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VICEMINISTERIO DE DESARROLLO ESTRATEGICO DE LOS RECURSOS NATURALES
VICE MINISTERIO DE DESARROLLO ESTRATÉGICO DE RECURSOS NATURALES DIRECCIÓN GENERAL DE EVALUACIÓN, VALORACIÓN Y FINANCIAMIENTO DEL PATRIMONIO NATURAL
DIAGNÓSTICO Y ESTIMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PATRIMONIO NATURAL Y AMBIENTE A NIVEL NACIONAL Y REGIONAL
MINAM 2009 0
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ÍNDICE
1. PRESENTACIÓN ............................................................................................. 2 2. ANTECEDENTES ............................................................................................. 2 3. JUSTIFICACIÓN ............................................................................................... 3 4. ASPECTOS GENERALES ............................................................................... 4 4.1
TÍTULO DEL ESTUDIO ................................................................................. 5
4.2
ÁMBITO GEOGRÁFICO DEL ESTUDIO ....................................................... 5
4.3
OBJETIVO DEL ESTUDIO ............................................................................ 5
5. DIAGNOSTICO DEL GASTO ........................................................................... 5 6. ESTIMACIÓN DEL GASTO ........................................................................... 10 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................. 16 8. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................... 18
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DIÁGNOSTICO Y ESTIMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PATRIMONIO NATURAL Y AMBIENTE A NIVEL NACIONAL Y REGIONAL
1.
PRESENTACIÓN El presente documento, contiene los resultados del diagnóstico del gasto público en patrimonio natural y ambiente, a nivel de gasto nacional y gasto regional desarrollado, sobre la base de los registros presupuestarios disponibles en el SIAF para la ejecución del año 2008 y la apertura del ejercicio fiscal 2009.
2.
ANTECEDENTES En los últimos años, el Perú ha adoptado numerosas iniciativas de política para fortalecer su capacidad institucional para proteger y gestionar sus recursos naturales. La reciente creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) mediante DL N° 1013 del 14 de mayo de 2008, como ente rector del sector ambiental nacional, sobre la base de la Autoridad Nacional del Ambiente (CONAM, creada en 1994), refleja entre otros, esa decisión de política pública de priorizar la solución de los problemas ambientales como medio indispensable para avanzar hacia el desarrollo sostenible. Sin perjuicio de ello, y a pesar de los esfuerzos de coordinación y rectoría que desarrolla el MINAM, la capacidad efectiva de planear actividades conjuntas entre las distintas entidades públicas pertenecientes a los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), así como la posibilidad de monitorearlas y evaluar su cumplimiento es extremadamente complejo, entre otras razones por la inexistencia de un instrumento que permita conocer con razonable precisión y transparencia (tanto para los actores públicos como para la ciudadanía en general), qué se hace, quién lo hace, cuánto cuesta, dónde lo hace, quién lo financia y otras preguntas en materia de patrimonio natural y ambiente respecto a la actividad estatal. Dichas preguntas son usualmente respondidas (al menos en un aproximación bastante razonable) a través del Presupuesto General de la República, que aprueba el Congreso cada año y es ejecutado por las distintas entidades públicas durante el ejercicio fiscal, el mismo que dura y 2
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corre (en el caso peruano) con el año calendario (del 01 de enero al 31 de diciembre). Sin embargo, en el caso de esta materia de análisis, la inexistencia de un clasificador presupuestario que contemple apropiadamente las necesidades de información sobre patrimonio natural y ambiente, hace prácticamente imposible utilizar el presupuesto (y más bien el proceso presupuestario en sí, a lo largo de cada una de sus fases que componen el ciclo presupuestal) para estos propósitos. En este sentido, resulta conveniente efectuar una estimación actualizada del Gasto Público de las entidades consideradas en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, pertenecientes al nivel de Gobierno Nacional y nivel de Gobierno Regional en materia de patrimonio natural y ambiente, sobre la base de la Ejecución 2008 y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA, en adelante) 2009.
3.
JUSTIFICACIÓN El perfeccionamiento de los clasificadores presupuestarios y su homologación frente a estándares internacionales, tanto en materia económica como programática, es un proceso largo y complejo que en el Perú, con bastante retraso (el nuevo Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI está disponible desde 2001), ha empezado el año 2008 con el establecimiento de nuevos clasificadores económicos. Seguramente pasarán algunos ejercicios fiscales más hasta que se produzca un replanteamiento y actualización de los clasificadores funcional programáticos. No sólo para homologarlos a los estándares internacionales vigentes sino para que proporcionen, en coordinación armoniosa con los clasificadores de los otros sistemas administrativos de la gestión pública, información útil y oportuna para mejorar el proceso de toma de decisiones a cada nivel de la Administración, en general, y en lo que respecta al tema ambiental en particular. En tal sentido, para el MINAM constituye una oportunidad estratégica de que dichos cambios (en los clasificadores presupuestarios) incorporen (en lo que a patrimonio natural y ambiente corresponda) las variables (datos) que necesita como Ente Rector sobre la materia y de esta manera no sólo se produzca información financiera y no financiera (desde la perspectiva presupuestaria) sino que se uniformice (desde el ejercicio de su rectoría) y 3
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estandarice la conceptualización de lo que es y no es (o no será considerado) gasto en patrimonio natural y ambiente, a fin de que no existan divergencias significativas respecto a estimaciones de gasto público sobre la materia que pueden causar confusión y desorden. Así por ejemplo, mientras Abugattás (2005) estima para el año 2002 un gasto ambiental (a nivel del sector público, es decir, considerando los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local) de USD 143,4 millones; Shack (2006) en el marco del Análisis Ambiental a Nivel de País (Country Environmental Analysis o CEA por sus siglas en inglés), que realizó el Banco Mundial estima un gasto de USD 74,7 millones únicamente para el nivel de gobierno nacional; y Baca y otros (2009) ha cuantificado el gasto público en adaptación al cambio climático (que para dichos autores es equivalente al conjunto del gasto público ambiental) a nivel del gobierno nacional y regional en USD 609,8 millones. En este orden de ideas y con el fin de ir avanzando hacia la construcción e institucionalización de un Sistema de Monitoreo y Evaluación de la acción estatal en materia de patrimonio natural y ambiente, está plenamente justificado el estimar el gasto público sobre el particular, empezando por el último ejercicio fiscal cerrado (a fin de contar con datos sobre la ejecución devengada) y continuando con la apertura del presente año fiscal (a fin de luego poder establecer las desviaciones con respecto a la real ejecución del gasto en esta materia durante el ejercicio 2009). Dada la magnitud del trabajo que implica1 la estimación de dichos gastos a nivel del sector público, resulta razonable empezar primero por las entidades que conforman el gobierno nacional y regional y luego extender la misma metodología de estimación a las entidades conformantes del gobierno local.
4.
ASPECTOS GENERALES A continuación se precisan el alcance y objetivo del estudio preparado.
1
Hasta que no se disponga de un aplicativo informático que permita automatizar el trabajo de búsqueda e identificación dentro de las de miles de cadenas presupuestarias que conforman el presupuesto general de la república, aquellas con contenido en materia de patrimonio natural y ambiente.
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4.1 TÍTULO DEL ESTUDIO El presente estudio se denomina: “DIAGNOSTICO Y ESTIMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PATRIMONIO NATURAL Y AMBIENTE A NIVEL NACIONAL Y REGIONAL”. 4.2 ÁMBITO GEOGRÁFICO DEL ESTUDIO Este estudio se desarrolló en la Ciudad de Lima, sin embargo, debido a su naturaleza, la estimación tuvo cobertura sobre todas las entidades del gobierno nacional y regional a lo largo de toda la República. 4.3 OBJETIVO DEL ESTUDIO Estimar (cuantitativamente) el gasto público a nivel del gobierno nacional y del gobierno regional en materia de patrimonio natural y ambiente. OBJETIVO ESPECÍFICO Elaborar un Diagnóstico que permita identificar, sobre la base del Presupuesto Ejecutado 2008 y el Presupuesto Institucional de Apertura 2009, qué gastos, por qué fuente de financiamiento, en qué departamentos, a través de qué instituciones, en qué rubros de gasto y en el marco de qué funciones y programas el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales vienen realizando en materia de patrimonio natural y ambiente.
5.
DIAGNOSTICO DEL GASTO La estimación de gastos públicos en materia de patrimonio natural y ambiente, parte necesariamente de la determinación respecto a qué constituye gasto ambiental y qué tipo de variables de información (aperturas desagregadas) conformarán los componentes (o subconjuntos de gastos) de este gasto público. Para tal efecto, se hizo una revisión de las principales clasificaciones internacionales aplicadas sobre esta materia, entre las que destacan:
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La Clasificación de Actividades y Gastos de Protección del Ambiente (CAPA, 2000) que estructura el gasto ambiental en 9 clases. CLASIFICACIÓN DE ACTIVIDADES Y GASTOS DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, 2000 (CEPA, en inglés) CLASE SUB CLASE Prevención de la contaminación atmosférica por modificación de procesos Tratamiento de los gases de escape y aire de ventilación 1. PROTECCIÓN DEL AIRE Y DEL CLIMA Medición, control y análisis Otras actividades Prevención de la contaminación por modificación de procesos Redes de saneamiento 2. GESTIÓN DE AGUAS RESIDUALES Tratamiento de las aguas residuales Tratamiento de las aguas de refrigeración Medición, control y análisis Otras actividades Prevención de la producción de residuos por modificación de procesos Recogida y transporte Tratamiento y eliminación de residuos peligrosos 3. GESTIÓN DE RESIDUOS Tratamiento y eliminación de residuos no peligrosos Medición, control y análisis Otras actividades Prevención de la infiltración de contaminantes Limpieza de suelos y masas de agua 4. PROTECCIÓN Y DESCONTAMINACIÓN Protección de suelos contra la erosión y otros tipos de degradación física DE SUELOS, AGUAS SUBTERRÁNEAS Y Prevención de la descontaminación del suelo y su descontaminación AGUAS SUPERFICIALES Medición, control y análisis Otras actividades Modificaciones preventivas en origen 5. CLASIFICACIÓN REDUCCIÓN DEL RUIDO Y LAS Construcción de dispositivos y antivibraciones DE ACTIVIDADES Y GASTOS DE PROTECCIÓN DEL antirruido MEDIO AMBIENTE, 2000 (CEPA, en inglés) VIBRACIONES Medición, control y análisis CLASE SUB CLASE Otras actividades
6. PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y LOS PAISAJES 7.
8.
9.
Protección y recuperación de las especies y el hábitat Protección de paisajes naturales y semi naturales Medición, control y análisis Otras actividades
PROTECCIÓN CONTRA LAS RADIACIONES
Protección de los entornos Transporte y tratamiento de residuos con alto índice de radiactividad Medición, control y análisis Otras actividades
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Protección del aire y el clima Protección del agua Residuos Protección de suelos y aguas subterráneas Reducción del ruido y vibraciones Protección de las especies y el hábitat Protección contra las radiaciones Otras actividades de investigación vinculadas al medio ambiente
OTRAS ACTIVIDADES DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Administración y gestión del medio ambiente Educación, formación e información Actividades que generan gastos no desglosables Actividades no comprendidas en otras partidas
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El Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001) que cuantifica este gasto en 6 clases. CLASE
SUB CLASE 7051 ORDENACIÓN DE DESECHOS Este grupo incluye la recogida, el tratamiento y la eliminación de los desechos sólidos. 7052 ORDENACIÓN DE AGUAS RESIDUALES En este grupo se incluyen la gestión del sistema de alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales.
705 PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE El desglose de la protección del medio ambiente se basa en la Clasificación de Actividades de Protección del Medio Ambiente (CAPA) elaborada en detalle en el Sistema Europeo de Recolección de Información Económica sobre el Medio Ambiente (SERIEE) de la Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat).
7053 REDUCCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN Este grupo incluye actividades relacionadas con la protección del aire ambiente y del clima, la protección del suelo y de las aguas subterráneas, la reducción de los ruidos y las vibraciones y la protección contra la radiación. 7054 PROTECCIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA Y DEL PAISAJE Este grupo incluye actividades relacionadas con la protección de la fauna y la flora (tales como, por ejemplo, la reintroducción de especies extinguidas y la recuperación de especies en peligro de extinción), la protección de determinados hábitats (inclusive la ordenación de parques y de reservas naturales) y la protección de paisajes por sus valores estéticos (por ejemplo, la reparación de paisajes deteriorados con fines de fortalecer su valor estético y la rehabilitación de minas y canteras abandonadas). 7055 INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO RELACIONADOS CON LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Realización de trabajos de investigación básica, investigación aplicada y desarrollo experimental sobre la materia 7056 PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE N.E.P. Administración, dirección, regulación, supervisión, gestión y apoyo de actividades como formulación, administración, coordinación y vigilancia de políticas, planes, programas y presupuestos generales para promover la protección del medio ambiente; preparación y ejecución de legislación y normas de actuación en lo referente a la prestación de servicios de protección del medio ambiente, producción y difusión de información general, documentación técnica y estadísticas sobre la protección del medio ambiente.
La Clasificación de Daño Ambiental que utiliza el Banco Mundial en su Evaluación Ambiental de País (Perú, 2007) que cubre 7 clases. COSTO ANUAL DEL DAÑO AMBIENTAL CATEGORIAS AMBIENTALES Contaminación del Aire en Exteriores Abastecimiento de Agua, Saneamiento e Higiene Desastres Naturales Contaminación del Aire en Interiores Degradación del Suelo Deforestación Recolección de Residuos Sólidos TOTAL
MILES DE MILLONES DE SOLES POR AÑO ESTIMACIÓN ESTIMACIÓN ESTIMACIÓN BAJA MEDIA ALTA 1,7 2,8 3,9 1,8 2,3 2,7 1,1 1,1 1,1 0,6 0,8 1,0 0,5 0,7 0,9 0,3 0,4 0,6 0,1 0,1 0,1 6,0 8,2 10,4
Finalmente, luego de varias sesiones de trabajo sostenidas con las Direcciones Generales del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales, del Viceministerio de Gestión Ambiental y con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del MINAM, se estableció que en 7
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una primera instancia, el Clasificador de Gasto en materia de Patrimonio Natural y Ambiente (GAMB, en adelante) debería seguir la misma clasificación de la Política Nacional del Ambiente, aprobada mediante DS 012-2009-MINAM (23 mayo de 2009), en la cual se establecen 4 Ejes de Políticas y , el mismo que está compuesto por 2 rubros, 8 clases y 27 subclases. De tal manera que si a esta clasificación le agregamos los típicos clasificadores presupuestarios que contiene el Presupuesto General de la República, de acuerdo a la normatividad vigente, podríamos identificar para el año fiscal en cuestión, sobre la base del GAMB: qué institución gasta, en dónde –departamento- gasta, en qué genérica gasta por medio de qué fuente de financiamiento. GAMB: Política Nacional del Ambiente Nº
EJE DE POLITICA
COMPONENTE 1.1 Diversidad Biológica 1.2 Recursos Genéticos 1.3 Bioseguridad 1.4 Aprovechamiento de los Recursos Naturales
1
1.5 Minería y Energía CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE 1.6 Bosques LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA 1.7 Ecosistemas Marino-Costeros 1.8 Cuencas, Agua y Suelos 1.9 Mitigación y Adaptación al Cambio Climático 1.10 Desarrollo Sostenible de la Amazonía 1.11 Ordenamiento Territorial 2.1 Control Integrado de la Contaminación 2.2 Calidad del Agua
2
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
2.3 Calidad del Aire 2.4 Residuos Sólidos 2.5 Sustancias Químicas y Materiales Peligrosos 2.6 Calidad de Vida en Ambientes Urbanos 3.1 Institucionalidad
3 GOBERNANZA AMBIENTAL
3.2 Cultura, Educación y Ciudadanía Ambiental 3.3 Inclusión Social en la Gestión Ambiental
4
COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES
4.1 Compromisos Internacionales 4.2 Ambiente, Comercio y Competitividad
Fuente: DS 012-2009-MINAM.
A fin de poder identificar las cadenas presupuestarias que se entenderán como conformantes del GAMB, se hizo un rápido análisis (barriendo la base 8
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de datos) en dos etapas (excluyentes entre sí a nivel de las cadenas de gasto) de la estructura funcional programática del presupuesto 2008: 1.
En primer lugar, de lo Específico a lo General: Empezando a nivel de la Meta2 y ascendiendo hasta el Programa respectivo. Es decir, si la finalidad de la meta es clara (según las dimensiones ambientales establecidas) se asociará como GAMB la secuencia numérica respectiva, en caso no sea así, se tratará de resolver el problema de la indefinición a partir de la mejor clasificación que sugiera el Componente al cual pertenece la Meta Presupuestaria. Si el problema persistiese se recurrirá a evaluar la categorización más apropiada de la Actividad o Proyecto al cual pertenece el Componente. Finalmente, se hará lo propio con el Subprograma y el Programa correspondiente.
2.
En segundo lugar, de lo General a lo Específico: Empezando a nivel de Programa y descendiendo hasta la Meta. En caso, siendo el Programa asociable al GAMB y no se pueda establecer ninguna relación específica a nivel de meta, se considerará como Otras Actividades en Protección del Ambiente y será presentado simplemente de manera indicativa, pues su reclasificación requiere el concurso directo de las Unidades Ejecutoras debido que la información a nivel presupuestario (aunque permite inferir que es GAMB) no es suficiente para dilucidar a qué categoría o dimensión ambiental podrían imputarse.
Previamente a esta clasificación, se segmentaron los gastos estructurales y sólo se trabajó con los gastos de funcionamiento. Como es conocido, el presupuesto tiene dos grandes componentes claramente diferenciados por su naturaleza (Shack, 2006): Un componente de funcionamiento, a partir del cual efectivamente el Estado provee bienes y servicios a la colectividad y trata de cumplir con sus funciones esenciales en la economía. Es decir, agrupa el gasto no financiero ni previsional, a través de las Categorías Gastos Corrientes3 y
2
Para mayores detalles respecto de los clasificadores presupuestarios, véase Shack (2006b, 2008). Se clasifican en esta categoría todos los gastos destinados al mantenimiento y operación de los servicios que prestan estas instituciones del Estado. 3
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Gastos de Capital4. A su vez, estos se desagregan en grupo de Genéricas y Específicas5. Un componente estructural orientado a las erogaciones para la atención del servicio de la deuda pública y las obligaciones previsionales. En otras palabras, dicho componente agrupa el gasto financiero y gasto previsional, a través de los grupos genéricos Amortizaciones e Intereses de la Deuda, así como las Obligaciones Previsionales. Veamos a continuación los primeros resultados preliminares de aplicar esta clasificación de gastos en materia ambiental a los registros presupuestarios.
6.
ESTIMACIÓN DEL GASTO El Gasto Público ejecutado, dentro de la cobertura institucional de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20086, ascendió a 71,2 miles de millones de nuevos soles, monto que representó el 19% del producto bruto interno de la economía peruana en dicho año. Del total ejecutado, casi tres cuartas partes (74%) correspondieron a gastos de funcionamiento y de ellos, el 54% perteneció al GN, el 24% al GL y el 22% al GR. Teniendo esto en cuenta, de los 28,6 miles de millones de nuevos soles que ejecutó el GN, el GAMB ascendió a 259,2 millones, es decir, tuvo una prioridad fiscal (en el gasto de funcionamiento) equivalente a 0,9%. En tanto que en el caso de los GR dicha prioridad ascendió a 0,3%, al ejecutarse 38,9 millones de los más de 11,5 miles de millones que correspondieron a este nivel de gobierno subnacional.
4
Se clasifican en esta categoría los gastos destinados al aumento de la producción o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado. 5 Esta desagregación responde al objeto del gasto y se determina según el Clasificador de los Gastos Públicos. 6 Esto implica que este monto no incluye los gastos de las empresas públicas ni de las entidades autónomas en su manejo financiero (Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, EsSalud y las Beneficencias).
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GASTO AMBIENTAL 2008 POR NIVELES DE GOBIERNO GN
COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES
128 663
128 663
128 663
128 663
COMPROMISOS INTERNACIONALES CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES BIOSEGURIDAD BOSQUES CUENCAS, AGUA Y SUELOS DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA DIVERSIDAD BIOLÓGICA ECOSISTEMAS - MARINO - COSTEROS MINERÍA Y ENERGÍA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ORDENAMIENTO TERRITORIAL RECURSOS GENÉTICOS GESTIÓN INTEGRAL DE LACALIDAD AMBIENTAL CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS CALIDAD DEL AIRE CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN RESIDUOS SÓLIDOS SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS GOBERNANZA AMBIENTAL CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL INSTITUCIONALIDAD Total general
GR
EJECUCIÓN S/.
EJES DE POLÍTICA / OBJETIVOS
155 790 481 25 930 817 744 675
354 056
181 721 298 1 098 731
8 157 001
8 157 001
15 177 822
15 177 822
31 944 588 24 940 852
56 885 440
1 289 450
1 289 450
4 304 373
167 771
4 472 144
3 373 630
456 997
3 830 627
11 141
11 141
16 012 585
16 012 585
65 299 716
65 299 716
9 486 641
9 486 641
41 065 991 12 784 657
53 850 648
25 834 699 11 327 731
37 162 430
154 623
154 623
4 025 610
4 025 610
6 628 578
1 456 926
4 422 481 62 237 270
8 085 504 4 422 481
147 135
62 384 405
712 398
712 398
24 606 791
24 606 791 147 135
37 065 216
259 222 405 38 862 609
36 918 081
298 085 014
Fuente: MEF Elaboración propia
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GASTO AMBIENTAL 2008 EJECUCIÓN 2008 POR EJES DE POLÍTICA Y COMPONENTE
EJE DE POLÍTICA / OBJETIVO COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES COMPROMISOS INTERNACIONALES CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES BIOSEGURIDAD BOSQUES CUENCAS, AGUA Y SUELOS DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA DIVERSIDAD BIOLÓGICA ECOSISTEMAS - MARINO - COSTEROS MINERÍA Y ENERGÍA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ORDENAMIENTO TERRITORIAL RECURSOS GENÉTICOS GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS CALIDAD DEL AIRE CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN RESIDUOS SÓLIDOS SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS GOBERNANZA AMBIENTAL CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL INSTITUCIONALIDAD Total general
EJECUCIÓN S/. 128,663 128,663 181,721,299 1,098,731 8,157,001 15,177,822 56,885,440 1,289,450 4,472,144 3,830,627 11,141 16,012,585 65,299,716 9,486,642 53,850,648 37,162,430 154,623 4,025,610 8,085,504 4,422,481 62,384,404 712,398 24,606,791 37,065,215 298,085,014
Fuente: MEF Elaboración propia
Si aplicamos similares comparaciones respecto de la prioridad fiscal del GAMB para la Apertura 2009, encontraremos que del total de 30,4 miles de millones de soles de gasto no financiero ni previsional del gobierno nacional, el 1,9% (es decir 592,6 millones) corresponde a gastos programados en materia de patrimonio natural y ambiente. Por su parte, en los gobiernos regionales esta proporción alcanzó el 0,8% con 87,1 millones de los 11 mil 91 millones de soles que comprende el gasto no estructural de este nivel de gobierno. 12
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PRESUPUESTO AMBIENTAL 2009 POR EJES DE POLÍTICA Y COMPONENTES AMBIENTALES
EJE DE POLÍTICA / OBJETIVO CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES BIOSEGURIDAD BOSQUES CUENCAS, AGUA Y SUELOS DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA DIVERSIDAD BIOLÓGICA MINERÍA Y ENERGÍA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ORDENAMIENTO TERRITORIAL RECURSOS GENÉTICOS GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS CALIDAD DEL AGUA CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN RESIDUOS SÓLIDOS SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS GOBERNANZA AMBIENTAL CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL INSTITUCIONALIDAD Total general
PIA 2009 S/. 375,908,123 33,535,313 47,608,578 48,011,534 133,547,322 22,343,676 41,076,407 846,784 42,606,776 999,134 5,332,599 273,881,067 27,379,129 46,239,764 196,281,656 3,053,869 926,649 29,982,000 11,576,060 13,494,753 4,911,187 679,771,190
Fuente: MEF Elaboración propia
De estos montos, en ambos años la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios del Tesoro (RO) es la que más contribuye con el GAMB. Así por ejemplo, en el PIA 2009 el 60% del gasto se financia por esta fuente, en tanto que los Recursos Directamente Recaudados (RDR) y los Recursos Determinados explican el 24% y 11% respectivamente. Mientras que en el año 2008, el 71% del monto total se ejecutó en la fuente RO y sólo un 16% a través de los RDR, por citar las principales. 14
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A nivel de grupos genéricos de gasto, en el 2008 el 50% y 28% del gasto se ejecutó en Bienes y Servicios e Inversiones, respectivamente. En tanto que para el PIA 2009 estas proporciones se situaron alrededor de 33% y 43%. El Anexo 1 contiene la información sobre el detalle de las cadenas presupuestarias según estructura clasificación programática de detalle.
PRESUPUESTO AMBIENTAL 2009 POR GENERICA DE GASTO PÚBLICO
EJE DE POLÍTICA / OBJETIVO CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES BIOSEGURIDAD BOSQUES CUENCAS, AGUA Y SUELOS DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA DIVERSIDAD BIOLÓGICA MINERÍA Y ENERGÍA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ORDENAMIENTO TERRITORIAL RECURSOS GENÉTICOS GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS CALIDAD DEL AGUA CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN RESIDUOS SÓLIDOS SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS GOBERNANZA AMBIENTAL CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL INSTITUCIONALIDAD Total general
ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
BIENES Y SERVICIOS
258,023,386
97,074,284
23,104,339 25,907,383 39,325,467 91,972,892 1,219,790 32,814,505 846,784 42,129,582 328,195 374,449 34,076,393 1,620,200 6,668,095 23,167,423 2,620,675
9,850,203 9,604,448 7,612,608 41,574,430 17,118,958 6,364,916
3,340,465 920,000 1,447,832 972,633 295,440,244
58,332 670,939 4,219,450 113,995,810 23,306,473 18,995,400 71,379,970 113,967 200,000 14,523,983 10,656,060 1,676,604 2,191,319 225,594,077
DONACIONES Y OTROS GASTOS TRANSFERENCIAS
299,350
PENSIONES Y OTRAS PRESTACIONES SOCIALES
69,555
20,441,548 375,908,123
400 69,155
580,371 33,535,313 12,027,592 47,608,578 1,073,459 48,011,534 133,547,322 3,705,578 22,343,676 1,896,986 41,076,407 846,784 418,862 42,606,776 999,134 738,700 5,332,599 35,587,061 273,881,067 2,452,456 27,379,129 20,576,269 46,239,764 11,516,489 196,281,656 315,198 3,053,869 726,649 926,649 12,077,615 29,982,000 11,576,060 10,364,603 13,494,753 1,713,012 4,911,187 68,106,224 679,771,190
299,350
90,004,029
217,774
90,000,000 4,029
217,774
90,004,029
PERSONAL Y OBLIGACIONES PIA 2009 S/. SOCIALES
25,714
14,223
5,714 20,000 325,064
14,223 301,552
Fuente: MEF Elaboración propia
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GASTO AMBIENTAL 2008 POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO
EJES DE POLÍTICA / OBJETIVOS COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES COMPROMISOS INTERNACIONALES CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES BIOSEGURIDAD BOSQUES CUENCAS, AGUA Y SUELOS DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA DIVERSIDAD BIOLÓGICA ECOSISTEMAS - MARINO - COSTEROS MINERÍA Y ENERGÍA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ORDENAMIENTO TERRITORIAL RECURSOS GENÉTICOS GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS CALIDAD DEL AIRE CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN RESIDUOS SÓLIDOS SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS GOBERNANZA AMBIENTAL CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL INSTITUCIONALIDAD Total general
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
RECURSOS DETERMINADOS
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS ORDINARIOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE CREDITO
128,663 128,663 2,137,851 98,910 451,927
185,090
614,138 774,116 13,670 154,623
8,572,693 529,085 442,019 3,786,110 1,011,514 266,693 922,605 11,141
1,603,526
30,341,425 74,951 1,794,385 8,728,388 9,580,203 11,416 534,589 731,476
134,092,799 494,695 6,263,706 5,555,488 36,942,596 266,520 3,485,773 2,176,546
481,614 3,085,729 5,318,675 15,212,793 12,820,762
14,916,832 61,439,871 2,550,772 38,483,232 24,341,668
1,908,563
2,117,046 8,085,504 3,939,014 38,767,341 110,140 6,194,624 32,462,577 211,472,034
128,663 128,663 6,576,531
6,576,531
154,623
5,343,250 3,436,701 1,906,549 7,635,724
1,095,034 148,059 946,975 9,667,727
483,467 2,762,418 66,328 2,696,090 48,316,636
EJECUCIÓN S/.
14,416,362 454,199 13,962,163 20,992,893
181,721,298 1,098,731 8,157,001 15,177,822 56,885,440 1,289,450 4,472,144 3,830,627 11,141 16,012,585 65,299,716 9,486,642 53,850,648 37,162,430 154,623 4,025,610 8,085,504 4,422,481 62,384,404 712,398 24,606,791 37,065,215 298,085,014
Fuente: MEF Elaboración propia
7.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El presente estudio ha sido orientado a la obtención de una estimación cuantitativa del gasto público a nivel de Gobierno Nacional y Gobierno Regional en materia de patrimonio natural y ambiente, tomando como base el Presupuesto Ejecutado 2008 y el Presupuesto Institucional de Apertura 2009. La labor de análisis efectuada ha permitido identificar con detalle la distribución de los gastos por fuente de financiamiento, regiones e instituciones y su respectiva relación con las funciones, programas y subprogramas del clasificador presupuestal del Ministerio de Economía y Finanzas del Perú. En virtud de la metodología de análisis, filtro e identificación utilizada para identificar las cadenas presupuestarias y mapearlas al GAMB en base a la definición de cada uno de los ejes de política y componentes que presenta, es posible concluir que la asignación efectuada constituye una aproximación técnicamente sustentada y con amplia cobertura en el barrido 16
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de la información, dado que la metodología aplicada es bidireccional y minuciosa por el análisis de cada uno de los elementos del clasificador presupuestal. De esta manera, se han identificado cifras que revelan que el GAMB ascendió a 259,2 millones para el año 2008, con una prioridad fiscal de 0,9% para el Gobierno Nacional y de 38,9 millones con una prioridad fiscal de 0,3% a nivel de Gobierno Regional. Como se ha señalado, la base de información para la estimación del año 2009, es el PIA, que contiene montos que por lo general se ajustan durante el año y que pueden no corresponder con el nivel de ejecución real al finalizar el ejercicio. Estas cifras señalan un GAMB de 592,6 millones (1,9%) para el Gobierno Nacional y 87,1 millones (0,8%) a nivel de Gobierno Regional. A nivel de grupos genéricos de gasto, en el 2008 el 50% y 28% del gasto se ejecutó en Bienes y Servicios e Inversiones, respectivamente. En tanto que para el PIA 2009 estas proporciones se situaron alrededor de 33% y 43%. Por otro lado, es conveniente efectuar algunos cambios para perfeccionar los clasificadores presupuestarios en materia ambiental (tanto del MINAM como de los Sectores e instituciones que ejecutan gasto público relativo a la materia ambiental), no sólo para homologarlos respecto a estándares internacionales, sino para adecuarlos a una estructura que reduzca la ambigüedad que se presenta al mapear algunas cadenas presupuestales con componentes del GAMB y que proporcione cierta facilidad analítica para fines de gestión del MINAM. Asimismo, es recomendable considerar para un análisis más fino y preciso, la explotación de la información contenida en la formulación los proyectos de inversión del banco de proyectos del SNIP, donde se podría ubicar proyectos de distintas líneas de inversión no relacionadas directamente a temas ambientales pero que contienen componentes relativos a estudios de impacto ambiental y acciones de preservación del ambiente. Finalmente, debe perfeccionarse y complementarse el GAMB de manera plena antes de pensar en su institucionalización como un clasificador oficial que aplicará la administración pública durante el proceso presupuestario a nivel de la República en su conjunto para los 3 niveles de gobierno.
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