiva Nº 03-2012-MC “Directiva que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios”, que para ser de carácter obligatoria se tuvo que respaldar con la promulgación de la R.M. N° 202-2012-MC. Estas “Organizaciones Representativas de Carácter Nacional” son las consultadas por ejemplo, para la reglamentación de la Ley N° 29735, Ley que regula el Uso, Preservación, Desarrollo, Recuperación, Fomento y Difusión de las Lenguas Originarias del Perú.

Censo a las Comunidades Campesinas y Nativas En nuestro país se ha realizado un Censo a las Comunidades Campesinas y Nativas de manera complementaria al IV Censo Nacional Agropecuario, información obtenida a partir de aplicar Hojas de Información Complementaria.

La investigación estadística se realizó entre el 15 de octubre y el 15 de noviembre de 2012, y recopiló información de estas organizaciones en todo el territorio nacional INEI. 2014 - IV Censo Nacional Agropecuario, Información complementaria: Resultados Definitivos, Comunidades Campesinas y Nativas. 2014: pp. 1-118

Resumen de los resultados por variable del Censo

Censo a las Comunidades Campesinas y Nativas (2) Las nueve variables para comunidades campesinas y nativas fueron clasificadas en función de los temas que estableció el MINCUL a través de la Directiva N° 001-2014-VMI-MC “Lineamientos que establece instrumentos de recolección de información social y fija criterios para su aplicación en el marco de la identificación de los pueblos indígenas u originarios”.

Los resultados sobre Comunidades Campesinas y Nativas del IV CENAGRO 2012, indican que a nivel nacional de 6,115 Comunidades Campesinas solo 4 declararon pertenecer a un Pueblo Indígena u Originario y 4,990 declaró explícitamente, no pertenecer a ningún Pueblo Indígena u Originario y 1,121 no especificó si pertenece o no a algún Pueblo Indígena u Originario.

Autoidentificación de las Comunidades Campesinas A pesar de haber respuestas positivas en todas las variables que califican como criterios objetivos según la directiva del Viceministerio de Interculturalidad, la pregunta de autoidentificación indígena arroja un resultado mínimo: solo cuatro comunidades contestan afirmativamente a la pregunta sobre su pertenencia a algún pueblo indígena.

Dos se encuentran en Lima, en la provincia de Yauyos, y dos en Loreto, en la provincia de Datem del Marañón

Autoidentificación de las Comunidades Campesinas

El idioma como criterio objetivo La OIT señala que: “El idioma, el vestido y otros signos exteriores de la identidad indígenas muchas veces se han perdido involuntariamente por parte de los pueblos indígenas como resultado de políticas asimilacionistas aplicadas desde la colonización. Por eso es que el Convenio 169 no exige que se hable el idioma para reconocer a un pueblo como indígena pero sí fortalece el mantenimiento y desarrollo de sus valores culturales.” OIT. 2003 - “Convenio N° 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales: Un Manual”, pp. 1 -112, página 24

La información presentada nos indica que el idioma predominante no constituye un indicador determinante para la autoidentificación con un pueblo indígena u originario y por lo tanto, la pretensión del MINCUL de asociar la lengua con la autoidentificación, no tendría un asidero real.

Idioma o Lengua usada con más frecuencia

OPINIONES SOBRE EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA CONSULTA PREVIA

Opinión de OXFAM En el Perú, durante los distintos procesos de consulta que se han desarrollado, lo que determina el éxito de las consultas es el Plan de Consulta porque eso es lo que realmente se negocia.

En la mayoría de los casos, estos Planes van más allá del Reglamento, y con ellos se ha llegado a modificar cosas que, incluso, están específicamente normadas.

Vladimir Pinto, señala que la Consulta Previa ha dado buenos resultados en aprobación o modificación de leyes de alcance general.

Opinión de Informe Alternativo a la OIT 2015 Clara ausencia de voluntad política del actual gobierno, que prioriza los intereses económicos privados por encima de los derechos de la población, entre los cuales los más afectados somos los pueblos indígenas, pues las principales actividades extractivas se realizan en nuestros territorios.

Ausencia de capacidades del Estado para cumplir efectivamente este derecho, pues existen muy pocos políticos, funcionarios y profesionales conocedores de los asuntos indígenas en sus diversas variables, lo que lleva a que las decisiones sean tomadas con un criterio meramente tecnocrático y económico

Opinión de Informe Alternativo a la OIT 2015 (2) Limitaciones de las propias organizaciones indígenas, lo que nos impide afrontar estos procesos como es debido, pues a la amplia gama de temas consultables y las múltiples instituciones que convocan nuestra presencia se suma la escasez de recursos económicos y logísticos para afrontar tan variada agenda, la cual requiere en diversos casos la presencia de profesionales competentes y con especialidad en cada tema.

A tres años de aprobada la Ley de Consulta y a veinte años de vigencia del Convenio 169 en el Perú, no se ha realizado una sola consulta legislativa, lo que ha dado lugar a la aprobación y promulgación de leyes (a las que ya nos referimos en el acápite sobre el territorio) que afectan sustantivamente nuestros derechos.

Opinión de Informe Alternativo a la OIT 2015 (3) Todo ello nos está llevando a un marcado y preocupante desequilibro de poder en la relación Estado-pueblos indígenas que va convirtiendo gradualmente en meras formalidades o simples trámites los escasos y poco difundidos procesos de consulta realizados hasta ahora.

Los pueblos originarios no concebimos la idea de una consulta previa sin el correlato del consentimiento libre e informado. En ese sentido, además de reafirmamos en los cuestionamientos que formulamos en su oportunidad a la Ley de Consulta Previa, exigimos que se provean todos los recursos que requieran los diversos procesos de consulta en cada sector y nivel de gobierno para cubrir los costos operativos y humanos que demanden, pero sin condicionamientos ni manipulación de ninguna clase.

Opinión de Informe Alternativo a la OIT 2015 (4) Solo dos de estos procesos, el ACR Maijuna-Kichwa y el lote 192, han culminado oficialmente debido a que han contado con la aprobación y publicación de la medida consultada.

Para la creación la ACR Maijuna-Kichwa la consulta concluyó en octubre de 2013 y se creó el área en junio de 2015, dos años después

La consulta del Lote 192 el Estado culminó la etapa de Diálogo sin tomar acuerdos con las Federaciones de las comunidades en cuyos territorios están la mayoría de pozos del lote.

Opinión de Informe Alternativo a la OIT 2015 (5) Sin embargo, a pesar de los avances en el aparato público en la temática indígena, en el tema de la extracción o explotación de recursos naturales en territorios indígenas, el Estado aún tiene una posición favorable al sector extractivo de la empresa privada.

En la Comisión para derechos indígenas del Congreso peruano, se aprobó una ley que se denominó el “Paquetazo Indígena”, compuesto por un conjunto de normas que afectan a los intereses indígenas debilitando la propiedad comunal y cuestionando los principios de la Consulta Previa, de buena fe, libre e informada.

Otras Opiniones - Cinthya Samborg Si se logra un acuerdo en el proceso de consulta, la ley establece que es vinculante para ambas partes.

Si no se llega a un acuerdo, la autoridad de gobierno debe todavía realizar todos los esfuerzos posibles para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

Hasta el momento, no ha habido ningún caso no exitoso de consulta previa en el Perú en el sentido de que el pueblo consultado no haya estado de acuerdo.

Otras Opiniones El gremio empresarial [COMEX] afirmó que a casi tres años de su promulgación, el proceso de la Ley de Consulta Previa genera más incertidumbre que claridad en las relaciones entre el Estado, las empresas y las comunidades. […]

Una de las razones es porque pese a que no es vinculante para el Estado, genera una sensación de empoderamiento y expectativas en las comunidades que pueden decantar en una protesta violenta.

Los gremios empresariales temen que la implementación de la ley de consulta pueda retrasar Importantes proyectos de inversión.

En abril de 2013, el entonces Primer Ministro Juan Jiménez habló de la necesidad de “destrabar” ciertos proyectos mineros del proceso de consulta, y el propio Presidente Humala modificó su posición sobre este tema, afirmando que el derecho a la consulta se refería solo a ciertas tribus amazónica

Perspectivas El proceso electoral ha evidenciado que los Planes de Gobierno de la mayoría de candidatos no incluyó el tratamiento explícito de la Consulta Previa. Al ser una Política de Estado, los procesos de Consulta Previa para las actividades extractivas serían determinados a partir de una mejor precisión sobre la identificación de grupo humano que debe ser consultado.

Los promotores del “Post Extractivismo” seguirán enarbolando la necesidad de que la Consulta Previa tenga un carácter vinculante y con derecho de veto para los proyectos extractivos. Dependerá del enfoque que asuma el nuevo Gobierno y el Congreso, sobre aquellos aspectos que deben precisarse y regularse mejor para el desarrollo de los nuevos procesos de Consulta Previa.

MUCHAS GRACIAS Pleno Ingeniería Social S.A.C. Av. Esteban Campodónico Nº 122 - Urb. Santa Catalina – Lima 18- Teléfono: (51) (1) 2656633 e-mail: [email protected]