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Tercer Curso de Gestión Urbana Para Latinoamérica Lima – Perú, febrero 9 al 19 del 2003

Curitiba: una historia de cambio en la ciudad y en los planes1 Arturo Ardila Gómez2 [email protected] Introducción La literatura sobre el exitoso caso de planificación urbana y del transporte acontecido en Curitiba (Brasil) es extensa y se centra principalmente en describir los logros y principales resultados alcanzados.3 Esta literatura a veces describe parte del proceso ocurrido, pero lo hace como una cronología de los principales resultados del proceso de planificación. Cuando esta literatura trata de describir los aspectos detrás del éxito de Curitiba por lo general menciona el liderazgo de algunos actores—principalmente Jaime Lerner—y la “mano fuerte” facilitada por la dictadura brasileña en el poder durante la implantación de los principales elementos del plan.4 Otras referencias mencionan a veces la existencia de una sólida agencia de planificación—el Instituto de Investigación (Pesquisa) y Planificación de Curitiba (IPPUC)— que fue capaz de darle continuidad a la planificación y a la implantación de los planes.5 Así mismo, hay una literatura, menos extensa, que se enfoca en la parte política de la historia de Curitiba y mira la forma como los alcaldes y políticos, junto a diversos grupos de interés, intervinieron en la formación de las políticas públicas implantadas en Curitiba.6 Estos dos cuerpos de literatura sobre lo ocurrido en Curitiba son, no obstante, incompletos. La literatura sobre “planificación” aunque describe los logros de los planes formulados, ignora la parte política y el papel que ella jugó en el resultado final. Esta literatura ignora el que en cualquier sistema político la implantación de planes urbanos o de transporte va a afectar intereses, que van a tratar de participar en el proceso político de toma de decisiones e influirlo a su favor. De allí que este cuerpo de literatura encuentre que una “mano fuerte,” altamente receptiva a las ideas de la planificación, explica el porqué Curitiba fue posible y porque es un éxito—la historia como veremos es más compleja—. A su vez, la literatura que trata los aspectos políticos de la historia reciente de Curitiba ignora el papel que jugaron los planificadores en el proceso. Aunque las decisiones siempre 1

“Copyright [2003], International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. This material may be copied for research, education, or scholarly purposes only in member countries of the World Bank. All materials are subject to revision. The views and interpretations in this document are those of the individual author(s) and/or trainers and should not be attributed to WBI or the World Bank.” 2

El autor es candidato a Ph.D. en el departamento de Estudios Urbanos y Planificación del Massachusetts Institute of Technology. Este artículo se basa en la investigación para su tesis doctoral titulada (tentativamente) “La planificación de la política; la política de la planificación: lecciones de Bogotá, Curitiba y San Juan.” El autor es ingeniero Civil y Magíster en Economia de la Universidad de Los Andes y Magíster en Planificación Urbana del MIT. 3 Cervero, Robert, 1995, “Creating a Linear City with a Surface Metro: The Story of Curitiba, Brazil.” National Transit Access Center. University of California at Berkeley. Rabinovitch, Jonas. 1996. “Innovative land use policy and public transport policy: The case of Curitiba, Brazil.” Land Use Policy. Vol 13, No. 1, pp. 51-67. 4 Ver Banco Mundial, 2002, Ciudades en Movimiento: Revisión de la Estrategia de Transporte Urbano del Banco Mundial. TWU-44. Washington DC. 5 Ibid. 6 De Oliveira, Denison. 2000. Curitiba e o mito da cidade modelo. Editora UFPR, Curitiba.

2 serán de tipo político cuando se trata de lo público,7 el que este cuerpo ignore al campo de la planificación lleva a creer que sólo hubo actores políticos en la historia—lo cual tampoco fue cierto—. Resulta claro entonces que ambas aproximaciones para contar y analizar lo que ocurrió en Curitiba son incompletas y pueden llevar a conclusiones erradas. Tristemente, este problema no es único a la literatura sobre Curitiba.8 En este artículo examino el caso de Curitiba desde ambas ópticas—planificación y política—de manera simultanea para tratar de entender mejor qué papel jugó cada una, cómo interactuaron en el proceso y tratar de entender mejor las causas del éxito de Curitiba. En este articulo describo y analizo unas secuencias de eventos que en conjunto revelan el proceso vivido por Curitiba desde 1955.9 En las conclusiones sintetizo las lecciones que emergen del éxito de Curitiba y en particular las que aplican para la práctica de la planificación urbana y del transporte y para la implantación de planes. Antecedentes y redacción del Plan Director El Plan Director de Curitiba es considerado por muchos autores10 como una de las piezas fundamentales detrás del éxito de Curitiba. Estos autores por lo general describen el plan y luego por la forma como tratan el tema dan a entender que el tener un buen plan, sumado a tener liderazgo y una entidad capaz (IPPUC), es suficiente para lograr implantarlo. Para los objetivos de este artículo es importante entrar un poco más en detalle y mirar los antecedentes al plan, así como la redacción del mismo que fue mucho más compleja e involucró tanto a planificadores como a la comunidad en general. Antecedentes El primer Plan de desarrollo urbano de Curitiba fue realizado en 1943 y dio como resultado el llamado Plan Agache, por su creador el arquitecto francés Alfred Agache. Este plan asumía que el auto sería el medio de transporte del futuro y por ello previa la creación de avenidas de 60 m de ancho, cuya construcción implicaba demoler una cantidad importante de propiedades. El plan establecía la construcción de una red radial que partía del centro, así como una serie de anillos viales en torno del centro.11 En 1954 Ney Braga es electo alcalde de Curitiba y junto con su equipo de planificadores intentan avanzar la implantación del Plan Agache. Después de amplias discusiones entre los planificadores y el alcalde, el alcalde decide crear el Departamento de Urbanismo y expedir el código de uso del suelo así como el plan de desapropriaciones necesarias para implantar el Plan Agache. Por el lado físico, esta administración comenzó a ensanchar algunas avenidas en el centro de la ciudad.12 Después de la administración Braga la implantación del Plan Agache fue lenta y centrada en ampliar algunas vías. En 1960 la administración municipal promulga una nueva ley de uso del suelo dado que el plan original comienza a estar desactualizado frente a la realidad de la ciudad.13 En 1964 es elegido Alcalde de Curitiba, Ivo Arzua cuyo periodo iba originalmente hasta 1996. En marzo de 1964 los militares brasileños se toman el poder y permiten que los alcaldes y gobernadores terminen los periodos para los que fueron elegidos pero cancelan las 7

Ver Feldman, Elliot y Jerome Milch. 1982. Technocracy versus Democracy: the comparative politics of international airports. Auburn House Publishing Company. Boston. 8 En general, la literatura sobre planificación urbana y del transporte suele ignorar el papel de la política, y a su vez la literatura sobre la política a nivel urbana suele ignorar el papel que la planificación desempeñó. 9 En este documento no menciono los resultados de la planificación en Curitiba ya que están ampliamente documentados en otras referencias fácilmente disponibles. 10 Cervero, Robert, 1995, opus cit, y Rabinovitch, Jonas. 1996, Opus cit. 11 Cervero, Robert. 1995. Opus Cit. 12 Braga, Ney. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 13 Instituto Jaime Lerner. 1994. Planejamento Urbano de Curitiba. Instituto Jaime Lerner. Curitiba.

3 elecciones locales para alcalde a partir de 1966. Las elecciones para congreso y concejo municipal nunca fueron canceladas.14 Las elecciones para alcalde sólo volverán a ocurrir en 1988. En 1966 Ivo Arzua es nombrado alcalde y ejerce hasta 1967.15 El alcalde Arzua nombra a Luiz Garcez como director de la empresa municipal Urbanización de Curitiba (URBS), encargada en esa época de construir parte de la infraestructura básica de la ciudad para facilitar el desarrollo urbano. Garcez, un arquitecto, tiene la idea de construir un viaducto entre dos importantes plazas en el centro de Curitiba así como ampliar otras vías y convence al alcalde de acometer dichas obras que se enmarcan dentro del Plan Agache. El problema es que la municipalidad no tiene los recursos para financiar estas obras. El alcalde Arzua va al recientemente creado Banco de Desarrollo del Estado de Paraná (BADEP)16 en busca de financiamiento.17 El jefe de proyectos del Banco, Karlos Rischbieter, un ingeniero civil muy interesado por el tema urbano, condiciona el otorgar el crédito a que Curitiba—la capital del Estado de Paraná—realice un nuevo ejercicio de planificación que justifique el viaducto y las demás obras dentro del contexto de un plan director.18 El alcalde Arzua responde que Curitiba tiene un plan, el Plan Agache, y que no es necesario justificar obras que coinciden con los lineamentos de este plan.19 Arzua va donde el gobernador Ney Braga—elegido en 1960 para el periodo 1961-65—y se queja de la actitud de Rischbieter. Braga gustaba mucho de la planificación y la veía como un instrumento para mejorar la calidad de vida y por ello respalda la posición de Rischbieter.20 Arzua no queda convencido y comienza la ampliación de algunas vías como la XV de Noviembre en el centro de la ciudad. Paralelo a estos acontecimientos ocurren dos aspectos importantes. De una parte, las elites económicas de la ciudad y del estado están preocupadas por el desarrollo industrial y económico y coinciden en que la ciudad y el estado deben adoptar nuevas políticas y planes para ello. Esto generó un clima favorable y un apoyo político implícito a un nuevo plan para Curitiba y en el ámbito estatal, legitimó la agenda del Gobernador Ney Braga a favor del crecimiento económico, de la planificación y de la “racionalidad.”21 De otra parte, un grupo de estudiantes y profesores de arquitectura—entre los cuales estaban Jaime Lerner y otros que luego estarían involucrados en la implantación del Plan Director—comenzaron a discutir las obras que la administración llevaba a cabo en la ciudad. Concluyeron que era necesario realizar un nuevo plan pues el Plan Agache estaba desactualizado. Este grupo contacta a Luiz Garcez, Director de URBS, y quien conocía a algunos miembros del grupo, y éste acepta concretar una entrevista con el alcalde Pereira.22 Este grupo se reúne con el alcalde Arzua y cabildea la realización de un nuevo plan. Gracias a los esfuerzos de este grupo, al clima favorable dentro de la elite económica y a la oferta de Rischbieter de financiar el Plan a través de BADEP, el alcalde Arzua acepta que Curitiba necesita realizar un nuevo plan. Arzua, sin embargo, no está del todo convencido de la conveniencia de hacer un nuevo plan y sólo apoyará el Plan al conocer los resultados y ver la reacción popular al Plan. BADEP además exige que haya un grupo local de acompañamiento que ayude a la firma ganadora a hacer el plan director de Curitiba. A comienzos de 1964 la Alcaldía expide los términos de referencia y cuatro firmas se presentan en la competencia que 14

Fausto, Boris. 2001. História concisa do Brasil. Universidade de San Paulo. San Paulo. IPPUC. 1989. Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC, Curitiba. 16 En la época que ocurrieron estos hechos, BADEP se conocía como CODEPAR. Para simplificar la historia adopté el nombre actual, BADEP. Es Ney Braga quien crea CODEPAR. 17 Rischbieter, Fracisca. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC, Curitiba. 18 Rischbieter, Karlos. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 19 Auríquio, Dúlcia. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 4. IPPUC. Curitiba. 20 Rischbieter, Karlos. 1990. Opus cit. 21 De Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit. 22 Ficinski, Lubomir. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC, Curitiba. 15

4 es ganada por el consorcio Serete/Wilheim de San Paulo.23 En su propuesta metodológica para la realización del Plan, Wilheim había argumentado que era esencial que hubiera un grupo local de acompañamiento de modo que el plan tuviera un dueño local una vez el consorcio volviera a San Paulo. Wilheim, a su vez, argumentó que la alcaldía misma debía participar del proceso de redactar el plan.24 Redacción del Plan Preliminar El consorcio Serete/Wilheim se dividió las tareas necesarias para redactar el plan para Curitiba. Serete haría la parte económica y social y de infraestructura básica, mientras que el urbanismo y el transporte estarían a cargo de Wilheim. El grupo de acompañamiento local era inicialmente el Departamento de Urbanismo de Curitiba, pero su director consideraba innecesario traer una firma de fuera para hacer el plan.25 El alcalde Arzua intervino y creó un grupo independiente para acompañar a los planificadores de San Paulo. Arzua tenia en mente que este equipo no sólo fuera parte del proceso de hacer el plan, sino que luego conociera lo suficiente el plan—y creyera en él—como para implantarlo con éxito.26 Así pues se ve desde ya un cambio en la actitud del alcalde que comienza a creer en el plan—aunque no del todo—y está preocupado por dejar gente que conozca el plan y lo pueda implantar. Serete/Wilheim desarrollaron su trabajo en San Paulo y cada 15 días iban a Curitiba a interactuar con el equipo local de acompañamiento y para discutir y analizar las propuestas.27 La filosofía principal del ejercicio de planificación era entender muy bien la ciudad y su proceso de crecimiento y luego lanzar propuestas que no introdujeran cambios muy grandes en este proceso, sino que lo facilitaran y lo ordenaran. De allí surge entonces la idea de los “ejes estructurales,” a lo largo de los cuales el centro crecería de manera ordenada28, y la creación de varios centros secundarios comunicados entre sí por los ejes estructurales.29 Es interesante anotar que las discusiones al interior del equipo planificador— Serete/Wilheim y el equipo local—fueron muy sustanciales y enriquecedoras. De hecho, uno de los principales opositores a las propuestas hechas por Serete/Wilheim, Onaldo Pinto, trabajaba en el equipo local. Pinto argumentó que la propuesta era similar al Plan Agache y que la propuesta ignoraba el área de mayor crecimiento en Curitiba, conocida como Boquerón, al sur este del centro de la ciudad. Si bien el resto del equipo aceptó algunas de las propuestas de Pinto, esta de considerar Boquerón no lo fue30—la historia, sin embargo, le daría la razón a Pinto pues la vía a Boquerón fue convertida en estructural en 1979.31 El resultado final fue un plan que fue llamado Plan Preliminar y que fue presentado al alcalde Arzua en Junio de 1964.32 Es evidente que al alcalde Arzua no gustaba al comienzo del plan y tampoco sabia muy bien qué hacer con el plan—si adoptarlo o no—ya que no tenía cómo saber si el plan Preliminar era bueno o no y si la población lo iba a apoyar o a rechazar.33 Arzua usa su instinto político y decide que lo mejor es someter el Plan Preliminar a la opinión pública,34 para lo cual organiza 23

Brasileiro, Anisio. 1999. “Rede Integrada e Viação diante do modelo urbanístico de Curitiba.” En Brasileiro, Anisio y Etienne Henry (Editores) Viação Ilimitada: ônibus das cidades brasileiras. Cultura Editores Asociados. San Paulo; y Fernades, Almir. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 6. IPPUC. Curitiba. 24 Wilheim, Jorge. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 25 Wilheim, Jorge. 1990. Opus Cit. 26 Arzua, Ivo. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC. Curitiba. 27 Rischbieter, Fracisca. 1990. Opus cit. 28 Wilheim, Jorge. 1990. Opus Cit. 29 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 1. IPPUC. Curitiba. 30 Pinto, Onaldo. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. 31 Rischbieter, Francisca. 1990. Opus cit, y URBS, Urbanização de Curitiba, 1998, “Transporte Coletivo Curitiba e Região Metropolitana: A história, o planejamento urbano e a evolução do Sistema Integrado.” Curitiba. 32 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. 33 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 34 Fernadez, Almir. 1990. Opus cit.

5 el Seminario Curitiba del Mañana, que se celebró durante el mes de Julio—que Arzua en acto de buen mercadeo bautizó con el nombre de “mes del urbanismo.”35 El seminario con participación de la sociedad civil fue además la forma de hacer frente a una polémica que se había desatado en la ciudad en torno a las propuestas del plan Preliminar dadas a conocer por la prensa local.36/37 Como dice Wilheim, el principal planificador del Plan Preliminar “la discusión del Plan era un problema político y no técnico.”38 Arzua además tenía la ventaja de que el plan había sido financiado por el gobierno estatal y por lo tanto no tenía mucho que perder si el plan era rechazado39 después de someterlo al “tamiz democrático.” Y resulta importante resaltar que para este momento el gobierno militar se estaba consolidando. Arzua, sin embargo, seguía pensando como un político electo que rinde cuentas y piensa en su futuro político. Arzua enmarca el Seminario dentro de un pensamiento del planificador urbano estadounidense John Friedmann que dijo: “El planificador está lejos de ser Dios, que conduce a los mortales para sus fines inescrutables. El interés público debe ser encontrado en el público. El público tiene que aprobar su propio futuro.”40 Arzua luego explica como él entiende esta frase: “Quiere decir: yo no podía imponer, a mis hermanos de Curitiba, una idea mía diciendo que su futuro o el de su familia tenía que ser así o asa. Hay que oír al pueblo para ver para dónde él quiere caminar, en líneas generales. Es evidente que en las cuestiones meramente técnicas debe prevalecer el concepto técnico.”41 De ahí que Arzua anunciara el seminario no sólo para discutir el plan Preliminar sino que la alcaldía de Curitiba “aceptará cualquier otro plan a ser presentado a discusión.”42 En efecto, un plan alternativo fue presentado, del grupo de Pinto43 y Luiz Garcez, director de la URBS y uno de los que había ayudado a iniciar todo el proceso de planificación. El seminario Curitiba del Mañana se llevó a cabo en varias sesiones en distintos sectores de la ciudad.44 Wilheim vio otro valor en el Seminario—era la forma de hacer que los planificadores locales entendieran muy bien el plan, dieran la cara y se apropiaran de él. Wilheim entonces decide que no será él quien presente el plan a los asistentes al seminario, sino que serán los planificadores del equipo local—Wilheim permanecerá entre el público para apoyar en caso necesario—.45 Al comienzo los planificadores locales tienen problemas para explicar el plan pero poco a poco mejoran. Arzua, por su parte, decide asistir a todas las sesiones del seminario, inicialmente como parte del público, pero luego se convierte en uno de los que presenta el plan y hasta resuelve preguntas. Arzua, por ser político, era capaz de explicar el plan sin entrar en los tecnicismos en que caían los planificadores.46 Como resultado del seminario Curitiba del Mañana, el Plan Preliminar sufrió una serie de modificaciones, entre otras: creación de un distrito histórico, prohibición de construir en zonas inundables, creaciones de zonas educacionales, y establecimiento de una jerarquía vial47—este último cambio fue liderado por el propio alcalde Arzua, que es ingeniero vial, y será una de las características definitorias del plan final. 35

Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. 37 Aunque la dictadura militar brasileña impuso la censura de prensa, ésta no afectó los asuntos locales (Cervero, 1995, Opus cit). 38 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. pg. 31. 39 Fernandez, 1990. Opus cit, y Brasileiro, Anisio, 1999, Opus cit. 40 Arzua, 1990. Opus cit. pg. 7. Traducción del autor. 41 Ibid. 42 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. 43 Rischbieter, Francisca, 1990. Opus cit, y de Oliveira, 2000, Opus cit. 44 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 45 Wilheim, Jorge, 1990. Opus cit. 46 Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. 47 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit, y de Oliveira, 36

6 Por ende, la calidad del plan mejoró como resultado de esta interacción directa con la ciudadanía. Mejoró desde el punto de vista técnico al incluir cosas como la jerarquización vial y mejoró desde el punto de vista político pues el plan salió del seminario legitimado. Y los planificadores igualmente aprenden de la experiencia del Seminario. Un planificador, por ejemplo, dice que: “aprendí a sentir las necesidades de las personas, aprendí a entender la vida de la ciudad.”48 Tal vez de allí surgió algo que los planificadores que entrevisté en Curitiba dijeron con insistencia “en Curitiba los planificadores pasan poco tiempo en el escritorio y mucho en la calle para conocer la ciudad y la gente.” Es posible decir entonces que el Seminario—dirigido a la comunidad en general— cumplió varios papeles. Primero, el alcalde pudo entender mejor el plan e, igualmente importante, ver que el plan contaba con apoyo y era viable políticamente. Segundo, el que el plan hubiera sido modificado a la luz de la interacción con la comunidad validó políticamente al seminario mismo. Finalmente, el plan salió del seminario legitimado y la controversia en los periódicos cesó. Ahora había expectativas sobre su eventual implantación. Interesantemente, en mis entrevistas en Curitiba con planificadores que participaron en este proceso uno de los temas recurrentes fue el de legitimar o viabilizar políticamente cualquier iniciativa o plan para modificar así fuera mínimamente una zona de la ciudad. La redacción del Plan Director Una vez concluido el Seminario, el alcalde Arzua creó en agosto de 1965 la Asesoría en Investigación y Planificación de Curitiba (APPUC por su sigla en portugués) con dos tareas principales. Primera, y a ser realizada antes que la segunda, redactar el proyecto de ley y ayudar a pasar dicha ley—cabildear—en el concejo de Curitiba para crear el hoy famoso Instituto de Investigación y Planificación de Curitiba (IPPUC). Segunda, pasar a limpio el Plan Preliminar e incorporar los resultados del Seminario Curitiba del Mañana, y de esta manera preparar el proyecto de ley con el Plan Director de Urbanismo de Curitiba para ser presentado al concejo local.49 Los planificadores comenzaron a trabajar en la primera tarea y redactaron el proyecto de ley con un objetivo en mente, dotar a IPPUC de las herramientas necesarias para implantar el plan. Los planificadores querían que IPPUC fuera el responsable de preparar el proyecto de ley para crear el Plan Director y someterlo al concejo. Pero también querían que el concejo le diera autoridad a IPPUC para ser el responsable de implantar y adaptar el Plan Director y todos sus desarrollos.50 El alcalde Arzua apoyó esta idea y, al parecer, introdujo en el proyecto de ley un artículo para que IPPUC tuviera que considerar a todos los órganos representativos de clase y a la comunidad en general a la hora de tomar decisiones.51 La idea de que IPPUC fuera el responsable de implantar y adaptar el plan generó oposición en el concejo de Curitiba, ya que los concejales creían que IPPUC iba a tener demasiado poder; de hecho, creían que el Plan iba a ser IPPUC dado el poder de IPPUC para modificar el plan sin ir al concejo. Los planificadores admitieron esto al concejo bajo la filosofía de que lo permanente es el IPPUC—la institución—y el que cambia con el tiempo y a la luz de la realidad que implica la implantación es el plan52—el Plan Director—. De allí la necesidad de haber tenido un Plan Director altamente flexible y con poco detalle. El detallamiento sería función de IPPUC a la luz de la realidad generada por la misma implantación. Es decir, el plan era todo lo contrario de una camisa de fuerza. Los planificadores de APPUC a cargo de cabildear el paso de la ley en el concejo negociaron con los concejales una solución aceptable para todas las partes. De una parte, 48

Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. pg. 35.. Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. 50 Ibid. 51 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. 52 Fernandez, Almi. 1990. Opus cit. 49

7 IPPUC sería responsable de implantar y adaptar el Plan Director tal y como querían los planificadores. De otra, IPPUC tendría un Consejo Deliberativo donde hay representantes de otras entidades del gobierno de la ciudad así como dos concejales. Con esto último, el concejo de la ciudad tiene una representación permanente en IPPUC y así estaría informado sobre lo que ocurre y podría hasta influir en las decisiones de IPPUC.53 El consejo deliberativo de IPPUC tiene otras ventajas según Almir Fernandez, uno de los principales actores y luego analistas del proceso vivido por Curitiba: “Los conflictos propios de una planificación en acción pasaron a ocurrir dentro de IPPUC [en su consejo deliberativo] lo cual favoreció el intercambio de información y, en consecuencia, el encuentro de soluciones adecuadas a la realidad.” En otras palabras, IPPUC tiene no solo las atribuciones sino mecanismos como el consejo deliberativo para entender mejor la realidad en la cual se implantan los planes y políticas que diseña y puede con esta información adaptar y cambiar los planes para hacerlos viables. El concejo aprueba la ley que creó IPPUC en Diciembre de 1965. IPPUC luego trabaja en la redacción del proyecto de ley del Plan Director para ser enviado al concejo. El Plan Director es aprobado en Julio de 196554 y tiene los siguientes lineamientos generales: Curitiba crecerá de manera ordenada y lineal, principalmente a lo largo de ejes • estructurales, tangenciales al centro y de circulación rápida. Esta provisión integra el uso del suelo y el transporte ya que las mayores densidades serán permitidas a lo largo de esto ejes estructurales, donde la movilidad es más fácil. Se creará un anillo vial alrededor del centro de la ciudad para que el tráfico pueda • circunvalarlo. Creación de una Ciudad Industrial de Curitiba y otras políticas de desarrollo económico • local. 55 Peatonalización de varías vías en el centro. • Creación de una estructura vial jerarquizada que especifique la función de cada vía.56 El • uso de carriles exclusivos para autobuses no estaba especificado en el plan. Los primeros años del Plan Director A pesar de que el Plan contaba con aparente apoyo popular y había sido legitimado tanto por la población al participar en Seminario la Curitiba del Mañana, como por el concejo al aprobar el Plan, su implantación no procedió al mismo ritmo. De hecho, la flexibilidad misma del pan y su falta de definición generaron esto—el plan no tenía proyectos definidos para llevar a cabo—. IPPUC por lo tanto debía pensar en diseñar proyectos con los cuales se materializaran los objetivos contenidos en el Plan Director. En 1967, El gobernador de Paraná nombra a Omar Sabbag alcalde de Curitiba para terminar el periodo hasta 1971. Sabbag a su vez nombra a Jaime Lerner—miembro del equipo de acompañamiento, de APPUC y luego de IPPUC—presidente de IPPUC.57 Sabbag, de una parte, desconfía del amplio poder dado por el concejo a IPPUC58 y, de otra, es impaciente, quiere ver resultados rápidamente, pero IPPUC hasta ahora comienza a diseñar los proyectos.59/60 Sabbag, además, parece estar más interesado en solucionar el problema de

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Ibid. Ibid. 55 Instituto Jaime Lerner, 1994. Opus cit. 56 Arzua, Ivo. 1990. Opus cit. 57 Lunardi, Clóvis. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 58 Fernandez, Almir. 1990. Opus cit. 59 Brasileiro, 1999. Opus cit. 60 Lunardi, Clóvis. 1990. Opus cit. 54

8 acueducto y alcantarillado de Curitiba y por eso centra sus esfuerzos en esto.61 Finalmente, en materia de transporte, Sabbag patrocina la construcción de una nueva estación para autobuses interurbanos. Lerner y Sabbag difieren sobre el diseño de la estación62 y Lerner renuncia a la presidencia de IPPUC pero continua como funcionario.63/64 IPPUC entonces un tanto ignorado por el alcalde Sabbag, se concentra en detallar el Plan Director con el fin de implantarlo. El planificador Rafael Dely resume muy bien la situación a la cual se enfrentaron los planificadores de IPPUC al hacer esto: “Lo que más nos enredó a todos [los planificadores] fue una pregunta doble: ¿qué es un plan en el papel y qué es un plan que se puede implantar? Las cosas cambian completamente en la segunda pregunta porque ahí hay que tener en cuenta condicionantes económicos, políticos y operacionales.”65 Es decir, los planificadores entendieron que el Plan Director se podía implantar si los planificadores tenían en cuenta la realidad social y política—como restricciones dentro de los cuales actúa la planificación—. De lo contrario el plan continuaría en el papel y no se haría realidad. Es decir, sólo al tener en cuenta estas “condicionantes” va a ser posible encontrar qué es viable y legítimo—dos de los pilares de la planificación de Curitiba, según varios de mis entrevistados en Curitiba. Entonces, para el final de la gestión Sabbag, IPPUC ya tenía un número elevado de proyectos viables, pero poca ejecución. Ney Braga—ex alcalde de Curitiba, ex gobernador de Paraná y ahora senador de la República—fue a IPPUC y preguntó cuál era el estado de la ciudad y qué se podía hacer. Jaime Lerner y otros planificadores mostraron el Plan Director y los avances que habían hecho en detallarlo. Ney Braga propuso entonces nominar a Jaime Lerner para alcalde con el gobernador Haroldo León, quien aceptó la propuesta de Braga.66 En 1971 Lerner asume su primer periodo como alcalde de Curitiba. La peatonalización del centro de Curitiba Jaime Lerner conocía muy bien tanto el plan como los proyectos que podían ser implantados por venir del equipo que había hecho el Plan Director y por haber trabajado en IPPUC. Lerner puede inclusive colocar carteles en la ciudad con la agenda de su gestión,67 lo cual genera rendición de cuentas porque la gente está informada sobre qué esperar del alcalde. Uno de los primeros proyectos exitosos de Lerner fue la peatonalización de la principal vía del centro de 61

Curitiba siempre ha tenido un problema en materia de acueducto y alcantarillado, pero era más grave en esa época. A partir de una comparación con la ciudad de Porto Alegre, también en el sur de Brasil, es posible argumentar que las obras de Sabbag en Curitiba en acueducto y alcantarillado contribuyeron a darle viabilidad política al proyecto de implantar el Plan Director ya que atendieron un problema urgente e importante. En Porto Alegre a comienzos de 1990 el Partido de los Trabajadores inicia una política para fijar a través de un proceso altamente participativo el presupuesto anual de inversión de la administración municipal. Los políticos y técnicos de Porto Alegre creían que la gente iba a sesgar sus pedidos hacia inversión en vías y pavimentos locales. La sorpresa fue que la gente pidió inversión en acueducto y alcantarillado. Varios años después cuando la inversión en este sector solucionó buena parte de los problemas, la gente comenzó a pedir más inversión en vías y pavimentos locales. Interesantemente, la inversión en grandes proyectos de transporte ha sido frenada por el proceso participativo que no ha aprobado las ideas de los planificadores en este sentido ya que los participantes en el proceso consideran que los recursos escasos deben ser asignados a otros rubros. Esta información es el resultado de varias entrevistas que conduje en Porto Alegre en Abril de 2002. 62 Taniguchi, Cassio. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 63 Lunardi, Clóvis. 1990. Opus cit. 64 Paradójicamente, sería Lerner una vez nombrado alcalde el encargo de terminar las obras de la estación de autobuses. Lerner llama a Cassio Taniguchi para que maneje todo el proceso de concertación y negociación con los operadores de los autobuses y de las concesiones comerciales al interior de la estación. Este proceso de negociación para lograr un objetivo—poner en funcionamiento la estación—enseña mucho a Taniguchi, quien luego será nombrado presidente de la URBS y tendrá que ver con las negociaciones con los operadores de los autobuses para implantar los corredores exclusivos (Taniguchi, Cassio, 1990. Opus cit). 65 Dely, Rafael. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 66 Wilheim, Jorge. 1990, opus cit, y Rischbieter Francisca, 1990, opus cit. 67 Ficinsky, Lubomir. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 3. IPPUC. Curitiba.

9 Curitiba—la Calle XV de Noviembre. Lerner y su equipo contactan a los comerciantes vecinos a la calle a ser peatonalizada pero se encuentran con una gran oposición de parte de ellos. Sin duda, peatonalizar una de las principales vías del centro era algo desconocido no sólo para los comerciantes, sino aun para los planificadores.68 Por el lado técnico, los planificadores sabían que si la XV de Noviembre se cerraba al tráfico, había cómo manejar los flujos de tráfico en otras vías alternas. Observaciones de campo también habían indicado que esta calle ya era el principal sitio de encuentro de peatones. De esta manera, el peatonalizar la vía reforzaría el carácter que la vía ya tenía pero no transformaría su uso.69 Finalmente, IPPUC tenía una muy buena biblioteca donde aparecían documentadas experiencias similares en ciudades europeas que habían tenido éxito. Los planificadores, no obstante, no tenían cómo saber con certeza si la política iba a funcionar tanto técnica como políticamente. Lerner trazó una estrategia clara junto a su equipo. Primero, durante un año planificaron las acciones a realizar que incluían desde hablar con los comerciantes y vecinos, así como preparar todo el equipamiento urbano—faroles, materas, bancas, etc.—que acompañarían la implantación de la vía exclusiva para peatones—. Segundo, IPPUC lanzó una campaña de mercadeo a través de los medios de comunicación para explicar la idea y ganar apoyo político para ella. Tercero, y ligado al punto anterior, el alcalde Lerner y el planificador Wilheim—padre de la idea de peatonalizar el centro—idearon juntos una estrategia para legitimar la idea y solidificar la estrategia de mercadeo. Como Wilheim describe: Para hacer [la peatonalización] con apoyo de la prensa, Jaime [Lerner] y yo montamos una pequeña estrategia. Yo era, en ese momento, representante del Brasil en la Unión Internacional de Arquitectos y se pensaba hacer una reunión de esta entidad en Brasil. Yo acordé, entonces, hacerla en Curitiba y al hacerla, preparar el cerramiento de la Calle XV—y por tanto, iniciar la peatonalización—como un acto de homenaje de la Alcaldía a la comisión. Por otra parte, yo prepararía a los urbanistas extranjeros para dar su apoyo y todo el soporte de su experiencia a este acto. Entonces, cuando fue lanzado, la prensa local lo promocionó como una cosa francamente aplaudida por las mayores luminarias del mundo del urbanismo.70 Finalmente, Lerner decidió que ante la negativa de los comerciantes para aceptar la realización del proyecto—temían que las ventas bajaran pues erróneamente creían que los clientes llegaban en carro a las tiendas—la ciudad debían “demostrar” los beneficios del proyecto. Para ello, Lerner preparó un “operativo” que comenzó un viernes en la noche—para que los comerciantes no pudieran interponer un recurso judicial para parar las obras71—y terminó el lunes en la madrugada. Al final, una extensión de sólo 100 metros72 había sido cerrada al tráfico y había sido peatonalizada y adecuada con todo el equipamiento urbano de rigor, 73 lo cual creó un agradable espacio urbano. Ahora bien, el que hayan sido únicamente 100 m lo que Lerner peatonalizó muestra su cautela a la hora de correr un riesgo. Si la estrategia falla, eran sólo 100 m lo que había que demoler y no todo un corredor. La reacción, sin embargo, no se hizo esperar, los comerciantes pidieron al gobernador que despidiera a Lerner, pero el gobernador ni los recibió.74 El escándalo fue mayúsculo pero aconteció algo que los comerciantes no esperaban: las ventas de los locales en la zona peatonalizada comenzaron a subir significativamente. En efecto, como dije arriba, la Calle XV 68

Leonardi, Clóvis, 1990. Opus cit. Wilheim, Jorge, 1990. Opus cit. 70 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. Pg. 34. 71 Rischbieter, Francisca. 1990. Opus cit. 72 Otros recuentos de esta historia dan a entender que la totaliad de la calle XV de Noviembre fue cerrada en este operativo, lo cual no es cierto (ver Cervero, 1995, Opus cit). 73 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 74 Wilheim, Jorge. 1990. Opus cit. 69

10 tenía ya un carácter peatonal que el proyecto solo acentuaba. Al final, la estrategia de Lerner y su equipo de demostrar que el proyecto era comercialmente viable funcionó ya que ahora eran los comerciantes de zonas aún no peatonalizadas los que pedían la peatonalización de las calles. Al final, 49 cuadras de vías han sido peatonalizadas en Curitiba75 y la afluencia de peatones a las tiendas y cafés son el mejor testigo del éxito de la medida. La Red Integrada de Transporte (RIT) de Curitiba La llamada Red Integrada de Transporte (RIT) de Curitiba no estaba contemplada como tal en el Plan Director. La RIT surge poco a poco hasta que en 1979 adquiere ese nombre.76 Su base, sin embargo, sí está en el Plan Director y es el concepto de eje estructural, dominado por un corredor vial de alta velocidad. Para implantar estos ejes estructurales, fue necesario adaptar el Plan Director y además negociar con los transportadores, que iban a operar los autobuses en las nuevas vías. Adaptaciones al Plan Director El Plan Director contemplaba la construcción de ejes estructurales que salían del centro a lo largo de los cuales el centro debía crecer linealmente. El Plan Director especificaba que el ancho de las calzadas en estos corredores debía ser de 60 metros, mientras que las vías anchas en Curitiba tenían sólo 30 m. Para construir 20 Km de eje estructural había entonces que desapropiar un área muy grande.77 Claramente, el impacto de esto sobre la población afectada y sobre las finanzas de la ciudad eran muy altos. Como dice el planificador Rafael Dely: “a la hora de la implantación, el Plan se mostró totalmente inadecuado, irreal e inviable.”78 Así que es a este mismo planificador al que se le ocurre la solución que reduce los costos de implantación pero asegura que se cumplirá el objetivo estratégico en el plan—que Curitiba crezca a lo largo de ejes estructurales—. Dely propone dividir en tres el tráfico que circularía originalmente por la vía de 60 m de ancha que proponía el Plan.79 Habría ahora tres vías paralelas en cada eje estructural. La vía central, tendrá una pista o “canaleta” exclusiva para autobuses, por la cual circularían los autobuses expresos. A cada lado de esta pista exclusiva habrá una calzada para tráfico general pero de carácter local. A aproximadamente a una cuadra de distancia y a cada lado de la vía central, habrá una vía rápida para tráfico general en un solo sentido.80 Dely bautizó el esquema con el nombre de “eje trinario.”81 La propuesta de Dely viabilizó por completo la implantación de los ejes por varias razones. Primera, las desapropiaciones a lo largo de los ejes ahora eran mínimas. En efecto, las vías paralelas se adaptan a la ciudad con tal de no tener que destruir ciudad para ser implantadas. Segunda, el costo de implantar los ejes bajó sustancialmente y ahora eran asequibles a las finanzas municipales. Tercera, los ejes trinarios eran viables políticamente ya que su construcción no desplazaba casi gente y no rompía las estructuras sociales ya existentes en los barrios. Una vez el alcalde Lerner vio esta propuesta ordenó seguir con la construcción, que se inició en 1972 y concluyó en 1974.82 Persistía, no obstante, una serie de problemas de índole política ya que era necesario negociar con los transportadores cambios en su forma de operar.

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Cervero, Robert. 1995. Opus cit. URBS, 1998, Opus cit. 77 Dely, Rafael. 1990. Opust cit. 78 Ibid. pg. 13. 79 Ibid. 80 Cervero, Robert. 1995. Opus cit. 81 Dely, Rafael. 1990. Opus cit. 82 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 76

11 Antecedentes del transporte colectivo en Curitiba Antes de discutir el proceso de negociación con los transportadores es necesario contar algo de los antecedentes del transporte en Curitiba. Para 1955 la calidad del transporte colectivo había bajado y se hablaba de una crisis. De una parte, los usuarios se quejaban de la baja calidad y el incumplimiento de los horarios—la ciudad no fijaba los horarios en esa época—.83 De otra, los operadores, en total 150 propietarios de autobuses,84 operaban dentro de un marco jurídico inseguro y volátil. Braga, el primer alcalde electo de Curitiba, se había dado cuenta de esta situación a lo largo de la campaña electoral y por ello convocó una comisión para el estudio de la problemática del transporte colectivo. Esta comisión realizó viajes a ciudades del Brasil como parte de sus estudios, y luego de analizar la situación y de hablar con usuarios y operadores, concluyó que debería haber un cambio sustancial.85 Después de negociaciones y a partir de las recomendaciones con los transportadores, el gobierno de Curitiba expidió los siguientes cambios al sistema de transporte colectivo. Primero, las tarifas, los horarios y las frecuencias pasaron a ser fijados por la municipalidad. Segundo, la municipalidad adquirió la responsabilidad de planificar el servicio y controlar a los operadores. Tercero, los operadores debían agruparse en 9 sectores de operación o áreas exclusivas, cada una atribuida a una o más empresas de autobús. Cuarto, los 150 operadores actuales debían agruparse en 13 empresas para poder operar en las áreas exclusivas. El gobierno municipal generó incentivos para que esto ocurriera. Quinto, el municipio prohibió el uso de autobuses de pequeño porte; desde ese momento sólo se admitirían para servicio en Curitiba vehículos grandes. Sexto, la municipalidad estableció contratos tipo “permiso” con los operadores para operar las rutas, con una duración de 5 años, lo cual dio seguridad a los operadores para invertir en equipos nuevos.86 Séptimo, una compañía de autobuses recibía una mezcla de rutas rentables y no rentables para al final obtener una rentabilidad razonable.87 Los operadores aceptaron los cambios después de negociar con la municipalidad, pues se había encontrado una solución que beneficiaba a todos los actores. El gobierno municipal mejoraba con su intervención la calidad del transporte colectivo, lo cual beneficiaba a los usuarios. Los operadores, por su parte, redujeron el riesgo de su negocio y obtuvieron una rentabilidad adecuada. La negociación además sentó un precedente en Curitiba. Desde entonces los cambios al sistema de transporte serán negociados y con frecuencia adoptados por consenso. En efecto, la negociación durante la gestión Braga logró “resolver los conflictos entre el poder público y los transportadores. Por medio de un consenso mínimo, los transportadores se beneficiaban de las acciones, las apoyaban y se comprometían con las políticas generales de urbanismo de la municipalidad.”88 Los operadores salieron fortalecidos del proceso pues ahora eran menos, pero más grandes y con mayor capital. Los empresarios crearon su propia asociación, el Sindicato Estatal de Transportadores de Paraná que buscaba defender los intereses de los transportadores. A través de esta asociación y de trabajo político, los operadores lograron varias conquistas importantes. Primera, lograron extender la duración de los permisos de 5 a 15 años. Segunda, lograron que el principio de las áreas exclusivas fuera considerado intocable, y finalmente, lograron introducir una planilla de costos para el cálculo de la tarifa ampliamente favorable a la rentabilidad del sector.89 83 Massa, Luiz. 1990. “Uma colagem na memoria: do bondinho ao articulado.” En IPPUC, Memoria de Curitiba Urbana, Depoimentos 2. 84 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 85 Massa, Luiz. 1990. Opus cit. 86 Brasileiro, Anisio. 1999. Opus cit. 87 De Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit. 88 Ibid. pg. 472. 89 De Oliveira, 2000. Opus cit.

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La negociación con los transportadores para implantar los corredores exclusivos Para implantar los autobuses expresos en los ejes estructurales era necesario que el municipio negociara nuevamente con los operadores, ya que los ejes atravesaban varias áreas exclusivas,90 lo cual afectaba la forma como el transporte operaba desde Ney Braga. Los planificadores además querían otros cambios que también afectaban a los operadores. Primero, querían que un autobús expreso recorriera la ciudad de norte a sur—el primer eje estructural a ser implantado—y que no tuviera que interrumpir su viaje en el centro como ocurría con el sistema de áreas exclusivas. Segundo, los planificadores pedían el uso de un nuevo autobús, diseñado técnicamente para transportar gente.91 Los autobuses de esa época eran ensamblados sobre chasises para camión, eran altos e incómodos y no tenían la potencia adecuada.92 Esto implicaba un costo mayor ya que estos autobuses no eran fabricados en Brasil. Inclusive, los planificadores tuvieron que ir a las fábricas y convencerlas de fabricar un autobús con las características que ellos buscaban.93 Tercero, el sistema buscaba un cumplimiento riguroso de las frecuencias y horarios.94 Las negociaciones entre la municipalidad y los operadores a veces fueron fuertes. Lerner, en alguna ocasión, amenazó que la ciudad compraría la flota de autobuses necesaria,95 lo cual puede ser visto como una forma de fortalecer su posición negociadora frente a los transportadores. Como fruto de las negociaciones la ciudad y los transportadores llegaron a los siguientes acuerdos. Primero, las áreas exclusivas no serían modificadas. Por lo tanto, los autobuses que operan sobre el corredor exclusivo irían del extremo norte hasta el centro, pero no seguirían hacia el sur, pues esto implicaba “invadir” el área selectiva de otra empresa. Así, un pasajero debía descender en el centro y tomar otro autobús si quería seguir hacia el sur. Segundo, los operadores aceptaron el uso del vehículo requerido por los planificadores.96 Tercero, las rutas alimentadoras del sistema troncal provendrían de las rutas antiguas que con el nuevo sistema no podían llegar al centro.97 De esta manera, la ruta no se extinguía sino que cambiaba su forma y continuaba en servicio y por lo tanto se respetaba el principio de las áreas selectivas. Cuarto, sería IPPUC el encargado de planificar el servicio, establecer horarios y fijar patrones de circulación. Quinta, el cálculo de la tarifa no se modificaría, lo cual garantizó la rentabilidad a los operadores.98 Una vez logrados estos acuerdos la operación de los autobuses expresos fue posible y los primeros dos corredores sobre el eje norte sur—Plaza Rui Barbosa/Santa Candida y Paseo Público/Capón Raso—abrieron en septiembre de 1974. Había además ocho líneas alimentadoras, que conformaban el sistema integrado.99 En el primer año, este sistema integrado movilizó 54.000 pasajeros por día. Para 1976 la cifra se había casi duplicado y llegó a 104.468 pasajeros por día,100 por lo cual hubo que comprar más autobuses. Los operadores, por supuestos, vieron aumentar su recaudo acordemente, lo cual los hizo apoyar la expansión del sistema. El éxito del sistema fue contundente y el sucesor de Jaime Lerner, el alcalde Saul Raiz, decidió continuar con las políticas iniciadas por Lerner, enmarcadas por los objetivos del

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IPPUC. 1990. “Sistema de Transporte de Massa de Curitiba.” En IPPUC, Memoria de Curitiba Urbana, Depoimentos 2. 91 De Oliveira, Denisson. 2000. Opus cit. 92 Ceneviva, Carlos. 1990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 2. IPPUC. Curitiba. 93 Ibid. 94 de Olveira, Dennison. 2000. Opus cit. 95 Ceneviva, Carlo. 1990. Opus cit, y Rovani, Euclides, 1990, 96 Ibid. 97 IPPUC, 1990. Opus cit. 98 de Oliveira, Dennison. 2000. Opus cit. 99 URBS, 1998. Opus cit. 100 Ibid.

13 Plan Director.101 En 1977 Raiz implantó un eje estructural que no figuraba en el Plan Director, el eje con dirección a Boquerón en el sur este de la ciudad, y donde había ocurrido un gran desarrollo poblacional. La constitución de la RIT En 1979 Ney Braga era nuevamente gobernador del estado de Paraná y nombró a Jaime Lerner como alcalde de Curitiba, una vez expiró el periodo de Raiz. Lerner tiene en mente continuar con las innovaciones urbanísticas enmarcadas por el Plan Director. Lerner configura un equipo altamente capaz, al igual que en su primera administración, donde tiene planificadores de muy alta calidad técnica, pero también tiene en su equipo personas que aunque son técnicas entienden muy bien de política. Muchos de los planes y proyectos que produce IPPUC, inspirados a veces por el mismo Lerner, implican modificar leyes locales, lo cual sólo puede hacerlo el concejo de Curitiba. Dos personas de su equipo, Francisca Rischbieter y Dúlcia Auríquio, serán las encargadas de cabildear en el concejo la aprobación de estas leyes al tiempo que ayudan a mejorar la calidad técnica de los proyectos y a coordinar su implantación con otras entidades del gobierno municipal.102 Uno de los planificadores, Carlos Ceneviva—expresidente de IPPUC—fue a estudiar a Francia y volvió a Curitiba con la idea de crear la Red Integrada de Transporte. Hasta el momento los usuarios podían tomar el autobús alimentador y luego transferirse al autobús expreso en los terminales de integración.103 Pero no podía viajar entre los diferentes barrios de la ciudad sin tener que ir al centro—esto en parte era un rezago de las áreas exclusivas establecidas por Ney Braga—. Ceneviva tuvo la idea de crear rutas interbarrios que circundaban el centro y por ende atravesaban todas las áreas exclusivas. Para materializar la ruta interbarrios era necesario negociar una vez más con los transportadores. Las negociaciones no fueron fáciles pero al final fue posible establecer el servicio interbarrios. La solución fue involucrar a varias empresas en la operación de las interbarrios y que cada una tuviera una participación en el servicio proporcional a la extensión de la línea interbarrios que atravesaba su respectiva área exclusiva.104 De esta manera se preservaba la lógica de las áreas exclusivas. La primera línea interbarrios fue implantada en 1979. Al mismo tiempo, la administración implantó la tarifa única—necesaria para que el sistema integrado funcionara con justicia hacia los usuarios—. Para que todas las empresas tuvieran una rentabilidad similar, la administración creó una bolsa de compensación que recibía las ganancias excesivas de una empresa y las transfería a empresas con rutas menos rentables. Esto implicaba que el gobierno de la ciudad conocía muy bien el recaudo tarifario y los costos de operación de las empresas.105 En 1980 la administración Lerner comienza la implantación del eje estructural este. En este mismo año quedan listos los terminales de integración y se inaugura oficialmente la RIT. Los autobuses articulados comienzan a operar en los ejes norte-sur y Boquerón. En 1982 se

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Raiz, Saul. 990. Testimonio dado a Memória da Curitiba Urbana, Depoimentos 5. IPPUC. Curitiba. Rischbieter, Francisca, 1990. Opus cit, y Dúlcia Auríquio, 1990, Opus cit. 103 Rovani, 1990, opus cit, describe los problemas que hubo en Curitiba para que la integración fuera fácil y cómoda para los usuarios y para que no hubiera fraude. Antes cuando no había autobus expreso las rutas llegaban directamente al centro. Con el autobus expreso, los usuarios de los alimentadores no estaban dispuestos a pagar dos tarifas así que fue necesaria la integración tarifaria. Inicialmente, se usó un billete pero fue falsificado. Luego se fraccionó la tarifa entre la parte correspondiente al alimentador y la correspondiente al expreso, pero esto castigaba a los usuarios de los alimentadores, que eran los más pobres. Luego crean un pequeño terminal cerrado donde ocurre el transbordo, pero el crecimiento de la demanda dificultó la operación de este sistema. Finalmente, en 1980 Curitiba construye unos terminales amplios y a donde sólo entran los pasajeros que pagan. Esta es la tecnología que hoy está en uso. 104 De Oliveira Dennison, 2000. Opus cit. 105 Rovani, Euclides. 1990, Opus cit, y URBS, 1998, Opus cit. 102

14 inaugura el eje estructural oeste, lo cual completa los cinco ejes estructurales con que cuenta la ciudad hoy en día. El pago por kilómetro y la flota pública En 1984 termina el periodo de Lerner. A su vez, el régimen militar está desgastado y ya desde comienzos de los años ochenta había comenzado una tímida apertura democrática. En 1984, después de 12 años de continuidad en la alcaldía, es nombrado alcalde Mauricio Fruet, de la oposición política al grupo de Jaime Lerner, para un corto periodo hasta las elecciones para alcalde en 1985. Fruet hace parte de una alianza con el Movimiento de las Asociaciones de Barrios. Este movimiento tenía serias quejas del transporte en Curitiba, debido al alto valor de la tarifa y a la relación existente entre el empresariado y el gobierno municipal. Para bajar la tarifa y cambiar la relación entre el estado y los operadores, el movimiento pedía una revisión exhaustiva de la forma como se calculaba la tarifa y la canasta de costos usada para este fin.106 En 1985 ocurren las primeras elecciones para alcalde desde el golpe militar de 1964. Los principales candidatos son Jaime Lerner y Roberto Riquiao, que gana las elecciones gracias al voto de los estratos más pobres.107 Riquiao tiene en su agenda el revisar la forma como se calcula la tarifa y establecer una flota pública gracias a la estatización del servicio de transporte colectivo. Riquiao logra una movilización popular para vigilar el comportamiento y los datos suministrados por las empresas sobre sus costos de operación, recorridos diarios, y pasajeros movilizados. Según de Oliveira, “estos esfuerzos rápidamente constataron varios fraudes y desvíos, manipulación de datos e información y uso de autobuses con vida útil ya vencida.”108 Se inicia luego un periodo de relaciones muy tensas entre los transportadores y el alcalde, que inclusive llega a los estrados judiciales. Para 1987 el gobierno municipal tiene suficiente evidencia como para requerir judicialmente con éxito la anulación de las extensiones de los contratos otorgadas a los transportadores por la administración Lerner en 1981.109 El 21 de enero de 1987 se inician negociaciones entre los operadores, el gobierno y representantes de los usuarios. En la agenda figura la discusión de la revocatoria de los actuales contratos, la extinción de las áreas exclusivas, la introducción de una nueva forma de operación con la URBS como concesionaria de todas las rutas, y la creación de una flota pública.110 Los negociadores del gobierno municipal, dirigidos por Stenio Sales, tienen información sobre las finanzas de las empresas y propuestas para mejorar el cálculo de la tarifa.111 El 30 de enero el alcalde Riquiao promulga el decreto que cancela las extensiones a las concesiones hechas por la administración Lerner, con lo cual las empresas se vuelven “permisionarias” y dejan de ser concesionarias. El 31 de enero, los participantes en las negociaciones llegan a un acuerdo por medio del cual los empresarios aceptan buena parte de la agenda del gobierno. Específicamente, el recaudo de las tarifas irá al gobierno de la ciudad y no a los operadores. La ciudad pagará a los operadores por kilómetro rodado y no por pasajero transportado y habrá una nueva fórmula para el cálculo de la tarifa. Adicionalmente, los operadores aceptaron la eliminación de las áreas exclusivas y la introducción progresiva de una flota pública.112 La administración Riquiao pensó financiar la adquisición de la flota pública con parte del recaudo de las tarifas y por esta razón las tarifas no bajaron una vez se introdujo la nueva

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De Oliveira, Dennison, 2000. Opus cit. Paz, Francisco. 1990. As artimanhas da política. Editora prefacio, Curitiba. 108 De Oliveira. 2000. Opus cit. , pg. 145. 109 Ibid. 110 Ibid. 111 Entrevista a Stenio Sales, Abril de 2002. 112 “Ata de reuniao de negociacao do novo sistema institucional do transporte coletivo do municipio de Curitiba.” Janeiro 31 de 1987. 107

15 fórmula para el cálculo de las mismas.113 Los transportadores estaban interesados en la propuesta de la flota pública, porque la idea de Riquiao y sus planificadores era que la flota fuera de propiedad pública pero operada por los transportadores. De esta manera, los transportadores liberaban el capital invertido en los autobuses y se dedicaban al negocio que sabían hacer mejor: operar autobuses. Es decir, la propuesta de la flota pública tenía el apoyo potencial de los transportadores. La administración Riquiao, sin embargo, continuó con un estilo confrontacional y además dejó de reconocer aumentos en las tarifas en una época en que el Brasil vivía una alta inflación. Los transportadores deben recurrir a los estrados judiciales y se inició una larga batalla jurídica. Los jueces fallaron a favor de los transportadores y ordenaron reconocer los dineros que la administración no había entregado. Estos dineros provinieron del fondo para la flota pública que poco a poco se quedó sin financiamiento. A su vez, la calidad del transporte ofrecido por los operadores bajó, dada la falta de financiación a tiempo. De otra parte, la oposición a la idea de la flota pública creció y al final fue cancelada por el sucesor de Riquiao, Jaime Lerner. Lerner echó para atrás muchas de las medidas de Riquiao y rápidamente reconstruyó las relaciones con los transportadores. Lerner ganó las elecciones de 1988 después de una campaña electoral de sólo 12 días.114 Durante su tercera gestión la RIT vive otra serie de cambios. Los más llamativos son: el establecimiento de la URBS como la única concesionaria, con facultades para delegar, bajo el régimen de permisos, la operación del servicio a empresas privadas. Esta provisión fue aprobada por el concejo de Curitiba en Octubre de 1990. En 1991 se creó el servicio Directo, sobre las vías exteriores de los ejes trinarios. Además, la administración introdujo las estaciones tubo, primero para el servicio Directo y de forma gradual para el servicio expreso. En 1992 aparecieron los autobuses biarticulados, una innovación de la firma Volvo a partir de un pedido de IPPUC. El desarrollo económico local: el eslabón perdido El panorama de Curitiba a lo largo de los ejes estructurales es de edificios altos y una densidad my alta, ciertamente mayor a la pretendida en el Plan Director.115 Son una muestra del éxito del Plan en haber logrado un crecimiento linear del centro a lo largo de ejes preestablecidos. Pero los edificios altos muestran una cosa más: riqueza. En efecto, sin riqueza las altas densidades se materializan con construcciones de máximo dos o tres niveles—en Curitiba tienen 20 y más. Y en efecto, Curitiba es una de las ciudades más ricas del Brasil. La riqueza de Curitiba proviene de un esfuerzo paralelo al esfuerzo que acompañó la implantación del Plan Director y la RIT. Fue un esfuerzo por crear una base industrial para la ciudad a través de la implantación de una exitosa Ciudad Industrial de Curitiba (CIC). Para 1990 había más de 400 industrias instaladas allí, todas generadoras de valor agregado, salarios superiores al salario promedio e impuestos. Brasileiro resume muy bien la experiencia de Curitiba al decir: “Curitiba es un proyecto de ciudad insertado en un proyecto industrial, con el cual los actores económicos, políticos y sociales se comprometen y para el cual convergen.”116 Conclusiones: ¿Por qué fue posible el éxito de Curitiba? Las historias contadas arriba son importantes porque tratan de desmitificar a Curitiba como una ciudad cuyo éxito fue posible como resultado de un gran liderazgo y una agencia con alta capacidad de gestión, IPPUC. Ciertamente, el liderazgo de Jaime Lerner, y sobre todo su voluntad de innovar, asumir riesgos y el apoyo a que dio a sus técnicos, fue fundamental. Así 113

De Oliveira, 2000. Opus cit. Paz, 1990, Opus cit. 115 Arzua, 1990. Opus cit. 116 Brasileiro, 1999. Opus cit. Pg. 462. 114

16 mismo, la existencia de IPPUC también es importante dada su capacidad para innovar. No obstante, las historias revelan que hubo otros factores que jugaron un papel fundamental. Las historias, ante todo, revelan que tanto la “planificación” como la “política” fueron parte del proceso. Más aún, se ve una clara interacción entre la planificación y la política. Como producto de esta interacción, el Plan Director y los proyectos resultantes cambian y esto fue fundamental para darle viabilidad a la implantación de los planes. En efecto, el plan llamaba por la construcción de amplios ejes estructurales. Pero estos no son viables ni financiera ni políticamente. Los planificadores modifican el plan y crean los ejes trinarios. Otras veces, durante la implantación se materializan fuerzas políticas que ven afectados sus intereses por el proyecto. Nuevamente, los planificadores de Curitiba encontraron cómo adaptar el plan o proyecto para que siguiera cumpliendo con sus objetivos estratégicos pero aun así fuera posible implantarlo. La implantación de los corredores exclusivos es un ejemplo. Esta interacción se rompe en la historia de Curitiba sólo una vez, durante la implantación de la Flota Pública, una idea que contaba con el apoyo potencial de los transportadores y que un tanto paradójicamente terminaron oponiéndose a su realización. En este caso, el proyecto no cambió, el alcalde y su equipo persistieron en un objetivo de corto plazo—recaudar fondos—y perdieron de vista el objetivo estratégico—implantar la flota pública—. Tal vez hubieran podido pensar en otras fuentes de financiación o inclusive un transportador pudo haber aportado una fórmula diferente. En Curitiba, finalmente, también se ve una preocupación por validar y legitimar políticamente los planes y políticas—esto a pesar de haber una dictadura en el ámbito federal en el Brasil—. El caso de Curitiba demuestra que cuando existe la preocupación por validar y legitimar un plan, los planificadores y tomadores de decisiones van a estar abiertos a esa interacción con la parte política. Igualmente importante, los planificadores y tomadores de decisiones van a estar dispuestos a modificar los planes para hacerlos viables y legítimos. Esto sin olvidarse del objetivo estratégico o de largo plazo—que Curitiba crezca de manera ordenada. Cuando un plan ha sido validado y legitimado surge en paralelo apoyo político para su realización. Este apoyo, sin embargo, no siempre es suficiente para garantizar la implantación y por ello deben existir otras estrategias para generar este apoyo político. En Curitiba el uso de los medios y técnicas de mercadeo para explicar las políticas y aglutinar apoyo ha sido una constante. De hecho, varias fuentes reconocen que Lerner es ante todo un genio del mercadeo. Claro está, el lector puede extractar sus propias conclusiones. Para ello es que he contado las historias con un alto nivel de detalle, de modo que el lector pueda interpretarlas por su cuenta.