González Oropeza Manuel Ley Electoral expedida por el C. Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y encargado del Poder Ejecutivo de la Unión, para la formación del Congreso Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos : preceden a esta ley el decreto y . 2007. p. 1-17 México Disponible en: http://rimel.te.gob.mx/WebApplicationTrife/busquedas/DocumentoTrife.jsp?file=15480&type=ArchivoDocumento&view= pdf&docu=15324

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Carranza, Venustiano (1859 -1920) Ley electoral expedida por el C. Venustiano Carranza, Primer jefe del Ejército Constitucionalista y encargado del Poder Ejecutivo de la Unión, para la formación del Congreso Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos : preceden a esta Ley el decreto y convocatoria relativos. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2007. 26 p. Edición facsimilar de la obra impresa por la Secretaría de Gobernación en 1916. ISBN 978-970-671-267-7 1. Leyes y reglamentos. 2. Legislación - México. 3. Elecciones. 4. Carranza, Venustiano - Presidente de México. 5. México. Secretaría de Gobernación. 6. Título.

Edición 2007 D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, Colonia CTM Culhuacán, Delegación Coyoacán, C.P. 04480, México, D.F. Tels. 5728-2300 y 5728-2400. Edición: Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico. Impreso en México ISBN 978-970-671-267-7

PRESENTACIÓN

¿CÓMO CONVOCAR A UN CONGRESO CONSTITUYENTE? MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA*

C

on la confesada intención de que se discutieran y resolvieran las cuestiones políticas y sociales que subyacían a la guerra civil desatada tras el disfrazado golpe de Estado de Victoriano Huerta, y de que se implantara un régimen jurídico sobre bases sólidas “en tiempo relativamente breve y en términos de tal manera legítimos” que nadie se atreviera a impugnarlo, el 14 de septiembre de 1916 el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza, quien estaba encargado del Poder Ejecutivo de la República, expidió un decreto por virtud del cual se reformaron varios artículos del Plan de Guadalupe. La idea de convocar a un Congreso Constituyente anidaba desde 1915 en la mente de Carranza, quien estando entonces en Veracruz la había dejado entrever. El objeto de tal reforma estribó en sentar las bases normativas para emitir la convocatoria a un congreso que creara una constitución que tornara las principales decisiones políticas de la fracción revolucionaria triunfante en ley suprema de la unión. Puesto que la génesis legal de la revolución constitucionalista tenía su origen mediato en la propia Constitución de 1857 e inmediato en el Plan de Guadalupe, la congruencia dictaba que cualquier medida política tenía que estar fundada, inicialmente, en dicho plan. Por ello es que se procede a su reforma, de la que se seguirán la convocatoria a las elecciones y la ley electoral correspondiente. La convocatoria a un congreso constituyente se justificó en los siguientes términos: si bien la Constitución de 1857 preveía normas y facultades para su reforma, el ejercicio de las mismas corría a cargo de un poder constituido, por lo que éste no podía ejercer facultades de las que expresamente carecía. Sin embargo, el texto mismo de la Constitución de 1857 no podía constituir una limitación al ejercicio de la soberanía popular, la cual resulta ilimitada, según la interpretación del artículo 39 de la propia Constitución. Por otra parte, el país vivía una guerra civil, derivada de la usurpación de Huerta, quien el 10 de octubre de 1913 había disuelto el Congreso de la Unión, por lo que en el momento en 1916 resulta iluso pensar en la promoción de reformas a la Constitución vigente, por el simple hecho de que había desaparecido el órgano constituido facultado para ello. Después de promulgada la Constitución de 1917, Vera Estañol esgrimiría razones que intentarían minar la legalidad y legitimidad de misma; sin embargo, tales argumentos habían sido previstos por los constitucionalistas al momento de justificar las reformas al Plan de Guadalupe, tal como se desprende de la lectura de las consideraciones que las sustentan. Por otra parte, se cita el precedente del origen mismo de la Constitución que se pretendía abrogar: así como la de 1857 había sido resultado del triunfo de la Revolución de Ayutla, la de 1917 lo sería de la Constitucionalista, “y como nadie ha puesto en duda la legalidad del Congreso Constituyente que expidió la Constitución de 1857, ni mucho me-

* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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nos puesto en duda la legitimidad de ésta […] no se explicaría ahora que por igual causa se objetara la legalidad de un nuevo Congreso Constituyente y la legitimidad de su obra”. Si bien se convocó al congreso constituyente cuando el triunfo militar de los ejércitos encabezados por Carranza estaba asegurado, para conseguir la victoria política (y definitiva) se requería, para decirlo con Rousseau, mudar la fuerza en derecho y la obediencia en obligación. En este sentido, es preciso recordar el meticuloso cuidado con que el Primer Jefe Venustiano Carranza legitimó, por el camino de la legalidad, el triunfo de la causa constitucionalista. De aquí la importancia de las reformas al Plan de Guadalupe, como antecedentes, de la convocatoria para elegir diputados constituyentes y de la ley electoral respectiva. Para el antiguo senador coahuilense las formas resultaban determinantes. En esa búsqueda de la legitimidad de un triunfo conseguido por las armas, Carranza sigue de cerca los antecedentes constitucionales, y procede de manera parecida a la del general Juan Álvarez. Sin embargo, los paralelismos entre las convocatorias a los congresos constituyentes de 1857 y 1917 son más bien escasos. Si bien ambas proceden de movimientos militares victoriosos y tienen como objeto congregar legítimamente a un congreso para crear una nueva carta magna, las normas electorales a las que dan origen difieren en razón de la manera en que se organizaron los comicios respectivos. En el primer caso se adopta un sistema de elección indirecta, mientras que en el segundo la elección de los diputados al congreso constituyente es directa. Cabe destacar, por sobre otras cosas, el hecho muy evidente de que el régimen electoral de 1916 contenía un exceso de disposiciones sancionatorias. Cada desacato a la ley electoral estaba penado con multas y prisión, de lo que se puede suponer el gran interés que el gobierno encabezado por Carranza tenía en que se realizaran las elecciones y de que se realizaran correctamente, es decir, conforme a las normas electorales. Por ejemplo, en el artículo 4º de la Ley Electoral para la formación del Congreso Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos, expedida el 20 de septiembre de 1916, se prescribió que el empadronador que, sin justa causa, no desempeñara su encargo o fuere negligente en su contenido, sería castigado con un mes de reclusión o multa de veinte a doscientos pesos. Normas similares a ésta abundan en la citada ley, en oposición a lo prescrito en la Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente del 17 de octubre de 1855. Otra diferencia que es importante mencionar estriba en que, mientras en la convocatoria al Congreso Constituyente de 1857 se fija el plazo de un año para que se ejecuten sus trabajos, en el caso del de 1917 para el desempeño de su cometido sólo se le dan dos meses. Finalmente, cabe destacar el establecimiento de una causa de inelegibilidad que en nuestros días pudiera parecer antidemocrática, pues se prescribió que no podían ser electos, además de los que por disposición legal estaban impedidos, “los que hubieren ayudado con las armas o sirviendo empleos públicos a los gobiernos o facciones hostiles a la causa Constitucionalista”. Otra característica relevante de la normatividad electoral de 1916 estriba en la reglamentación que se hace del artículo 56 de la Constitución de 1857, el cual dictaba que para ser diputado se requería: • Ser ciudadano mexicano en ejercicio de sus derechos; • Tener veinticinco años cumplidos el día de la apertura de las sesiones; - IV -

• Ser vecino del Estado o Territorio que hace la elección, y • No pertenecer al estado eclesiástico. La vecindad no se pierde por ausencia en desempeño de cargo público de elección popular. Las normas electorales de 1911 y de 1916 prescribieron sentidos menos o más amplios al término “vecino del Estado ó Territorio que hace la elección”, pues mientras en el artículo 116 de la ley electoral de 1911 se prescribía que:

“Para los efectos del art. 56 de la Constitución Federal, se considerarán avencindados en el Estado, Distrito Federal ó Territorios, á los ciudadanos que tengan cualquiera de los siguientes requisitos: I. Que hayan nacido en su territorio; II. Que tengan bienes raíces en él, cuando menos tres meses antes de la elección; III. Que hayan residido en él por lo menos tres meses antes de la elección; IV. Que tengan comercio ó industria establecidos por lo menos seis meses antes de la elección, y giren un capital no menor de tres mil pesos.”

En el artículo 8º de la Convocatoria a Elecciones, expedida por Carranza el 15 de septiembre de 1916, se estableció que, para efectos del citado artículo 56 constitucional, se consideraría vecinos del Estado a: “I. Los ciudadanos de él. II. Los que hayan nacido en su territorio, aun cuando hayan cambiado de residencia. III. Los que residan en su territorio cuando menos desde seis meses antes de la fecha de las elecciones, y IV. Los que hayan tenido la calidad de ciudadanos o vecinos del Estado respectivo, en los días del cuartelazo de la Ciudadela, siempre que hayan demostrado después, con hechos positivos, su adhesión a la causa constitucionalista.”

Las modificaciones a este requisito de elegibilidad responden, seguramente, a la necesidad de contar con representantes de la mayor cantidad de entidades federativas tomando en consideración el enorme desplazamiento de personas generado por la propia revolución constitucionalista. Si bien es posible que en 1916 haya sido la ocasión en que menos requisitos se exigieron para ser diputado constituyente, la exclusión de los enemigos del ejército constitucionalista resultó total, a grado tal que en el Colegio Electoral del propio Congreso Constituyente fueron objetadas varias credenciales de diputados electos, con fundamento en que se trata de enemigos de la revolución. Andrés Molina Enríquez sintetizó espectacularmente el argumento último que justificaba a la nueva Constitución:



“Toda Constitución Política fundamental, emanada de una revolución política victoriosa, aunque haya sido impuesta por una minoría, debe ser considerada, como la más exacta expresión de la voluntad nacional, porque resume la acción de los que imponen, la sanción de los que consienten, y la impotencia de los que la resisten.”1

La publicación del facsímile que ahora se presenta tiene como objeto conmemorar el noventa aniversario de nuestra vigente carta magna, y el mejor homenaje que se le puede tributar consiste en difundir documentos que auxilien en el conocimiento del contexto en el cual se creó. Si las disposiciones jurídicas en materia electoral resultan fundamentales para el buen funcionamiento de la sociedad, mayor importancia tienen las que regulan la designación de representantes populares encargados de crear la base del orden jurídico: la Constitución. 1

Córdova, Arnaldo, La ideología de la revolución mexicana, México, ERA, 1989, p. 227.

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