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DERECHOS INDÍGENAS A LA TIERRA Y TERRITORIO. UN LUSTRO DE LUCHAS, CONFLICTOS Y DEMANDAS (2000-2005) •Arturo D. Villanueva I.

“El pueblo boliviano no suele cultivar una actitud omisa frente a los hechos y a los llamados de la historia. Por el contrario. Una frescura inacabable con relación a la acción histórica, a las grandes conmociones, es quizá la mejor de sus características. Se diría que es un pueblo que, frente a los acontecimientos, decide implicarse y no solamente recibirlos... Es la historia del país la que hace que, cuando los bolivianos piensen en su patria, piensen en una batalla”. René Zavaleta

• Sociólogo boliviano. El contenido del documento es de exclusiva responsabilidad del autor y no compromete el criterio de la institución donde trabaja. (avillanueva@ defensor.gov.bo).

I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE EL CONTEXTO GENERAL Y LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

Sociológicamente hablando, somos un país caracterizado por las confrontaciones y los enfrentamientos. Somos un país de conflicto y contradicciones, producto del abigarramiento de nuestra sociedad en la que se confunden y entremezclan diversos estadios de desarrollo, culturas, sistemas de producción, etc. A tal punto se ha manifestado esta característica, que se ha llegado a pensar que esa inestabilidad política y los conflictos sociales recurrentes son la causa del atraso boliviano.

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Y no es para menos si observamos las innumerables situaciones de conflicto que se han sucedido desde el año 2000, cuyo desenlace final (con crisis estatal y sucesiones presidenciales de por medio) ha culminado con la apertura de una nueva fase que anuncia profundas transformaciones y cambios, emergentes del mandato popular expresado en las elecciones del 18 de diciembre de 2005. Ahora bien, a pesar de aquellos indicios que parecen corroborar ese enfoque de país atrasado por conflictos y bloqueos, es conveniente efectuar un breve análisis al respecto. Si observamos en perspectiva los acontecimientos históricos que anteceden a la actual coyuntura, seguramente coincidiremos en que desde inicios de los años ochenta, cuando se promulga el DS 21060, se han ido dando una serie de medidas que han transformado al país, pero que no han resuelto los problemas vitales de la población. Inclusive aquella democracia, tan costosamente conquistada, parecía estar cada vez mas lejos de las expectativas originales que provocaron su reivindicación puesto que, al contrario de lo que se esperaba, sólo reflejaba negociados, corrupción y enriquecimiento de unos pocos, en contraposición a la situación cada vez más crítica y precaria de la mayoría popular, donde los pueblos indígenas y comunidades campesinas constituyen el ejemplo más notable de exclusión, discriminación y explotación. Este dislocamiento entre lo esperado y lo efectivamente obtenido generaba una sensación de desaliento y rechazo porque la población no percibía una mejoría en sus condiciones de vida, trabajo e ingresos; pero tampoco en la práctica de los valores morales y éticos que, supuestamente, debieron haber sustituido aquellos existentes en épocas dictatoriales y no democráticas. Se había producido, pues, una descompensación entre las esperanzas depositadas en la democracia y los logros efectivos que la población había obtenido en los hechos. Desde esa perspectiva, evidentemente no eran pocos los motivos de interpelación y conflicto que la población tenía respecto al Estado. Peor aún si el pueblo era el receptor y destinatario, generalmente pasivo, de medidas adoptadas por sucesivos gobiernos desde la apertura democrática, pero que entrañaban la pérdida de los recursos naturales, la transferencia de empresas nacionales a manos privadas, la creciente pérdida de la soberanía nacional y del Estado; y principalmente, el sometimiento a políticas neoliberales impuestas que agudizaron el empobrecimiento y las diferencias de los sectores sociales del país. Desde otro ángulo y enfocando el análisis en el marco del ciclo de los conflictos, ¿qué lecciones podemos extraer de la coyuntura que nos ha tocado vivir en los últimos años? Como señalamos al principio, en el caso de Bolivia (según podemos constatar de la revisión de sus acontecimientos),

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puede decirse que las convulsiones y los conflictos se han convertido en una constante. Sin embargo, y a pesar de aquella particularidad boliviana para enfrentar y resolver sus problemas, debemos coincidir en que, puesto que los hombres están en permanente interacción social, no existen sociedades exentas de conflicto. Por esta razón, las sociedades se distinguen por la intensidad y la forma cómo regulan y resuelven sus conflictos y no por que éstos no existan. Al efecto, si observamos el asunto desde la perspectiva del Estado, todos sabemos que a partir de la institucionalización de la democracia a inicios de los años ochenta, una parte importante de los conflictos encontraron una forma de resolución, al hacerse viable la gobernabilidad por medio de acuerdos interpartidarios que dieron lugar a la denominada democracia pactada. Extrayendo lecciones de lo sucedido con el gobierno de Siles Zuazo (1982-1985), que habiendo ganado las elecciones no contaba con un Parlamento a su favor para establecer equilibrios y apoyar su gobernabilidad (cosa que a la postre también contribuyó a reducir su mandato), posteriormente (precisamente para evitar dicha inestabilidad) se generaron condiciones para la conformación y establecimiento de acuerdos entre los partidos que permitieron el respaldo parlamentario indispensable para viabilizar las acciones del Poder Ejecutivo y garantizar una gobernabilidad sin muchos sobresaltos. Esta iniciativa, dada la crisis política, social y económica a la que se encontraba sometido el país, evidentemente fue un innegable avance de cara a un mejor ejercicio de la democracia, pero sobre todo para alcanzar acuerdos que faciliten el ejercicio gubernamental. Se entendía que no era posible hablar de una gobernabilidad democrática si ésta no tenía capacidad para procesar y resolver conflictos en pluralismo y de manera transparente y abierta. En esa lógica, Fernando Calderón y Alicia Zmuckler1 sugerían que una gobernabilidad óptima, entendida como proceso y desempeño gubernamental, debería contar con las siguientes características en la toma de decisiones: oportunidad frente a las demandas; efectividad, de forma tal que sean acatadas y percibidas como legítimas; aceptación social en congruencia con los intereses de los distintos grupos en juego; eficiencia, medida por los efectos para modificar situaciones; eficacia para obtener determinados fines en el marco de los requerimientos culturales, y coherencia. En los hechos (puesto que dicha propuesta corresponde al ámbito del deber ser y lo deseable), lo que puede percibirse de la lectura de la realidad tiene las siguientes características y connotaciones. 1 Véase: Fernando Calderón y Alicia Zmuckler, CIUDADANÍA ACTIVA Y DESARROLLO SOSTENIBLE. TEMAS BOLIVIA 21. La Paz: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 1998.

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En los gobiernos de la fase neoliberal se ha podido comprobar una preocupación acentuada por formalizar los mecanismos de la democracia. Se institucionalizaron diversos organismos e instancias que buscaban hacer más funcional al Estado, dentro de la óptica de su achicamiento, la primacía del mercado y la globalización. Pero, al mismo tiempo, se olvidó que, si bien la modernización y la institucionalidad eran un requisito (pero sobre todo una imposición de organismos internacionales) para adecuar el aparato estatal a las condiciones contextuales del mundo y lograr una buena interlocución con el exterior, en realidad lo más importante era legitimar la construcción de un Estado nacional sobre la base de la atención a los problemas de su gente, involucrándola en su solución. Esto se ignoró y la constatación es inobjetable si observamos los resultados actuales de aquella política. En el otro lado del escenario encontramos al pueblo. Una lectura rápida del contexto de esos años nos muestra, primero, un creciente descontento nacional que emergía de un proceso de empobrecimiento, desocupación y falta de atención a las necesidades básicas. Segundo, necesidades insatisfechas, depresión económica, aumento creciente de los precios de los servicios, corrupción, etc., que provocaron un malestar que indujo a un descreimiento en la democracia como medio para alcanzar mejores condiciones de vida, a pesar de que esa misma población había sido la protagonista y gestora de la restauración democrática. Tercero, a diferencia de lo sucedido en anteriores coyunturas históricas del país, el descontento no se localizó sólo en la ciudad de La Paz, tradicional centro de manifestaciones y movilizaciones, y tampoco se canalizó a través de las históricas organizaciones matrices; emergieron nuevos movimientos sociales2 y cada región, a su turno, enarboló sus propias reivindicaciones. En dicho marco surgieron disputas en torno al carácter, proyecciones y resultados de los conflictos generados. Los sectores tradicionalmente conservadores o que se encontraban en ejercicio del gobierno, a tiempo de criticar la recurrente actitud de enfrentamiento de los movimientos sociales por las innumerables medidas de presión, bloqueos y movilizaciones, que supuestamente lo único que lograban era perjudicar al país, también los identificaban como sectores aislados, intransigentes y retrógrados que, en realidad, constituían instrumentos de la subversión y el desorden. De esa forma, en algunos momentos de conflicto y crisis que se presentaron en el último quinquenio, el movimiento popular aparece como el villano agresor y violento, cuyo accionar puso en riesgo a la propia democracia y al Estado de derecho. A su turno, los movimientos sociales concentraban la carga de una deuda histórica acumulada. Sus demandas no sólo no lograban el eco ni la respuesta 2 Esta irrupción popular, que no utiliza como único referente a la COB y a la CSUTCB y que genera sus propios mecanismos de representación y movilización, debería merecer un análisis separado de aquella forma tradicional de enfrentar y resolver problemas a la que estamos acostumbrados.

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esperada, a pesar de los convenios firmados, sino que se exacerbaban aún más al ser abordadas en forma coyuntural e inmediatista, sin desarrollarse acciones de fondo que respondan concluyentemente a los asuntos planteados. Sobre la base de esas reflexiones, en el caso del movimiento popular podríamos apuntar que no buscaban exclusivamente una solución inmediata a sus demandas a través del enfrentamiento, sino más bien la resolución de asuntos de fondo que entrañaban un concepto diferente sobre el Estado, la democracia y las políticas nacionales. De esa forma, los conflictos y las movilizaciones populares ayudaron a introducir una cultura de participación social que buscaba adueñarse, darle un contenido y generar una alternativa de solución a la problemática planteada. El alcance y profundidad de los resultados dependía de la dialéctica del conflicto y la mecánica de su resolución. Desde esa perspectiva, debería tomarse en cuenta que la emergencia de los conflictos populares no es sino un reflejo del descontento y una percepción crítica sobre su situación, que quiere y busca ser revertida. Por tanto, puede concluirse que aquella democracia que no atiende, involucra y resuelve las demandas de su población, no es democracia; o es una democracia únicamente formal, representativa, ya que la legitimidad no emerge de las urnas, sino, y sobre todo, de la correlación que debiera guardase entre las medidas gubernamentales y los intereses del pueblo. Por ello, si efectivamente se hubiese querido concretar los contenidos de fondo del sistema democrático, entonces deberían haberse realizado todos los esfuerzos para que éste se asiente en la legitimación que emerge como consecuencia de la consulta y la participación social en condiciones de igualdad, pluralismo y respeto a todos los sectores, incluidas las culturas y pueblos originarios. Está claro que esto no sucedió y, correlativamente, ahora es posible distinguir el contenido y la orientación democrática de los anteriores gobiernos, cuyo rasgo principal fue respetar las formalidades, haciendo caso omiso a la interpelación social y a la necesidad de avanzar hacia una democracia participativa que se fue imponiendo en las calles y caminos del país. II. ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LOS CONFLICTOS INDÍGENAS Y CAMPESINOS EN EL ÚLTIMO QUINQUENIO

Si se observan de manera retrospectiva las movilizaciones y conflictos que las organizaciones campesinas e indígenas del país protagonizaron para interpelar al Estado y a la sociedad, y la forma cómo los sucesivos gobiernos los fueron atendiendo, coincidiremos en la existencia de una tensión y descompensación que afecta a los derechos indígenas y campesinos, cuyos efectos surgen de la furia explosiva de sus movilizaciones y una reiterada y

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recurrente desatención e incomprensión gubernamental que sólo atinó a responder de manera improvisada y coyuntural. Es decir, a pesar de la gravedad de los conflictos y la importancia de las demandas, el Estado no tuvo la capacidad de resolverlos adecuadamente, pues careció de una visión estratégica y política inclusiva y nacional. Entendemos que aquellos cambios estructurales orientados a modernizar el Estado y adecuarse a la corriente neoliberal, impuestos desde mediados de la década del ochenta, si bien, inicialmente, habían superado la crisis inflacionaria y estabilizado la economía nacional, muy pronto pasaron a situaciones de conflicto e inseguridad jurídica que se tradujo en violencia. Aquellos avances iniciales en la legislación social y la Constitución Política del Estado de los años noventa, que habían generado una suerte de expectativas y esperanzas en la población, no se empataron con la práctica y los operadores (tanto de la justicia como de los organismos encargados de aplicar la norma) que no pudieron, o no quisieron, adecuarse a la nueva realidad. Entendemos que esa descompensación entre la norma y su aplicación, entre la teoría y la práctica, es lo que explica, en gran medida, la recurrencia y reedición de los conflictos sociales, especialmente en lo que se refiere a pueblos indígenas y comunidades campesinas. En términos más generales, es evidente la existencia de una dinámica de desencuentros y violencia que ha caracterizado las relaciones entre los pueblos indígenas y el Estado boliviano. Al respecto, es importante precisar que ello se debe a un histórico proceso de discriminación y exclusión; ausencia de políticas estatales favorecedoras de los derechos indígenas y campesinos; y trasgresión de normas que atentan contra sus derechos. Es decir, no es originada en una intencionalidad conflictiva de las organizaciones sociales, como muchas veces se ha querido mostrar, inclusive para justificar la represión y el uso de la violencia. En realidad, podemos entenderla como parte del agotamiento de un modelo de democracia que se ha caracterizado por la llamada “democracia pactada” (sin representatividad, legitimidad ni participación ciudadana); y de un modelo económico neoliberal caracterizado por la expropiación de empresas y recursos en favor de transnacionales y grandes empresas que han concentrado la riqueza en pocas manos, dejando a la mayoría de la población en la pobreza, el desempleo y la falta de acceso a servicios elementales, además de ver hipotecados los recursos del país. A ello se suma el hecho de que durante estos últimos años se hizo explícita la inclinación gubernamental y la voluntad política orientada a favorecer a los sectores empresariales, políticamente influyentes y económicamente poderosos, cuya manifestación más clara fue el intento y la emisión efectiva de medidas excluyentes, inconsultas y, generalmente, en contra de los intereses y derechos de pueblos indígenas y comunidades campesinas.

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Este extremo, a modo de ejemplo, puede comprobarse por medio de los reiterados intentos por aprobar nuevos parámetros para la determinación de la carga animal (cuyas implicaciones habrían afectado los términos de la distribución de tierras), la reglamentación para la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social (FES) en los predios que se encuentran en proceso de saneamiento de tierras (que buscaba facilitar la consolidación del derecho propietario en favor de latifundios improductivos o abandonados), el intento de favorecer a grandes concesiones forestales con la reducción de patentes o, sencillamente, otorgándoles un derecho propietario ilegal (tal como se pretende con el DS 28140 aprobado por el gobierno de Carlos Mesa). A mayor abundamiento de lo sucedido en los últimos años, si bien el año 20003 marca la separación y diferenciación de las demandas campesinas e indígenas de Oriente y Occidente, que hasta ese momento se habían mantenido unificadas, también señala un nuevo periodo de sucesivos y reiterados conflictos y movilizaciones sociales, como el violento enfrentamiento a comienzos de 2002 con las graves protestas de productores de coca en Sacaba, Cochabamba. A ese conflicto le siguieron las protestas de los productores de coca de los Yungas en La Paz y de los campesinos del Altiplano, pero, sobre todo, la IV Marcha hacia la ciudad de La Paz y la huelga de hambre de dirigentes indígenas y campesinos que demandaban la aprobación de la Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución Política del Estado que incluyese la convocatoria a una Asamblea Constituyente. En dicho contexto, no pasan desapercibidos en años anteriores los graves conflictos sociales de la denominada “guerra por el agua en Cochabamba”; la III Marcha por la Tierra, el Territorio y los Recursos Naturales; los bloqueos nacionales de caminos del año 2000 (cuyos epicentros fueron el Chapare de Cochabamba y el Altiplano en el occidente del país); los enfrentamientos entre Laymes, Jucumanis y Qaqachacas; las tomas de tierras y los enfrentamientos en diversos lugares de Santa Cruz y el país; las movilizaciones, los ataques armados y la matanza de Pananty (que responde a las demandas de campesinos sin tierra de la Provincia Gran Chaco de Tarija); el ataque y la violencia ejercitada sobre dirigentes indígenas y asesores de la Tierra Comunitaria de Origen (TCO) Monteverde, etc. Además, al margen de la violencia ejercitada y los múltiples presos, heridos y muertos, que derivaron en el compromiso gubernamental de realizar las investigaciones y juzgamiento de los responsables, así como de pagar indemnizaciones a los heridos, familiares de los muertos y personas que hubiesen sufrido algún tipo de impedimento físico como consecuencia de los

3 Cuando ilegalmente se declara estado de sitio y se confina a dirigentes campesinos, entre ellos Felipe Quispe Huanca.

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hechos de violencia4, dichos conflictos también dieron lugar a la firma de decenas de convenios y acuerdos cuyo cumplimiento todavía es reclamado por las diversas organizaciones que los firmaron5. En la generalidad de los casos, como veremos más adelante, las protestas, movilizaciones, manifestaciones, bloqueos y marchas que protagonizaron las organizaciones de campesinos, colonizadores, indígenas y productores de coca de La Paz y Cochabamba se caracterizaron por rechazar diversos tipos de medidas y disposiciones (proyectos de ley, decretos supremos, resoluciones administrativas, etc.) que se aprobaban y se pretendía poner en ejecución en contra de instrumentos previamente consensuados, o sin el conocimiento, consulta y participación de los sectores directamente afectados. A modo de ejemplo, basta mencionar la anulación de los decretos supremos 25532, denominado “decreto barraquero”, 26415 y 26491, relacionados a la comercialización de la hoja de coca; la modificación del decreto reglamentario de la Ley INRA; el archivo de la Ley de Aguas y de Ordenamiento Territorial; la anulación de resoluciones administrativas del INRA, relacionadas con el proceso de saneamiento de tierras y la verificación del cumplimiento de la FES; la suspensión de la aprobación de la Ley de Apoyo al Desarrollo Sostenible y de Reforma a la Ley Forestal y aquella disposición prevista para modificar los parámetros de la carga animal6.

4 Según información pública de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Bolivia, solamente en el primer año de gestión del Presidente Jorge Quiroga se contabilizaron 30 muertos (incluidos policías y militares) que resultaron de los conflictos sociales. Por otra parte, en el primer año del último gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, el número de muertos se duplicó y el de heridos superó las dos centenas. Estas cifras son muy elocuentes para dar cuenta de la temperatura social del país y la gravedad de los conflictos que se han producido en los últimos años. 5 Para una mejor comprensión de los antecedentes que dieron origen la sucesión de convenios a partir del año 2000, es importante mencionar que el convenio de abril de ese año, por un lado, hace explícita la recurrente falta de atención y solución a las demandas de los campesinos y, por otro, ratifica la necesidad de dar cumplimiento al convenio de 15 de octubre de 1998. Aquel año, cuatro fueron los aspectos (desglosados en anexos) que se plantearon a consideración del gobierno: 1) revisión de la ley de aguas sobre la base de una propuesta consensuada presentada al presidente de la Comisión de Desarrollo Sostenible de la Cámara de Senadores; 2) establecimiento de mecanismos participativos para la prevención y atención de desastres naturales; 3) definición de mecanismos de dotación de tierras y revisión de la Ley INRA (sobre la base de un documento presentado por la CSUTCB y las federaciones departamentales campesinas) y; 4) elaboración y puesta en marcha de un Plan Nacional de Desarrollo Rural Integral. 6 A mayor abundamiento sobre el tema y complementando los ejemplos de medidas impugnadas por los sectores sociales y las organizaciones campesinas e indígenas, hay que señalar que para inicios de 2004 también se habían rechazado las siguientes disposiciones: DS 27068 que, en forma inconstitucional, eximía a las FFAA del proceso de saneamiento; DS 27024 que cambiaba el canon de pago de patentes, recomponiendo la deuda forestal de las concesiones; DS 27145 relacionado con los precios de adjudicación de tierras; Ley 2493 que modifica la Ley 843, reduciendo las alícuotas del pago de impuestos sobre predios rurales e introduciendo el POP (Planes de Ordenamiento Predial) como instrumento de verificación de la FES; propuesta de decreto supremo relacionado con usuarios tradicionales y el aprovechamiento de recursos forestales no maderables para el norte amazónico (que era entendido como la reedición del denominado “decreto barraquero”); y, finalmente, la denuncia sobre reducción de las superficies mínimas de dotación para la región amazónica de Bolivia, que se conoció como resultado de la exposición pública del SAN SIM de oficio que realiza el INRA.

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Como se puede apreciar, esta situación marca la separación entre lo que había sido buscado por las gestiones de gobierno y lo efectivamente alcanzado. Algunas de las más importantes medidas previstas fueron frustradas, impedidas o resistidas por las movilizaciones sociales. Sin embargo, dicha contingencia no pasó desapercibida para los sectores empresariales y agroindustriales, principalmente del Oriente, que, paralelamente a los efectos de la crisis económica y la recesión, veían afectados sus intereses al no haberse concretado las medidas esperadas. Ello explica que, al no haberse podido concretar las disposiciones y normas esperadas en su favor, hayan optado por explicitar también sus demandas y presionar para que el gobierno dé curso y emita las medidas exigidas7. Resumiendo el recuento realizado en el presente acápite, se puede concluir que los principales aspectos que originaron los conflictos y movilizaciones de organizaciones indígenas y campesinas del país, han estado relacionadas con: (i) acumulación histórica de exclusión social, discriminación y desatención a demandas; (ii) ausencia de una visión estratégica y política de carácter inclusivo y nacional en el Estado; (iii) inclinación y voluntad política por favorecer a sectores empresariales; (iv) respuestas inmediatistas, coyunturales e improvisadas que, generalmente, se tradujeron en convenios incumplidos; (v) falta de resolución adecuada y oportuna a los pliegos y demandas; (vi) aprobación y emisión de medidas y disposiciones excluyentes, inconsultas y en contra de intereses y derechos de campesinos y pueblos indígenas.

7 Es el caso del convenio firmado a fines de septiembre de 2001 (también con presiones sociales de por medio) entre el gobierno y la CAO, la Federación de Ganaderos del Beni y Pando y el Comité Cívico de Santa Cruz. El documento cuenta con cuatro capítulos y un total de 24 puntos donde se retrata de manera muy esclarecedora la voluntad política gubernamental y las medidas que se compromete a emprender para atender las demandas del sector empresarial y agroindustrial de la región oriental. De su contenido, se puede señalar que, al margen de una significativa cantidad de acuerdos relacionados con la reprogramación de cartera de deudores de bancos en liquidación, la reactivación económica sectorial, la entrega de fondos y financiamiento (94 millones de dólares al FERE y 25 millones para 2001-2002), la flexibilización, condonación de deudas, etc., resaltan compromisos para: elevar a rango de decreto supremo la resolución administrativa relacionada con la verificación de la FES; elaborar proyecto de decreto supremo que regule tratamiento de propiedades agrarias hipotecadas, así como los predios agrarios adjudicados judicialmente a entidades financieras; dictar normas para regularizar derechos de propiedades ubicadas dentro de áreas protegidas; revisar, mejorar y elevar a rango de decreto supremo los Informes de Necesidades Espaciales que elaboraba el MACPIO; conformar una comisión permanente compuesta por la brigada parlamentaria cruceña, el Comité Cívico, el INRA y la Superintendencia Forestal para verificar la existencia de asentamientos y ocupaciones ilegales en El Choré, el parque nacional Noel Kempff y tomar las determinaciones que correspondan por ley; garantizar, por medio de las prefecturas, el respeto de las Áreas Protegidas y todo tipo de propiedad privada; ratificar la vigencia y hacer cumplir el decreto que regula el accionar de las ONG; promulgar un decreto para aprobar el Plan de Uso del Suelo del departamento del Beni, adecuando las restricciones emanadas del decreto supremo que establece el área de uso forestal permanente en el país y que afecta la actividad productiva; emitir la norma técnica que regula la carga animal; aprobar, finalmente, todos los proyectos de normas y decretos supremos comprometidos en el documento, hasta el 20 de octubre de 2001.

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III. CAUSAS QUE EXPLICAN EL SURGIMIENTO DE LOS CONFLICTOS INDÍGENAS Y CAMPESINOS

Realizada la aproximación a los factores contextuales de la realidad nacional que contribuyeron al surgimiento de conflictos y movilizaciones indígenas y campesinas, realicemos ahora un repaso a las causas específicas que los explican. Desde la perspectiva de los movimientos y organizaciones indígenas y campesinos, resaltan las siguientes: CUADRO NO. 1 CAUSAS QUE EXPLICAN LOS CONFLICTOS INDÍGENAS Y CAMPESINOS

El rechazo a la aprobación de medidas gubernamen- El otorgamientos de concesiones (mineras, hidrocartales que, se entendía, estaban afectando sus derechos, buríferas o forestales) en territorios demandados por que contravenían consensos previos o que se habían pueblos indígenas, comunidades campesinas, colonielaborado o emitido sin conocimiento ni consulta con zadores o en áreas protegidas. sus organizaciones. El muy lento proceso de saneamiento de tierras, la El establecimiento, ejecución o funcionamiento de emisión de disposiciones administrativas del INRA megaproyectos o instituciones que dañan el medio que contravenían la normativa legal y agraria vigente, ambiente, provocan contaminación o se desarrollan al y una aplicación irregular de los procedimientos y margen del conocimiento y participación de las comudisposiciones que regulan el saneamiento.

nidades campesinas y pueblos indígenas que viven en el lugar.

Los vacíos legales en la normativa agraria y la sobrepo- El incumplimiento y desatención de los derechos de sición de derechos sobre la tierra.

consulta y participación establecidos en la Ley 1257 que ratifica el Convenio 169/OIT.

La delimitación jurisdiccional de diversas unidades La reforma o sustitución de la ley agraria (Ley INRA) y político administrativas, territorios comunitarios la modificación de normas complementarias. campesinos, Ayllus, TCO y propiedades de terceros. La demanda de tierras por campesinos que no las La resistencia a iniciativas legislativas gubernamenposeen o las poseen de manera insuficiente.

tales inequitativas, relacionadas, por ejemplo, con el recurso agua, el ordenamiento territorial, el desarrollo sostenible, la Ley Forestal, etc.

La erradicación de la coca, la definición de áreas tradi- La desatención gubernamental a las necesidades de cionales para su cultivo, la reglamentación de la comer- desarrollo rural de las poblaciones campesinas, indícialización de la coca legal y el desarrollo alternativo.

genas y de colonizadores.

Los conflictos de interés relacionados con la propiedad El favorecimiento a empresarios y a grandes intereses de la tierra y el uso y aprovechamiento de los recursos económicos a costa de los derechos y la postergación naturales.

de indígenas, campesinos y colonizadores.

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A mayor abundamiento de factores contribuyentes al surgimiento de conflictos y movilizaciones (vinculados principalmente con la problemática agraria y desde la perspectiva de las deficiencias estatales), es importante mencionar otros: CUADRO NO. 2 FACTORES QUE CONTRIBUYEN AL SURGIMIENTO DE CONFLICTOS INDÍGENAS Y CAMPESINOS

Ausencia de una política de distribución, reagrupa- Exclusión social, la desigualdad y la inequidad en la miento y redistribución de tierras que aplique la rever- distribución y tenencia de la tierra, cuya manifestasión de los latifundios improductivos y las tierras ociosas, ción más importante es el latifundio-minifundio. para dotarlas a quienes no las tienen o tienen tierras insuficientes. Atención coyuntural e inmediatista de los conflictos Sobreposición de derechos sobre los mismos predios y sociales por parte del Estado; seguido de la firma de propiedades. acuerdos gubernamentales incumplidos que han motivado el resurgimiento de un círculo vicioso con efectos perversos que terminaron afectando la estabilidad gubernamental, la gobernabilidad, la democracia y el propio Estado de derecho. Parcialización de autoridades y funcionarios públicos en la Falta de transparencia, ausencia de participación aplicación de los procedimientos y el cumplimiento de la social e irregularidades en el proceso de saneamiento norma agraria, que provoca el distanciamiento entre lo que de tierras. dicen las disposiciones y lo que se aplica efectivamente. Incumplimiento y trasgresión de la normativa agraria y Polarización social y existencia de posicionamientos persistencia de anomalías e irregularidades en el proceso corporativos excluyentes, que provocan disputas y agrario y el saneamiento de tierras, cuyos hechos son enfrentamientos por hacer prevalecer derechos sobre la propiciados, principalmente, por autoridades y funciona- propiedad de la tierra y el territorio. rios estatales, así como por sectores empresariales que ejercen influencia política. Tratamiento y aprobación recurrente de medidas de Existencia de sujetos agrarios con intereses divercontrarreforma que distorsionan y desvirtúan la norma- gentes y enfrentados que demandan solución a sus tiva legal y el propio proceso agrario, favoreciendo inte- problemas. reses sectoriales. Falta de atención y respuesta del Estado a las demandas y Reticencia y desinterés del Estado y las instituciones denuncias planteadas por las organizaciones indígenas y competentes del gobierno por promover y efectuar el campesinas, y la persistencia de deudas sociales históricas agendamiento público y político de la problemática acumuladas, fundamentalmente, en lo referido a la agraria, sobre la base de la instalación de mesas tenencia y distribución de la tierra.

técnicas interinstitucionales de debate y deliberación que permitan establecer consensos mínimos entre los sectores involucrados y superar los riesgos de conflictos latentes.

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Las causas y factores señalados precedentemente, sin embargo, no serían completamente entendidos y explicados si no se hace referencia a los problemas irresueltos que, a su turno, han afectado el proceso agrario. Al efecto, cabe mencionar la dilación del proceso de saneamiento de tierras que no ha cumplido las expectativas más pesimistas en su avance, pero, sobre todo, que se ha caracterizado por falta de transparencia, ausencia de imparcialidad y diversas irregularidades en la aplicación y cumplimiento de la norma. También está la presión sobre la tierra y la demanda de dotación y distribución para una gran cantidad de familias que ha quedado sin acceso a la tierra producto de la excesiva parcelación y minifundización, o con superficies insuficientes para desarrollarse en mínimas condiciones. Por eso se explican las ocupaciones y avasallamientos de tierras que tienden a generalizarse. Por otra parte, hay que mencionar la elevada concentración de tierras en pocas manos que se han mantenido improductivas y sin cumplir una función económico social, y que, además, no han sido revertidas para su distribución entre quienes las necesitan. Por último, la aprobación de políticas públicas para el régimen agrario de la nación que no han cumplido el requisito de la consulta, el consenso y la participación de los sectores sociales involucrados. Este es el caso del Plan Tierra y los Planes Nacionales de Saneamiento y Titulación y de Distribución de Tierras que se elaboraron durante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada. En consideración a esta evaluación, detectamos que, producto de la vulneración de la Ley INRA y su Reglamento por parte del propio Estado, se hace inviable el derecho al acceso a la tierra de comunidades y pueblos indígenas (pero también de otros sectores sociales relacionados con la tierra), lo que implica la lesión de derechos humanos primordiales como la vida, la dignidad, la identidad, la equidad, la pacífica convivencia, etc. IV. OTROS ÁMBITOS DE PREOCUPACIÓN Y CONFLICTO QUE AFECTAN A PUEBLOS INDÍGENAS Y COMUNIDADES CAMPESINAS

Efectuado el recuento anterior, se hace indispensable enumerar otros ámbitos de preocupación que, más allá de la problemática estrictamente agraria, también entrañan asuntos y situaciones que afectan los derechos de los pueblos indígenas y del campesinado. Entre los más importantes mencionamos, en primer lugar, los conflictos y enfrentamientos originados en el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales, la contaminación y los daños ambientales y sociales provocados, o la explotación ilegal e irracional de recursos naturales renovables y no renovables. Estos son los casos de las disputas por el aprovechamiento de la castaña y la propiedad de la

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tierra en el norte amazónico (Pando y norte de los departamentos del Beni y La Paz); la extracción ilegal e irracional de madera; la explotación aurífera ilegal y la contaminación por mercurio en los ríos amazónicos; la quema indiscriminada de bosques; la desprotección y avasallamiento de Áreas Protegidas y TCO. En la región occidental de Bolivia también hay casos graves de contaminación y daños socio-ambientales producidos, principalmente, por la actividad minera. Es el caso de la mina Kori Kollo de la empresa Inti Raymi en el departamento de Oruro o la contaminación del río Pilcomayo que afecta a tres departamentos del país. En segundo lugar, el tráfico de tierras, la corrupción y las irregularidades en el proceso de saneamiento que afectan reservas forestales, Áreas Protegidas y TCO. Es el caso de la TCO Guarayos, Carmen Rivero Torres en la Provincia Germán Busch de Santa Cruz; el saneamiento de la región del Chaco, referido tanto a las demandas de TCO Guaraníes como el SAN SIM de oficio que debía haber concluido en 2001. En tercer lugar están los casos de violencia armada, la existencia de grupos civiles irregulares y la inseguridad ciudadana que se han traducido en hechos de violencia, agresión, amenazas, destrucción de inmuebles y oficinas que, inclusive, cobraron la vida de ciudadanos bolivianos. Resaltan los casos de Monteverde, San Ignacio de Moxos, TCO Tacanas, ANMI Madidi y Los Yuquises. En cuarto lugar, la desprotección estatal, la indefensión y el abandono de pueblos indígenas y comunidades campesinas que, al no tener acceso a la justicia y servicios básicos, carecer de los medios para satisfacer necesidades mínimas y ser sujetos de discriminación, explotación y sometimiento, han quedado en una situación de extrema vulnerabilidad que pone en riesgo su propia reproducción como pueblos. Casos graves de esta situación son los Yuquis en la región del Chapare, las familias y comunidades guaraníes cautivas bajo el sistema de servidumbre y empatronamiento en el Chaco, así como las poblaciones indígenas sometidas en barracas castañeras o que trabajan en la zafra de azúcar en el Oriente. En quinto lugar, la producción de coca excedentaria y la política de erradicación que, en el pasado inmediato, han generado permanente conflicto, enfrentamiento y pérdida de vidas humanas (principalmente en la región del Chapare cochabambino) y que, a futuro, es previsible, aunque no deseable, que se amplíe a la zona de los Yungas del departamento de La Paz. En sexto lugar, la problemática originada en la delimitación territorial y los linderos, con mayor incidencia en la región occidental altiplánica de Bolivia, que afecta a comunidades campesinas, ayllus, cantones, provincias y departamentos. Resaltan los casos de los ayllus de los municipios de Huari y Challapata en el departamento de Oruro y de las comunidades campesinas y ayllus colindantes entre los departamentos de Potosí y Cochabamba.

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Por último, la justicia comunitaria y la ausencia del Estado que provoca hechos de violencia ciudadana. Aunque deben diferenciarse claramente los hechos de violencia ciudadana y los delitos, con los actos que corresponden a la justicia comunitaria, los casos conocidos han afectado a la población y comunidades campesinas e indígenas, principalmente en la región altiplánica y de los valles de Bolivia. El origen de estos hechos se explica, fundamentalmente, en la ausencia de institucionalidad y el vacío estatal. Al respecto, existen varios ejemplos, pero entre los más notorios destacan los de Ayo Ayo y Achacachi. Estos hechos, al margen de la violencia indiscriminada, suelen repercutir y afectar la institucionalidad, provocar el desacato y desconocimiento de las autoridades y crear vacíos que suelen confundir y entremezclar delitos con una supuesta justicia comunitaria. V. LOS DERECHOS INDÍGENAS Y CAMPESINOS A LA TIERRA Y AL TERRITORIO8

Como se ha visto, el proceso de demandas y reivindicaciones indígenas, que no ha estado exento de conflictos y manifestaciones que los enfrentó con sucesivos gobiernos, se enmarca, a su vez, en la problemática relacionada con la equidad en el acceso y distribución de tierras. A pesar de la Reforma Agraria de 1953, la estructura persistente se ha caracterizado por el latifundio – minifundio que, evidentemente, es una muestra clara de inequidad en la distribución de tierras. Esta inequidad, que refleja un desequilibrio regional en cuanto a la disponibilidad de tierras, se expresa también en una desigual y discriminatoria distribución porque una pequeña minoría de la población, generalmente relacionada con el poder político y económico del país, ha obtenido grandes latifundios9, en contraste de lo que sucede con una mayoría de pueblos indígenas y comunidades campesinas que deben conformarse con pequeños minifundios o ser arrinconados a lugares cada vez más lejanos e inaccesibles por la presión que ejercen las grandes empresas.

8 Para contar con una visión más amplia y completa de los derechos de los pueblos indígenas, véase: Judith Marinissen, LEGISLACIÓN BOLIVIANA Y PUEBLOS INDÍGENAS. INVENTARIO Y ANÁLISIS EN LA PERSPECTIVA DE LAS DEMANDAS INDÍGENAS. Santa Cruz: CEJIS - SNV, 2da. edición, 1999, 316. 9 Para ejemplificar esta situación, y de acuerdo a información proporcionada por el INRA, se ha conocido que en los 40 años previos a la promulgación de la Ley INRA se otorgaron 1.044 propiedades mayores a 10.000 hectáreas, que ocupaban un total de 27,8 millones de hectáreas, superficie que prácticamente corresponde al 50% del total de las tierras aptas para la agricultura y ganadería en todo el país. También debe mencionarse el caso del ex ministro de Educación Hedim Céspedes que, ejerciendo funciones en el gobierno de Jaime Paz Zamora, tramitó a su favor la dotación gratuita de una superficie de 100.000 hectáreas. El caso, conocido como BOLIBRAS dio lugar a la intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización en 1992. Para ampliar esta información véase: Informe de la Semana, LA RAZÓN (La Paz) 12 de enero de 2003.

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Para contar con una aproximación más específica y puntual sobre la problemática agraria y los factores que inciden sobre los derechos agrarios de los sectores sociales involucrados, es importante tomar en cuenta los siguientes aspectos. En primer término, la estructura agraria del país, emergente de la reforma agraria de 1953, ha dado lugar a la coexistencia de un creciente minifundio (asociado a una mayoría de unidades parcelarias campesinas de subsistencia) que se contrapone a grandes propiedades latifundistas (generalmente improductivas y que concentran grandes extensiones de tierra en manos de unos pocos). Esto ha provocado la superposición de derechos y diversos tipos de propiedad y uso sobre un mismo territorio, debido al desordenado y caótico proceso de distribución de tierras. Es precisamente por esta situación, buscando ordenar la distribución de tierras, otorgar la seguridad jurídica necesaria y establecer un sistema equitativo que supere la estructura latifundio – minifundio (una de las principales trabas para el desarrollo rural y agropecuario del país), que se da lugar a un proceso orientado a corregir aquellos graves problemas, primero, en 1992, con la intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Instituto Nacional de Colonización y luego, en 1996, con la modificación de la Ley de Reforma Agraria y la organización del INRA. En segundo lugar, la persistencia de una estructura dual latifundio – minifundio en el país ya fue reconocida oficialmente por el INRA, entidad ejecutora del proceso agrario, a fines del año 2000 cuando sostuvo: “La desigual e irracional distribución de tierras que se observa en diferentes zonas del país muestra, por un lado, hacinamientos económicos y socialmente inviables, con expresiones sórdidas de minifundio y surcofundio; en tanto que, por otro, es posible observar inmensas extensiones improductivas que esperan la mano creadora y fecunda del hombre para convertirse en campos de cultivo y nuevas fuentes de trabajo para miles de conciudadanos”10. Un ejemplo de esta desproporcional forma de acceso y propiedad de la tierra también es referido en el informe del INRA correspondiente al departamento de Chuquisaca, donde se afirma que 68% de las unidades agropecuarias de ese departamento (“tipificadas dentro de la excesiva minifundización”) sólo alcanzaban a un promedio de 1.5 a 2 hectáreas en propiedad por unidad de producción agrícola11. Tercero, en lo que hace a la estructura agraria heredada de la reforma agraria de 1953, es importante tomar en cuenta los siguientes datos que no han variado sustancialmente a pesar de los nueve años de implementación de la Ley INRA. El proceso de reforma agraria de 1953 había otorgado una

10INRA, Memoria 1996-2000. Bolivia, octubre de 2000. 19. 11Véase: Informe de Chuquisaca. Identificación de Problemas en INRA, MEMORIA 1996-2000. Bolivia: 2000, 24.

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superficie aproximada de 36 millones de hectáreas (equivalentes a un tercio del territorio nacional) en un periodo que llega hasta mediados de los años ochenta. De ese total, 17 millones de hectáreas fueron otorgadas sólo en la región oriental entre los años 1971 y 1978. Asimismo, 550 mil unidades campesinas, que equivalen a 3.5 millones de personas que cuentan con una extensión no mayor a las 50 hectáreas por unidad productiva, accedieron solamente a 4 millones de hectáreas del total de tierras distribuidas por el CNRA. En el otro extremo, 32 millones de hectáreas fueron entregadas a solamente 40 mil empresas, que equivalían únicamente al 7% del total de los propietarios agrarios, pero que contaban con superficies de 50 a 50 mil hectáreas por unidad. Del total de 32 millones de hectáreas, sólo 4 millones ubicadas en los departamentos del Beni y Santa Cruz estaban destinadas a la ganadería (como actividad extensiva). A mediados de los años ochenta, en Bolivia se cultivaba un total de 1.3 millones de hectáreas, de las cuales 1.2 millones eran trabajadas por pequeños productores campesinos y solamente 83 mil predios eran cultivados por empresas agropecuarias. Ello equivale a que el 95% de las tierras cultivadas del país eran trabajadas por pequeños campesinos (que producían alrededor del 70% de todos los alimentos) y que las grandes empresas agropecuarias sólo cultivaban el 0.3% de la superficie total que se habían apropiado (aproximadamente 29 millones de hectáreas)12. Los anteriores elementos de juicio que hacen a las características de la estructura agraria del país, y a pesar de los nueve años transcurridos desde la aprobación de la Ley 1715 y a menos de un año de la conclusión del periodo legal para la conclusión del saneamiento, muestran que persisten las razones y motivos que a mediados de los años noventa provocaron la adopción de medidas correctivas en el proceso de reforma agraria13. Está claro que también coexisten las condiciones que provocan o afectan los derechos humanos del campesinado y pueblos indígenas, así como de otros sectores sociales vinculados a la tierra. A dicho panorama, se añaden algunos otros componentes que, siendo resultantes de la pugna y las disputas por los derechos de propiedad de la

12Para contar con una descripción más detallada de la problemática, véase: ILDIS, Debate Agrario. Tenencia y Uso de la Tierra. No. 13. La Paz: EDOBOL, 1988, 83. 13Los objetivos fundamentales de la Ley 1715 fueron: dar acceso a la tierra a quien no la tiene o la posee de manera insuficiente; establecer el régimen de propiedad agraria y la distribución de tierras; establecer los mecanismos de reversión y expropiación de tierras; regular el saneamiento de la propiedad agraria; otorgar seguridad jurídica sobre la tierra a poseedores legales y propietarios legítimos; reconocer e incorporar el derecho de los pueblos indígenas a las TCO, no sólo como espacio productivo, sino como elemento necesario para su desarrollo como pueblo y como cultura; incorporar consideraciones ambientales en el uso del recurso tierra, como condición para detener la degradación del mismo y lograr su conservación para las generaciones futuras; y establecer la estructura orgánica y el marco institucional del SNRA.

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tierra, también formaron parte de la dinámica social de los últimos años. Hacemos referencia a: Situaciones de violencia, agresión y uso de armas por personas particulares Hechos como los avasallamientos de tierras en el Oriente del país (El Chore, La Enconada, Los Yuquises, Canandoa, etc.), los casos de San Ignacio de Moxos, la TCO de Monteverde, las disputas por el aprovechamiento de la castaña y la propiedad de la tierra en toda la región amazónica de Bolivia, o el emblemático caso Pananty en la región chaqueña de Tarija, son lamentables ejemplos que cobraron muchos heridos y muertos. Sin embargo, el trasfondo de dichos hechos está relacionado con un ambiente de confrontación, beligerancia y agresiones físicas donde la arbitrariedad y prepotencia de autoridades y potentados se fue haciendo recurrente. Los problemas principales están referidos a: sobreposición de predios y derechos propietarios; ocupación ilegal de tierras y disputas por la propiedad; pugna entre propietarios y colonizadores por la sobreposición de tierras dentro de las comunidades; invasión y avasallamiento de terrenos y propiedades reclamadas por terceros; presión y ocupación de Áreas Protegidas o reservas forestales; y avasallamiento y despojo de terceros sobre tierras campesinas y TCO. Varios de los casos señalados estuvieron mediatizados por el uso de armas y la presencia de “personas de seguridad” (particulares) que provocaron una situación de desprotección e indefensión en la mayoría de la población y especialmente en campesinos e indígenas. Es decir, se coartó el derecho a la protección, el acceso a la justicia y el derecho a la seguridad ciudadana; afectando principalmente a los sectores más pobres y vulnerables, puesto que autoridades prefecturales, policiales, del Ministerio Público e inclusive de los juzgados agrarios, no atinaron a cumplir sus responsabilidades y atribucioneso, peor aún, en algunos casos actuaron en forma parcializada en favor de ganaderos, empresarios y políticos influyentes. Como en el caso de Pananty, en otros lugares del país, principalmente en tierras bajas, se han producido hechos violentos, agresiones físicas, muertes y heridos; quemas y destrucción de chozas y pertenencias; intervenciones militares y policiales, etc., que configuraron escenarios propensos al estallido de enfrentamientos y el uso de la fuerza. No puede dejar de mencionarse la presencia de grupos armados irregulares contratados por empresarios e instituciones que, supuestamente, los conformaron para defender derechos legítimos, pero que denotan actitudes de intolerancia, discriminación y regionalismo exacerbados.

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La judicialización y quebrantamiento de la institucionalidad y seguridad jurídica En este campo, asociado a irregularidades y anomalías en el proceso de saneamiento de tierras, se han conocido casos como los de las TCO TIM y TIMI en el Beni; los hechos de agresión, destrozos y quebrantamiento de la institucionalidad en la ANMI Madidi; el caso de extracción ilegal de madera en el TIPNIS, seguido por el desalojo de guardias forestales y el boicot a las actividades de gestión y protección del territorio indígena y Área Protegida; o los casos de Puerto Limón, norte del departamento de La Paz (que supuso la muerte de varios indígenas tacanas), y el de la comunidad Trinchera en el departamento de Pando que, finalmente, logró una sentencia en contra de una empresa extranjera que había explotado ilegalmente madera de su territorio. En algunos de los casos señalados, se suma la penalización y juzgamiento de dirigentes y miembros de organizaciones campesinas e indígenas por la supuesta comisión de delitos, siendo que el origen de los problemas era eminentemente agrario. Las acciones judiciales emprendidas, que pueden ser entendidas como mecanismos de intimidación o escarmiento, fueron incoadas por empresarios y grandes propietarios que veían afectados sus intereses. Las consecuencias y efectos sobre la vigencia y ejercicio de los derechos humanos no han sido irrelevantes, sino que han trascendido hasta provocar la distorsión del proceso agrario y generar un caldo de cultivo propicio para el estallido de la violencia y el enfrentamiento entre los sectores sociales en disputa. El fenómeno de los avasallamientos de tierras No debería ser entendido como un acto ilegal atribuible exclusivamente a grupos aislados de campesinos que ponen en tela de juicio la seguridad jurídica y atentan contra derechos legalmente adquiridos, como se ha querido inducir en el criterio público del país; sino que, dependiendo de las circunstancias, también ha sido una práctica recurrente de sectores empresariales14, a pesar de ir en contra de la opinión generalizada, pero equivocada, de que estos sectores sólo han sido víctimas de los actos de avasallamiento y ocupación que se conocen. El caso del predio Los Yuquises, donde desde 2001 se han sucedido diversos hechos de violencia, enfrentamiento y muerte de varios colonos; el

14Esta afirmación no ha sido lo suficientemente explorada ni difundida.

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despojo y avasallamiento de tierras promovido por terceros en TCOs inmovilizadas como TIM y TIMI; el caso de la TCO Monteverde, donde terceros ilegales no sólo provocaron daños y quema de bosques, incluidos hechos de agresión y violencia en contra de dirigentes y asesores de las organizaciones indígenas, sino que impidieron acciones oficiales de la Superintendencia Forestal; o los avasallamientos promovidos por empresarios forestales en TCO de la región amazónica de Bolivia para el aprovechamiento ilegal de madera o castaña, son algunos ejemplos de esta práctica que también implicó la muerte de indígenas y campesinos, promovidas por empresarios y sus organizaciones. En el caso de la región occidental de Bolivia, por otra parte, las ocupaciones y avasallamientos se han caracterizado por la incursión en predios cuya propiedad era detentada por conocidos empresarios, políticos e, inclusive, alguna institución estatal del país (Collana, Miguillas, Posada del Inca); o por la disputa de áreas de urbanización y lotes para la construcción de viviendas (Cochabamba, Viacha y Yucumo en el Beni), siendo una característica que, pese a tratarse de propiedades supuestamente abandonadas que no estarían cumpliendo ninguna función económica y social, en la generalidad de los casos las superficies no correspondían a grandes propiedades o latifundios improductivos. Al respecto, siendo que evidentemente se trató de movilizaciones desesperadas, explicables (aunque no justificables) por una necesidad emergente de acceso a la tierra y por la inexistencia de una política de redistribución de tierras que atienda a un amplio sector que ha quedado deambulando sin oportunidades para trabajar con dignidad, también lo es en el sentido de haber distorsionado y politizado una demanda justa al ejercerse actos de violencia, provocar destrozos e, inclusive, la muerte de personas que, por los indicios e información divulgada, hacen suponer hechos delictivos15 que se han sobrepuesto a la ya ilegal ocupación y avasallamiento de predios que pretendía establecer derechos al margen del ordenamiento y los procedimientos legales vigentes. Otra faceta de las ocupaciones y avasallamiento de tierras puede identificarse en las tierras bajas. Específicamente en el departamento de Santa Cruz, el avasallamiento y la toma de tierras coinciden en su localización con las mismas áreas que en 1997 fueron recuperadas y revertidas al Estado como consecuencia de la promulgación de la Ley Forestal, que fijó nuevos parámetros y otras obligaciones impositivas para acceder a las concesiones forestales.

15De hecho, hay investigaciones y procesos legales en curso en casos como el de la familia Dupleich en una propiedad de Inquisivi, con la frontera de Cochabamba.

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Estos extensos territorios, liberados del antiguo sistema de contratos de aprovechamiento forestal y que fueron devueltos al Estado, quedaron sujetos al proceso de saneamiento que, con el paso de los años, no sólo no se concretizó hasta hoy, sino que generó diferentes y polarizados derechos expectaticios que actualmente se manifiestan en los enfrentamientos y las mutuas amenazas que se han hecho públicos a través de los medios de comunicación. Casos como los referidos a las reservas forestales de El Chore y Guarayos en Santa Cruz son emblemáticos a este respeto. Queda pendiente la tarea de definir los derechos correspondientes y compatibilizar aquellas disposiciones legales entrecruzadas que propician el surgimiento de nuevos conflictos y enfrentamientos que en los años pasados ya cobraron vidas. Efectuando un repaso de aquellos factores que han contribuido a la emergencia de avasallamientos y ocupaciones de tierras en el Oriente, hay que mencionar los siguientes: CUADRO NO. 3 FACTORES PARA LA EMERGENCIA DE AVASALLAMIENTO DE TIERRAS EN EL ORIENTE Coexistencia de grandes propiedades y latifundios, junto a un masivo y creciente número de campesinos e indígenas que sobreviven en pequeñas extensiones o trabajan al servicio de latifundistas. Sobreposición de derechos y de formas de uso y tenencia de la tierra y de los recursos naturales (forestales, hidrocarburíferos, mineros e inclusive Áreas Protegidas) que dan lugar a disputas y enfrentamientos de hecho. Surgimiento de una nueva generación de campesinos y colonizadores (principal, aunque no exclusivamente provenientes del occidente del país) sin posibilidades de acceso a la tierra o que la poseen en extensiones insuficientes. Emergencia de un sentimiento regionalista excluyente, intolerante y agresivo que, inclusive, instiga al uso de la violencia; pero que además se ve indirectamente alentado por la inacción e inoperancia de las autoridades e instituciones llamadas por ley para mantener la paz social, hacer respetar el orden y las leyes, e investigar y sancionar a quienes ejerciten violencia y atenten contra la seguridad ciudadana. Alentamiento y creciente clima de intolerancia y hostilidad que ha dado lugar a la conformación de grupos armados y de choque, cuya base de sustentación es la exclusión racial, el regionalismo y la discriminación. Indefinición de derechos propietarios sobre la tierra, que se explica por un lento proceso de saneamiento de tierras que ya lleva cerca de diez años sin haber logrado los avances deseables; pero que además adolece de muy diversos cuestionamientos en cuanto a los procedimientos, la oportunidad y la legalidad de sus actuaciones. Existencia de una institucionalidad muy cuestionada en las diferentes instancias encargadas de llevar adelante el proceso de saneamiento de tierras, que son acusadas de estar politizadas y a cargo de personas que no cuentan con la imparcialidad, transparencia e idoneidad necesarias para llevar adelante el proceso, y que, más bien, son parte y están directamente vinculadas con las familias, grupos de poder económico y grandes empresas. Existencia de un mercado de tierras que funciona sobre la base de derechos aún no saneados ni legalizados, que no solamente coadyuva a un mayor desorden jurídico y de derecho propietario, sino que provoca e incentiva el surgimiento de conflictos y pugnas.

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Inexistencia de información oficial confiable y actualizada sobre la situación real del derecho propietario en las zonas de conflicto; y ausencia de mecanismos de alerta temprana e instancias institucionalizadas de diálogo y resolución pacífica de conflictos que permitan anticiparse y atender de manera oportuna y consensuada todos aquellos casos que vienen manifestándose desde años pasados con relación a los derechos sobre la tierra y el territorio. Elaboración propia

V. CONCLUSIÓN. LAS FASES DE AVANCE Y DESARROLLO DE LOS PLANTEAMIENTOS Y DEMANDAS DE LAS ORGANIZACIONES INDÍGENAS Y CAMPESINAS DURANTE EL ÚLTIMO QUINQUENIO

No es posible concluir este ensayo sin efectuar una aproximación a los momentos históricos más importantes que, según nuestro criterio, marcaron hitos y avances en la plataforma de demandas que el movimiento indígena y campesino del país fue formulando y alcanzando en sus luchas. En el campo relacionado a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, dos acontecimientos en la historia reciente del país han marcado hitos cuyas consecuencias determinaron cambios sustanciales en su favor. Primeramente, hay que mencionar el reconocimiento de cuatro territorios indígenas y la conformación de una comisión para elaborar una ley que regule los derechos de los indígenas del Oriente y la Amazonía del país, que finalmente se concretó en la reforma de la Constitución Política del Estado en 1994 donde, principalmente en los artículos 1 y 171, se reconocen los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades originarias, entendiéndolas, a partir de ese momento, como sociedades organizadas con identidad propia16. Posteriormente, largas negociaciones de por medio, se procede a la aprobación de la Ley INRA que junto a otras disposiciones conexas (como la Ley Forestal, la Ley de Participación Popular, etc.), establecen el marco jurídico sobre los derechos a la propiedad de Tierras Comunitarias de Origen y el acceso y uso de los recursos naturales. Al respecto, se debe hacer referencia a las marchas por el territorio y la dignidad de 1990 y por el territorio, los dere-

16El reconocimiento legal de los pueblos indígenas, entendidos como sociedades organizadas con identidad propia, en lugar de simples agrupaciones de individuos que comparten algunas características en el campo social y cultural, tiene una importancia trascendental puesto que ello no sólo significa haber superado muchos siglos de discriminación, marginamiento e, inclusive, desconocimiento de su existencia, sino que tiene la utilidad práctica de asignarles la capacidad de desenvolverse en forma colectiva en actos civiles y administrativos. Es decir, desempeñar colectivamente, como pueblos, los derechos y obligaciones establecidos por ley. Bajo este nuevo concepto constitutivo del Estado, finalmente se supera aquella incansable y reiterada intención de muchos gobiernos de “asimilar e incorporar dentro de los marcos de la nacionalidad” a los diversos pueblos indígenas, pero bajo el criterio de una homogenización idiomática, cultural y educativa que les despojaba de su identidad y cultura propias.

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chos políticos y el desarrollo económico de 199617 , que enmarcan el debate y la aprobación de las leyes señaladas. Como ya fue mencionado, la inserción de esos derechos en el marco legislativo del país ha coincidido con el proceso de transformaciones y modernización del Estado que se produjo en la década del noventa dentro del modelo neoliberal. Aquella primera manifestación de los cambios que se han ido sucediendo en el país desde 1985, y que en 1990 dio lugar a una primera marcha de los pueblos indígenas de las tierras bajas que buscaban su reconocimiento como pueblos, culturas y etnias diferentes y diversas, ha ido avanzando y desarrollándose para culminar con el establecimiento del primer gobierno indígena de Latinoamérica, emergente de las elecciones de diciembre de 2005, con un mandato popular del 54% de los electores. Por tanto, coincidiendo con el número de marchas indígenas desde 1990, se puede decir que existen también cuatro momentos en el avance y desarrollo de las demandas y reivindicaciones de los pueblos indígenas de Bolivia: El primero es la búsqueda por el reconocimiento y la incorporación de sus derechos en el marco legislativo del país, que pudo plasmarse con la aprobación de la reforma constitucional de 1994. El segundo es la demanda para que el Estado apruebe y establezca territorios comunes para que los pueblos indígenas aseguren su desenvolvimiento cultural, económico, social e histórico, sin que por ello pierdan su identidad, prácticas y costumbres en la forma de relacionarse con la naturaleza y la tierra. En este campo, la aprobación de la Ley INRA y el derecho a constituir TCO representan, básicamente, los logros de aquella segunda fase de reivindicaciones y demandas. El tercer momento coincide con la III Marcha nacional de pueblos indígenas y comunidades campesinas de las tierras bajas de Bolivia, que se fundamenta en la necesidad de agilizar, transparentar y priorizar el proceso de saneamiento de tierras, así como en la de anular y dejar sin efecto disposi-

17Existe una importante producción intelectual al respecto, pero valga resaltar los siguientes materiales: CIDOB, “La Marcha Indígena y el Papel de CIDOB. Un Balance Necesario” (1996) 2 CEJIS: Artículo Primero, Revista de Debate Social y Jurídico 88-92. Zulema Lehm, MILENARISMO Y MOVIMIENTOS SOCIALES EN LA AMAZONÍA BOLIVIANA. LA BÚSQUEDA DE LA LOMA SANTA Y LA MARCHA INDÍGENA POR EL TERRITORIO Y LA DIGNIDAD. Santa Cruz de la Sierra: APCOB, CIDDEBENI, OXFAM América, 1999. Xavier Albó, “El Sueño Pluricultural” en (1997) 19 Revista UNITAS 39-48. Wilder Molina, LA EMERGENCIA DEL MOVIMIENTO INDÍGENA DEL BENI EN EL CONTEXTO DEL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA EN BOLIVIA. DESDE LAS MOVILIZACIONES COMUNALES HASTA LA MARCHA POR EL TERRITORIO Y LA DIGNIDAD (Tésis de licenciatura). La Paz: Universidad Mayor de San Andrés, Facultad de Ciencias Sociales, Carrera de Sociología, 1997. Félix Patzi Paco, INSURGENCIA Y SUMISIÓN. MOVIMIENTOS INDÍGENO-CAMPESINOS (1983-1998). La Paz: Muela del Diablo (Colección comuna), La Paz, 1999.

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ciones y normas reglamentarias que habían sido aprobadas con posterioridad a la Ley INRA, pero que estaban desvirtuando, retrasando e impidiendo que dichas poblaciones hagan efectivos los derechos que ya tenían reconocidos (principalmente relacionados con la tierra y el territorio). Este tercer episodio del proceso reivindicativo indígena se ha concretado con la firma de un acuerdo nacional, la derogatoria y modificación de algunos instrumentos normativos y el compromiso de hacer efectivo, en el marco de un calendario, un conjunto de medidas adicionales en favor de los pueblos indígenas y comunidades campesinas de las tierras bajas18. Aunque evidentemente aquí no se hace mención a otra serie de reivindicaciones y demandas que se plantearon en otros campos, es indudable que lo principal (tanto en lo que se refiere a su priorización en el Manifiesto de Trinidad, la Plataforma de la GANPI y los posteriores convenios con el gobierno, así como en la exigencia de cumplimiento de los acuerdos) está relacionado con la Ley INRA, su reglamento y las disposiciones conexas que tienen que ver con el saneamiento y el derecho de acceso y propiedad de la tierra y los territorios. El cuarto y último momento es la realización de la IV Marcha nacional en 2002, que marca un avance cualitativo y políticamente trascendente porque las organizaciones indígenas y campesinas del país plantean la convocatoria a la Asamblea Constituyente19 , consigna que finalmente será incorporada a la agenda pública de manera irreversible como parte del mandato popular (al que se incluye la recuperación de los recursos hidrocarburíferos y el referéndum por las autonomías) en los acontecimientos de octubre de 2003. A partir de aquella revuelta popular, que implicó la expulsión y renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada a la presidencia de la República, los movimientos indígenas fueron trabajando la incorporación de los derechos indígenas y ambientales en la nueva Ley de Hidrocarburos, finalmente aprobada en mayo de 2005; así como la búsqueda de consensos para una propuesta de Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente que, en su proceso de debate, dio lugar al establecimiento de un Pacto de Unidad de las organizaciones de campesinos e indígenas de las tierras altas y bajas del país20.

18En rigor, debe señalarse que el gobierno firmó dos convenios en los que compromete el cumplimiento de los acuerdos alcanzados. El primero, denominado GANPI, fue firmado con la dirigencia principal de la CIDOB en la ciudad de Santa Cruz; el segundo, conocido como Convenio de Montero de 15 de julio del 2000, fue firmado por ejecutivos de las organizaciones indígenas, de campesinos y colonizadores que, para garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos, aseguraron la participación de la Iglesia Católica, el Defensor del Pueblo y la Asamblea Permanente de Derechos Humanos de Bolivia como garantes. 19Específicamente se plantea la aprobación de una Ley de Necesidad de Reforma Constitucional que incluya la convocatoria a una Asamblea Constituyente, sin la mediación de los partidos políticos. 20El Pacto de Unidad se dio sobre la base del Bloque Oriente que, en el ínterin y el inicio de la nueva marcha, firmó un convenio con el gobierno de Carlos Mesa.

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En perspectiva, y buscando sintetizar la significación de estos cuatro momentos de la historia reciente de los movimientos y marchas de los pueblos indígenas y comunidades campesinas de Bolivia, se podría afirmar que corresponden con el sucesivo avance de: a) el reconocimiento de sus derechos colectivos como pueblos con identidad propia; b) la demanda y obtención de las tierras y el territorio que tradicionalmente ocuparon para ejercer sus prácticas sociales, culturales y económicas; c) la búsqueda por agilizar y trasparentar el proceso de saneamiento y lograr la consolidación de la propiedad sobre las tierras y territorios demandados, a fin de evitar la superposición de terceros y el avasallamiento dentro de sus territorios; y d) la emergencia protagónica de las organizaciones indígenas y campesinas del país en el escenario nacional a partir de las elecciones de 2002, que dan por resultado la incorporación de un importante contingente de parlamentarios indígenas en el Congreso Nacional, para consolidar su presencia con la revuelta nacional de octubre de 2003 y las movilizaciones nacionales de mayo y junio de 2005 que terminan por establecer una nueva fase histórica, con el establecimiento del primer gobierno indígena de Latinoamérica, luego de las elecciones de diciembre.

Más puntualmente, después de las elecciones de 2002 y, especialmente luego de la revuelta de octubre de 2003, está claro que se ha hecho patente la presencia y la fuerza de los movimientos indígenas y campesinos en el escenario nacional para que, luego de las elecciones de 18 de diciembre de 2005, se traduzcan en poder político con el agregado de que dicho proceso ha coadyuvado a replantear el concepto de democracia. Las elecciones de 2002 mostraron que a futuro ya no sería posible hablar de gobernabilidad y legitimidad gubernamental sin tomar en cuenta, como fuerza fundamental para la construcción de mayorías electorales, a los representantes indígenas. Así mismo, desde octubre de 2003, tampoco ya es posible hablar de democracia representativa asentada en acuerdos partidarios de gobernabilidad porque, a partir de las sucesiones presidenciales que le siguieron, el pueblo y la ciudadanía reclaman una democracia participativa e intercultural como única forma de construir estabilidad política, orden estatal y legitimidad. Por lo tanto, el nuevo escenario nacional plantea la necesidad de pasar del solo reconocimiento pluricultural y multiétnico, ya establecido en la Constitución de 1994, a un ejercicio y praxis intercultural sin exclusiones ni discriminación. Observados los acontecimientos en perspectiva, seguramente coincidiremos en que el año 2003 estuvo signado por graves y trascendentales situaciones de convulsión y revueltas sociales que han derivado en la sucesión

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presidencial en el marco constitucional y democrático del país, pero cuya base se ha sustentado en un profundo cuestionamiento del sistema económico neoliberal y del propio concepto de democracia representativa que se sostuvo sobre la base de acuerdos y pactos interpartidarios que aseguraban gobernabilidad a los regímenes desde 1985. Octubre de 2003 puede ser entendido como un momento histórico que replantea el concepto de democracia, cuestiona el régimen económico neoliberal y establece una agenda de transformaciones profundas en democracia. En lo que hace a los conflictos, octubre marca también una diferencia sustancial entre lo que antes era entendido como una acumulación histórica de demandas sociales que buscaban ser atendidas y resueltas por el gobierno de turno, y lo que es -después de octubre-, más bien, una expresión de la crisis institucional y de Estado. Posteriormente, en 2004, lo que se cuestiona son los límites de la democracia alcanzada y se pone en jaque al antiguo sistema democrático representativo basado en los acuerdos interpartidarios. Ese año se caracteriza por el impulso a profundas transformaciones que se agendan junto a la decisión de llevar adelante la Asamblea Constituyente, el referéndum autonómico y la aprobación de la nueva Ley de Hidrocarburos. Aquel año también marca una diferencia importante en cuanto al contenido y la orientación del gobierno, puesto que, a diferencia de los anteriores (cuyos rasgos principales fueron el autoritarismo, el uso de la violencia, la gobernabilidad basada en acuerdos interpartidarios y un posicionamiento neoliberal en la economía), el gobierno de Carlos Mesa, careciendo de sustento partidario en su gestión, privilegió el respeto de los derechos humanos y optó por la vía del diálogo en la resolución de los conflictos sociales. Sin embargo, a medida que avanzaba el periodo de gestión gubernamental, si bien se tuvo el mérito de desenvolverse en el marco de una política de respeto a los derechos humanos que evitó la pérdida de vidas humanas, heridos y víctimas que en el pasado inmediato eran la característica principal de los conflictos asociados a la tierra; en cambio, no tuvo la continuidad, la fuerza ni el acompañamiento integral del conjunto de la estructura gubernamental y el propio Presidente de la República, puesto que, para fines de 2004, lo que había prevalecido fue la atención y resolución de los diversos conflictos sociales planteados. Es decir, nuevamente se entró en aquel círculo perverso de conflictos y convenios que caracterizó a los gobiernos precedentes, que deja de lado la implementación de políticas estatales, pero sobre todo compromete acuerdos que no sólo se convierten en una permanente rémora para avanzar en los asuntos medulares, sino que distorsionan la posibilidad de aplicar políticas integrales y de consenso. Una vez establecida la denominada “agenda de octubre” que marca un hito en la definición de tareas de cambio estructural para el país, 2004 fue especialmente activo en el debate y generación de iniciativas legislativas

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vinculadas, principalmente, con la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente y la nueva Ley de Hidrocarburos. Teniendo como telón de fondo un contexto de muy elevada convulsión social, durante aquel año se percibió el surgimiento de movimientos regresivos muy politizados que, inclusive, promovieron acciones ilegales en contra del Estado de derecho vigente y que, en algunos casos, desvirtuaron las demandas y los derechos reivindicados. Pero, principalmente, contribuyeron a debilitar el Estado y a la propia democracia. Las sucesiones presidenciales que se produjeron en ese corto periodo son una muestra de la crisis estatal y del modelo neoliberal que durante algo más de 20 años había regido el país. Para concluir, es necesario admitir, finalmente, que toda esta problemática debe analizarse incluso más allá del específico tema agrario y que el tema tierra-territorio, junto a los derechos de los pueblos indígenas, debe ser engarzado en el análisis de la realidad estructural de un modelo económico que ha hecho a los más desprotegidos no sólo pobres, no sólo incapaces de expresar sus intereses, sino que los ha transformado en miserables y delincuentes. Es decir, admitir que el tema tierra (así como ha sido tratado) tiene profundas raíces ideológicas de explotación y que no podrá salirse de esta esfera de violencia sino a través de una mirada que nos reconcilie como bolivianos y como seres dignos con iguales derechos.

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