Contratos Llave en Mano en Obras Viales Problemática general desde el punto de vista técnico Ing. Juan Manuel Campana Consultor [email protected] La Paz, Bolivia, 28 de Abril de 2009

Características distintivas Inversión en Infraestructura Vial • Importante inversión inicial • Duración (construcción, operación y mantenimiento)

• Externalidades (positivas y negativas) (rentabilidad económica ≠ rentabilidad financiera; aspectos ambientales)

• Retorno financiero de largo plazo

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Diferentes alternativas para su ejecución •

Ejecución tradicional - Desarrollo de proyectos de ingeniería y su construcción a través de contratos independientes con proyectistas y constructores (consultoras y contratistas). - Supervisión del proyecto y de la obra. - Constructor no se involucra en el mediano y largo plazo ni tiene injerencia en los diseños.

•

Esquemas de asociación / cooperación público – privada - Situación actualmente usual - En realidad es una antigua modalidad - Diversas modalidades - La clave es cooperación + competencia Cuál el modelo ideal ?

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Diferentes alternativas

Contratos de Obra y Servicios

Contratos Generales

Contratos Llave en Mano (Turnkey)

Concesiones Privatización B.O.T. Total

Baja

Alta

Participación del Sector Privado

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Cuál es la modalidad más apropiada ? • • •

No existe un único modelo Cada país y cada proyecto tiene su receta… Gran diversidad de esquemas (simples y mixtos)

Su elección depende de diferentes factores: • • • • • • • •

Necesidades Prioridades Opinión pública - Demandas Coyuntura de mercado Situación institucional Directrices políticas Disponibilidad de financiamiento Etc. 5

Qué se busca con cada esquema o modelo ? • • • •

•

• •

Satisfacer adecuadamente las expectativas de los usuarios Atender necesidades que no cuentan con disponibilidad de fondos Cooperación entre sectores público y privado Mejorar la eficacia y eficiencia en el diseño, construcción, financiamiento y gestión de proyectos Mejorar la asignación y gestión de riesgos - Asignación de responsabilidades - Transferencia de riesgos Utilizar financiamiento privado Etc. 6

Qué se busca con cada esquema o modelo ? • Objeto: Diseño, construcción, mejoramiento, mantenimiento, rehabilitación, gestión y/o financiamiento. Puede ser amplio. • Empresas: Ejecución. • Administración Pública: Regulación y control. 7

Tener en cuenta • Las denominaciones utilizadas comúnmente para referirse a modelos PPP (ej.: contratos tipo Turnkey, BOT, DBFO, contratos de mantenimiento por estándares o performance-based maintenance contract, etc.) no tienen una definición simple y clara. • Cada solución o modelo es en realidad demasiado compleja y demasiado única como para ser caracterizada simplemente con un nombre. 8

Tener en cuenta •

Existen diferentes modalidades en la contratación Llave en Mano (transfieren responsabilidades y riesgos al contratista).

•

Existen sistemas mixtos que hacen uso de la modalidad “Llave en Mano”. LOS RIESGOS TRANSFERIDOS PUEDEN SER MUY DIFERENTES LA ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES DEBE SER ACORDE NADIE PUEDE ASUMIR RIESGOS CUYA MINIMIZACIÓN Y/O MITIGACIÓN NO ESTÉN BAJO SU CONTROL

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Necesidades, presiones y limitaciones • Dar respuesta a las demandas proveyendo infraestructuras • Dificultades presupuestarias • Dificultades de gestión • Presiones de la comunidad • Restricciones macroeconómicas (reducción del déficit fiscal, recaudación eficaz, etc.) • Optimización de los recursos públicos disponibles 10

Modalidad Llave en Mano En general, su implementación busca: • Acelerar plazos de desarrollo y ejecución • Mayor agilidad en la toma de decisiones • Absorción de riesgos de proyecto y construcción por el contratista • Responsabilidad unificada • Concentración en la promoción, explotación y mantenimiento, delegando la ingeniería y la construcción • Reducción de costos administrativos, contractuales y legales • Menores costos de construcción (?) • Menores esfuerzos en el control (?) 11

Contrato Llave en Mano Esquema básico • La Administración encomienda a un agente privado, la ejecución de obras, a cambio de un determinado precio, que será pagado directamente por ésta al momento de la recepción final, previo control de cumplimiento de los requerimientos establecidos contractualmente (condiciones de recepción pactadas). 12

Contrato Llave en Mano • Variaciones según el caso. • Generalmente incluye la realización del diseño por el mismo contratista. • Puede utilizarse la modalidad de control por estándares. • Generalmente incluye financiamiento a cargo del contratista. • Énfasis en la responsabilidad global asumida por el contratista (unificación de responsabilidades) 13

Relaciones contractuales • Desaparece la relación tripartita (contratante – proyectista – contratista) • Única relación (contratante – contratista) • El contratista, además de sus funciones tradicionales, asume la de proyectista

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Modelo Tradicional •

DBB (Design-Bid-Build) -

-

Tradicional, pago a medida que avanza el proyecto Proceso lineal (Diseño Final concluido antes de la licitación, etc.) Controlado por la Administración - Contrato de diseño (selección basada en calificaciones, énfasis en ese aspecto) - Contrato de construcción (oferta más baja) Puede existir o no precalificación Pagos mensuales efectuados por la administración y conforme al avance de la obra Financiado a través de la administración pública Operación y mantenimiento responsabilidad del sector público 15

Modelo Llave en Mano Básico •

DB (Design-Build) - Innovación en algunas regiones, pero cada vez más conocido - Un único contrato para el diseño y la construcción - Transfiere ciertos riesgos al contratista (proyectista y constructor) - Especificaciones Generales básicas de la Administración - Licitación con mínima ingeniería preliminar previa - Adjudicación a la menor oferta (?) No es de aplicación general ni puede ser aplicado de igual manera a cualquier tipo de obra

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Contrato Llave en Mano • Del dicho al hecho…. • De la definición a la implementación • Desde la concepción hasta la ejecución de un proyecto Existen condicionantes y factores críticos de éxito. El esquema seleccionado no solo debe ser factible, sino también atractivo para el contratista 17

Importante “Adjudicar” vs. “Tener éxito” Deben profesionalizarse todos los procesos de estructuración de los proyectos.

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Claves • Objetivos estratégicos • Estudio de factibilidad previo • Considerar las expectativas de los diferentes actores • Definir la modalidad contractual más adecuada (Llave en Mano?) • Adecuada regulación legal/contractual • Posibilidades ciertas de financiamiento • Seleccionar al contratista (necesidad de un proceso que promueva la negociación y el mutuo conocimiento previo) 19

Principales Riesgos • •

• •

Riesgos asociados con el diseño (tránsito, heterogeneidad, etc.) Construcción (riesgos de ejecución, costo – plazo) Evaluación previa de los riesgos que pueden ser asumidos por el contratista Experiencia del Contratista Robustez del esquema financiero en relación con el plan de obras Deterioros prematuros (performance, control por resultados) Mayores costos (valuación de inversiones) - Presupuesto realista - Adecuadas contingencias consideradas en costos Atrasos - Tramitación de permisos y aprobaciones - Bonus y penalidades que incentiven la ejecución en plazo Riesgos tecnológicos Adecuadas garantías Financieros (disponibilidad, tasa de interés, tasa de cambio) Experiencia en el Mercado Robustez financiera Operación (disponibilidad, costo, performance) Contratos a precio fijo Performance (control por resultados) Enfoque de Período de Servicio total (diseño, construcción, operación, mantenimiento) 20 Demanda

Riesgos • Todos los proyectos tienen riesgos • Algunos riesgos se aplican sólo a ciertos tipos de proyecto • Otros se aplican a todos los tipos de proyecto pero en momentos específicos • La minimización o mitigación de riesgos exige una planificación adecuada • Una adecuada asignación previa y gestión de riesgos es esencial • En estrecha relación con las responsabilidades asumidas por cada parte (ej.: ejecución y aprobación de diseños) 21

Comportamiento del pavimento Estado

MB a R

Umbral de aceptación (defina Vida Útil = Período de Diseño)

Tiempo (años) 22

Comportamiento del pavimento Estado

Con mantenimiento preventivo

Sin mantenimiento preventivo

Tiempo (años) 23

Importante •

Es imposible saber si todo está bien ni bien se termina la obra (tránsito mínimo necesario para evidenciar ciertos defectos, exposición a efectos climáticos, envejecimiento de los materiales, interacción entre capas, heterogeneidad intrínseca en obras viales, materialización de la demanda esperada, etc.)

•

Es muy improbable que la obra falle prematuramente solo por errores de diseño (fatiga, efectos de mediano y largo plazo)

•

La performance de un pavimento depende en gran medida de su mantenimiento adecuado (en tiempo y forma) La geotecnia, como la medicina, tapa sus errores con tierra. La ingeniería de pavimentos, además, los tapa con concreto asfáltico u hormigón.

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Dificultades •

Control por resultados en contratos de corta duración

•

Prolongados períodos de garantía en contratos donde el constructor no se hace cargo del mantenimiento (no controla esta actividad)

•

Conocer la vida remanente de una obra en el momento de su recepción (diseño adecuado de los requerimientos para la recepción final: funcional vs. estructural en el caso de estándares) Considerar adecuadamente estos aspectos en el diseño de los contratos y en la planificación de las actividades de control (calidad, no solo gestión administrativa) 25

Decisiones y Consecuencias IE

Condición $

Tiempo

Costo Mantenimiento $

Tiempo

Costo Usuario Tiempo Ceteris paribus: Condición = f (diseño y calidad de construcción) 26

Interrelaciones importantes •

Asignación de riesgos

•

Asignación de responsabilidades

•

Diseño del esquema de control

•

En el diseño de los contratos - Clara definición de resultados esperados - Responsabilidades - Normativa para diseño y construcción - Condiciones de recepción - Hitos - Penalidades - Incentivos - Garantías

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Etapas relevantes Esquema tradicional • • • • • • • • • • • • •

Estudios preliminares Factibilidad técnico – económica Anteproyecto Términos de Referencia para el Diseño Final Diseño Final Control de calidad del diseño final Elaboración del contrato de obra Diseño del proceso licitatorio de obra Ejecución Control de calidad de la ejecución Recepción de obra Evaluación sistemática Mantenimiento y Rehabilitación 28

Etapas relevantes •

En un esquema Llave en Mano, las actividades relevantes que no realiza el contratista deben ser adecuadamente cubiertas por la Administración - Estudios preliminares - Factibilidad técnico – económica - Anteproyecto - Términos de Referencia o Guías para el Diseño Final - Control de calidad del diseño final - Elaboración del contrato de obra - Diseño del proceso licitatorio de obra - Control de obra (diferentes esquemas) - Recepción final - Etc. DEPENDEN DEL ESQUEMA SELECCIONADO DENTRO DE LA MODALIDAD (responsabilidades de cada parte, tipo de intervención, etc.)

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Importante • Las etapas relevantes no deben saltearse • El diseño del modelo debe garantizar que lo que haga el contratista esté en línea con las necesidades y deseos de la administración (hay actividades que no realiza pero debe asegurarse que se hagan de acuerdo con los intereses de la misma y no se vean influenciadas por el normal sesgo comercial del contratista) • Cada caso es un caso 30

Importante • Debe existir una determinación previa (explicitada adecuadamente) de los objetivos e intereses de la Administración, a los cuales el proyecto deberá inevitablemente alinearse. • Predominancia del interés estatal sobre el del sector privado, pero dando condiciones para que los intereses privados sean razonablemente alcanzables. • Profesionalidad, eficiencia y equidad aseguradas en la relación contractual (aspectos técnicos de suma importancia en ello)

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Una FALSA CREENCIA EN CONTRATOS LLAVE EN MANO NO ES NECESARIO EL CONTROL DE CALIDAD LA CALIDAD ES RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA Y LA ADMINISTRACIÓN NO DEBE PREOCUPARSE POR LA MISMA

Influencia del Plazo Contractual 32

Control por Estándares • Control por Estándares o por Resultados • Medición de resultados en términos de rugosidad, baches, fisuras, ahuellamientos, etc.. (Responsabilidad del contratista que debe cumplir con los estándares fijados para todo el período de contrato)

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Caso de control por estándares DEFINIR EL NIVEL DE SERVICIO QUE SE PRETENDE EN LA RED

DISEÑO DEL CONTRATO CON ADECUADA EXPOSICIÓN AL RIESGO

DISEÑO CON INCENTIVOS ADECUADOS

Los estándares ¨cumplibles¨, tanto económicamente.

deben técnica

ser como

Definir marcos de referencia adecuados que reduzcan exposición y asignen riesgos balanceadamente.

Focalizar en el nivel de servicio esperado durante todo el período de diseño predefinido. 34

Los errores se pagan caro •

Especialmente cuando se combina con control por resultados

•

Errores en la estructuración • Asignación de responsabilidades y riesgos • Condiciones de recepción • Regulación de la solución de controversias • Etc.

•

Errores en el control

Más vale prevenir que curar... 35

Capacidades del Estado • • • •

•

Planificar, contratar, control de ejecución de acuerdo al modelo seleccionado Estructurar el contrato y el mecanismo de selección de las empresas contratistas Mecanismos de supervisión apropiados. Aspectos técnicos interrelacionados con los jurídicos, financieros e institucionales, que deben ser tenidos en cuenta al seleccionar la contratación de obras viales con el modelo Llave en mano Énfasis en: Etapa de preinversión: estructuración técnica, financiera y jurídica Etapa de ejecución: control (de acuerdo a modalidad seleccionada) y recepción Etapa de mantenimiento y operación: evaluación sistemática 36

Capacidades del Contratista •

Ejecución de Obra

• • •

Diseño Planificación de Obra Autocontrol (Plan de Aseguramiento de la Calidad) Financiera

•

Las capacidades normales pueden complementarse adecuadamente a través de socios o subcontratistas NOMINADOS (debe evaluarse su capacidad técnica para hacer frente a las responsabilidades asumidas) 37

Particularidades •

El contratista asume la concepción y la ejecución de la obra -

Condiciona el procedimiento de adjudicación del contrato Condiciona la determinación del objeto Condiciona la función de la Administración Condiciona la función del “ingeniero” (representante estatal) 38

Particularidades • •

• • •

El proyecto ejecutivo (detallado) se realiza una vez adjudicado el contrato Debe preverse que el contratista podrá modificar el mismo a su costo, siempre que respeten los requerimientos contractuales (calidad, etc.) Cierta pérdida de control sobre el proyecto por parte de la administración Algunos aspectos podrán requerir aprobación del cliente o no (relación con responsabilidades) La obligación global asumida por el contratista influirá en el precio (suma alzada). 39

Incentivos a la Calidad e Innovación • El contratista se beneficia directamente con el éxito tecnológico • Se organiza y se relaciona en forma diferente con los “proveedores” de nuevas tecnologías EL PLAZO CONTRACTUAL (GARANTÍA) JUEGA UN ROL IMPORTANTE 40

Comentarios Finales • •

•

•

Diseñar y planificar adecuadamente las actividades de control Plazos de contrato adecuados para asegurar la materialización de los objetivos propuestos (relacionados con la modalidad del control) Incentivar la calidad y la mirada de mediano y largo plazo en el desarrollo de los contratos (clave en el mantenimiento posterior) Diseño de contratos flexibles pero con guías claras que permitan manejar la incertidumbre 41

MUCHAS GRACIAS por su atención

Ing. Juan Manuel Campana Consultor [email protected] La Paz, Bolivia, 28 de Abril de 2009