COOPERACIÓN Y AYUDA ENTRE PAÍSES EN EMERGENCIAS POR INCENDIOS FORESTALES EN ZONAS FRONTERIZAS. PLAN DE AYUDA MUTUA ENTRE ESPAÑA Y PORTUGAL ARAGONESES DOMÍNGUEZ, C. Tragsatec. Área de Servicios Forestales. C/ Julián Camarillo 6B, 28037 Madrid.
[email protected] LÓPEZ GARCÍA, B. Tragsatec. Área de Servicios Forestales. C/ Duque de la Victoria 13, 47001 Valladolid.
[email protected] VÉLEZ MUÑOZ, R. Dirección General para la Biodiversidad. Ministerio de Medio Ambiente. Gran Vía de San Francisco, 4, 28071 Madrid.
[email protected] Resumen Los ecosistemas forestales y los incendios que los amenazan no entienden de fronteras entre países. Son frecuentes los incendios que teniendo su origen en un país, traspasan la frontera y producen graves daños en el país colindante. Se hace necesario, por tanto, disponer de unos instrumentos para el establecimiento de las condiciones y procedimientos para la prestación de asistencia y los requisitos para la aportación de medios en el caso de emergencia por incendios forestales en zonas fronterizas entre países colindantes. En esta comunicación se da una visión global a escala mundial y europea y se presenta, en concreto, el Plan de Ayuda mutua en emergencias por incendios forestales en la zona fronteriza situada entre España y Portugal. Palabras clave no contenidas en el título Riesgo, recursos, coordinación, dispositivo, modelo, logística. INTRODUCCIÓN Gran parte de la sociedad sensibilizada con los incendios forestales percibe en éstos el carácter global del problema, ya que no sólo son causantes directos de la destrucción de la vida actual, si no lo que es más importante, de las condiciones ambientales del planeta. Esta percepción obliga a abandonar planteamientos históricos, en los que el problema se abordaba desde una óptica estrictamente nacional, siendo cada vez más frecuente la ayuda multilateral entre países que comparten el problema de padecer incendios forestales. El Comité de Montes de la FAO, reunido en la sesión de marzo de 2005, exhortó a la FAO a promover una mayor cooperación internacional en materia de incendios forestales y pidió a ésta que, en colaboración con los países y otros asociados internacionales, elaborase una estrategia para reforzar dicha cooperación internacional. El Comité indicó que los países dispuestos a cooperar en dicho ámbito podrían utilizar el Modelo para Acuerdos Internacionales en el Manejo de Incendios Forestales presentado en la Cumbre Internacional sobre Incendios Forestales celebrada en Australia en octubre de 2003. Existen diversas fórmulas de asistencia y cooperación internacional en materia de protección contra incendios: intercambio técnico de información, asistencia técnica mediante el envío de expertos, ayuda mutua para el control de incendios en zonas fronterizas - ampliable a países no fronterizos - , ayuda cooperativa, etc…, que contribuyen a que los diferentes países superen las limitaciones de sus sistemas de protección contra incendios, en relación a su capacidad local de control de los incendios. La experiencia que se ha ido adquiriendo en el desempeño de acciones de cooperación internacional en materia de lucha contra incendios, ha servido para ir solventando las dificultades propias de este tipo de intervenciones, redundando en una mejora de la ayuda prestada o recibida. En la eficiencia de la cooperación influyen cuestiones como la capacidad técnica de los equipos cooperantes, su facilidad para superar las barreras que pudieran existir derivadas de la diferencia de idioma, etc…, pero sin duda la creación de unas condiciones idóneas para el intercambio de
información relativa a la zonificación del riesgo, el catálogo de recursos movilizables, épocas de peligro y sistemas de predicción del peligro de incendio, resulta determinante en la efectividad de la ayuda, al permitir anticipar la disponibilidad de recursos de acuerdo al nivel de riesgo y peligro de cada territorio. El establecimiento de las condiciones y procedimientos para la prestación de asistencia basado en el intercambio de información, es precisamente el principio esencial que preside el Protocolo Adicional sobre Ayuda Mutua en Emergencias por Incendios Forestales firmado entre España y Portugal en el año 2003, en el que se establece la necesidad de elaborar conjuntamente un Plan de Ayuda Mutua en Emergencias por Incendios Forestales en Zonas Fronterizas que ponga a disposición de ambos países toda la información necesaria para agilizar y mejorar la operatividad de las intervenciones. A modo de reflexión final, y mirando hacia el futuro, habría que decir que a pesar del incremento de las operaciones multilaterales de lucha contra incendios, la ayuda no es sólo “cuestión de medios y recursos”, si no que en muchas ocasiones un cambio del escenario en que se producen los incendios podría variar de forma radical su posterior evolución. El escaso nivel de población que, por lo general, se asienta en las franjas fronterizas, y que se traduce de forma evidente en la creciente acumulación de combustible forestal, unido a las insuficientes infraestructuras básicas que caracterizan a estas áreas situadas en “tierra de nadie”, son los principales factores que contribuyen a agravar la situación cada vez que se registra un siniestro, y ponen de manifiesto la necesidad de ampliar el marco de cooperación mediante estrategias globales que incluyan medidas de gestión global y preventiva de la protección contra incendios, que mejorarían la eficiencia de las operaciones de ayuda mutua en esta materia. LA MAGNITUD DEL PROBLEMA Los más de 1.200 kilómetros sobre los que se extiende la frontera hispano-portuguesa está compartida por ocho extensas regiones, cuatro en España – Comunidades Autónomas de Galicia, Castilla y León, Extremadura y Andalucía – y otras tantas en Portugal – regiones Norte, Centro, Alentejo y Algarve -, que albergan una amplia variedad de ecosistemas singulares, configurándola en su conjunto como un auténtico corredor ambiental. Sin embargo, cada año estos espacios se ven amenazados por incendios forestales que, además de poner en peligro la integridad física de las personas que habitan en ellos y de sus bienes, comprometen seriamente su supervivencia, siendo necesario movilizar gran cantidad de medios humanos y recursos materiales para su extinción. Por mencionar sólo algunos datos, durante los años 2003 y 2004 la Administración Forestal Española intervino durante 25 días en operaciones de ayuda contra incendios en Portugal, desplegando numerosos efectivos que colaboraron con el país vecino en las tareas de extinción. Circunscribiendo en análisis al ámbito español, la revisión de la Base de Datos EGIF (Estadística General de Incendios Forestales) de los últimos cinco años – periodo de 2000 a 2004 - , permite cifrar el problema en los siguientes términos y poner de manifiesto la magnitud del problema. • •
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Casi 2.000 incendios de media anual se producen en los términos municipales situados en la franja fronteriza hispano-lusa, causando la destrucción de un promedio anual de 8.000 hectáreas de superficie forestal De los 9.217 siniestros totalizados en los cinco últimos años, tan sólo 7 se convirtieron en grandes incendios, de más de 500 ha; sin embargo, y a pesar de representar menos de un 0,1% en número, cabe atribuirles el 12% de la superficie afectada por el total de incendios del periodo, y esto considerando exclusivamente la superficie recorrida por el fuego en los municipios de la línea fronteriza Más de 102.000 combatientes, 2.725 aeronaves y casi 9.000 unidades de maquinaria terrestre participaron en las tareas de extinción de los incendios registrados en este periodo
PLAN DE AYUDA MUTUA ESPAÑA-PORTUGAL
Aunque la cooperación contra incendios forestales entre España y Portugal viene de lejos, con la firma en el año 1962 de un Acuerdo General de Ayuda Mutua en Emergencias de Protección Civil, los grandes incendios registrados en el verano de 2003 fueron el detonante para la preparación y firma del Protocolo Adicional sobre Ayuda Mutua en caso de incendios forestales en zonas fronterizas, adoptado en los términos del artículo 8 del Protocolo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre Cooperación Técnica y Asistencia Mutua en materia de Protección Civil, Évora 9 de marzo de 1992. En este escenario, los gobiernos de ambos países han adquirido el compromiso de establecer las condiciones y procedimientos para la prestación de asistencia o socorro, y definir los requisitos para la aportación de medios en el caso de emergencia por incendios forestales que se originen en la frontera hispano-portuguesa, basándose fundamentalmente en el intercambio de información relativa a recursos y procedimientos de coordinación. El Protocolo firmado, deja claro que esta información debe formar parte de un Plan de Ayuda Mutua en Emergencias por Incendios Forestales en Zonas Fronterizas, que permita disponer de forma ágil de unos procedimientos de intervención, en régimen de reciprocidad, y que debe ser elaborado de forma conjunta por las autoridades de ambos países con competencias en esta materia Serviço Nacional de Bombeiros e Protecçao Civil por parte de Portugal, y la Dirección General de Protección Civil y la Dirección General para la Biodiversidad, para España- con la colaboración de todas entidades implicadas en la lucha contra incendios forestales en los respectivos países. La Dirección General para la Biodiversidad, a través del Área de Defensa contra Incendios, ha iniciado los trabajos de elaboración del Plan para el ámbito español, que se integrará con la información de la Administración Portuguesa de acuerdo a una estructura homogénea previamente establecida. Objetivos Considerando que la finalidad del acuerdo alcanzado por ambos gobiernos es agilizar la intervención de los servicios de extinción y protección civil de ambos países, para que puedan actuar de forma rápida y eficaz a uno y otro lado de la frontera, sin que ésta constituya más que una barrera artificial, el Plan se plantea dar respuesta a la demanda estructurada de información por parte de los responsables de la toma de decisiones, mediante el cumplimiento de los siguientes objetivos particulares: • Disponer de la información territorializada del riesgo de incendio y de las épocas de peligro • Crear y mantener actualizado el catálogo de medios humanos y recursos movilizables • Establecer el procedimiento de coordinación entre los responsables de la lucha contra incendios transfronterizos, y a ambos lados de la frontera Y si es importante contar con la información debidamente estructurada, no lo es menos que ésta se encuentre disponible de forma sencilla para su utilización a nivel operativo. La incorporación de la información generada en el Plan, en un Sistema Integrado desarrollado en el marco de un Sistema de Información Geográfica, constituye la herramienta idónea para facilitar al gestor la toma de decisiones en materia de movilización de recursos, y para agilizar las tareas de comunicación. Por ello, se ha diseñado el SIG FRONTERA como instrumento de gestión de la información del Plan, cuya base de datos cartográfica y alfanumérica simplifica la visualización del ámbito territorial fronterizo – mapas topográficos y ortofotos digitales - , su zonificación en función del riesgo, la ubicación de los recursos disponibles para hacer frente a cualquier emergencia - con sus atributos de información correspondientes a titularidad, disponibilidad, dotación y el sistema de organización de los dispositivos de extinción españoles que pudieran intervenir en caso de incendio - e incluso facilita las tareas de cumplimentación y transmisión de los formularios de solicitud y ofrecimiento de medios. Ámbito territorial El protocolo adicional define el ámbito de aplicación del Plan como el área geográfica que, tanto del lado portugués, como del español, está integrado por los municipios limítrofes con la línea
fronteriza, considerando de forma explícita y específica la franja situada a cinco kilómetros de la misma, área en la que el procedimiento de intervención de primer ataque atiende a unos criterios especiales derivados de la urgente necesidad de actuación (Figura 1) (Tabla 1). Estructura de sus contenidos Considerando que los incendios transfronterizos en ocasiones se convierten en situaciones de emergencia que ponen en peligro la integridad física de los habitantes de los núcleos de población que se ven afectados y de sus bienes, se han estructurado los contenidos del Plan siguiendo un modelo similar al empleado en la elaboración de los planes de Protección Civil. •
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En primer lugar se recoge la descripción territorial del área fronteriza, incidiendo en aquellos aspectos más directamente relacionados con la zonificación del riesgo de incendio: tipo de vegetación, su combustibilidad y la pendiente del terreno. Las fuentes de información utilizadas para caracterizar el territorio han sido el Inventario Forestal Nacional, el Mapa de Modelos de Combustibles de España y el Modelo Digital del Terreno de resolución de 25 m, respectivamente (Figuras 2, 3 y 4)(Tablas 2 y 3). El Plan dedica una especial atención a identificar las áreas geográficas que presentan mayor riesgo de incendio, que queda definido por la integración del factor frecuencia-causalidad con la componente de propagación del riesgo, interpretada a través de la pendiente del terreno y la combustibilidad de su vegetación (Figuras 5 y 6)(Tablas 4 y 5). La definición de las épocas de peligro del Plan se fundamenta en las establecidas en los Planes de Emergencia por Incendios Forestales de las cuatro Comunidades Autónomas fronterizas: INFOGAL (Galicia), INFOCAL (Castilla y León), INFOEX (Extremadura) e INFOCA (Andalucía). En su apartado de estructura y organización, el Plan recoge los órganos ejecutores y autoridades competentes en España, y la organización de los dispositivos contra incendios de las Comunidades Autónomas de la frontera, en los términos que establecen sus correspondientes planes de emergencia. Los recursos de vigilancia y extinción de las provincias limítrofes con Portugal se integran para formar parte del catálogo de recursos del Plan, que contiene información relativa a su localización geográfica, su titularidad, disponibilidad, dotación, y otros datos de interés que pudieran agilizar su operatividad en la intervención. El procedimiento de coordinación entre los responsables de la extinción en España y Portugal completa esta sección, definiendo la estructura organizativa en la que deben integrarse los medios de ayuda. El procedimiento general de solicitud y ofrecimiento de medios, y el procedimiento especial de primer ataque a incendios que se inicien a menos de cinco kilómetros de la frontera, son incluidos en el capítulo de operatividad del Plan, en el que también se incluyen aspectos relacionados con el conjunto de acciones que deben aplicarse en tiempo y lugar oportuno para alcanzar sus objetivos, como la notificación y comunicación del siniestro (Figuras 7 y 8). Finalmente, se describen el conjunto de acciones encaminadas a asegurar su correcta implantación y mantenimiento. La realización de informes especiales para aquellas intervenciones más significativas, la definición de los contenidos mínimos de los informes de fin de campaña - balance anual de los medios empleados y su coste económico, seguros de accidente, de responsabilidad civil -, y las directrices generales de simulacros y ejercicios de coordinación a realizar de forma previa a la época de peligro, son los principales aspectos que se recogen en el capítulo final del Plan.
EL SIG FRONTERA COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN DEL PLAN La utilización de los Sistemas de Información Geográfica representa el entorno operativo idóneo para gestionar la información contenida en el Plan, por la posibilidad que ofrecen de gestionar gran cantidad de información alfanumérica y cartográfica, y que hacen de estos sistemas una potente herramienta de apoyo al gestor en la toma de decisiones. El SIG FRONTERA constituye una herramienta de fácil manejo, capaz de almacenar y gestionar imágenes e información alfanumérica contenida en bases de datos, y que ha sido ideada para
agilizar el intercambio de información entre los responsables de la gestión de estos incendios transfronterizos. En su estructura se ha incorporado, en formato imagen, toda la cartografía generada en el Plan, además de ortofotos y mapas topográficos de la zona fronteriza. La información relativa al catálogo de recursos movilizables puede ser visualizada de forma sencilla, permitiendo el sistema cumplimentar los formularios de solicitud y ofrecimiento de medios, lo que agiliza la comunicación entre ambos países (Figura 9). BIBLIOGRAFÍA
Mº DE MEDIO AMBIENTE.;.Tercer Inventario Forestal Nacional. Provincia de Pontevedra. Mº DE MEDIO AMBIENTE.; Tercer Inventario Forestal Nacional. Provincia de Orense. Mº DE MEDIO AMBIENTE.; Tercer Inventario Forestal Nacional. Provincia de Zamora. Mº DE MEDIO AMBIENTE.;.Tercer Inventario Forestal Nacional. Provincia de Cáceres. Mº DE MEDIO AMBIENTE.; Tercer Inventario Forestal Nacional. Provincia de Badajoz. Mº DE MEDIO AMBIENTE. Segundo Inventario Forestal Nacional. Provincia de Huelva. Mº DE MEDIO AMBIENTE. Mapa de Modelos de Combustible de España, 1:50.000. Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales.
TÉRMINOS MUNICIPALES Nº
SUPERFICIE ha %
PROVINCIA Pontevedra Orense Zamora Salamanca Cáceres Badajoz Huelva Total
13 21 23 33 12 11 12 125
88.530 193.954 164.253 152.375 227.956 470.688 224.075 1.521.831
6 13 11 10 15 31 15 100
Tabla 1. Distribución superficial zona fronteriza
Figura 1. Zona Fronteriza Agrícola 339.209 ha 22%
Forestal 1.149.788 ha 76%
Improductivo 15.705 ha 1% Humedal 461 0,03%
Agua 16.668 ha
Figura 2. Distribución superficial de usos del suelo Modelo de combustible Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6 Modelo 7 Modelo 8 Modelo 9 Modelo 10 Incombustible TOTAL
Figura 3. Mapa de modelos de combustible
Superficie ha 653.581 95.826 391 209.081 131.576 255.454 6.348 44.088 61.100 625 63.761 1.521.831
43 6 0 14 9 17 0 3 4 0 4 100
Tabla 2. Distribución superficial de modelos de combustible
Pendiente Clase Intervalo Baja 0–3% Moderada 3 – 12 % Alta 12 – 35 % Muy alta > 35 %
Figura 4. Mapa de pendientes
%
Superficie (%) 16 44 34 6
Tabla 3. Distribución superficial de pendientes
RIESGO ESTADÍSTICO Muy Bajo Bajo Moderado Alto Grave Extremo
Figura 5. Mapa de riesgo estadístico
5 16 14 16 3 46
Tabla 4. Distribución superficial riesgo estadístico
RIESGO DE PROPAGACIÓN Sin riesgo/ Incombustible Bajo Medio Alto Muy Alto Extremo
Figura 6. Mapa de riesgo propagación
SUPERFICIE (%)
SUPERFICIE (%) 4 1 3 58 29 5
Tabla 5. Distribución superficial riesgo de propagación
SOLICITUD DE AYUDA AL PAÍS VECINO
FORMULARIO DE SOLICITUD DE MEDIOS Información sobre las características del incendio y sobre los medios requeridos.
VÍA FAX O CORREO ELECTRONICO AL PAÍS VECINO
¿ES POSIBLE LA AYUDA?
NO
SI
VÍA FAX O CORREO ELECTRONICO AL PAÍS AFECTADO
FORMULARIO DE RESPUESTA Información sobre los medios disponibles y sus características.
Figura 7. Procedimiento General
Incendio situado a menos de 5 km de la frontera, detectado primeramente por las autoridades competentes del país vecino.
Primer ataque de las autoridades competentes del país vecino previa comunicación a las autoridades competentes del país donde se ha originado el fuego.
AUTORIDADES COMPETENTES DE ESPAÑA:
Las autoridades competentes informarán a su vez a:
DIRECCIÓN GENERAL PARA LA BIODIVERSIDAD Y DIRECCIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL AUTORIDADES COMPETENTES DE PORTUGAL: SERVICIO NACIONAL DE BOMBEROS Y PROTECCIÓN CIVIL
Figura 8. Procedimiento Especial
Figura 9. Detalle SIG Frontera