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Cuadernos PNUD
Impacto de un nuevo panorama de los precios del petróleo en las diferentes regiones de Colombia
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Impacto de un nuevo panorama de los precios del petroleo en las diferentes regiones de Colombia Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD Fabrizio Hochschild Representante Residente Arnaud Peral Director de País Inka Mattila Directora de País Adjunta Lina Arbeláez Arbeláez Coordinadora Área de Reducción de la Pobreza y la Inequidad Astrid Martínez Ortíz Investigadora principal - Directora Lina María Montes R. Diseño y Diagramación Laboratorio de Innovación Social, PNUD Rock N Roll Agencia Diseño de portada
ISBN: 978-958-8971-04-9 Fecha de publicación: Abril 2016
Las opiniones y planteamientos expresados por los investigadores del Laboratorio de Innovación Social de Cuadernos PNUD “Impacto de un nuevo panorama de los precios del petroleo en las diferentes regiones de Colombia”, son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a ninguna de las instituciones editoras.
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Un nuevo panorama de los precios del petróleo
Resumen ejecutivo
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Introducción
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I. Contexto
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Situación actual
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Proyecciones
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II. Impacto económico y social de la caída de los precios del petróleo a
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nivel regional: ¿Homogéneo? Canales de transmision
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Impacto nacional
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El sistema general de participantes
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El sistema General de Regalías
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La regla fiscal
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Impactos regionales
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Ejecuciones presupuestales
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Efectos previsibles de la caída de los precios del petróleo
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III. Efecto de las menores cotizaciones del petróleo en las decisiones de inversión privada y de contratación directa por parte de las empresas privadas del sector hidrocarburífero
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Algunos casos
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El caso de Ecopetrol
Pacific
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IV. Conclusiones
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V. Recomendaciones de política
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Anexos
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Referencias
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Resumen ejecutivo
Desde junio de 2014, el precio del petróleo comenzó a caer en forma sostenida y pasó de 118 dólares el barril de Brent, en esa fecha, hasta 37 dólares el barril en diciembre de 2015. Esta evolución de la cotización internacional del crudo tiene impactos no solo en las empresas del sector sino también en el ingreso del gobierno nacional y en las finanzas territoriales. Este estudio evalúa la magnitud de los impactos en las entidades territoriales en forma directa a través de las transferencias, las regalías y los ingresos propios y, de manera indirecta, a través de los cambios en los presupuestos de inversión de las compañías petroleras y las estrategias de contratación local. El gobierno nacional no dispuso de herramientas macroeconómicas para enfrentar el ciclo de precios que debería haber sido previsto; como no recibe recursos de regalías, no hizo el ahorro que está contemplado en el sistema general de regalías, SGR, para las entidades territoriales. Más bien, por el contrario, el gobierno central se financió con dividendos de Ecopetrol y con impuestos a la renta de las empresas del sector, y no hizo reformas tributarias orientadas a la elevación del recaudo ni a la racionalización del gasto público. La vulnerabilidad de la economía colombiana a las fluctuaciones del precio del petróleo ha sido enfrentada por el gobierno nacional mediante un ajuste que ha combinado tres herramientas: una reducción de la
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inversión, una disminución del gasto y un aumento del déficit fiscal, en el marco que permite la regla fiscal. Un factor adicional que preocupa, y que es el objeto de este trabajo, es el impacto de la pérdida de dinamismo del sector petrolero, en primer lugar, en las regiones productoras y, en segundo lugar, debido a la reforma del Sistema General de Regalías en 2011, en el conjunto de municipios del país. La evolución del precio internacional del petróleo, además, se ha reflejado en los presupuestos de inversión de las empresas del sector. Se ha reducido la asignación de recursos para exploración, en primer lugar, lo cual compromete el futuro de la actividad. La inversión en producción ha tendido a disminuir, aunque en una menor proporción, y los presupuestos de gastos han sido severamente recortados. Todo ello afecta el empleo en las regiones, los programas de responsabilidad social empresarial y la demanda de bienes y servicios de estas compañías. Estas decisiones de inversión pueden acentuar el impacto en la economía de las regiones petroleras que resulta de la reducción de los ingresos fiscales provenientes de la actividad petrolera. El impacto final dependerá de si hay espacio para hacer política fiscal contra cíclica, de si otros sectores reemplazan al de hidrocarburos en su contribución al crecimiento, y de la manera como las empresas contribuyan a disminuir la incidencia del ciclo en las regiones donde operan. El objetivo del presente documento es, entonces, analizar el impacto de un nuevo panorama del precio del petróleo sobre las finanzas territoriales, la inversión social pública y privada del sector de hidrocarburos en las diferentes regiones de Colombia, que sirva de insumo para la formulación de políticas públicas y estrategias que contribuyan al desarrollo de las regiones, al fortalecimiento del sector y a la atenuación de los impactos de la reducción de su dinamismo. Se concluye que, en el nivel regional, hay tres departamentos que deben ser objeto de atención especial: Meta, Casanare y César. En ellos, las nuevas administraciones deben partir de la nueva realidad y hacer un esfuerzo para tener recursos propios y usar las transferencias y las regalías, inmediatamente no tan impactadas, para construir nuevas capacidades productivas, en particular en la agricultura y la ganadería. De otro lado, la coyuntura actual lleva a una reducción forzada de la dependencia del petróleo, lo cual tiene un efecto positivo en favor de un crecimiento menos desbalanceado entre sectores y de la eliminación del sesgo anti exportador. 8
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Se recomienda fortalecer la gestión de la construcción de nuevas capacidades productivas en las regiones y que las instituciones comprometidas en la reducción de la vulnerabilidad territorial desarrollen programas en algunos departamentos identificados arriba, muy dependientes de los recursos de la industria extractiva. En segundo lugar, se llama la atención sobre el departamento de Arauca, el cual depende también en gran medida de estos recursos y que adicionalmente, puede verse afectada en conjunto con Meta, Casanare y Norte de Santander, si no avanza la negociación de paz con el ELN.
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Introducción
Entre 2004 y 2014, el contexto externo favorable y algunos hechos internos llevaron a un auge de la producción mineroenergética en Colombia. Entre 2002 y 2008, el precio spot del crudo Brent (precio de referencia de los crudos colombianos) aumentó significativamente, pasando de US$19,42 el barril en enero de 2002 a US$132,2 el barril, en junio de 2008. La crisis financiera de este año produjo una reducción vertical del precio hasta US$ 68,8, el barril, en junio de 2009 y, a partir de esa fecha, el precio se recuperó y continuó creciendo en forma sostenida hasta abril de 2011. Desde ese momento, y durante tres años y medio, los precios estuvieron por encima de los US$ 100 el barril, hasta junio de 2014 (U$ 118). A partir de ese mes, el precio cayó en forma drástica. En diciembre de 2014, la cotización ya estaba en un U$ 62,44 el barril, ligeramente por encima de la mitad del precio observado tan solo seis meses atrás. El Brent cerró el año 2015 con un precio de 37 dólares el barril, con lo cual acumuló una caída adicional del 41% con respecto de la cotización a final del año anterior (ver Ilustración 1). Esta evolución del precio del petróleo tiene impactos no solo en las empresas del sector sino también en el ingreso del gobierno nacional y en las finanzas territoriales. Este estudio evalúa la magnitud de los impactos en las entidades territoriales en forma directa a través de las transferencias, las regalías y los ingresos propios y, de manera indirecta, a través de los cambios en los presupuestos de inversión de las compañías petroleras y las estrategias de contratación local. Estos efectos indirectos pueden amplificar o atenuar
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la incidencia en el empleo y la financiación de los programas sociales que se estructuren para mantener los logros del reciente pasado en cuanto a la reducción de la pobreza. Una primera estrategia de las compañías petroleras ha sido aumentar la producción. La producción del país pasó de 870 mil barriles día, kbd, en 2011, a más de 1 millón de barriles día, mbd, en 2014. Durante 2015, el objetivo fue mantener el millón de barriles día. El promedio anual fue de 1 005 400 bd de crudo1. En el nivel nacional, los precios favorables y los cambios institucionales de 2003 y 2007, que dieron lugar a la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, y a la capitalización de Ecopetrol S.A., respectivamente, contribuyeron al gran dinamismo del sector de hidrocarburos, en la última década. La inversión foránea en el sector petrolero creció favorablemente multiplicándose por 10 en la última década, hasta llegar a niveles superiores a los US$5 000 millones de dólares anuales en 2012, representando aproximadamente el 30% de la Inversión Extranjera Directa realizada en el país. A estos recursos se sumó el importante plan de inversiones de Ecopetrol, del orden de 10 billones de pesos promedio anual, similar al valor máximo de la inversión extranjera en el período. La dependencia externa aumentó en forma considerable en los últimos años y con ella la vulnerabilidad del balance externo a la fluctuación del precio internacional del crudo. En 2014, las exportaciones de hidrocarburos representaron el 52,8% del total del país (DANE, 2015) y el 30,1% de la inversión extranjera se orientó a la industria petrolera (Banco de la República, 2015). De igual forma, creció el aporte del sector a los ingresos fiscales de la nación, los cuales representaron en 2014 el 20% del total (MME, 2015).
1 Declaraciones del Ministro de Minas y Energía en El Tiempo, 16 de enero de 2016, página 2.
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Gráfico 1. Precio Spot FOB barril de petróleo. Cifras a agosto de 2015 Fuente: EIA (2015)
No obstante, la participación de Colombia en el mercado petrolero es relativamente pequeña: su producción que apenas alcanzó el millón de barriles día calendario (BPDC) representa el 1,2% del total mundial y sus reservas de crudo son de apenas 0,1% de las mundiales, con una relación reservas/producción de 6,8 años, en 2014. Así, Colombia es un país tomador de precios, lo que significa que su producción de crudo no tiene efectos en la cotización internacional de esta materia prima (Perilla, 2010; López et al, 2013).
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Gráfico 2. Importancia del sector petrolero Colombia. *Cifras a segundo semestre Fuente: DANE, DIAN y BanRep, con base en López et al. (2013)
El gobierno nacional no dispuso de herramientas macroeconómicas para enfrentar el ciclo de precios que debería haber sido previsto; como no recibe recursos de regalías, no hizo el ahorro que está contemplado en el Sistema General de Regalías, SGR, para las entidades territoriales. Más bien, por el contrario, el gobierno central se financió con dividendos de Ecopetrol y con impuestos a la renta de las empresas del sector, y no hizo reformas tributarias orientadas a la elevación del recaudo ni a la racionalización del gasto público La vulnerabilidad de la economía colombiana a las fluctuaciones de los precios del petróleo ha sido enfrentada por el gobierno nacional mediante un ajuste que ha combinado tres herramientas: una reducción de la inversión, una disminución del gasto y un aumento del déficit fiscal, en el marco que permite la regla fiscal. Hubo un aterrizaje suave y ordenado de la economía como un todo y se pudo financiar el déficit sin mayores dificultades hasta 2015. En 2016, el impacto de la reducción del precio del petróleo y, en general, del dinamismo del sector extractivo, será más alto y se esperan mayores dificultades en el frente fiscal. El desequilibrio más importante es el déficit corriente que se aproxima al 7% del PIB, como consecuencia de la caída en el valor de las exportaciones de la industria extractiva y de la inversión extranjera neta en el país.
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Un factor adicional que preocupa, y que es el objeto de este trabajo, es el impacto de la pérdida de dinamismo del sector petrolero, en primer lugar, en las regiones productoras y, en segundo lugar, debido a la reforma del Sistema General de Regalías en 2011, en el conjunto de municipios del país. Las regalías, que en 2009 habían caído a 3,8 billones de pesos, en 2010 se recuperaron hasta alcanzar 5,48 billones de pesos; entre 2011 y 2013, superaron los 8 billones de pesos, cada año. En 2014, las regalías comenzaron a reflejar la caída de los precios al llegar a los 7,8 billones de pesos. El presupuesto bienal de regalías para el periodo 20152016 prevé una fuerte caída con un total para los dos años a sólo 14,3 billones para hidrocarburos, como ingresos corrientes, a los que se suman otros recursos provenientes de rendimientos financieros y desahorro2. La Agencia Nacional de Hidrocarburos dijo que las regalías de hidrocarburos, en 2015, serían del orden de $4,4 billones3. La evolución de los precios internacionales del petróleo se ha reflejado en los presupuestos de inversión de las empresas del sector. Se ha reducido la asignación de recursos para exploración, en primer lugar. La inversión en producción ha tendido a disminuir pero en menor proporción y los presupuestos de gastos han sido severamente recortados. Todo ello puede afectar el empleo en las regiones, los programas de responsabilidad social empresarial y la demanda de bienes y servicios de estas compañías. Estas decisiones de inversión pueden acentuar el impacto en la economía de las regiones petroleras que resulta de la reducción de los ingresos fiscales provenientes de la actividad petrolera. Como se verá, el impacto final dependerá de si hay espacio para hacer política fiscal contra cíclica, de si otros sectores reemplazan al de hidrocarburos en su contribución al crecimiento y de la manera como las empresas contribuyan a disminuir la incidencia del ciclo en las regiones donde operan. El objetivo del presente documento es, entonces, analizar el impacto de un nuevo panorama de los precios del petróleo sobre las finanzas territoriales, y sobre la inversión social pública y privada del sector de hidrocarburos en las diferentes regiones de Colombia, que sirva de insumo para la formulación de políticas públicas y estrategias que contribuyan al fortalecimiento del sector y a la atenuación de los impactos de la reducción de su dinamismo.
De acuerdo con este objetivo, este trabajo consta de cinco capítulos, incluyendo 2 Ley 1744 de 2014, reglamentada por el Decreto 1121 de 2015. 3 Revista Semana, 27 de diciembre de 2015.
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esta introducción. En la segunda parte, se encuentra la contextualización del impacto económico y social de los menores precios del petróleo en Colombia y sus regiones, a partir de una revisión de literatura del tema y de un análisis cualitativo de la coyuntura reciente. Además, se identifican los canales a través de los cuales la variación de los precios del petróleo tiene efectos en las finanzas territoriales y en la inversión social, tanto pública como privada. La tercera sección, analiza si el impacto económico y social de la caída de los precios del petróleo es homogéneo o heterogéneo en las diferentes regiones del país, a partir de cifras como las referentes a las finanzas territoriales y otras variables de carácter social como empleo y pobreza, y determina el tamaño del impacto de los menores precios en diferentes regiones. Por otra parte, en el cuarto capítulo se estudia el efecto de las menores cotizaciones del petróleo en las decisiones de inversión privada y de contratación directa por parte de las empresas privadas del sector. El último capítulo presenta las recomendaciones de política pública.
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I. Contexto Situación actual La producción de petróleo en el año 2014 disminuyó en 1,8% con respecto del año 2013, pasando de 1 008 365 a 990 379 barriles promedio día calendario (BPDC). De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015, esa caída de la producción petrolera vino dada en mayor medida por la difícil situación de orden público, que llevó a una disminución en la extracción del crudo. En lo corrido del año 2015, la producción de petróleo volvió a sobrepasar algunos meses el millón de barriles promedio diarios. El valor proyectado para 2015 (de 1 028 738 bd) estuvo por encima del valor observado de 1 005 400 bd.
Gráfico 3. Producción de petróleo crudo Colombia. *Cifras a abril de 2015. Fuente: Ministerio de Minas y Energía, tomado del IEP – ACP
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Por su parte, en el año 2014, las regalías4 presentaron una caída de 4,8%, pasando de 8,2 a 7,8 billones de pesos. En 2015, las regalías de crudo serían de $4,4 billones, según la ANH.
Gráfico 4. Regalías causadas Fuente: ANH, tomado del IEP – ACP
En consecuencia, los aportes del sector al Estado pasaron de 30,9 a 28,3 billones de pesos, en vista de la caída no solamente de las regalías causadas, sino también de los dividendos de Ecopetrol, el impuesto de renta y, en menor medida, de los derechos económicos de los contratos otorgados por la ANH.
Gráfico 5. Ingresos estatales provenientes del sector petrolero Fuente: DIAN, ANH y Minhacienda, tomado del IEP – ACP
4 Las regalías generadas por explotación de hidrocarburos corresponden a: volumen de hidrocarburos producidos en un mes, multiplicado por el porcentaje de regalías de acuerdo con la ley 756 de 2002, por el precio de referencia del barril de petróleo, por la tasa de cambio promedio (DNP, 2007). El precio de referencia es definido por la ANH, la cual corrige el precio internacional por la calidad de la canasta de producción de petróleo de Colombia y le resta costos de transporte a puerto de exportación.
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Proyecciones El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2015 muestra las proyecciones del gobierno, el cual espera que la producción de petróleo permanezca alrededor de los 1000 KBPDC hasta 2022, año a partir del cual se espera que la producción disminuya gradualmente, si no se incorporan nuevas reservas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera un precio spot de la canasta colombiana (que tiene un diferencial de 12 dólares por barril con respecto del Brent) de US$48 el barril para 2015, con una senda creciente hasta US$ 63,5 en 2020 (MHCP, 2015, p. 130). (Ilustración 7). Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró en julio de 2015 que “el precio de largo plazo para la canasta nacional de crudo5 debe estabilizarse en 74 dólares en 2015, 58 dólares en 2019 y 64 dólares por barril en 2023. No obstante, las expectativas no permiten pensar que este repunte lleve a los precios corrientes hasta el mismo nivel observado antes de la caída sufrida en el último”6 (MHCP, 2015, p. 130). (Ilustración 8).
Gráfico 6. Comparativo de las sendas de producción (KBPD) Fuente: ANH y Ecopetrol, tomado de MHCP (2015) 5 Promedio de los precios de exportación del crudo nacional 6 La diferencia entre esta senda de precios y la que muestra la ilustración 7, con la misma fuente, aquí incluida resulta de la aplicación de una norma del Comité consultivo de la regla fiscal que consiste en aplicar a las proyecciones entregadas por el Grupo técnico energético de la Regla fiscal un promedio móvil centrado de orden nueve (MFMP, 2015). Esta regla matiza el impacto en los próximos cuatro años ya que supone un precio de largo plazo muy superior al de las proyecciones (por ejemplo 74 dólares en 2015, frente a 48 contemplado por el grupo técnico, Ilustración 8). Se sobreestiman los ingresos, se subestima el déficit de origen cíclico y, por ende, se restringe la posibilidad de financiamiento adicional prevista en la Regla Fiscal. El espacio fiscal para adelantar políticas expansivas contra cíclicas también se limita. Lo cual significa que el gobierno quiere dar una señal de manejo más ortodoxo que el permitido por la Regla Fiscal a los mercados financieros internacionales.
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Gráfico 7. Comparativo de las sendas de precios canasta de crudo colombiana (USD/barril) Fuente: Grupo Técnico Minero Energético del MHCP y Bloomberg, tomado de MHCP (2015).
Gráfico 8. Proyecciones de los precios spot y de largo plazo Fuente: Grupo Técnico Minero Energético del MHCP y Bloomberg, tomado de MHCP (2015).
Con estas proyecciones, el gasto total se mantendrá relativamente constante entre 2015 y 2016, alrededor del 19, 1% del PIB, a pesar de la caída de los ingresos totales del 16,3% del PIB en 2015 al 15,6% del PIB, en 2016. El déficit fiscal aumentará del 3,0 % del PIB al 3,6% mientras que el balance estructural, según la regla fiscal caerá de -2,2% del PIB a -2,1% del PIB. La regla fiscal reconoce un ciclo negativo de orígenes energético (precio del petróleo, atenuado por la tasa de cambio depreciada y la producción constante) y económico (producto que crece por debajo de su potencial de largo plazo). (Tabla 1).
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Tabla 1. Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central 2015 y 2016 Fuente: Tomado de MHCP (2015, p. 96)
Tabla 2. Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central 2017-2026 Porcentajes del PIB Fuente: Tomado de MHCP (2015, p. 147)
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De esta manera, de acuerdo con el MFMP, se dará una reducción de los ingresos tributarios provenientes del sector petrolero, los cuales se reducirán a la mitad entre 2018 y 2026, pasando de 0, 6% del PIB a 0,3% del PIB, entre los dos años. De igual modo, los ingresos de capital, en el renglón de dividendos de Ecopetrol, se proyectan estables hasta 2023 y decae un tercio en los dos años siguientes. Esto supone un plan de inversiones de Ecopetrol con altas restricciones en exploración. Si esa decisión se modifica, la contribución de los dividendos podría ser inferior, ceteris paribus. (Tabla 2). Por su parte, la EIA proyectó el año pasado que los precios de crudo se recuperarían levemente durante 2016 pero no de manera significativa.
Tabla 3. Precio histórico del petróleo y proyecciones (dólares por barril) Fuente: EIA (2015)
Este diagnóstico fue más optimista que el del gobierno colombiano pues éste supuso en junio de 2015 que, en 2016, el precio del Brent sería de 52 dólares el barril. El Citi Research (Citi, octubre de 2015) trabajó con tres escenarios de precios para el Brent que variaba entre 40 y 68 dólares el barril y cuyo escenario base se aproximaba al de la EIA (52 dólares). Para 2017, los precios del Brent proyectados estarían entre 43 y 75 dólares el barril, con un caso base de 65 dólares. En el primer trimestre de2016, el precio del Brent cayó a valores de entre 30 y 40 dólares el barril. En el largo plazo, son los países de la OPEP los que pueden influenciar el mercado porque, a pesar de los cambios recientes en la producción mundial, sigue teniendo el 47,7% de las reservas remanentes totales, mientras Estados Unidos tiene apenas el 2,9%. (BP, 2015). Ahora bien, ante la creciente importancia de los países no OPEP en la producción mundial y de la inminencia de las exportaciones estadounidenses, algunos analistas concluyen que el mercado cambió de manera estructural y que ya no volverá a operar como lo hacía en el pasado:
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como un oligopolio en el cual la OPEP cumplía un papel preponderante. Pero, en el largo plazo, lo que hay que sopesar, del lado de la oferta, es si hay o no modificación en el balance de las reservas de la zona no OPEP. Para completar la perspectiva de largo plazo de los precios de los hidrocarburos, se debe hacer un seguimiento de las modificaciones de la matriz energética de los principales países consumidores y la evolución del crecimiento de los mismos, así como de la intensidad energética de ese crecimiento. En la coyuntura actual, no hay certidumbre sobre la evolución futura de los precios en la medida en que no se sabe si se está transitando una fase temporal de bajos precios, a la cual seguirá una recuperación, o si se trata de un cambio estructural del mercado que apunte a una senda de precios bajos durante un largo período. Este cambio estructural vendría dado por la oferta y la demanda. Por el lado de la producción aparece el crecimiento pronunciado de la oferta de los Estados Unidos en virtud del desarrollo de los yacimientos no convencionales y la decisión de la OPEP de no reducir su producción; se constata también algún crecimiento de las energías renovables. Esta organización privilegia el objetivo de mantener su cuota de mercado. La OPEP privilegia una elevación de la eficiencia en producciones consideradas marginales en el pasado debido a sus altos costos, tales como las explotaciones en aguas profundas y el shale gas. En cuanto a la demanda, los mayores consumidores Estados Unidos, China, algunas economías emergentes y algunos países europeos muestran un moderado crecimiento. El hecho nuevo es la desaceleración de los llamados BRICS, cuya alta demanda había contribuido a compensar la moderada expansión de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica. Adicionalmente, ha aumentado la eficiencia energética y la preocupación por los efectos del cambio climático, lo cual impacta los patrones de la demanda. De hecho, los precios estuvieron entre 27 y 35 dólares en enero de 2016 y los pronósticos fueron ajustados. En el update de enero de 2016, la EIA ya tiene un pronóstico mucho más bajo y no supone una recuperación en 2016. Para un promedio simple del petróleo Brent, Dubai y WTI señala que el precio promedio de 2015 fue de US$50,92 el barril y que en 2016 será de US$41,97 y que la recuperación a US$48,21 tendrá que esperar hasta 2017. El gobierno nacional anunció un ajuste adicional al gasto como consecuencia de un menor pronóstico del precio alrededor de 34 dólares el barril del Brent y de una producción de 912 mil barriles día en 2016.
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En este contexto, y a pesar de que Colombia no es un país petrolero, la dependencia de la economía colombiana del petróleo, como se ilustró antes, creció en la última década y ha comenzado a caer desde 2015. En el corto plazo, la reducción del peso del petróleo en los balances externo y fiscal crea dificultades de financiamiento pero en el mediano plazo aparece como una oportunidad para la diversificación productiva del país y de sus regiones. Ante la incertidumbre, el gobierno colombiano ha dicho que actuará como si el cambio fuese permanente, ajustando sus finanzas y promoviendo el desarrollo de otros sectores en la economía. Con su programa de inversiones en infraestructura espera compensar la pérdida de dinamismo del sector minero energético. Un efecto no buscado pero bienvenido ha sido la reducción de la dependencia del petróleo, en particular en cuanto a los ingresos fiscales y a las exportaciones. De otro lado, de acuerdo con la OCDE (2015), en Colombia: “el crecimiento económico se ralentizará en 2015, debido a que la reducción en los precios de las materias primas afectará negativamente a la inversión y a las exportaciones. Al mismo tiempo, el gasto público se ajustará en línea con los ingresos mineros más bajos. El endeudamiento de los hogares y el crecimiento más débil del empleo también frenará el crecimiento de la demanda interna. La depreciación del peso colombiano aumentará temporalmente la inflación, pero también contribuirá al crecimiento mediante un aumento gradual de las exportaciones de manufacturas y productos agrícolas. El fortalecimiento de la demanda externa y la relajación de los cuellos de botella de infraestructura también contribuirán a una recuperación impulsada por las exportaciones en 2016.”
Durante 2015, la depreciación del peso atenuó el impacto de la caída de los precios del petróleo pero no contribuyó a mejorar el desempeño de las exportaciones agrícolas e industriales. Por esta razón, los déficits comercial y de balanza de pagos han crecido sustancialmente. En el frente fiscal, el gobierno ha ajustado
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sus gastos e inversiones. Se advierte que en 2016, el impacto será aún mayor. El presupuesto general aprobado para este año, en septiembre de 2015, muestra un leve crecimiento, a pesar de la fuerte reducción de la contribución del sector de los hidrocarburos, gracias a la asunción y financiación de un mayor déficit fiscal y a la exigencia de un altísimo porcentaje de dividendos a Ecopetrol. Esta empresa ha reducido también su presupuesto de inversiones y ha incurrido en una mayor deuda para atender simultáneamente los requerimientos de sus compromisos empresariales y las expectativas de dividendos de su accionista principal. En diciembre se anunció un recorte del 40% en el plan de inversiones de 2016, comparado con lo planeado para 2014 (US$7860 millones). Las inversiones del Grupo empresarial en 2016 serán de US$4800 millones. En marzo de 2016, el Gobierno anunció un nuevo ajuste de los gastos aprobados que pasarán del 25.2% del PIB al 24.5%. Se aplazan $3.2 billones de gastos representados fundamentalmente en transferencias distintas de las del Sistema General de Transferencias, SGP y en inversión.
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II. Impacto económico y social de la caída de los precios del petróleo a nivel regional: ¿Homogéneo? Canales de transmisión El sector petrolero es intensivo en capital, en particular en tecnología, su demanda de mano de obra es baja y se concentra en servicios laborales altamente calificados. En Colombia, sus costos de producción están representados mayoritariamente por insumos importados y sus necesidades financieras son provistas principalmente por Inversión Extranjera Directa (Perilla, 2010).
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Así las cosas, se podría pensar que la caída de los precios de este commodity no debería afectar de manera considerable la economía colombiana ni tener impactos sociales de gran envergadura. No obstante, el sector petrolero tiene amplias y fuertes relaciones con la economía nacional. López et al. (2013) analizan los vínculos de la actividad petrolera del país con el resto de la economía colombiana: con el sector público, están los ingresos fiscales por concepto de impuestos, las regalías y las transferencias de utilidades de Ecopetrol; con el sector externo, mediante la inversión extranjera directa, las importaciones y las exportaciones, el pago de utilidades por parte de las compañías a sus casas matrices y el mercado cambiario, con su respectivo impacto en la tasa de cambio; por último, los autores mencionan los vínculos a través de encadenamientos productivos, la demanda de mano de obra y la inflación7. A continuación, estos vínculos son descritos a mayor detalle. Los precios del petróleo afectan de manera directa las cuentas fiscales de algunos departamentos ya que los ingresos petroleros constituyen una renta importante para esas entidades territoriales por concepto de regalías e impuestos. Y también lo hacen de manera indirecta. En la presente coyuntura de precio bajo del petróleo, hay impactos adicionales. En primer lugar, las empresas modifican sus decisiones de inversión (CAPEX) y de operación (OPEX); en consecuencia, demandarán menos recursos de capital y mano de obra así como servicios de sus proveedores locales8. Podrá caer entonces el recaudo de impuestos y el empleo en las regiones. En segundo lugar, el gasto de funcionamiento e inversión del gobierno central se contrae e impacta los programas regionales financiados con recursos centrales. Las transferencias se afectan menos, como se verá más adelante. En el nivel nacional, el sector representa ingresos para el Gobierno Nacional Central (GNC) derivados de los impuestos que pagan las compañías y los dividendos que paga Ecopetrol9.
7 Para encadenamientos del sector minero, ver Martínez y Aguilar (2013). 8 La mayor parte de las compras de las petroleras son hechas desde sus oficinas en Bogotá y son en gran medida importadas.(Martínez, 2012). Parece haber un patrón en la localización de los proveedores, de acuerdo con la frecuencia y la sofisticación tecnológica de los bienes y servicios de esta industria: los suministros de baja frecuencia y alta sofisticación se hacen desde centros mundiales como Houston y Alberta; las de mediana y alta frecuencia y alto o mediano valor, se sitúan en las sedes de las grandes corporaciones y la provisión de personal medio y bajo calificado, de suministros recurrentes, y de los servicios de mantenimiento periódico se hacen cerca de las instalaciones de producción. (Uniandes, 2011). 9 La nación cuenta con una participación del 88.49% de Ecopetrol.
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Gómez et al. (2014) evalúan los efectos económicos y sociales de una eventual caída en los precios del petróleo en la economía colombiana y presentan algunas recomendaciones de política al PNUD. Dicen que, ante una reducción en el precio del petróleo a 60 dólares por barril, “en términos de recaudo, los ingresos fiscales se contraerían en promedio más de un 1% anual del PIB del escenario base entre 2015 y 2021” (p. 8). Por su parte, la Asociación Colombiana del Petróleo calcula que por cada dólar que baje el barril de petróleo de manera constante, durante un año, al país le dejan de ingresar entre 350 000 millones y 400 000 millones de pesos (ACP, 2015). El presupuesto general para el año 2016 tuvo un leve crecimiento. En octubre de 2015, el Ministro de Hacienda sostuvo que el presupuesto aprobado para 2016 permitirá que el país enfrente el fin del auge minero-energético: “En 2016 las rentas que vamos a recibir del sector petrolero serán mínimas. En 2013 recibimos el 3% de nuestro PIB en ingresos fiscales provenientes del petróleo. Para el año entrante eso no va a estar presente, por eso podemos decir que este es el Presupuesto del post-boom petrolero, que ya no tiene en cuenta los ingresos petroleros” (Minhacienda, 2015, p. 1). El presupuesto mostrará una reducción de $2,4 billones en los gastos de funcionamiento del Estado y que se canalizarán hacia inversión en educación, agricultura, salud, ciencia y tecnología y una disminución de $400 mil millones en el servicio de la deuda, como parte del “Plan de Austeridad Inteligente”. A principios de 2016, el presupuesto vuelve a ser ajustado con una reducción de los supuestos de precio del petróleo a 34 dólares el barril, con efectos sobre los ingresos y un mayor recorte de los gastos. También se afectan los balances fiscales del sector descentralizado, en particular el FONPET, que se alimenta en parte con regalías, y, en el resto de las entidades, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, continúa trasfiriendo excedentes a la Nación y ve reducidos sus ingresos debido a la caída del precio del crudo. El Fondo de estabilización de precios de los combustibles FEPC mejora su balance porque el precio interno de los combustibles no cae tanto como el precio de paridad internacional. De esa manera, se reduce la deuda que tiene este fondo con el Tesoro, deuda contraída para financiar el subsidio a los combustibles líquidos en el reciente pasado (MFMP, 2015)10. 10 Se ha afirmado que el subsidio se eliminó en 2007 mediante la creación del FEPC, como un mecanismo de estabilización de precios para moderar la
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Adicionalmente, los menores precios del petróleo incrementan el déficit de cuenta corriente (por la caída en el valor de las exportaciones) y reducen el superávit en la cuenta de capitales, lo que afecta la balanza de pagos (Gómez et al., 2014).
Gráfico 9. Relación de la caída de los precios del petróleo con los componentes de la Balanza de Pagos. 2015: Datos hasta junio Fuente: Banco de la República y EIA (US). (2015)
Aunque la caída del precio del petróleo se ve compensada en parte por la devaluación del peso frente al dólar, este efecto es parcial y la disminución en el valor de las exportaciones continúa siendo significativa. En vista de los menores precios del petróleo, las actividades tanto de producción como de exploración se ven afectadas por la menor viabilidad de los proyectos. En consecuencia, la inversión extranjera directa también cae11. volatilidad del precio internacional y amortiguar su impacto en los consumidores, los productores y el fisco. La diferencia acumulada no sería pagada con recursos fiscales. Sin embargo, ante la acumulación de la deuda con el Tesoro, en 2011 se permitió financiar con recursos del presupuesto la diferencia entre el precio de paridad y el precio interno, con lo cual se reconoció el subsidio. La actual coyuntura favorece la eliminación del subsidio.(Martínez et al, 2015) 11 Los datos provisionales de la balanza cambiaria del Banco de la República, muestran una caída de la Inversión Extranjera Directa, IED, del 24.3%, entre 2014 y 2015, al pasar de 15.109 millones de dólares en el primer año a 11.427, en el segundo. Con todo, los recursos de inversión foránea que financiaron el sector de petróleo y minería, en 2015, fueron los mayores de toda la economía: 8.142 millones de dólares. (El Tiempo, 18 de enero de 2016, página 1 de Economía y Negocios)
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De la misma manera, los cambios en el precio del petróleo afectan la inversión social pública y privada, a través de diferentes canales. En el caso de la inversión pública, la reducción de los precios y los menores ingresos para la nación por concepto de impuestos y dividendos, podrían disminuir los montos disponibles para inversión por parte de los entes territoriales, con origen en el presupuesto nacional. Por ejemplo, se podría observar una disminución del gasto público en temas sociales relevantes como el programa Familias en Acción o el de la atención integral a la primera infancia. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, como lo mencionan Villar y Forero (2014), el gasto público en Colombia se caracteriza por un alto nivel de inflexibilidad que presenta limitaciones para reducir de manera discrecional y significativa el monto de inversión pública. La caída de los precios del crudo puede llevar, a su vez, al deterioro de los indicadores del empleo, la pobreza y la desigualdad.
Impacto nacional De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2015), “la caída de los precios del petróleo de finales de 2014 llevó a una reducción sostenida en los ingresos percibidos por la Nación por concepto de rentas petroleras y de ingresos tributarios por el ejercicio de las empresas pertenecientes a dicho sector. Si bien, en 2015, se evidenció un impacto ocasionado por esta reducción, el mayor impacto se dará en 2016 debido a un rezago existente en el traslado de recursos a la Nación.” Esto sucede porque tanto los dividendos que recibe el Estado de Ecopetrol, como los impuestos de renta y CREE son el resultado de los ejercicios de las empresas en la vigencia anterior. Es decir que, en 2016, los dividendos y los impuestos recibidos de las empresas serán los calculados a partir del balance y las utilidades generadas en 2015. Al respecto, es importante mencionar que la Regla Fiscal contempla un mecanismo anti-cíclico que permite al gobierno endeudarse evitando profundizar los impactos externos, teniendo en cuenta los ciclos energético y económico que resultan de los cambios en la dinámica del crecimiento, que no son estructurales sino resultado de fluctuaciones en los precios de los productos de la industria extractiva, y que
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alejan la economía de su senda de largo plazo y del potencial del producto. En ese sentido, la Regla Fiscal podría favorecer un menor impacto en el balance del gobierno. Asimismo, es probable que la reciente introducción del Sistema General de Regalías lleve a que la incidencia de la disminución de los precios del petróleo en las finanzas territoriales sea distribuida más uniformemente entre las regiones productoras y no productoras de hidrocarburos.
El Sistema General de Participaciones Para entender la manera como se afectan los ingresos de las Entidades Territoriales, es importante conocer un poco acerca del Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP “corresponde a los recursos que el Gobierno Nacional Central transfiere a las entidades territoriales, ya sean Departamentos, Distritos o Municipios, destinados a salud, educación, agua potable y saneamiento básico y para propósito general” (Bonet et al, 2014, p. 9). La Tabla 4 muestra la evolución normativa que ha regulado las transferencias a Entidades Territoriales. Una primera característica es el origen constitucional de las transferencias a las entidades territoriales (artículos 356 y 357 de la Carta Política de 1991), razón por la cual sus modificaciones están incluidas en Actos Legislativos. En el origen, el situado fiscal se calculaba como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación, ICN 24,5% de 1996 en adelante.
El primer Acto Legislativo que cambió el criterio, el 01 de 2001, modificó temporalmente la fórmula para la asignación de las transferencias: Entre 2002 y 2005, el crecimiento anual del Sistema General de Participaciones sería igual a la suma del IPC más 2%; y entre 2006 y 2008 cada año se ajustaría con la inflación más 2,5%. A partir de 2009, se retomaría el criterio de los ICN tomando el promedio de la variación porcentual de los ICN durante los cuatro años anteriores. En 2007, otro Acto Legislativo, el número 04, alteró de nuevo el cálculo: El crecimiento del SGP en 2008 y 2009 se haría con la inflación más 4%; en 2010, con la inflación más 3,5%; y entre 2011 y 2016 se tomaría la inflación más 3%. De
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2017 en adelante se volvería al criterio de ajustar las transferencias con base en los ingresos corrientes, al tomar, cada año, el promedio de la variación porcentual de los ICN durante los cuatro años anteriores. Hasta finales de 2015 y principios de 2016, el Gobierno Nacional no ha manifestado la intención de adelantar una nueva reforma constitucional. Por esta razón, el componente de transferencias que hace parte de los ingresos de las entidades territoriales no cayó en 2015 como resultado de la reducción de los ICN ni tampoco lo hará en 2016. Es más, en estos dos años, puede haber un efecto positivo derivado del crecimiento de la inflación. De 2017 en adelante, a pesar de entrar en la fórmula de cálculo los ICN, en los primeros años podrá haber un beneficio hasta cuando se incluya 2015 en el promedio de los cuatro años anteriores porque la caída más notoria de los ICN se verá sólo a partir de 2016.
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Tabla 4. Transferencias a las entidades territoriales — Principales cambios normativos Fuente: Bonet et al. (2014)
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De acuerdo con Bonet et al. (2014, p. 47), “la fuente principal de financiación para los departamentos y los municipios han sido las transferencias del SGP, seguidos de los recursos propios y las regalías. Las dos primeras fuentes representan alrededor del 50% y el 28%, respectivamente, mientras que en el caso de las regalías existe una diferencia entre lo que reciben los municipios y departamentos, para los primeros los ingresos por regalías representan un promedio del 5% y para los segundos cerca del 13%. Es decir, las entidades territoriales continúan con una alta dependencia de las transferencias del gobierno central, lo que para los gobiernos sub nacionales es una limitante para asumir las competencias asignadas y atender las necesidades que demanden sus ciudadanos”.
El Sistema General de Regalías El Sistema General de Regalías (SGR) creado por el Acto Legislativo 05 de 2011 buscó redistribuir los recursos generados por regalías en las zonas con extracción de recursos naturales hacia las zonas que no tienen estos recursos. De acuerdo con Echeverry (2011), la distribución de recursos de regalías anterior al SGR generaba la concentración del 80% de las regalías en entidades territoriales que representaban el 17% de la población. Con la entrada en vigencia del SGR, los recursos provenientes de las regalías son distribuidos a todas las regiones del país, con base en criterios de pobreza, población y eficiencia en el gasto público regional12.
12 Es importante tener en cuenta que el SGR generó en un principio mayores obstáculos para la ejecución de los recursos provenientes de regalías, por lo que el hecho de contar con mayores recursos asignados a algunas regiones no implicaba de manera inmediata tener mayores recursos efectivamente disponibles para gasto social en esas entidades territoriales. En 2015,, el DNP ha facilitado el proceso de aprobación de los proyectos en los OCAD.
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Gráfico 10. Cambio en el Sistema General de Regalías Fuente: Investor Relations Colombia. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Una consecuencia inesperada es que el impacto en la caída de los precios del petróleo debe afectar de manera más general a las diferentes regiones del país. Así como los recursos llegan ahora en mayor proporción a departamentos que antes recibían muy poco, habrá más entidades territoriales vulnerables al ciclo de los precios. Gamarra (2015) destaca una característica del nuevo SGR, al ser comparado con el que prevalecía en el antiguo régimen, (Ver Ilustración 10). “Los diez departamentos en donde se extraen con mayor intensidad los recursos minero-energéticos, que en el período 1994-2009 recibieron como conjunto el 87,2% del valor total de las regalías, solamente recibirán el 43,9% de ellas en el bienio 2015-2016… Por el contrario, las zonas de baja producción de RNNR multiplicarán su participación relativa en más de cuatro veces, al pasar de recibir el 12,8% en el periodo 1994-2009 a obtener el 56,1% del total de los recursos en el bienio 2015-2016.” (p. 28)
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Gráfico 11. Porcentaje de la regalías correspondientes a los departamentos Fuente: Gamarra (2015). Con base en Echeverry et al (2011) para el periodo 1999 – 2009 y cálculos de Gamarra (2015) para los demás periodos con base en la distribución presupuestal del SGR.
Estos análisis suponen que el porcentaje de regalías es el contemplado en la ley y en el Acto Legislativo 05 de 2011. Hay un aspecto sobre el cual vale la pena reflexionar. La Ley 1530 de 2012 le da la facultad a la ANH de fijar el precio base para la liquidación de las regalías en boca de pozo y le ordena tener en cuenta las deducciones al precio internacional de referencia de: el costo de transporte, la corrección por calidad del crudo, procesos de dilución, manejo, trasiego, refinación y comercialización. Por esta razón, hay que tener en cuenta en los cálculos y proyecciones esta metodología ya que las deducciones representan un porcentaje mayor del precio internacional cuando éste cae, debido a que remuneran eslabones de la cadena cuyos valores son tarifas fijas por barril (Resoluciones 164 y 165 de 2015, de la ANH). (Ver Anexo).
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La regla fiscal La regla fiscal es una herramienta que busca generar mayor disciplina fiscal, estableciendo metas sobre el balance del gobierno central, haciendo que el gasto sea coherente con los ingresos estructurales o de largo plazo y, de esta manera, garantizar que las finanzas públicas sean sostenibles y contribuyan de manera contra cíclica a la estabilidad económica del país. Asimismo, la regla pretende generar impactos positivos en campos como el empleo, la pobreza y la desigualdad, a la vez que promueve el ahorro en la economía. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, “la estabilización del gasto público a través de la regla fiscal reduce la vulnerabilidad de la actividad económica a las fluctuaciones del ciclo económico, en primer lugar, reduciendo la pérdida de empleos y evitando un aumento en la pobreza y la desigualdad, ante una fase desfavorable del ciclo económico. En segundo lugar, en la fase positiva del ciclo económico, la regla fiscal promueve el ahorro y la estabilización macroeconómica que permite fortalecer su postura de política en las fases negativas del ciclo económico, impulsando la actividad económica y la generación de empleo” (MHCP, 2011, p. 5).
Gráfico 12. Metas de Regla Fiscal. Balance estructural GNC (% PIB) Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2015
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Así, la regla fiscal en principio, debe corregir el sesgo a gastar más cuando el ingreso se incrementa en épocas de auge económico y a reducir menos el gasto en periodos de contracción. En ese sentido, este mecanismo puede hacer que los efectos de los cambios en los precios de los hidrocarburos resulten en menores impactos macroeconómicos. En la actualidad, la regla fiscal permite morigerar el ajuste ante la fluctuación de los precios internacionales del petróleo. Así, el déficit fiscal se profundiza en 2015, por la caída del ingreso derivada de los menores precios del petróleo, y en los siguientes años el gobierno tendrá que incrementar los ingresos no petroleros paulatinamente para alcanzar las metas del balance fiscal estructural, impuestas por ley, y proteger el gasto público en las áreas de mayor importancia. Lo que la regla permite es que el aterrizaje sea más suave que en el escenario anterior ya que no reconocía los efectos del ciclo energético y del ciclo económico. Pero, como ya se comentó, la fórmula de la proyección del precio del petróleo con un promedio móvil de base nueve hace que, en los cálculos de mediano plazo, el precio no caiga tanto como el precio proyectado por el grupo técnico energético de la regla fiscal y, en consecuencia, la caída del ingreso del gobierno central no sea tan drástica. Ello conduce a que el efecto energético se atenúe en el corto plazo pero también genera un menor espacio fiscal para implementar políticas de gasto e inversión contra cíclicas. Esto debido a que si el impacto en los ingresos se subestima, el componente energético del ciclo será menor, al igual que el déficit permitido por la regla fiscal. La incidencia final en las finanzas de los departamentos y en su economía va a depender de la importancia de las transferencias y de las regalías en sus ingresos y del esfuerzo fiscal para aumentar sus ingresos propios, como se verá a continuación.
Impactos regionales Pese a los mecanismos implementados a través del nuevo SGR y de la Regla Fiscal, es de esperar que, frente a una caída de los precios del petróleo, la economía nacional se vea impactada y, es probable, que los departamentos y
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municipios productores de crudo sigan siendo los más afectados en sus finanzas territoriales. A continuación se encuentra un análisis de la relación entre la variación de precios y las variables territoriales identificadas como relevantes para efectos del presente estudio.
Ejecuciones presupuestales Los ingresos de las entidades territoriales están compuestos por diferentes rubros dentro de los que se encuentran las transferencias, las regalías y los impuestos.
Gráfico 13. Composición de los ingresos departamentales Fuente: DNP
Cuando se analizan los ingresos regionales, los departamentos con mayores ingresos por concepto de regalías, para el año 2014, son Meta, Cesar, Casanare, Córdoba y La Guajira. Con excepción de Córdoba, los mismos departamentos presentaron los mayores ingresos por regalías en 2013.
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Tabla 5. Participación de los ingresos petroleros en los departamentos. Cifras en millones de pesos corrientes para el año 2014 Fuente: Cálculos a partir de Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. DNP
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Los departamentos cuyos ingresos dependen en más de un 50% de las regalías, en 2014, son Meta (74%), Casanare (64%), Arauca (59%) y Cesar (52%). Un segundo grupo de departamentos lo constituye el formado por los que tienen ingresos por regalías que representan entre 30% y 50% de sus ingresos totales. Ellos son Guaviare (45%), La Guajira (43%), Guainía (38%) Vaupés y Córdoba (36%) y Vichada (31%). (Tabla 5 e Ilustración 13). Entre estos departamentos, hay dos que están entre los cinco que recibieron mayores regalías en términos absolutos: Córdoba y La Guajira. (Ilustración 14)
Gráfico 14. Regalías como porcentaje de los ingresos totales por departamento
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Gráfico 15. Ingresos por regalías Fuente: DNP
Al estudiar la evolución de los ingresos por regalías de los cinco departamentos que recibieron más regalías en 2014, se tiene que La Guajira y Casanare presentaron un pico en el año 2012; en los años siguientes, los ingresos por regalías de La Guajira disminuyen moderadamente y en Casanare caen ligeramente en 2013 y se recuperan en 2014. Por el contrario, los departamentos de Cesar y Córdoba, que venían aumentando sus ingresos por regalías de manera moderada durante la última década, presentaron un crecimiento significativo en sus ingresos a partir del año 2012. El departamento del Meta muestra una evolución más atípica, pero que refleja un marcado aumento en los ingresos por regalías a partir del año 2012. (Ilustración 15).
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Gráfico 16. Evolución de los ingresos por regalías
En consecuencia, los departamentos que requieren mayor atención con respecto de los impactos que van a experimentar como consecuencia de la caída del precio del petróleo son Meta, Casanare, Arauca y Cesar, cuyos ingresos dependen en mayor medida de las regalías y los cuales fueron los mayores receptores en 2014, con la excepción de Arauca, que ocupó el sexto lugar. El segundo grupo de interés lo constituyen los departamentos de La Guajira y Córdoba, grandes receptores de regalías, aunque cuentan con recursos de transferencias que pueden morigerar el impacto de la reducción de esta fuente de ingresos en el corto plazo. En conclusión, en el corto plazo, el efecto de la caída del precio del petróleo en los ingresos de las entidades territoriales se da a través de varios canales: transferencias del Sistema General de Participaciones, regalías e ingresos propios. En cuanto a las transferencias, a pesar de la caída de los ingresos corrientes de la Nación, el impacto no será tan grande debido a que los ajustes en las transferencias no se hacen de acuerdo con estos ICN sino con el crecimiento del nivel general de precios, IPC. Respecto de las regalías, se concluye que bajan fuertemente los presupuestos de regalías pero se cuenta con recursos de ahorro y fondos no ejecutados. Se requiere aunar esfuerzos de todos los involucrados para hacer una ejecución pertinente, eficiente y eficaz de los recursos para lo
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cual el instrumento de los Contratos Plan parece ser adecuado.Como se ve más adelante, también las empresas petroleras han reorientado sus políticas de RSE para ejecutar acciones, en el marco de alianzas, de los programas de Beneficio a las Comunidades y apoyando la capacidad de las regiones para formular proyectos que les permitan hacer uso de las regalías. Por último, las entidades territoriales deben buscar recursos propios para mejorar su gobernabilidad fiscal.
Efectos previsibles de la caída del precio del petróleo en la pobreza, la desigualdad y la vulnerabilidad territorial Desde 2008, el crecimiento del sector petrolero fue muy dinámico y contribuyó, en mayor medida que en el pasado, al crecimiento del PIB nacional. De la misma manera, en la última década cayeron la pobreza, la indigencia (pobreza extrema) y, en menor medida, la desigualdad13. La relación entre los dos hechos no necesariamente es automática y menos en el sector de minas e hidrocarburos donde la relación capital trabajo es alta y la generación de empleo es proporcionalmente menor que en otros sectores. Esto se compensa con los efectos indirectos de los encadenamientos y los multiplicadores de producto y empleo. El gasto social y, en particular, los programas de transferencias condicionadas como Familias en Acción tuvieron un crecimiento considerable en el período que pudo ser financiado con los crecientes ingresos fiscales, en gran medida atribuibles al aumento de los de origen minero energético. Las restricciones presupuestales causadas por la caída de los ingresos de la Nación, atribuibles a las nuevas condiciones del mercado petrolero, pueden impactar el presupuesto de los programas sociales. Las regiones pueden contrarrestar la caída de los ingresos disponibles en el nivel central mediante su esfuerzo para aumentar los ingresos
13 En 2013, la pobreza, que había afectado al 40.3% de la población en 2009, cayó a 30.6%, más que la meta del gobierno (32%); la pobreza extrema cayó 6.6 puntos porcentuales, entre 2010 y 2013; 2.4 millones de personas salieron de la pobreza. El gran reto es reducir la pobreza extrema en el “resto” del país (diferente de las cabeceras) que llegó en 2013 a 19.1% de la población, mientras en las trece principales áreas metropolitanas fue de apenas 3%. (DANE, 2014). El indicador de desigualdad, el coeficiente de Gini, que toma valores entre cero y uno, donde cero es el valor de la equidistribución, fue de 0.54 en 2011 y de 53.5 en 2013. (Banco Mundial, 2014).
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propios, hacer programas pertinentes. Adicionalmente, iniciativas como el Pacto Minero-Energético para la superación de la Pobreza (ANSPE, 2012), donde las partes se comprometen a “Aunar esfuerzos y promover acciones de inversión social coordinadas para superar la pobreza extrema en los municipios donde se explotan los recursos naturales no renovables y las fuentes energéticas del País” pudieron mejorar la coordinación para una mejor ejecución de los recursos orientados a las comunidades en las regiones. De igual forma, las compañías invierten recursos en el marco de sus programas de responsabilidad social corporativa, RSE. Los Programas de beneficio de las comunidades, PBC, corresponden a la obligación de destinar el 1% de los recursos de los proyectos petroleros a la inversión social, contemplada en los contratos de la ANH con las empresas petroleras (Acuerdo 05 de 2011 de la ANH y Ronda 2012- Anexo F). Estos programas deben ser pertinentes en el sentido de estar coordinados con las estrategias de desarrollo de los territorios; deben ser factibles, sostenibles en el tiempo, socializados y contribuir a la elevación de la calidad de vida de la población. El PNUD apoya estos programas en el marco de un acuerdo con la ANH. Las compañías agremiadas en la Asociación Colombiana del Petróleo, ACP, han señalado dificultades para obtener la aprobación de la ANH y por ende para ejecutar los recursos (ACP, 2014). De acuerdo con Gómez et al. (2014), el impacto en los indicadores sociales se daría a través de dos vías principales: La primera de ellas está relacionada con los menores ingresos producto de la caída en el precio del crudo, afectando los niveles de empleo y a un significativo número de familias que dependen de estos empleos. La segunda vía tiene que ver con la reducción en la oferta de crédito, la cual, en general, afecta más a las pymes y perturbaría el nivel de ingresos de las familias que dependen de este tipo de empresas. Así las cosas, los autores estiman que ante una caída de los precios del petróleo a niveles de 60 dólares por barril, se retornaría a tasas de desempleo de dos dígitos. Por otro lado, podría aumentar la pobreza multidimensional en los próximos dos años y volvería a bajar cuando mejore el mercado internacional del crudo hacia 2020. En el período del boom hubo un aumento sustancial en la producción, cambios institucionales en Ecopetrol y la ANH y mejoras en los indicadores de seguridad, en la mayor parte de Colombia, con algunas excepciones en las zonas con mayor presencia guerrillera: de las FARC: Putumayo y Caquetá; y del ELN, el norte
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de Casanare, Arauca y Norte de Santander. La firma de la paz con las FARC puede incidir favorablemente en unas zonas pero si no se logra avanzar en la negociación con el ELN, las zonas en las hace presencia no se beneficiarán y existe la posibilidad de que trate de ocupar las zonas en las cuales se desmovilicen las FARC. (Cuellar, 2016). De todas formas, en los últimos diez años la vulnerabilidad territorial ha disminuido. Esta vulnerabilidad se entiende como la “inseguridad e indefensión que experimentan las comunidades, familias e individuos en sus condiciones de vida como consecuencia del impacto provocado por el conflicto armado interno y la criminalidad común y organizada” Esta condición está inversamente correlacionada con las capacidades institucionales y con la habilidad de las comunidades para manejar sus recursos y diseñar estrategias frente a los factores desestabilizadores (DNP, 2012). Un índice construido por Planeación Nacional incluye los siguientes componentes, con una ponderación: Atención humanitaria (18%), seguridad (28,8%), justicia (13,29%) y desarrollo económico, social y gobernabilidad fiscal (39,83%). El índice de vulnerabilidad territorial (IVT), así construido para el período 2008- 2012 señala que dos departamentos petroleros Meta y Arauca tuvieron persistente vulnerabilidad, con pésimos indicadores de seguridad y atención humanitaria. De hecho, fue un municipio metense, Puerto Gaitán, el que tuvo el peor indicador en seguridad del país en 2012. Para enfrentar la actual coyuntura caracterizada por la pérdida de dinamismo de la actividad petrolera y la inminencia de un acuerdo parcial de paz, los departamentos más vulnerables deben ser objeto de programas especiales que apalanquen los esfuerzos locales para mantener los logros obtenidos en los indicadores de desarrollo humano sostenible. En particular, sería deseable contar con iniciativas para el fortalecimiento institucional y para la diversificación productiva. Aún es pronto para concluir sobre los efectos previsibles de la caída del precio del crudo en los indicadores de pobreza y desigualdad. De lo analizado en las secciones anteriores se puede concluir que: 1) si el espacio fiscal que deja la regla fiscal se usa para mantener el gasto social y contrarrestar los efectos de los ciclos económico y energético en la población y las regiones más afectadas por ellos, podrían mantenerse los logros recientes en estos indicadores; 2) la norma que rige las transferencias del Gobierno Nacional a las entidades territoriales (SGP) hace
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que aquellas no caigan en la misma medida que los ingresos, a partir de 2008; por lo tanto, en los departamentos donde esa fuente es un componente importante de los ingresos totales, el gasto social podría contribuir a morigerar el impacto de la pérdida de dinamismo del sector minero energético; 3) el crecimiento de los sectores de la construcción y de la infraestructura puede contrarrestar la pérdida de la contribución del sector de minas al crecimiento del PIB y 4) los programas derivados del acuerdo de La Habana podrían estimular la agricultura y la inversión en vías secundarias y terciarias, así como los de conectividad y los de vivienda, con incidencia en la mayoría de los departamentos productores de hidrocarburos.
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III. Efecto de las menores cotizaciones del petróleo en las decisiones de inversión privada y de contratación directa por parte de las empresas privadas del sector hidrocarburífero La caída del precio del petróleo, sumado a los altos costos de producción en Colombia, como consecuencia de la pobre infraestructura y los temas de seguridad, hacen que la situación tenga un impacto más profundo para las compañías petroleras. La literatura internacional muestra que ante caídas en los precios, las compañías mineras reducen sus inversiones y canalizan sus recursos hacia los activos que generen mayor flujo de caja. En ese sentido, el
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rubro que más se ve reducido en la mayoría de las empresas es el de exploración, seguido de los proyectos de producción de mayor costo ya amortizados. La inversión en exploración en Colombia cayó de 1450 millones USD en 2014 a 720 en 2015 y caerá a 640 millones de USD en 2016. (ACP, 2016). En el caso de la inversión social privada, la situación genera un reajuste en las prioridades de las compañías y una reducción de los programas financiados por una sola compañía. Se buscan alianzas y apalancamientos para reducir los aportes y mejorar la eficacia de las acciones. Adicionalmente, existen canales de transmisión indirectos a los demás sectores de la economía. De acuerdo con Perilla (2010), la variación de los precios internacionales del crudo puede afectar el crecimiento económico a través de diferentes canales: “Por una parte, los derivados y productos de la refinación del petróleo continúan siendo el principal componente dentro del mercado energético como fuente de abastecimiento de la demanda doméstica. Si bien existen en la economía colombiana controles que buscan retardar o prevenir la transmisión del cambio de precios del petróleo al de los combustibles, no es descartable que los choques de precios terminen afectando la función de costos y generen desplazamientos de la producción sectorial” (Perilla, 2010, p. 77).
La disminución de empleo y de la demanda de bienes y servicios por parte de la industria petrolera tiene efectos en la desaceleración de otros sectores de la economía. No solo se reduce la demanda directa de mano de obra por parte del sector petrolero, sino la demanda indirecta, debido a que los menores ingresos de las compañías se traducen en una reducción de la demanda de bienes y servicios de otros sectores, lo que va en detrimento del dinamismo de la economía en general. Este efecto es particularmente importante para regiones con alta influencia de la actividad petrolera.
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Algunos casos Aún cuando las empresas del sector trataran de reducir al máximo, y dentro de sus posibilidades, los impactos sociales de la reducción de sus inversiones, es tal la magnitud del ajuste que las regiones productoras enfrentan serias dificultades para mantener el empleo y la ocupación. Hay diferencias entre Ecopetrol y las otras empresas del sector en el sentido de que la primera ha afirmado su carácter de empresa nacional de carácter mixto que actúa en todas las regiones productoras del país pero que además tiene presencia en otras zonas debido a que es una empresa integrada con importantes activos de transporte y refinación. Si bien su quehacer está orientado en lo fundamental por el criterio de generar valor para los accionistas, el grupo empresarial buscar crear valor compartido incluyendo criterios económicos y no solo financieros. Las empresas privadas, de otro lado, han reducido en forma sustancial su inversión y, por ende, los recursos para inversión social, han eliminado proyectos y han gestionado sus costos con criterios estrictos de rentabilidad privada.
El caso de Ecopetrol Sin lugar a dudas, Ecopetrol es la empresa petrolera más grande en operación en Colombia y la más influyente tanto en las finanzas públicas como en la dinámica empresarial colombiana. En 2014 Ecopetrol refleja el impacto de la caída del precio en sus estados financieros: tanto los ingresos operacionales como las utilidades operacional y neta presentaron caídas. Aunque su volumen de exportaciones se redujo solo un 0,5% (pasó de 540 kbdc en 2013 a 537,3 kbdc en 2014), el valor de estas ventas cayó 5,27% como consecuencia de la caída del precio del crudo. Asimismo, la producción de crudo bajó de 612 a 579,7 bpdc. Esta situación, además del impacto fiscal mencionado anteriormente, genera deterioros aún más palpables para la sociedad. No es de extrañar que, como se observa en la Ilustración 8, la inversión social de la compañía se vea reducida ante un panorama internacional de precios bajos. No obstante, la caída en 2014, de 341 millardos de pesos a 328,1 millardos en 2014, deja las inversiones en un
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valor aún superior al de 2012 ($304 millardos), lo cual parece reflejar un esfuerzo de la compañía de atenuar el impacto de la reducción del precio del petróleo en la comunidad.
Gráfico 17. Evolución inversión social Ecopetrol Gráfico 18. Evolución contratación Ecopetrol Fuente: Ecopetrol (2015).
Aún no se conoce el desglose de la inversión social de la empresa para 2016 pero sí que su presupuesto total de inversiones se redujo en un 40%. En las entrevistas que se hicieron con Ecopetrol y Pacific se estableció el efecto de la reducción de las inversiones en producción y exploración sobre las regiones del área de influencia de las respectivas compañías y las estrategias que se han adoptado para moderar su incidencia en las condiciones de vida y trabajo de la población. Ecopetrol ha redefinido su estrategia de Responsabilidad Social Empresarial para enfrentar la difícil coyuntura. En la gestión del entorno se definen unos principios básicos, unos lineamientos de actuación y de relacionamiento que deben ser observados por la empresa y sus contratistas. Se busca construir una relación de confianza que asegure la viabilidad de largo plazo de la operación y que la presencia de la empresa contribuya a generar bienestar social y acciones positivas frente al medio ambiente. En materia de la inversión social, se afirma que sus programas tendrán en cuenta las políticas públicas “relevantes”, que serán coordinados con las agencias del Estado y que buscarán aliados para hacer más eficiente su intervención.
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Dentro de las políticas públicas en las que enmarca su plan, la empresa destaca las siguientes: Estrategia Territorial para la Gestión Equitativa y Sostenible del Sector de Hidrocarburos, a cargo del Ministerio del Interior, la ANH y el Ministerio de Minas y Energía; la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción territorial, liderada por la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial; el Sistema General de Regalías; la estrategia para la superación de la pobreza extrema, en cabeza de la Agencia ANSPE; el Servicio Público de Empleo; El Programa Compre Colombiano del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Plan Integral de Seguridad y Protección de la Infraestructura de Hidrocarburos, liderado por el Ministerio de Defensa; y la Inicativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas.
El enfoque es participar en esos programas para buscar una Prosperidad Compartida y Sostenible, entendiendo el entorno no como un costo sino como una oportunidad para inducir esa prosperidad. Los criterios de actuación son los siguientes: • Institucionalidad como base del relacionamiento. • Planificación de los proyectos. • Pertinencia y oportunidad de las inversiones sociales y ambientales. • Efectividad en las comunicaciones. • Fortalecimiento de las capacidades para la gestión del entorno. Se busca tener interlocutores legales y representativos de las comunidades, planear y priorizar los proyectos junto con las autoridades y las comunidades. Se dará prioridad a los proyectos productivos sostenibles, a los proyectos orientados a cerrar brechas en indicadores sociales, las iniciativas que busquen la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos, así como de los ecosistemas estratégicos y el fortalecimiento institucional.
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Pacific La petrolera Pacific ha ajustado su estrategia de relacionamiento con las comunidades en Colombia como resultado de la coyuntura de precios internacionales del crudo, de su estrategia de internacionalización y del hecho de que su participación en Rubiales termina en 2016. Su Marco de Inversión Social tiene como núcleo la búsqueda de territorios competitivos para un desarrollo local sostenible. Para ello agrupan sus acciones en cuatro objetivos Desarrollo de capital humano; Desarrollo de infraestructura de calidad, Fortalecimiento del tejido social e institucional y Productividad del tejido económico social. El enfoque ha sido reajustado ante la coyuntura de precios en el sentido 1) seleccionar y priorizar proyectos en el marco de su objetivo de territorios competitivos y 2) buscar sinergias con los programas de gasto social y de ejecución de regalías por parte del gobierno nacional y de las entidades territoriales donde desarrollan su operación. En conclusión, si bien la actividad de las compañías petroleras se ha reducido y con ello su demanda de bienes y servicios y sus inversiones sociales en las regiones, las decisiones se orientan a reducir en lo posible el impacto de esta coyuntura en la calidad de vida y el bienestar de la población. Para ello, las entidades territoriales deben involucrar a las empresas en sus iniciativas de desarrollo, en el marco de sus planes de desarrollo y de los Contratos Plan, con el fin de sumar esfuerzos y obtener el mejor resultado en cuanto a la mejor ejecución de los recursos disponibles.
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IV. Conclusiones El objetivo de este trabajo es analizar los efectos de la reducción del precio del petróleo en las regiones de Colombia. Esta reducción afecta a Colombia como exportador de crudo y a las entidades territoriales a través de varios canales de transmisión: la reducción de los ingresos nacionales corrientes que puede afectar las transferencias del gobierno nacional a las regiones; la reducción del gasto corriente y de inversión del gobierno nacional; la elevación del costo de capital y, en general, del financiamiento que resulte del deterioro de los indicadores macroeconómicos (inflación, déficits corriente y fiscal); la caída de la inversión pública y privada en hidrocarburos así como de la demanda de bienes y servicios en las regiones; la política social de los diferentes niveles del gobierno y el ajuste de los programas de responsabilidad social corporativa de las empresas y, por último, la evolución de los desembolsos a las entidades territoriales por concepto de regalías de hidrocarburos. La incertidumbre acerca de la evolución de los precios está llevando a una modificación permanente de los pronósticos. Ante esta situación, Colombia, que es un tomador de precios y un exportador neto, enfrenta grandes desafíos para mantener el ritmo de crecimiento y minimizar los impactos macroeconómicos y sociales de esta evolución. Las regiones han podido atenuar la incidencia de la caída de la cotización internacional del crudo en sus ingresos fiscales en el corto plazo pero no es claro si podrán hacerlo en el mediano plazo. Las principales fuentes de los ingresos de los departamentos son las transferencias que provienen del Sistema General de Participaciones y las regalías. Los ingresos propios
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constituyen una parte muy pequeña de sus ingresos. Las dos primeras fuentes no han caído tanto como el precio del crudo. La primera porque la regla de actualización de las participaciones está atada temporalmente a la inflación más unos puntos, y no al crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación, impactados por la caída del precio del petróleo, y la segunda porque hay recursos no ejecutados de vigencias anteriores y porque las regiones ahorraron, al contrario de la Nación, y pueden desahorrar en la parte baja del ciclo de precios. Si el precio del crudo se mantiene bajo durante mucho tiempo no habrá nuevos proyectos de exploración; por ahora, los proyectos en fase productiva pueden continuar porque ya tuvieron un lapso de precios altos y porque las inversiones ya fueron hechas y, en alguna medida, amortizadas. Inclusive, aún cuando el precio spot esté por debajo del costo (suma del costo del levantamiento y los costos necesarios para llevar el producto al lugar del consumo: transporte interno más marítimo o transfronterizo, comercialización, dilución, impuestos y seguros). Por todo ello, el propósito nacional ha sido mantener la producción alrededor del millón de barriles diario. La devaluación del peso ayuda a tener unos ingresos en pesos menos castigados a los productores nacionales. Sin embargo, el gobierno nacional ya está modificando su pronóstico de producción en el mediano plazo, con una producción inferior al millón de barriles día. Poco a poco, la nación acepta e incorpora un horizonte económico impactado por una sustancial caída de los ingresos petroleros. Un aspecto positivo de esta realidad es la reducción de la dependencia extractiva, y de la vulnerabilidad que ella comporta, y una mayor atención a las políticas de desarrollo productivo de la que hubo en el reciente pasado. La inversión petrolera, pública y privada, ha sufrido una reducción sustancial, en especial, en la exploración. Los presupuestos de las compañías en las regiones han sufrido un recorte drástico, afectando con ello la demanda de bienes y servicios así como de mano de obra local. La política de responsabilidad social corporativa en las empresas de mayor tamaño ha sido consciente del indeseable impacto en las zonas productoras y han buscado una incidencia selectiva, con mayor exigencia en cuanto a metas y con un énfasis en la búsqueda de socios, ya sea de la misma industria, presente en el área de influencia, o del Estado en el nivel nacional y territorial. Se establecen alianzas con programas nacionales que buscan la erradicación de la pobreza o la construcción de habilidades laborales
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o productivas permanentes, y con las entidades territoriales para la formulación de proyectos que permitan aprovechar de manera adecuada los recursos de las regalías. En el nivel regional, hay tres departamentos que deben ser objeto de atención especial: Meta, Casanare y Cesar. En ellos, las nuevas administraciones deben partir de la nueva realidad y hacer un esfuerzo para tener recursos propios y usar las transferencias y las regalías, inmediatamente no tan impactadas, para construir nuevas capacidades productivas, en particular en la agricultura y la ganadería.
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V. Recomendaciones de política pública • El ajuste ha sido fuerte en 2015 y podrá ser mayor en los
siguientes años. Hay una gran incertidumbre acerca de la evolución de los precios y las cantidades de hidrocarburos en el corto y el mediano plazo. Por esa razón, el gobierno nacional ha decidido suponer que el ajuste es permanente y estructural y las regiones de Colombia deben proceder en el sentido de: • Promover el desarrollo de otras capacidades productivas en su territorio; los departamentos productores deben invertir el ahorro en ese propósito. • Usar los instrumentos de la política social para atender la población vulnerable y protegerlos en la medida de lo posible de la incidencia del ciclo económico. • Buscar fuentes de ingresos propios que reduzcan de manera permanente la dependencia de las regalías.
• Colombia puede aprovechar la coyuntura para, al igual
que otros países consumidores, permitir que los menores precios internacionales del petróleo se traduzcan en menores costos energéticos en el nivel interno. Esta medida, genera incrementos en el ingreso disponible tanto de consumidores como de empresas, ya que disminuye los precios de servicios como transporte y electricidad. Esta política respalda el crecimiento de otros sectores productivos y alivia las presiones inflacionarias. Compite contra este objetivo la devaluación del peso colombiano ya que la mayor parte de los precios de los energéticos están denominados en dólares. De igual
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manera, las cargas impositivas sobre el sector energético que han sido diseñadas con un propósito de recaudo fiscal, en vista de la baja elasticidad de la demanda de los combustibles y la energía pueden ser examinadas. Se requiere una revisión de los impuestos en el sector de tal manera que graven la contaminación o la congestión, en el caso de los combustibles, a partir de análisis económicos costo beneficio y, esa manera, contar con un marco analítico adecuado que no necesariamente conducirá a una elevación de los impuestos, pero si blindará la estructura para evitar la tentación de aumentarlos con el propósito único de recaudar fácilmente unos recursos.
• La Agencia Nacional de Hidrocarburos debe establecer las deducciones
sobre el precio internacional correspondientes a correcciones por calidad de los crudos producidos en Colombia y a los costos de transportarlos y comercializarlos. Se recomienda que esos costos sean establecidos por la CREG.
• En los países exportadores, esta baja aguda es un recordatorio de las importantes vulnerabilidades inherentes a la actividad económica altamente concentrada y de la necesidad de revitalizar las gestiones de diversificación a mediano y largo plazo. La coyuntura actual lleva a una reducción forzada de la dependencia del petróleo lo cual tiene un efecto positivo en favor de un crecimiento menos desbalanceado entre sectores y de la eliminación del sesgo anti exportador. Se recomienda fortalecer la gestión de la construcción de nuevas capacidades productivas en las regiones.
• El fortalecimiento de las instituciones regionales favorecerá una mejor
utilización de las regalías y de las transferencias de manera que la gestión sea transparente y eficiente en la asignación de los recursos y la definición de prioridades de inversión. La firma de un Acuerdo de Paz puede contribuir a crear unas mejores condiciones para la transformación productiva de las regiones. Como lo prueban numerosos estudios, la institucionalidad en la mayor parte del territorio nacional es débil; las capacidades locales para formular proyectos elegibles en el Sistema General de Regalías son limitadas y los Contratos Plan son una herramienta adecuada para ayudar a mejorarlas; y, por último, la descentralización, si bien es un paso en la dirección correcta para avanzar en la consolidación de la democracia en todo el territorio nacional, no estuvo acompañada de un fortalecimiento del control fiscal, disciplinario y de la ciudadanía. Diferentes grupos de interés, inclusive los grupos armados al margen de la ley, se involucraron en la búsqueda de rentas 57
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públicas con un resultado lamentable en cuanto a la eficiencia y equidad del gasto y la inversión públicas.
• La reducción de la dependencia del petróleo, así haya resultado de una coyuntura internacional, es una oportunidad para avanzar en la dirección de un patrón de crecimiento más equilibrado entre sectores, regiones y grupos sociales. Y la coyuntura de la firma de un Acuerdo de Paz en Colombia reviste especial interés porque las regiones productoras de hidrocarburos tienen presencia guerrillera y las condiciones para la extracción minera pueden mejorar, al igual que el espacio para recuperar la vocación agropecuaria de algunas de ellas se puede ampliar. Se espera que este proceso se adelante dentro del mayor cuidado por la diversidad y el medio ambiente, así como de la protección de los derechos de las comunidades étnicas y campesinas allí presentes.
• Se recomienda que las instituciones comprometidas en la reducción de
la vulnerabilidad territorial de algunas regiones productoras desarrollen programas en algunas entidades territoriales identificadas en este estudio, entre las cuales se tiene, en primer lugar a Meta, Casanare y Cesar muy dependientes de los recursos de la industria extractiva. En segundo lugar, se llama la atención sobre Arauca, la cual depende también en gran medida de estos recursos y que adicionalmente, puede verse afectada en conjunto con Meta, Casanare y Norte de Santander si no avanza la negociación de paz con el ELN.
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Anexo 1 Deducciones del precio Brent para fijar precio base de las regalías De acuerdo, con la ANH, en 2015, las deducciones nacionales, una vez hecha una corrección de calidad de la canasta colombiana (de 8 dólares menos con respect del Brent), sumaron en promedio 14 dólares por barril, de los cuales, 8,14 dólares por barril correspondieron al pago por el transporte por oleoducto (57% de las deducciones), los costos de la dilución fueron de 3,64 dólares por barril (25,7%) y el pago al comercializador 1,5 dólares por barril (7,4%).
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