Unidad Regional de Asistencia Técnica - RUTA Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno de Reino Unido - DFID Overseas Development Institute - ODI

Desarrollo Rural y Pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue? Políticas, Estrategias y Acciones en Desarrollo Rural y Reducción de Pobreza en Honduras

IAN WALKER HUGO NOÉ PINO

2 0 0 4

Series de Publicaciones RUTA

362.5 W179d Walker, Ian Desarrollo rural y pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue? / Ian Walker, Hugo Noe Pino. San José, C.R. : Ruta, DFI, ODI, 2004 45p ISBN: 9986-866-35-0 1. Pobreza 2. Desarrollo Rural 3. Honduras 4. Nicaragua

Este documento fue presentado en el Taller Políticas de Reducción de la Pobreza Rural -Enfocando el Diálogo sobre Experiencias de Nicaragua y Honduras. Tegucigalpa, Honduras. 29-30 mayo de 2002.

Autor Ian Walker Hugo Noé Pino Revisión del documento Jonathan Wadsworth. RUTA/DFID Control de edición Alejandra Herranz. RUTA Carmen Eugenia Morales. RUTA/FIDA Teresita Gamboa. RUTA Mayela Rodríguez. RUTA/FIDA Diseño y diagramación Oscar Cuevas

Introducción

1

1.

La reforma del sector agrícola en los 90 1.1. El ajuste estructural 1.2. El ajuste sectorial 1.3. Diez años después

3 3 3 5

2.

Producción e ingresos en el sector agropecuario 2.1. Tendencias de la producción agropecuaria 2.2. Áreas cosechadas y la productividad física 2.3. Estructura del valor agregado del sector 2.4. Exportaciones no tradicionales 2.5. Los términos de intercambio del sector agropecuario 2.6. Ingresos rurales 2.7. Impacto de la baja del precio de café

7 7 7 9 12 12 15 16

3.

Las tendencias de pobreza 3.1. Pobreza de ingresos 3.2. Nutrición 3.3. Necesidades básicas insatisfechas

18 18 19 20

4.

Temas claves para el desarrollo rural 4.1. Financiamiento del sector 4.1.1. Financiamiento bancario 4.1.2. Cajas rurales de ahorro y crédito 4.2. Mercado de tierras 4.2.1. Programas de titulación 4.2.2. Reformas a la Ley de Reforma Agraria post Mitch 4.2.3. Mejoramiento de los registros de propiedad rural 4.3. Agricultura comercial 4.4. Sector Forestal 4.5. Agricultura de laderas 4.5.1. Asistencia técnica y el manejo de cuencas 4.5.2. Uso sostenible de tierras y el enfoque "agricultor primero" 4.6. Infraestructura y servicios públicos en áreas rurales

23 25 25 26 28 29 29 29 30 31 33 33 34 34

5.

Visiones y políticas actuales de las principales agencias 5.1. Gobierno 5.1.1. Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) 5.1.2. Programa Nacional De Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) 5.1.3. La Visión del nuevo Gobierno 5.2. La Visión de los Organismos Internacionales

36 36 36 38 39 40

6.

Conclusión

43

ii

AGRADECIMIENTOS Ian Walker es el Director de ESA Consultores, Honduras, y Hugo Noé Pino es Profesor Titular en el Postgrado Centroamericano de Economía en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras. Este informe fue comisionado por el proyecto RUTA con el apoyo financiero del DFID, la agencia británica de desarrollo internacional. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias recibidos de Jonathan Wadsworth y Daniel Meza, de RUTA; de Simon Maxwell y Michael Richards del Overseas Development Institute, Londres; y de los participantes en el Taller "Desarrollo Rural y Pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue?", que tuvo lugar en Tegucigalpa, Honduras, el 29 y 30 de mayo de 2002. Las opiniones aquí expresadas son la responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a RUTA o al DFID.

iii

Este estudio de caso es una reseña de la problemática del desarrollo rural y pobreza rural en Honduras. La sección Dos provee el trasfondo para el estudio, con una breve reseña de los lineamientos principales del programa de ajuste estructural introducido de 1990 en adelante. Detalla los intentos de reformar y modernizar el sector agrícola bajo la tutela de la Ley de Modernización Agrícola (LMA) de 1992 y otras medidas afines, orientadas a liberalizar el sector y promover la inversión y crecimiento. La sección Tres esboza los resultados a la fecha en el sector agropecuario, revisando las tendencias de la producción, las exportaciones, los precios y los términos de intercambio. Las estadísticas revelan un cuadro de resultados decepcionantes, vinculado sobre todo con una tendencia a ampliar la producción precisamente en los productos que experimentan movimientos desfavorables en sus términos de intercambio. La sección Cuatro se presentan los datos sobre pobreza rural y sus tendencias recientes, los cuales confirman que a diez años de haber instituido la reforma y modernización de su sector agropecuario, Honduras enfrenta actualmente una situación de deterioro en las condiciones económicas de su población rural. La Sección Cinco discute en mayor detalle la problemática del desarrollo rural y el avance a la fecha en varios frentes considerados rele-

1

vantes a la reducción de la pobreza rural. Entre ellos: el financiamiento del sector; el mercado de tierras (titulación y mejoras en los registros de propiedad); la promoción de la agricultura comercial y exportaciones no tradicionales; los programas de apoyo a la agricultura en laderas, el manejo de cuencas altas y gestión ambiental rural; la gestión del sector forestal; los programas para apoyar el desarrollo de la infraestructura rural; y el acceso a los servicios básicos de educación y salud. La Sección Seis resume el actitud actual de los principales actores involucrados en el tema de desarrollo rural en Honduras ante la problemática antes planteada. Se versa primero sobre la estrategia del Estado de Honduras plasmando en la PRSP y el programa del gobierno actual. Después se comenta sobre la visión de los principales entes multilaterales y bilaterales (el Banco Mundial, el BID, la USAID, entre otros). En la Sección Siete se presenta un resumen de las principales conclusiones del estudio.

2

1. LA REFORMA DEL SECTOR AGRÍCOLA EN LOS 90 1.1 El ajuste estructural

internacionalmente comerciables, que no cuente con protección arancelaria de sus mercados. Siendo estos últimos, principalmente, los agricultores.

Honduras comienza, a principios de la década de los 90, un proceso de ajuste estructural de su economía con profundas implicaciones no sólo en el ámbito económico, sino también en el político y social. Este proceso se caracterizó por la liberalización de mercados y la consiguiente reducción de la participación del Estado en la actividad económica. En este campo, la liberalización comercial, cambiaria, financiera y de precios en general se constituyó en las bases de la nueva política económica.

El diagnóstico destacaba que, como en consecuencia de la baja rentabilidad, la producción del sector agrícola se había estancado a partir de 1978, después de crecer rápidamente durante la mayor parte de las décadas de los 60 y lo 70.(1) Frente a esta tendencia, se planteó que la desgravación arancelaria permitiría una depreciación cambiaria real, un aumento general en la competitividad de la economía y un aumento especialmente marcado en la rentabilidad relativa de las actividades agrícolas. (2)

Se planteó, como una hipótesis central del proceso de reforma, que el problema del sector agrícola radicó en primer lugar en el nivel macroeconómico, debido al impacto de las políticas de protección al sector manufacturero. Se planteó que el sistema histórico de aranceles a favor del sector manufacturero, implementado para promover la industrialización del país, había resultado en un sesgo anti-agrícola. Ello resultó en movimientos desfavorables en los términos de cambio intersectoriales, asociado con un proceso de apreciación cambiaria en términos reales, perjudicial para todo productor de bienes y servicios

1.2 El ajuste sectorial Pero la reforma económica no se limitó al ámbito macroeconómico, sino que también comprendió el ámbito sectorial. Se identificaron una serie de defectos microeconómicos o sectoriales que también deben ser corregidos. Entre ellos: medidas intervensionistas en los mercados agrícolas nacionales, orientadas a

(1) The World Bank. Honduras. Country Economic Memorandum/Poverty Assessment. 1994 (2) El "autor intelectual" de este planteamiento en Honduras fue el Dr. Roger Norton, asesor principal al diseño de la reforma sectorial en el agro.

3

los productos agropecuarios; los mercados de tierra; y el mercado de financiamiento y créditos.)

beneficiar los consumidores urbanos; distorsiones en los mercados de exportación debido a monopolios estatales (caso de la madera) o impuestos sobre la exportación de algunos productos (tal como los casos del café y el banano). Por otra parte, las políticas estatales de Reforma Agraria basadas en la Ley de 1974, dificultaron la titulación de tierras nacionales a privados y aumentaron el riesgo de afectación de tierras, desmotivando las inversiones.

Cabe poca duda que en la estrategia agrícola adoptada hubo un énfasis en potenciar la agricultura comercial que se resume en la siguiente expresión: "La fuente potencial de mayor crecimiento en la agricultura es la oportunidad de cambiar grandes áreas de cultivos de bajo valor, tales como maíz, bajo las tecnologías tradicionales y la ganadería extensiva en pastos naturales, a cultivos de alto valor, un fenómeno que ya está ocurriendo por el importante número de exportaciones agrícolas no tradicionales." (3)

En este contexto, otras políticas que supuestamente favorecieron a los agricultores - por ejemplo, la provisión de líneas de crédito subsidiadas basadas en redescuentos del Banco Central de Honduras (BCH) no fueron suficientes para contrarrestar lo negativo del entorno general del sector. Más bien, la regulación de las tasas de interés resultó en una represión financiera. Los programas estatales de extensión agrícola, por otra parte, fueron prestados en forma ineficiente por funcionarios públicos, sin rendir resultados muy positivos para sus supuestos beneficiarios.

En lo referente a tenencia de la tierra, se reformó la Ley de Reforma Agraria de 1974 para facilitar la titulación a privados de precios nacionales y dificultar la afectación por terceros de predios privados. Se hicieron cambios a las causales de afectación planteadas en la Ley de 1974 y se redujo el tiempo necesario para poder titular un predio público a favor de un agricultor que lo cultivara, desde dos hasta diez años. En este contexto, se impulsó un proceso acelerado de titulación de tierras, con el doble propósito de reducir la inseguridad en el campo y abrir las puertas al financiamiento, al poder contar el productor con las garantías necesarias.

Ante esta situación, en el programa de ajuste sectorial se planteó racionalizar las intervenciones estatales para que el sector tuviera libertad para responder ante la mejora en ganancia potencial que debe ser auspiciada por las reformas macroeconómicas. Con esta finalidad, se impulsaron importantes reformas en el sector agropecuario, las cuales se plasmaron, en parte, en la Ley de Modernización Agrícola (LMA) aprobada en 1992, instrumento que buscó liberalizar los mercados de productos e insumos agrícolas y forestales (incluyendo los mercados domésticos y de exportación para

Con la finalidad de racionalizar la explotación de los bosques se planteó un nuevo esquema de regulación del manejo forestal, basado en programas de manejo a ser supervisados por la agencia estatal AFE-COHDEFOR y la imple-

(3) op. cit. pág 36

4

Se quiso también implantar un sistema más efectivo de asistencia técnica (investigación y extensión). Con esta finalidad se impulsó el cierre de las oficinas gubernamentales que prestaban dichos servicios, con miras a su futura prestación por ONGs y empresas privadas, bajo contrato al Estado.

mentación de subastas de madera en pie en bosques nacionales. Se formalizó la eliminación del monopolio estatal en la exportación de madera. De forma similar, se planteó eliminar distorsiones en la comercialización de productos agrícolas causados por intervenciones estatales. Se acordó la desaparición del Instituto Hondureño de Mercadeo Agrícola y la eliminación de los precios de garantía, pero se contempló la creación de bandas de precios para los granos básicos cómo el maíz, arroz, y trigo, para amortiguar las fluctuaciones causadas por movimientos en los precios internaciones de dichos granos en un ambiente liberalizado.

Finalmente, para fortalecer la institucionalidad del sector, adicional a la abolición de varios entes estatales cuyas funciones se consideraron redundantes, la LMA planteó que el entonces Ministerio de Recursos Naturales (ahora la Secretaría de Agricultura y Ganadería, SAG) sea el líder del sector, con autoridad sobre las demás entidades estatales involucrados en el sector (por ejemplo, la agencia forestal AFE COHDEFOR).

Para fomentar el crédito rural se recomendó la eliminación de la los créditos subsidiados. El BCH liberalizó las tasas de interés activas (cuyo control, se argumentó, había resultado en represión financiera y actividades de "búsqueda de rentas" (rent seeking activities). Se planeó también terminar con la actividad de la banca estatal que históricamente había canalizado recursos hacia el sector agrícola financiado por una parte del encaje bancario, con tasas de interés subsidiadas. Se visionó la des-incorporación del Banco de Desarrollo Agrícola (BANADESA) y la consolidación de las actividades de apoyo financiero del Estado al sector en FONAPROVI, ente que debe operar comercialmente sin subsidios, como banco de segundo nivel. Para los productores pequeños, el financiamiento rural iba a tener como principal soporte el desarrollo de las cajas rurales de crédito cuya formación es anunciada en la LMA.

1.3 Diez años después Diez años después, es válido preguntar: ¿hasta qué punto se ha podido implementar la estrategia anunciada?; y ¿cuáles han sido los resultados en el desarrollo rural y la reducción de pobreza rural? Se avanzó rápidamente en el área macroeconómica, al producirse una fuerte devaluación y en el área comercial al disminuirse los aranceles. En el campo agrícola se dieron pasos importantes en la desregulación del sector con medidas tales como: la supresión de los precios de garantía, la eliminación de controles de precios agrícolas, la privatización de los silos del Instituto de Mercadeo Agrícola (IHMA), la privatización de los servicios de mecanización agrícola y la privatización de la

5

importantes, la realidad se ha comprobado algo resistente ante la lógica de la propuesta de reforma que fue implementada hace una década. Como es de esperarse, algunos creen que ello se debe a la falta de implementación de todos los aspectos necesarios de la reforma; mientras que otros aluden a que el modelo no cuadra totalmente con la realidad de la economía local y la naturaleza de su inserción en los mercados regionales y globales.

asistencia técnica. En otros campos la implementación fue lenta e incompleta - sobre todo en los que se refiere a las reformas al sistema de financiamiento. En los siguientes incisos, re-visitamos algunas de las principales tesis de la reforma, para ver qué ha pasado. Cabe anticipar la conclusión general que, no obstante avances reales e

6

2. PRODUCCIÓN E INGRESOS EN EL SECTOR AGROPECUARIO Después de una contracción fuerte en 197880, el maíz se expandió en forma estable de 1980 a 1995, para luego decaer fuertemente en 1995-2000. La caña de azúcar - impulsada por programas estatales en los 60, deja de expandirse entre 1980-95 para luego crecer rápidamente en los últimos cinco años. El frijol, fuente fundamental de proteína para la dieta nacional, muestra señales preocupantes de estancamiento en todo el período. Otros cambios notables son la virtual desaparición del algodón y arroz después de 1990 y el fuerte aumento en palma africana, con un crecimiento anual promedio de 11,5% sobre el periodo 1978-2000.

El análisis del impacto del ajuste estructural en la agricultura hondureña se dificulta por dos razones principales; la primera por la serie de fenómenos climáticos y desastres naturales que han afectado el país en la última década(4); y la segunda, por la caída de los precios reales de la mayor parte de los principales productos agropecuarios de exportación.

2.1. Tendencias de la producción agropecuaria El crecimiento real del sector agropecuario está detallado en el cuadro 1. El sector entero creció en su promedio en 2,4% anual durante 1978-2000, con mayor crecimiento de 1985 a 1995. Empero, el intervalo 1995-2000 es el peor de todo este periodo, con crecimiento de apenas 0,3% anual para la agricultura y 0,6% anual para el sector agropecuario en su totalidad.

2.2. Áreas cosechadas y la productividad física Los datos de los Censos Nacionales Agropecuarios permiten analizar los cambios en áreas sembradas entre 1952 y 1993 (ver gráfica y cuadro 2.) Las tendencias más marcadas entre 1974-93 son: el auge en áreas cosechadas de café (aumentando 2,1% anualmente), caña de azúcar (1,2%), y en melón (16%). El área cosechada de granos básicos creció 0,9% por año.

Hay diferencias importantes en el desempeño de los distintos cultivos. Mientras que el café crece 4,0% en todo el periodo y sostiene una tasa de 6% de 1985 a 1995, el banano reveló una fuerte contracción en los 90 - producto de problemas en el mercado europeo, conflictos sindicales, la sigatoka negra y el impacto del huracán Mitch.

(4) Entre éstos se pueden destacar las sequías de 1993 y el 2001, y los efectos devastadores del huracán Mitch en 1998.

7

CUADRO 1 Producción agropecuaria real, 1978-2000

1978

1980

1985

1990

1995

19782000

19871980

19801985

19801985

19901995

19952000

Agricultura

590

654

698

840

984

2.4

5.3

1.3

3.8

3.2

0.3

Café

231

252

261

346

463

4.0

4.4

0.7

5.8

6.0

3.2

Banano

134

161

158

144

108

-3.3

9.8

-0.4

-1.8

-5.6

-9.9

Maíz

68

61

78

103

124

1.5

-5.3

5.0

5.7

3.8

-5.4

Caña de Azúcar

28

38

39

38

40

2.2

16.5

0.5

-0.5

1.0

3.7

Frijol

20

21

23

28

30

-11.6

2.5

1.8

4.0

1.4

1.3

Algodón en Rama

15

11

3

2

0

-3.5

-14.4

-22.9

-7.8

N/A

N/A

Plátano

11

14

17

20

23

-1.3

12.8

4.0

3.3

2.8

-26.3

Tabaco en Rama

12

13

10

9

12

0.8

4.1

-5.1

-2.1

5.9

-5.6

Sorgo

11

11

8

15

14

-5.3

0.0

-6.2

13.4

-1.4

-1.5

Arroz Granza

10

12

14

17

15

11.5

9.5

3.1

4.0

-2.5

-27.5

Palma Africana

5

6

23

25

35

0.0

9.5

30.8

1.7

7.0

9.5

Gasto Plantac. Perm.

7

6

8

10

5

5.6

-7.4

5.9

4.6

-12.9

7.0

Otros Productos

38

48

56

83

115

4.2

12.4

3.1

8.2

6.7

1.7

Serv. agropecuarios

25

22

32

43

54

0.8

-6.2

7.8

6.1

4.7

2.8

Silvicultura

110

114

113

118

129

0.8

1.8

-0.2

0.9

1.8

0.2

Ganaderia

151

131

156

167

196

7.0

-6.9

3.6

1.4

3.3

-1.8

Avicultura

29

33

42

56

91

5.7

6.7

4.9

5.9

10.2

7.2

Pesca

26

28

37

58

84

3.8

5.7

9.4

7.7

0.9

933

985

1080

1285

1540

2.7

1.9

3.5

3.7

0.6

Total

8

2.4

ganadería creció, desde 16% hasta 23% - pero en los 90 bajó sensiblemente, hasta un 19%.

El cultivo que más se ha expandido es el café, cuyo crecimiento ha sido realmente extraordinario durante todo el período. De un total de 68.000 ha en 1952, llegó a 102.000 ha en 1974 y 151.000 en 1993 (cuadro 2). En contraste, el banano, otrora rey de la economía hondureña, se ha estancado, con alrededor de 23.000 ha. El otro cultivo que más impacto registra es la caña de azúcar, que fuese impulsada por el Gobierno en los 70, y que tuvo para 1993 un área casi 50% arriba del banano (33.000 ha).

El otro cambio llamativo es la baja en la participación de la silvicultura, desde 11% hasta apenas 7% del total entre 1985 y 1995 con un pequeño repunte entre 1995-2000. Dentro de la agricultura, se han observado cambios importantes (cuadro 5.) Lo más llamativo es la creciente importancia del café de 39% en 1978 hasta 46% en 1995 y posteriormente su reducción a 36% para 2000 debido al colapso en el precio.

En los datos de productividad se nota una mejora muy importante para todos los cultivos permanentes, contrastando con un aumento muy modesto para los granos básicos (cuadro 3.) Por ejemplo, el café aumenta su productividad en 2.505% entre 1952-93, mientras que los granos básicos aumentaron su productividad en solamente 50%.

Un gran perdedor es el sector de banano, que bajó desde 23% hasta 14% en el mismo intervalo. Entre los granos básicos, tanto el maíz como el frijol registraron saltos importantes en 1990, pero hacia 2000 habían regresado a niveles de importancia relativa similares a años anteriores. Otro cultivo que registra un cambio interesante es la palma africana, que aumentó desde 1% hasta 7% del total sectorial entre 1978 y 2000; y caña de azúcar que aumenta desde 5% a 10% del total.

2.3 Estructura del valor agregado del sector Han habido algunos cambios importantes en la estructura del valor agregado en el sector, debido a los aumentos o decrementos en la producción en términos reales arriba mencionados, y los movimientos en los precios de los productos. La agricultura ha perdido peso relativo dentro del sector agropecuario, bajando desde 63% del total en 1978, hasta 59% en 2000 (cuadro 4). La baja más fuerte se registra en los últimos cinco años (1995-2000) y refleja los precios muy desfavorables para café. Entre 1978-90, la

9

CUADRO 2 Áreas cosechadas de los cultivos principales 1952

Hectáreas 1974

1993

Granos básicos Maíz Frijol Otros

342.592 219.476 50.089 73.027

386.828 258.339 62.077 66.413

455.640

Permanentes Café Banano Caña Otros

98.951 68.118 23.890 0 6.943

158.078 101.593 18.925 25.983 11.577

225.507 150.605 23.327 32.887 18.687

Temporales Melón Sorgo

0

1035 365 670

7.360 6.035 1.326

Total

441.543

545.941

688.507

% (anual) aumento

291.683 85.465 78.492

0,6 0,7 1,0 -0,4

0,9 0,6 1,7 0,9

2,2 1,8 -1,1

1,9 2,1 1,1 1,2 2,6

2,4

10,9 15,9 3,7 1,0

1,2

CUADRO 3 Productividad de los cultivos principales

Granos básicos Café Banano Caña de Azúcar Naranja Piña Plátano

1952

1974

1993

0,81 0,2 15,3 n.d n.d n.d 5,0

1,05 0,4 43,3 33,7 2,6 9,7 6,8

1,23 0,7 43,4 67,6 10,5 36,3 11,8

10

CUADRO 4 Estructura el valor agregado bruto del sector agropecuario

Agricultura Servs. Agropec. Silvicultura Ganadería Avicultura Pesca TOTAL

1978

1980

1985

1990

1995

2000

63

65

66

60

66

59

3 12 16 3 3 100

2 13 13 3 3 100

2 11 13 3 4 100

3 8 23 3 4 100

2 7 19 3 4 100

4 9 19 5 5 100

CUADRO 5 Estructura del valor agregado bruto de la agricultura 1978 Agricultura Café Banano Maíz Caña de Azúcar Frijol Algodón en Rama Plátano Tabaco en Rama Sorgo Arroz Granza Palma Africana Gasto Plantac. Perm. Otros Productos

100 39 23 12 5 3 3 2 2 2 2 1 1 6

1980 1985 1990 1995 100 30 29 9 8 4 2 3 2 2 2 1 2 7

11

100 32 25 11 8 4 0 4 2 1 2 3 2 7

100 18 33 16 5 6 0 4 1 2 3 2 3 8

100 46 14 14 5 2 0 4 1 1 1 4 1 7

2000 100 36 14 11 10 3 0 2 2 1 0 7 2 12

2.4. Exportaciones no tradicionales

fortalecimiento de la balanza de pagos de Honduras en los 90. Sin embargo, ello no pudo contrarrestar el colapso en las exportaciones tradicionales en 1999-2000 debido a la perdida casi total del sector bananero por dos años post-Mitch, más el colapso en los precios del café (ver gráfica).

Las exportaciones agrícolas no tradicionales agropecuarias han mostrado un fuerte crecimiento en los últimos diez años (1990-2000), período en el cual el valor de las agro-exportaciones no tradicionales registradas por el Banco Central de Honduras se incrementó en un 185% al pasar de US $87 millones a US$ 248 millones.

2.5. Los términos de intercambio del sector agropecuario

Los principales productos involucrados son: melón ($38 millones en 2000), piña ($20 millones), camarón ($148 millones) y langosta ($42 millones); contribuciones menores provienen de otras frutas, vegetales, plantas ornamentales, tabaco procesado y otros. Se ha estimado que más de 100.000 puestos de trabajo se concentran en el agro no-tradicional. (5)

El impacto de la desgravación arancelaria y depreciación cambiaria, iniciadas en 1990, no ha sido muy positivo para la rentabilidad global de la economía agrícola. La gráfica reporta los términos de intercambio globales del sector agrícola para 1978-2000. Es aparente, el deterioro registrado a principios los 80 y se puede observar un pequeño repunte logrado en 1994. Sin embargo, para la segunda parte de los 90, la situación es netamente negativa.

Junto con el auge del sector de maquila, esta transformación fue un punto crítico para el

(5) Federación de Agroexportadores de Honduras (FPX) y Secretaria de Agricultura y Ganadería del Gobierno de Honduras (SAG). Unidad Regional de Asistencia Técnica RUTA. "Estrategia para el desarrollo del sector agro-exportador no tradicional al año 2020", octubre de 1998.

12

Ello se debe a dos factores: (1) la apreciación cambiaria global de la segunda parte de los 90, hecho posible por el auge de la maquila, transferencias crecientes de emigrantes hacia sus familias, y flujos de capital en apoyo a la reconstrucción; y (2) movimientos muy desfavorables en los precios de productos claves, sobre todo, el café.

30 en 1990, se recuperó marcadamente en el quinquenio en 1995 y volvió a colapsar en 1995-2000.

En cuanto a los términos de intercambio, el sector agropecuario en su totalidad enfrentó movimientos desfavorables en sus precios relativos en 1978-2000 (cuadro 6), proceso que

Sin embargo, aún cuando estos movimientos negativos de los precios reales de los granos básicos, son desfavorables para los agricultores quienes venden en dichos productos, también

no se había invertido por la primera década de políticas de ajuste estructural.

hay una capa importante de la población rural más pobre, quienes son compradores netos de granos - o sea, cuya producción propia no alcanza sus propias necesidades de consumo. Este grupo es favorecido por la baja en precios reales de los granos.

Entre los granos básicos, el maíz, frijol sorgo y arroz todos perdieron drásticamente sobre el periodo entero. El frijol y el arroz muestran cambios violentos en sus precios reales.

Lo mismo resulta cierto para la agricultura como tal, que pierde la mitad de su poder de compra en este intervalo. De hecho, dentro de todo el sector, solamente el plátano mostró una mejora significativa en sus términos de intercambio.

En términos generales, desgraciadamente, son los productos cuya tendencia de poder de compra es más desfavorable y que más han ampliado su producción. Por ejemplo, el café ha crecido en un promedio anual de 4% en los últimos tres décadas - logrando un aumento

El banano ganó hasta 1990 pero bajó después. El café perdió, al bajar desde 100 en 1978 (año de un precio alto en el mercado mundial) hasta

13

que menos crecen. Por ejemplo, banano y plátano aumentan sus TIC pero en ambos casos, la producción bajó en forma importante en el periodo considerado. Entre todos los productos principales aquí registrados, solamente la caña de azúcar revela simultáneamente un auge en la producción y un auge en su poder de compra.

total en su volumen de 135%. Sin embargo, su poder de compra ha bajado en 66%, resultando en un deterioro total de 20% del poder de compra de los caficultores. Otros productos que combinan aumentos importantes en la producción pero reducciones importantes en su poder de compra, son: maíz (crece 38% y sus términos de intercambio, TIC, se reducen 43%); frijol (crece 60% y sus TIC bajan 53%; y Palma Africana (crece 1000% y sus TIC disminuyen 38%).

Sin dudas, en los últimos 5 años, el proceso de apreciación de los términos de intercambio de los productos internacionalmente transables del sector agropecuario, refleja, en parte, la apreciación cambiaria general en este periodo

Por otra parte, los productos con tendencias más favorables en sus precios relativos, son los

CUADRO 6 Términos de intercambio, cultivos principales. 1978=100

1980

1985

1990

Agricultura, silvicultura y pesca Agricultura Café Banano Maíz Caña de Azúcar Frijol Algodón en Rama Plátano Tabaco en Rama Sorgo Arroz Granza Palma Africana Gasto Plant. Perm. Otros Productos

84 83 64 98 81 114 91 90 98 100 90 89 102 153 79

75 77 65 84 75 106 82 38 115 86 72 78 70 151 68

76 70 30 135 90 73 134 98 104 61 60 106 55 153 54

1995 72 75 73 93 85 83 48 n/d 125 72 51 31 92 177 46

2000 54 50 34 109 57 102 47 53 176 94 39 18 62 174 48

Nota: Los términos de Intercambio reflejan el movimiento relativo entre el deflactor implícito de cada producto agrícola y el deflactor del PIB no agropecuario. Son una medida de la cuantía de productos noagropecuarios que se pueden adquirir con una cuantía fija de cada producto agropecuario. Fuente: Nuestro cálculo basado en datos del BCH.

14

a los movimientos de precios experimentados, ya que no se puede dirigir la política cambiaria con miras a un solo sector de la economía.

(ver gráfica.) La tasa de cambio real-efectivo de Honduras aumentó desde 80 en 1996 hasta 120 en 2001. Este aumento de 50% en términos reales, es muy similar al deterioro de 50% observado en los términos de intercambio del sector agrícola.

2.6. Ingresos rurales

Sin embargo, cabe destacar que se habría requerido un movimiento (depreciación) cambiario real más grande de 50% para contrarrestar el impacto en los TIC de la reducción en precios internacionales de los productos agrícolas principales, ya que muchos de los demás productos de la economía (por ejemplo, los manufactureros) también son transables.

Los resultados de estos procesos para los ingresos per capita de la población rural y del sector agrícola, han sido negativos. La gráfica en la página subsiguiente reporta series temporales para el poder adquisitivo per capita de la población rural y para el sector agrícola.(6) Se denotan tendencias muy claras en estas series: un colapso espectacular entre 1977 y 1985; una recuperación parcial e inestable entre 1985 y 1997; y un colapso a finales de los 90.

Vale preguntar hasta qué punto habría sido factible mover la tasa de cambio real suficientemente para mantener los términos de intercambio del sector agropecuario estables, frente

(6) Poder adquisitivo de la población rural se define como el PIB Agrícola per capita deflactado por el IPC. Mide la capacidad del sector agrícola a comprar la canasta de bienes y servicios en que se basa el IPC. Poder adquisitivo del sector agrícola es el PIB Agrícola per capita deflactado por el deflactor del PIB no agrícola. Mide la capacidad del sector agrícola a comprar productos no agrícolas. Fuente: Indicadores Básicos sobre el desempeño del sector agropecuario 1971-2000. D. Cotty et al. Escuela Agrícola Panamericano El Zamorano / INE. 2001.

15

2.7. Impacto de la baja del precio de café

es muy marcado: sube apenas de 0,69 toneladas por ha para fincas debajo de 1 Ha hasta 0,73 para los entre 20 y 50 Ha. Lo mismo sugiere que no habrá una presión económica muy fuerte para la futura concentración de fincas de café en plantaciones más grandes.

En contraste con los países vecinos, prevalece dentro del sector caficultor en Honduras una proporción alta de agricultores con explotaciones pequeñas y medianas, quienes reciben una proporción importante de los ingresos del cultivo.

Estos datos sugieren que la distribución del ingreso del café es bastante equitativa. Si es razonable suponer que el ingreso se distribuye de groso modo en proporción con el volumen de la producción, existirían en total 54.000 pequeños caficultores con explotaciones debajo de cinco Ha quienes participarían en alrededor de 25% del ingreso generado por este cultivo; y otros 26.000 con explotaciones entre 5 y 20 ha quienes recibirían otro 30% del ingreso.

El cuadro 7 resume los datos relevantes, tomados del Censo Agropecuario de 1993. En total, 58% de las explotaciones de café tienen en total menos de 5 ha; y 86% están debajo de 20 Ha. Las fincas debajo de 5 ha tienen 27% de la superficie en producción; las debajo de 20 Ha tienen 60%. Aunque la productividad crece con el tamaño de explotación, el aumento no

16

pobres, reforzando la pobreza rural. Es especialmente preocupante que, a diferencia de experiencias anteriores, la baja reciente en el precio, no se perfila como un fenómeno cíclico, sino como un ajuste permanente en el mercado internacional ante el auge en la producción en Vietnam.

Hasta 1997, la combinación de expansión de cobertura del café con precios favorables del grano, sin dudas actuó positivamente para amortizar la pobreza rural en Honduras. Sin embargo, ante la reducción reciente en el precio del café, se puede esperar un impacto negativo importante en los ingresos de hogares

CUADRO 7 Honduras: Distribución de fincas de café según tamaño, 1993 Tamaño de explotación

Número de explotaciones

Productividad

Distribución Distribución de del número de la superficie en explotaciones producción

T.M./ Ha

Participación en la producción

Porcentajes

2500

9.875 15.533 14.339 14.088 15.065 10.517 8.795 2.632 1.082 510 71 18 3

0.69 0.67 0.66 0.64 0.67 0.68 0.73 0.83 0.89 1.09 1.20 1.16 1.40

11% 17% 15% 15% 16% 11% 10% 3% 1% 1% 0% 0% 0%

2% 6% 8% 11% 17% 16% 19% 9% 6% 4% 1% 0% 0%

2% 5% 7% 10% 15% 15% 19% 10% 7% 7% 2% 1% 0%

Total

92.528

0.73

100%

100%

100%

17

3.1. Pobreza de ingresos Ante los datos anteriormente presentados, no es sorprendente encontrar que, en años recientes, la reducción de pobreza rural en Honduras ha sido insatisfactoria.

Como consecuencia de estas tendencias, la pobreza de ingresos en Honduras es un fenómeno cada vez más rural. En 1999, el 57% de los hogares urbanos se encontraban bajo la línea de pobreza, mientras que en las áreas rurales, éstos llegaban a casi 75%. Asimismo, la condición de extrema pobreza (indigencia) afectaba a cerca de un 37% de los hogares urbanos y aun 61% de los hogares rurales. Lo anterior significa que el 59% de los hogares pobres y el 65% de los indigentes, son rurales.

A escala nacional, tal como se puede observar en la gráfica, ha habido una mejora gradual en la proporción de hogares debajo de la línea de pobreza (LP). Para 1999, aproximadamente el 66% de los hogares se encontraban bajo la línea de pobreza, y casi un 49% en la categoría de extrema pobreza. Ello representa una mejora comparado con los datos de 75% pobres y 54% indigentes, reportados en 1991.(8) Sin embargo, dicha mejora se concentra en las áreas urbanas. La tendencia reciente de la pobreza en los ámbitos urbano y rural se reporta en el cuadro 8. Es llamativo, que las reducciones recientemente observadas en la incidencia de indigencia y de pobreza, se deben principalmente a mejorías experimentadas dentro de la capa urbana de la población. El sector urbano habría visto reducir su población bajo la LP en 11 puntos porcentuales absolutos entre 1991-99, frente a sólo 5 puntos del sector rural

(8) Cabe señalar que estos datos, ( generados por la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, EPHPM), no son consistentes con los datos de PIB per capita para el mismo periodo, los cuales sugieren que no hubo una tendencia tan positiva de reducción de pobreza. Sin embargo, existen dudas relacionadas con las estimaciones del PIB durante los 90 debido a algunos ajustes negativos que se hicieron en 1990 para que Honduras opte a estatus IDA con el Banco Mundial. Ver (Wodon, 2000) para una discusión de este punto.

18

CUADRO 8 Tendencia reciente de la pobreza en áreas urbanos y rurales

Urbanos Indigentes Pobres Bajo la Línea de Pobreza No Pobres Total Rurales Indigentes Pobres Bajo la Línea de Pobreza No Pobres Total

1991

1992

1993

1995

1996

1997

1998

1999

46,7 21,7

39,2 22,4

31,6 23,9

39,8 22,8

40,6 22,2

38,7 22,3

35,2 23,8

35,7 21,3

36,5 20,8

68,4 61,6 31,6 38,4 100,0 100,0

55,5 44,5 100,0

62,6 37,4 100,0

40,6 37,3 100,0

61,0 39,0 100,0

59,0 41,0 100,0

57,0 43,0 100,0

57,3 42,7 100,0

53,9 22,6

55,8 21,3

52,9 18,2

53,1 18,8

66,4 8,9

60,0 11,7

55,4 13,8

60,9 13,7

79,6 76,5 20,4 23,5 100,0 100,0

77,1 22,9 100,0

71,1 28,9 100,0

71,9 28,1 100,0

75,3 24,7 100,0

71,7 28,3 100,0

69,2 30,8 100,0

74,6 25,4 100,0

59,9 19,7

1994

impresión que los ingresos reales del sector rural, probablemente no estaban mejorando en años recientes. La falta de una nutrición mínima adecuada está generalmente asociada a la pobreza, que afecta principalmente a la población infantil de los países en desarrollo. El Censo Escolar de Talla revela el estado nutricional de los escolares de Primer Grado(9)

Por otra parte, para 1999, un 59% de los hogares en condición de pobreza se ubica en el sector rural. Más específicamente, 65% de los hogares en condición de extrema pobreza (unos 361.000 hogares, casi 2 millones de personas) y 41% de los hogares en condición de pobreza moderada (aproximadamente 81.000 hogares, equivalente a unas 422.000 personas) se ubican en dicho sector.

Según los resultados de los censos de talla (cuadro 9), la incidencia del retardo en talla por edad aumentó desde 34,1% en 1991 hasta 40,6% en 1997. En el ámbito rural, aumentó desde 40,8% en 1991 hasta 47,6% en 1997. (26% desnutrición moderada, y 14% desnutrición severa)(10) .

3.2. Nutrición Las Líneas de Pobreza e Indigencia no son la única manera de cuantificar la población pobre. Sin embargo, los datos sobre la condición nutricional de la población confirman la

(9) Ver explicaciones más detalladas en PRAF, Los Censos de Talla en Honduras. Una Revisión de la Experiencia, 1998 y SEP-PRAF, Informe 1997.VII Censo Nacional de Talla. (10) Para definir categorías de estado nutricional, se consideran normales (no desnutrición) los casos encontrados entre la mediana y (+ -) 2 desviaciones estándar; se clasifica con retardo moderado entre -2 y -3 desviaciones estándar, y con retardo severo los niños y niñas con puntaje debajo de -3 desviaciones estándar. Ver, SEP/PRAF, Informe 97, ya citado, pág.15.

19

3.3. Necesidades básicas insatisfechas

90. En 1990, apenas 33% de la población tuvo todas sus necesidades básicas satisfechas (NBS); ésta fue la condición de 50% de la población urbana y 20% de la población rural. Para 1997, la proporción de la población sin NBI había aumentado hasta 53%; fueron 65% de la población urbana y 42% de la rural (cuadro 10).

Otra metodología para medir la pobreza, es el análisis de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM), organizada semestralmente por la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC), permiten trazar el avance contra la pobreza, vía la cambiante proporción de hogares con diferentes valores de NBI.(11)

Paralelamente, hubo una reducción importante en la proporción de la población con más de dos NBI. En 1990 un 22% de la población nacional tuvieron más de dos NBI. Para 1997 apenas 8% de la población tuvieron más de dos NBI. Cabe destacar que en este caso el sector rural participa en forma importante en la reducción de pobreza. En este periodo, se aumentó la proporción de hogares rurales sin NBI desde 20% a 42% y se bajó la proporción

Honduras experimentó una reducción importante en la proporción de su población con necesidades básicas insatisfechas durante los

CUADRO 9 Deficiencia en talla por edad - 1991-1997 1991 Total Urbano Rural

34,1 24,4 40,8

1993 35,5 26 40,6

1994 38,1 27,2 44,1

1995 38,6 27,6 44,7

1996

1997

38 26,1 44,7

40,6 28,5 47,6

(11) La metodología de análisis de NBI para Honduras está definida en: Honduras Libro Q - Pobreza, Potencialidad y Focalización Municipal, publicada por SECPLAN en enero 1994 (Segunda edición revisada), páginas 12 y 13. Sin embargo, dicho estudio se basó en los datos del Censo de 1988. Los registros de la EPHPM para algunas variables son diferentes de los utilizados en el Censo. En los datos citados en el texto se han adoptado definiciones lo más cercanas posible a las utilizadas en el Libro Q, dada esta limitación. Agua: Tener acceso a agua potable dentro de la propiedad (viviendas urbanas); Tener acceso a agua de un sistema de tubería o pozo (viviendas rurales). Saneamiento: Tener un servicio sanitario, que no sea letrina de fosa simple (vivienda urbana); Tener por lo menos una letrina de fosa simple (vivienda rural). Educación primaria: Que los niños de edad primaria estén matriculados en la escuela (hogares urbanos y rurales). Capacidad de subsistencia: Que el jefe tenga más de tres años de educación primaria y este empleado; y si esto no es el caso, que haya por lo menos una persona ocupada para cada tres miembros del hogar (hogares urbanos y rurales). Hacinamiento: Que no haya más de tres personas por cuarto excluyendo baños (hogares urbanos y rurales). Estado de vivienda: Que la vivienda no sea improvisada ni hecha con desechos y que no tenga piso de tierra (vivienda urbana). Que la vivienda no sea improvisada ni hecha con desechos (vivienda rural).

20

CUADRO 10 Incidencia global de NBIs 1990 Total Nacional Sin NBI 1 NBI 2 NBI's > 2 NBI's Urbana/1 Sin NBI 1 NBI 2 NBI's > 2 NBI's Rural/1 Sin NBI 1 NBI 2 NBI's > 2 NBI's

1997

% de hogares

1993/97 % cambio

33 25 20 22

53 26 13 8

20 1 -7 -14

50 24 13 13

65 22 8 5

15 -2 -5 -8

20 26 26 28

42 29 18 11

22 3 -8 -17

hogares pobres (aquellos en los deciles más bajos, predominantemente rural.)

con más de dos NBI, desde 28% hasta 11%. Es especialmente llamativo, la ampliación de la cobertura del agua y saneamiento rural logrado en los 90; y, en menor grado, la mejoría en el acceso a la educación, la reducción de hacinamiento y la mejora en la capacidad de subsistencia (cuadro 11). Estas mejoras son el producto de una variedad de intervenciones tanto del Gobierno, los entes multilaterales y bilaterales y ONGs - para focalizar recursos en los servicios básicos en áreas rurales utilizando instrumentos de focalización sistemática. Entre los programas que aplicaron este tipo de estrategia se podrían mencionar: FHIS, PRAF, PROHECO, el proyecto de Salud y Nutrición, el programa PRASSAR de agua rural; y muchos otros.

A diferencia, el aumento en cobertura de electricidad durante la década, ha beneficiado principalmente los hogares en el centro de la distribución de ingresos; o sea, hogares urbanos, en su gran mayoría. Podemos concluir que los resultados de los esfuerzos para reducir la pobreza rural en los 90, fueron decepcionantes. La pobreza de ingresos empeoró. Asimismo, aparentemente, la malnutrición se profundizó(12) . Sin embargo, hay elementos más positivos en materia de acceso a servicios básicos, los cuales podrían conducir en el mediano plazo a una mejora en la calidad del capital humano en el sector rural, sembrando las bases para la generación de mayores ingresos.

La gráfica en la página anterior subraya el hecho que los aumentos en cobertura de agua y saneamiento, favorecieron sobre todo, los

(12) Cabe mencionar que el uso de indicadores del censo de talla para determinar acceso a los bonos de PRAF, pudo haber causado distorsiones en los datos registrados, aumentando la desnutrición aparente.

21

22

CUADRO 11 Incidencia de cada NBI 1990 Nacional Agua Saneamiento Educación Cap. subsist. Hacinamiento Vivienda

% de hogares 27 34 12 27 34 9

1997

Cambio

8 17 7 17 26 5

-19 -17 -5 -10 -8 -4

Urbana Agua Saneamiento Educación Cap. subsist. Hacinamiento Vivienda

18 13 6 17 24 19

7 6 3 9 19 11

-11 -7 -3 -8 -5 -8

Rural Agua Saneamiento Educación Cap. subsist. Hacinamiento Vivienda

33 50 16 35 41 1

9 26 10 25 32 0

-24 -24 -6 -10 -9 -1

23

4. TEMAS CLAVES PARA EL DESARROLLO RURAL El Artículo 107 de la Constitución (que prohíbe la compra de terrenos en sectores limítrofes por extranjeros) sigue en pie

Los decepcionantes resultados del esfuerzo de reforma macroeconómica y sectorial, arriba catalogados, han dado lugar a mucha reflexión por parte de las agencias públicas y privadas involucradas en el sector.

El sector forestal sigue sujeto a regulaciones estatales que restringen la inversión privada en el sector

Algunos de los comentaristas tienden a enfatizar como causa de estos resultados, la implementación incompleta del programa de liberalización y ajuste. Para ellos (13) , el problema yace en que:

La presión macroeconómica del déficit fiscal sobre el sistema monetario todavía produce tasas de interés muy altas

Para otros, aún cuando siguen apoyando el avance del programa de reformas en el sector, el colapso en precios de productos claves en los años recientes ha generado dudas sobre la factibilidad de transformar el sector solamente con medidas macroeconómicas y de liberalización. Una de las síntesis más interesantes al respecto, preparado recientemente por el proyecto PEP de la USAID, señala los siguientes factores como decisivos para la falta de avance del sector agropecuario (14).

La regulación del sector bancario todavía no ha podido transformar su capacidad para movilizar ahorros y ofrecer financiamiento en términos favorables

La caída en la rentabilidad de la mayor parte de los productos (reflejado en los movimientos adversos de sus términos de intercambio, arriba documentados.)

El Estado sigue interviniendo en los mercados crediticios rurales

El sobre endeudamiento del sector (producto, en parte, de catástrofes tales como Mitch)

La tasa de cambio real se dejó volver a apreciar en forma importante de 1995 en adelante

Los registros de propiedad rurales todavía no fueron modernizados

El impacto de condiciones climáticas y desastres naturales (tales como Mitch y El Niño)

(13) Hay varios analices consistentes con este punto de vista. Por ejemplo: PIAF (2000); FIDE (2001). (14) V. Reyes. Estrategia para el Desarrollo Empresarial Agropecuario a corto y mediano plazo. PEP, Julio 2001

24

Otros actores son escépticos sobre la capacidad del sector comercial para absorber la población rural y generar mayores ingresos. Para mejorar las condiciones de vida de los agricultores de laderas en el sector de subsistencia, han intentado diversas intervenciones, entre ellas:

La débil capacidad de previsión y ajuste de los actores en el sector - verbigracia, los productores - frente a los cambios en condiciones climáticos y de mercados. Es significativo que este planteamiento surge de un proyecto de USAID, otrora líder en la promoción de soluciones macro para el sector agrícola. El resultado de este tipo de reflexiones ha sido una tendencia hacia la diversificación de los esfuerzos de apoyo al sector rural. Aún cuando varios actores siguen empujando las reformas estructurales, otros se encuentran, cada vez más, privilegiando intervenciones específicas orientadas a tratar problemas particulares, en vez de medidas globales que pretenden lograr una transformación general.

La implantación de tecnologías mejoradas de uso de suelo para aumentar la productividad de los granos básicos (FIDA Proyecto Lempira Sur y diversas ONGs) Programas de asistencia técnica para agricultores de laderas más eficaces utilizando contratos a ONGs o empresas privadas y generalmente planteando tecnologías sostenibles de agricultura en laderas con énfasis en la generación de mayores ingresos (BID, Banco Mundial, UE, varios bilaterales y ONGs.)

Algunas de las medidas planteadas en este contexto, son similares a las estrategias anteriores a la implantación de los programas de ajuste. Los promotores del camino de comercialización del agro han promovido asistencia técnica para fortalecer las capacidades empresariales de los agricultores, como elemento esencial para que prosperen en mercados liberalizados (USAID); pero también han retomado la promoción de la agroindustria para aumentar el valor agregado en el sector y reducir la inestabilidad de sus ingresos (JICA.) Por otra parte, se ha planteado la necesidad de rescatar la situación financiera del sector a través del refinanciamiento y/o condonación de la deuda agrícola, medida adoptada recientemente por la nueva administración del Presidente Maduro. Otros se han concentrado en medidas orientadas a fortalecer la gestión ambiental en áreas rurales, con un énfasis en el manejo de cuencas (BID).

Programas de microfinanzas (FIDA, UE, USAID, Banco Mundial); Fortalecimiento del manejo post-cosecha para maximizar los ingresos del agricultor (diversos programas bilaterales y ONGs) La diversificación de cultivos y la integración de miembros de los hogares pobres en la economía rural no-agrícola, para generar más ingresos en efectivo (diversos programas bilaterales y ONGs) Transferencias de ingresos a hogares pobres (PRAF - BID) Desarrollo de los servicios públicos e infraestructura rural (FHIS - Banco Mundial, BID, KfW; USAID) y servicios

25

contra la pobreza rural, señalando su problemática, su estado de avance y los principales involucrados en cada área.

de educación (PROHECO - Banco Mundial; Educación a distancia - USAID) y salud básica (USAID, BID) Promoción de la formación de capital social y fortalecimiento de la gobernabilidad de las comunidades rurales para mejorar su capacidad de reclamar recursos (varias agencias bilaterales y ONGs, incluyendo el DFID)

4.1. Financiamiento del sector 4.1.1. Financiamiento bancario

Más allá de esto, otros han empezado a preguntarse si realmente existe una solución netamente rural a la pobreza rural. Ello hace cuestionar el consenso histórico sobre la necesidad de alentar los procesos de urbanización y plantean un proceso de urbanización controlado y sostenible como camino viable para reducir la densidad de la población en sectores cuya agricultura jamás tendrá la capacidad de sostener la vida en una forma económicamente aceptable ( por ejemplo: Del Cid et al.)

El suministro de recursos financieros para el sector agropecuario sigue siendo una seria limitante para el desarrollo del sector. Con la implementación de las medidas de reforma sectorial, se cumplió con el objetivo de consolidar las actividades del Estado de financiamiento al sector en FONAPROVI, como banco de segundo nivel - cerrando la división del BCH que actuaba en este sentido. Aunque no fue cerrado, se han reducido las actividades de BANADESA, convirtiéndolo en un banco para el pequeño productor, pero su situación financiera es precaria y su alcance muy limita-

En los siguientes incisos, presentamos una discusión de estos diversos "frentes" en la guerra

26

en este sector, concentrando entre ellos cerca del 70% de todos los préstamos vigentes.

do. Sin embargo, estos cambios pusieron alto al deterioro en la provisión de financiamiento hacia el sector.

La situación se ha complicado debido a los cambios climáticos y desastres naturales. Sin dudas, el deterioro en provisión de financiamiento al sector fue reforzado por el impacto del huracán Mitch, evento que impactó en forma importante en la cartera de préstamos en el sector agropecuario, resultando en legislación para condonar una parte de la deuda resultante (15).

El sistema financiero privado se mantiene escéptico ante el sector agropecuario debido a su baja capacidad de pago y los altos costos de transacción para cobrar y liquidar garantías rurales. Los procesos jurídicos son lentos e inciertos, los títulos de propiedad muchas veces son disputados y aun en el caso de poder cobrar una garantía, los terrenos o bienes adquiridos deben tratarse como activos contingentes y ser liquidados en forma expedita, de acuerdo con las normas prudenciales del sistema bancario. Empero, si un banco debe revender un terreno adquirido en garantía dentro de dos años, es probable que tendría que aceptar menos que su valor potencial. Posiblemente, la existencia de una nueva ley de garantías mobiliarias - actualmente planteada ayudará para resolver la situación.

Adicional a ello, la caída de los precios ha producido una fuerte mora del sector agrícola que no sólo limita las posibilidades de obtención de fondos frescos, sino que también la estabilidad de algunas instituciones financieras. El gobierno, tanto en el pasado reciente como ahora, busca mecanismos que permitan aliviar la situación sin un alto costo fiscal. El planteamiento más reciente al respecto, es el plan de la administración Maduro para rehabilitar 2.000 millones de lempiras de deuda agraria, anunciado en febrero 2002.

Por mientras, ante este tipo de dificultad, tal como se puede observar en la gráfica, la participación del sector en los nuevos préstamos del sistema bancario, ha sido cada vez menor, llegando a solamente 11% del total en 2000, versus 22% en 1985.

4.1.2. Cajas rurales de ahorro y crédito Para promover la intermediación financiera para productores pequeños basada en mecanismos solidarios, posteriormente a la aprobación de la Ley de Modernización Agrícola en 1992, se aprobó la Ley de Cajas Rurales en 1993. Esta última tenía como objetivo estable-

Cabe señalar, que - de los 23 bancos comerciales funcionado en Honduras, solamente cinco de ellos (Atlántida, Occidente, BGA, Bamer, y Ahorro) prestan montos importantes

(15) De acuerdo con una evaluación hecha en enero de 1999 para la USAID, en la banca comercial, se estimó como consecuencia directa de Mitch, una pérdida de 2% de la cartera de préstamos, o 400 millones de lempiras. Este monto que representaría 11% del capital y reservas del sistema bancario nacional. En las instituciones de microfinanzas, se reportó que entre 5% y 20% de sus préstamos fueron afectados, dependiendo en su ubicación geográfica y sectorial; y el porcentaje de pérdidas podría llegar hasta 10% de la cartera de algunas instituciones. En la banca estatal de desarrollo, FONAPROVI (institución de segundo piso) no enfrentó pérdidas directas pero BANADESA reportó que hasta 70% de su cartera de préstamos a pequeños agricultores podría estar irrecuperable, pérdida que sobrepasaría su total de capital y reservas.

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en Honduras hay 3.319 Sistemas de Financiamiento Alternativo Rural (SIFAR); las instituciones promotoras de los servicios financieros son 45 y se encontraron nueve diferentes tipos de formas organizativas. De acuerdo con los datos obtenidos referentes al capital inicial de trabajo, el promedio es de 4.196 lempiras, con un mínimo de 65 lempiras y un máximo de 30.962 lempiras. La mayoría de las SIFAR (57,8%) fueron creadas post Mitch.

cer el marco institucional de apoyo crediticio al pequeño productor. La capitalización inicial de dichas cajas se haría con el 70% de los fondos de fideicomiso que en ese momento manejara BANADESA, pero en la práctica no se asignaron tales recursos. Pese a ello, en la década anterior se dio el desarrollo de algunos entes financieros que se protegieron bajo ese marco legal, impulsados por la cooperación externa. Este tipo de instituciones se ha establecido en muchas comunidades rurales con el apoyo de FHIS (Nuestras Raíces), la Unión Europea (Finsa); USAID (Finacoop) y el FIDA (PRONADEL). También fueron desarrollados cajas rurales, bancos comunales, cooperativas y otros esquemas.

En el Cuadro 12 se detallan los tipos de SIFAR encontrados. Cabe notar que el 63% de los SIFAR encontrados son las Cajas Rurales que, en su gran mayoría, son promovidas por el FHIS bajo el programa Nuestras Raíces con comunidades indígenas, con una fuerte concentración regional que está en el occidente del país.

De acuerdo con un estudio reciente de la Escuela Agrícola Panamericana El Zamorano,

CUADRO 12 Tipología de los entes financieros rurales informales en Honduras

Asociación Comunal de Ahorro y Préstamo Banco Comunal Caja Rural Comités de Investigación Agrícola Local Cooperativa Empresa Asociativa Grupo Solidario Sistema de Financiamiento Local Unidad Local Total

No.

%

67 963 2.092 21 5 24 112 34 1 3.319

2 29 63 1 0 1 3 1 0 100

Fuente: Carrera de Desarrollo Socioeconómico y Ambiente, Zamorano. Investigación SIFAR. Enero-Mayo 2000. Honduras.

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Basado en estas experiencias, muchos comentaristas, enfatizan que los problemas de financiamiento del sector agropecuario, tanto en gran escala grande como en pequeña escala, proviene de la falta de rentabilidad y vulnerabilidad ante eventos climáticos y, por ende, su solución debe buscarse en la corrección de estos problemas, más que en nuevos esquemas de financiamiento.

La capacidad de este tipo de entidades para transformar la situación financiera de los agricultores pequeños, no está comprobada todavía.(16) Por otra parte, las graves dificultades en que ha entrado FINACOOP, agencia de financiamiento rural promovida por la USAID, sirven para subrayar la vulnerabilidad de las instituciones financieras que se exponen en este sector. Si todos los miembros del grupo enfrentan riesgos similares, los mecanismos solidarios no son una fuente de seguridad para fuentes financieras de segundo piso. Por ejemplo, si todos pierden sus cultivos debido a una sequía o inundación, no queda nadie con la capacidad para responder ante terceros por las obligaciones del grupo.

4.2 Mercado de tierras La falta de acceso a la tierra sigue siendo una causa fundamental de la pobreza rural. De acuerdo con datos del Censo Agropecuario de 1993, había 147.008 explotaciones por debajo de dos hectáreas, representando 46% de todas las explotaciones en el país pero apenas un 4% del área cultivada (cuadro 13).

CUADRO 13 Tenencia de la tierra por el tamaño de las explotaciones, 1993 Tamaño

Total

Ha.

No. exps