D I C T A M E N 5/2013, de 20 de junio, sobre el Real decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación ____________________________________________________________

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación (BOE núm. 69, de 21 de marzo de 2013).

Palau Centelles Baixada de Sant Miquel, 8 - 08002 Barcelona Tel. + 34 93 317 62 68 Fax + 34 93 318 17 20 [email protected]

ANTECEDENTES

1. El día 6 de junio de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. núm. 3251) un escrito de 4 de junio de 2013, de la vicepresidenta del Gobierno, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 7 de mayo de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre el Real decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación (BOE núm. 69, de 21 de marzo de 2013).

Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 7 de mayo de 2013, había formulado el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado con relación al citado Real decreto. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo, para el caso de que se acordara interponer el correspondiente conflicto positivo de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 6 de junio de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. Se designó ponente del citado Dictamen al consejero Joan Ridao Martín.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la

2

información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación al objeto del Dictamen.

4. En fecha 12 de junio de 2013 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3280) un escrito de documentación complementaria enviado por la directora del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Catalunya, con la respuesta

dada

por

el

Gobierno

del

Estado

al

requerimiento

de

incompetencia.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 20 de junio de 2013.

FUNDAMENTOS

JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

1. Como ya se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita que este Consell se pronuncie sobre diversos preceptos del Real decreto 189/2003, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación (en adelante, Real decreto 189/2013). Este Dictamen se emite con carácter previo a la eventual interposición de un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional (arts. 76.3 EAC y 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).

En el presente fundamento jurídico analizaremos, en primer lugar, de manera sucinta, el contenido del referido Real decreto y su contexto

3

normativo. A continuación, expondremos los argumentos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad formuladas por la solicitud de dictamen, así como los términos de la respuesta del Gobierno del Estado al requerimiento efectuado por el Gobierno de la Generalitat, con el fin de delimitar el objeto del Dictamen. Finalmente, reseñaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar adecuada respuesta a las cuestiones que nos plantea la petición del Gobierno.

2. El Real decreto 189/2013, objeto de la solicitud de dictamen, se inscribe en el marco normativo de la formación profesional y, más específicamente, en el llamado subsistema de formación profesional para el empleo, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, «está constituido por un conjunto de iniciativas, medidas e instrumentos que pretenden, a través de la formación de los trabajadores y de la acreditación de su cualificación, dar respuesta a sus necesidades personales y profesionales de inserción y reinserción en el sistema productivo y contribuir a la mejora de la competitividad de las empresas». Este subsistema de formación profesional para el empleo se desarrolla en el marco del «Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional», creado por la Ley orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional, del que es parte integrante el «Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales» (art. 7 LO 5/2002).

Dentro de este subsistema formativo, los certificados de profesionalidad, regulados por el Real decreto objeto de solicitud, se configuran como el documento, de carácter oficial y validez en todo el Estado, acreditativo de las cualificaciones

profesionales

del «Catálogo

Nacional de

Cualificaciones

Profesionales» adquiridas a través de procesos formativos o del proceso de reconocimiento de la experiencia laboral y de vías no formales de formación (art. 8.1 LO 5/2002 y art. 26.3 de la Ley 56/2003). La regulación del contenido y efectos de estos certificados, así como de las vías para

4

obtenerlos y de los aspectos relativos a la impartición y evaluación de las correspondientes ofertas de formación profesional para el empleo, fue objeto del Real decreto 34/2008, que, ahora, se modifica mediante el Real decreto 189/2013, solicitado.

De acuerdo con el preámbulo de este último, las modificaciones de determinados preceptos del Real decreto 34/2008 tienen por objeto, por un lado, adecuar la normativa de los certificados de profesionalidad a la nueva regulación del contrato para la formación y el aprendizaje, introducida por la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, y desarrollada por el Real decreto 1529/2012, de 8 de noviembre. Por otro lado, se fijan los requerimientos para la acreditación de centros con oferta de teleformación, así como de los tutores-formadores; se amplía la participación en la oferta formativa a los centros de iniciativa privada y a las empresas, y se establecen medidas para favorecer la gestión eficaz de la oferta formativa y mejorar el seguimiento de la calidad de su desarrollo.

El Real decreto 189/2013 está integrado por cuatro artículos: el primero de ellos modifica el Real decreto 34/2008, mientras que el resto modifica los reales decretos por los que se establecen los certificados profesionales de las familias profesionales correspondientes; dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, cuatro disposiciones finales y dos anexos. De acuerdo con la disposición final segunda, el Real decreto se dicta al amparo de los títulos competenciales del Estado previstos en los apartados 7 y 30 del artículo 149.1 CE.

3. Del conjunto de previsiones normativas del Real decreto 189/2013, la solicitud del Gobierno pide nuestro dictamen sobre el apartado cinco del artículo primero, en la modificación que realiza del artículo 10.5 RD 34/2008, y también sobre los apartados siete y doce de este mismo artículo, que añaden al Real decreto 34/2008, respectivamente, los artículos 12 bis y 19.

5

Todos estos preceptos tienen en común la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de competencias ejecutivas de acreditación y autorización en relación con la formación referida a los certificados de profesionalidad en la modalidad de teleformación.

El artículo 10 RD 34/2008, en la redacción dada por el apartado cinco del artículo primero RD 189/2013, objeto del Dictamen, regula los requisitos de las dos modalidades en que puede impartirse la formación relativa a los certificados de profesionalidad, la presencial y la teleformación. En este sentido, debemos señalar que el Real decreto 189/2013 reduce a estas dos tipologías de impartición las cuatro originalmente previstas por el Real decreto 34/2008, que incluía, también, la modalidad a distancia y la mixta. De acuerdo con el apartado 2 de este artículo 10, la modalidad de impartición mediante teleformación se define como aquella que realiza las acciones formativas, combinadas totalmente o en parte con formación presencial, a través de las tecnologías de la información y la comunicación, de modo que posibilita la interactividad de alumnos, tutores-formadores y recursos situados en lugares diferentes. Según el apartado 5 del propio artículo, la modalidad de teleformación debe articularse a través de una plataforma virtual de aprendizaje que asegure la gestión de los contenidos y el seguimiento y evaluación de los participantes, que debe ser autorizada por el Servicio Público de Empleo Estatal.

El artículo 12 bis RD 34/2008, que añade el apartado siete del artículo primero RD 189/2013, regula los requisitos generales de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad y, en concreto, el apartado 4 de este artículo 12 se refiere a los centros que impartan esta formación en la modalidad de teleformación y prevé que sean acreditados por el Servicio Público de Empleo Estatal.

6

El artículo 19 RD 34/2008, introducido ex novo por el apartado doce del artículo primero RD 189/2013, regula las acciones formativas no financiadas con fondos públicos realizadas por empresas y centros de iniciativa privada. Específicamente, el apartado 2 del citado artículo 19 establece que la administración competente a la que corresponde la autorización, evaluación, seguimiento y control respecto de estas acciones formativas es el servicio público de empleo de la comunidad autónoma donde esté ubicado el centro de formación y deba llevarse a cabo la acción formativa. En el caso de acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación, se entiende por «administración» el Servicio Público de Empleo Estatal.

En relación con estos tres preceptos, la solicitud del Gobierno plantea dudas sobre si respetan el orden de distribución competencial establecido en la Constitución

y

las

competencias

estatutariamente

asumidas

por

la

Generalitat de Catalunya. De acuerdo con el escrito de solicitud, que se remite al requerimiento de competencia planteado ante el Gobierno del Estado, la atribución al Estado por parte de los citados preceptos de competencias ejecutivas en materia laboral puede lesionar la competencia ejecutiva de la Generalitat (art. 170.1 EAC), al no respetar los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para considerar justificado constitucionalmente el traslado en favor del Estado de funciones ejecutivas que corresponden a las comunidades autónomas. Se cita, en este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la apreciación especialmente restrictiva de la excepcionalidad de la justificación de que el Estado retenga funciones ejecutivas en una materia como la laboral sobre la que le corresponde una competencia normativa plena. En particular, se afirma que «el establecimiento de “medidas para favorecer la gestión eficaz de esta oferta y para mejorar el seguimiento de la calidad en el desarrollo de la actividad formativa”

[...]

no

puede comportar la ruptura del orden

competencial constitucionalmente establecido, de manera que el “Servicio Público de Empleo Estatal” venga a asumir la realización de unas funciones

7

de naturaleza ejecutiva que, en Cataluña, son competencia del Servicio Público de Empleo de la Generalitat». El escrito pone de manifiesto que en la regulación del Real decreto 34/2008 no se preveía diferencia alguna entre las diversas modalidades de impartición de la formación a efectos de determinar la administración competente y, por tanto, las comunidades autónomas podían ejercer sus competencias ejecutivas en relación con la modalidad de teleformación.

Con el fin de fijar los términos de la controversia competencial, procede, asimismo, mencionar los argumentos principales aducidos por el Gobierno del Estado en respuesta al requerimiento formulado por el Gobierno de la Generalitat. En este sentido, el Estado reconoce, en primer lugar, que los preceptos solicitados se encuadran en la materia laboral y que el reparto competencial está determinado por los artículos 149.1.7 CE y 170 EAC. En segundo lugar, afirma que los medios tecnológicos, cuando operan como instrumentos de la acción pública, son competencialmente «neutros». Y, en tercer lugar, argumenta que la teleformación puede ofrecerse y desarrollarse potencialmente en el ámbito estatal, razón por la cual excede del ámbito territorial de una comunidad autónoma y se justifica la atribución de las competencias cuestionadas al Servicio Público de Empleo Estatal, con el fin de garantizar una oferta homogénea y coherente para todo el Estado.

4. Finalmente, para dar respuesta a la petición del Gobierno, en el fundamento

jurídico

segundo

trataremos

el

marco

constitucional

y

estatutario de distribución de competencias aplicable a los programas de formación ocupacional y continua, así como la regulación de los certificados de profesionalidad y los requerimientos para la acreditación de centros con oferta de teleformación; y en el fundamento jurídico tercero, aplicaremos el canon a los preceptos examinados específicamente, para determinar su adecuación

al

orden

constitucional

competencias.

8

y

estatutario

de

distribución

de

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo a la formación profesional

1. Según la disposición final segunda del Real decreto 189/2013, este se dicta al amparo de los títulos competenciales previstos en los artículos 149.1.7 y 149.1.30 CE. El primero atribuye al Estado la competencia sobre la «[l]egislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas» y el segundo reserva al Estado la competencia para establecer la «[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia». Por otra parte, en el escrito de solicitud presentado por el Gobierno se alega que los preceptos cuestionados vulneran la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de «Trabajo y relaciones laborales» ex artículo 170.1 EAC, «que incluye en todo caso [...] b) Las políticas activas de empleo, que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo, y también la gestión de las correspondientes subvenciones».

De acuerdo con nuestro proceder consultivo habitual, ante la invocación indistinta de más de un título competencial, es necesario que, en primer lugar, realicemos el encuadre material de los preceptos solicitados (art. primero, apdos. cinco, siete y doce RD 189/2013, en la nueva redacción que dan a los arts. 10.5, 12 bis.4 y 19.2 RD 34/2008), teniendo en cuenta su finalidad

y

contenido.

Seguidamente,

deberemos

identificar

el

título

prevalente y exponer el canon constitucional y estatutario de aplicación.

Según lo anterior, en vista de la descripción efectuada en el fundamento primero de los preceptos cuestionados, podemos afirmar que tienen por

9

objeto regular una serie de acciones ejecutivas relativas a las políticas activas de fomento del empleo. En concreto, reservan a favor del Servicio Público de Empleo Estatal la realización de determinadas funciones de naturaleza ejecutiva, todas ellas en relación con la modalidad de impartición de «procesos formativos mediante teleformación».

En consecuencia, según la jurisprudencia constitucional y la propia doctrina de este Consell, la formación profesional ocupacional se inscribe en la materia «legislación laboral» ex artículo 149.1.7 CE, puesto que está relacionada con la regulación de un derecho concreto de los trabajadores en el marco de la relación laboral. De este modo se descarta «que este tipo de formación se pudiera insertar en la materia “enseñanza”» (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3), lo que determina que no sea de aplicación el artículo 149.1.30 CE, invocado por la disposición final segunda del Real decreto 189/2013. En este sentido, la formación profesional reglada se ubica en el sistema educativo y, por tanto, en el ámbito de las competencias educativas, mientras que la formación profesional ocupacional y la continua encajan en el ámbito laboral, porque la primera se dirige a la inserción y reinserción laboral de los trabajadores, y la segunda busca el mantenimiento de las aptitudes y cualificaciones profesionales a lo largo de la vida laboral. En el marco de esta interpretación consolidada, un buen número de comunidades autónomas, entre ellas Cataluña, han asumido las funciones ejecutivas en materia de formación ocupacional mediante la gestión realizada por organismos públicos propios. Concretamente, la normativa catalana de aplicación está integrada por la Ley 17/2002, de 5 de julio, de ordenación del sistema de empleo y de creación del Servicio de Empleo de Cataluña y por el Decreto 182/2010, de 23 de noviembre, de ordenación de la formación profesional para el empleo en Cataluña.

2. El régimen competencial de la materia «laboral», y en especial de la formación profesional ocupacional, ha sido objeto de un detallado examen en

10

diversos dictámenes del Consell, a los que debemos realizar necesariamente una remisión en aras de la brevedad (DCGE 3/2013, de 26 de febrero, FJ 3; 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 2, y 5/2012, de 3 de abril, FJ 3). Con respecto a esta cuestión, sin embargo, debemos recordar que la función ejecutiva corresponde, con carácter general, a la Generalitat de Catalunya, respetando la competencia del Estado para desarrollar la legislación laboral. Por lo que ahora interesa, sobre la citada formación profesional ocupacional «el Estado dispone de la legislación, entendida en sentido material, mientras que las comunidades autónomas pueden desarrollar un conjunto de actuaciones precisas para poner en práctica la normativa reguladora, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios y la regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4). En este punto, debemos recordar que el Estatuto vigente atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de trabajo y relaciones laborales (art. 170.1 EAC), que en todo caso incluye “[l]as políticas activas de empleo, que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo [...]” (apdo. b) y “[l]as cualificaciones profesionales en Cataluña” (apdo. c)» (DCGE 17/2012, FJ 2).

En esta misma línea, la regla general del artículo 112 EAC establece que «[c]orresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública».

Teniendo en cuenta el amplio alcance de la competencia legislativa laboral del Estado, las STC 111/2012, de 24 de mayo (FJ 5, 6, 7 y 11), y 16/2013, de 31 de enero (FJ 3 y 8), han resuelto que los órganos estatales no pueden

11

reservarse funciones ejecutivas autonómicas, puesto que la competencia normativa plena del Estado se extiende a todo tipo de acciones formativas, independientemente de su modalidad de impartición (presencial o con teleformación). Ello es relevante porque las competencias de titularidad autonómica no pueden verse en ningún caso alteradas, hasta el punto de desapoderar a la comunidad de su capacidad de realizar actividades relacionadas con su competencia, cuando se produzcan cambios en los medios técnicos que guardan relación instrumental con la actividad ejecutiva en cuestión (STC 76/1984, de 29 de junio, FJ 1).

3. Una vez expuesto el parámetro competencial, hay que admitir que, en ocasiones, el Tribunal Constitucional ha estimado, con carácter excepcional y para algunos supuestos tasados en que el fenómeno objeto de la competencia genera consecuencias más allá del territorio de la comunidad, la posibilidad de atribuir al Estado funciones ejecutivas de la normativa laboral, que corresponden, en principio, a las comunidades autónomas (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11). El propio Tribunal ha enfatizado que, dado que la amplia competencia normativa del Estado ya garantiza «en tan alto grado la unidad de acción», debe «apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas» (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7; y en el mismo sentido, STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11, y 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 5).

En relación con estos factores de supraterritorialidad que podrían legitimar la exclusión de la gestión descentralizada de la competencia, debemos indicar, en primer lugar, que el hecho de que una comunidad autónoma actúe sobre fenómenos, situaciones o relaciones que excedan de su territorio no comporta necesaria ni automáticamente que la gestión de esta actuación deba corresponder al Estado (STC 244/2012, FJ 7). En estos casos, al Estado

12

le corresponde fijar los puntos de conexión que permitan el ejercicio ordinario de la actividad de gestión de las comunidades autónomas.

A fin de que el carácter supraterritorial del objeto sobre el que se ejerce la función de ejecución comporte el desplazamiento excepcional de

su

titularidad en favor del Estado, deben concurrir factores adicionales que lo justifiquen, en concreto, solo cuando «la actividad pública no admita fraccionamiento resulta justificado el ejercicio por el Estado de una competencia de ejecución que no le está atribuida» (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5). En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha identificado como supuestos de no fraccionamiento únicamente los casos de actos de ejecución que, descartada la posibilidad de articularlos mediante mecanismos de cooperación y coordinación, produzcan consecuencias más allá del territorio de las comunidades autónomas que comporten márgenes tan amplios de discrecionalidad que tan solo puedan ser atribuidos a instancias que garanticen la unidad de criterio, o que ocurran en un ámbito en el que se den intereses contrapuestos de diferentes comunidades autónomas (STC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 11; 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 4; 156/2011, de 18 de octubre, FJ 3, y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11).

4. En último término, cabe mencionar específicamente la cuestión de la incidencia de las tecnologías de la información y la comunicación (en adelante, TIC) en el sistema de distribución competencial, especialmente en el ámbito de la formación profesional, en el que, desde hace tiempo, opera la modalidad de teleformación. En este sentido, no puede decirse en ningún caso que su impacto haya configurado una nueva competencia en favor del Estado, y tampoco en el ámbito de la formación ocupacional por medios telemáticos (teleformación), en que las comunidades autónomas ya ejercían sus competencias ejecutivas desde la entrada en vigor del Real decreto 34/2008, que ahora ha sido modificado.

13

Las nuevas tecnologías, cuando se convierten en un instrumento de la actuación de los poderes públicos, no constituyen una materia competencial ex novo que deba asumir el Estado, tal como se reconoce en el propio escrito de respuesta al requerimiento de incompetencia formulado por el Gobierno, sino una forma diferente de ejercer las actualmente existentes, de modo que los litigios que puedan presentarse deberán resolverse de acuerdo con el sistema de reparto competencial vigente. Desde este punto de vista, puede afirmarse sin duda la existencia de un criterio interpretativo general de no desplazamiento de la competencia en razón del progreso de las tecnologías de la información o de la utilización de la red.

Tercero. Examen de la adecuación de los preceptos del Real decreto 189/2013 al orden constitucional y estatutario de competencias

1. Una vez establecido el parámetro de constitucionalidad y estatutariedad relativo al ámbito de la formación profesional ocupacional impartida en la modalidad de teleformación, nos corresponde aplicarlo a los preceptos objeto de dictamen con el fin de analizar su adecuación a las previsiones contenidas en el bloque de la constitucionalidad (arts. 149.1.7 CE y 170.1.b EAC).

En esencia, se trata de emitir nuestra opinión consultiva sobre los artículos 10.5, 12 bis.4 y 19.2 del Real decreto 34/2008, de 18 de enero, según la nueva redacción otorgada por el artículo primero del Real decreto 189/2013, en los que se ha operado, en contraste con la regulación anterior, un desplazamiento

de

funciones

ejecutivas

autonómicas

en

materia

de

formación ocupacional, impartida en la modalidad de teleformación, a favor del Servicio Público de Empleo Estatal, en detrimento de sus órganos autonómicos homólogos, a efectos de obtener el correspondiente certificado de profesionalidad.

14

En concreto, estos preceptos atribuyen actualmente al Servicio Público de Empleo Estatal un conjunto de funciones ejecutivas y de gestión que, como se ha dicho, hasta la entrada en vigor del Real decreto ejercían los órganos autonómicos, y que tienen como último objeto controlar la actividad de formación profesional impartida por determinados centros, en la modalidad de teleformación, para adecuarla en todos sus estadios a los requisitos exigidos por la normativa estatal. Por este motivo, los referidos preceptos asignan al órgano estatal la «autorización» de la «plataforma virtual de aprendizaje» a través de la que se realiza este tipo de formación, con el fin de asegurar la gestión de los contenidos y el seguimiento y evaluación de los participantes (art. 10.5); la acreditación de los centros que imparten la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la citada modalidad (art. 12 bis.4); y la autorización, evaluación, seguimiento y control de las acciones formativas no financiadas con fondos públicos realizadas por empresas y centros de iniciativa privada, también en la misma modalidad

(art.

19.2);

preceptos,

todos

ellos,

que

examinaremos

a

continuación separadamente.

2. El artículo 10, rubricado «Modalidades de impartición de la formación referida a los certificados de profesionalidad», establece en su apartado 5 que: «Cuando la formación vinculada a los certificados de profesionalidad se desarrolle mediante teleformación, deberá realizarse a través de una plataforma virtual de aprendizaje, autorizada por el Servicio Público de Empleo Estatal, que asegure la gestión de los contenidos y el seguimiento y la evaluación de los participantes». De esta manera, el Estado se atribuye no solo la «regulación» de esta modalidad concreta y los «requisitos» de accesibilidad y diseño comunes, sino también la «autorización» de la plataforma virtual de aprendizaje a que se refiere este apartado.

15

Con todo, debemos tener presente que el citado artículo 10 introduce hasta tres

tipos

de

controles

o

modalidades

de

intervención

atribuidos

a

administraciones distintas. Efectivamente, además del control que comporta la autorización de la formación en línea, realizada a través de una plataforma virtual de aprendizaje, que corresponde, como se ha dicho repetidamente, al Servicio Público de Empleo Estatal (art. 10.5), se atribuye a los servicios públicos de empleo competentes la evaluación de los módulos formativos que se realicen mediante teleformación, así como la autorización para elaborar y supervisar una prueba de evaluación final de carácter presencial (art. 10.6); y, finalmente, se asigna al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, previo informe de las comunidades autónomas, la determinación de las condiciones de impartición de los certificados de profesionalidad en las diferentes modalidades con el fin de garantizar la calidad de impartición (art. 10.7).

A) En primer lugar, debemos señalar que los requerimientos que se establecían normativamente hasta el momento de la entrada en vigor del Real decreto 189/2013 eran sustancialmente idénticos, tanto para la formación presencial como para la formación en línea o teleformación. No puede pasar inadvertido que la redacción original del Real decreto 34/2008, modificado por el Real decreto que ahora se dictamina, ya preveía de manera muy reveladora que «la formación podrá impartirse de forma presencial, a distancia, teleformación o mixta» (art. 10.1), sin introducir diferencia alguna con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas de carácter ejecutivo, en razón del uso de una u otra modalidad de impartición. La autorización de una plataforma virtual de aprendizaje constituye el ejercicio de una función ejecutiva típica que se proyecta sobre una actividad particular, que, por lo que ahora nos interesa, no utiliza los soportes físicos habituales sino que se desarrolla en el espacio virtual, a través de las tecnologías de la información y la comunicación.

16

Ciertamente, el instrumento mediante el que los centros acreditados, radicados en el territorio de Cataluña, desarrollan las actividades de formación profesional en la modalidad de teleformación es la red en línea, en la que el uso masivo de Internet es el medio de comunicación habitual. No obstante, una mera comprobación de la actividad formativa de base resulta suficiente para concluir que la teleformación utiliza exclusivamente un medio técnico que guarda una relación puramente instrumental con la actividad formativa. Ello es así porque, en puridad, una plataforma de teleformación no es más que una aplicación informática abierta, diseñada para facilitar la enseñanza en línea, a la que se accede a través de la red utilizando un navegador o un programa específicamente desarrollado por la plataforma.

Este mismo criterio subyace en la previsión del artículo 12 bis.4, tercer párrafo, en el que precisamente se respetan de forma explícita las competencias autonómicas al atribuir a los «Servicios Públicos de Empleo, en su respectivo ámbito de gestión, el seguimiento y control de las acciones formativas

impartidas

por

los

centros

vinculadas

a

certificados

de

profesionalidad en la modalidad de teleformación». Paradójicamente, esta manifestación del principio de territorialidad de las competencias, que debería ser la regla general, está exceptuada en el artículo 10.5, que ahora se examina.

Por este motivo, el instrumento o soporte que utilicen los centros para realizar esta actividad de formación profesional, independientemente de que ello pueda requerir una regulación específica, de acuerdo con sus particulares características técnicas, no puede alterar la titularidad de las competencias de ejecución controvertidas, que se determina según las

reglas de

distribución competencial que derivan del bloque de la constitucionalidad (en nuestro caso, arts. 149.1.7 CE y 170.1.b EAC). Así, al corresponder a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia laboral y, específicamente, en materia de formación profesional ocupacional, esta titularidad no puede

17

ser alterada por el hecho de que el medio técnico utilizado para impartir este tipo de formación sean las plataformas virtuales de aprendizaje, y no otro tipo de soporte más tradicional.

En este sentido, aunque desde otra perspectiva, el Tribunal Constitucional ha destacado el carácter instrumental de diferentes actividades respecto del ejercicio de las competencias constitucional y estatutariamente atribuidas, con la consecuencia de que la titularidad de las citadas actividades corresponde al titular de la competencia sustantiva sobre la que recaen, como sucede, por ejemplo, con la actividad de cartografía (STC 76/1984, de 29 de junio, FJ 1), aunque se trata de una materia de naturaleza muy distinta. De lo anterior puede inferirse que lo instrumental sigue la competencia sustantiva; en el caso que nos ocupa, las funciones ejecutivas sobre la formación ocupacional, en su modalidad de teleformación (art. 170.1.b EAC).

En definitiva, las TIC no constituyen una nueva materia ajena a los criterios constitucionales y estatutarios de distribución de competencias; sino que, por el contrario, la informática y los demás medios tecnológicos son elementos competencialmente neutros que no subvierten el sistema de reparto competencial del bloque constitucional. Así, el ejercicio de las competencias autonómicas se ha adaptado con naturalidad al uso creciente de los medios telemáticos en todos los ámbitos, también en los formativos, como lo demuestra sobradamente la experiencia universitaria de educación en línea.

B) En segundo lugar, una vez afirmada la irrelevancia o inocuidad en términos de ejercicio competencial de los medios telemáticos, en razón de su carácter meramente instrumental, debemos determinar si la reserva al Estado de competencias ejecutivas está justificada desde la perspectiva constitucional y estatutaria, con el supuesto fin de garantizar una oferta homogénea y coherente para el potencial conjunto de usuarios de todo el

18

Estado. Como se ha dicho en el fundamento jurídico precedente, el legislador estatal tiene potestad normativa plena para regular lo relativo a las acciones formativas, ya sea en la modalidad presencial, ya sea en la de teleformación, hasta el punto de que a las comunidades autónomas no les queda prácticamente ningún tipo de espacio para la regulación (STC 16/2013, de 31 de enero, FJ 3). En consecuencia, la homogeneidad de la citada formación puede alcanzarse en el nivel normativo, siendo del todo innecesario e improcedente privar a la Generalitat de sus facultades de gestión, según lo previsto en el bloque constitucional.

Solo hay que examinar la propia regulación cuestionada para observar que la potestad de autorización de las plataformas de aprendizaje (art. 10.5) consiste en una actividad administrativa reglada, esto es, que se circunscribe a la mera comprobación del cumplimiento de unos requisitos establecidos previamente por las instancias estatales. En este sentido, el artículo 10.7 habilita al Ministerio de Empleo para dictar las normas precisas sobre las condiciones de impartición en las diferentes modalidades con la finalidad de garantizar su calidad. Esta densidad normativa garantiza por sí sola en «alto grado [el objetivo de] la unidad de acción», de modo que el traslado de la competencia ejecutiva de manos autonómicas a favor del Estado, para garantizar supuestamente la unidad del sistema y solucionar eventuales discrepancias

entre

las

administraciones

autonómicas,

no

solo

debe

apreciarse forzosamente de forma muy restrictiva (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11, y 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7), sino que en el presente caso no estaría fundamentado, puesto que, como hemos dicho, la función de autorización de la plataforma virtual se configura claramente como una ejecución reglada, cuyo ejercicio material debe corresponder a la Generalitat (art. 170.1.b EAC).

En conclusión, el artículo 10.5 RD 34/2008, en la redacción dada por el apartado cinco del artículo primero del Real decreto 189/2013, cuando

19

atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia para autorizar la plataforma virtual de aprendizaje, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículo 170.1.b EAC.

3. El artículo 12 bis hace referencia al marco de los «Requisitos generales de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad», y establece en su apartado 4, tercer párrafo, solicitado, que «[l]a acreditación de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la modalidad de teleformación será realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal».

Tal como se ha expresado respecto del artículo 10.5, la normación que contiene el Real decreto objeto de dictamen demuestra que el Estado puede regular, y de hecho regula, de forma asaz extensa, todo lo relativo a las acciones formativas en la modalidad de teleformación. En este sentido, el artículo 12 bis.4 establece con carácter exhaustivo «[l]os requisitos que los centros deberán cumplir para su acreditación e impartición en la modalidad de teleformación», lo que garantiza que pueda alcanzarse la homogeneidad del tratamiento de esta modalidad de impartición.

En cuanto a los efectos que, más allá del territorio de una comunidad autónoma, puede producir la impartición de actividades de formación mediante la modalidad de teleformación, entendemos que no son exclusivos de esta modalidad. Así, el ámbito territorial de los potenciales destinatarios de una actividad de formación no está determinado por el medio utilizado para impartirla, sino por los términos en que esta es ofrecida por los centros, y esta premisa es aplicable tanto a la formación en línea como a la formación a distancia, e incluso a la formación presencial. Por otra parte, tal como está regulada la actividad de teleformación en el Real decreto dictaminado, esta se imparte en cualquier caso a través de establecimientos ubicados

20

físicamente en un territorio determinado, que deben disponer de las correspondientes instalaciones para realizar una prueba de evaluación de carácter presencial (arts. 12 y 10.6). Es cierto que este tipo de formación en línea propicia en gran medida la participación de usuarios de diferentes territorios pero, como acabamos de afirmar, la densidad normativa de la regulación

estatal

de

la

modalidad

de

teleformación

ya

garantiza

suficientemente la homogeneidad y unidad de acción en esta materia, de modo que no resulta justificada la centralización en un organismo estatal de la función de acreditación de los centros que la ofrecen.

De acuerdo con lo anterior, está claro, pues, que la actividad administrativa de acreditación de estos centros no puede reconducirse hacia un supuesto de supraterritorialidad de la función ejecutiva, que, de acuerdo con lo que hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior, podría justificar, en algunos casos, la asunción de su ejercicio por parte del Estado. Por otra parte, debemos poner de manifiesto que, en contraste con la centralización de

la

función

de

acreditación,

el

artículo

12

bis.4

establece

que

«[c]orresponde a los Servicios Públicos de Empleo, en su respectivo ámbito de gestión, el seguimiento y control de las acciones formativas impartidas por los centros vinculadas a certificados de profesionalidad en la modalidad de teleformación». Así, estos centros deberán estar controlados y fiscalizados también por los servicios públicos autonómicos, con el fin de verificar que dispongan de todos los elementos materiales y pedagógicos necesarios para realizar la actividad formativa, como el proyecto formativo, las instalaciones y recursos o la plataforma de aprendizaje.

En otro orden de consideraciones, respecto del argumento del Gobierno del Estado en su escrito de respuesta al requerimiento de incompetencia formulado por la Generalitat, en el sentido de que, de acuerdo con el artículo 170.1.b EAC, «[l]a Generalitat participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña», debemos decir que

21

no desvirtúa la afirmación de que la función ejecutiva antes descrita corresponde a la Generalitat. Ello es así porque la citada participación se proyecta sobre un ámbito específico, como es la programación de la oferta formativa para el empleo que pueda ser de ámbito estatal. Al tratarse, pues, de cuestiones de naturaleza competencial diversa, el hecho de que la Generalitat intervenga en la elaboración de los citados planes de ámbito estatal no afecta en nada a la plenitud de sus competencias ejecutivas en relación con el conjunto de la formación profesional continua y ocupacional.

En conclusión, el artículo 12 bis.4, tercer párrafo, RD 34/2008, añadido por el apartado siete del artículo primero RD 189/2013, con respecto a la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de la competencia para acreditar a los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la modalidad de teleformación, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat previstas en el artículo 170.1.b EAC.

4. Por último, examinaremos de forma mucho más sucinta el artículo 19 del Real decreto, intitulado «Acciones formativas no financiadas con fondos públicos desarrolladas por empresas y centros de iniciativa privada», que presenta una problemática similar a la de los preceptos anteriores, puesto que en su apartado 2 define la administración competente a la que corresponde la autorización, evaluación, seguimiento y control de las acciones formativas que se impartan en la modalidad de teleformación: «2. Se entenderá por administración competente, a la que corresponderá la autorización, evaluación, seguimiento y control, respecto de las acciones formativas a que se refiere este artículo, el Servicio Público de Empleo de la Comunidad Autónoma donde esté ubicado el centro de formación y se vaya a desarrollar la acción formativa. En el supuesto de acciones formativas que se impartan en la modalidad de teleformación se entenderá por Administración competente el Servicio Público de Empleo Estatal».

22

De manera análoga a los apartados anteriores, tal entendimiento a favor del citado órgano estatal significa que, con ocasión de la ampliación de la oferta formativa realizada por el nuevo artículo 19, relativo a las «[a]cciones formativas no financiadas con fondos públicos desarrolladas por empresas y centros de iniciativa privada», se establece un régimen competencial diferente de intervención administrativa respecto de la acreditación de las empresas y centros de formación de iniciativa privada, según cuál sea la modalidad de impartición de la formación que opten por utilizar. Tampoco en este caso se aprecia justificación alguna que permita admitir tal dualidad de administraciones

laborales

competentes,

en

clara

lesión

del

orden

competencial previsto (arts. 149.1.7 CE y 170.1.b EAC).

Además, similarmente a los dos preceptos examinados anteriormente, el nuevo artículo 19.1 del Real decreto establece, a cargo de las empresas y centros de formación de iniciativa privada, una serie de obligaciones de comunicación a la administración competente de diferentes elementos de las actividades formativas, como es el caso del inicio de las acciones formativas y su contenido, las altas y bajas de alumnos o el proceso de evaluación, de modo que la actuación de la Administración laboral, receptora y controladora de la información, resulta totalmente reglada.

En conclusión, el artículo 19.2 RD 34/2008, añadido por el apartado doce del artículo primero RD 189/2013, al considerar al Servicio Público de Empleo Estatal como administración competente en el supuesto de acciones formativas previstas en este precepto en la modalidad de teleformación, vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat previstas en el artículo 170.1.b EAC.

23

Vistos

los

razonamientos

contenidos

en

los

fundamentos

jurídicos

precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El apartado cinco del artículo primero del Real decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación, en el inciso «autorizada por el Servicio Público de Empleo Estatal», del apartado 5 del artículo 10 del Real decreto 34/2008, vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 170.1.b EAC. Adoptada por unanimidad.

Segunda. El apartado siete del artículo primero del Real decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, en el inciso «será realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal», del tercer párrafo del artículo 12 bis.4 del Real decreto 34/2008, vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 170.1.b EAC. Adoptada por unanimidad.

Tercera. El apartado doce del artículo primero del Real decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real decreto 34/2008, de 18 de enero, en el inciso «se entenderá por Administración competente el Servicio Público de Empleo Estatal», del apartado 2 del artículo 19 del Real decreto 34/2008, vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 170.1.b EAC. Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

24