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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad Por: Mitchell A. Seligson Abby Córdova Margarita Corral Juan Carlos Donoso Brian Faughnan Daniel Montalvo Diana Orcés Dominique Zephyr Editor General de la Serie Mitchell A. Seligson
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Este estudio se realizó gracias al patrocinio otorgado por el programa de Democracia y Gobierno de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional en Ecuador (USAID/Ecuador). Las opiniones expresadas en este estudio corresponden a sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
Julio 2008
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Tabla de contenido Lista de gráficos ............................................................................................................................................... iv Lista de tablas .................................................................................................................................................vii Resumen Ejecutivo .......................................................................................................................................... ix Presentación ...................................................................................................................................................xiii Prólogo: Antecedentes del estudio ................................................................................................................. xv Agradecimientos......................................................................................................................................... xxii
PRIMERA PARTE: TEORÍA Y COMPARACIONES CON PAÍSES DE LA REGIÓN .................................. 1 Prefacio: Contexto del desarrollo de la democracia en Ecuador y descripción de los datos . 3 Contexto del desarrollo político, económico y social en Ecuador ................................................................. 3 Descripción de los datos de Ecuador ............................................................................................................... 6
Capítulo I. Construyendo apoyo para la democracia estable ................................................. 11 Marco teórico .................................................................................................................................................. 11 Teoría........................................................................................................................................................... 11 Hipótesis de trabajo ..................................................................................................................................... 12 Conclusión ....................................................................................................................................................... 25
SEGUNDA PARTE: GOBERNABILIDAD ........................................................................................... 27 Capítulo II. Percepción del desempeño de los gobiernos locales y nivel de participación ciudadana y su impacto en el apoyo a la democracia estable ................................................. 29 Marco teórico .................................................................................................................................................. 29 ¿Cómo podrían afectar la sociedad civil y las actitudes y comportamientos de los gobiernos locales en el apoyo ciudadano a la democracia estable? ................................................................................................... 31 Midiendo la participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil................................ 31 Midiendo las percepciones sobre el gobierno local y el apoyo a la descentralización ............................... 32 Participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil.................................................... 33 Participación comunitaria de los ecuatorianos ........................................................................................... 34 Participación de los ecuatorianos en organizaciones religiosas................................................................. 36 Participación de los ecuatorianos en asociaciones de padres de familia.................................................... 37 Participación de los ecuatorianos en comités pro-mejoras ......................................................................... 38 Participación ciudadana en el gobierno local ............................................................................................... 40 Confianza en el gobierno local ....................................................................................................................... 43 Opinión ciudadana sobre descentralización ................................................................................................. 48 Predictores del apoyo a la descentralización de las responsabilidades administrativas ............................ 53 Predictores del apoyo de la descentralización de los recursos económicos................................................ 57 Impacto de la participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil sobre el apoyo a la democracia estable.......................................................................................................................................... 62 Impacto de la satisfacción con los servicios locales en el apoyo a la democracia estable.......................... 68 Conclusión ....................................................................................................................................................... 70 Anexos.............................................................................................................................................................. 73
Capítulo III. Percepción del desempeño económico del gobierno y su impacto en el apoyo a la democracia estable.................................................................................................................. 77 Marco teórico .................................................................................................................................................. 77
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad ¿Cómo podría afectar la percepción del desempeño económico del gobierno en el apoyo a la democracia estable?............................................................................................................................................................. 79 Opinión pública sobre el rol del Estado en la economía nacional............................................................... 80 Desempeño económico del gobierno.............................................................................................................. 80 Midiendo la percepción del desempeño económico del gobierno................................................................ 82 Predictores de la percepción del desempeño económico del gobierno de Ecuador .................................... 85 La situación económica y su impacto en el apoyo específico dentro de Ecuador ...................................... 88 Impacto del desempeño económico del gobierno ecuatoriano en el apoyo a la democracia estable ........ 92 Midiendo las actitudes sobre el rol del Estado en la economía ecuatoriana .............................................. 96 Conclusiones.................................................................................................................................................... 99 Anexos............................................................................................................................................................ 100
Capítulo IV. El crimen y su impacto en el apoyo a la democracia estable .......................... 103 Marco teórico ................................................................................................................................................ 103 ¿Cómo puede afectar la victimización por el crimen al apoyo a la democracia estable? ....................... 105 ¿Cómo se mide la victimización por el crimen? ......................................................................................... 105 Análisis del impacto del crimen en Ecuador............................................................................................... 106 La victimización por el crimen a través del tiempo ................................................................................... 106 Percepción de la seguridad personal a través del tiempo.......................................................................... 107 ¿Quiénes tienen más probabilidades de ser víctimas del crimen? ............................................................ 107 ¿Quiénes tienden a sentirse más inseguros? ............................................................................................... 111 Impacto de la victimización por crimen y la percepción de inseguridad sobre apoyo a la democracia estable ............................................................................................................................................................ 115 Impacto de la victimización por crimen..................................................................................................... 116 Impacto de la percepción de seguridad personal....................................................................................... 117 Conclusión ..................................................................................................................................................... 118 Anexos............................................................................................................................................................ 119
Capítulo V. La corrupción y su impacto en el apoyo a la democracia estable.................... 121 Marco teórico ................................................................................................................................................ 121 ¿Cómo puede afectar la corrupción en el apoyo a la democracia estable? .............................................. 122 La medición de la corrupción ...................................................................................................................... 123 La corrupción en Ecuador en perspectiva comparada.............................................................................. 125 Victimización por corrupción .................................................................................................................... 125 Percepción de la corrupción...................................................................................................................... 127 La corrupción en Ecuador ¿Qué más nos dicen los datos del Barómetro de las Américas?.................. 129 ¿Dónde son más probables los sobornos? ................................................................................................. 130 ¿Qué tan frecuentes son los sobornos?...................................................................................................... 131 ¿Quiénes tienen una mayor probabilidad de ser víctimas de la corrupción?............................................ 132 Los efectos de la corrupción sobre el apoyo a la democracia estable ....................................................... 137 Conclusión ..................................................................................................................................................... 140 Anexos............................................................................................................................................................ 142
Capítulo VI. Profundizando nuestro conocimiento sobre la legitimidad política............... 147 Marco teórico ................................................................................................................................................ 147 La ecuación de la legitimidad y la tolerancia............................................................................................ 147 Apoyo al Sistema........................................................................................................................................ 148 La relación entre Apoyo al Sistema y Tolerancia ...................................................................................... 153 Predictores del apoyo a la democracia estable ......................................................................................... 156 Legitimidad de otras instituciones democráticas ....................................................................................... 159 Otras Opiniones sobre la Democracia......................................................................................................... 166 Conclusiones.................................................................................................................................................. 173 Anexo ............................................................................................................................................................. 174
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Capítulo VII. Justicia y estado de derecho en Ecuador ........................................................ 175 Marco Teórico ............................................................................................................................................... 175 Medición de la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador................................................................. 176 Índice de legitimidad del sistema de justicia.............................................................................................. 179 Factores que afectan la legitimidad del sistema de justicia ....................................................................... 180 Legitimidad del sistema de administración de justicia y democracia en Ecuador .................................. 187 Conclusiones.................................................................................................................................................. 189 Anexos............................................................................................................................................................ 190
Bibliografía ................................................................................................................................ 193 Anexos ........................................................................................................................................ 201 Anexo I: Descripción técnica del diseño de la muestra.............................................................................. 201 Anexo II: Carta de consentimiento informado (IRB) ................................................................................ 227 Anexo III: Cuestionarios (español y quichua) ............................................................................................ 229
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Lista de gráficos Gráfico i-1. Democracia en Ecuador y América Latina y el Caribe ............................................................................3 Gráfico i-2. Crecimiento económico en Ecuador y América Latina y el Caribe .........................................................5 Gráfico i-3. Distribución de la muestra por región ......................................................................................................6 Gráfico i-4. Distribución de la muestra por género .....................................................................................................7 Gráfico i-5. Distribución de la muestra por edad.........................................................................................................8 Gráfico i-6. Distribución de la muestra por nivel educativo........................................................................................9 Gráfico I-1. Apoyo a la democracia en perspectiva comparada ................................................................................16 Gráfico I-2. Apoyo al derecho de participación en perspectiva comparada ..............................................................18 Gráfico I-3. Tolerancia política en perspectiva comparada .......................................................................................20 Gráfico I-4. Legitimidad política de las instituciones en perspectiva comparada......................................................22 Gráfico I-5. Legitimidad política de las instituciones en perspectiva comparada......................................................23 Gráfico I-6. Confianza Interpersonal en perspectiva comparada...............................................................................24 Gráfico II-1. Participación comunitaria en perspectiva comparada, 2008.................................................................34 Gráfico II-2. Participación en reuniones de organizaciones religiosas ......................................................................36 Gráfico II-3. Participación en reuniones de asociaciones de padres de familia .........................................................38 Gráfico II-4. Participación en reuniones de comités pro-mejoras..............................................................................40 Gráfico II-5. Participación en las reuniones municipales ..........................................................................................42 Gráfico II-6. Presentación de solicitudes al gobierno local .......................................................................................43 Gráfico II-7. Confianza en el gobierno local v. confianza en el gobierno nacional...................................................44 Gráfico II-8. Confianza en el gobierno local en perspectiva comparada ...................................................................45 Gráfico II-9. Correlación entre satisfacción con los servicios y confianza en el gobierno municipal .......................46 Gráfico II-10. Satisfacción con los servicios del gobierno local en perspectiva comparada .....................................47 Gráfico II-11. ¿Descentralizar o centralizar?...............................................................................................................49 Gráfico II-12. Apoyo a la descentralización de responsabilidades en perspectiva comparada..................................50 Gráfico II-13. Apoyo a la descentralización de recursos económicos en perspectiva comparada.............................52 Gráfico II-14. Predictores del apoyo a la descentralización de las responsabilidades administrativas......................53 Gráfico II-15. Impacto de la satisfacción con los servicios municipales en el apoyo a la descentralización de las responsabilidades.........................................................................................................................................................54 Gráfico II-16. Impacto de la participación en sesiones municipales en el apoyo a la descentralización de las responsabilidades.........................................................................................................................................................55 Gráfico II-17. Impacto de la confianza en el apoyo a la descentralización de las responsabilidades ........................56 Gráfico II-18. Impacto de la edad sobre el apoyo a la descentralización de las responsabilidades ...........................57 Gráfico II-19. Predictores del apoyo a la descentralización de los recursos económicos ..........................................58 Gráfico II-20. Impacto de la satisfacción con los servicios municipales en el apoyo a la descentralización de los recursos económicos....................................................................................................................................................60 Gráfico II-21. Impacto de la confianza en el apoyo a la descentralización de los recursos económicos ...................61 Gráfico II-22. Impacto de la participación cívica local en al apoyo al derecho de participación ..............................62 Gráfico II-23. Impacto de la participación en comités o juntas pro-mejoras en el apoyo al derecho de participación .....................................................................................................................................................................................64 Gráfico II-24. Impacto de la participación cívica local en la creencia en la legitimidad política de las instituciones .....................................................................................................................................................................................65 Gráfico II-25. Impacto de la participación en organizaciones religiosas en la creencia en la legitimidad política de las instituciones ...........................................................................................................................................................66 Gráfico II-26. Impacto de la participación cívica local en la confianza interpersonal...............................................67 Gráfico II-27. Impacto de la participación cívica local en la confianza interpersonal...............................................68 Gráfico II-28. Impacto de la satisfacción con los servicios locales en la creencia en la legitimidad política............69 Gráfico II-29. Impacto de la satisfacción con los servicios locales en la confianza interpersonal ............................70 Gráfico III-1. Economía como el problema principal del país.....................................................................................81 Gráfico III-2. Percepción del desempeño económico del gobierno comparado por país, 2008...................................83 Gráfico III-3. Percepción histórica del desempeño económico del gobierno de Ecuador ...........................................84
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad Gráfico III-4. Predictores de la percepción del desempeño económico del gobierno..................................................86 Gráfico III-5. Impacto de la percepción de la situación económica personal en la percepción del desempeño económico del gobierno...............................................................................................................................................87 Gráfico III-6. Impacto de la percepción de la situación económica nacional en la percepción del desempeño económico del gobierno...............................................................................................................................................87 Gráfico III-7. Predictores de la aprobación del presidente de turno (apoyo específico)..............................................89 Gráfico III-8. Impacto de la percepción de la situación económica personal en la aprobación del presidente de turno (apoyo específico)........................................................................................................................................................90 Gráfico III-9. Impacto de la percepción de la situación económica nacional en la aprobación del presidente de turno (apoyo específico)........................................................................................................................................................91 Gráfico III-10. Impacto de de la percepción del desempeño económico del gobierno en el apoyo a la participación 93 Gráfico III-11. Impacto de la percepción del desempeño económico del gobierno en la legitimidad política ............94 Gráfico III-12. Impacto de la percepción del desempeño económico del gobierno en la confianza interpersonal......95 Gráfico III-13. Percepción del rol del Estado en la economía ecuatoriana, 2008........................................................96 Gráfico III-14. Índice del apoyo a la estatización de la economía, 2008.....................................................................97 Gráfico III-15. Predictores del apoyo a la estatización económica del Estado ............................................................98 Gráfico IV-1. La victimización por crimen en Ecuador: 2001-2008 .........................................................................106 Gráfico IV-2. Percepción de inseguridad en Ecuador: 2001-2008 ............................................................................107 Gráfico IV-3. Probabilidad de ser victimizado por el crimen....................................................................................108 Gráfico IV-4. La victimización por crimen por tamaño del lugar .............................................................................109 Gráfico IV-5. La victimización por crimen por género .............................................................................................110 Gráfico IV-6. La victimización por crimen por edad.................................................................................................111 Gráfico IV-7. Los ciudadanos ecuatorianos que tienden a sentirse más inseguros....................................................112 Gráfico IV-8. La percepción de la inseguridad por género........................................................................................113 Gráfico IV-9. Percepción de la inseguridad por tamaño de lugar..............................................................................114 Gráfico IV-10. Percepción de la inseguridad por región ...........................................................................................115 Gráfico IV-11. Impacto de la victimización por crimen en la confianza interpersonal .............................................116 Gráfico IV-12. Impacto de la percepción de inseguridad a la confianza interpersonal .............................................117 Gráfico V-1. Porcentaje de la población que ha sido víctima de la corrupción al menos una vez en el último año por país, datos para el 2006 y 2008..................................................................................................................................126 Gráfico V-2. Porcentaje de la población víctima de la corrupción en Ecuador por año ............................................127 Gráfico V-3. Corrupción según la percepción por país y año, datos para el 2006 y 2008.......................................128 Gráfico V-4. Evolución de la corrupción en Ecuador según la percepción ..............................................................129 Gráfico V-5. Modalidades de victimización de la corrupción en Ecuador ...............................................................130 Gráfico V-6. Número total de maneras de victimización por corrupción................................................................132 Gráfico V-7. Predictores de la víctimización por corrupción en Ecuador .................................................................133 Gráfico V-8. Porcentaje que han sido víctimas de la corrupción por nivel educativo ..............................................134 Gráfico V-9. Porcentaje que ha sido víctima de la corrupción por género ...............................................................135 Gráfico V-10. Porcentaje que ha sido víctima de la corrupción por edad .................................................................136 Gráfico V-11. Porcentaje que ha sido víctima por número de hijos ..........................................................................136 Gráfico V-12. El impacto de la victimización por corrupción en la legitimidad de las instituciones políticas .........138 Gráfico V-13. El impacto de la percepción de la corrupción en la legitimidad de las instituciones políticas ...........139 Gráfico V-14. El impacto de la percepción por corrupción en el apoyo al derecho de participación........................140 Gráfico VI-1. Promedio de los componentes del índice de apoyo al sistema, 2008 ..................................................149 Gráfico VI-2. Índice de apoyo al sistema ecuatoriano, 2001- 2008...........................................................................150 Gráfico VI-3. Índice de Apoyo al Sistema ecuatoriano por región, 2001- 2008 .......................................................151 Gráfico VI-4. Índice de Apoyo al Sistema en perspectiva comparada, 2008 ...........................................................152 Gráfico VI-5. Apoyo al sistema alto y tolerancia alta en perspectiva comparada, 2008 ...........................................156 Gráfico VI-6. Predictores del Apoyo al sistema alto y tolerancia alta, 2008 ...........................................................157 Gráfico VI-7. Apoyo al sistema alto y tolerancia alta según región, 2008 ................................................................158 Gráfico VI-8. Apoyo al sistema alto y tolerancia alta según evaluación del desempeño económico del gobierno, 2008 ...........................................................................................................................................................................159 Gráfico VI-9. Confianza en las instituciones ecuatorianas, 2008 ..............................................................................160
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad Gráfico VI-10. Confianza en las instituciones administrativas, 2001-2008 ..............................................................162 Gráfico VI-11. Confianza en las Instituciones del Poder Judicial, 2001-2008 ..........................................................163 Gráfico VI-12. Confianza en las Instituciones de Representación, 2001-2008 .........................................................164 Gráfico VI-13. Confianza en las Instituciones Civiles, 2001-2008 ...........................................................................166 Gráfico VI-14. Preferencia por la democracia, 2008 .................................................................................................167 Gráfico VI-15. Preferencia por la democracia, 2001-2008........................................................................................168 Gráfico VI-16. Preferencia por la democracia en perspectiva comparada, 2008.......................................................169 Gráfico VI-17. Satisfacción con el funcionamiento de la democracia, 2008.............................................................170 Gráfico VI-18. Satisfacción con el funcionamiento de la democracia, 2001-2008 ...................................................171 Gráfico VI-19. Satisfacción con el funcionamiento de la democracia en perspectiva comparada, 2008...................172 Gráfico VII-1. Confianza institucional en Ecuador ...................................................................................................178 Gráfico VII-2. Confianza en las instituciones del estado de derecho en Ecuador, 2006-2008 ..................................179 Gráfico VII-3. Índice de legitimidad del sistema de justicia en América Latina y el Caribe, 2008..........................180 Gráfico VII-4. Satisfacción con los servicios de instituciones del estado de derecho en Ecuador, 2006-2008 ........181 Gráfico VII-5. Victimización por corrupción en los juzgados, Ecuador 2001-2008. ................................................182 Gráfico VII-6. Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. Resultados de la regresión lineal. .........................................................................................................................................................................183 Gráfico VII-7. Efecto de la percepción económica familiar en la legitimidad del sistema de justicia, Ecuador 2008 ...................................................................................................................................................................................184 Gráfico VII-8. Efecto de la ubicación geográfica en las actitudes hacia el sistema de justicia, Ecuador 2008. .......185 Gráfico VII-9. Relación entre la corrupción y la legitimidad del sistema de justicia, Ecuador 2008 ........................186 Gráfico VII-10. Efecto de la aprobación a la gestión presidencial en la legitimidad de las instituciones del estado de derecho, Ecuador 2008 ..............................................................................................................................................187 Gráfico VII-11. Efecto de la legitimidad del sistema de justicia en la confianza interpersonal, Ecuador 2008. ......188
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Lista de tablas Tabla II-1. Cuadro comparativo de los factores explicativos del apoyo a la descentralización.................................59 Tabla VI-1. Relación teórica entre Apoyo al Sistema y Tolerancia en Ecuador........................................................153 Tabla VI-2. Relación empírica entre Apoyo al Sistema y Tolerancia en Ecuador, 2008...........................................155 Tabla VI-3. Relación empírica entre Apoyo al Sistema y Tolerancia en Ecuador, 2001-2008 .................................155 Tabla VII-1. Preguntas utilizadas para medir confianza en las instituciones del estado de derecho .........................177 Tabla VII-2. Preguntas sobre satisfacción de los ciudadanos con trámites realizados en instituciones del sistema de justicia en Ecuador.....................................................................................................................................................181
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Resumen Ejecutivo En el Prefacio de este estudio los lectores encontrarán una sinopsis del contexto del desarrollo de la democracia en Ecuador y una breve descripción de los datos de la ronda de encuestas 2008. En el contexto del desarrollo de la democracia se analizan el panorama político, el panorama económico y los problemas de coyuntura social y de política internacional. El panorama político muestra el estado de la consolidación democrática en Ecuador y su posible impacto en los resultados de las elecciones presidenciales de 2006. El panorama económico realiza una rápida revisión de algunos indicadores macro, estructurales y coyunturales de la economía ecuatoriana. El análisis de los problemas de coyuntura social se enfoca en el impacto de fenómenos meteorológicos adversos en la sociedad. Por último, en el Prefacio de este informe se realiza una breve descripción de los datos a través de la estratificación muestral, la ponderación por género, los grupos etarios y el nivel educativo de cada caso. El Capítulo I presenta los fundamentos teóricos de la hipótesis de nuestro trabajo que indica que el apoyo a la estabilidad democrática podría estar en función de las percepciones y experiencias ciudadanas con la gobernabilidad (o más precisamente, la gobernanza). Las actitudes y opiniones que definen el apoyo a la democracia estable se enmarcan en un espectro multidimensional, creado sobre la base de un amplio debate académico. Estas actitudes y opiniones, que conforman la variable dependiente de este estudio, son: (i) El apoyo al derecho de participación e inclusión ciudadana; (ii) La legitimidad política, o la creencia de que las instituciones políticas existentes son las mejores para el sistema; (iii) La confianza interpersonal, como uno de los elementos primordiales del capital social; y (iv) El apoyo a la democracia per se como la mejor forma de sistema gobierno (visión churchilliana de la democracia). Esta tesis se aplicó de manera similar en cada uno de los veintidós países del Continente Americano en los que se llevó a cabo la ronda de 2008 del Barómetro de las Américas.1 Al realizar un análisis comparado de las culturas políticas de estos países en torno a nuestras variables dependientes, se encontró que Ecuador se ubica generalmente entre los últimos lugares del Continente. La variación va desde el puesto siete entre los países que menos confianza interpersonal despiertan, con un promedio de 54.2 sobre 100 hasta el segundo puesto entre los países con la más baja legitimidad política de las instituciones con un promedio de 31 sobre 100.2 A partir del Capítulo II del presente estudio se comienzan a explorar las variables independientes que podrían estar determinando el apoyo a la estabilidad democrática. Específicamente, el Capítulo II estudia el impacto del desempeño de los gobiernos locales y de la participación de la sociedad civil en el apoyo a la estabilidad democrática. El enfoque de este capítulo, se sustenta en cuatro aspectos de la política local que consideramos fundamentales para la estabilidad democrática en Ecuador. Primero, analizamos la participación ciudadana, tanto en 1
Estos países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. 2 Es preciso anotar que la ronda de encuestas 2008 del Barómetro de las Américas se llevó a cabo días después de la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente, la cual tenía como objetivos fundamentales el de transformar el marco institucional del Estado y el de elaborar una nueva Constitución.
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organizaciones locales de la sociedad civil como en los gobiernos locales. Segundo, estudiamos la confianza de los ciudadanos en los municipios y su interrelación con la satisfacción con los servicios municipales. Tercero, exploramos varios de los factores que influencian la opinión de los individuos sobre la descentralización política del estado. Finalmente, indagamos el impacto de la participación ciudadana y la satisfacción con los servicios municipales en el apoyo a la democracia estable. En cuanto a la participación ciudadana, encontramos un relativamente alto involucramiento de las personas en organizaciones locales de la sociedad civil en comparación con democracias más establecidas como Canadá o Estados Unidos. Por el contrario, la participación cívica en los gobiernos locales de Ecuador es la más baja de todo el Continente. Es precisamente esta baja participación en las instituciones políticas locales y la consecuente resignación de los ciudadanos a auto-abastecerse de servicios públicos, lo que podría estar contribuyendo a la volatilidad democrática en Ecuador. Para fomentar la participación en las instituciones políticas locales, tanto los gobiernos como la cooperación internacional han apostado por la descentralización como un mecanismo para acercar el gobierno a la gente. No obstante, al momento de preguntar a los supuestos beneficiarios sobre este proceso de reforma estatal, nos encontramos con que un 51 por ciento de los ecuatorianos apoyan firmemente más bien la centralización financiera del estado y una repartición más o menos equitativa entre el gobierno nacional y el local de las responsabilidades administrativas. Por último encontramos una relación significativa y directa entre la participación y la legitimidad política, la confianza interpersonal y el derecho de participación ciudadana. En el Capítulo III de este reporte analizamos el impacto de la percepción ciudadana del desempeño económico del gobierno en el apoyo a la democracia estable. Además exploramos la opinión pública con respecto al rol que debería tener el Estado en la economía ecuatoriana. El desempeño económico del gobierno es medido a través de la percepción ciudadana sobre el combate del gobierno a la pobreza y el desempleo, y está explicada por una variable idiotrópica (percepción de la situación económica personal) y una sociotrópica (percepción de la situación de la economía nacional). Estas variables idiotrópica y sociotrópica presentan a su vez un impacto significativo en el apoyo específico (conocido también como aprobación del Presidente de turno). Desde una perspectiva comparada, Ecuador se ubica en una posición promedio con respecto a las opiniones ciudadanos sobre el desempeño económico del gobierno a nivel continental, con una calificación de 43.4 de 100 puntos posibles. Uno de los hallazgos más importantes de este capítulo, es que la percepción del desempeño económico del gobierno tiene un impacto claro, significativo y positivo en el apoyo difuso (legitimidad política de las instituciones) y negativo, pero no tan claro, en el apoyo al derecho ciudadano de participación. Es decir, las personas que califican mejor el esfuerzo del gobierno para combatir la pobreza y el desempleo manifiestan mayores niveles de legitimidad del sistema político, pero apoyan menos al derecho de los ciudadanos de participar en protestas públicas, organizaciones comunitarias, y campañas electorales. Por último, en términos del rol que debería tener el Estado en la economía ecuatoriana, descubrimos que a pesar de que los ecuatorianos apoyan menos la estatización de la economía que la mayoría de sus vecinos continentales, ellos están más de acuerdo que en desacuerdo con una política estatista.
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El Capítulo IV de este informe explora el impacto del crimen en el apoyo a la democracia estable. El crimen en este estudio se mide a través de la victimización por la delincuencia y la percepción de inseguridad en el barrio del individuo. Según las encuestas de 2008, los jóvenes, los hombres, y aquellos que viven en ciudades más grandes tienen probabilidades más altas de ser víctimas del crimen. De igual manera, aquellos que viven en ciudades de mayor tamaño tienden a sentirse más inseguros, especialmente si son mujeres. La victimización por crimen en Ecuador se encuentra entre las más altas de América Latina (23 por ciento de los ecuatorianos aseguraron haber sido victimizados en 2008), y es un factor que erosiona principalmente a la confianza interpersonal. Lo mismo sucede con el caso de la percepción de inseguridad (ubicada en un promedio de 45 puntos en el 2008). Contrariamente a lo que se esperaba encontrar de acuerdo con la literatura consultada, la victimización por el crimen y la percepción de inseguridad no demuestran una correlación significativa con ninguna de las otras dimensiones del apoyo a la democracia estable en Ecuador. Sin embargo, el crimen y la inseguridad están presentes en Ecuador y podrían ser parte de las razones del estancamiento de la consolidación democrática en el país. El quinto capítulo estudia el impacto de la corrupción en el apoyo a la democracia estable. Los datos del Barómetro de las Américas muestran que el 26 por ciento de la población ha sido victimizada por corrupción en 2008 y que, en una escala de 0 a 100, donde 0 representa la creencia de la gente de que la corrupción está “nada generalizada” y 100 “muy generalizada”, la percepción ciudadana sobre este fenómeno se ubica en los 77 puntos. A pesar de que estos datos continúan por encima del promedio continental, la corrupción medida a través de estos dos instrumentos ha disminuido significativamente en comparación con los datos del año 2006. Sin embargo, esta reducción se ha dado en instancias públicas distintas a los focos principales de victimización por corrupción en Ecuador: los juzgados y las municipalidades. Del total de personas que manifestaron realizar alguna transacción en los juzgados, el 21.6 por ciento afirmó que tuvo que pagar un soborno, cifra similar al 23.2 por ciento del 2006. Asimismo, el 17.2 por ciento de las personas que realizaron trámites en las municipalidades reportaron que tuvieron que cohechar a algún funcionario municipal, registrándose así un aumento de casi 3 por ciento en comparación con el 2006. Estos elevados niveles de corrupción en Ecuador causan dos impactos significativos en nuestras medidas del apoyo a la estabilidad democrática. Primero, la corrupción como un flagelo a la calidad de la gobernabilidad democrática, afecta negativamente a la convicción de las personas sobre la legitimidad política de sus instituciones. Segundo, conscientes del efecto nocivo de la corrupción para la gobernabilidad, este fenómeno fomenta el apoyo de los ciudadanos al derecho de participación en forma de protestas públicas, organización comunitaria, y participación en campañas electorales, quizá con el objeto de combatir este arraigado mal social. Con el propósito de profundizar el conocimiento sobre la legitimidad política en Ecuador, este reporte incluye en el Capítulo VI un estudio del efecto conjunto de la legitimidad política y de la tolerancia política como predictores de la estabilidad democrática. La legitimidad política se mide a través de un índice de apoyo al sistema creado a partir de las variables de respeto por las instituciones políticas, creencia de que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo, percepción de protección de los derechos básicos, apoyo al sistema político y orgullo de vivir en dicho sistema. Tal y como se manifestó anteriormente, Ecuador se ubica dentro del grupo países
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en donde los ciudadanos expresan el menor apoyo al sistema (antepenúltimo lugar, con un promedio de 44 sobre 100, únicamente sobre Paraguay y Brasil). La tolerancia política, por otra parte, se mide a través del nivel de aprobación o desaprobación de los ciudadanos a que las personas que hablan mal de la forma de gobierno ejerzan su derecho al voto, se manifiesten pacíficamente, puedan postularse para cargos públicos y den discursos públicos. Al combinar las variables de legitimidad y tolerancia en el análisis de estas actitudes se encontró que la probabilidad de mostrar al mismo tiempo un apoyo al sistema alto y una tolerancia política elevada depende fundamentalmente de la percepción sobre la eficacia del gobierno a la hora de combatir la pobreza y el desempleo. Por lo que respecta a la confianza que manifiestan los ciudadanos sobre las instituciones del sistema político ecuatoriano, en términos generales la confianza para la mayoría de ellas subió en 2008 respecto a 2006. Las instituciones que reciben los niveles más altos en la escala de confianza son la Iglesia Católica, con un promedio de 67 sobre 100 en el 2006 y el 2008, las Fuerzas Armadas, que pasaron de un apoyo promedio de 52.5 a uno de 57 en el 2008, el Presidente de turno y el Gobierno Nacional, siendo este último una de las instancias que mayor confianza ha ganado en los dos últimos años entre los ecuatorianos, pasando de un promedio de 21 sobre 100 en el 2006 a uno de 53 en el 2008. Específicamente, los ciudadanos confían más del doble en el Gobierno Nacional en 2008 en comparación con el Gobierno de 2006. Por último, para enfocarnos específicamente en el poder Judicial, en el Capítulo VII llevamos a cabo un breve análisis sobre la justicia y el estado de derecho en Ecuador. Principalmente, este capítulo se enfoca en la medición de la confianza en el sistema de justicia, en la Fiscalía General de la Nación, en la Policía Nacional, en la Corte Suprema de Justicia, y en la creencia de que los tribunales en Ecuador garantizan juicio justo. Si bien ha existido un aumento en la confianza que los ecuatorianos tienen hacia las instituciones del poder judicial, estas todavía se mantienen entre las entidades públicas que menos niveles de legitimidad tienen en Ecuador. No se ha encontrado evidencias de que el aumento en el nivel de confianza de los ciudadanos hacia las instituciones del estado de derecho se deba a una sustancial mejora en los servicios que estas le ofrecen a los usuarios, ni a una drástica reducción en los niveles de corrupción en los juzgados, tal y como se ha sugerido en los capítulos anteriores. El apoyo a la gestión presidencial, en cambio, ha sido la variable con mayor influencia en la confianza individual en las instituciones del poder judicial y la policía. Sin embargo, es preciso anotar que los datos sobre el funcionamiento del sistema judicial son escasos, por lo que no se debe considerar a esta como una evaluación exhaustiva de la administración de justicia en Ecuador. Tampoco se debe ignorar la posibilidad de que el aumento en la legitimidad de las instituciones del sistema de justicia se deba a razones aquí no expuestas, como una mayor eficacia de la Corte Suprema en el despacho de causas, los esfuerzos de la Fiscalía de transparentar su gestión, o las afirmaciones de que se vive un proceso de despolitización en la función judicial. Finalmente, se ha demostrado que la importancia de la confianza de los ciudadanos en su sistema de administración de justicia va más allá del ámbito judicial y afecta a otros aspectos de la democracia de manera positiva, especialmente a la confianza interpersonal.
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Presentación La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) se complace en apoyar el Barómetro de las Américas, desarrollado en el marco del Programa de Opinión Pública para América Latina (LAPOP), de la Universidad de Vanderbilt. Mientras su objetivo principal es dar a los ciudadanos una voz en una amplia variedad de temas importantes, las encuestas también son de utilidad para los diseñadores de políticas de toda la región de América Latina y el Caribe, así como un instrumento importante para el diseño de programas de USAID. El Barómetro de las Américas fortalece la capacidad local a través del trabajo que realiza con instituciones académicas en cada país y el entrenamiento de investigadores locales. El equipo analítico de la Universidad de Vanderbilt primero desarrolla el cuestionario y lo prueba dentro de cada país. Posteriormente, consulta a sus instituciones asociadas, obteniendo retroalimentación para mejorar el instrumento y así involucrarlas en la fase de la prueba piloto. Una vez que todo está preparado, los encuestadores locales realizan las entrevistas casa por casa, haciendo uso de papel y lápiz. Con la ayuda de sus asociados, el Centro de Estudios de Población de la Universidad de Costa Rica (CCP), los encuestadores están ahora ingresando directamente las respuestas en Asistentes Personales Digitales (PDAs), en diversos países. Una vez recolectados los datos, el equipo de Vanderbilt revisa su calidad y elabora el marco teórico para los reportes nacionales. Los análisis específicos de cada país son después llevados a cabo por los equipos locales. Aunque USAID sigue siendo el principal proveedor de fondos del Barómetro de las Américas, este año el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) colaboró con financiamiento para las encuestas en Centroamérica, y el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) financió las encuestas en Chile, Argentina y Venezuela. El Centro para las Américas de Vanderbilt y la Universidad de Notre Dame financiaron la encuesta en Uruguay. Gracias al apoyo de todas estas instituciones, el trabajo de campo en todos los países fue realizado casi simultáneamente, permitiendo una mayor precisión y rapidez en la generación de análisis comparativos. Este año los reportes nacionales contienen tres secciones. La primera indica donde se ubica el país en relación con las tendencias regionales en los principales indicadores de democracia. La segunda sección muestra cómo estos indicadores son afectados por la gobernabilidad. Finalmente, el tercer apartado profundiza en temas y prioridades específicas de cada país. USAID agradece al Dr. Mitchell Seligson por su liderazgo en el Barómetro de las Américas y da la bienvenida a la Dra. Elizabeth Zechmeister al equipo. También hacemos extensivo nuestro profundo agradecimiento a sus extraordinarios estudiantes de doctorado provenientes de todo el hemisferio y a los diversos académicos de la región e instituciones expertas que han estado involucrados en esta iniciativa.
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Saludos, Elizabeth Gewurz Ramirez Administradora Convenio Regional USAID-Proyecto Barómetro de las Américas
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Prólogo: Antecedentes del estudio Mitchell A. Seligson Centennial Professor de Ciencia Política y Director del Proyecto de Opinión Pública de América Latina Universidad de Vanderbilt Este estudio forma parte del Barómetro de las Américas, una de las muchas y crecientes actividades del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, por sus siglas en inglés). Este proyecto, iniciado hace dos décadas, es ahora acogido por la Universidad de Vanderbilt. LAPOP se inició con el estudio de los valores democráticos en un país, Costa Rica, en un momento en el que la mayor parte de los países latinoamericanos se encontraban atrapados en regímenes represivos que prohibían la realización de estudios de opinión pública (y violaban sistemáticamente los derechos humanos y las libertades civiles). Por fortuna, hoy esos estudios pueden ser llevados a cabo abierta y libremente en casi todos los países de la región. El Barómetro de las Américas es un esfuerzo realizado por LAPOP para medir los valores y comportamientos democráticos en el continente, utilizando muestras nacionales probabilísticas de adultos en edad de votar. En el 2004 se llevó a cabo la primera ronda en que participaron once países; la segunda se efectuó en el 2006 e incorporó a 22 países. En el 2008 se realizó la última ronda, que también abarcó a 22 países. Los reportes y las respectivas bases de datos están disponibles en la página web del Barómetro de las Américas www.AmericasBarometer.org. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) proporcionó el financiamiento. Nos embarcamos en el Barómetro de las Américas con la esperanza de que los resultados fueran de interés y relevancia política para los ciudadanos, ONGs, académicos, gobernantes y la comunidad donante internacional. Aspiramos a que el estudio pueda ser utilizado no sólo para ayudar al avance de la agenda de democratización, sino que también sirva a la comunidad académica que ha estado involucrada en la tarea de determinar qué valores son los que más probablemente promueven una democracia estable. Por esta razón, se acordó incluir un núcleo común de preguntas en nuestra encuesta. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) brindó su valiosa colaboración económica para reunir, en mayo del 2006, a un grupo de académicos reconocidos en el campo de la opinión pública, con el propósito de ayudar a determinar las mejores preguntas a incorporar en el Índice de Apoyo a la Democracia del PNUD. Los académicos que asistieron a esta reunión prepararon documentos de trabajo que fueron presentados y comentados en un taller en la Universidad de Vanderbilt, y proporcionaron una justificación teórica y empírica de las decisiones tomadas. Todos estos documentos están disponibles en la página web de LAPOP. Asimismo, se realizaron dos reuniones de los equipos nacionales. En la primera, que tuvo lugar en julio de 2007 en México, planeamos el marco teórico general de la encuesta de 2008. La segunda reunión se llevó a cabo en diciembre del 2007. Esta última reunión se realizó en San
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Salvador, El Salvador, y congregó a los equipos de investigadores de todos los países participantes en la ronda de encuestas de 2008. Los funcionarios de la oficina de democracia de USAID estuvieron presentes en dicha reunión, así como miembros del equipo de LAPOP de Vanderbilt. Con los antecedentes de las rondas del 2004 y del 2006, fue relativamente fácil para los equipos llegar a un acuerdo sobre el cuestionario común para todos los países. El núcleo común nos permite examinar, para cada país y entre naciones, temas como legitimidad política, tolerancia política, apoyo a una democracia estable, participación de la sociedad civil y capital social, el estado de derecho, evaluación de los gobiernos locales y participación en ellos, victimización por el crimen, victimización por la corrupción y comportamiento electoral. El estudio de cada país contiene un análisis de esas importantes áreas relacionadas con los valores y comportamientos democráticos. En algunos casos hemos encontrado similitudes sorprendentes entre países, mientras que, en otros, hemos encontrado contrastes agudos. Un diseño muestral común fue crucial para el éxito de este esfuerzo. Usamos un diseño común para la construcción de una muestra probabilística (con cuotas a nivel del hogar) multietápica y estratificada de un tamaño aproximado de 1.500 individuos.1 En un anexo del informe de cada país está incluida la descripción detallada de cada muestra. La reunión de El Salvador fue también una ocasión para que los equipos nacionales acordaran un marco común para el análisis. No quisimos imponer restricciones rígidas a los equipos, dado que reconocimos desde el principio que cada país poseía circunstancias únicas, y que lo que era importante para un país (como por ejemplo, crimen o abstención electoral) podría ser irrelevante para otro. Sin embargo, quisimos que todos los equipos pudieran hacer comparaciones directas con los resultados de otros países. Por esta razón, acordamos un método común para la construcción de índices. También utilizamos como estándar un coeficiente de confiabilidad de Alpha mayor a .6, con preferencia por .7, como el mínimo nivel necesario para que un grupo de ítems fuera considerado una escala. La única variación a esta regla ocurrió cuando se utilizaron “variables de conteo” para construir un índice (por oposición a una escala) en el que simplemente queríamos saber, por ejemplo, cuántas veces un individuo participó en cierta forma de actividad. De hecho, la mayoría de nuestros Alphas superaron .7 hasta .8. También, animamos a todos los equipos a utilizar un análisis factorial para establecer la dimensionalidad de sus escalas. Otra regla común, aplicada a todo el conjunto de datos, fue en el tratamiento de los datos perdidos. Con el fin de maximizar los N de las muestras sin distorsionar irrazonablemente los patrones de respuesta, sustituimos el puntaje promedio de la elección individual del encuestado por cualquier escala o índice en el que hubiera datos perdidos, pero sólo cuando los datos perdidos comprendieran menos de la mitad de todas las respuestas de ese individuo. Para una escala de cinco ítems, por ejemplo, si el encuestado respondió tres o más de los ítems, asignamos la media de esos tres a esa persona para esa escala. Si menos de tres de los cinco ítems tuvieron respuesta, el caso completo fue considerado como perdido. La meta de LAPOP es que los estudios sean accesibles al lector no técnico. Para esto, se decidió la utilización de gráficas bivariadas. Pero también acordamos que esas gráficas seguirían un análisis multivariado (regresión lineal o regresión logística), de tal forma que el lector 1
Con excepción de Bolivia (N = 3,000), Ecuador (N = 3,000), Paraguay (N = 1,200), y Canadá (N = 2,000).
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técnicamente informado pudiera asegurarse de que las variables individuales en las gráficas fueran realmente predictores significativos de la variable dependiente estudiada. También acordamos un formato común para las gráficas usando STATA 10. Nuestro coordinador del proyecto y analista de datos, Dominique Zéphyr, creó unos programas utilizando STATA para la generación de gráficos que muestran intervalos de confianza que toman en cuenta el “efecto de diseño” de la muestra. Esto representa un gran avance en la presentación de resultados de nuestras encuestas, ya que permite tener un nivel aún mayor de precisión en el análisis de los datos. De hecho, tanto en el análisis bivariado como en el multivariado o de regresión se ha tomado en cuenta el efecto de diseño de la muestra. También, se presentan de forma gráfica los coeficientes de las regresiones con sus respectivos intervalos de confianza. La implementación de esta metodología nos permite afirmar con un grado mayor de certeza si las diferencias entre promedios y coeficientes de variables son estadísticamente significativas. El efecto de diseño surge por el uso de estratificación, conglomerados, y ponderación2 en muestras complejas. El efecto de diseño puede incrementar o disminuir el error estándar de una variable, y por lo tanto esto puede conllevar a intervalos de confianza más grandes o pequeños. Es por eso que se hace necesario tomar en cuenta la naturaleza compleja de nuestras encuestas para tener una mayor precisión, y no asumir, como se hace generalmente, que los datos han sido recolectados usando una muestra aleatoria simple. Mientras que la estratificación de la muestra tiende a disminuir el error estándar, el grado de homogeneidad dentro de los conglomerados y el uso de ponderación tienden a incrementarlo. Aunque se ha demostrado la importancia de tomar en cuenta el efecto de diseño, esta práctica no se ha generalizado en los estudios de opinión pública, principalmente por los requerimientos técnicos que esto implica. En este sentido, LAPOP ha dado un paso más en su misión de producir investigación de alta calidad al incorporar el efecto de diseño en el análisis de los resultados de sus encuestas. Finalmente, un formulario de “consentimiento informado” común fue preparado, y la aprobación para la investigación con sujetos humanos fue concedida por el Comité de Revisión Institucional (IRB, por sus siglas en inglés) de la Universidad de Vanderbilt. Todos los investigadores involucrados en este proyecto estudiaron los materiales sobre protección a sujetos humanos utilizados por Vanderbilt y pasaron el examen correspondiente para obtener un certificado. Todos los datos de este proyecto protegen el anonimato de los entrevistados. El formulario de consentimiento informado aparece como anexo del cuestionario en cada estudio. Una preocupación desde el principio fue la minimización del error y la maximización de la calidad de la base de datos. Lo hicimos a través de diferentes formas. Primero, acordamos un esquema común de codificación para todas las respuestas cerradas. Segundo, todas las bases de datos fueron construidas en sus países respectivos, y verificadas después de que los archivos fueran enviados a LAPOP para su revisión. En ese punto, una lista aleatoria de 50 números de identificación de cuestionarios fue regresada a cada equipo, a quienes se les pidió que enviaran esas 50 encuestas a través de correo certificado a LAPOP para la auditoría. Esa auditoría consistió en dos pasos: el primero implicó comparar las respuestas escritas en el cuestionario 2
Las muestras del Barómetro de las Américas son autoponderadas excepto las de Bolivia y Ecuador.
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durante la entrevista con las respuestas ingresadas por los equipos codificadores. El segundo paso implicó una comparación de las respuestas codificadas con la base de datos en sí misma. Si se encontraba un número significativo de errores a lo largo de ese proceso, la base de datos completa debía ser reingresada y el proceso de auditoría repetido sobre la nueva base de datos. Afortunadamente, durante la ronda 2008 del Barómetro de las Américas, esto no ocurrió en ningún caso. Finalmente, las bases de datos fueron combinadas por nuestro experto, Dominique Zéphyr en un archivo único para todos los países y las copias fueron enviadas a todos los equipos para que pudieran llevar a cabo los análisis comparativos sobre el archivo completo. Una adición tecnológica para la ronda del 2008 es la expansión de utilización de Asistentes Digitales Personales (PDAs) para la recolección de datos en cinco de los países. Nuestros socios en la Universidad de Costa Rica desarrollaron un programa llamado EQCollector y lo formatearon para su uso en la ronda de encuestas del 2008. Este nuevo método de recolección de datos resultó ser extremadamente eficiente, mejorando así la calidad de los datos debido a la minimización de errores, comparado con el método de lápiz y papel. Adicionalmente, el tiempo y el costo del ingreso de datos fueron completamente eliminados. Nuestro plan es expandir el uso de PDAs en futuras rondas de encuestas de LAPOP. El trabajo de campo para las encuestas fue llevado a cabo solo luego de un extensivo proceso de prueba piloto en cada país. Comenzamos con pruebas entre los estudiantes de Vanderbilt en el otoño de 2007, seguidas por pruebas más extensivas con la población de Nashville. Pulimos el cuestionario y mandamos miembros del equipo a México, Honduras, Nicaragua y Venezuela para más pruebas. Las sugerencias de cada país fueron transmitidas a LAPOP y los cambios y revisiones necesarias fueron realizados. En diciembre, el cuestionario ya revisado muchas veces fue probado por los equipos de cada país. En muchos de los países, se generaron más de 20 versiones revisadas del cuestionario. Utilizamos como estándar la versión 18 para el cuestionario final. El resultado es un instrumento altamente pulido, con preguntas comunes pero apropiadamente ajustadas al vocabulario específico de cada país. En los casos de países con una población indígena significativa, los cuestionarios fueron traducidos a los idiomas nativos de estos grupos (Quechua y Aymará en Bolivia, por ejemplo). Hemos creado también versiones en inglés para aquellos países del Caribe en donde se habla este idioma y la costa atlántica del continente, así como una versión en creole para Haití y en portugués para Brasil. Al final, existen versiones en diez idiomas diferentes. Todos estos cuestionarios están disponibles en www.lapopsurveys.org y pueden ser encontrados en los apéndices de cada estudio. Los equipos de cada país procedieron entonces a escribir sus reportes. Los borradores de los informes fueron leídos por el equipo de LAPOP en Vanderbilt y fueron después regresados a los autores para correcciones. Los informes revisados fueron entregados nuevamente a LAPOP y fueron leídos y editados por Mitchell Seligson, el coordinador científico del proyecto. Estos borradores retornaron a sus países de origen, donde fueron editados y corregidos y posteriormente enviados a USAID para sus comentarios. El resultado, entonces, es el producto de un intenso trabajo de investigadores altamente motivados, expertos en diseño muestral, supervisores de campo, entrevistadores, digitadores, y, por supuesto de más de 35,000 entrevistados. Nuestros esfuerzos no serán en vano si los resultados presentados aquí son
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
utilizados por formuladores de políticas públicas, ciudadanos y académicos para ayudar a fortalecer la democracia en América Latina. Las siguientes tablas presentan las instituciones académicas que han contribuido con el proyecto.
México y Centroamérica México O p in ión
P u b lica
y
M e rcad os
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Panamá
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Andes/Cono Sur Colombia
Ecuador
Perú
Bolivia
Paraguay
Chile
Uruguay
Brasil
Venezuela
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IEP Instituto de Estudios Peruanos
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
El Caribe República Dominicana
Guyana
Haití
Jamaica
Canadá y Estados Unidos Canadá
EE. UU.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Agradecimientos El estudio fue posible gracias al generoso apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Elizabeth Ramirez, Eric Kite y Sharon Carter nos ayudaron en todos los aspectos del proyecto. En la Universidad de Vanderbilt, el estudio no hubiera sido posible sin la generosidad, colaboración y trabajo de muchas personas. El Provost de Vanderbilt, Richard McCarty proporcionó apoyo financiero en muchos aspectos cruciales de la investigación. Nicholas S. Zeppos, Rector, generosamente ofreció a LAPOP oficinas y espacio para conferencias y los reacondicionó y equipó totalmente. Vera Kutzinski, Directora del Centro para las Américas de Vanderbilt, nos apoyó con fondos para varios aspectos de los estudios. Neal Tate, Director del Departamento de Ciencias Políticas en Vanderbilt, ha sido un gran apoyo para el proyecto desde su llegada a Vanderbilt y ha facilitado su integración con la apretada agenda del departamento. Tonya Mills, Administradora de Fondos, y Patrick D. Green, Director Asociado de la División de Investigación Auspiciada, manejaron heroicamente los múltiples contratos y detalles financieros de este proyecto. En un estudio tan complejo como éste, decenas de contratos fueron firmados y cientos de facturas pagadas. Ellos merecen un especial agradecimiento por sus esfuerzos. Imprescindible para el éxito del proyecto fue la cooperación de muchas personas e instituciones en los países involucrados. Sus nombres, países y afiliaciones aparecen a continuación.
País
Investigadores México, Centro América y América del Norte
México Guatemala El Salvador Honduras
● Pablo Parás García, Presidente, DATA Opinión Pública y Mercados ● Alejandro Moreno, Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) ● Dra. Dinorah Azpuru, Profesora de Ciencia Política, Wichita State University y Asociada de ASIES, Guatemala ● Elaboración de la muestra: Lic. Juan Pablo Pira, ASIES ● Dr. Ricardo Córdova, Director Ejecutivo, FundaUngo, El Salvador ● Prof. Miguel Cruz, Investigador del IUDOP, Universidad Centroamericana (UCA) ● Dr. Kenneth M. Coleman, Investigador y Analista Senior, Director de Estudios, Market Strategies, Inc. ● Dr. José René Argueta, University of Pittsburgh
Nicaragua
● Dr. Orlando Pérez, Profesor de Ciencia Política, Central Michigan University
Costa Rica
● Dr. Luís Rosero, Director del Centro Centroamericano de Población (CCP), y Profesor, Universidad de Costa Rica. ● Dr. Jorge Vargas, Sub-director, Proyecto Estado de la Nación
Panamá
● Dr. Orlando Pérez, Profesor de Ciencia Política, Central Michigan University
Estados Unidos
● Dr. Mitchell A. Seligson, Vanderbilt University
Canadá
● Dra. Simone Bohn, York University
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
País
Investigadores América del Sur
Colombia Ecuador
● Prof. Juan Carlos Rodríguez-Raga, Profesor, Universidad de los Andes ● Dr. Mitchell Seligson, Director de LAPOP, y Profesor “Centennial” de Ciencias Políticas de la
Universidad Vanderbilt
Perú Bolivia
● Abby Córdova, candidata doctoral, Vanderbilt University ● Margarita Corral, estudiante doctoral, Vanderbilt University ● Juan Carlos Donoso, candidato doctoral, Vanderbilt University ● Brian Faughnan, estudiante doctoral, Vanderbilt University ● Daniel Montalvo, estudiante doctoral, Vanderbilt University ● Diana Orcés, estudiante doctoral, Vanderbilt University ● Dr. Julio Carrión, Profesor Asociado, Universidad de Delaware en Estados Unidos, e investigador del Instituto de Estudios Peruanos. ● Patricia Zárate Ardela, investigadora, Instituto de Estudios Peruanos ● Dr. Mitchell Seligson, Director de LAPOP, y Profesor “Centennial” de Ciencias Políticas de la
Universidad Vanderbilt ● Dr. Daniel Moreno, Ciudadanía, Comunidad de Estudios Sociales y Acción Pública ● Eduardo Córdova Eguívar, Ciudadanía, Comunidad de Estudios Sociales y Acción Pública ● Vivian Schwarz-Blum, candidata doctoral, Vanderbilt University ● Gonzalo Vargas Villazón, Ciudadanía, Comunidad de Estudios Sociales y Acción Pública ● Miguel Villarroel Nikitenko, Ciudadanía, Comunidad de Estudios Sociales y Acción Pública Paraguay
●Manuel Orrego, CIRD, Paraguay
Chile
● Dr. Juan Pablo Luna, Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile
Uruguay
● María Fernanda Boidi, candidata doctoral, Vanderbilt University ● Dra. María del Rosario Queirolo, Profesora de Ciencias Políticas, Universidad de Montevideo ● Dr. Lucio Renno, Profesor del Centro de Investigación y Programa de Estudios Graduados en las Américas, Universidad de Brasilia ● María Fernanda Boidi, candidata doctoral, Vanderbilt University ● Dra. Damarys Canache, CISOR y University of Illinois ● Dr. Kirk Hawkins, Brigham Young University
Brasil Venezuela
País
Investigadores El Caribe
República Dominicana
● Dra. Jana Morgan Kelly, Profesora Asistente de Ciencia Política, University of Tennessee ● Dra. Rosario Espinal, Profesora de Sociología, Temple University
Haití Jamaica
● Dominique Zéphyr, Coordinador de investigación de LAPOP, Vanderbilt University ● Dr. Lawrence Powell, Profesor de metodología y director de encuestas, Centre for Leadership and Governance, Departamento de Ciencia Política, University of the West Indies ● Balford Lewis, Profesor de Métodos de Investigación, Departamento de Sociología, Psicología y Trabajo Social, UWI, Mona.
Finalmente, queremos agradecer a los más de 35,000 residentes de las Américas que entregaron tiempo de sus ocupaciones diarias para contestar nuestras preguntas. Sin su cooperación, este estudio habría sido imposible. Nashville, Tennessee Julio, 2008
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PRIMERA PARTE: TEORÍA Y COMPARACIONES CON PAÍSES DE LA REGIÓN
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Prefacio: Contexto del desarrollo de la democracia en Ecuador y descripción de los datos Contexto del desarrollo político, económico y social en Ecuador Panorama político
12 11 10 9 8 7 6 5 4
Ecuador América Latina y el Caribe
3 2
19 72 19 74 19 76 19 78 A ug 1 82 98 0 -N N ov ov 84 83 -N N ov ov 86 85 -N N ov ov 88 87 -D ec 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07
Índice de Democracia "Freedom House"
Según el “Índice de Democracia de Freedom House”,1 el país se encuentra en el nivel más bajo de sus libertades civiles y derechos políticos desde el retorno a la democracia en 1979. Los acontecimientos suscitados durante los últimos años en Ecuador muestran un estancamiento en el proceso de consolidación democrática del sistema político ecuatoriano. El Gráfico i-1 evidencia además que a partir de 2001, el índice de la democracia en Ecuador se ubica por debajo del promedio de América Latina y el Caribe; situación que se vivía únicamente durante la dictadura militar.2
Fuente: Freedom House 2008
Gráfico i-1. Democracia en Ecuador y América Latina y el Caribe 1
Las encuestas de “Freedom House” se llevan a cabo anualmente para monitorear los cambios en los derechos políticos y las libertades civiles alrededor del mundo. En base a este monitoreo, los países son clasificados en tres categorías: Libres, Parcialmente libres, y No libres. En países Libres, los ciudadanos gozan un alto grado de libertades civiles y políticas. Los países Parcialmente libres están caracterizados por algunas restricciones en sus derechos políticos y libertades civiles, sobre todo en contextos de corrupción, debilidad del estado de derecho, conflictos étnicos o guerras civiles. En países No libres, el proceso político está estrechamente controlado y las libertades básicas son negadas. Los índices de “Freedom House” han sido ampliamente utilizados para medir la democracia en el mundo. Para mayor información visite la página Web: www.freedomhouse.org 2 La escala que se ilustra en el eje de las ordenadas corresponde a la suma recodificada de los puntajes de “libertades civiles” y “derechos políticos” de Freedom House. Esta escala va de 1 (menos democrático) a 13 (más democrático).
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
De acuerdo al reporte-país de “Freedom House” en 2007, los factores de la democracia política ecuatoriana que han obtenido la calificación más baja son (1) la efectividad y rendición de cuentas del gobierno; (2) la protección contra el aprisionamiento injustificado, terror de estado y tortura; (3) la independencia judicial; y (4) la aplicación de la legislación anti-corrupción.3 Quizá por este motivo es que los ciudadanos apostaron por un giro marcado a través de las elecciones presidenciales de 2006, en las cuales el economista Rafael Correa Delgado, del movimiento Alianza País, se llevó una cómoda victoria en la segunda vuelta sobre Álvaro Noboa, un conocido empresario y fundador del Partido Renovador Institucional Acción Nacional (PRIAN). Correa llegó a la presidencia a través de una plataforma política que se enfocó en dos ejes principales: la caducidad del actual sistema político ecuatoriano, manejado por partidos políticos calificados como poco representativos y con bajo apoyo popular, y la refundación de la república a través de una Asamblea Nacional Constituyente, que estaría encargada de redactar la vigésima Constitución Política de Ecuador en su historia republicana. En enero de 2007, días después de haber asumido el poder, el Presidente Correa convocó a una consulta popular para aprobar la convocatoria e instalación de dicha Asamblea, la misma que tendría “plenos poderes para transformar el marco institucional del Estado y elaborar una nueva constitución”. La propuesta del gobierno fue aprobada por más del 80% de la población en abril del 2007 y fue así que una vez más se convocó a elecciones el 30 de septiembre, esta vez para elegir a los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente. Dicha elección fue dominada por Acuerdo País, que obtuvo 73 de los 130 escaños en el órgano constituyente.4 La Asamblea comenzó a operar en noviembre del 2008 y el 24 de julio de este año entregó al Tribunal Supremo Electoral (TSE) el texto de la nueva constitución. En el plazo de 45 días el TSE convocó a un referendo aprobatorio. La nueva Constitución deberá ser aprobada o rechazada en consulta por la mitad más uno de los votantes.5 De aprobarse la nueva Constitución, en enero de 2009 se convocarán unos nuevos comicios generales. Panorama económico Durante los dos últimos años, la economía ecuatoriana ha experimentado una desaceleración en su crecimiento en comparación con los primeros años de la implementación del dólar estadounidense como moneda nacional. La serie histórica de la variación del Producto Interno Bruto se puede apreciar en el Gráfico i-2. Esta desaceleración se debe principalmente a la inercia del ajuste en los costos de producción nacionales con los internacionales, choques exógenos y desinversión privada. En términos de ajuste de costos, durante los primeros años de la dolarización Ecuador tenía cierta ventaja sobre sus competidores internacionales debido a los bajos costos de producción, principalmente en su mano de obra. Este fenómeno ocurrió por la fuerte devaluación de la moneda al momento de la conversión. Sin embargo, los beneficios 3
Véase:http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=140&edition=8&ccrcountry=175§ion=87&ccrpage= 37. Página Web consultada el 20 de Junio de 2008. 4 Para mayor inforación sobre los acontecimientos electorales entre 2006 y 2008, véase la página Web del Tribunal Supremo Electoral www.tse.gov.ec 5 Para un conocimiento mas profundo de esta tema, consultar el Estatuto Electoral en www.asambleaconstituyente.gov.ec
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9.0
7.0
5.0 8.0
3.0
1.0
5.2
5.3
4.7
2.7 1.5
4.1 1.7
0.3
2.4
6.0 4.2
2.8
2.1
3.9
3.6
2.7
-1.0
-3.0
Ecuador
-6.3
América Latina y el Caribe
-5.0
07
06
20
05
20
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19
19
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19
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-7.0
90
Tasas de variación del Producto Interno Bruto
obtenidos por las devaluaciones han ido mermando a mediano plazo debido a la co-integración de los costos de producción nacionales con los internacionales, dando como resultado una alta inflación en los primeros años de la dolarización.6
Fuente: CEPAL 2008
Gráfico i-2. Crecimiento económico en Ecuador y América Latina y el Caribe
Con respecto a los choques exógenos, el mundo en general y Ecuador específicamente atraviesan por un proceso inflacionario inusual debido a los altos precios del petróleo y sus derivados, la crisis mundial de producción de alimentos, y la caída del dólar frente a la bolsa de monedas. Problemas de coyuntura social y de política internacional El gobierno del Presidente Correa también ha tenido que afrontar problemas lejos del ámbito electoral. El fuerte invierno del 2008 afectó gravemente a las provincias de la costa del país, desplazando a miles de familias que tuvieron que salir de sus viviendas debido a inundaciones que a su vez ocasionaron serios problemas. Muchas de estas familias fueron refugiadas en escuelas y colegios públicos, lo que ocasionó un retraso en el inicio de clases en la costa ecuatoriana. Luego de varias semanas de lluvias, la situación se normalizó, pero las pérdidas económicas en la agricultura y ganadería de la costa causaron un impacto negativo a nivel nacional.
6
Para mayor información sobre las tasas de variación de los costos de producción e inflación, véase la página Web de la CEPAL www.eclac.cl
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Descripción de los datos de Ecuador Con el objeto de explorar las opiniones, actitudes y comportamientos de los ecuatorianos con respecto a su gobierno y su sistema político, el Barómetro de las Américas ha venido llevando a cabo desde 2001 una serie de encuestas representativas de nivel nacional. Es así que la ronda actual de 2008 corresponde al cuarto bienio consecutivo de encuestas. Estas encuestas cubren a toda la población no institucionalizada7 en edad de votar, que habita en el Ecuador continental; es decir, en la costa, sierra y oriente.8 Para asegurarnos de que la muestra cubriera la mayor parte de las zonas geográficas, procedimos a estratificar dicha muestra por región (costa, sierra y oriente) y por zonas geográficas (urbanas y rurales). Por este motivo, diseñamos seis estratos para llevar a cabo las entrevistas, y así evitamos el riesgo de tener regiones sub o sobre-representadas como resultado de una muestra completamente aleatoria. La composición de los estratos de nuestras muestras se pueden observar en el Gráfico i-3, el cual se muestra a continuación:
100%
2.1 1.9
2.1 1.9
2.1 1.9
2.1 1.9
13.2
13.3
13.4
13.4
Porcentaje
80%
31.8
20%
0%
Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana
31.8
Sierra Rural
32.0
32.0
60%
40%
Estrato
Oriente Norte Oriente Sur
10.5
9.8
9.6
10.4
40.5
41.1
41.0
40.1
2001
2004
2006
2008
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico i-3. Distribución de la muestra por región
7
Es decir, las encuestas excluyen a las personas que se encuentran en cuarteles militares, hospitales, cárceles, etc. Las personas que viven en Galápagos se excluyeron del diseño muestral debido a los altos costos y el tamaño reducido de su población. 8
6
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Además de estratificar las muestras, debimos determinar el porcentaje de la población a ser encuestada en cada una de las zonas geográficas mostradas en el Gráfico i-3. Esta información la obtuvimos de la distribución poblacional reflejada en el censo de 2001. Sin embargo, la muestra no se estratificó de forma proporcional, ya que el tamaño de la región oriental habría sido insuficiente para un análisis independiente.9 Por este motivo, el 95 por ciento de los entrevistados se encuentran en la costa y la sierra urbano-rural, asegurando de esta manera niveles específicos de confianza y márgenes de error.
100%
Género Hombre Mujer
Porcentaje
80%
51.0
51.0
51.0
51.0
49.0
49.0
49.0
49.0
2001
2004
2006
2008
60%
40%
20%
0%
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico i-4. Distribución de la muestra por género
A más de la estratificación para asegurar la representación geográfica, se recurrió a ponderar las muestras para reflejar correctamente la distribución demográfica de la población. Para el caso de la ponderación de la muestra por género, se aseguró una distribución de 49 por ciento de hombres y 51 por ciento de mujeres, tal y como se muestra en el censo de la población de 2001.10 Esta distribución por género se mantiene constante en los cuatro bienios de nuestro estudio, y se encuentra ilustrada en el Gráfico i-4.
9
Para mayor información sobre la proporcionalidad de la población por regiones, ver la versión de 2006 de este informe en www.lapopsurveys.org. 10 Esta información está disponible en la página Web del Instituto Nacional Ecuatoriano de Estadísticas y Censos – INEC-: www.inec.gov.ec
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
La distribución de la muestra por edad indica que en 2008, más del 50 por ciento de los entrevistados son jóvenes y adultos jóvenes. De esta manera se refleja la distribución de la población por edad, la cual se concentrada mayoritariamente entre los 18 y 35 años. El Gráfico i5 ilustra la distribución de la muestra por grupos de edad. Es preciso anotar que esta distribución no es constante a través de los años, como es el caso del género. La serie histórica muestra que mientras que el porcentaje de los entrevistados que se encuentran en el rango de 18 a 25 años aumenta, el porcentaje del grupo de 36 a 45 años disminuye. Una de las razones principales de este cambio es la relativamente alta tasa de fertilidad de los ecuatorianos.
100%
Porcentaje
80%
60%
7.6
6.9
5.9
7.1
8.2
9.1
9.3
9.2
14.2
16.1
14.7
12.8
20.6
19.4
23.7
23.2
25.2
23.1
21.1
21.6
23.7
26.7
2001
2004
2006
2008
40%
25.9
Edad 18-25 26-35 36-45 46-55 56-65 66+
24.9
20%
0%
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico i-5. Distribución de la muestra por edad
Por último, la distribución demográfica de la muestra por educación indica un aumento en el porcentaje de los individuos que reportaron haber cursado niveles de instrucción superior, con respecto a 2001 y 2004. Sin embargo, este porcentaje para 2008 es menor que el que se encontró en 2006. Es preciso anotar que si bien es cierto que nuestros datos muestran un aumento del porcentaje de individuos con instrucción superior, estos datos no indican la evolución (o involución) cualitativa de la educación en Ecuador. Es decir, estos datos no nos permiten medir la calidad de la educación per se y su impacto en el desarrollo del capital humano. Los resultados de la composición de la muestra por educación se ilustran en el Gráfico i-6.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
100%
Nivel educativo 23.5
24.3
27.9
25.9
Porcentaje
80%
Primaria Secundaria Superior
60%
47.1
46.7
29.4
2001
46.7
47.1
29.0
25.3
27.1
2004
2006
2008
40%
20%
0%
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico i-6. Distribución de la muestra por nivel educativo
En una nota adicional al concluir este prefacio debemos precisar que las 3.000 entrevistas llevadas a cabo durante 2008 fueron posibles gracias al auspicio de la Misión de Ecuador de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. La dirección del muestreo estuvo a cargo d CEDATOS, la afiliada de Ecuador a Gallup Internacional. El diseño de la investigación y el análisis de los datos fueron llevados a cabo por la oficina central de LAPOP en la Universidad de Vanderbilt, en los Estados Unidos de América.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Capítulo I. Construyendo apoyo para la democracia estable1 Marco teórico Teoría La estabilidad democrática es una de las metas perseguidas por la mayoría de gobiernos en todo el mundo; sin embargo, ella constituye tan sólo una ilusión para muchos países. Huelgas paralizantes, protestas e incluso golpes de estado tanto militares como civiles, han sido frecuentes en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial (Huntington 1968; Linz y Stepan 1978; 1996 113; Przeworski, et al. 2000). ¿Cómo se pueden incrementar las posibilidades de lograr democracias estables? Esa es la pregunta central de cualquier programa para la democracia y la gobernabilidad, incluidos aquellos llevados a cabo por USAID. Existen numerosos análisis en el campo de la sociología histórica que proporcionan explicaciones de largo plazo sobre la estabilidad y la ruptura democrática, tales como el trabajo clásico de Barrington Moore, Jr. (Moore Jr. 1966), estudios sobre el quiebre del estado (Skocpol 1979) o los recientes trabajos de Boix (2003), Gerring (Gerring et al 2005) y Acemoglu y Robinson (Acemoglu and Robinson 2006). Sin embargo, cuando los responsables de formular políticas se sientan para determinar cómo pueden ayudar a consolidar la democracia y evitar la inestabilidad en el corto plazo, las explicaciones que se remontan muchos siglos atrás son de poca utilidad. Por supuesto, el mejor consejo para alcanzar la estabilidad democrática que se le puede dar a los países que han culminado la transición de la dictadura a la democracia es “volverse ricos”, al menos eso es lo que demuestran las mejores investigaciones empíricas de largo plazo (Przeworski, et al. 2000).2 No obstante, generar riqueza nacional constituye un gran reto en sí mismo, y no es un proceso que se pueda alcanzar de un día para otro. ¿Pueden los gobiernos, agencias internacionales y bilaterales interesadas en promover la democracia hacer algo para aumentar las oportunidades de lograr la consolidación democrática? Basándose en el análisis macro-nivel de los programas de Democracia y Gobierno (DG) de USAID desde 1990, la respuesta es un “sí” inequívoco. Tales programas generan (en promedio) una mayor democracia (Finkel, Pérez-Liñán y Seligson 2007; Azpuru, et al. 2008). Sin embargo, estos estudios macronivel fracasan a la hora de decirnos cuáles son los programas de DG que producen un impacto positivo en los distintos países y de qué manera. Para obtener ese tipo de información, necesitamos análisis a nivel de país. Para ello, los datos de la encuesta del Barómetro de las Américas, que constituyen el objeto de este estudio, son ideales. 1
Este capítulo fue escrito por Mitchell A. Seligson, Abby Córdova y Dominique Zéphyr. Esta misma investigación tiene un conflicto con la interrogante sobre la causa de la transición de la dictadura a la democracia. El estudio de Przeworski argumenta que la riqueza no produce la transición, pero una vez que el país alcanza la democracia, la ruptura es mucho menos probable cuando la riqueza nacional se incrementa. 2
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Más allá del consejo de “volverse ricos”, la atención se ha ido centrando cada vez más en el buen gobierno como la mejor manera para lograr la consolidación y profundización de una democracia estable. No se trata de un nuevo descubrimiento, ya que el trabajo clásico de Seymour Martin Lipset lo había sugerido hace casi medio siglo. Lipset argumentaba que las democracias se consolidan como resultado de un proceso por el cual los gobiernos resuelven los problemas que amenazan a sus sistemas políticos (Lipset 1961). De este modo, Lipset consideraba el desempeño de los regímenes como el factor central en la consolidación y estabilidad de la democracia. Hoy en día y de manera más frecuente, nos referimos al “desempeño” utilizando la terminología moderna de “governance” (en español, a veces traducido como gobernabilidad, o más precisamente, gobernanza3).4 La gobernabilidad puede ser esencial para que las democracias sean capaces tanto de consolidarse como de permanecer estables; asimismo, algunos estudios han mostrado que el proceso recíproco también puede aparecer; la democracia puede producir una mejor gobernabilidad (Hayen y Bratton 1992; Pritchett y Kaufmann 1998; Treisman 2000a). La democracia se ha convertido en “the only game in town,” (el único juego en el epueblo) en la mayoría de países alrededor del mundo (ver la página web de Freedom House); sin embargo, encuestas en muchos países muestran una profunda insatisfacción con la manera en que las democracias están funcionando, y en algunos países, tal y como Freedom House y otros estudios recientes han encontrado, la democracia está decayendo (Seligson 2005). De esta manera, nos enfrentamos cada vez más al problema de ciudadanos que creen en la democracia pero cuestionan a su vez su capacidad para cumplir con sus promesas.
Hipótesis de trabajo Basándonos en la investigación mencionada anteriormente, hemos desarrollado una hipótesis de trabajo para la versión 2008 de la serie de LAPOP “Cultura política de la democracia: la percepción de los ciudadanos sobre la gobernabilidad importa”. Esto es, deseamos comprobar la tesis de que la percepción ciudadana sobre una gobernabilidad de buena calidad incrementa el apoyo ciudadano a la democracia estable, lo cual conducirá, en
3
Debemos señalar los problemas que existen con la traducción al español de la palabra “governance.” En este caso, hemos decidido emplear el término “gobernabilidad”, aunque reconocemos que este difiere del significado que en inglés tiene el término “governance.” Frecuentemente, la gente se refiere a la “gobernabilidad” en español como la capacidad de ser gobernado, lo cual no es el tema en cuestión de los estudios de LAPOP. Más bien estamos interesados en la calidad del desempeño del gobierno tal y como es percibido y experimentado por los ciudadanos de las Américas. Sin embargo, si utilizamos el término “desempeño del gobierno” estamos poniendo más atención en el gobierno de turno de lo que quisiéramos. Otra alternativa es “desempeño gubernamental,” pero esta frase parece demasiado limitada. De este modo, hemos decidido mantener el término “gobernabilidad” en la versión en español de los reportes, tal y como se entiende de manera más fácil y amplia, y emplearemos el término “governance” en las versiones en inglés. 4 Según el Banco Mundial (Kaufmann 2006 82): “Definimos gobernabilidad como las tradiciones e instituciones por medio de las cuales la autoridad en un país es ejercida para el bien común. Esto incluye: el proceso a través del cual aquellos que están en el poder son elegidos, controlados y reemplazados (la dimensión política); la capacidad del gobierno para manejar sus recursos e implementar políticas sólidas (la dimensión económica); y el respeto por parte de los ciudadanos y del estado a las instituciones del país (la dimensión del respeto institucional)”.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
última instancia, a democracias consolidadas.5 De manera alternativa, cuando los ciudadanos consideran que sus gobiernos no están funcionando bien, que no están “proporcionando los bienes”, por así decirlo, pierden su fe en la democracia abriendo así la puerta a sistemas alternativos de gobierno, incluyendo las cada vez más populares “dictaduras electorales” (Schedler 2006). El caso por excelencia es Rusia, donde han ocurrido serios fallos en la gobernabilidad del actual sistema, y además las instituciones de la democracia liberal han sido ampliamente neutralizadas. En este estudio nos centramos en un sólo año (2008) o en un pequeño número de años en aquellos países para los que existen datos del Barómetro de las Américas; por lo tanto, no podemos comprobar el último nexo causal entre apoyo ciudadano a la democracia estable y consolidación democrática. Además, es difícil imaginar que una percepción negativa sobre la gobernabilidad pueda llevar a un quiebre democrático; no podemos pensar en ninguna instancia en la que se haya llevado a cabo investigación alguna que haya considerado tal perverso nexo. Más aún, numerosas investigaciones de largo plazo en el ámbito de la opinión pública han demostrado la existencia de un fuerte vínculo entre actitudes ciudadanas y democracia (Inglehart 1997; Inglehart y Welzel 2005).6 Por lo tanto, demostrar que la gobernabilidad importa, y más concretamente, qué formas de gobernabilidad importan y para qué aspectos del apoyo ciudadano a la democracia estable, sería un gran avance en la investigación que hasta ahora no se ha intentado. Para comprobar esta hipótesis, utilizamos los datos de la encuesta del Barómetro de las Américas 2008, y desarrollamos una serie de medidas sobre la percepción y la experiencia con la gobernabilidad, así como una serie de medidas del apoyo ciudadano a la democracia estable. No podemos esperar que todas las formas de gobernabilidad tengan un impacto significativo y positivo en todas las dimensiones del apoyo a la democracia estable. De hecho, sospechamos que “todas las cosas buenas no van juntas”, y solo algunos componentes de la gobernabilidad están conectadas con algunas dimensiones de la democracia. Observando cuidadosamente los componentes esenciales de la gobernabilidad y las dimensiones de la democracia, deberíamos ser capaces de proporcionar el consejo más útil de política contestando las preguntas: ¿qué funciona, para qué, y dónde? Ha habido muchos intentos de medir la calidad de la gobernabilidad, el más conocido es el del Instituto del Banco Mundial “Indicadores Mundiales de Gobernabilidad” dirigido por Daniel Kaufman. La importancia creciente de estos aspectos en el desarrollo de la comunidad es difícil de ignorar. De hecho, a partir de la ronda 2006, los indicadores del Banco Mundial, incorporan los resultados del Barómetro de las Américas de LAPOP. Sin embargo, la serie de datos sólo proporciona un único número para cada una de las seis dimensiones de gobernabilidad y no permite un análisis subnacional. Esta es una limitación importante cuando los profesionales de la democracia quieren determinar cómo dirigir sus programas en un país en concreto. Es más, las mediciones del Banco Mundial no miden la gobernabilidad directamente, sino que están 5
Enfatizamos el apoyo a la democracia, a la vez que reconocemos que muchos otros factores, como el conflicto internacional, al final pueden afectar la estabilidad de cualquier régimen. 6 Hay que señalar que las series concretas de preguntas utilizadas en los estudios mencionados solo se solapan parcialmente con aquellas que aquí se proponen. Algunos críticos con el enfoque de Inglehart han cuestionado aquellas variables (Hadenius y Teorell 2005) o la dirección de la causalidad (Muller y Seligson 1994).
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
compuestas por una serie de entrevistas a expertos sobre su percepción de la calidad de la gobernabilidad (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi 2007a). La opinión de los expertos es casi siempre proporcionada por personas no nacionales y que por lo tanto puede estar influida por muchos factores, como estereotipos, preferencias ideológicas (Bollen y Jackman 1986; Bollen y Pastón 2000) así como por el interés que puedan tener los expertos de que un país aparezca mejor o peor de lo que realmente es.7 Los datos del Barómetro de las Américas nos permiten medir la calidad de la gobernabilidad tal y como es percibida y experimentada por los propios ciudadanos de las Américas, sin el filtro de las lentes de “expertos” extranjeros. Tal aproximación, aunque no es perfecta, es ideal para nuestros intereses a la hora de mirar a la democracia, ya que al final los regímenes democráticos dependen del consentimiento y del apoyo de los gobernados. Además, son los valores y experiencias de los ciudadanos sobre los que se espera que influyan los programas de democracia y gobernabilidad; por lo tanto, el vínculo directo con los programas de democracia se haría notar. Hoy en día existe una creciente evidencia de que la percepción y experiencia ciudadana con la gobernabilidad tiene un importante impacto sobre las actitudes de los ciudadanos hacia la democracia. En el extenso análisis llevado a cabo por el Afrobarómetro (Bratton, Mattes y Gyimah-Boadi 2005; Mattes y Bratton 2007), la percepción ciudadana sobre la gobernabilidad ha influido en las actitudes ciudadanas hacia la democracia. En África ha sido especialmente importante, por ejemplo, la capacidad del gobierno de proporcionar seguridad personal (Bratton y Chang 2006). En las nuevas democracias de Europa del Este y de la antigua Unión Soviética, existe evidencia de que la percepción de un pobre desempeño gubernamental erosiona los valores democráticos (Rose, Mishler y Haerpfer 1998; Rose y Shin 2001). La evidencia ha demostrado también que la habilidad de Costa Rica para convertirse en uno de los primeros líderes de la democracia en América Latina estaba directamente relacionada con una exitosa gobernabilidad (Seligson y Muller 1987). Basado en esa evidencia, este estudio examina el impacto de la percepción ciudadana sobre la gobernabilidad, y la experiencia con la gobernabilidad (ambas “buena” y “mala”) sobre el grado en que los ciudadanos en las Américas apoyan, o no, los aspectos clave de la democracia estable. En estudios previos de LAPOP, cada capítulo era tratado como un examen independiente de diferentes aspectos de la democracia. En este estudio, al contrario, desarrollamos en la Parte I, un único tema, que después desglosamos en la Parte II. En la Parte I argumentamos que ningún aspecto de la cultura política democrática por sí mismo es suficiente para construir un sólido fundamento de la estabilidad democrática. En diversas publicaciones nos hemos aproximado parcialmente a esta cuestión, típicamente enfatizando el valor predictivo de la combinación de tolerancia política y legitimidad política (es decir, apoyo difuso). En este reporte expandimos esa aproximación, centrándonos en lo que LAPOP considera cuatro elementos centrales, o cuatro variables dependientes centrales que razonablemente podrían verse afectadas por la gobernabilidad. En este esfuerzo nos hemos guiado parcialmente por la aproximación que Pipa Norris llevó a cabo en su trabajo pionero (Norris 1999): 7
Para una discusión más extensa y el debate de estas limitaciones véase (Seligson 2002c; Seligson 2002b; Seligson 2006; Kaufmann, Kraay y Mastruzzi 2007b; Kurtz y Schrank 2007)
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
1) Creencia en la democracia como el mejor sistema posible. Creencia en el concepto Churchilliano de democracia, a saber, que la democracia a pesar de todos sus problemas es mejor que cualquier otro sistema; 2) Creencia en los valores esenciales de los que la democracia depende. Creencia en las dos dimensiones clave que definen la democracia según Robert Dahl (1971), derecho de oposición e inclusión. 3) Creencia en la legitimidad de las instituciones clave de la democracia: el ejecutivo, el legislativo, el sistema de justicia y los partidos políticos. 4) Creencia de que se puede confiar en otros. La confianza interpersonal es un componente clave del capital social. Extensas investigaciones sugieren que existen cuatro conjuntos principales de creencias que son esenciales para que las democracias sean capaces de consolidarse y mantenerse estables8: Apoyo a la idea de democracia por sí misma (ING4) Los ciudadanos necesitan creer que la democracia es mejor que las formas alternativas de gobierno. Si los ciudadanos no creen esto, entonces podrían buscar otras alternativas. Nosotros medimos esta creencia con una pregunta que fue desarrollada por Mishler y Rose (Rose, et al. 1998; Rose y Shin 2001). A este elemento normalmente se le llama “concepto Churchilliano de la democracia”, que viene del famoso discurso que Winston Churchill pronunció en la Cámara de los Comunes en 1947 (as quoted in Mishler and Rose 1999 81) “Muchas formas de gobierno han sido probadas y se probarán en este mundo de pecado e infortunio. Nadie pretende que la democracia sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno, excepto por todas las demás formas que han sido probadas de vez en cuando.” En el Barómetro de las Américas capturamos este concepto con la siguiente pregunta: (ING4): Puede que la democracia tenga problemas, pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno.
Los resultados del Barómetro de las Américas 2008 se muestran en el Gráfico I-1. El lector debería observar cuidadosamente el “intervalo de confianza”, los símbolos “I” de cada barra. Cuando dos o más barras están lo suficientemente cerca las unas de las otras, los símbolos “I” se traslapan, y no existe una diferencia estadísticamente significativa entre esos países9. En la 8
Reconocemos que puede haber otros, y que muchos académicos pueden utilizar diferentes preguntas para capturar estas dimensiones, pero la mayoría de los investigadores que trabajan con datos de encuestas probablemente aceptarían que estas cuatro dimensiones son muy importantes para la estabilidad democrática. 9 Téngase en cuenta que los intervalos de confianza tienen en cuenta la naturaleza compleja del diseño muestral de estos estudios, cada uno de los cuales fueron estratificados por región (para incrementar la precisión de las muestras) y agrupados por vecindario (para reducir los costes). El diseño muestral empleado en este estudio se explica en detalle en el apéndice de este informe.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
parte superior del gráfico, tres cuartas partes de los entrevistados en Canadá, Argentina, Uruguay, Venezuela, Costa Rica y la República Dominicana mostraron su concordancia con la noción churchileana de democracia. Es más, incluso en los países con los promedios más bajos de apoyo (Honduras, Guatemala y Paraguay) 60% de la población estaban de acuerdo con esta noción. En ningún país de las Américas está la mayoría en desacuerdo con la famosa máxima de Churchill.
Canadá
87.2
Argentina
86.9
Uruguay
85.3
Venezuela
83.8
Estados Unidos
78.4
Costa Rica
78.2
República Dominicana
74.9
Jamaica
73.9
Colombia
73.0
Nicaragua
72.9
Bolivia
71.8
Panamá
71.6
Brasil
70.5
Chile
69.5
México
68.5
El Salvador
68.4
Haití
66.6
Ecuador
66.6
Perú
65.5
Paraguay
62.9
Guatemala
60.5
Honduras
59.9
0
20
40
60
80
100
Apoyo a la democracia 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico I-1. Apoyo a la democracia en perspectiva comparada
Sin embargo, no podemos limitar nuestro análisis a esta única medida, ya que no creemos que todo aquél que profesa apoyo a la “democracia” realmente entiende la democracia política como nosotros la entendemos, y como Robert Dahl (Dahl 1971) y otros autores la han conceptualizado. Es más, en la ronda 2006 del Barómetro de las Américas se encontró que existen diferencias importantes en el significado que tiene la democracia entre los entrevistados y entre los países (visite www.AmericasBarometer.org para descargar esos estudios). Como resultado, es importante tener una noción más amplia de democracia, por lo tanto hemos añadido tres dimensiones más, tal y como se discute a continuación.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Apoyo a los valores esenciales de los que la democracia depende En la obra clásica de Robert Dahl sobre la democracia (Dahl 1971), los valores centrales de la democracia son la creencia en los derechos ciudadanos de 1) Derecho de Oposición 2) Inclusión. Un extenso análisis de las principales bases de datos (Freedom House, Polity, Vanhanen, Banks, etc.) que intentan medir la democracia ha concluido que todas ellas pueden reducirse a esas dos dimensiones (Coppedge, Alvarez y Maldonado en imprenta). Nosotros las medimos con la siguiente serie de preguntas del Barómetro de las Américas: A. El apoyo al derecho de participación (el cual puede ser pensado en términos de “un sistema con una amplia participación política” (Seligson y Booth 1993 779). En anteriores estudios de LAPOP estos tres elementos formaban una escala confiable.10 La escala está basada en los siguientes tres ítems de LAPOP: E5. Que las personas participen en manifestaciones permitidas por la ley. ¿Con qué firmeza usted aprobaría o desaprobaría? E8. Que las personas participen en una organización o grupo para tratar de resolver los problemas de las comunidades. ¿Con qué firmeza usted aprobaría o desaprobaría? E11. Que las personas trabajen en campañas electorales para un partido político o candidato. ¿Con qué firmeza usted aprobaría o desaprobaría?
Los resultados del Barómetro de las Américas 2008 para esta escala se muestran en el Gráfico I-2. Una vez más, la mayoría en cada país apoya estos derechos fundamentales. Incluso entre los países con los niveles más bajos de apoyo, el promedio en una escala de 0 a 100 puntos se sitúa en un rango positivo indicando un fuerte apoyo mayoritario al derecho de participación. En siete países, este apoyo supera el promedio de 75 en la escala de 0 a 100 puntos, con una diferencia real entre esos países.
10
Esta serie forma una escala muy confiable, con coeficientes de Alpha de Cronbach sobre 0.7 en casi todos los países.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Paraguay
82.3
Nicaragua
81.2
Argentina
80.3
República Dominicana
78.6
Uruguay
77.6
Estados Unidos
77.2
Costa Rica
76.0
Jamaica
70.9
El Salvador
70.6
Venezuela
70.0
Colombia
67.8
Panamá
67.7
Brasil
67.4
México
66.6
Perú
65.8
Chile
64.8
Guatemala
64.4
Ecuador
62.2
Haití
61.6
Bolivia
61.1
Honduras
58.0
0
20
40
60
80
Apoyo al derecho de participación 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico I-2. Apoyo al derecho de participación en perspectiva comparada
B. Apoyo al derecho de inclusión de los ciudadanos (apoyo a los derechos de las minorías, o los derechos de la oposición): las democracias pueden sobrevivir solamente cuando aquellos que están en el poder pueden perder ese poder. Esto quiere decir, como Przeworski (Przeworski 1991) lo ha indicado, que “la democracia involucra la institucionalización de la incertidumbre.” En efecto, esto significa que las minorías políticas, étnicas y otras, deben disfrutar de una amplia gama de libertades civiles, ya que de lo contrario, dichas minorías jamás se volverán mayorías. Considere un país que regularmente tiene elecciones, pero en esas elecciones a los grupos minoritarios se les impide postularse para cargos públicos, o incluso dar discursos o protestar. En ese país no hay ocasión para que aquellos que están en el poder puedan perderlo, y por lo tanto éste sería un caso en que la incertidumbre está ausente. El control prolongado del PRI en México significó para la mayoría de politólogos que México no era una democracia. Para tener un mayor conocimiento sobre las actitudes
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
democráticas de los ciudadanos tal y como Dahl las definió, es importante conocer hasta qué punto los ciudadanos muestran tolerancia hacia los derechos de la oposición. La escala empleada por LAPOP desde hace varios años, incluye los siguientes cuatro ítems que miden la tolerancia política: D1. Hay personas que siempre hablan mal de la forma de gobierno del [país], no sólo del gobierno de turno, sino la forma de gobierno, ¿con qué firmeza aprueba o desaprueba usted el derecho de votar de esas personas? D2. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba usted el que estas personas puedan llevar a cabo manifestaciones pacíficas con el propósito de expresar sus puntos de vista? Por favor léame el número. D3. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba usted que estas personas puedan postularse para cargos públicos? D4. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprueba usted que estas personas salgan en la televisión para dar un discurso?
Los resultados del Barómetro de las Américas 2008 se muestran en el Gráfico I-3. Estos resultados, basándoos en la misma escala de 0 a 100 puntos empleada a lo largo de todo este estudio, muestran un apoyo mucho menor para este valor democrático clave que para las dos dimensiones anteriores. Solamente cuatro países aparecen con un promedio por encima de los 60 puntos, y ocho países se sitúan por debajo de los 50 puntos, una puntación que indica que la media de la población se sitúa en una posición de intolerancia en esa escala. Es importante señalar que las series aquí desarrolladas, como todos los esfuerzos para medir la tolerancia, dependen en parte de la posición de uno a favor o en contra de la oposición. Consideremos Paraguay, el cual tiene un valor alto en la serie de tolerancia política. Sin embargo, la encuesta fue llevada a cabo antes de la última elección presidencial, en la cual, por primera vez en la historia, la oposición logró la presidencia. Cuando se utiliza una pregunta diferente que mide la tolerancia hacia los homosexuales (D5), entonces Paraguay se sitúa como el sexto país con nivel de tolerancia más bajo.
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Canadá
73.3
Argentina
67.8
Estados Unidos
66.3
Paraguay
63.1
Jamaica
57.2
Costa Rica
56.7
Brasil
56.3
Uruguay
54.9
Venezuela
54.6
El Salvador
54.2
México
52.6
República Dominicana
52.0
Panamá
51.9
Nicaragua
50.4
Chile
49.1
Colombia
49.0
Perú
48.5
Haití
48.2
Ecuador
47.3
Honduras
47.1
Guatemala
43.6
Bolivia
43.0
0
20
40
60
80
Tolerancia política 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico I-3. Tolerancia política en perspectiva comparada
La creencia en la legitimidad política de las instituciones fundamentales del régimen Los ciudadanos necesitan creer que la democracia es el mejor sistema y creer en sus valores fundamentales (dimensiones I y II), pero también necesitan creer que las instituciones que aplican la democracia son legítimas. Sin confianza en las instituciones, los ciudadanos no tienen razón (si existe coerción) para respetar y obedecer los decretos, leyes y decisiones judiciales que emergen de estas instituciones fundamentales. Información detallada sobre la defensa teórica y empírica de la importancia de la legitimidad puede ser encontrada en Gilley 2006; Booth y Seligson en imprenta; Gilley en imprenta. Para medir la creencia en la legitimidad política de las instituciones fundamentales del régimen, utilizamos un índice11 basado en cinco ítems de la encuesta del Barómetro de las Américas:
11
Esta serie forma una escala muy confiable, con coeficientes de Alpha de Cronbach sobre 0.7 en casi todos los países.
20
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
B14. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en el Gobierno Nacional? B10A. ¿Hasta qué punto tiene confianza en el sistema de justicia? B31. ¿Hasta qué punto tiene usted confianza en la Corte Suprema de Justicia? B13. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en el Congreso Nacional? B21. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en los partidos políticos?
Los resultados de la encuesta del Barómetro de las Américas 2008 aparecen en el Gráfico I-4. Estos resultados, una vez más, muestran que aunque los ciudadanos de las Américas creen en la democracia, muchos se muestran reacios a confiar en sus instituciones claves. En el análisis de estos datos, se encontró que en un buen número de países los resultados estaban fuertemente influidos por la percepción sobre el gobierno de turno. Por ejemplo, en países donde el presidente era muy popular (como en Colombia), esa popularidad se extendía a una evaluación positiva de estas instituciones claves. El problema es que la serie incluye una pregunta (b14) que mide la confianza en el Gobierno Nacional, la cual está altamente influida por la popularidad de esa administración. Existen dos opciones básicas para corregir el impacto de la popularidad presidencial en el apoyo a las instituciones. Una sería eliminar la pregunta B14 de la serie, pero entonces la escala no representaría a una de las instituciones fundamentales del sistema. La segunda alternativa, controlar la escala por el impacto de la evaluación ciudadana de esa administración (la pregunta M1 del cuestionario), es la que se escogió para este estudio. De este modo, los resultados del Gráfico I-4 reflejan la legitimidad de las instituciones claves del sistema después de tomar en cuenta el efecto de la evaluación del desempeño del gobierno. Los resultados muestran que la percepción ciudadana de estas instituciones clave cae en la mayoría de los casos en el lado negativo. Es más, solo un país, México, se sitúa levemente por encima del promedio de los 50 puntos en la escala de 0 a 100. Estos resultados son consistentes con la frecuentemente señalada “crisis de legitimidad” en las democracias occidentales (Abramson and Finifter 1981, Nye 1981, Hardin 1999, Holmberg 1999, Norris 1999, Otake 2000, Pharr and Putnam 2000a, Dalton 2004, Hetherington 2005, Cleary and Stokes 2006). El fuerte contraste entre los altos niveles de tolerancia hacia la oposición en Paraguay y los extremadamente bajos niveles de legitimidad institucional reflejan la importancia de incluir varias dimensiones en este estudio sobre el impacto de la gobernabilidad.
21
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
México
50.7
Uruguay
49.7
Jamaica
49.3
Colombia
49.0
Chile
48.3
República Dominicana
48.1
Estados Unidos
47.6
Costa Rica
45.4
Haití
45.0
Bolivia
44.7
El Salvador
43.4
Venezuela
42.6
Guatemala
42.1
Panamá
41.5
Honduras
41.3
Nicaragua
38.6
Brasil
38.5
Argentina
37.8
Perú
35.6
Ecuador
31.0
Paraguay
29.3 0
10
20
30
40
50
Legitimidad política de las instituciones 95% I.C. (Resultados controlados por el efecto aprobacion del trabajo del presidente)
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico I-4. Legitimidad política de las instituciones en perspectiva comparada (Controlado por efecto de aprobación del trabajo del presidente)
El impacto de excluir la confianza en el gobierno nacional en esta escala se muestra en el Gráfico I-5. Las puntaciones promedio siguen estando en el lado negativo de la escala, aunque la posición de los países cambia de algún modo. Estados Unidos, el cual al momento de la encuesta tenía una administración con niveles muy bajos de aprobación, sube de posición cuando se elimina la pregunta sobre la confianza en el gobierno nacional. Ecuador y Paraguay, sin embargo, permanecen en las posiciones más bajas.
22
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
México
49.1
Jamaica
48.7
Uruguay
48.7
Estados Unidos
48.2
Colombia
47.7
Chile
46.2
República Dominicana
45.9
Costa Rica
43.8
Haití
43.0
Bolivia
42.5
El Salvador
42.2
Venezuela
41.3
Panamá
40.9
Guatemala
40.6
Honduras
40.2
Nicaragua
37.4
Brasil
36.6
Argentina
36.2
Perú
34.4
Paraguay
27.9
Ecuador
26.9 0
10
20
30
40
50
Legitimidad política de las instituciones 95% I.C. (Resultados controlados por el efecto de aprobación al trabajo del presidente)
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico I-5. Legitimidad política de las instituciones en perspectiva comparada (Sin “confianza en el gobierno nacional”. Controlado por efecto de aprobación del presidente)
Capital social Así como la confianza en las instituciones es importante para la democracia, también es importante la confianza en los individuos. Amplias investigaciones han encontrado que es más probable que persista la democracia en países que tienen altos niveles de capital social, definidos en términos de la confianza interpersonal (Inglehart 1988; Putnam 1993; Helliwell y Putnam 2000; Inglehart y Welzel 2005). Al mismo tiempo, se ha encontrado que la confianza interpersonal está asociada con factores que indican la calidad de gobernabilidad en un país, como el grado de criminalidad y de corrupción (Herreros y Criado 2008) y con el desempeño de
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
los gobiernos locales y nacionales (Putnam 1993; Lederman, Loayza y Menendez 2002; Seligson 2002b; Rothstein y Uslaner 2005; You 2006). Estas son algunas de las variables de gobernabilidad que analizamos en este reporte. Utilizamos el ítem clásico de confianza interpersonal: IT1. Ahora, hablando de la gente de aquí, ¿diría que la gente de su comunidad es: muy confiable, algo confiable, poco confiable, o nada confiable?
Los resultados del Barómetro de las Américas 2008 aparecen en el Gráfico I-6. En la escala de 0 a 100 puntos, todos los países excepto dos se sitúan en la parte positiva de la misma. Canadá es el país más sobresaliente, con un promedio cercano a 80 puntos mientras que Costa Rica, el segundo país con niveles altos de confianza interpersonal, tiene un promedio de solo 68.1.
Canadá
79.6
Costa Rica
68.1
Estados Unidos
67.0
Paraguay
66.1
El Salvador
64.9
Colombia
62.6
Uruguay
62.4
Venezuela
60.5
Jamaica
60.3
Guatemala
60.2
República Dominicana
59.4
Nicaragua
58.1
Panamá
58.0
México
57.3
Chile
56.6
Ecuador
54.2
Argentina
54.2
Brasil
53.7
Bolivia
52.1
Honduras
51.8
Perú
47.1
Haití
40.8
0
20
40
60
80
Confianza interpersonal 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico I-6. Confianza Interpersonal en perspectiva comparada
24
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Conclusión Este capítulo ha propuesto el marco para el análisis de la base de datos de 2008 del Barómetro de las Américas. Se ha sugerido que el apoyo a la democracia puede ser una función de la percepción y experiencia ciudadana sobre la gobernabilidad. Las actitudes de apoyo a un régimen democrático no se definen aquí por una sola dimensión, sino por cuatro dimensiones separadas, cada una de las cuales, según se ha visto en anteriores investigaciones, juega un importante papel. En los capítulos que siguen, se comprobará empíricamente hasta qué punto la percepción sobre la gobernabilidad y las experiencias con la misma influyen en el apoyo a esas cuatro dimensiones.
25
SEGUNDA PARTE: GOBERNABILIDAD
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Capítulo II. Percepción del desempeño de los gobiernos locales y nivel de participación ciudadana y su impacto en el apoyo a la democracia estable1 Marco teórico ¿Qué rol, si acaso alguno, juegan la política y la participación a nivel local en el proceso de democratización? El conocimiento general, basado principalmente en la experiencia estadounidense, coloca a la actividad ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil y en los gobiernos locales, en el centro del proceso. A nivel mundial, pocos ciudadanos tienen contacto con niveles de gobierno más allá de sus autoridades locales; por el contrario, es común en los ciudadanos tener contacto directo, personal y a veces frecuente con sus autoridades elegidas localmente. Además, mientras que en América Latina (y en algunas otras regiones del mundo) los ciudadanos participan activamente en organizaciones locales de la sociedad civil, su participación en organizaciones nacionales es mucho más limitada. Es así que, mientras muchos ciudadanos participan en asociaciones locales de padres de familia y en organizaciones para el desarrollo de la comunidad, una proporción menor participa en organizaciones educativas o de desarrollo a nivel nacional. En este capítulo examinamos el impacto de la participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil y del gobierno local sobre lasa actitudes que expresan a poyo a una democracia estable. Para aquellos que viven distantes de su capital nacional, que son por supuesto la mayoría de los ciudadanos en las Américas, (quizás con excepción de Uruguay), el acceso a sus legisladores nacionales y funcionarios de gabinete ministerial, requiere de viajes considerables en costo y tiempo. Los funcionarios locales, por el contrario, son más fácilmente accesibles. La experiencia estadounidense sugiere que los ciudadanos forman sus impresiones del gobierno sobre la base de lo que ven y experimentan de primera mano; el comentario clásico de que “toda la política es local” emerge directamente de esa experiencia. Los Estados Unidos tienen más de 10.000 gobiernos locales y muchos de ellos controlan y determinan recursos clave relacionados con la provisión de servicios públicos, comenzando con el sistema de educación pública, pero incluyendo además, policía, cortes locales, hospitales, calles, sanidad, agua y una extensa variedad de servicios clave que determinan poderosamente la calidad de vida que muchos ciudadanos experimentan. 1
Este capítulo fue escrito por Daniel Montalvo, a excepción de ciertas partes del marco teórico.
29
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Además, la mayor parte de América Latina portuguesa/hispano parlante tiene una larga historia de centralización gubernamental, y como resultado de esto los, gobiernos locales han sido históricamente relegados de fondos y políticamente ignorados. Durante gran parte de los siglos XIX y XX, la mayoría de los gobiernos locales de la región sufrieron de una severa escasez de ingresos y de autoridad política para lidiar con los problemas locales (Nickson 1995). No sorprende entonces que la calidad de los servicios públicos haya sido pobre. Por lo tanto, el contacto ciudadano con sus Estados ha sido tradicionalmente con gobiernos locales que tienen poco poder, y recursos altamente restringidos. Si los ciudadanos de la región expresan su preocupación sobre la legitimad de sus gobiernos y sus dudas sobre la democracia en general, el problema podría iniciar con sus experiencias con los gobiernos locales. Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional han sido frecuentemente elitistas, excluyendo gran parte del público, especialmente aquellos ubicados lejos de las capitales nacionales. Sin embargo, los ciudadanos en países menos desarrollados han sido muy activos en organizaciones de la sociedad civil, muchas veces a niveles similares a los de las democracias industriales avanzadas . Agencias de desarrollo y muchos países de la región han llegado a la misma conclusión y han estado promoviendo, en la última década, la descentralización del Estado y la idea de proveer mayor poder y control a los gobiernos locales, además de promover organizaciones de base de la sociedad civil. No obstante, existe en América Latina un debate considerable sobre la definición y el impacto de la descentralización . La delegación de autoridad a un agente centralizado en el ámbito internacional es considerada a menudo como una mejor vía para diseñar e implementar reglas en un nivel global anárquico. Contrariamente, una de las ventajas más importantes de la descentralización a nivel nacional consiste en acercar al gobierno a las personas .2 ¿Es acaso la descentralización una buena idea? Varios investigadores argumentan a favor de la descentralización, indicando que fomenta el desarrollo local a través del mejoramiento de la efectividad en la distribución de recursos, genera procesos de rendición de cuentas a través del acercamiento entre el gobierno y las personas, y refuerza el capital social a través del fomento de la participación cívica y la confianza interpersonal. Sin embargo, detractores de la descentralización aseguran que este proceso fomenta el autoritarismo a nivel sub-nacional, aumenta el regionalismo debido a un incremento en la competencia por recursos y estimula el patronazgo local . Otros estudios han mostrado resultados positivos y negativos . ¿Qué piensan los ciudadanos latinoamericanos sobre la descentralización y cuál es la influencia en su evaluación de la democracia? Las respuestas a estas preguntas serán analizadas en este capítulo. El nivel de participación de la sociedad civil puede ser igualmente importante en la ecuación de la democracia. Por muchos años se creyó que solamente en democracias industriales avanzadas había una sociedad civil activa. Este pensamiento fue cristalizado en el conocido libro The Civic Culture . Sin embargo, ese punto de vista ha sido disputado en estudios subsecuentes . 2
A nivel nacional, existen tres tipos comunes de descentralización, que son fiscal, política y administrativa (Bunce 2000, Cai y Treisman 2002).
30
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Los ciudadanos jugaron un rol activo en la sociedad civil, incluso durante el período de dictadura que rigió en gran parte de América Latina antes de los ochenta. Cuando la gobernabilidad es muy restrictiva, los ciudadanos pueden ser desalentados a formar parte de asociaciones, por lo tanto, la sociedad civil se puede atrofiar. Por otra parte, ¿participar en la sociedad civil juega acaso algún rol en el apoyo a la democracia estable? Existen varios argumentos que indican que debería y que de hecho lo hace, como el trabajo clásico de Robert Putnam en Italia (Putnam 1993). La teoría es que los ciudadanos que participan en la sociedad civil aprenden a trabajar juntos, y en algún momento, a confiar los unos en los otros. Esto significaría que la confianza interpersonal, una de nuestras cuatro medidas de la democracia estable, sería mayor entre aquellos que participan en la sociedad civil . Trabajos recientes han mostrado transversalmente en 31 naciones que ciudadanos activos en asociaciones múltiples expresan mayores niveles de confianza interpersonal . También podría significar que la participación en la sociedad civil incrementa la tolerancia hacia otros a medida que ciudadanos que siguen diferentes caminos en la vida interactúan los unos con los otros, pero también podría generar una creciente enemistad .
¿Cómo podrían afectar la sociedad civil y las actitudes y comportamientos de los gobiernos locales en el apoyo ciudadano a la democracia estable? Los ciudadanos que participan y evalúan positivamente al gobierno local (aspectos que no están necesariamente correlacionadas positivamente entre sí) podrían tener una creencia mayor de que la democracia es el mejor sistema. Investigaciones previas del Barómetro de las Américas en varios países han demostrado que aquellos que participan en los gobiernos locales están más dispuestos a aprobar el derecho a la oposición y además podrían aprobar con más fuerza el derecho de inclusión de los ciudadanos, como por ejemplo, los derechos de las minorías . Por otra parte, participantes en los gobiernos locales en algunos países podrían aprobar con mayor fuerza la participación de aquellos individuos que son parte de su cultura/grupo étnico y que se oponen a la participación de “forasteros”. Existe una gran evidencia de que la confianza en los gobiernos locales se disemina hacia la creencia en la legitimidad de las instituciones nacionales . Finalmente, un punto de vista positivo de los gobiernos locales complementado con la participación en los gobiernos locales podría construir capital social. En las páginas a continuación examinamos el impacto de las evaluaciones del gobierno local en el apoyo a la democracia estable.
Midiendo la participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil Por muchos años, LAPOP ha medido la participación de la sociedad civil con una batería de preguntas estándar. Estas preguntas miden el nivel de participación comunitaria (CP5), asistencia a organizaciones religiosas (CP6), asistencia a organizaciones de padres de familia (CP7), y participación en juntas o comités pro-mejoras (CP8). En este estudio recogemos la
31
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
participación ciudadana en organizaciones de la sociedad civil a través de las siguientes preguntas:
Voy a leer una lista de grupos y organizaciones. Por favor, dígame si asiste a reuniones de las siguientes organizaciones por lo menos una vez a la semana, una o dos veces al mes, una o dos veces al año, o nunca. [Repetir “una vez a la semana,” “una o dos veces al mes,” “una o dos veces al año,” o “nunca” para ayudar al entrevistado]3 Una vez Una o dos Una o Nunca NS/NR a la veces al dos semana mes veces al año 1 2 3 4 8 CP5. Ahora, para cambiar el CP tema, ¿En los últimos doce meses usted ha contribuido para la solución de algún problema de su comunidad o de los vecinos de su barrio o colonia? Por favor, dígame si lo hizo por lo menos una vez a la semana, una o dos veces al mes, una o dos veces al año, o nunca. CP6. ¿Reuniones de alguna 1 2 3 4 8 CP6 organización religiosa? Asiste… 1 2 3 4 8 CP7. ¿Reuniones de una CP7 asociación de padres de familia de la escuela o colegio? Asiste…. CP8. ¿Reuniones de un 1 2 3 4 8 CP8 comité o junta de mejoras para la comunidad? Asiste…
Midiendo las percepciones sobre el gobierno local y el apoyo a la descentralización En este capítulo nos enfocaremos en dos variables para medir las percepciones sobre el gobierno local: confianza en el gobierno local (b32r) y satisfacción con los servicios provistos por la municipalidad (sgl1r). En cuanto a la descentralización, nos enfocaremos en las variables: 3
En algunos países se ha encontrado la posibilidad de crear un único índice con las variables de participación cívica CP5, CP6, CP7 y CP8. Sin embargo, para el caso de Ecuador, el Cronbach Alpha para estas cuatro variables es 0,4, lo cual es insuficiente de acuerdo a la teoría estadística para conformar el índice. Por este motivo hemos decidido analizar estas variables por separado.
32
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
apoyo a la descentralización de las responsabilidades del gobierno nacional (lgl2a), y el apoyo a la descentralización de los recursos económicos (lgl2b). Las preguntas utilizadas para recavar las percepciones sobre el gobierno local y la descentralización se presentan a continuación:
B32. ¿Hasta qué punto tiene usted confianza en su (municipalidad)? SGL1. Diría usted que los servicios que la municipalidad está dando a la gente son: [Leer alternativas] (1) Muy buenos (2) Buenos (3) Ni buenos ni malos (regulares) (4) Malos (5) Muy malos (pésimos) (8) NS/NR LGL2A. Tomando en cuenta los servicios públicos existentes en el país, ¿A quién se le debería dar más responsabilidades? [Leer alternativas] (1) Mucho más al gobierno central (2) Algo más al gobierno central (3) La misma cantidad al gobierno central y a la municipalidad (4) Algo más a la municipalidad (5) Mucho más a la municipalidad (88) NS/NR LGL2B. Y tomando en cuenta los recursos económicos existentes en el país ¿Quién debería administrar más dinero? [Leer alternativas] (1) Mucho más el gobierno central (2) Algo más el gobierno central (3) La misma cantidad el gobierno central y la municipalidad (4) Algo más la municipalidad (5) Mucho más la municipalidad (88) NS/NR
Participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil En un análisis desglosado de los factores que podrían coadyuvar a la explicación de la participación comunitaria, se encontró no solamente variación entre los países de la región, sino también cambios a través del tiempo para el caso ecuatoriano. En las siguientes líneas se lleva a cabo un análisis comparado e inter-temporal de cuatro variables que forman parte de la participación cívica en organizaciones locales de la sociedad civil: (1) participación comunitaria; (2) reuniones de organizaciones religiosas; (3) reuniones de asociaciones de padres de familia; y (4) reuniones de comités pro-mejoras.
33
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Participación comunitaria de los ecuatorianos La evidencia empírica obtenida por el Barómetro de las Américas muestra que la participación comunitaria de los ecuatorianos, se ubica ligeramente por encima del promedio de participación continental. Por lo tanto, estos hallazgos se suman a las críticas que hacen los estudios de Booth y Seligson (1978); Verba, et al. (1978); Seligson y Booth (1979); Almond y Verba (1980) a las conclusiones de Almond y Verba (1963) en The Civic Culture; que sugieren que las sociedades son más activas en democracias consolidadas.
Paraguay
36.4
Haití
33.0
Jamaica
22.4
Brasil
20.3
República Dominicana
19.9
Guatemala
19.4
Ecuador
18.8
Estados Unidos
18.5
Venezuela
17.5
Costa Rica
17.4
Bolivia
17.0
Uruguay
16.9
Perú
16.3
El Salvador
16.3
Nicaragua
14.5
Colombia
14.3
Panamá
14.0
Honduras
13.7
Argentina
13.4
México
12.8
Chile
11.8
0
10
20
30
Participación comunitaria
40
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-1. Participación comunitaria en perspectiva comparada, 2008
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Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
A pesar de ser clasificado por “Freedom House” en 2008 como un país “Parcialmente libre,” los datos de nuestras encuestas colocan a Ecuador en séptimo lugar en participación comunitaria con 18,8 puntos, de un total de veintiún países del Continente4 –casi por encima del grupo de democracias relativamente más liberales como Estados Unidos, Costa Rica y Uruguay-5 El Gráfico II-1 presenta el resultado de las respuestas a la pregunta: “¿En los últimos doce meses, usted ha contribuido para la solución de algún problema de su comunidad o de los vecinos de su barrio o colonia? (CP5)”.6 La escala de 0 a 100 puntos que se muestra en el gráfico indica la frecuencia con que los individuos han participado en asuntos comunitarios, que para el caso de Ecuador es de 18,8. Es así que los individuos que no contribuyen nunca obtienen un valor de 0 en la escala, mientras que aquellos que participan por lo menos una vez a la semana obtienen un valor de 100. Cabe destacar que seis de los once primeros países en la escala de participación comunitaria -entre los cuales se ubica Ecuador- son precisamente aquellos clasificados como “Parcialmente libres” por Freedom House en 2008.7 Estos resultados sugieren que probablemente existe un proceso distinto en la región. El trabajo de Seligson y Booth citado anteriormente muestra que aquellos individuos que están restringidos de participar en el nivel nacional de gobierno, tienden a expandir su participación a nivel comunitario. Considérese el caso de Haití, el cual se encuentra en el segundo lugar de la escala de participación. Podría esperarse que debido a los serios problemas de democracia a nivel nacional en este país, los ciudadanos concentran su energía en el nivel apolítico comunal. Por supuesto, existen otros factores que ejercen influencia, como tradiciones localistas, las cuales podrían desempeñar papeles importantes en países como Jamaica. Como se verá a continuación, la participación en instituciones políticas locales en Ecuador, como las municipalidades, presenta una tendencia completamente distinta.
4
La ronda 2008 del Barómetro de las Américas incluye a veintidós países; sin embargo, la pregunta de participación comunitaria no se incluyó en la encuesta de Canadá debido a que en ese país las entrevistas se llevaron a cabo vía telefónica. Esto limitó la inclusión de ciertas preguntas. 5 Las encuestas de “Freedom House” se llevan a cabo anualmente para monitorear los cambios en los derechos políticos y las libertades civiles alrededor del mundo. En base a este monitoreo, los países son clasificados en tres categorías: Libres, Parcialmente libres, y No libres. En países Libres, los ciudadanos gozan un alto grado de libertades civiles y políticas. Los países Parcialmente libres están caracterizados por algunas restricciones en sus derechos políticos y libertades civiles, sobre todo en contextos de corrupción, debilidad del estado de derecho, conflictos étnicos o guerras civiles. En países No libres, el proceso político está estrechamente controlado y las libertades básicas son negadas. Los índices de “Freedom House” han sido ampliamente utilizados para medir la democracia en el mundo. Par mayor información visite la página Web: www.freedomhouse.org 6 La pregunta CP5 se hizo únicamente en 2008 en Ecuador, por lo que no se presenta la variación inter-temporal de esta variable. 7 Los países clasificados como “Parcialmente libres” en 2008 por Freedom House en el Continente Americano son Guatemala, Honduras, Nicaragua, Haití, Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Paraguay.
35
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Participación de los ecuatorianos en organizaciones religiosas La participación de los ecuatorianos en organizaciones religiosas ha tenido un comportamiento irregular a través del tiempo.8 Mientras en 2001 el 52 por ciento de los individuos aseguró participar en reuniones de este tipo por lo menos una o dos veces al año, en 2004 la participación bajo al 47,5 por ciento. No obstante, en 2006, la participación de los ecuatorianos incrementó considerablemente ubicándose en el 73,2 por ciento, para bajar luego a 62,1 por ciento en 2008. Los resultados de la serie histórica se pueden contrastar en el Gráfico II2.
Participación en reuniones de organización religiosa
80
60
40
73.2 52.0
20
62.1
47.5
0 2001
2004
2006
Año
2008
Haití Jamaica Guatemala Rep. Dominicana Bolivia Honduras Ecuador Paraguay Nicaragua México Brasil Costa Rica Colombia Estados Unidos El Salvador Canadá Panamá Perú Venezuela Chile Argentina Uruguay
81.6 79.7 73.2 71.9 63.2 63.1 62.1 61.9 61.8 61.3 61.2 59.4 58.8 51.8 51.4 50.4 46.2 42.2 41.0 38.5 37.7 26.5
0
20
40
60
80
Participación en reuniones de organización religiosa
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-2. Participación en reuniones de organizaciones religiosas
El Gráfico II-2 muestra también el posicionamiento de la participación de los ecuatorianos en reuniones de organizaciones religiosas desde una perspectiva comparada. En 2008, Ecuador se ubica entre los siete países de la región con el nivel más elevado de asistencia a reuniones religiosas. Para determinar la composición de la población ecuatoriana de acuerdo a sus creencias, nuestras encuestas preguntaron: ¿Cuál es su religión? El 83,6 por ciento de los ecuatorianos afirmó pertenecer a la religión Católica; el 0,8 por ciento se define como 8
A pesar de que existe una pequeña variación en la forma en que se hizo la pregunta en 2001 y 2004 con respecto a 2006 y 2008, hemos decidido mantener la comparación debido a la similitud de las preguntas. Para mayor información, veánse los cuestionarios de los reportes de 2001, 2004 y 2006 en www.lapopsurveys.org.
36
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
protestante, y el 10,0 por ciento se auto-identificó como Evangélico o Pentecostal.9 El porcentaje de ciudadanos que afirmó no pertenecer a ninguna de las religiones es el 5,4 por ciento. Por último, el 0,2 por ciento de los entrevistados afirmó pertenecer a religiones no Cristianas.10
Participación de los ecuatorianos en asociaciones de padres de familia El tercer componente de nuestra medición de la participación civil se refiere a la asistencia a reuniones de asociaciones de padres de familia. Los resultados de los niveles de participación ciudadana en este tipo de organización local han permanecido estadísticamente invariables a través del tiempo, contrastándose de esta forma con la irregularidad de la participación en reuniones de organizaciones religiosas discutidas anteriormente. Las barras de error de la serie histórica, presentadas en el Gráfico II-3 y corregidas por el efecto del diseño, muestran con un noventa y cinco por ciento de confianza que ninguno de los cambios es estadísticamente significativo.11 El promedio que muestra que en 2008, el 49,4 por ciento de la población ecuatoriana participa por lo menos una o dos veces por año en reuniones de asociaciones de padres de familia, varía considerablemente cuando se separa a la población en quienes tienen hijos y quienes no los tienen. En el primer grupo, el 58,2 por ciento de personas con hijos afirmó participar por lo menos una o dos veces al año en reuniones de padres de familia. De manera interesante, el grupo de personas que manifestó no tener hijos, participa también en reuniones de padres de familia en un 19,3 por ciento en 2008. Esto podría deberse a varios factores, tales como el encargo de representación de los hijos a sus familiares o amigos por motivos de trabajo, migración, imposibilidad física, etc.
9
La categoría “Evangélico o Pentecostal” involucra las denominaciones mormón y testigo de Jehová. Dentro de las religiones no cristianas su ubican la religión judía, la musulmana, etc. 11 Para constatar si en verdad las diferencias entre los porcentajes de participación en reuniones de padres de familia no son estadísticamente significativas, se calcularon sendos intervalos de confianza para las medias, ajustando los errores estándar a los efectos del diseño muestral. Para el caso de esta variable, los intervalos de confianza se cruzan en los cuatro años, por lo que se concluye que las diferencias en la serie histórica no son estadísticamente significativas, con un 95 por ciento de confianza. 10
37
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Participación en reuniones de padres de familia
60
50
40
30
53.3
48.7 52.1 49.4
2001
2004
20
10
0 2006
Año
2008
Haití Bolivia Perú Ecuador Guatemala Jamaica Rep. Dominicana Paraguay Nicaragua Colombia México Costa Rica Honduras El Salvador Brasil Chile Venezuela Uruguay Argentina Panamá Canadá Estados Unidos
65.5 53.3 51.5 49.4 49.1 45.7 45.2 44.0 41.4 40.5 40.4 39.3 38.9 37.1 36.8 36.1 35.6 35.0 29.3 27.4 24.7 23.6
0
20
40
60
80
Participación en reuniones de padres de familia
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-3. Participación en reuniones de asociaciones de padres de familia
En perspectiva comparada, los ecuatorianos se ubican en los primeros lugares de participación en reuniones de padres de familia a nivel continental. Estos hallazgos son consistentes con los de la participación comunitaria y asistencia a reuniones de organizaciones religiosas, en tanto y en cuanto los países que se ubican en los niveles más altos de participación, son precisamente aquellos que han sido clasificados como “Parcialmente libres” por Freedom House en 2008.12 Esto no ocurre, por ejemplo, con países como Canadá y Estados Unidos, que siendo probablemente las democracias más consolidadas del Continente, presentan a su vez el nivel más bajo de participación en asociaciones de padres de familia en 2008. El trabajo de Robert Putnam sobre la disminución del capital social en América es muy relevante a la hora de analizar estos resultados. Sin embargo, también se muestra que existen muchos mitos sobre política y democratización en América Latina, y los elevados niveles de participación cívica en la región comparada con Norteamérica nos invita a cuestionar la validez de aquellos mitos.
Participación de los ecuatorianos en comités pro-mejoras El cuarto y último componente de nuestra escala de participación cívica local corresponde a la participación en comités pro-mejoras. Al igual que la participación en organizaciones de padres de familia, pero en contraste con la participación en organizaciones religiosas, la participación de los ecuatorianos en comités pro-mejoras ha permanecido 12
Las posibles razones de la alta participación civil a nivel local se explican en las conclusiones de este capítulo.
38
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
relativamente estable a través de los años. El análisis de los datos revela una diferencia estadísticamente significativa únicamente entre 2001 y 2008. Esto quiere decir que podemos concluir con un 95 por ciento de confianza que la participación ciudadana de los ecuatorianos en estos comités bajó en 2008 con relación a 2001.13 Esta importante caída del 21,3 por ciento en la participación conlleva a preguntarnos si esto se debe a que los individuos perciben una mejoría en la prestación de servicios para la comunidad por parte del gobierno, o si por el contrario, esto se debe a razones ajenas a dicha percepción. Este análisis se desarrollará con mayor amplitud en la sección sobre confianza en el gobierno local más adelante en este capítulo. En términos comparativos, el 26,6 por ciento de los ecuatorianos participó en comités pro-mejoras, ubicando al país por debajo del promedio regional de participación que es del 29,6 por ciento. Pese a que la mayoría de países con los niveles más altos de participación en este tipo de organizaciones recaen también en la categoría “Parcialmente libres,” el caso canadiense en esta variable representa una excepción. A pesar de que Canadá reportó uno de los niveles más bajos de participación en organizaciones de padres de familia (sólo por encima de los Estados Unidos), en el caso de la participación en comités pro-mejoras, Canadá se lleva el primer lugar en el Continente. Estos resultados se ilustran en el Gráfico II-4. En esta sección se ha descrito la dinámica participativa de los ecuatorianos en organizaciones locales de la sociedad civil de manera histórica y comparada, en los casos en la información ha estado disponible. Específicamente, se ha encontrado que la participación de los ecuatorianos en organizaciones religiosas ha subido y bajado de manera irregular durante los cuatro bienios disponibles en este estudio. Por el contrario, la participación en asociaciones de padres de familia ha permanecido estadísticamente invariable a través del tiempo. En el caso de la participación ciudadana en reuniones de comités pro-mejoras, se ha mostrado una considerable disminución en la participación de los ecuatorianos en el 2008 con respecto al 2001.
13
El análisis estadístico ajustado por el efecto del diseño muestral sugiere que la única diferencia estadísticamente significativa ocurre cuando se comparan las medias del 2001 y 2008, en el nivel 0,5.
39
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Participación en comités pro-mejoras
40
30
20
33.8
28.4 30.6 26.6
10
Canadá Bolivia Haití Guatemala Venezuela Perú Rep. Dominicana Jamaica Paraguay México El Salvador Ecuador Honduras Nicaragua Estados Unidos Costa Rica Chile Colombia Panamá Brasil Argentina Uruguay
0 2001
2004
2006
Año
2008
50.0 46.6 41.2 39.6 38.3 36.8 35.1 32.5 30.8 27.6 26.8 26.6 26.3 26.2 25.8 23.8 22.7 22.2 21.1 19.9 17.3 13.3
0
10 20 30 40 50
Participación en comités pro-mejoras
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-4. Participación en reuniones de comités pro-mejoras
Si bien es cierto que en el caso de Ecuador la participación ciudadana en organizaciones locales de la sociedad civil ha sido relativamente alta en 2008 con respecto a los demás países de la región, cabe preguntarse si esta tendencia se mantiene en la participación ciudadana en el gobierno local. En la siguiente sección analizamos la participación ciudadana en reuniones municipales y las solicitudes de los individuos al gobierno local.
Participación ciudadana en el gobierno local Los datos obtenidos por el Barómetro de las Américas muestran que el porcentaje de ecuatorianos que participan en reuniones municipales es muchísimo menor que el porcentaje de los que participan en organizaciones de la sociedad civil. Es así que cuando preguntamos “¿Ha asistido a un cabildo abierto o una [sesión municipal del municipio en su ciudad] durante los últimos 12 meses?,” el 94,3 por ciento de los ecuatorianos en 2008 respondió que no. El Gráfico II-5 muestra la tendencia decreciente de la participación de los ecuatorianos en reuniones municipales a través del tiempo. En los últimos siete años, la participación en el gobierno local cayó aproximadamente un 47 por ciento. Si bien es cierto que el dato de 2008 presenta una ligera recuperación de la participación ciudadana a nivel municipal con respecto a 2006, la diferencia entre estos dos años
40
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
no es estadísticamente significativa.14 ¿Cuáles son los factores que han conducido a esta dramática caída de la participación ciudadana en el gobierno local? Se podría conjeturar que la turbulencia política en este nuevo milenio se ha traducido en desilusión ciudadana con los asuntos públicos. Como se verá a continuación, a pesar de los relativamente altos niveles de confianza de los ecuatorianos en sus gobiernos locales, la participación en términos de asistencia a sesiones municipales y de presentación de solicitudes han mermado en el tiempo. El Gráfico II-5 muestra no solamente el declive en los niveles de participación en el gobierno local, si no también los bajos niveles de participación de los ecuatorianos en comparación con el resto de ciudadanos de nuestro Continente. Es así que Ecuador se ubica en el penúltimo lugar en términos de participación ciudadana en el gobierno local. Peor aún, si se toman en cuenta los intervalos de confianza de los porcentajes de participación, se concluye con un 95 por ciento de confianza que la diferencia entre Ecuador y Panamá no es estadísticamente significativa. Esto quiere decir que estos dos países comparten el último lugar en el nivel de participación en la región. Empero, vale la pena notar que los diversos diseños constitucionales podrían incluir mecanismos que incentivan o desalientan la participación ciudadana en el gobierno local. En otras palabras, si la estructura institucional del gobierno local limita la participación ciudadana en el cabildo abierto de un país, mientras que en otro país las reuniones de cabildo son enteramente abiertas al público, las conclusiones a las que llegaríamos podrían ser forzadas. Además, los niveles de descentralización del estado podrían también estar explicando el grado de participación ciudadana en los municipios.15 Es por esto que se deben analizar con cuidado las comparaciones entre países, cuando de participación en el gobierno local se trata. Otra forma de medir la participación ciudadana corresponde al nivel de presentación de solicitudes al gobierno local. Tal y como se mencionó anteriormente, esta variable también debe ser analizada cuidadosamente cuando se compara entre países, ya que el porcentaje de individuos que presentan solicitudes a los municipios está relacionado con los niveles de descentralización del estado.
14
Al contrastar los intervalos de confianza de de los datos de 2006 y 2008 nos percatamos del cruce de los mismos, por lo que podemos concluir con un 95 por ciento de confianza que la diferencia no es estadísticamente significativa. 15 Los niveles de descentralización están relacionados con estructuras institucionales que van más allá del alcance de este estudio, y por lo tanto no serán aquí analizadas. Para obtener información sobre los niveles de descentralización en América Latina, ver : Montalvo, Daniel (En imprenta). "¿Descentralizar o centralizar? Desafíos para la reforma estatal y la democracia en América Latina y el Caribe " En Desafíos para la democracia en Latinoamérica y el Caribe: evidencia desde el Barómetro de la Américas 2006 editado por Mitchell A. Seligson.
41
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Participación en reuniones municipales
12 10 8 6
10.8 7.9
4
4.9
2
5.7
0 2001
2004
2006
Año
2008
Rep. Dominicana Venezuela Estados Unidos Haití Guatemala Jamaica Bolivia Perú El Salvador Uruguay Honduras Nicaragua México Colombia Brasil Chile Costa Rica Paraguay Argentina Ecuador Panamá
16.8 14.6 14.6 14.0 14.0 13.8 12.5 12.3 12.0 10.4 10.3 10.3 9.9 9.9 9.4 6.9 6.6 6.5 6.0 5.7 3.5
0
5
10
15
20
Participación en reuniones municipales
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas
Gráfico II-5. Participación en las reuniones municipales
Los resultados que se muestran en el Gráfico II-6 indican que la presentación de solicitudes al gobierno local en Ecuador disminuyó aproximadamente en un 45 por ciento entre 2001 y 2008. Para obtener estos resultados, preguntamos: “¿Ha solicitado ayuda o ha presentado una petición a alguna oficina, funcionario, concejal o síndico de la municipalidad durante los últimos 12 meses?”. La tendencia general ha sido a la baja durante los cuatro bienios en los cuáles se hizo esta pregunta. Al llevar a cabo una comparación entre países encontramos que Ecuador es la sexta nación con los porcentajes más bajos de presentación de solicitudes al municipio. Sin embargo, al examinar los intervalos de confianza, la diferencia entre el sexto y el último lugar no es estadísticamente significativa, indicando así que Ecuador comparte el último lugar con los cinco países que le anteceden. Estos resultados se ilustran también en el Gráfico II-6.
42
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Petición al gobierno municipal
25
20
15
10
18.4 12.5
5
10.8 10.2
0 2001
2004
2006
Año
2008
Uruguay Chile Perú Brasil México El Salvador Argentina Jamaica Venezuela Bolivia Rep. Dominicana Estados Unidos Guatemala Nicaragua Paraguay Ecuador Costa Rica Haití Colombia Honduras Panamá
19.7 17.1 17.1 16.9 15.8 15.6 14.9 12.6 12.2 12.1 12.1 12.0 12.0 11.1 10.6 10.2 10.0 9.7 9.6 7.8 7.3
0
5
10 15 20 25
Petición al gobierno municipal
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-6. Presentación de solicitudes al gobierno local
En esta sección hemos encontrado tres realidades negativas de la participación ciudadana de los ecuatorianos en los gobiernos locales. Primero, la participación en reuniones municipales y la presentación de solicitudes en Ecuador es bastante baja. Segundo, además de ser baja, la participación ha disminuido durante los últimos siete años. Finalmente, Ecuador se encuentra, en términos comparativos, en los lugares más bajos de participación en el municipio del Continente. A pesar de la baja participación de los ecuatorianos en los gobiernos locales, los datos del Barómetro de las Américas muestran un grado de confianza cercano al promedio regional y altos niveles de satisfacción con los servicios provistos por los municipios. La siguiente sección analiza de manera detallada la opinión pública de los ecuatorianos sobre sus gobiernos locales.
Confianza en el gobierno local Los resultados de las encuestas de LAPOP en Ecuador muestran que la confianza de los ecuatorianos en sus gobiernos locales ha permanecido relativamente estable a través del tiempo. Es así que, al realizar comparaciones dentro de la serie histórica, se llega a la conclusión de que las diferencias en los niveles de confianza en los cuatro bienios de este estudio no son estadísticamente significativas.16 Cuando se preguntó a los ciudadanos: “¿Hasta qué punto tiene 16
El intervalo de confianza para este análisis es de 95 por ciento, corregido por el efecto del diseño de la muestra.
43
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
usted confianza en su municipio?” y se transformaron las respuestas a una escala de 0 a 100, el promedio de la confianza de los ecuatorianos en sus gobiernos locales entre 2001 y 2008 se ubicó en un promedio de 48,4 puntos.
40 30 20
30.5
10
46.7
Promedio
Promedio
50
0 2001 .
.
2004
Gob. Nacional Gob. Local
.
.
47.3 21.7
10 0
2006 .
.
Promedio
Promedio
40 30
31.4
2001
50
20
60 50 40 30 20 10 0
60 50 40 30 20 10 0
2006
Gob. Nacional Gob. Local
.
.
51.4
2004
Gob. Nacional Gob. Local
53.2
48.1
2008
2008
Gob. Nacional Gob. Local
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Source: AmericasBarometer by LAPOP
Gráfico II-7. Confianza en el gobierno local v. confianza en el gobierno nacional
La comparación de los niveles de confianza en el gobierno local versus el gobierno nacional muestra contrastes interesantes. A diferencia del gobierno local, los niveles de confianza en el gobierno nacional presentan una variación relativamente alta en el tiempo. Mientras en 2001 y 2004 no varió estadísticamente, en 2006 la confianza en el gobierno nacional se precipitó aproximadamente un 30 por ciento, ubicándose así por debajo de la mitad de la confianza en los gobiernos locales. No obstante, en 2008, la confianza en el gobierno nacional estalla, ubicándose por encima de la tradicionalmente alta confianza en el gobierno local.17 Los resultados de los grados de confianza en los dos niveles de gobierno estudiados en esta sección se pueden observar en el Gráfico II-7. Tal y como se discute en varios capítulos de este reporte, la opinión pública sobre la mayor parte de instancias del gobierno nacional ha mejorado considerablemente a partir de la posesión del gobierno de turno.
17
La diferencia entre las confianzas en el gobierno local y nacional es estadísticamente significativa al 5 por ciento. Esto quiere decir que en promedio, los ecuatorianos confían un poco más en el gobierno nacional que en los municipios.
44
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
República Dominicana
63.7
Chile
59.5
Colombia
58.8
México
57.3
El Salvador
57.1
Guatemala
56.1
Uruguay
54.3
Bolivia
53.4
Costa Rica
52.6
Estados Unidos
51.8
Ecuador
48.1
Brasil
47.1
Venezuela
46.3
Nicaragua
45.5
Argentina
45.5
Honduras
45.5
Paraguay
43.3
Jamaica
42.8
Perú
42.1
Panamá
42.1
Haití
38.3
0
20
40
60
80
Confianza en el gobierno municipal 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-8. Confianza en el gobierno local en perspectiva comparada
Desde una perspectiva comparada, la confianza de los ecuatorianos en sus gobiernos locales se encuentra levemente por debajo de la media regional que se ubica en 50,0 puntos en 2008 –compartiendo el grupo con Costa Rica y Estados Unidos-. El Gráfico II-8 muestra que República Dominicana es el país de la región que se ubica en el primer lugar en confianza en los municipios, mientras Haití es el último. La variación del nivel de confianza, tanto entre los gobiernos locales de los países del Continente como entre los gobiernos nacional y local en Ecuador, nos invita a reflexionar sobre los posibles factores que están influyendo la opinión pública de los individuos. El análisis de la confianza política se torna imprescindible ya que como se mencionó en la sección teórica de este capítulo, ella se encuentra en última instancia relacionada al apoyo a la estabilidad democrática.
45
Confianza en el gobierno municipal
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
80 70 60 50 40 Coeficiente de Correlación: 0.4
30 20 0
25 50 75 Satisfacción con servicios locales
100
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-9. Correlación entre satisfacción con los servicios y confianza en el gobierno municipal
Varios autores alegan que la confianza en las instituciones está estrechamente vinculada con la percepción del desempeño de las mismas. Es así que tanto en sistemas democráticos como en sistemas en democratización, los individuos insatisfechos con el desempeño de gobiernos presentes y pasados, expresan a su vez muy poca confianza institucional. ¿Será entonces necesario mantener a los ciudadanos satisfechos con sus instituciones para incrementar los niveles de confianza que se necesitan para consolidar una democracia estable? Para verificar esta hipótesis, hicimos la siguiente pregunta: “¿Diría usted que los servicios que el municipio está dando a la gente son: muy buenos, buenos, ni buenos ni malos (regulares), malos, o muy malos (pésimos)?”. Luego de revertir la variable y transformarla en una escala de 0 a 100, donde 0 significa pésimos y 100 muy buenos, se llevó a cabo una correlación estadística con nuestra variable de confianza en el gobierno local, usando la serie histórica. La exploración estadística muestra que en Ecuador existe una correlación entre la satisfacción con los servicios locales y la confianza en el gobierno municipal. Esta correlación es positiva en los cuatro bienios de este estudio; es decir, a medida que aumenta la satisfacción de los individuos con los servicios municipales, la confianza en este nivel de gobierno incrementa. Los resultados de este análisis se presentan en el Gráfico II-9.18 18
Para poder determinar con mayor certeza si esta correlación no es espuria, es necesario estimar una regresión estadística controlando los posibles efectos de otras variables. En los anexos de este capítulo se muestran varias
46
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Brasil
58.2
República Dominicana
56.9
Ecuador
56.3
Colombia
56.1
Guatemala
55.9
Uruguay
54.8
Estados Unidos
53.6
El Salvador
53.5
Chile
53.1
Bolivia
51.0
Costa Rica
50.6
México
50.3
Nicaragua
49.2
Argentina
48.3
Venezuela
48.0
Honduras
47.9
Perú
46.8
Paraguay
46.3
Panamá
46.0
Haití
39.5
Jamaica
37.3
0
10
20
30
40
50
60
Satisfacción con servicios locales 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-10. Satisfacción con los servicios del gobierno local en perspectiva comparada
¿En dónde se ubica Ecuador con respecto al resto de países de la región, en términos de su satisfacción con los servicios municipales? El Gráfico II-10 indica que existe una percepción bastante favorable de los ecuatorianos sobre los servicios brindados por los gobiernos locales, con respecto a los demás estados del Continente. Específicamente, Ecuador ocupa el tercer puesto en el nivel de satisfacción, únicamente por debajo de Brasil y República Dominicana. regresiones utilizando la “satisfacción con los servicios municipales” como variable independiente. Los resultados se presentan más adelante en este capítulo.
47
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Cabe indicar que, como se discutió anteriormente, la estructura institucional de los gobiernos locales de cada país puede influenciar la opinión pública referente al desempeño del gobierno local. Por esta razón, se esperarían variaciones en la satisfacción con los servicios públicos locales no solamente entre países, sino también dentro de ellos. En el caso de Ecuador, por ejemplo, se esperaría que los municipios grandes con mayor facultad de generar sus propios recursos a través de recaudaciones fiscales, sean capaces de brindar más y mejores servicios que los municipios pequeños que se nutren mayoritariamente del presupuesto general del estado. Sin embargo, la capacidad de auto-gestión y la satisfacción con los servicios locales no necesariamente están positivamente correlacionadas. Al pagar más impuestos, tener un mayor acceso a la información y poseer niveles de escolaridad más altos,19 los individuos podrían ser capaces de reconocer de manera más veraz las responsabilidades de los municipios y sus derechos como ciudadanos. En otras palabras, la satisfacción con los servicios municipales podría estar menos distorsionada a nivel urbano que a nivel rural. La satisfacción ciudadana con los servicios locales y la confianza en los municipios juegan un rol preponderante en las actitudes hacia la descentralización del estado. En otro estudio del Barómetro de las Américas hemos encontrado que a una percepción positiva sobre la provisión de servicios municipales aumenta la probabilidad de que los ciudadanos apoyen la descentralización del estado. 20 Lo propio sucede a medida que aumenta la confianza en el gobierno local. En la siguiente sección estudiamos el proceso de descentralización en Ecuador desde la opinión pública.
Opinión ciudadana sobre descentralización ¿Qué entendemos por descentralización? El término ha sido ampliamente debatido en diversas áreas académicas y por políticos a nivel mundial. A pesar de que no existe una definición única de este proceso de reforma del estado, existe un consenso más o menos general sobre algunos componentes clave de esta dinámica. Para fines de este estudio definimos la descentralización del estado como un proceso de transferencia de poder político, fiscal y administrativo desde instancias nacionales a instancias intermedias y locales de gobierno . Por supuesto esta definición no está exenta de carencias, pero desde la óptica empírica se ha decidido optar por una conceptualización mínima y medible.21 Si por el contrario, la transferencia ocurre desde los niveles locales e intermedios de gobierno hacia el nivel nacional, nos referimos entonces a la centralización del estado. En los cuatro bienios en los cuales hemos llevado a cabo este estudio le preguntamos a la gente su 19
Los datos provenientes de las encuestas muestra que el promedio del número de años de enseñanza aprobados en las zonas urbanas es de 11, mientras que en las zonas rurales el promedio es 9 años. 20 Ver Montalvo, Daniel (En imprenta). "¿Descentralizar o centralizar? Desafíos para la reforma estatal y la democracia en América Latina y el Caribe " En Desafíos para la democracia en Latinoamérica y el Caribe: evidencia desde el Barómetro de la Américas 2006 editado por Mitchell A. Seligson 21 Varios componentes quedan fuera de esta definición, como la delegación, la devolución y la desconcentración. Estos temas no se estudiarán aquí debido a que van más allá del alcance de este estudio.
48
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
Porcentaje de personas que favorecen la descentralización
opinión acerca de la descentralización, a través del siguiente ítem: “En su opinión, ¿se le debe dar más obligaciones y más dinero a la municipalidad, o se debe dejar que el gobierno nacional asuma más obligaciones y servicios municipales? (1)Más al municipio (2) Que el gobierno nacional asuma más obligaciones y servicios (3) No cambiar nada [NO LEER] (4) Más al municipio si da mejores servicios [NO LEER] (8) NS/NR.” Luego de recodificar las respuestas, otorgamos un valor de 100 a los que respondieron “Más al municipio,” 0 a los que respondieron “Más al gobierno central,” y valor perdido a las respuestas 3 y 4.22 Los resultados de esta pregunta se presentan en el Gráfico II-11.
60
40
58.4
59.1
2001
2004
50.9
49.3
2006
2008
20
0
Año
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-11. ¿Descentralizar o centralizar?
La percepción ecuatoriana sobre el proceso de reforma del estado discutido en este capítulo muestra por lo menos dos importantes hallazgos. Primero, la opinión pública tendía hacia la descentralización durante el 2001 y 2004; no obstante, esta opinión se dividió por la mitad durante 2006 y 2008.23 Segundo, pese a la explosión en la confianza en el gobierno nacional en 2008 con respecto a 2006, los indicadores muestran que en términos estadísticos, el
22
Esta decisión se tomó sobre la base de que estas dos alternativas no se leen al entrevistado, y por ende su valor no sobrepasa el 12 por ciento en las cuatro rondas de este estudio. 23 En 2001 y 2004, el porcentaje de individuos que apoyaba la descentralización era del 58,3 y 59,0 respectivamente. Mientras que para el caso de 2006 y 2008, el apoyo fue del 50,8 y 49,3 por ciento.
49
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
apoyo a la centralización por parte de los ecuatorianos no aumentó en términos estadísticos con respecto a 2006.24
Bolivia
61.0
Costa Rica
55.3
México
55.3
Chile
55.2
Colombia
54.0
Perú
53.6
Jamaica
52.7
Venezuela
51.9
Uruguay
50.1
Guatemala
49.7
Brasil
49.5
Paraguay
49.4
El Salvador
49.3
Ecuador
47.8
Argentina
47.5
Nicaragua
46.3
Rep. Dominicana
45.5
Panamá
39.8
Haití
35.2
Honduras
32.4
0
10
20
30
40
50
60
Descentralización de las responsabilidades 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-12. Apoyo a la descentralización de responsabilidades en perspectiva comparada
A partir de la ronda de 2008, sin embargo, decidimos refinar la pregunta anterior y la subdividimos en dos preguntas para determinar el nivel de apoyo de los ciudadanos a la descentralización de las responsabilidades administrativas y de los recursos económicos.25 La introducción de estas dos preguntas, que buscan reemplazar a la anterior, se la llevó a cabo por dos motivos: uno teórico y uno empírico. Teóricamente, decidimos diferenciar entre los 24
Los intervalos de confianza para los medias de 50,8 y 49.3 por ciento se cruzan, por lo tanto concluimos que la diferencia no es estadísticamente significativa al 5 por ciento. 25 Las nuevas preguntas se colocaron mucho antes de la antigua pregunta en el cuestionario, para evitar la potencial introducción de un sesgo por el ordenamiento de los ítems.
50
Cultura política de la democracia en Ecuador, 2008: El impacto de la gobernabilidad
componentes económico y administrativo de la descentralización en lugar de dejarlos juntos en un mismo ítem. Como se verá más adelante, existe una diferencia significativa entre la opinión sobre la descentralización económica y la descentralización administrativa. Empíricamente, la pregunta tenía un exceso de palabras que hacían difícil su comprensión por parte de los entrevistados. Además, las dos últimas categorías que no se las leen, producen dificultades al momento del análisis de los datos. Luego de preguntar a los individuos: “Tomando en cuenta los servicios públicos existentes en el país, ¿A quién se le debería dar más responsabilidades?,” se elaboró una escala de 0 a 100, en donde 0 significa “mucho más al gobierno nacional,” 25 significa “algo más al gobierno nacional,” 50 significa “la misma cantidad al gobierno nacional y al municipio,” 75 significa “algo más al municipio,” y 100 significa “mucho más al municipio.” En el caso específico de esta pregunta, los ecuatorianos se ubicaron en 47,8 puntos sobre la escala de 100, indicando así que se inclinan muy levemente a que el gobierno nacional asuma más responsabilidades. El Gráfico II-12 muestra que el apoyo de los ecuatorianos en 2008 a la descentralización administrativa se encuentra por debajo de la media regional que de del 49,1 puntos, es decir, la misma cantidad para el gobierno nacional y el municipio. En términos porcentuales, el 35,1 por ciento de los ecuatorianos apoya la centralización de las responsabilidades, el 30,9 cree que ambos niveles de gobierno deben recibir la misma cantidad de responsabilidades, mientras que el 34,0 por ciento apoya la descentralización de las responsabilidades.26 Como se puede notar, este valor se asemeja al de la pregunta anterior, confirmándose así el efecto de las percepciones de confianza en el gobierno nacional. El apoyo a la centralización del estado se evidencia aún más en Ecuador cuando se involucran cuestiones financieras en esta ecuación. Los resultados de la pregunta “Y tomando en cuenta los recursos económicos existentes en el país ¿Quién debería administrar más dinero?,” muestran que, usando la misma escala de la pregunta anterior, los ecuatorianos se ubican en los 40,3 puntos de la escala sobre 100; es decir, se inclinan más a la centralización de los recursos económicos que a la descentralización. El Gráfico II-13 muestra que Ecuador es el tercer país de la región en donde los ciudadanos apoyan más la centralización de los recursos.27 En términos porcentuales, el 44,36 por ciento de los ecuatorianos apoyan la centralización de los recursos económicos, el 30,39 por ciento cree que tanto el gobierno nacional como el municipio deberían administrar la misma cantidad de dinero, mientras que únicamente el 25,25 por ciento apoya la descentralización financiera del estado. Como se manifestó anteriormente, existe una marcada diferencia entre la opinión pública con respecto a la descentralización administrativa versus la descentralización financiera. Si bien es cierto que los ecuatorianos perciben que el manejo de los servicios públicos debe ser compartido entre el gobierno nacional y el municipio, a la hora de hablar de los fondos públicos 26
Estos porcentajes se obtienen de las proporciones corregidas por el diseño de la muestra. Cabe destacar que la pregunta especifica la descentralización de “los recursos existentes,” de esta manera nos aseguramos que el entrevistado piense en la descentralización como un juego de suma cero.
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existentes, los ecuatorianos creen que es el nivel nacional de gobierno quien debe hacerse cargo de ellos. Estos hallazgos son consistentes con la evidencia empírica que indica que en Ecuador, los ciudadanos confían más el gobierno nacional que en sus municipios.
Costa Rica
61.1
Paraguay
57.4
Bolivia
56.2
Colombia
56.0
México
54.9
Chile
53.8
Nicaragua
52.9
Venezuela
50.3
Jamaica
50.2
Perú
48.7
Guatemala
48.4
El Salvador
48.1
Brasil
46.9
Argentina
46.5
Panamá
46.4
Uruguay
43.8
Rep. Dominicana
40.3
Ecuador
40.3
Haití
37.4
Honduras
35.8
0
10
20
30
40
50
60
Descentralización de los recursos 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-13. Apoyo a la descentralización de recursos económicos en perspectiva comparada
Para establecer con mayor rigurosidad algunos de los factores que determinan el apoyo a la descentralización, se llevaron a cabo dos regresiones multivariadas: la primera contiene predictores de apoyo a la descentralización de las responsabilidades administrativas, y la segunda contiene predictores de apoyo a la descentralización de los recursos económicos. En ambos casos se utilizaron como variables teóricas e independientes la satisfacción con los servicios locales, la asistencia a reuniones municipales y la confianza de los ciudadanos tanto en el gobierno municipal como en el nacional. Adicionalmente se incluyeron variables de control, como el nivel de educación, sexo, edad, riqueza –medida por posesión de bienes de capital-, tamaño de la ciudad, y variables “dummy” para controlar un posible efecto regional.
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Predictores del apoyo a la descentralización de las responsabilidades administrativas
Costa Sierra Tamaño del lugar Riqueza Edad Mujer Educación Confianza en el gobierno municipal
R-cuadrado =0.031 F=8.404 N =2716
Confianza en el gobierno nacional Asistió a una reunión municipal Satisfacción con servicios locales -0.2
-0.1
0.0
0.1
0.2
95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-14. Predictores del apoyo a la descentralización de las responsabilidades administrativas
El Gráfico II–14 muestra los resultados de la primera regresión multivariada.28 Aquella barra horizontal de error que no cruza la línea vertical 0.0, indica que la relación entre la variable independiente correspondiente a esa barra y la variable dependiente -en este caso el apoyo a la descentralización de responsabilidades administrativas- es significativa al 5 por ciento. Si la barra horizontal de error se ubica hacia la izquierda de la barra vertical 0.0 y no cruza, quiere decir que la relación entre la variable independiente y la dependiente es negativa. Por el contrario, si la barra horizontal de error se encuentra a la derecha de la barra vertical 0.0 y no cruza, quiere decir que la relación entre las variables es positiva. Los coeficientes estandarizados de la regresión multivariada se pueden observar en el Anexo II-1. El Gráfico II-14 muestra además que los coeficientes de las variables satisfacción con los servicios locales, participación en reuniones del municipio, confianza en el gobierno municipal, confianza en el gobierno nacional y la edad son estadísticamente significativos. En el caso de la 28
Con el objeto de facilitar la comparabilidad entre el poder predictivo de las variables, los coeficientes de las regresiones se estandarizaron.
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satisfacción con los servicios brindados por el municipio se encontró que a medida que esta disminuye, el apoyo a la descentralización decrece. La relación entre estas dos variables se puede observar en el Gráfico II-15. El gráfico indica que los individuos quienes perciben que los servicios locales son “muy buenos” apoyan la descentralización de las responsabilidades administrativas, mientras que quienes perciben que estos servicios son únicamente “buenos” tienden a mantenerse imparciales entre la centralización y la descentralización de servicios. No obstante, los individuos que piensan que los servicios municipales son “ni buenos ni malos,” “malos,” o “muy malos,” apoyan más la centralización administrativa.
Descentralización de las responsabilidades
65 60 55 50 45 40 Muy malos
Malos
Ni buenos Buenos Muy buenos ni malos Satisfacción con los servicios locales
Sig. < 0.05 Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Gráfico II-15. Impacto de la satisfacción con los servicios municipales en el apoyo a la descentralización de las responsabilidades
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La siguiente relación entre variables estadísticamente significativa es la participación en reuniones del municipio. En este caso, los ciudadanos que han participado por lo menos una o dos veces en los últimos doce meses en un cabildo abierto o una sesión municipal se inclinan hacia la descentralización de las responsabilidades. En cambio, los individuos que no han participado en estas reuniones –y que son la mayoría- prefieren la centralización. Estos resultados pueden ser observados en el Gráfico II-16.
Descentralización de las responsabilidades
60 50 40 30 20
47.4
55.5
10 0 No
Sí
Asistió a una reunión municipal
Sig.