XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

De la administración pública tradicional a la gobernanza: los servicios civiles de carrera María del Carmen Pardo El Colegio de México

INTRODUCCIÓN Durante los últimos años, el modelo tradicional de administración se ha desgastado, dando lugar al surgimiento de nuevas tendencias en la administración pública de los países desarrollados. Esas tendencias han tenido repercusiones en diversos ámbitos gubernamentales, siendo uno importante la profesionalización de los funcionarios públicos. Los sistemas de servicio civil de carrera se han transformado en servicios civiles de empleo, permitiendo mayor flexibilidad, eficiencia y efectividad al aparato burocrático. De tal manera, analizaremos la relación entre modelo administrativo y mecanismos de profesionalización de los servidores públicos, arguyendo que las características de una reforma dada están relacionadas con un modelo administrativo determinado, ya sea el modelo tradicional de administración o bien, la Nueva Gestión Pública, a su vez, inmersa en un contexto de gobernanza. En este documento también se examina el impacto de las nuevas tendencias administrativas en México y se define la importancia que tiene la transparencia y el acceso a la información pública en la gobernanza. Se sostiene que la transparencia es un mecanismo fundamental para fortalecer la rendición de cuentas de los funcionarios públicos. MODELO TRADICIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS CIVILES Este modelo se caracteriza por tener un enfoque burocrático que prepondera el criterio jurídico-técnico en la toma de decisiones. Se basa en la idea de que el ámbito político fija las tareas de la administración, que queda fuera de la esfera política (Carrillo, 2004), dándose así una separación entre política y administración. Asimismo, fomenta las estructuras altamente jerarquizadas y centralizadas. El modelo tradicional asume que la administración, en manos de un servicio público profesionalizado, maximizará la eficiencia como resultado de perfección de la organización jerárquica (Wilson, 1887). Así, la profesionalización de la función pública se erige como un mecanismo de reclutamiento de los mejores, que brinda capacitación (inicial y permanente), donde el mérito determina la promoción y el ascenso y garantiza una justa separación de los cargos. En este esquema, hay cuatro elementos importantes que sustentan la profesionalización: a) el mérito como criterio de selección y ascenso; b) la igualdad de trato a todo candidato; c) el desarrollo de un ethos público y d) la estabilidad y permanencia de los funcionarios públicos. Servicio civil de carrera en diferentes países Reino Unido. El sistema en este país nació como una “reacción a los constantes abusos de la administración pública del siglo XIX” (nombramientos de funcionarios como privilegios o favores, desvinculación entre calificación, nombramiento y remuneración; ausencia de criterios para evaluar, reclutar y fijar sueldos). “A finales de ese siglo, con la alternancia de partidos en el poder, nace la idea de la permanencia de los funcionarios” [Perlman y Pineda, 2005, p. 86]. Así, a principios del siglo XX, se originó el servicio civil debido al interés por erradicar tales prácticas, “formalizando la incompatibilidad entre la función política y la administrativa”. Esto permitió que el sistema político se consolidara, pues el civil service tuvo un carácter apolítico. Los funcionarios de carrera asistían a los 1

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ministros y no se privilegiaron los conocimientos técnicos, sino los de “la esfera clásica o humanista”. La función pública se erigió como una profesión, “se seleccionaba y promovía a sus miembros en razón del mérito y sin importar su militancia partidista”. Pronto surgió un “verdadero poder en la burocracia inglesa”. “A finales de los setenta, se afirmaba que el servicio civil intentaba llevar adelante su propio programa político” [p. 87]. Esto puso de manifiesto la necesidad de un cambio, el cual se dio bajo la administración de Margaret Tatcher, en un contexto de nuevas tendencias administrativas, como se señalará más adelante. Este modelo es cuasi-elitista. “La gran parte de [los funcionarios públicos] entran al servicio desde las universidades más prestigiadas del país [Oxford y Cambridge], pero trabajan sin reconocimiento público y sin un papel directo político [...]. Después de su periodo de servicio nunca entran a la política” [p. 97]. En síntesis, los propósitos del servicio civil en Reino Unido son: homogeneizar conocimientos y habilidades de los funcionarios, Desarrollar especializaciones por área, formar a funcionarios en valores éticos y de servicio y brindar asesoría técnica y objetiva a políticos electos. Francia. El servicio civil francés tiene como propósitos: establecer una base mínima de conocimientos, transmitir fines y objetivos institucionales, impulsar vocación de servicio, desarrollar espíritu de cuerpo e inculcar valores de ética pública. “La función pública es una actividad de interés general ejercida en nombre (de) y para los ciudadanos”. “Requiere de titulares con una calificación técnica y aptitudes morales que le den una especificidad en relación con otras funciones” [p. 88]. “El concepto se basa en la independencia del funcionario respecto del poder político; el Estado francés consideró que tal independencia sólo se lograría mediante reglas claras que garantizaran igualdad en el acceso a los empleos públicos, la continuidad y la posibilidad de hacer una carrera”. “De esta manera, el sistema del Servicio Civil de Carrera francés está cimentado en torno a la noción de carrera” [p. 88]. Es un modelo elitista en el que los empleados de carrera se forman en la ENA y en las Escuelas Politécnicas. “Incorporan elementos políticos y muchos de ellos incursionan en la política”. En este caso, también surgieron problemas que ocasionaron múltiples críticas al sistema francés. Una de las más importantes es que “la función pública presenta síntomas de envejecimiento”, y es incapaz de soportar las exigencias de la modernidad [p. 88]. Para solucionar estos problemas, el gobierno socialista ha emprendido una serie de acciones que se citarán más adelante. Estados Unidos. La configuración de la administración pública estadunidense moderna empezó con el presidente Wilson quien –junto con otros progresistas– consideró que la reforma más importante a las operaciones del gobierno era la del área de Personal. Buscó una transformación del Servicio Público hacia un Servicio Civil de Carrera. “La conversión del sistema de personal del gobierno federal de los Estados Unidos [...] fue una evolución que requirió tres esfuerzos legislativos durante 40 años [...]. El movimiento progresista proporcionó los tres principios básicos en los cuales está fundamentado el servicio civil norteamericano y lo hizo a través de tres leyes” [p. 90]: 1. Selección y ascenso por mérito: Acta Pendelton de 1883. 2. Retención y permanencia de los empleados: Acta Lloyd/La Follete de 1913. 3. Ascenso por clasificación de puestos: Acta de Clasificación de Puestos de 1923. Los objetivos de generar un servicio civil fueron: aislar a la administración pública de influencias 2

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políticas, dar continuidad y estabilidad a la actividad gubernamental, profesionalizar la administración y asegurar la selección y ascenso de los mejores candidatos. El modelo estadunidense es representativo, pues “los servidores públicos reciben su formación académica en cualquier universidad”. “No es elitista porque los empleados vienen de todas partes del país y de todas las universidades. Sin embargo, para poner este modelo en funcionamiento es necesario tener un sistema de universidades descentralizadas y de calidad académica” [p. 97]. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA La crisis de los Estados de bienestar, derivada de la crisis financiera de los años 70 y de la sobrecarga de funciones de los gobiernos, puso en entredicho su legitimidad, dando lugar a fuertes críticas respecto a su ineficiencia administrativa e inflexibilidad. Así, el modelo tradicional de administración mostró sus debilidades y como respuesta surgieron una serie de doctrinas administrativas que buscaban establecer estructuras, procesos y rutinas administrativas orientadas a satisfacer a los ciudadanos usuarios de los servicios gubernamentales. Estas doctrinas se conocen como Nueva Gestión Pública. En términos generales, la Nueva Gestión Pública busca subsanar los problemas de la administración tradicional, y es posible identificar las diferencias entre ambos modelos en tres áreas principales: I. Recursos y procesos Modelo tradicional a) Asignación de recursos basada en justificación de gastos. b) Los procesos se apegan a reglamentos que a veces son antiguos e ineficaces. c) No evalúa sistemáticamente el desempeño de las agencias ni del funcionario público.

Nueva Gestión Pública a) Asignación de recursos con base en mediaciones de desempeño. b) Rediseño de procesos administrativos para la obtención de resultados. c) Favorece servicios públicos que generan valor agregado.

II. Rendición de cuentas y control Modelo tradicional Nueva Gestión Pública a) Rendición de cuentas política y a) Rendición de cuentas con base en jerárquica. recursos utilizados y metas alcanzadas. b) Control basado en insumos. b) Control basado en resultados. c) Mayor participación ciudadana en la toma c) Poca participación ciudadana en el de decisiones y en la evaluación de las proceso de políticas públicas. políticas. d) El Legislativo controla a la d) Separación entre política y administración pública vigilando su administración. desempeño. III. Cultura Organizacional Modelo tradicional Nueva Gestión Pública a) Burocrática, apegada a procedimientos y a) Busca mejorar el desempeño aunque no rutinas. se apegue a procedimientos estandarizados. b) Da autonomía presupuestal y de gestión a b) Poco flexible y resistente al cambio. las agencias para permitirles flexibilidad. c) Incapaz de responder a la cambiante c) Busca la satisfacción del ciudadano como demanda ciudadana. objetivo primordial. 3

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Según la Nueva Gestión Pública, el servicio público debe trascender –mas no ignorar– el nivel normativo y prescriptivo –al que la administración tradicional pone mayor énfasis–, de manera que las “capacidades profesionales nutran las potencias de la gestión pública, con base en el desarrollo de habilidades y pericias. En este arquetipo, el servicio público de carrera debe favorecer la autonomía y la responsabilidad de los servidores públicos; la eventual formación de los mercados internos de trabajo; la vigencia de un sistema atractivo de incentivos; la posibilidad de formalizar los contratos de gestión para definir indicadores de eficacia, productividad y transparencia, y de ese modo, conocer previamente los objetivos y metas de los organismos públicos. No menos importante es identificar en todo momento la calidad de los resultados obtenidos y el tipo de estrategias por seguir para evaluar las acciones gubernamentales, así como los procesos de monitoreo que permitan conocer el desempeño abierto de las instituciones” [Uvalle, 2004]. “El valor del trabajo administrativo y gubernamental consiste en que el servidor público supere la cultura del legalismo, el formalismo, las dilaciones, la despersonalización y la implementación imprecisa y a veces contradictoria de los instrumentos legales y administrativos, para dar paso a la gestión eficaz del servicio público, la cual tiene como elementos distintivos que el trabajo realizado articula la importancia de los costos, la necesidad de las ventajas comparativas y la efectividad productiva de los servicios para el público en general” [p. 149]. “En la visión de la nueva gestión pública, el valor por producir implica al mismo tiempo la creación de un ambiente institucional favorable a la descentralización, la simplificación y la delegación de la autoridad, para que la relación proceso-producto final sea más eficaz y, de ese modo, el ciudadano, en la visión positiva de cliente, pueda comparar frente a otras organizaciones del mercado cuál es la verdadera capacidad de la administración pública para producir los bienes y servicios colectivos [pp. 149-150]. Es importante destacar que la Nueva Gestión Pública se inspira en dos doctrinas, de las que ha tomado elementos que la caracterizan. De la Teoría de la Elección Pública adoptó el diseño de contratos para la prestación de servicios públicos y el establecimiento de incentivos adecuados para alcanzar los objetivos deseados. Asimismo, esta teoría promueve la introducción de mecanismos de mercado en los servicios públicos (subcontratación, privatización, etc.), poniendo énfasis en la eficiencia y en la orientación a resultados. Por su parte, de la Administración de empresas adoptó el desarrollo de estructuras horizontales con líneas de mando cortas, la generación de valor agregado y la orientación a resultados –no a insumos. A partir de la óptica de la Administración de empresas, el ciudadano se asume como un “cliente” o “usuario” que exige servicios de calidad. Finalmente, se enfatiza la importancia de que las agencias tengan una mayor autonomía de gestión y que sus funcionarios gocen de mayor libertad. Cabe señalar que la realización de reformas de Nueva Gestión Pública no ha estado exenta de obstáculos y, sobretodo, tensiones que han dificultado su puesta en marcha. Algunos ejemplos de ello son: Tensiones en reformas de nueva gestión pública Dar autonomía a agencias Controlar administración pública Buscar innovación y flexibilidad Estabilidad administrativa Mejorar la calidad de servicios Reducción de costos Tener un gobierno responsable Recorte de gobierno Multiplicación de agencias Mejorar coordinación del gobierno Incrementar efectividad gubernamental Fortalecer rendición de cuentas

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Cada país ha enfrentado de manera particular estas tensiones, en respuesta a sus prioridades y con la combinación de estrategias que mejor satisface sus necesidades. Por eso, a continuación examinaremos brevemente algunas reformas de modernización específicas que, como se ha apuntado, se promovieron a partir de la crisis de los Estados de Bienestar y de la emergencia de las doctrinas de la Nueva Gestión Pública. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE MODERNIZACIÓN 1. Países de tradición anglosajona. En Reino Unido, la reforma a la organización se dio en tres etapas. La primera estuvo dirigida a aumentar la eficiencia. El objetivo de la segunda fue que la administración pública se orientara a los “clientes”. En la tercera se crearon agencias ejecutivas autónomas (inició Next Steps). Por su parte, la gestión de las finanzas estuvo orientada hacia la eficiencia y el desempeño. Como ya se esbozó anteriormente, Margaret Tatcher se enfrentó ante la necesidad de realizar un cambio en la gestión del servicio civil así que a partir de entonces se empezaron a flexibilizar las condiciones laborales (reclutamiento, pago, promoción) hacia las agencias autónomas. El Servicio Civil Senior se fundó en contratos de desempeño. En la actualidad, para ingresar a la administración pública se enfatizan los resultados de prueba, entrevista y exámenes de conocimientos a candidatos que reúnen las características para el puesto. Sin embargo, el sistema es cerrado ya que el Civil Service Comisión controla el proceso en su conjunto a diferencia de países como Italia y Alemania en donde impera una lógica más descentralizada, encargándose cada ministerio de sus propios reclutamientos. De esta manera, en Gran Bretaña sólo los miembros del servicio civil pueden acceder a puestos dentro de la alta jerarquía” [Perlman y Pineda, 2005, p. 87]. En Nueva Zelanda hubo un cambio destacado en la organización al separar de facto el proceso de políticas públicas y al crear agencias reguladoras autónomas. Además, a las dependencias públicas se les dio una orientación estratégica. Finanzas. Por otro lado, la gestión financiera se delegó a los gerentes y se crearon mecanismos para que asumieran responsabilidad fiscal. El control financiero se dio mediante evaluación de resultados y no de costos. Algunas innovaciones importantes en la gestión de recursos humanos fueron la introducción de contratos de desempeño y la eliminación del servicio público unificado. Se le delegó a los gerentes la facultad de contratación de personal y se estableció un servicio público ejecutivo. 2. Países de tradición continental En Francia, las funciones del gobierno central –así como el control financiero– se desconcentraron hacia las prefecturas y hubo un importante esfuerzo de simplificación de los procedimientos presupuestales. Como reacción a los problemas de la función pública francesa, se redujo el personal y se desconcentraron las funciones de capacitación hacia las prefecturas. Además, “a partir del gobierno socialista se ha reforzado el repliegue estatal, ha descendido el gasto administrativo y los jóvenes franceses están más tentados a ingresar a las filas del sector privado”. Con el surgimiento de la Unión Europea, los concursos se han abierto a aspirantes de otras nacionalidades, lo que ha desalentado la formación administrativa de carrera en Francia. “Por ello, ahora se lucha por reencauzar la función pública sobre nuevas bases, seleccionando individuos con habilidades y destrezas de mayor grado de especialización” [Perlman y Pineda, 2005, p. 88]. “No obstante, la nación francesa sigue considerando 5

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a la administración pública como la promotora de las grandes reformas económicas y sociales” [p. 89]. Como en otros países, en Alemania hubo una política activa de privatización de las empresas públicas, lo que propició la reducción de las agencias gubernamentales en el ámbito federal y local. La asignación de recursos financieros se orientó hacia la consecución de resultados y el proceso de elaboración y asignación presupuestal se flexibilizó. Aquí, hubo una serie de formas a la Ley del Servicio Público cuyo fin fue reducir el personal y establecer mecanismos de movilidad por desempeño. 3. Países Latinoamericanos El contexto de América Latina configuró en gran medida el tipo y la profanidad de las reformas adoptadas. A diferencia de los países anglosajones y continentales, para los países latinoamericanos la transición y consolidación democrática fue el factor clave que determinó las prioridades y, por lo tanto, las reformas. Las necesidades más inmediatas y urgentes en estos países eran, por un lado, mantener la estabilidad macroeconómica en el largo plazo y, por otro, combatir la corrupción mediante esquemas de transparencia. Mientras que en otros países se hacían reformas de Nueva Gestión Pública, para lograr los objetivos de los países en América Latina se introdujeron reformas del modelo tradicional de administración –como la creación de servicios civiles de carrera y el fortalecimiento de los mecanismos de control– en conjunción con algunas estrategias de la Nueva Gestión Pública, como la reducción y simplificación administrativa y la descentralización de funciones. Sin embargo, la Nueva Gestión Pública ha tenido poco impacto en América Latina. En general, la falta de estabilidad política y macroeconómica es un fuerte obstáculo a la modernización administrativa. Además, para realizar reformas de Nueva Gestión Pública, primero se deben adoptar reformas del modelo tradicional. Las diferencias en la profundidad y el tipo de reforma entre países –desarrollados y no desarrollados– pueden explicarse a partir de diversos factores, que también explican la capacidad de reforma de los gobiernos y son: liderazgo del ejecutivo, politización de la burocracia, blindaje institucional, límites presupuestales, prioridad en agenda y consenso político. PROFESIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA En México, el proceso democratizador ha propiciado el surgimiento de una ciudadanía más participativa e informada, lo que se traduce en una mayor demanda por servicios más eficientes, funcionarios más profesionales, así como una gestión más transparente y responsable. Los esquemas administrativos tradicionales no propician una participación y vinculación real de los funcionarios, por lo que éstos no se involucran completamente con los fines y valores de la organización. Además, esos esquemas han favorecido el patronazgo, el clientelismo y las crisis de cambio de administración. Este panorama ha puesto de manifiesto la necesidad de realizar cambios, sin embargo, característica principal de los intentos de modernización administrativa en México ha sido su subordinación a otros objetivos: las políticas de desarrollo económico e industrial, por un lado, y las necesidades del Estado autoritario, por el otro. No obstante, con el desgaste del modelo autoritario, las políticas de modernización administrativa ganaron autonomía, aunque siguieron sujetas a las prioridades de la recuperación económica. En los últimos años (1995 – 2005), la modernización administrativa ha tenido mayor presencia política, aunque los intentos de reforma han sido limitados y poco articulados. Durante el sexenio del 6

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presidente Zedillo (1995-2000) se llevó a cabo el Programa de Modernización de la Administración Pública y durante el mandato del presidente Fox (2000-2006) se estableció la Estrategia de Innovación Gubernamental. La innovación administrativa del periodo 2000-2006, sintetizada en la Agenda de Buen Gobierno, tuvo seis objetivos rectores [Agenda de Buen Gobierno, 2001]: 1. Un gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno. 2. Un gobierno profesional que cuente con las mejores mujeres y los mejores hombres en el servicio público, para garantizar que administración pública transite sexenalmente con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que, siendo políticamente neutra, se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país. 3. Un gobierno de calidad que satisfaga, o incluso supere, las expectativas de los ciudadanos en los servicios que se le brindan. 4. Un gobierno digital para posibilitar que desde la comodidad de su casa, oficina, o desde un Centro Comunitario Digital e-México, en pro de la eficiencia y el valor del tiempo, los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece. 5. Un gobierno con mejora regulatoria que garantice que la ciudadanía y los servidores públicos efectúen trámites y procesos con facilidad, seguridad, rapidez y a bajo costo. 6. Un gobierno que cueste menos para reducir el gasto que no agrega valor para ofrecer mayores beneficios a la sociedad. Para la consecución de estos objetivos, se idearon dos reformas transversales que influirían directamente en el desempeño de toda la Administración Pública Federal. Esas reformas responden al hecho de que los gobiernos están sujetos a un mayor escrutinio por parte de los ciudadanos, “lo cual implica destacar no tanto lo que deben hacer, sino la calidad de las acciones que son capaces de producir a favor del interés público”. Esto hace que los gobiernos deban tener un “sistema que permita conocer a los protagonistas de los aciertos, las omisiones, las fallas y la utilización de los recursos públicos” [Uvalle, 2004] y que dicha información sea accesible a la ciudadanía. Una de las reformas en ese sentido fue la elaboración de la Ley de Acceso a la Información Pública Gubernamental, que creó un órgano autónomo regulador, el Instituto Federal de Acceso a la Información. Esta ley se propone descentralizar políticamente la transparencia y fortalecer la rendición de cuentas. En cuanto a su organización, la Secretaría de la Función Pública se encarga del control y la Auditoría Superior de la Federación de la rendición de cuentas, además, los órganos internos de control se reacomodaron en la Secretaría de la Función Pública. La segunda reforma fue la Ley del Servicio Profesional de Carrera, expedida el 10 de abril del 2003 y cuyos objetivos son: a) garantizar la igualdad de oportunidad en el acceso a la función pública, b) que el ingreso y ascenso esté basado en el mérito, c) lograr una mejor formulación de políticas, d) dotar de estabilidad a la administración pública, e) profesionalizar a la función pública. Para el gobierno mexicano, “profesionalizar significa mejorar los procesos de selección para atraer a los mejores candidatos del mercado laboral. También significa crear mecanismos que permitan garantizar, en forma permanente, que los servidores públicos cuenten con los conocimientos y las habilidades que requieren para desempeñar sus tareas y actividades. Y, finalmente, significa establecer mecanismos que permitan valorar periódicamente si los servidores públicos cumplen con las metas que se fijaron y si lo hacen de la manera más efectiva y eficiente posible” [SFP, 2005]. Los principios rectores del sistema son: legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia. La cobertura prevista por la Ley incluye directores generales, directores de área, subdirectores, jefes de departamento y enlaces. Es aplicable a la Administración Pública Federal, con excepción de Presidencia, IFE, SER, SEP, Fuerzas Armadas, personal médico y entidades paraestatales. El Servicio Profesional de Carrera está compuesto por los siete subsistemas: 7

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Planeación de Recursos Humanos Ingreso Desarrollo Profesional Capacitación y certificación de capacidades Evaluación del desempeño Separación Control y evaluación

Respecto a su estructura, la Secretaría de la Función Pública coordina los recursos humanos de la Administración Pública Federal con ayuda de un Consejo Consultivo del Sistema y en cada dependencia hay un Comité Técnico de Profesionalización y Selección. EL PAPEL CAMBIANTE DEL ESTADO La Nueva Gestión Pública no es lo único “nuevo” en la gestión gubernamental. De hecho, ella responde en gran medida a una nueva concepción del Estado, derivada del relajamiento de las barreras entre los sectores público y privado. Actualmente, la acción pública depende en mayor medida de las acciones del mercado, la sociedad civil y de los organismos no gubernamentales. Este panorama corresponde a la gobernanza y el Estado actual es el principal responsable de ella. Gobernanza “se refiere a los arreglos formales e informales que determinan el modo en que se toman las decisiones públicas y su ejecución, con el propósito de mantener los valores constitucionales de los países frente a problemas, actores y contextos cambiantes” (OECD, 2005). La gobernanza implica que la acción pública moderna no sólo está determinada por el Estado, sino además por actores privados, organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil. Hoy estamos frente a una redefinición de lo público y lo privado, en un esfuerzo por “definir programas de acción conjunta que coadyuven al mejor aprovechamiento de los recursos escasos” y para “asumir responsabilidades compartidas que correspondan a la cultura de la democracia” [Uvalle, 2004, p. 139]. Esta situación ha sido reconocida ampliamente, la OECD afirma que el sector público enfrenta “nuevos retos originados de nuevas tareas, en cambios en el mercado de trabajo y en las prácticas administrativas, en nuevas y diferentes presiones políticas, en nuevos riesgos provenientes de intereses de poder emergentes y de cambio de valores en nuestras sociedades” [Cit. por Romero, 2005]. Así, la administración pública en un contexto de gobernanza debe caracterizarse por responder a las demandas ciudadanas con eficiencia y efectividad y, al mismo tiempo, rendir cuentas en un marco de transparencia y apertura del gobierno y participación ciudadana en la formulación de políticas. Finalmente, gobernanza requiere de un ambiente democrático de respeto a los derechos humanos y al estado de derecho. Transparencia y gobernanza Transparencia puede definirse como “el acceso ciudadano oportuno, suficiente y garantizado a información relativa al desempeño de las funciones públicas” [Ferreiro, 1999] y aunque la ley de transparencia en países como India, Reino Unido, Alemania y México es muy reciente (posterior al año 2000), la transparencia no es un tema nuevo. Naciones como Canadá y Australia legislaron al respecto hace más de 20 años y Estados Unidos, hace 40. Sin embargo, el fenómeno de la transparencia ha cobrado gran importancia recientemente y eso se debe a diversos factores. Uno importante es que, a partir de la Nueva Gerencia Pública, la transparencia es considerada como una herramienta para que el gobierno sea “más inteligente, más barato y más competitivo” [Roberts, 2006]. Más aún, la apertura de 8

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la información pública y su acceso universal se han convertido en la actualidad en mecanismos clave para aspirar a la gobernanza. Esto se debe a que permite que los ciudadanos exijan rendición de cuentas a sus gobernantes conociendo qué es lo que hacen y cuánto cuesta, además, es un elemento fundamental para la gobernabilidad democrática, pues favorece gobiernos abiertos y confiables. Garantizar el acceso universal a la información pública requiere de sistemas que aseguren que la información sea “relevante, completa, confiable, objetiva y oportuna”. A pesar de que la apertura y transparencia son mecanismos que fortalecen un mejor gobierno, existen grupos de interés, servidores públicos, contratistas del gobierno, legisladores y políticos en el poder que suelen oponerse a tales reformas debido a que éstas atentan contra el monopolio burocrático de la información pública que los privilegia con rentas y beneficios no monetarios. El monopolio de los funcionarios sobre la información pública ofrece incentivos para utilizarla a su conveniencia al revelarla a ciertos grupos de interés, asignar contratos y diseñar políticas a favor de ciertos grupos. Tal monopolio también otorga otros beneficios a los funcionarios públicos: incrementa su poder de negociación, les permite encubrir sus errores, les otorga control sobre el proceso de formulación de políticas y les permite intercambiar favores con grupos de interés y/o beneficiarios de los programas de gobierno. Estos incentivos generan corrupción, que atenta contra el desarrollo económico, inhibe el desarrollo al impedir el uso apropiado de los recursos públicos, excluye a los ciertos grupos de la toma de decisiones y fomenta la competencia por prebendas y privilegios. El problema de la corrupción es grave y difícil de resolver, pues tiende a crecer exponencialmente, por lo que combatirlo es muy importante. Una de las estrategias de combate más efectivas es la creación de estructuras institucionales que fomenten la transparencia y sancionen el uso discrecional de la información pública por parte de los funcionarios. Al tiempo que combaten la corrupción, las iniciativas de apertura gubernamental fomentan la confianza ciudadana al: a) Promover valores democráticos: los ciudadanos participan más activamente en la toma de decisiones. b) Aumentar la legitimidad del gobierno: el gobierno publica información relacionada con su desempeño, lo que permite a la ciudadanía informarse mejor sobre las acciones del gobierno. Todo gobierno que pretenda fomentar el acceso a la información pública y que tenga como objetivo ser “abierto”, tendrá que garantizar el cumplimiento de tres principios [OECD, 2005]: • Transparencia- que sus acciones y los individuos encargados de llevarlas a cabo estén expuestos al escrutinio público. • Accesibilidad- que sus servicios y la información de sus actividades estén a disposición de los ciudadanos. • Sensibilidad ante las demandas- que sea receptivo a las necesidades y a nuevas ideas. Estos principios son condición necesaria para que exista una interacción mínima entre gobierno y gobernados, de forma que la información fluya y las decisiones tomadas sean las más pertinentes. No obstante, es importante tener en cuenta que no toda la información gubernamental debe publicarse, ya sea por su importancia estratégica o por la salvaguardia de los derechos fundamentales, existen ciertas excepciones al principio de apertura: • Seguridad nacional: la información sobre operaciones de seguridad nacional debe calificarse como reservada, mas no la información sobre el uso de recursos. 9

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Información personal: el Estado posee información personal de los ciudadanos que está obligado a proteger. Otros: los gobiernos deben estar conscientes de que existen grupos que pueden perseguir objetivos ilegales y que podrían hacer un mal uso de la apertura y transparencia.

Además de evitar los impulsos al secretismo y de fijar los motivos de excepción a la apertura, los gobiernos abiertos enfrentan otros retos, como: poder manejar la interfase público-privado, garantizar la equidad en el acceso a la información pública –para que ésta no se convierta en un factor de desigualdad– y preservar la rendición de cuentas política a pesar de la apertura. CONCLUSIONES En México, durante el periodo de 1940-1980 nunca se consolidó un sistema civil de carrera. Los nombramientos eran eminentemente políticos –en la burocracia intermedia o alta– o eran privilegios de los sindicatos. Fue hasta el año 2003 cuando se estableció en nuestro país el Servicio Profesional de Carrera, aplicable solamente en los niveles de burocracia intermedia o alta, por lo que los puestos bajos de la burocracia siguen rigiéndose bajo esquemas sindicales o patrimoniales que difícilmente podrán erradicarse. Esto sugiere que, si bien la creación del Servicio Profesional de Carrera es una decisión atinada, tiene aún diversas áreas de mejora que no pueden ignorarse. Por su parte, las iniciativas referentes a la apertura y transparencia aumentan el conocimiento de la ciudadanía sobre las actividades gubernamentales, lo que favorece que los ciudadanos puedan exigir rendición de cuentas a los funcionarios. Sin embargo, existen excepciones a la apertura indiscriminada, pues debe cuidarse la seguridad nacional y el derecho de las personas a preservar su privacidad. El combate a la corrupción no es el único objetivo de las iniciativas de apertura, éstas también fomentan la participación ciudadana en la toma de decisiones, le otorgan mayor presencia y acceso a grupos marginados, reducen el papeleo y los trámites burocráticos y mejoran el desempeño de las agencias de gobierno. Las iniciativas de apertura requieren de arreglos institucionales –tales como leyes de acceso a la información, agencias de auditoria superior y agencias ombudsman– que hagan factible su cumplimiento. El escrutinio del Legislativo, de los medios y de organismos no gubernamentales coadyuva a la apertura y al combate de la corrupción. Los principales retos que los gobiernos enfrentan respecto a la apertura y el acceso a la información son: incrementar la confianza ciudadana en el gobierno, garantizar equidad en el acceso a la información y fortalecer la rendición de cuentas de los gobernantes. BIBLIOGRAFÍA Bruce J. Perlman y Juan de Dios Pineda, “Una revisión institucional sobre cuatro experiencias de Servicio Civil y/o Profesional de Carrera”, en Servicio Profesional de Carrera, 2 (4), 2005, pp. 85-104. Carrillo, Ernesto, “La evolución de los estudios de administración pública: la cuestión del objeto”, en M. C. Pardo (ed.), De la administración pública a la gobernanza, México, El Colegio de México, 2004, pp. 21-60. OECD, Modernising government, the way forward, Francia, OECD Publishing, 2005. OECD, Recent developments and future challenges in human resource management in OECD member countries, Background paper by the secretariat, París, 2000. Romero Ramos, Eduardo, “Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en México, 10

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