Democratizando la democracia: Una mirada a la Participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Diego Ayo Saucedo, 30 de agosto de 2009

Democratizando la democracia: Una mirada de la Participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia), del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), ni de sus juntas directivas o de los miembros de sus consejos. D.R. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2010 D.R Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia) 2010 Diseño gráfico y diagramación: Arturo Rosales Arce Primera edición: septiembre de 2010 Apoyo en la edición: Tania Mokrani y Claudia Mukled

Deposito legal: 4–1–321–11 Impreso en La Paz- Bolivia por: CREATIVA 2 488 588

Cualquier solicitud de autorización para reproducir total o parcialmente debe dirigirse a: IDEA Internacional Programa Bolivia Plaza Humboldt No.54, Calacoto La Paz – Bolivia Tel/Fax: +591 2 2775252 PNUD-Bolivia Calle 14 de Calacoto, esq. Sánchez Bustamante Edificio Metrobol, piso 5 Tel.: (591-2) 2624533 Fax: (591-2) 2795820

PRESENTACIÓN

Bolivia ha logrado aprobar en el 2009 una nueva Constitución Política del Estado. El camino para llegar a este fin, sin embargo, ha sido difícil, cercado muchas veces por la discordia política y la polarización social. Aunque, y esto es lo meritorio, estos obstáculos no evitaron encontrar un camino de concertación de enorme significación para el destino de Bolivia aquel 21 de octubre de 2008 cuando el Congreso Nacional trabajó, sobre la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente en diciembre de 2007, en la aprobación de importantes modificaciones y precisiones del texto constitucional. La nueva Constitución, entre otras, apunta a un rol protagónico del Estado, a la consolidación de la plurinacionalidad y consecuente reconocimiento de los indígenas como actores centrales del proceso histórico en curso, al enriquecimiento de la democracia representativa a partir de mecanismos de democracia directa como el referéndum revocatorio o de democracia comunal que faculta la designación de autoridades indígenas de acuerdo a procedimientos ancestrales propios; y, sobre todo, a la posibilidad de dejar en el pasado la pesada herencia centralista para alcanzar un régimen descentralizado de autonomías departamentales, municipales, indígenas y regionales. Es un cambio notable en la reconfiguración territorial, el desempeño de la gestión y administración pública, el desarrollo económico local, el control y la participación social y la misma democracia extendida a diversos espacios políticos subnacionales. Es pues una nueva descentralización que es preciso comprender en toda su dimensión, en sus contornos legales, sus exigencias técnicas, sus desafíos políticos y, sobre todo, su pasado inmediato a partir de la implementación de la descentralización municipal en 1994 con la promulgación de la Ley de Participación Popular. A partir de aquel momento la política adquirió contornos rurales y un actor decisivo de la historia venidera: los municipios.

Hoy, a puertas de iniciar una nueva era estatal, conviene tomar en cuenta la historia reciente de la descentralización del país y, con ello, los profundos e intensos debates y reflexiones impulsados por diversos políticos, gestores públicos, académicos y demás líderes de opinión.

A partir de las percepciones de los propios actores del proceso y de una abundante información secundaria el trabajo realizado hace una síntesis evaluativa de década y media de municipalización en torno a lo que es la distribución fiscal, el control y la participación, la presencia indígena en la gestión, la democracia representativa y sus efectos sobre la desigualdad y la pobreza. Al poner a disposición de la población esta abundante información y evaluación reflexiva sobre el valioso legado de la municipalización iniciada en 1994, el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia) y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), con el apoyo financiero de la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional (ASDI), buscan contribuir al proceso histórico de construcción de la descentralización en el país. Sin duda, este aporte coadyuvará a reconocer no sólo la historia inmediata sino la historia por venir. La historia de un nuevo país con autonomías capaz de mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de todos y todas las bolivianas.

Yoriko Yasukawa Representante Residente PNUD – BOLIVIA

Virginia Beramendi Heine Jefa de Misión - Programa Bolivia IDEA Internacional

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

La investigación que se presenta se inscribe en esta perspectiva ya que busca recoger esas apreciaciones y dar cuenta sobre las virtudes y defectos del periodo previo que podrían replicarse en el nuevo momento descentralizador. Es además una formidable radiografía de los protagonistas del poder municipal, alcaldes y concejales, no solo en términos de sus características sociológicas sino sobre todo desde sus percepciones, frustraciones y esperanzas después de haber ejercido responsabilidades de gestión pública. Justamente la mayor riqueza del proceso de descentralización municipal y ahora de las autonomías es la ampliación de los actores que intervienen en la gestión de lo público que refleja la necesaria pluralidad de ideas, experiencias y personalidades que es la base de la democracia.

En memoria de Enrique Ayo Zambrana quien supo vivir la vida a cada segundo.

Agradecimientos

Esta investigación fue posible gracias al apoyo de Alberto García y Armando Ortuño, investigadores del PNUD. A ellos mi mayor agradecimiento. Alberto, además, coordinó conjuntamente conmigo cada componente de esta investigación. Sus criterios, pues, fueron decisivos en la consolidación del esquema final de la investigación. A Marcelo Arequipa, colega y amigo por todo el trabajo de gráficos desarrollado. A Víctor Quispe, quien por segunda vez se dedica con gran eficiencia a hacernos conocer la sociología étnica de las autoridades municipales. A Gustavo Bonifaz, quien me ayudó con diversos comentarios a los borradores preliminares. A Iván Finot, Carlos Rocabado y a Rafael López por su atenta lectura y reflexiones críticas a la versión final. A Esther del Campo, por su calidad profesional, recomendándome diversas mejoras a lo largo del texto, pero sobre todo por su calidad humana. También a Philip Oxhorn, que me albergó en la Universidad de Mc Gill en Canadá por algunos meses, que aproveché para terminar, muy calmadamente, esta investigación. Y no olvido el eficiente trabajo de Virginia Portugal del PNUD que supo agilizar cada paso del siempre largo proceso administrativo. E, indudablemente, a los diversos “municipalistas”, desde alcaldes hasta viceministros, con quienes compartí esa década y media de Participación Popular. Finalmente, mi agradecimiento a mi eterna fuente de inspiración: Flavia, mi hija, hoy, en su “nueva” vida.

7

Democratizando la democracia. Una mirada a la Participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

1. Introducción 1.1. Antecedentes 1.2. Preguntas y objetivos de la investigación 1.3. Metodología de la investigación

15 15 15 17

Capítulo 1. Indígenas en los municipios y etnificación del sistema de partidos ¿Más democracia o democracia en riesgo? Una lectura de la democracia desde la democracia municipal A. ¿Quién es quién en los gobiernos municipales?

24

1.

Etnicidad 1. 1. Primera lengua o lengua materna 1. 2. ¿Habla lengua indígena? 1. 3. Autoidentificación 1. 4. Lugar donde nació. 1. 5. Índice combinado “etnicidad”

24 24 25 27 29 30

2.

Nivel de ingresos 2.1. Nivel de ingresos por departamentos 2.2. Nivel de ingresos por zona geográfica

34 36 37

3.

Nivel de educación 3.1. Nivel de educación por departamento 3.2. Nivel de educación por zona geográfica

38 39 39

4.

Índice integral 4.1. Índice integral por departamentos 4.2. Índice integral por zona geográfica

40 45 45

B. La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos 1. 2. Síntesis

Recordatorio histórico del sistema de partidos Una lectura de la democracia a partir de la mirada al sistema de partidos municipal y su inminente etnificación

46 46 50 56

9

Capítulo 2. Los últimos estertores del modo de Estado unitario. La autonomía en Bolivia como una descentralización triterritorial asimétrica A. El “deber ser”

4. 5. 6. 7. 8. 9.

Variantes del modo de Estado compuesto El Gobierno central debe liderar la descentralización. La necesidad de un centro fuerte El Gobierno Central y la Prefectura deben liderar la descentralización. La importancia del nuevo actor “meso” La opción tripartita: el gobierno central, las prefecturas y los municipios liderando la descentralización La prefectura debe liderar el proceso de descentralización más que ningún otro nivel La opción municipalista: los municipios más que ningún actor deben liderar la descentralización Las autonomías indígenas como líderes del proceso Todos lideran la descentralización en forma compartida: gobierno central, prefecturas, municipios y autonomías indígenas Ningún actor en particular debe liderar la descentralización

B. “El ser” 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

62 63 65 67 68 73 75 82 85 87

No sólo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace actualmente: el caso del gobierno central 87 Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: ¿los más relevantes? 89 Las prefecturas en el podio. Los actores más relevantes del proceso 91 Los Gobiernos Municipales en los hechos: ¿relevantes? 93 La opción múltiple: todos son relevantes, el gobierno central, las prefecturas, los municipios y las autonomías indígenas 101 La relevancia de nadie. ¿Existe una descentralización que no tenga actores relevantes? 104 El lugar de las autonomías regionales: ¿hacia un modo de estado tetraterritorial? 106

Síntesis

112

Capítulo 3. Pobres y desiguales antes de la Ley de Participación Popular: ¿pobres y desiguales después de casi década y media de Ley de Participación Popular? 1. 2.

10

Los alcaldes y concejales opinan: la vida es mejor que antes de la LPP El entusiasmo de los albores: la LPP y los recursos fiscales en curso como seguro mecanismo de mejora de la vida.

118 121

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

1. 2. 3.

62

3. 4. 5. 6. 7.

La LPP y sus alcances: del entusiasmo desbordante a una mayor cautela De la cautela al pesimismo: ¿la LPP funcionó mal? La distribución por pobreza como solución Más elementos para la cautela: los sectores salud y educación, el Fondo Productivo y Social y las prefecturas en debate La pluriculturalidad y la pobreza: ¿viven mejor los indígenas hoy que antes de de la LPP? ¿Elementos para recuperar el optimismo? Las nuevas políticas públicas (municipales) y su influencia en la mejora de la vida de los bolivianos

Síntesis

123 130 133 137 147 148

Capítulo 4. “Controladores” y “participadores”. Los riesgos de una ciudadanía pasiva y un modelo participativo “rentista” 1.

El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: eficientes, “buenos muchachos” e irradiadores del control 2. Recordatorio de los problemas del Comité de Vigilancia 3. Comité de Vigilancia. El monopolio consolidado en el control. Urbano, fetichismo y modelo dirigista rentista 4. El Mecanismo de Control desde la óptica municipal. 5. Los controladores de la calle 6. Los “participadores” en la fase de elaboración del POA. Elitización del proceso con rostro rural 7. Los “participadores” en la fase de ejecución del POA. Menos optimismo y clientelismo al acecho 8. Los “participadores” en la fase de rendición de cuentas del POA. 9. La participación en cantidad y la participación en calidad De lo puntual a lo estratégico 10. La participación democratiza: hacia una irrefrenable “nacionalización” de las políticas públicas 11. La participación en las calles. ¿Se margina lo municipal? 12. La participación indígena: ¿restringida por un formato impuesto? 13. ¿Más satisfacción para los ciudadanos bolivianos con más participación?

Síntesis

159 163 168 172 176 182 186 190 193 200 200 202 203 212

11

Capítulo 5. Municipalizando la democracia representativa. Una visión del aporte municipal a la consolidación “poliárquica” 1. 2.

6. 7. Síntesis

213 216 222 229 232 236 241 247

Capítulo 6. Lo fiscal en el contexto municipal. Democratización y rentismo de la mano del gas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Síntesis

¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo “propobre” y de ahí…al gas Dar más a los más pobres: HIPC, fondos, Constitución, Estatutos y Plan “para Vivir Bien”…. ¿luchan contra la pobreza? La centralización de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratégico y el riesgo de un centro “invasivo” Dando recursos en función a criterios de mérito. De la eficiencia tributaria a “Evo Cumple” Prefecturas y municipios en la competencia por mayores recursos. Entre el “hiprefecturalismo” y el “hipermunicipalismo” Recursos fiscales con rostro indígena. Más para los indígenas Y, las nuevas autonomías en juego: las autonomías regionales Recomendaciones de cierre

Bibliografía

256 263 273 284 296 300 304 307 308 313

Anexo 1: Cuestionario 331 Anexo 2: Metodología de la muestra 344 Anexo 3: Partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas representados en la muestra 352 Anexo 4: Lista de tablas 354 Anexo 5: Lista de gráficos 357 Anexo 6: Glosario de acrónimos 361

12

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3. 4. 5.

Elecciones limpias Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la “autonomización” municipal Elecciones masivas: más indígenas en el poder municipal Elecciones masivas: más mujeres en el poder municipal Grupos de poder en el contexto municipal. Más o menos peso que los actores elegidos por voto La influencia de los políticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral municipal El rol de los medios en las campañas municipales. Más elementos “poliárquicos” en cuestión

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA. UNA MIRADA A LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN LOS ALBORES DE LA BOLIVIA DE LAS AUTONOMÍAS

1.

Introducción 1.1. Antecedentes A una década y media de implementación de la Participación Popular y, simultáneamente, en los albores de una Bolivia autonómica, conviene hacer una evaluación de algunos elementos relacionados con este proceso iniciado en 1994 y que hoy no sólo queda refrendado, sino ampliado por una nueva CPE que contempla un sistema de descentralización complejo, con autonomías departamentales, municipales e indígenas además de la posibilidad de convertir al nivel regional, de planificación y gestión, en otro ámbito autonómico. Para comprender este nuevo escenario, indudablemente enriquecido, es fundamental “retornar” al bastión primigenio de la descentralización: el municipio, y analizarlo profundamente. La intención, entonces, reside en comprender en qué medida la descentralización municipal inaugurada hace 15 años democratizó la democracia. No es un mero juego de palabras, por el contrario, el propósito es observar si este proceso ha cualificado la democracia en determinados aspectos que merecen una reflexión exhaustiva.

1.2. Preguntas y objetivos de la investigación Este trabajo pretende hacer una evaluación de la denominada Participación Popular a casi 15 años de su promulgación. Una evaluación a partir de una autoevaluación que los propios alcaldes y concejales municipales hicieron sobre las bondades y limitaciones de este proceso sobre la base de una encuesta de opinión. Sin embargo, el propósito no sólo ha sido dar una lectura de los “datos subjetivos” de las respuestas obtenidas, sino, en realidad, la idea ha consistido en procurar la mayor cantidad de “indicadores objetivos” que contrasten las certezas proferidas por las autoridades municipales. El objetivo no es otro que el intentar conocer los efectos políticos, sociales, institucionales y culturales que ha tenido esta ley, tomando en cuentas los siguientes interrogantes de partida. 1. ¿Ha servido la implementación de esta norma para hacer de Bolivia un país menos racista y, por ende, más incluyente? O para decirlo de otro modo, ¿hay más indígenas en los partidos políticos? Y de ser así, ¿qué efectos genera ello sobre la democracia en su conjunto? 2. ¿Es Bolivia un país no sólo más descentralizado en el diseño institucional y en la norma misma, sino en su visión de lo que es la realidad institucional en ciernes? O, que es lo mismo, ¿se comprende y acepta el hecho de que Bolivia sea un país

15

3.

5.

6.

Estas preguntas obedecen a determinados objetivos específicos. A riesgo de redundar conviene dejarlos en claro. De ese modo, se intenta: 1. Conocer si la democracia representativa se ha hecho “más indígena”, como señal para verificar su mayor capacidad inclusiva, y saber, en ese sentido, qué implicancias tiene ello sobre el sistema de partidos en Bolivia y la democracia misma. Vale decir, la idea es “especular” sobre el destino de la democracia en su conjunto, a partir de la mirada municipal. 2. Comprender si el modelo de descentralización en curso de variadas autonomías (departamentales, regionales, indígenas y municipales) no sólo es un dato legal/ constitucional, sino una realidad asumida, comprendida y apoyada. O, dicho de otra forma, en qué medida se comprende que el modo de Estado en Bolivia ya no es el de un “Estado simple”, sino el de uno complejo en el que los niveles autonómicos pueden legislar. 3. Analizar si la LPP ha logrado verdaderamente reducir la pobreza y en qué medida es aún un mecanismo eficaz para emprender semejante meta, teniendo en cuenta que desde los albores del proceso se partió de la premisa de que esta norma reduciría la pobreza.

16

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

4.

con una descentralización ciertamente compleja que posibilita hablar de muchas descentralizaciones dentro de un mismo marco autonómico común? ¿Ha logrado esta norma mejorar la vida de los bolivianos? ¿somos menos pobres que antes? ¿consideran las autoridades municipales que esta ley es un mecanismo para lograr el gran objetivo de acercarnos a los Objetivos del Milenio? ¿Qué tipo de ciudadanos estamos formando al amparo de una ampliación de lo que es la participación y el control? O, para ponerlo de otra manera, ¿la participación y el control han hecho de nuestra democracia una democracia más democrática? Y si se habla de democracia, ¿podemos afirmar que la extensión de la democracia representativa hasta los últimos confines rurales del país ha logrado erigir una “democracia liberal”? Es decir, ¿la democracia municipal es sólo ir a depositar el voto o hay mejores medios de comunicación, más acceso a la vida pública para las mujeres, posibilidad de que “los marginados” candidateen, entre otros elementos que nos hacen cuestionarnos sobre si la democracia en Bolivia es una auténtica poliarquía? Y finalmente, ¿Qué ha significado en la vida municipal la afluencia masiva de recursos fiscales provenientes de la riqueza de los recursos naturales (hidrocarburíferos) del país? Y, en ese sentido, ¿se usaron “bien” los recursos fiscales antes de la Ley de Hidrocarburos y cuáles son las diferencias entre aquella etapa y esta nueva que vive el país? O, en síntesis, ¿sirve el actual modelo fiscal imperante o se lo debería modificar?

4. Identificar los efectos del estímulo brindado en casi década y media a la participación y el control social sobre la conformación ciudadana, para, de este modo, facilitar una comprensión de la importancia de este mayor involucramiento social en las decisiones públicas sobre la misma democracia. Es decir, el propósito es comprender el tipo de ciudadanos que se han ido formando a lo largo de este tiempo. 5. Determinar la medida en que la LPP ha posibilitado la consolidación, no sólo de la “democracia electoral”, sino de una auténtica “democracia liberal”, es decir, ha facilitado el tránsito de aquella que otorga el voto y permite el acto electoral, a otra que además ofrece garantías a los derechos de expresión, posibilita que no sean actores no elegidos los que decidan públicamente y permite que todos puedan tener las mismas oportunidades de concursar políticamente, entre otros aspectos que hacen al término de poliarquía. Vale decir, la idea es saber si la LPP ha logrado consolidar un sistema verdaderamente poliárquico. 6. Analizar si los ingresos fiscales provenientes de la venta de gas están siendo bien utilizados en los municipios, aspecto que se comprenderá comparando el modelo fiscal boliviano actual con la distribución de estos recursos vigentes desde 1994 hasta la aplicación de este nuevo sistema. El propósito es saber si se está aprovechando eficientemente las ingentes cantidades de recursos fiscales resultantes del auge de las exportaciones de gas natural

1.3. Metodología de la investigación Teniendo en cuenta estos objetivos,1 conviene comentar los pormenores de la encuesta. Se trata de un cuestionario con preguntas mayormente cerradas que fue preparado en junio de 2008 por Diego Ayo, en el marco del PNUD/PAPEP-Bolivia, con la intención de lanzar a licitación su llenado en los municipios (ver el cuestionario en Anexo 1). La empresa ganadora, Equipos MORI, propuso hacer el relevamiento de la información en 17 municipios urbanos (o predominantemente urbanos) y en 60 del resto de los municipios existentes, haciendo un total de 77 municipios, con los siguientes estándares de error muestral (la explicación exhaustiva se encuentra en Anexo 2). Cuadro

1

1

Error muestral máximo Universo

Muestra

Error muestral máximo

310 317

60 75

5.80% 4.96%

Precisamente por procurar ser lo más exhaustivos respecto a estos objetivos se trabajó con determinadas preguntas de la encuesta. Hay elementos que merecen un estudio particular y que fueron rescatados en las preguntas. Para mayor interés véase el anexo 1 del cuestionario.

17

Finalmente, diversos motivos, desde el bloqueo de caminos hasta la pérdida de boletas, impidieron cumplir el propósito establecido, habiéndose logrado entrevistar en 16 municipios urbanos y 54 rurales, sin grandes alteraciones en el error de la muestra, que fue de: +/- 5.6%.

2

Municipios entrevistados Departamento

Urbano

Rural

TOTAL

Cantidad Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando

1 2 4 1 1 1 2 3 1

5 9 8 7 7 2 12 1 3

6 11 12 8 8 3 14 4 4

TOTAL

16

54

70

Se entrevistó a 396 autoridades municipales, 271 hombres (68,4%) y 175 (31,6%) mujeres. De ellas, 58 son alcaldes (14,6%) y 338 (85,4%) son concejales. Y de esos 338 concejales, 298 (88,2%) son titulares y 40 (11,8%) suplentes. *****

Mujeres y hombres en los municipios

Cuadro

3

Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTAL

18

Hombres Cantidad Porcentaje 24 72,7 28 66,7 60 71,4 32 68,1 29 72,5 15 75,0 49 64,5 20 58,8 14 70,0 271 68,4

Mujeres Cantidad Porcentaje 9 27,3 14 33,3 24 28,6 15 31,9 11 27,5 5 25,0 27 35,5 14 41,2 6 30,0 125 31,6

Total 33 42 84 47 40 20 76 34 20 396

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Cuadro

De acuerdo a la información de la Corte Nacional Electoral,2 existían 1760 concejales y 327 alcaldes que suman un total de 2096 autoridades municipales, es decir, del total de autoridades, 15,4% eran alcaldes y 84,6% concejales, lo que implica que la muestra difiere levemente a favor de los concejales. En el caso de las mujeres, entre suplentes y titulares, las cifras oficiales registran que 1557 concejales eran mujeres, es decir, 43,2% del total, porcentaje muy por encima del correspondiente a la muestra utilizada (31,6%). Sin embargo, debe tomarse en cuenta que sólo aproximadamente una de cada cuatro concejalas es titular (no más del 25% del total de 1557 concejalas existentes), representando la cantidad de concejalas titulares, a su vez, poco menos de la quinta parte del total de concejales titulares de los 327 municipios. Por consiguiente, podemos, más bien, suponer que hay una sobrepresentación en la muestra a favor de las mujeres (31,6% frente a sólo 20% de concejalas titulares). Sin embargo, se debe considerar que de los 40 concejales suplentes, 32 fueron mujeres, es decir, el 80%. Lo que, finalmente, permite tener, en nuestra muestra, un porcentaje de 26% de concejalas titulares entrevistadas sobre el total de concejales titulares entrevistados que suman 346. Cifra que aún es superior al porcentaje de concejalas titulares (que ya vimos que es de aproximadamente el 20%). Sin embargo, resulta útil cierta sobrerepresentación a efectos de la necesidad de comprender los avances y retrocesos de las mujeres en la agenda municipal.

Autoridades municipales. Titulares y suplentes

Cuadro

4

Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTAL

2

Titulares

Suplentes

Cantidad

Porcentaje

Cantidad

Porcentaje

30 39 74 39 35 18 69 33 19 356

90,9 92,9 88,1 83,0 87,5 90,0 90,8 97,1 95,0 89,9

3 3 10 8 5 2 7 1 1 40

9,1 7,1 11,9 17,0 12,5 10,0 9,2 2,9 5,0 10,1

Total 33 42 84 47 40 20 76 34 20 396

Corte Nacional Electoral/Unidad de Investigación y Análisis, Boletín Estadístico No.6, octubre de 2007, La Paz.

19

Capítulo

1

INDÍGENAS EN LOS MUNICIPIOS Y ETNIFICACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS. ¿MÁS DEMOCRACIA O DEMOCRACIA EN RIESGO? UNA LECTURA DE LA DEMOCRACIA DESDE LA DEMOCRACIA MUNICIPAL.

E Indígenas en los municipios y etnificación del sistema de partidos. ¿Más democracia o democracia en riesgo? Una lectura de la democracia desde la democracia municipal.

n este capítulo se pretende conocer en qué medida la democracia representativa ha logrado incorporar a más ciudadanos que se autodefinen como indígenas, además de buscar comprender de qué modo este hecho afecta el sistema de partidos en Bolivia o, para ser más precisos, de qué modo el sistema de partidos y los partidos, agrupaciones o pueblos indígenas se relacionan con esta “sociología” de las autoridades municipales. Para tales fines, se vio por conveniente dividir la siguiente exposición en dos partes. Primero, se construye un índice de etnicidad que permita conocer en qué medida la democracia municipal ha incorporado a más indígenas. Sin embargo, este índice se complementa con indicadores de ingresos y de educación, haciendo de la combinación un “índice integral” más complejo, pero más completo a efectos de rastrear la sociología de las autoridades municipales. Segundo, se procede al análisis de la militancia de estas nuevas autoridades municipales, precisamente, en función al “índice integral” comentado, que posibilite comprender de qué modo el sistema de partidos ha cambiado. ¿Se ha hecho más indígena? Para ello, se hará un breve recuento histórico de la marcha del sistema de partidos en Bolivia hasta llegar a este presente.

23

A.

¿Quién es quién en los gobiernos municipales?

1.

Etnicidad

La metodología utilizada para su construcción es la misma utilizada en una anterior publicación4, pero a diferencia de esta, el presente índice de etnicidad esta basado en cuatro indicadores: primera lengua o lengua materna, habla lengua indígena, autoidentificación y lugar de nacimiento. A continuación desglosaremos cada uno de estos componentes.

1.1. Primera lengua o lengua materna. Se la obtuvo a partir de la pregunta ¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar? La misma contiene las siguientes opciones como respuesta: 1: castellano; 2 quechua; 3 aymará; Otro idioma Los resultados obtenidos en la encuesta se ven en la Tabla 1.

Tabla

Tabla de frecuencias

1

¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar? Frecuencia Válidos

3 4

24

Castellano Quechua Aymará Otro idioma Total

253 97 38 8 396

Porcentaje 63,9 24,5 9,6 2,0 100,0

% acumulado 63,9 88,4 98,0 100,0

Para el concepto de indígena que aquí se maneja ver Ramiro Molina y Xavier Albó, Gama étnica y lingüística de la Población Boliviana, PNUD, La Paz, 2006, p. 20. Xavier Albó y Victor Quispe, Quienes son indígenas en los gobiernos municipales, CIPCA, La Paz, 2004, p.61ss. En esta publicación el “índice combinado de etnicidad” no incluía la pregunta sobre si actualmente habla la lengua indígena.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Es un indicador que pretende medir de forma más precisa quienes son o no indígenas (3), y si lo son, en qué medida lo son. Este índice de etnicidad tiene tres categorías: no indígena, etnicidad media y etnicidad alta (en adelante denominados media y alta, obviando el termino etnicidad).

Como se observa, casi dos de cada tres autoridades municipales (63,9%) aprendieron a hablar castellano; una de cada cuatro en quechua, 1 de cada 10 en aymará y sólo 2 de cada 100 en otro idioma. De esa manera,, a modo de lograr una visión más general, se procedió a reducir este universo en dos categorías: “habla lengua indígena” o “solo castellano”. Donde la categoría “habla lengua indígena” contempla a los que hablan quechua, aymará y otro idioma (tenemos a tres Chipayas, uno guarayo, dos puquinas y dos no especifican). Y la otra categoría de habla “solo castellano”. Los resultados con esta nueva variable son los siguientes:

Tabla

Lengua materna recodificada

2

Frecuencia Válidos

Castellano Lengua indígena Total

253 143 396

Porcentaje

% acumulado

63,9 36,1 100,0

63,9 100,0

Lo que muestra que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, básicamente, dos aprendieron a hablar en castellano y una en un idioma indígena. Es un resultado absolutamente coincidente con el 36,1% de la población que declaró en el Censo 2001 tener alguna lengua nativa como lengua materna. Ahora, veamos si a lo largo de su vida lograron aprender las lenguas nativas.

1.2. ¿Habla lengua indígena? Se la obtuvo a partir de las siguientes preguntas: -

¿Usted habla aymará? ¿Usted habla quechua? ¿Usted habla guaraní? ¿Usted habla alguna otra lengua nacional?

25

La encuesta arrojó los siguientes resultados: Tabla

¿Usted habla Aymará?

3

Frecuencia 188 (47,5%) 208 (52,5%) 396 (100%)

¿Usted habla Guaraní?

¿Usted habla alguna otra lengua nacional?

Frecuencia 20 (5%) 376 (95%) 396 (100%)

Frecuencia 14 (3,5%) 382 (96,5%) 396 (100%)

Como se ve, casi una de cada dos autoridades habla quechua (47,5%) y sólo una de cada cuatro la tuvo como lengua materna. Por otra parte, casi dos de cada cinco hablan aymará (18,7%), frente a poco menos de 1 de cada 10 que lo aprendió en su hogar. Veamos la agregación en dos opciones: “habla lengua indígena” y “no habla lengua indígena”, la misma se infirió de la siguiente forma: si responde negativamente a todas las preguntas, pertenece a la opción, “no habla lengua indígena”, en el caso inverso, pertenece a la categoría “habla lengua indígena”. Los resultados obtenidos se muestran en la siguiente tabla 4.

Tabla

Habla/no habla lengua indígena

4

Frecuencia Válidos

No habla lengua indígena Habla lengua Indígena Total

Porcentaje 145 251 396

36,6 63,4 100,0

% acumulado 36,6 100,0

Los datos se invierten, como se puede apreciar. De casi dos tercios que no aprendieron algún idioma nativo como lengua materna pasamos a casi dos tercios que si los hablan. Lo que significa que un tercio de autoridades aprendió estas lenguas a lo largo de su vida, además que este porcentaje (dos tercios) resulta mayor al 47% de la población boliviana que en el Censo 2001 declaró hablar alguna lengua indígena. Asimismo, asumiendo, que estas autoridades hablan castellano, podemos decir que el porcentaje del bilingüismo de las élites gobernantes locales está por encima del registrado a nivel país (33,2% de la población).

26

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Sí No Total

Frecuencia 74 (18,7%) 322 (81,3%) 396 (100%)

¿Usted habla Quechua?

1.3. Autoidentificación El análisis de este concepto se inició con la siguiente pregunta: ¿Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.? 0:ninguna; 1:quechua; 2:aymara; 3:guarani; 4:chiquitano; 5 etc.

Tabla

Tabla bivariada

5

Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica usted y Lengua materna recodificada Lengua materna recodificada Castellano ¿Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.?

Total

Con ninguna

15

2

17 (4,2%)

Quechua

53

97

150 (37,9%)

Aymará

14

37

51 (12,9%)

Guaraní

18

0

18 (4,5%)

8

0

8 (2%)

Mojeño

20

0

20 (5%)

Mestizo

113

6

119 (30%)

Blanco

4

0

4 (1%)

Otro nativo

8

1

9 (2,5%)

253

143

396

Chiquitano

Total

Lengua indígena

Como se observa en la tabla, se hizo una división en la columna “lengua materna recodificada” entre los que tuvieron al castellano como idioma materno y aquellos que tuvieron una lengua indígena como lengua materna. En principio, se destaca que el 4,2% de las autoridades no se identifica con ninguno de los grupos, además , dos autoridades que aprendieron en un idioma nativo no se consideran indígenas. Estos últimos se denominaron en el libro, antes citado, de Albó y Quispe “indígenas velados”. Estos datos son más afines a los que se identificaron con el “grupo” mestizo,5 quienes 5

Conocedores del amplio debate surgido en torno a la pregunta del Censo sobre la inexistencia de la posibilidad de identificarse con el “pueblo” o “grupo” mestizo, se incluyó también esta opción pero sin descuidar, simultáneamente la posibilidad de lograr una autoidentificación como indígena. El mismo Albó no considera pertinente mezclar las opciones de pueblos indígenas con la de mestizos en una sola pregunta. Y si bien el razonamiento es válido, en tanto se puede ser perfectamente indígena y mestizo simultáneamente, lo cierto es que el propósito del cuestionario fue el de poner sobre el tapete todas las opciones “políticas” en debate y comprobar cuál es la primera respuesta inmediata que le surge al entrevistado. Vale decir, creemos que dado el estado de la discusión y sus efectos prácticos

27

Se vio pertinente agrupar en dos opciones: por “autoidentificación indígena” y “no indígena”. Pertenecen al grupo “no indígena” quienes respondieron “ninguna”, “mestizo” o “blanco”. Se incluyó en esta categoría a los mestizos, pues teniendo la posibilidad de autodefinirse como indígenas, prefirieron no hacerlo. Por complemento, todos los demás casos pertenecen al grupo de autoidentificación “indígenas”. Los resultados con la nueva variable se muestran en la siguiente tabla:

Tabla

Autoidentificacion

6

Frecuencia Válidos

No indígena Indígena Total

Porcentaje 140 256 396

35,4 64,6 100,0

% acumulado 35,4 100,0

en la realidad (la plurinacionalidad reconocida en la CPE 2009 tiene precisamente su respaldo empírico en el Censo 2001) amerita poner en un mismo escenario ambas posibilidades. De acuerdo a la interpretación de Albó el mestizaje es un comodín identitario que ayuda a que la gente entre y salga de acuerdo al momento político del contexto histórico. Se trata de una interpretación que contrapone la volatilidad de una categoría supuestamente pasajera (la del mestizaje) con identidades más sólidas y menos oportunistas (las identidades de los pueblos indígenas). Sin embargo, posiblemente la identificación con el mestizaje sea menos fugaz de lo que se sugiere. Por ende, en el marco de una implícita jerarquía identitaria existente (¿con qué me identifico más, con que más o menos y con qué menos o nada?), es necesario comprobar que la categoría mestizo quede no como complemento a la identificación con algún pueblo sino como posible prioridad. De tal modo, que podamos saber que en primer lugar me siento mestizo y sólo en segundo o cuarto me siento identificado con algún pueblo indígena. Hoy, esa necesaria jerarquización lleva, nuevamente siguiendo la reflexión de Albó, a evitar cualquier ponderación identitaria, en tanto, en su versión, se puede ser indígena y mestizo simultáneamente. Claro que sí, no hay duda, pero lo verdaderamente importante es saber qué es más significativo. Considero que el debate se ha mantenido en un estado de unilateralidad extrema. Generalmente priman dos opciones: o eres de algún pueblo y por ello el 64% del Censo es incuestionable o eres mestizo y por ello las encuestas existentes que definen porcentajes de igualmente 60% o más de mestizos, son correctas. Albó ha encontrado en la simbiosis de poder ser indígena y mestizo a la vez el mejor argumento para solucionar el asunto. Es una tercera opción que parece muy conciliadora. Sin embargo, posiblemente no lo sea. Mantiene inalterables las cifras del Censo, sólo con el añadido de afirmar que así como son indígenas también son mestizos, cuando lo que realmente importa es la priorización que se pueda hacer: “aunque si me identifico con algún pueblo indígena, ¿cuán importante es lo indígena en el conjunto de mis otras identidades?”. O para decirlo, conforme a lo que acontece actualmente: “sí me identifico con los guaraní pero me importa más ser cruceño, del Blooming o de mi pandilla”. Esta “descompresión” de lo indígena como un todo inalterable, ayuda a percatarnos de que categorías cerradas como la de naciones indígenas, por ejemplo, son abstracciones igualmente totales, como resultado de una lectura “totalizante” –valga la redundancia- de los datos del Censo. De ese modo, las categorías de mestizo y blanco, alineadas con la de pueblo indígena en una misma serie de preguntas, ayudan a “descomprimir” esos bloques supuestamente compactos, marcando precisamente una jerarquía tácita entre identidades; cf. X. Albó, “¿Mayoría indígena? ¿mestiza? Los números cantan”, en La Razón del 10 de julio de 2007.

28

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

en su gran mayoría aprendieron a hablar castellano (en un 95%) y representan a un 30% de las autoridades municipales entrevistadas. Existe un 50,8% que se identifica como quechua (37,9%) o aymará (12,9%). En el Censo hubo menos ciudadanos que se identificaron como quechuas (30,7%), pero si muchos más que lo hicieron como aymaras (25,2%). Una situación muy similar (de sobrerepresentación) se observa en el caso de los guaranís, mojeños y chiquitanos que suman un 11,5% en la muestra, frente al 6,1% de “otros pueblos indígenas” que fueron censados. Y finalmente, con un minoritario 1%, tenemos a las autoridades que se autodefinen como “blancos”.

Los porcentajes, aun con las variaciones metodológicas hechas incluyendo las categorías “mestizo” y “blanco” en la misma serie de preguntas que “pueblos indígenas”, dejan un saldo de un 64,6% de autoridades que se autodefinen como tales, frente a un 35,4% de “no indígenas”.

1.4. Lugar donde nació Esta basada en la siguiente pregunta: El lugar donde nació es una: 1: comunidad rural; 2: pueblo capital o equivalente 3: ciudad intermedia; 4: ciudad grande (50 mil) Tabla

Lugar donde nació

7

Frecuencia

Porcentaje

% acumulado

136 111 49 100 396

34,3 28,0 12,4 25,3 100,0

34,3 62,4 74,7 100,0

Comunidad rural o equivalente Pueblo capital o equivalente Ciudad intermedia (10 a 49 mil) Ciudad grande (50 mil) Total

Básicamente, un tercio de las autoridades (34,3%) nació en una comunidad rural. Casi 3 de cada 10 (28%) lo hicieron en la capital o en un pueblo. Poco más de 1 de cada 8 autoridades (12,4%) tiene como lugar de nacimiento una ciudad intermedia y, finalmente una de cada cuatro, nació en una ciudad grande (25,3%). Hemos agrupado nuevamente en dos opciones: grandes e intermedias versus pueblo y rural. Tabla

Lugar de nacimiento

8 Válidos

Frecuencia

Porcentaje

% acumulado

Ciudad intermedia/grande

149

37,6

37,6

Comunidad rural o equivalente

247

62,4

100,0

Total

396

100,0

29

Vemos que nuevamente cerca de 2/3 de las autoridades (62,4%) proviene de comunidades rurales o pueblos, frente al tercio restante (37,6%) de ciudades intermedias o grandes. En base a esos indicadores, se ha elaborado un índice combinado de etnicidad. Veamos.

En la siguiente tabla 9, se presenta las distintas combinaciones que se consigue al combinar estos cuatro indicadores de las tablas 8, 6, 4 y 2, que servirán de base para obtener el índice combinado de etnicidad.

Índice combinado “etnicidad”

Tabla

9

1ra lengua No indígena(0) No indígena(0) No indígena(0) No indígena(0) No indígena(0) No indígena(0) Indígena(1) Indígena(1) Indígena(1) No indígena(0) No indígena(0) Indígena(1) Indígena(1) Indígena(1) Indígena(1) Indígena(1)

Habla lengua indigena No habla(0) No habla(0) Si habla(1) No habla(0) Si habla(1) Si habla(1) No habla(0) No habla(0) Si habla(1) No habla(0) Si habla(1) No habla(0) No habla(0) Si habla(1) Si habla(1) Si habla(1)

autoidentificación No se autoiden.(0) No se autoiden.(0) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) Si se autoid(1)

Lugar donde nació Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1)

Etnicidad No indígena(a) No indígena No indígena(b) Media Media Media Media Media Media Baja Baja Baja Baja Alta(c) Alta Alta(d)

(a) En este caso, es más determinante el hecho de tener como lengua materna el castellano, no hablar ninguna lengua indígena y no autoidentificarse con ningún pueblo indígena, aunque su lugar de nacimiento sea una ciudad rural o equivalente. (b) En este caso, es más determinante el hecho de tener como lengua materna el castellano, no autoidentificarse con ningún pueblo indígena y nacer en una ciudad intermedia o grande, aunque actualmente diga hablar una lengua indígena. (c) Es categorizada como de etnicidad alta aunque no se autoidentifique con ningún pueblo indígena ya que cumple las tres condiciones restantes. (d) Es categorizada como de etnicidad alta aunque no haya nacido en una comunidad rural ya que cumple las tres condiciones restantes.

30

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

1. 5. Índice combinado “etnicidad”

Vemos en un extremo, que quienes no cumplen las cuatro condiciones, es decir, su lengua materna es no indígena, no hablan hoy ninguna lengua indígena, no se autoidentifican con ningún pueblo indígena y su lugar de nacimiento es una ciudad intermedia o grande, son “no indígenas” o “blancos”. Por el contrario, son indígenas quienes cumplen con las cuatro condiciones. Y, entre estos extremos, se encuentran quienes cumplen sólo algunas de las condiciones anteriores, formando, de esta forma, una gama de combinaciones que incluyen etnicidad “no indígena”, alta, media y baja. Tabla

10

Índice combinado “etnicidad” nacional y por departamentos Tabla de contingencia Etnicidad por departamento Departamento Santa Cruz

La Paz

Cbba.

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

Beni

Pando

Total

Etnicidad 9,1% 54,8% 54,8% 46,8% 70,0% 33,3% 5,0% 34,6% alta Etnicidad 19,7% 9,5% 22,6% 5,0% 14,9% 20,0% 21,2% 34,1% 15,0% 19,4% media Etnicidad 27,3% 23,8% 11,9% 25,0% 25,5% 2,5% 18,2% 27,3% 5,0% 18,9% baja No 43,9% 11,9% 10,7% 70,0% 12,8% 7,5% 27,3% 38,6% 75,0% 27,0% indígena 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Total

De ese modo, tenemos en la muestra un total de 73% de autoridades municipales que se sienten de alguna manera indígenas y un 27% que no se siente indígena. Vale decir, tres de cada cuatro autoridades se identifica, así sea sólo tenuemente, con la posibilidad de ser parte de algún pueblo indígena. De este bloque, ciertamente mayoritario, hay poco más de un tercio (34,6%) que corresponde a la categoría “etnicidad alta” o indígenas. Otro 38,3% que se encuentra, por decirlo gráficamente, en medio camino entre la “blanquitud” y la “indigenidad”. Algunos de ellos (19,4%) catalogados como de “etnicidad media” más cerca de los indígenas y sus pares de “etnicidad baja” más cerca de los no indígenas. Se trata pues de una variada gama de identidades bajo un matriz predominantemente indígena. Ya en el plano departamental, se puede observar diferencias significativas en los porcentajes totales de la variable etnicidad. Lo resaltado con negro muestra una mayor concentración de encuestados con etnicidad alta y lo que está con gris muestra una mayor concentración de encuestados “no indígenas”. De ese modo, en la categoría “etnicidad alta” o “indígenas”, tenemos un 54,8% de paceños y cochabambinos, un menor porcentaje (46,8%) de orureños y un abrumador 70% de potosinos. Tarija

31

De ese modo, podemos agrupar a los departamentos del país, de acuerdo a este índice combinado, en tres categorías a efectos de ser, en lo posible, lo más didácticos: los departamentos predominantemente “indígenas”, aquellos predominantemente “no indígenas” y los pluriculturales. En la primera categoría están Potosí, Cochabamba y La Paz. Aunque, ciertamente, estos dos últimos podrían ser, más bien, catalogados de pluriculturales con leve predominio indígena, en tanto entre sus categorías de “etnicidad media”, “baja” y “no indígenas” suman 45,2%. En el medio combinado entre etnicidad alta y media La Paz tiene un tercio (33,3) y en “no indígenas” un 11,9%. Es una conformación tripolar con orientación “indígena” y clara minoría “no indígena”. Oruro bien podría situarse en esta categoría pluricultural con una menor hegemonía indígena. Téngase en cuenta que las categorías intermedias de “etnicidad media” y “baja” suman un 40,4%, además del 12,8% de “no indígenas”: nuevamente, una tripolaridad con predomino indígena y minoría no indígena. Y más que tripolaridad, el de más clara pluriculturalidad parece ser el departamento de Chuquisaca, como bien se vio anteriormente. Del otro lado de la medalla, entre los departamentos predominantemente “no indígenas” tenemos, como ya lo vimos, a Tarija y Pando. En el caso de Tarija, en particular, la “etnicidad media” apenas alcanza un 5% y la “baja” un 20. Es decir, que los “no indígenas” y los de “escasa” etnicidad suman un 95%. En Pando, entre las opciones de “etnicidad alta” y “media”, llegan a congregar a uno de cada cinco alcaldes y/o concejales, vale decir, a un 20%, frente a un 80% que reúne a autoridades “no indígenas” y a las que lo son en una menor proporción. Es indudable que Santa Cruz podría insertarse en este grupo, ya que ostenta un 71,2%, compuesto por los “no indígenas” y los de “etnicidad baja”,. Sin embargo, el porcentaje restante (29,8%), conformado por las autoridades de,”etnicidad alta” y “media”, refleja una presencia indígena importante que hace referencia a una potencial bipolaridad más que a un predominio no indígena.

32

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

y Beni no presentan autoridad en esta categoría, Santa Cruz y Pando lo hacen con porcentajes menores (9,1 y 5%, respectivamente). Chuquisaca sigue en el orden de presencia relativamente significativa en esta categoría (33,3%), aunque lo cierto es que este departamento muestra una composición más equilibrada: al 33,3% en “etnicidad alta”, le sigue un 39,4% entre “etnicidad media” y “baja” y un 27,3% de “no indígenas”. En los casos de Pando y Tarija, se puede inferir que ambos departamentos son, predominantemente, “no indígenas”.

Veamos como se agrega estas etnicidad por bloques regionales.

Índice combinado “etnicidad” por tierras bajas y altas Tabla de contingencia Etnicidad por departamento

Tabla

11

Zona geográfica Tierras altas Etnicidad alta Etnicidad media Etnicidad baja No indígena Total

52,8% 18,3% 15,9% 13,0% 100,0%

Tierras bajas y Chaco 4,7% 21,3% 24,0% 50,0% 100,0%

Total 34,6% 19,4% 18,9% 27,0% 100,0%

Nótese que las diferencias por zona geográfica son diametralmente opuestas. Se puede observar en tierras altas que de 10 encuestados más de la mitad (52,8%) son de “etnicidad alta” que sumados los de “etnicidad media” reflejan un 70% (7 de cada 10). En tierras bajas y el Chaco sucede lo contrario, acá la mitad (50%) son “no indígenas” y sumados a los de “etnicidad baja”, tenemos que casi tres de cada cuatro son “no indígenas” o tienen “etnicidad baja”. Ayuda a comprender el estado de polarización étnica que predomina en el país. Ahora, a efectos de hacer uso de otros indicadores sociales de las autoridades municipales, vimos por conveniente complejizar el indicador de etnicidad a fin de enriquecerlo. Por ese motivo, se añadieron las variables de ingresos y educación. Veamos.

33

2.

Nivel de ingresos Este índice tiene dos categorías: quienes tienen ingresos bajos y medio bajos “Ingr.Bajo/Medio bajo” y los que tienen ingresos medio altos y altos “Ingr. medio-alto/Alto”. Se basa en las siguientes preguntas de la encuesta y los resultados mostrados en la Tabla 12:

12 ¿Ud. posee automóvil o similar (NO MOTOCICLETA)? ¿Ud. posee televisión a color? ¿Ud. posee computadora? ¿Ud. posee refrigerador? ¿Ud. posee agua por red de cañería? ¿Ud. cuenta con alguna casa o terreno? ¿Ud. posee motocicleta? ¿Posee TV cable/internet o fijo?

Sí

No

Total

194 359 238 288 343 82 19 11

202 37 158 108 53 314 377 385

396 396 396 396 396 396 396 396

En el entendido de que poseer una televisión no es lo mismo que tener una casa o un terreno; o, que un refrigerador es menos valioso que una motocicleta, se procedió a dar diferentes ponderaciones a cada uno de estos bienes. Ponderaciones entre 0 y 1, de tal manera que su adición siempre alcance el 100%. Las preguntas y sus respectivas ponderaciones se muestran en la siguiente Tabla 13:

Tabla

13

Preguntas sobre tenencia de bienes y sus respectivas ponderaciones Variable pnud29 pnud32 pnud31 pnud30 Otro.bien pnud32b pnud28 pnud32a

34

Pregunta ¿Ud. posee televisión a color? ¿Ud. posee agua por red de cañería? ¿Ud. posee refrigerador? ¿Ud. posee computadora? ¿Ud. posee algún otro (cable, internet, fono fijo)? ¿Ud. posee motocicleta? ¿Ud. posee automóvil o similar (NO MOTO...)? ¿Ud. cuenta con alguna casa o terreno? Total

Valores

Ponderaciones

1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no

0,03 0,05 0,08 0,10 0,14 0,15 0,20 0,25 1,00

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

A continuación, se procedió a obtener la suma ponderada de todas las posesiones que los entrevistados dijeron tener, obteniéndose valores entre 0 y 1 o 100%. Valores cercanos a cero muestran que la persona entrevistada tiende a tener muy pocos de los bienes consultados, en cambio, valores cercanos a uno demuestran que el entrevistado tiene todos o la mayoría de los bienes consultados. De esta suma, posteriormente, se obtuvieron cinco niveles por quintiles. El quintil 1 muestra quienes tienen bienes con valor de un 20% o menos, es decir, tienen pocos bienes y de poco valor. El quintil dos muestra a quienes tienen bienes por un valor entre 20 y 40% y así sucesivamente hasta el último quintil que suma 80% o más, y, por lo tanto, tiene todos los bienes que le fueron consultados. En esta última categoría, tenemos sólo dos entrevistados, por lo que se optó por incluirlos en el cuarto quintil. De esta forma tenemos los siguientes resultados reagrupados por cuadriles.

Tabla

Categorías de Ingresos estimados

14

Frecuencia

Porcentaje

Ingr. bajos Ingr. medio bajos Ingr. medio altos Ingr. altos

115 104 125 52

29,0 26,3 31,6 13,1

Total

396

100,0

% acumulado 29,0 55,3 86,9 100,0

Resulta interesante comprobar que hay una representación de todos los quintiles de pobreza con menor presencia. Aunque ciertamente, tomando en cuenta que se hizo fusión en la categoría “ingresos altos”, es de destacar que sólo el 13,1% de las autoridades se encuentran entre el cuarto y quinto quintil (por eso sólo aparecen los respectivos cuatro cuadriles). La abrumadora mayoría tiene entre “ingresos “medios”, “medio bajos” y “bajos”. De todos modos, hay un relativo equilibrio. Véase que el 29% está en “ingresos bajos”, el 26,3% en “medios bajos”, el 31,6% en “medios altos” y el 13,1% en “altos”. Ninguna opción tiene siquiera un tercio. Ello podría hacernos pensar que hay una adecuada representación de lo que, usualmente, se conoce como “clases bajas”, “medias” (con variaciones “hacia arriba” o “hacia abajo”) y “altas”. Pero veamos la agregación. Se obtuvo dos categorías que agrupan los indicadores comentados. Para lo que se procedió de la siguiente manera: quienes están por debajo de los quintiles uno y dos (por debajo del

35

40%), se los ubicó bajo el rótulo “ingresos bajos y medio bajos” y quienes están bajo el rótulo “ingresos medio/alto y alto” son los que suman un valor de 40 a 100%. Con esta última modificación tenemos los siguientes resultados:

Ingresos estimados (2da.recodificación)

15

Frecuencia Ingr.Bajo/Medio bajo Ingr. medio-alto/Alto Total

Porcentaje

219 177 396

% acumulado

55,3 44,7 100,0

55,3 100,0

Se ve que más de la mitad (55,3%) tiene ingresos medios bajos o bajos y el resto (44,7%) tiene ingresos medio altos y altos. Para ponerlo en términos duales, ciertamente simplificadores, hay más autoridades pobres que autoridades ricas. Pero el peso de estas últimas, incluyendo a los de posición media, no es, en absoluto, descartable. Veamos si la distribución departamental aporta más luces.

2.1. Nivel de ingresos por departamentos Tabla

Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da.recodificación) por departamento

16

Departamento Santa Cruz

La Paz

Cbba.

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

Beni

Pando

Total

Ingr.Bajo/Medio bajo

33,3%

90,5%

66,7%

50,0%

70,2%

42,5%

42,4%

43,2%

50,0%

55,3%

Ingr. medio-alto/Alto

66,7%

9,5%

33,3%

50,0%

29,8%

57,5%

57,6%

56,8%

50,0%

44,7%

Total

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Se puede establecer tres categorías departamentales. La primera, la de aquellos departamentos “pobres” o de “clase baja” que hace referencia a aquellos departamentos donde las autoridades tienen, sobre todo, “ingresos bajos” o “medio bajos”. Se observa a La Paz como el departamento “más pobre”: el 90% de sus autoridades está en esa categoría de ingresos. Le siguen Oruro (70,2%) y Cochabamba (66,7%). La segunda, la de aquellos departamentos “moderados” o “clase media” que comprende a Tarija y Pando, tienen la misma cantidad de autoridades en cada categoría mayor (50% en “ingresos bajos” y “medios bajos” y 50% en ingresos medios altos y altos). Y al resto se

36

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

puede ubicar dentro de los “ricos” o de “clase alta”. En ellos el porcentaje de autoridades con ingresos “medios altos” y “altos” siempre es mayor que la opción contraria. Santa Cruz tiene 2/3 de sus autoridades en este sitial de privilegio. Beni a un 56,8% y, sorprendentemente, Potosí y Chuquisaca tienen a un 57,5 y 57,6% en similar posición. Cabría esperar mayor cantidad de pobres en esos departamentos, pero lo cierto es que, al menos, en lo concerniente a sus autoridades, se está hablando de departamentos ricos. Lo que pone en evidencia que muchos ciudadanos, relativamente privilegiados, acceden a la política, precisamente, a partir de su prestigio como comerciantes, transportistas y demás labores. O, para decirlo en otros términos, insurgentes “burguesías cholas” Sin embargo, haciendo la división por bloques regionales, nuevamente, se percibe la diferencia.

2.2. Nivel de ingresos por zona geográfica Tabla

Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da.recodificación) por zona geográfica

17

Zona geográfica Tierras altas Ingr.Bajo/Medio bajo Ingr. medio-alto/Alto Total

64,2% 35,8% 100,0%

Tierras bajas y chaco 40,7% 59,3% 100,0%

Total 55,3% 44,7% 100,0%

Las cifras son muy elocuentes. Lo subrayado revela las mayores concentraciones de encuestados. Por ejemplo, en tierras altas, el 64.2% tiene “ingresos bajos” o “medio bajos”, en cambio en tierras altas, la imagen se invierte y cerca al 60% tienen “ingresos altos” o “medio altos”. Vale decir, dos de cada tres son más tendientes a ser “pobres” en las tierras altas, frente a tres de cada cinco que se orientan más a ser “ricos” en tierras bajas. Finalmente, se contempló un último indicador: la educación.

37

3.

Nivel de educación Este índice, se basa en la pregunta: ¿Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado? Y, presenta los siguientes resultados:

Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado

18

Frecuencia Porcentaje % acumulado Sin instrucción (Programa de Alfabetización “Yo sí Puedo” Primaria incompleta (Básico o intermedio incompleto) Primaria Completa (3ro. intermedio aprobado) Secundaria incompleta (1ro. a 3ro. medio aprobado) Secundaria completa (4to. medio aprobado) Técnico medio (Instituto, academias, etc.) Técnico superior Universidad o nivel similar incompleto (Normal, colegio mil) Universidad o nivel similar completo Estudios de Post-grado Total

1 48 32 29 47 21 27 45 81 65 396

,3 12,1 8,1 7,3 11,9 5,3 6,8 11,4 20,5 16,4 100,0

,3 12,4 20,5 27,8 39,6 44,9 51,8 63,1 83,6 100,0

Se puede ver que una de cada ocho (y algo más) autoridades ni siquiera terminó la primaria (el 12,3%), 1 de cada 12 logró hacerlo (el 8,1%); 1 de cada 14 empezó secundaria pero no la acabó; y una de cada nueve terminó la secundaria (11,9%); 1 de cada 20 hizo formación de técnico medio. 1 de cada 17 (y un poco más) avanzó, más aún, e hizo un técnico superior; una de cada nueve inició sus estudios universitarios y una de cada cinco la llegó a concluirlos. Y, poco más de una de cada seis logró realizar estudios de postgrado. Para tener el panorama más claro, se agruparon las respuestas en dos bloques: por un lado, se encuentran aquellas que tienen un “nivel de educación hasta secundaria completa” y, por el otro, aquellos con educación universitaria o media (técnicos medios). Los resultados son:

Tabla

Nivel de educación (2da.recodificación)

19

Frecuencia Hasta sec. completa Tec. medio, Universidad y más Total

38

157 239 396

Porcentaje

% acumulado

39,6 60,4 100,0

39,6 100,0

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Tabla

Como se puede apreciar, el nivel educativo es ciertamente alto. 2/5 partes de las autoridades alcanzaron, como techo, la secundaria o menos de eso, pero los otros 3/5 lograron hacer educación terciaria, entre técnicos medios, superiores y universitarios, incluso con postgrado. De este modo, se confirma la teoría sobre representación que tiene como pilar la tesis referida a la existencia de “élites aristocráticas”. No en un sentido peyorativo, sino como el resultado concreto de lo que la población valora y como esta valoración se refleja en la elección de determinados líderes. Las élites son pues una muestra en pequeño de lo que la sociedad define como lo que “debe ser”.6

3.1. Nivel de educación por departamento

Tabla

Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por departamento

20

Departamento Santa La Paz Cbba. Cruz Hasta sec. completa

Tarija

Oruro Potosí

Chuquisaca

Beni

Pando

Total

24,2% 45,2% 45,2% 40,0% 51,1% 50,0% 42,4% 22,7% 40,0% 39,6%

Tec. medio, 75,8% 54,8% 54,8% 60,0% 48,9% 50,0% 57,6% 77,3% 60,0% 60,4% Universidad y más Total

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Podemos observar nuevamente tres grandes grupos. Por un lado, en los casos de las autoridades de Santa Cruz y Beni, tres de cada cuatro tienen un mayor nivel de educación (“técnico y medio y más” con 75 y 77%, respectivamente). Le siguen las autoridades de Pando y Tarija, pero con menores porcentajes, alcanzando sólo 3/5 partes en esa categoría (60% cada uno). En el resto de departamentos, este porcentaje no pasa de 55, excepto en Chuquisaca, donde este llega al 57.6. Sólo para confirmar las tendencias previas vale la pena observar la desagregación por bloques regionales.

6

Bernard Manin, The Principles of Representative Government, Cambridge University Press, Reino Unido, 1997, cap. 4.

39

3.2. Nivel de educación por zona geográfica

Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por zona geográfica

21

Zona geográfica Tierras altas Hasta secundaria completa Técnico medio, Universidad y más Total

Tierras bajas y chaco

Total

46,7%

28,0%

39,6%

53,3%

72,0%

60,4%

100,0%

100,0%

100,0%

En conjunto, se confirma lo encontrado en el cruce por departamentos, es decir, en municipios del oriente y Chaco casi tres de cada cuatro autoridades (el 72%) tiene un nivel de educación en la categoría “técnico medio y más”, frente a poco más de una de cada dos en similar posición en el occidente.

4.

Índice integral Es un indicador compuesto que pretende medir de forma conjunta el nivel de etnicidad, instrucción e ingresos. Se lo construyó en dos pasos: Primer paso: Debido al alto nivel de correlación encontrado entre ingresos y educación se procedió a fusionar ambas variables (Ver Tabla 22), obteniendo una sola variable denominada “Ingresos/educación” que contiene tres categorías: quienes tienen educación e ingresos bajos con el rótulo “Ed/Ingr.Bajos”, en el otro extremo quienes tienen ingresos medios altos y altos y además tienen educación superior a secundaria bajo el rótulo “Ed/Ingr. altos’’. Por último, entre estos dos extremos tenemos la combinación bajo la etiqueta de “Ed/Ingr.medios”, es decir, quienes tienen ingresos bajos/medio o bajos, pero con una educación superior al bachillerato y quienes tienen buenos ingresos pero que solamente llegaron a realizar estudios secundarios.

40

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

Análisis Bivariado entre ingresos y educación Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da. recodificación) por nivel de educación (2da. recodificación)

Tabla

22

Hasta sec. Ingresos estimados (2da. recod)

TOTAL

Recuento 128 % de Nivel de educación (2da. recod) 81,5% Residuos 8,5 Ingr. Medio/ Recuento 29 Alto bajo % de Nivel de educación (2da. recod) 18,5% Residuos corregidos -8,5 Habla lengua Recuento 157 Indígena % de Nivel de educación (2da. recod) 100,0% Residuos corregidos

Tec. medio.

Ingr. Bajo/ Medio bajo

91

219

38,1% -8,5 148

55,3%

61,9% 8,5 239

44,7%

100,0%

100,0%

177

396

Los resultados obtenidos con la fusión de ambas variables, es decir, educación e ingresos se muestran en la siguiente tabla 23: Tabla

Educación e ingresos

23 Ed/Ingr. bajos Ed/Ingr. medios Ed/Ingr. altos Total

Frecuencia

Porcentaje

% acumulado

128 120 148 396

32,3 30,3 37,4 100,0

32,3 62,6 100,0

Segundo paso. Se armonizó el índice combinado de etnicidad con este nuevo índice fusionado de “educación/ingresos”. De ese modo, se obtiene el índice integral o compuesto. El total de combinaciones es de nueve (tres por tres), como se ve en la siguiente tabla 24:

41

Tabla

24

Construcción del Índice combinado Etnicidad(1)

Bajo(0) Bajo(0) Bajo(0) Medio(1) Medio(1) Medio(1) Alto(2) Alto(2) Alto(2)

Índice combinado(3) Ed.ingr.bajo/etni.alta(a) Ed.ingr.bajo/etni.media(b) Ed.ingr.bajo/etni.media(b) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c) Ed.ingr.alto/etni.media(d) Ed.ingr.alto/etni.media(d) Ed.ingr.alto/No indígena(e)

El (3) se obtuvo de la combinación de (1) y (2)

Como se observa, hay cinco categorías: en ambos extremos se encuentran los casos “puros” pero opuestos, vale decir, en el inciso a (color más oscuro) están quienes tienen etnicidad alta, nivel de educación e ingresos bajos y, en el opuesto, inciso “e” (color blanco) se encuentran los no indígenas, que cuentan con niveles de educación altos (técnico, universidad o más), también, con ingresos altos; entre estos dos polos, tenemos tres tonos de grises, o sea incisos b, c y d. En el inciso “b” cerca al extremo de los que podríamos denominar “pobres” (inciso “a”) están quienes tienen educación e ingresos bajos, etnicidad media y algunos “no indígenas” (que no superan el 5%). En el inciso “c” están quienes tienen ingresos y educación “medios” y etnicidad alta media o condición “no indígena”. En el inciso “d” (cercano al inciso “e” o “ricos”) están los que tienen educación e ingresos altos; etnicidad media y, unos pocos con etnicidad alta (menos del 3%). Así nuestro índice combinado final tiene las siguientes cinco categorías. 1) Educación e ingresos bajos y alta etnicidad 2) Educación e ingresos bajos y etnicidad media 3) Educación e ingresos medios, y etnicidades media, baja y alta 4) Educación e ingresos altos y etnicidad media 5) Educación e ingresos altos y no son indígenas En base a ellas podemos hacer un ejercicio menos académico, pero ciertamente ilustrativo de lo que puede llegar a representar cada una de estas categorías en el (los)

42

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Alta Media No-indígena Alta Media No-indígena Alta Media No-indigena

Educ./ingresos(2)

imaginario(s) sociales. La primera categoría representa la imagen clásica de “lo indígena”. Incluso, diríamos, la imagen de postal, victimizadora y autovictimizante, pero no por ello menos real. Se refiere, ante todo, a los campesinos y/o a los indígenas que con más perseverancia (y menos presión de afuera) han logrado conservar sus costumbres; hecho indudablemente propio fundamentalmente en el occidente del país. Primera categoría, por ende: campesinos e indígenas con predominancia andina. En el vértice opuesto, está el estereotipo del “blanco”: no se siente indígena y además tiene plata y va a la universidad. Segunda categoría: blancos o criollos. En los incisos intermedios tenemos una variada gama. Siguiendo los moldes definitorios estereotipados, tenemos inmediatamente al indígena/campesino, el indígena rural anclado en labores del campo, pero en regiones menos indígenas por efectos de la migración o de su presencia minoritaria. Se trata del molde clásico del colonizador o del campesino del oriente y/o del Chaco, que no deja de ser pobre y con escasa educación, pero ciertamente es menos indígena. Tercera categoría: colonizador o campesino de la región oriental y el Chaco. Posteriormente, en el mismo medio, podemos agrupar a lo que, peyorativamente, se identificó como “cholos” pero que en realidad son indígenas con mayor vocación urbana y en proceso de consolidación cada vez más ampliada de clases medias de extracción indígena. Cuarta categoría: indígenas de clase media. Y, por último, en el índice que establece educación e ingresos altos acompañados de una etnicidad media, podemos identificar a “indígenas prósperos” o lo que se ha denominado “burguesía chola”. Y, esa es la denominación, simplificada sin dudas, de esta última categoría. En base a estas, más descriptivas que propiamente científicas denominaciones, podemos proceder a comprender “quién es quién” en los gobiernos municipales.

Tabla

Indice combinado de educación/ingresos/etnicidad

25 Ed.ingr.bajo/etni.alta Ed.ingr.bajo/etni.media Ed.ingr.medio/etni.alta.media. baja Ed.ingr.alto/etni.media Ed.ingr.alto/No indígena Total

Frecuencia

Porcentaje

% acumulado

80 48

20,2 12,1

20,2 32,3

120

30,3

62,6

87 61 396

22,0 15,4 100,0

84,6 100,0

Puede verse que hay un 20% de indígenas/campesinos, una de cada cinco autoridades es pobre, mal educada e indígena. En el extremo opuesto, un no despreciable 15,4% queda

43

Veamos la agregación por departamentos.

44

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incluido en la categoría de “blanco criollo”, es decir, con buena educación, ingresos altos y sin identificación indígena (lo que seguramente permite creer en su autodefinición como mestizos y sólo marginalmente como blancos, de acuerdo a lo observado anteriormente). En la categoría inmediatamente “superior” a lo “indígena campesino”, se cuenta con una de cada ocho (y un poco más de 8) autoridades (12,1%) que puede identificarse como “indígenas colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco”. Posteriormente como “indígenas de clase media”, se encuentra un dominante 30,3% de las autoridades. Ya en la categoría de “burguesía indígena” está un igualmente considerable 22%. Vale decir, entre aquellas autoridades identificadas aquí, a efectos descriptivos, como “indígenas de clase media” e “indígenas de clase alta o indígenas burgueses”, suman más de la mitad del total de alcaldes y concejales consignados en la muestra. Mientras que, aproximadamente, sólo un tercio de las autoridades actuales puede incluirse como “indígena pobre” ya sea en su calidad de campesino o colonizador. Importa remarcar este aspecto que pone en evidencia, más allá de la simpleza de los conceptos utilizados, la existencia de jerarquías muy claras –jerarquías sociales- dentro de lo que, unívocamente, se define como “lo indígena”. Se puede concluir, por ende, en base a una somera mirada a este universo “aristocrático” municipal, que “lo indígena” seguramente posee sus propias clases sociales, diferenciadas entre sí y con sus propias contradicciones. Sin embargo, esa es sólo una hipótesis que no corresponde verificar a este trabajo. Si la mencionamos es sólo a efectos de evitar la contraposición, un tanto simplista, entre “indígenas” y “no indígenas”. No es que no sea cierta, pero no es dicha polaridad la única certeza. A priori, no cabe la menor duda de que casi el 85% de las autoridades tienen “algo” de etnicidad en su condición sociológica, lo que permite contraponer este dato a sólo un 15% que está fuerza de cualquier calificación como indígena. Empero, además de esta certeza, cabe mencionar que los eslabones jerárquicos de ahí para abajo no son homogéneos ni carecen de conflictividad. Los “odios eslabonados” se mantienen seguramente dentro de los mismos espacios municipales.

4.1. Índice integral por departamentos Tabla de contingencia del Índice integral de educación/ingresos/etnicidad por departamento % de departamento

Tabla

26

Departamento

Índice combinado de Educación/ingresos/etnicidad

Santa La Paz Cruz

Total

Ed.ingr. bajo/ etni.alta Ed.ingr. bajo/etni. media Ed.ingr. medio/ etni.alta. media. baja Ed.ingr. alto/etni. media Ed.ingr. alto/No indígena

Cbba

Tarija

1,5% 23,8% 33,3%

10,6% 21,4%

Oruro Potosí

8,5%

25,8%

2,4%

8,5%

Total 20,2%

6,1% 20,5% 40,0% 30,3%

5,0% 14,9% 35,0% 36,4% 31,8%

7,1% 35,0%

Pando

9,1% 22,7% 25,0% 12,1%

33,3% 45,2% 35,7% 30,0% 31,9% 22,5%

7,1% 19,0%

Beni

36,2% 35,0% 30,3%

4,8% 30,0%

28,8%

Chuquisaca

5,0% 22,0%

7,5% 18,2% 25,0% 30,0% 15,4%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

En esta tabla queda ratificada la orientación tendencialmente dual descrita anteriormente en la configuración elitaria municipal. Y, es que en departamentos del occidente predominan aquellos que tienen “educación e ingresos bajos o medios y, etnicidades alta, media y baja”. En contraposición a ello, en departamentos de tierras bajas y Chaco ocurre lo contrario, es decir, hay una mayoría de encuestados “no indígenas o con etnicidad media” y, con “educación e ingresos altos o medios”. Con rojo tenemos los porcentajes altos de municipios en tierras altas y con amarillo los correspondientes a tierras bajas. Vemos que de la media para arriba los rojos son predominantes en los departamentos no autonómicos7, mientras que de la media para abajo los amarillos son los destacados, precisamente, en aquellos autonómicos. Sólo para rubricar esta orientación veamos el desagregado por bloques regionales. 7

De aquí en adelante se hará referencia a los departamentos autonómicos versus lo no autonómicos a afectos de facilitar el análisis. Basamos esta calificación en los resultados del Referéndum Autonómico de 2006 en el que Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija optaron por el SI frente a La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí y Chuquisaca que apoyaron el NO.

45

4.2. Índice integral por zona geográfica Tabla

Tabla de contingencia Indice combinado por zona geográfica

27 1) 2)

Ed.ingr.bajo/etni.alta Ed.ingr.bajo/etni.media Ed.ingr.medio/etni.alta.media 3) baja 4) Ed.ingr.alto/etni.media 5) Ed.ingr.alto/No indigena Total

Zona geográfica Tierras altas

Tierras bajas y chaco

Total

32,1% 8,1%

,7% 18,7%

20,2% 12,1%

30,5%

30,0%

30,3%

21,1% 8,1% 100,0%

23,3% 27,3% 100,0%

22,0% 15,4% 100,0%

En esta tabla, se confirma lo encontrado por departamentos, es decir, que la distribución de porcentajes del índice integral depende de la zona geográfica. Así por ejemplo, como promedio nacional el 20% tiene “educación e ingresos bajos y etnicidad alta”, pero en tierras altas este porcentaje sube a 32 y en tierras bajas y Chaco no rebasa el 15%. O, el mismo ejemplo, pero del otro extremo, muestra como promedio nacional que quienes poseen educación e ingresos altos y son “no indígenas” suman 15.4%, pero por zona geográfica este porcentaje sube a 27.3 en tierras bajas y en tierras altas disminuye a 8.1.

B.

La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos Antes de comenzar el análisis de los datos deseamos hacer un recordatorio de la marcha del sistema de partidos políticos en Bolivia que permita comprender mejor dónde estamos y lo enorme que ha sido el avance.

1.

Recordatorio histórico del sistema de partidos ¿Cómo se ha llegado a este punto? Recordemos que la Revolución de 1952 puso fin a los partidos que gobernaron la primera mitad de siglo: liberales y republicanos, además de aquellos que dominaron el escenario político al concluir la Guerra del Chaco: el PIR, el POR, el PURS y sobre todo, el partido que se prolongaría por más de 50 años: el MNR. Este partido fracasó en su intento de instaurar un sistema de partido único y, por el contrario, tuvo que lidiar, en aquella

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Índice combinado de educación/ ingresos/etnicidad

década ulterior al ascenso al poder (1952-1964), con las fracciones internas del MNR dominadas por los caudillos históricos Víctor Paz, Hernán Siles Zuazo, Juan Lechín y Wálter Guevara, quienes celosamente se disputaron el derecho a la presidencia debilitando al partido victorioso. Sin embargo, la mayor pugna enfrentó al MNR contra la sociedad civil organizada en la COB. Estas desavenencias debilitaron a los protagonistas de la Revolución, abriendo el camino a que las Fuerzas Armadas tomaran el poder desde 1964. Con brevísimos interregnos constitucionales, el país soportó el peso de diez administraciones militares hasta 1982, año en que se retorna a la democracia luego de una prolongada lucha con las fuerzas sociales a la cabeza de la COB y el movimiento katarista. De ese modo, se consolidó un poder paralelo que sustituyó al sistema de partidos hasta el periodo de retorno a la democracia. Por tanto, los 329 partidos registrados entre 1958 a 1982, los denominados “taxi partidos”, no tuvieron relevancia alguna, denotando, simplemente, el carácter fraccional y sectario que caracterizó al sistema político boliviano de entonces. Fue la era de la representación corporativa donde lo indígena no figuraba siquiera en el discurso. Los partidos jugaron un rol preponderante a partir de 1978, año en que se produce la primera elección, aunque fraudulenta, de un periodo turbulento que presenció entre 1978 y 1982 ocho golpes de Estado exitosos, seis gobiernos de facto, dos gobiernos provisorios nombrados por el parlamento y dos elecciones adicionales en 1979 y 1980. En todas estas elecciones salió vencedora la UDP, una coalición de tres partidos de izquierda: el MIR, el PC y el MNR-I, que nunca sobrepasó el 36% de los votos. Al no obtener la mayoría del 50% más uno, la elección presidencial quedó en manos del Congreso de acuerdo a lo que estipula la Constitución. Sin embargo, la firme oposición de ADN, partido del ex presidente militar Hugo Banzer y el MNR, liderizado por Víctor Paz, causaron un empantanamiento en el Congreso, impidiendo lograr la elección del presidente y consolidando el clima de ingobernabilidad descrito. Sólo un acuerdo político posibilitó que se reconozca como presidente a Hernán Siles Suazo en 1982, aunque con los resultados electorales de 1980, que le daban una minoría parlamentaria que a la postre resultó desastrosa para gobernar. De esta manera, la posición radical de la COB, la ineptitud en la gestión pública y, sobre todo, la falta de un acuerdo partidario con los partidos de la oposición sellaron la suerte no sólo de la UDP, sino de los partidos de izquierda que quedaron relegados del mapa político por las dos décadas venideras. A iniciativa de la Iglesia Católica se inició en noviembre de 1984 el Diálogo para la Democracia que congregó a todos los partidos con representación parlamentaria, la COB y la Confederación de Empresarios con el propósito de acordar la renuncia anticipada del Dr. Siles a la presidencia y la convocatoria a elecciones para 1985. Este primer acuerdo partidario posibilitó consolidar la caída de los partidos de izquierda y el ascenso de los partidos de derecha en torno a tres grandes partidos: el MNR, AND y el MIR que juntos lograron conquistar de 1985 a 1997 un promedio aproximado de dos tercios del total de los votos y escaños. Promovieron acuerdos

47

Sin embargo, a principios de la década del noventa surgieron partidos neopopulistas liderizados por los denominados outsiders, figuras exitosas en campos ajenos a la política misma, como Carlos Palenque, folklorista y comunicador que creó CONDEPA y Johnny Fernández, dueño de la Cervecería Boliviana Nacional que organizó UCS. Estos líderes antipartido criticaron duramente el modelo neoliberal, haciendo prever que podrían constituir instrumentos de desestabilización de la democracia misma como sucedió en Perú con Alberto Fujimori o con Hugo Chávez en Venezuela, donde los sistemas de partido vigentes fueron completamente desestructurados. En Bolivia, no llegaron a asumir la presidencia, pero si mantuvieron durante una década (1989 a 1997) cerca de un tercio del total del electorado nacional, además de obtener diversos Gobiernos Municipales destacando las capitales de La Paz (CONDEPA) y Santa Cruz (UCS). Su importancia residió en posibilitar la incorporación de amplios sectores marginales a la democracia como migrantes, transportistas, cholas y comerciantes. Asimismo, su presencia, lejos de ser antisistémica, otorgó un impulso especial a las reformas estatales con el reconocimiento del carácter pluriétnico y multicultural de la Constitución reformada en 1994, la promulgación de normas inclusivas como la Ley de Reforma Educativa o la Ley de Participación Popular. Sin embargo, estas opciones partidarias, al formar parte de las coaliciones gobernantes entre 1993 a 2002 fueron percibidas como reproductoras del modelo neoliberal que tendría en lo venidero su mayor cuestionamiento, anunciando la debacle definitiva del sistema de partidos. El desprestigio partidario se convirtió en irremediable. Si bien, ya a principios de la década de los noventa el 27% de la población no consideraba necesarios los partidos políticos para el funcionamiento de la democracia, este indicador ascendió al 48% para inicios del 2003. Ni siquiera la promulgación en 1999 de la Ley de Partidos que definió procesos de democratización interna pudo evitar el desgaste partidario. Por el contrario, esta norma que condujo a que en ese mismo año los tres grandes partidos dominantes, ADN, el MNR y el MIR, lleven adelante elecciones internas, derivó en un mayor desprestigio partidario dadas las anomalías ocurridas a lo largo de este proceso. De ese modo, las masivas movilizaciones sociales iniciadas con la denominada Guerra del Agua en abril de 2000 fueron resultado, además del evidente deterioro en las condiciones sociales y económicas sufridas como efecto de las crisis económicas internacionales, de la cada vez más escasa confianza de la población en las instituciones democráticas. Si en 1990 en una escala del uno al siete, los partidos obtuvieron una reprobación

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interpartidarios vitales no sólo para elegir al Presidente en cada nuevo periodo gubernamental, sino para consolidar una nueva política económica capaz de desestructurar la era del “capitalismo de Estado” que había dominado de 1952 a 1985. Sucesivos acuerdos partidarios, por tanto, permitieron que variadas reformas como la creación del Tribunal Constitucional, la Capitalización o la promulgación, precisamente de una Ley de Partidos, tengan lugar. De ese modo, se dio lugar al triunfo de los tres grandes consensos de la época: la democracia representativa, la economía de mercado y la democracia pactada

de 3.2, ya a principios del siglo, la reprobación fue de 1.8. Este desprestigio encontró su corroboración inicial en la elección presidencial de 2002 en la que los partidos dominantes alcanzaron a obtener solamente un poco más del 40% de la votación. Además, surgió el MAS como segunda fuerza electoral con casi un quinto del electorado, dotado de un discurso de confrontación con el estatus quo que presagiaba el inicio de un nuevo ciclo partidario. El creciente desprestigio partidario hizo posible que los nuevos partidos surgidos al calor de la Ley de Participación Popular como el MAS, el MSM, el MIP –partido indigenista- y la Nueva Fuerza Republicana, empezaran no sólo a copar espacios municipales sino, sobre todo, a desarrollar un discurso antiestatal, cuestionando la economía de mercado y la democracia representativa. Esta actitud les valió, a aquellas organizaciones indígenas y campesinas que participaron activamente en las movilizaciones sociales de 2000 hasta 2005 y que ahora decidían participar con sus propias siglas –el MAS y el MIP- a lograr una presencia en el Congreso de 52 de los 157 congresistas elegidos en la elección presidencial de 2002 con casi el 30% del electorado a su favor. Era el preludio de lo que se llamó la autorepresentación indígena-campesina. La férrea oposición al segundo gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada y la débil coalición parlamentaria existente entre el MIR y el MNR de menos del 50% del total de parlamentarios, devino en el golpe más letal al sistema partidario: la caída de Goni en Octubre de 2003. Su sucesor, Carlos Mesa, procuró gobernar prescindiendo de los partidos. Promulgó, como efecto de esta lógica apartidista, la nueva Constitución de febrero de 2004 que rompe el monopolio partidario y faculta a competir a través de las denominadas agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. Fue un hecho decisivo en nuestra historia consagrado como verdad irrefutable por medio siglo. Ya en 1956 se decretó la obligatoriedad de competir por medio de los partidos; en 1959 se promulgó una ley que corrobora este deber y en 1961 la nueva Constitución Política del Estado consolidó este diseño. Su quiebre y apertura marcó, de ese modo, un quiebre y apertura radical. Posteriormente, la firme intención de Carlos Mesa de gobernar sin partidos y alentar la agenda de octubre no logró plasmarse plenamente. Aún en su agonía entorpecieron la gestión mesista, impidiendo la promulgación del anteproyecto de Ley de Hidrocarburos propuesto por el Gobierno en mérito al Referéndum del Gas de julio de 2004. Sin embargo, esta oposición les produjo más desgaste, como lo demuestra menos del 20% de la votación obtenida en la elección municipal de 2004, frente a más de la mitad de los sufragios obtenidos en la elección municipal de 1999. Asimismo, compitieron con las agrupaciones ciudadanas que si bien se mostraron como el nuevo modelo para la práctica política, no consiguieron encarnar la renovación anhelada. Obtuvieron resultados destacables, fundamentalmente, en las capitales y siempre y cuando hubieron postulado a autoridades ya consolidadas en el ámbito municipal. Esta evidente derrota de los partidos tradicionales no consolidó a un reemplazante claro y definitivo en tanto el MAS no rebasó el 20% de votos. Sólo la situación de absoluta crisis del país que terminó con

49

Sin embargo, ¿qué significa esta siempre publicitada presencia indígena? ¿qué implicaciones tiene para este sistema de partidos? Veamos el caso de la elección municipal de 2004 para observar en qué medida los datos existentes amparan los discursos predominantes. Aquellos que pretenden mostrar los cambios ocurridos como de un avance democratizador incuestionable. Veamos.

2.

Una lectura de la democracia a partir de la mirada al sistema de partidos municipal y su inminente etnificación El 2004 fue un anticipo de lo que sería el derrumbe final del sistema de partidos en Bolivia. Ello será analizado con más atención en el capítulo 5. Lo que aquí interesa resaltar es en qué medida este ingreso de nuevas autoridades que hemos revisado en la primera parte de este capítulo, se relaciona con el sistema de partidos y los partidos, agrupaciones y pueblos indígenas, en particular (ver Anexo 3 el cuadro completo de militancia de las autoridades municipales entrevistadas y su relación con la militancia de las autoridades en 2004). De ese modo, se precedió a realizar el cruce del partido o agrupación ciudadana que auspició la candidatura y el índice integral. Veamos.

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el Gobierno de Mesa y concluyó en las anticipadas elecciones presidenciales y, por primera vez en nuestra historia, prefecturales de diciembre de 2005, estableció las pautas para el nacimiento de un nuevo sistema de partidos. Un sistema que alberga como cabeza central al MAS que obtuvo 54% de los votos y a una derecha atomizada que reunió la otra porción electoral, aunque con la presencia destacable de partidos y agrupaciones departamentales a la cabeza de líderes prominentes como Mario Cossío, José Luis Paredes o Rubén Costas, convertidos en prefectos. La elección de junio de 2006 para la Asamblea Constituyente y el Referéndum Autonómico ratificó esta presencia hegemónica del MAS aunque en competencia, nuevamente, con los líderes departamentales. Y la serie de elecciones posteriores tanto en el Referéndum Revocatorio en 2008 como en el Referéndum Constitucional en enero de 2009 no hicieron sino solidificar esta orientación.

Tabla

Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura por Índice integral de educación/ingresos/etnicidad

28

¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura?

Índice combinado de educación/ingresos/etnicidad(2da.recodificación)

MNR MAS PODEMOS UN MIR AS XXI Frente Amplio Agrupación de Integración ADN UCS NFR MBL MUP MSM CIU MCSFA PC NGP HOBRAS MAR MIP CT-1 MPC PP PASO SPT TANITANI UCPY AAOQ PUC FERECOMIN CAOSAM CyD

Ed.ingr.bajo/ Ed.ingr.bajo/ Ed.ingr.medio/ Ed.ingr.alto/ Ed.ingr.alto/ etni.alta etni.media etni.alta.media.baja etni.media No indigena 10,8% 32,4% 24,3% 32,4% 40,4% 11,1% 31,3% 11,1% 6,1% 33,3% 33,3% 33,3% 10,5% 15,8% 42,1% 5,3% 26,3% 12,5% 25,0% 12,5% 20,0% 30,0% 9,1% 54,5% 36,4% 33,3% 66,7%

18,2% 25,0%

9,1% 9,1% 8,3%

33,3% 14,3% 33,3%

33,3% 100,0% 40,0%

66,7%

60,0%

20,0%

100,0%

36,4% 54,5% 37,5% 16,7%

27,3% 18,2% 37,5% 33,3% 100,0% 33,3% 57,1% 40,0%

27,3%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

25,0% 28,6% 20,0% 33,3%

40,0% 50,0% 25,0%

25,0% 16,7% 8,3% 40,0%

33,3% 33,3%

20,0% 37,5% 50,0% 60,0% 33,3% 66,7%

33,3%

100,0% 50,0% 100,0% 50,0% 33,3%

50,0% 50,0% 33,3%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

20,0%

100,0% 12,5% 25,0% 40,0% 33,3%

Total

33,3% 100,0% 50,0%

50,0%

51

Total

100,0% 50,0% 50,0% 50,0%

50,0% 50,0% 50,0% 50,0%

50,0% 50,0% 21,4% 20,2%

14,3% 50,0% 12,1%

46,4% 25,0% 30,3%

50,0%

50,0% 50,0% 100,0% 7,1% 25,0% 22,0%

10,7% 15,4%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Veamos la sociología de algunos partidos. En el caso del MNR se destaca, inmediatamente, la ausencia de candidatos “indígenas/campesinos” (manteniendo las definiciones más “cercanas”) y la presencia de sólo 1 de cada 10 emenerristas en la categoría indígena colonizador o del oriente/Chaco. Mientras que entre clases medias y burguesías indígenas suman casi un 57%. Y cerca de un tercio (32,4%) están identificados como blancos criollos. ADN es el partido que más se asemeja a estos rasgos. Igualmente carece de presencia en la categoría indígena “más baja” y también sólo 1 de cada 10 adenistas (9,1%) está incluido en la segunda categoría “más baja” de lo indígena. Tiene, más bien, un “panza” alta con los dos sectores indígenas de clase media y alta con un 63,7% y, del mismo modo, una presencia “blanca” nada despreciable llegando a ser de poco más de uno de cada cuatro adenistas (27,3%). Son pues, partidos “policlasistas/ polietnicistas” pero con una orientación “hacia arriba”: a lo indio acomodado o a lo blanco/ criollo tradicional. El MIR, más bien, presenta una composición más heterogénea. Un 12,5% conforma el índice “indígenas/campesinos” y un destacado 25% el de indígenas colonizadores o del oriente/Chaco. Suman entre ambas categorías indígenas “más bajas” un 37,5% del total de autoridades del MIR. Es un partido con mayor presencia indígena “menos” beneficiada. Aunque no deja de contar con autoridades del sitial medio –clase medias indígenas- (12,5%) y de “privilegio” indígena (20%), así como casi un tercio (30%) de autoridades “blancas”. Es un partido más cercano a un policlasismo/polietnicismo. Más o menos con el mismo perfil aunque con un énfasis mayor en “el medio” está UN que tiene 10% en la categoría más baja, 15,8% en la que sigue, 42,1% en la media, sólo 5,3 en la penúltima y 26,3% en la “más alta”. Es en cierto modo un policlasismo/polietnicismo, aunque con predominio de clases medias indígenas.

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MPS POKUY MMU ASYO JACHAMARKATCA MCS MOVIBOL WL Otros NS/NR

El MSM ofrece una imagen “más india”. Véase que el 33,3%, exactamente un tercio, de sus autoridades se sitúa en la categoría de “indígenas/campesinos”, algo no extraño, dada la presencia casi única de este partido en el departamento de La Paz, por lo cual tampoco sorprende su ausencia total en la siguiente categoría, seguramente más afín a otros departamentos. Entre su centro de clases medias (25%) y su otro tercio de “burgueses cholos”, tenemos que casi tres de cada cinco autoridades conforman el núcleo seguramente más duro de sus candidatos. Algo que tampoco parece muy ajeno a su presencia urbana en una ciudad donde casi 2/3 partes se autodefinen como aymaras. Finalmente, su presencia “blanca” es casi marginal. En suma, su sociología pinta a este partido como un “continuo” entre el campo y la ciudad con predominancia paceña. Logró en aquella elección, de ese modo, constituirse en el “partido aymara” del sistema político, entendiendo lo aymara no en el sentido clásico de indígena rural, sino de indígena en sus diversas variaciones sociales. Fue pues un partido de policlasismo aymara. El caso de PODEMOS resulta verdaderamente interesante. No compitió en las elecciones de 2004 pero por su presencia como principal partido de oposición en 2005 muchas autoridades seguramente se pasaron a sus filas. Sin embargo, véase que no logró presencia en la categoría más indígena así como tampoco lo hizo en la categoría blanca. Los extremos no han sido copados por esta agrupación. La explicación seguramente tiene que ver con que no fue un partido tan de derecha como para captar a autoridades que se quedaron en ADN o el MNR, ni tampoco tan de izquierda como para captar a autoridades que seguramente se quedaron el MIR, el MSM (en La Paz) y fundamentalmente en el MAS. Y, este partido conviene ver de cerca. El MAS es seguramente el partido con mayor presencia indígena, aunque no deja de tener autoridades en las cinco categorías. Véase que es el único partido que tiene un peso tan significativo en la categoría de “indígenas/campesinos”: 40%, o sea, dos de cada cinco masistas están en lo “más bajo” del podio sociológico descrito. En la siguiente categoría, más cercana a los departamentos de la denominada “Media Luna”, aunque con similar incidencia de colonizadores el MAS llega a contabilizar a un 11,1% de su gente. No es significativo pero logra sumar entre ambas categorías a más de uno de cada dos masistas. El MAS, sin dudas, es el partido reclutador de indígenas por excelencia. Y le sigue en la jerarquía esbozada un significativo 31,3% de autoridades clasificadas como “indígenas de clase media”. Nuevamente, haciendo el cálculo general, podemos decir que en el MAS cuatro de cada cinco autoridades son campesinos, indígenas y seguramente indígenas urbanos en condiciones moderadas en el mejor escenario. Es pues el partido de los indígenas menos favorecidos. La presencia de sólo 1 autoridad de cada 10 (11%), como componente de lo que hemos denominado a efectos ilustrativos “clase alta indígena”, confirma lo dicho. E indudablemente la verdaderamente minoritaria presencia de blancos termina por ratificar lo expuesto. Es pues un policlasismo/polietnicismo pero de incuestionable hegemonía indígena.

53

¿Qué significan estos datos? Pues no cabe la menor duda que los avances han sido enormes. Visto en retrospectiva podemos decir que se ha transcurrido por las siguientes fases en la historia del sistema de partidos

Vale decir, de un sistema elitario que despreciaba lo indígena se ha transitado a un sistema de presencia cada vez más compartimentalizada de lo indígena. Si bien tenemos en curso opciones policlasistas/poliétnicas, lo cierto es que el partido con mayor peso político hoy en día en Bolivia es ante todo un partido indígena. Nuestra historia partidaria no ha tenido la misma correlación tan fuerte que predomina en otros sistemas partidarios donde el partido industrial o agrario representa respectivamente a ciudadanos industriales o del agro. Nuestro lazo ha sido menos unívoco. Esa sincronía tan obvia en los orígenes partidarios en otras latitudes no lo fue tanto en nuestro propio contexto, cuyo poder de compra –cualidad patrimonial- logró diluir esas “esencias” más profundas. Sin embargo, al parecer hoy tendemos a una “etnificación” menos deleznable que en el pasado y ciertamente más rígida en el presente. Téngase en cuenta que el análisis corresponde a la elección municipal 2004 en la que el MAS no llegó siquiera al 20% de voto. Hoy ese partido constituye, indudablemente, una opción más “poli” pero con una apabulladora hegemonía de determinados sectores. ¿Cómo afecta eso a la democracia? Pues sin duda el cambio es enorme. Hoy gobiernan más indígenas que nunca en la historia de Bolivia. Ello no quiere decir que lo hagan bien (ni mal necesariamente), pero si que están al mando de instituciones públicas. Este tránsito democratiza la democracia con el riesgo, sin embargo, muy presente de incidir cada vez más en las diferencias antes que en las similitudes. Un sistema partidario que induzca a “votos étnicos/regionales/de clase” posiblemente logre “empatar” lo que antes constituía una hegemonía criollo mestiza pero con el demérito de fomentar rivalidades insalvables.

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DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

a. La fase del sistema de partidos elitario (pre 52) que no aceptaba indígenas y a lo sumo algunos “cholos”, como se los calificaba, formaban parte de la competición b. La fase del sistema de monopolio partidario (de 1952-1964 y con interrupciones hasta 1982) que se caracterizó por la hegemonía del MNR y una presencia indígena fragmentada y profundamente clientelar c. La fase del sistema de partidos en democracia representativa (de 1982 a 2005) que trajo el dominio de la democracia pactada y la presencia individual de indígenas en el poder d. La fase del sistema de partidos en democracia municipal (de 1994 en adelante) que, en base a ciertas normas, posibilitó el advenimiento creciente de líderes rurales a la palestra política, menos como individuos y cada vez más como opciones singulares (de singularidad étnica, regional y clasista). e. La fase del sistema de partidos compartimentalizado étnica, regional y socialmente (de 2005 en adelante)

Hemos hecho previamente el recuento histórico para “saborear” más el avance y la modificación del sistema de partidos. Sin embargo, también es útil poner sobre el tapete las posibles dificultades de un sistema de partidos etnificado. Conviene mencionar que hay determinadas condiciones políticas que inducen a potenciales conflictos civiles.8 a. Allá donde empieza a propiciarse cierta hostilidad de raíz étnica, y lo étnico “triunfa” sobre el clivaje de clase como la forma más recurrente de estratificación social con una orientación etnonacionalista (la plurinacionalidad en curso) b. Allá donde dos partes en conflicto reclaman para sí en forma cada vez más exclusiva el uso de recursos (naturales) y una de ellas tiene más probabilidad de lograr vencer a la otra (el uso exclusivo reconocido constitucionalmente de los recursos naturales renovables para los pueblos indígenas). c. Allá donde hay un gobierno que apoya a alguna de las partes y se siente con una apabulladota fuerza como para no negociar con el polo más débil (los embates contra el poder judicial o los medios de comunicación) d. Allá donde el gobierno va perdiendo espacios públicos que quedan en manos de la “etnia” opositora e inclusive no logra sentar soberanía sobre ellos, lo que lleva a radicalizar su estrategia coercitiva (el control menos férreo en regiones de oposición puede inducir a ello) e. Allá donde ya han ocurrido hechos todavía menores de violencia entre grupos étnicos pero que predisponen a más violencia (los hechos de septiembre en Pando y otros más). f. Allá donde ciudadanos de a pie empiezan a ver como normal, ante la quietud del Estado, cometer hechos de violencia contra aquellos que consideran enemigos (y, por ello, de oposición) (los abusos contra políticos generalmente indígenas que son de oposición). g. Y, por supuesto, allá donde la configuración institucional –llámese por ejemplo el sistema de partidos que es lo que interesa para efectos de este análisis - adquiere ribetes predominantemente étnicos. Algo que como vimos es ya un dato al parecer inminente de nuestra realidad La notoria etnificación del sistema de partidos, por tanto, es un proceso saludable en tanto no implique dejar de lado la necesidad de promover una auténtica democracia policlasista y poliétnica.

8

Nos basamos en el fascinante texto de Michael Mann, The Dark Side of Democracy. Explaining Ethnic Cleansing, Cambridge, Reino Unido, 2005, pp. 1-10.

55

Síntesis Este capítulo pretende contribuir a conocer en qué medida la democracia representativa ha logrado incorporar a más ciudadanos que se autodefinen como indígenas, así como a comprender de qué modo este hecho afecta el sistema de partidos en Bolivia.

Indicador combinado de etnicidad. El subindicador de “lengua materna” muestra que casi dos tercios de las autoridades municipales (63,9%) aprendieron a hablar en castellano; uno de cada cuatro, en quechua; 1 de cada 10, en aymara; y sólo 2 de cada 100, en otro idioma. Lo que indica que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, básicamente dos aprendieron a hablar en castellano y uno en un idioma indígena. Respecto al subindicador de “habla lengua indígena”, el 47,5% habla quechua y el 18,7% aymará, se puede observar que este es tan alto como el subindicador de “lengua materna”. Es decir, de casi dos tercios que no aprendieron algún idioma nativo como lengua materna se pasa a casi dos tercios que sí lo hablan. Lo que significa que un tercio de autoridades aprendió estas lenguas nativas a lo largo de su vida. En el subindicador de “autoidentificación”, un 64,6% de autoridades se autodefinen como indígenas frente a un 35,4% de “no indígenas”. En la pregunta correspondiente se hizo una variación metodológica respecto al Censo 2001 o a otras encuestas periódicas, que consistió en incluir en la misma serie de preguntas la identificación con algún pueblo indígena y simultáneamente la posibilidad de identificarse como mestizo. El subindicador “dónde nació” muestra que 34,3% nació en una comunidad rural, 28% en la capital o en un pueblo, 12,4% en una ciudad intermedia y 25,3% en una ciudad grande. En suma, el 62,4% proviene de comunidades rurales o pueblos, frente al 37,6% que lo hace de ciudades intermedias o grandes. En base a esos indicadores, se elaboró un índice combinado de etnicidad. Éste muestra que el 73% de autoridades municipales se siente de alguna manera indígena y el 27% no. De este segmento mayoritario, 34,6% corresponde a la categoría “etnicidad alta” o indígenas y 38,3% se encuentra en las categorías de etnicidad media y baja. En los departamentos las diferencias

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Identidades indígenas y sociales en los municipios. Se elaboraron los indicadores de identidad o sociología de las autoridades municipales: Primero el indicador combinado de etnicidad, compuesto por los subindicadores de “lengua materna”, “habla alguna lengua nativa”, “autodefinición” y “lugar donde nació”; segundo, el indicador de ingresos; y tercero el indicador de educación. En base a ellos se construyó el Índice Integral.

no son menores. En general, los departamentos occidentales tienen más autoridades en las categorías de etnicidad alta y media y los departamentos autonómicos en las categorías de etnicidad baja o no autoidentificación indígena. Nivel de ingresos. Más de la mitad (55,3%) tiene ingresos medio bajos o bajos y el resto (44,7%) tiene ingresos medio altos y altos. En tierras altas, el 64.2% tiene ingresos bajos o medio bajos, en cambio en tierras altas, la imagen se invierte y cerca al 60% tiene ingresos altos o medio altos. Vale decir, dos de cada tres tienden más a ser “pobres” en las tierras altas frente a tres de cada cinco que se inclinan más a ser “ricos” en tierras bajas. Nivel de educación. El 12,3% pasó por la primaria, el 8,1% la terminó, 1 de cada 14 empezó secundaria pero no la acabó y uno de cada nueve terminó la secundaria (11,9%). Por otra parte, 1 de cada 20 se formó como técnico medio, uno de poco más de cada 17 recibió formación de técnico superior, uno de cada nueve comenzó la universidad y uno de cada cinco la llegó a concluir. Algo más de uno de cada seis logró llevar adelante estudios de postgrado. Estas cifras muestran que dos quintas partes de las autoridades alcanzaron como techo la secundaria o un nivel menor y los otros tres quintos lograron hacer educación terciaria, entre técnicos medios, superiores y universitarios, incluso con postgrado. En municipios del Oriente y del Chaco casi tres de cada cuatro autoridades (72%) tiene un nivel de educación en la categoría “técnico medio y más”, frente a poco más de uno de cada dos en similar posición en el Occidente. Índice integral. En este indicador final se ha definido las cinco categorías en términos más “didácticos”. En la categoría más baja –escasa educación, pocos ingresos e identificación como indígena- están los “indígenas/campesinos”. En su antípoda están los “blanco criollos” -buena educación, ingresos altos y sin identificación indígena-. En la categoría inmediatamente “superior” a “indígenas/campesinos”, se encuentra “indígenas colonizadores o campesinos del Oriente o del Chaco”; más “arriba”, los “indígenas de “clase media” y en la cúspide la “burguesía indígena”. Hay un 20% de “indígenas/campesinos”. En el extremo opuesto, un 15,4% queda incluido en la categoría de “blanco criollo”. Un 12,1% puede identificarse como “indígenas colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco”. Posteriormente, como “indígenas de clase media”, se encuentra un dominante 30,3% de las autoridades. Y en la categoría de “burguesía indígena” está un igualmente considerable 22%. La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos La sociología de las autoridades por partido, agrupación o pueblo indígena, tomando en cuenta el Índice Integral, presenta importantes variaciones. El MNR y ADN destacan como partidos

57

58

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una amirada a la participación Popular albores deAutonomías la Bolivia de las Autonomías DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA. Una mirada la participación Popular en los alboresen de los la Bolivia de las

“policlasistas/polietnicistas”, pero con una orientación “hacia arriba”: a lo indio acomodado o a lo blanco/criollo tradicional. El MIR, aunque con limitaciones de alcance territorial, se mostró como un partido más cercano a un “policlasismo/polietnicismo”. UN mostró un “policlasismo/ polietnicismo”, aunque con predominio de clases medias indígenas. El MSM se constituyó en un partido de “policlasismo” aymara. Mientras el MAS mostró un “policlasismo/polietnicismo”, pero incuestionable hegemonía indígena. Sin embargo, debe advertirse que este avance democrático puede verse constreñido por una etnificación excesiva del marco institucional y de las prácticas políticas que acabe por atentar contra la misma democracia.

Capítulo

2

LOS ÚLTIMOS ESTERTORES DEL MODO DE ESTADO UNITARIO. LA AUTONOMÍA EN BOLIVIA COMO UNA DESCENTRALIZACIÓN TRITERRITORIAL ASIMÉTRICA.

Los últimos estertores del modo de Estado unitario. La autonomía en Bolivia como una descentralización triterritorial asimétrica.

E

n este capítulo se intenta identificar al actor o los actores que lideran el proceso de descentralización en curso, a objeto de conocer -lo que constituye la interrogante central- en qué medida había cierta predisposición de la estructura municipal al modo de Estado no unitario o compuesto que establece la nueva CPE que, pese a que, al momento de realizar la encuesta, no había sido aprobada todavía, se sabía que existía un relativo consenso para hacerlo.

61

A.

El “deber ser”

1.

Variantes del modo de Estado compuesto

� �� ����������������� ����� �� ���� ��� ��� ��������� �� ���������������� ������� ��� �� denominativo de “autonomía” pero sin la capacidad de legislar y, a lo sumo, con capacidad de normar desde las prefecturas vía decretos reglamentarios.1 Creemos que esta variante puede estar más cerca de la opción: “el liderazgo debe ser del gobierno central”. � �� ����������������� ����� ������� � ������������ ������������� ��� ��������� �� ���� mayor de los gobiernos departamentales en relación a los municipales como sucede en regímenes federales que se caracterizan por marcar una relación de jerarquía frente a los municipios con el nivel “meso” en el vértice mayor de la relación. En esta variante posiblemente predomine la opción: “las autonomías departamentales deben liderar la descentralización”. � �� ����������������� ������������ ��������� ��� �� ������� � ��������� ��� ������ ��������� municipal a despecho del nivel intermedio. En este caso, la opción más cercana es: “las autonomías municipales deben liderar la descentralización”. � �� ����������������� �������������� ��� ����� ���� ��������� �������� �� ������������ constitucional de los tres niveles territoriales, todos ellos con capacidad legislativa. La variante en este caso corresponde a la opción: “el gobierno central junto con las autonomías departamentales y municipales deben tener el liderazgo de la descentralización”. � �� ����������������� �������� � ������������� ���� ��������� �� ��������� � ��� ������� autonomías indígenas en los adalides del proceso. Esta variante se puede asociar a: “las autonomías indígenas deben tener el liderazgo de la descentralización”. � �� ����������������� �������������� ���������� ��� ����� �� ����� ������ ��� ������ �������������� antes expuesto, pero incluye la variable étnica. Lo que permite inferir que hay diferencias en una misma variante. Por ejemplo, hay municipios indígenas, pero también hay municipios no indígenas. La opción sería: “el gobierno central junto con las autonomías departamentales, municipales e indígenas deben tener el liderazgo de la descentralización”.

1

62

En verdad esta variante no es propiamente de un modo de Estado compuesto sino simple como habíamos visto. Pero en el país se generó mucha confusión al respecto por el tenor mismo de la pregunta del Referéndum Autonómico de 2006 que no contemplaba la palabra “capacidad legislativa” sino sólo la capacidad de “normar”. La diferencia no es meramente semántica pues tiene incidencia en lo que define a un modo de Estado compuesto, diferenciado de un simple: el quiebre del monopolio legislativo. La capacidad de legislar es lo que define la diferencia y con ella la ruptura del monopolio legislativo.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Al decir consenso se hace referencia al convencimiento de partida que había para transitar hacia un modelo de descentralización compuesto. Se entiende por variantes de este modelo compuesto a las modalidades de descentralización que estaban en juego. Podemos citar las siguientes variantes

� �� ����������������� ���������������� ���������� ��� ����� �� ����� ��� �� ��������� �� ����� regional.

2.

El Gobierno central debe liderar la descentralización: La necesidad de un centro fuerte ¿Hacia dónde se orienta la percepción de las autoridades municipales? Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

Tabla

29

Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de Tipo de autoridad Municipio Alcal- Con- Urba- Rurales des cejales nos

Departamento Sta Cruz

La Paz

CochaChuTarija Oruro Potosí bamba quisaca

Beni

Pando

77

73

78

75

78

88

69

69

90

89

65

70

75

90

15

17

15

19

13

9

21

18

5

9

33

21

9

10

6

8

6

4

8

3

10

11

2

3

9

11

1

2

1

1

1

2

5

5

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Gráfico 1 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” De acuerdo

78

73

78

75

Poco de acuerdo

17

8

Nada de acuerdo Ns/Nr

Alcaldes

15 2

19 6

Concejales

Tipo de Autoridad

1

4

13 1

Urbanos

8

1

Rurales

Tipo de Municipio

63

En principio, no hay diferencia substancial entre alcaldes y concejales, así como tampoco la hay entre autoridades municipales urbanas frente a las rurales. Todos ellos en casi ¾ partes coinciden en que el Gobierno Central es un actor decisivo en la marcha de la descentralización. Sin embargo, veamos las diferencias a nivel departamental.

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 90

88

De acuerdo

90

89

69

69

Poco de acuerdo

75

70

65

33

o

0 0

nd

ni

10

5

Ch

uq

ui

Po

sa

to

ca

sí

0

Pa

3 0

2 0

o

9 11

9

9

5

ur

0

Or

rij

a am ab ch

Ta

ba

z Co

Sa

5

2

0

Pa

z

0

nt

aC

ru

Ns/Nr

11

10 3

La

9

Nada de acuerdo

21

18

Be

21

Como se observa, se considera que el gobierno central es un actor decisivo en el proceso en curso siempre por encima de los dos tercios en todos los departamentos (con excepción de Potosí con un 65%). Este dato tienta a creer que prima el centralismo como realidad recurrente, acercándonos más a la opción vista anteriormente de “descentralización tenue” o de desconcentración radical. Sin embargo, a decir del alcalde de Gonzalo Moreno2: “….con todos los niveles que se están creando esto va a ser un chiverío3….si no hay orden no se va a poder avanzar. Se necesita de alguien que guíe el proceso….y claro que tiene que ser el gobierno (central) pues.” Se considera pues imprescindible el concurso del gobierno central, no como el encargado privilegiado e incluso único de la dinámica en ciernes, pero si como un actor decisivo. El hecho de que sean precisamente Santa Cruz, Tarija o Pando, departamentos claramente adversos al centralismo, los que favorecen con un 90%, o cerca a este porcentaje, esta opción, delata que la primacía del gobierno central, no se debe a resabios centralistas, sino a un razonamiento de sentido común, capaz de dejar por sentado que cualquier proceso de descentralización requiere para su éxito de un centro fuerte. Descentralización, por ende, no es bajo ningún supuesto, pérdida del centro articulador.4

64

2 3 4

Entrevista realizada en febrero de 2009. Lío, problema. También se puede sostener que primó cierto temor en estos departamentos. Téngase en cuenta que en agosto de 2008 se realizó el

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Gráfico 2

3.

El Gobierno Central y la Prefectura deben liderar la descentralización. La importancia del nuevo actor “meso”. En la siguiente pregunta se pretende incluir en el debate a un “nuevo” actor o, a un “viejo actor”, pero con modificaciones substanciales en su funcionamiento: las prefecturas. Veamos.

Tabla

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

30

Tipo de Municipio UrbaRurales nos 76 76

Total Tipo de autoridad

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

76

total en %

Alcal- Concedes jales 71 77

Departamento Santa CochaLa Paz Cruz bamba 91 64 64

19

24

18

18

19

8

26

29

3

3

3

3

4

2

10

5

2

2

2

3

1

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

Nº de Casos

65

77

Chuquisaca 75 85

15

19

23

Tarija

Oruro

Potosí

4

2

20

100%

100%

100%

42

84

20

Beni

Pando

91

65

12

5

35

3

2

3

2

100%

100%

100% 100%

47

40

33

100%

44

20

Gráfico 3 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia” De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

77

71

24

76

18 3

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

19

18 3

2

76

2

3

4

3

Urbanos

1

Rurales

Tipo de Municipio

Referendum Revocatorio, en el que Evo Morales fue ratificado con el 67,4% de los votos, consolidando el liderazgo central.

65

Conviene apuntar, que, al igual que en la anterior pregunta, con la leve disminución en el caso de los alcaldes, los porcentajes de aceptación a la opción “de acuerdo” están nuevamente por encima de las ¾ partes. Es decir, tres de cada cuatro autoridades municipales consideran que la descentralización debe ser un proceso que vaya en forma combinada entre el Gobierno Central y las prefecturas. Veamos las diferencias departamentales.

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia” 91

91 85 77

De acuerdo

64

75 65

65

64

Poco de acuerdo

35 29

o

0 0

nd

ni

2 2

Pa

sa ui

5

uq

0

Be

3

ca

0

sí

0

Ch

o

a

0

3

to

4

Po

am ab

12

rij

ba

z Pa La

ch

Sa

nt

aC

ru

z

Ns/Nr

0

Ta

2 0

5 2

23

19

ur

10

8

20

15

Co

Nada de acuerdo

Or

26

Este cuadro ofrece mayores pistas. No deja dudas sobre la prestancia de las prefecturas como actores ya incuestionables en la descentralización, aunque con diferencias notables entre sí. En cinco departamentos el porcentaje a favor de un liderazgo combinado –gobierno central y prefecturas- se reduce respecto a la respuesta anterior que privilegiaba sólo al gobierno central. Sólo en cuatro departamentos la posibilidad de que la prefectura conjuntamente con el gobierno central abanderen el proceso, es superior: en Santa Cruz (de 88 a 91%, y, por lo tanto, casi indiscernible); Beni (de 75 a 91%) y Chuquisaca (de 75 a 90%). La reflexión podría inclinarse a creer que aquellos departamentos que apoyaron la autonomía son más proclives a defender la adhesión en el liderato de las prefecturas. Sin embargo, errarían en el diagnóstico al verificarse que Tarija apoya el liderazgo central con un 90% frente al liderazgo combinado con un 65%. 25 puntos de diferencia que no obedecen a razones claras. Lo propio sucede en Pando (de 90 a 65%) dejando entrever que, al parecer, son aquellos departamentos más alejados del eje central los que demandan mayores “dosis de bolivianidad”. Como se comprueba en alguna investigación no es el rechazo al centralismo lo que predomina en regiones periféricas, como por ejemplo el Norte Amazónico, sino el ansia de ser parte de ese centro. Por ende, la exigencia es a favor de una mayor integración.5 Finalmente, llama la atención el caso de Potosí. Ya en el

66

5

Wilder Molina, Identidades, culturas y actores en la región amazónica de Bolivia, Fundación Unir, La Paz, 2009, p. 5ss

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Gráfico 4

primer interrogante favoreció en menor cuantía el liderazgo central (65%) y ahora se decanta por un mayor apoyo al liderazgo doble (75%). En entrevista con un concejal de Tomave se anticipa una respuesta posible: “…acá los que deciden son los municipios. Nosotros apoyamos al gobierno (central) pero no se acuerda casi de acá. Nos olvidan…..nosotros desde nuestras comunidades nos apoyamos en lo que hace el gobierno municipal…”.6 Se observa que el gobierno central, a pesar de las afinidades partidarias con la prefectura potosina, posiblemente tenga menos presencia en departamentos y municipios considerados como “propios”, que en aquellos en los que debe lograr la conquista paulatina de electorados. Al menos ello se distingue sutilmente en Potosí, lo que convierte a esta opción doble en valedera, en lo que constituye un acercamiento seguramente más estrecho (cada vez) con la prefectura. De todas maneras, hasta aquí podríamos suponer que hay predisposición a aceptar una descentralización cuasi federal o de bisegmentación departamental, de acuerdo a lo definido. Pero sigamos viendo otras respuestas.

4.

La opción tripartita: el gobierno central, las prefecturas y los municipios liderando la descentralización Parece lo más apropiado pensar que la opinión de las autoridades se aproxima a esta opción más integral en el manejo de la descentralización

Tabla

31

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia” Total Tipo de autoridad Alcaldes

Concejales

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Departamento Santa Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

Beni

Pando

De acuerdo

83

85

83

82

84

95

74

74

75

89

83

85

91

75

Poco de acuerdo

11

10

11

14

9

3

7

21

5

6

15

15

5

20

Nada de acuerdo

4

5

4

1

6

2

17

4

4

3

2

5

Ns/Nr

2

2

3

1

2

1

20

total en % Nº de Casos

6

2

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

100% 100% 33

44

100% 20

Entrevista con concejal en Tomave en junio de 2009.

67

Gráfico 5 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia” 85

83

84

82

Poco de acuerdo

10

Nada de acuerdo

5

4

0

Alcaldes

Ns/Nr

14

11

2

1

Concejales

9

3

Urbanos

6

1

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad

Nuevamente, se puede observar que tanto entre alcaldes y concejales como entre autoridades municipales urbanas y rurales hay un acuerdo verdaderamente alto en la opción “de acuerdo” a que sea el gobierno central junto a las prefecturas y municipios los que deban liderar la descentralización. Veamos las diferencias departamentales.

Gráfico 6 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia” 95 91

89

De acuerdo

85

83 74

75

75

74

Poco de acuerdo Nada de acuerdo 21

3 2 0

68

20

20

17

Ns/Nr

15

7 2

4

1

6

5 0

4

0

15 3

5 0

0 0

2 2

5 0

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De acuerdo

Esta es claramente la opción por una descentralización triterritorial. De acuerdo a las respuestas ofrecidas, podemos agrupar en tres y hasta en cuatro a los departamentos: aquellos municipalistas que priorizan el liderazgo tripartito sobre las otras dos previas opciones (Santa Cruz, La Paz, Cochabamba, Potosí); aquellos “centralistas” que privilegian la primera opción (Tarija); aquellos que consideran la tercera opción municipalista igual de válida que la primera (Oruro que tiene un 89% en la tercera opción frente a otro 89% en la primera opción y un 74% en la segunda opción) y, para finalizar, aquellos que dejan en el último lugar la opción centralista. Chuquisaca empata la segunda y tercera opción (con 85%) frente a la primera (74%), al igual que Beni con 91% para las dos últimas frente al 75% de la primera opción. En principio, no es fácil aventurar interpretaciones. Empero, resulta satisfactorio comprobar que el formato municipalista, tan sólido en Santa Cruz, deja en el olvido aquella propuesta lanzada por el Comité Cívico en 20057 que contenía rasgos no sólo “etnominimalistas”, sino de notoria subordinación municipal a un formato típicamente federal, capaz de fagocitarse a los municipios, casi vistos como menores de edad. Se preservó el esquema descentralizador planteado hace casi dos décadas, obviando el asentamiento cada vez más sólido de “lo municipal”.8 Tampoco es extraña la inserción de La Paz en este grupo. La Paz tenía ya, desde antes de cualquier modificación constitucional, una suerte de “hipermunicipalismo” de facto. No sólo por la presencia de 80 municipios -de lejos el departamento con mayor cantidad, seguido por Santa Cruz con 50- sino por sus “sobremunicipalizadas” transferencias fiscales que, generalmente, cuadriplican aquellas destinadas a las prefecturas. En el caso de Potosí, posiblemente, su configuración mayoritariamente rural ayude a comprender el prestigio que adquieren los municipios. Lo propio sucede, aunque con sus particularidades locales, en Beni, departamento “creado” en función a centros poblaciones intermedios.9 El hecho de que la capital, Trinidad, no albergue más que a un tercio de la población departamental total genera un prestigio local muy intenso –el de las ciudades intermedias-, visualizado en la aceptación indiscutible de lo municipal. “Si acá en el departamento estamos conformados en grupos de municipios. Allá lo de San Borja que van hasta La Paz; los de Trini y nosotros acá en Riberalta…. Por nuestro tamaño mismo, no estamos conectados con la capital….”10 Incluso los indígenas y campesinos que se sienten marginados de la prefectura, admiten que su acercamiento al estado, tiene el municipio a su principal bastión o hasta quizás a su único. “La prefectura no nos toma en cuenta…nosotros coordinamos directamente con los gobiernos municipales. De ahí si sacamos algo…..11”

7 8 9 10 11

Consejo Preautonómico, “Propuesta de reforma del texto constitucional para estructurar el Estado autonómico”, en El Juguete Rabioso del 10 de julio de 2005. Juan Carlos Urenda, Autonomías Departamentales, Amigos del Libro, Santa Cruz, 1987. Wolfgang Shoop, Ciudades bolivianas, Amigos del Libro, 1981, cap. 11. Entrevista consejero departamental de Beni de Vaca Diez en junio de 2007. Entrevista con líder indígena movima en junio de 2007.

69

En los otros departamentos, hay elementos que aún dejan más dudas que certezas. La primacía en Tarija del liderazgo central o en Chuquisaca del liderazgo combinado con las prefecturas no tiene respuestas inmediatas. Quedó constancia, por de pronto, que el formato descentralizador privilegiado no está exento de los vaivenes políticos, lo que demuestra que la triterritorialidad asumida, adopta variaciones regionales particulares.

5.

La prefectura debe liderar el proceso de descentralización más que ningún otro nivel Teniendo en cuenta que el país viene discutiendo la necesidad de fortalecer al nivel “meso”, es imprescindible conocer el grado de aceptación que tienen las prefecturas/gobiernos departamentales entre las autoridades municipales.

Tabla

32

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

70

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

41

46

40

40

42

31

22

32

40

26

31

26

2

2

100% 396

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

68

43

21

35

49

23

27

59

35

25

24

10

31

35

26

43

48

27

55

17

32

6

45

45

10

26

33

24

14

10

2

3

2

2

2

2

20

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

Pando

3

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De todas maneras, al parecer, la variante de descentralización, cuasi federal, cede terreno frente a esta opción más integral, bautizada como descentralización triterritorial. Empero, sigamos viendo otras respuestas.

Gráfico 7 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 46

De acuerdo

40 32

31

Poco de acuerdo

42

40 40

32 26

25

22 17

Nada de acuerdo

3

2

2

2

Ns/Nr Alcaldes

Concejales

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad

Como se observa, los porcentajes en este caso descienden a menos del 50% en todos los casos. Es más, sólo en el caso de los alcaldes el porcentaje sube hasta un 46% que está a favor de la opción “de acuerdo”. Sin embargo, los concejales tanto como las autoridades urbanas y rurales concuerdan con esta moción en sólo 2/5 partes. Vale decir, dos de cada cinco autoridades municipales creen que las prefecturas, más que ningún otro actor, deben liderar la descentralización en el país. Veamos las diferencias departamentales. Gráfico 8 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 68

De acuerdo

59 45

43 27

24

14

10

10

nd o

0

Pa

ni

0

Be

ca isa

to sí Po

o ur

a rij

0

uq u

ch

0

Ta

ab am ba

z Pa

3

Ch

2

2

2

27

23

20

10

Co

Sa

nt

aC

ru z

6

35

33 26 26

21

La

Nada de acuerdo

55

48

35 35

31 24

Ns/Nr

49

Or

43

Poco de acuerdo

45

71

De acuerdo a ello, por ende, queda ya plenamente cancelada la opción por una descentralización cuasi federal o de bisegmentación departamental. Pero quedan aún otras variantes que conviene discutir.

12 13 14

72

Así se autoperciben como detalla en forma muy interesante un libro de reciente publicación, Alejandra Boschetti y Claudia Peña, Los cruceños según sus intelectuales, El País, Santa Cruz, 2009. Mario Galindo, “Documentos de discusión de los elementos relevantes para la descentralizacion fiscal financiera de las autonomías departamentales. Descentralización fiscal financiera”, ILDIS/ La Razón, La Paz, 2005. Entrevista con Juan Carlos Urenda, en Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Democracia boliviana. Un modelo para desarmar, Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2007, pp. 74-92.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

En esta pregunta se empieza a aclarar el panorama. La aceptación de las prefecturas como co-líderes en el proceso está fuera de discusión. Sin embargo, su “monopolio” del proceso no es algo que se considere válido más que en las plazas de mayor fortaleza autonómica: en Beni con el 59% y en Santa Cruz con un porcentaje verdaderamente alto, al superar los dos tercios (68%). Ni siquiera otros departamentos adscritos al avance autonómico o dispuestos a encauzarse en él, como Tarija y Pando (35% ambos) en la primera opción, y Chuquisaca (27%), en la segunda, asumen esta postura “más descentralista”. En el caso de Santa Cruz, es evidente que hay una postura de autopercepción como región fuerte y privilegiada que casi podría bastarse por sí misma.12 Su posición de dominio económico –un tercio del PIB está concentrado en este departamento- tanto como la visión que tienen de sí mismos (como una tierra bendecida por la naturaleza) coadyuva en esa particular mirada. No es casual el planteamiento fiscal de los 2/3. Hoy por hoy aproximadamente 1/3 de lo que se recauda en Santa Cruz queda en el departamento y 2/3 se van al TGN. Su propuesta fiscal pretendía revertir los porcentajes dejando sólo 1/3 para el gobierno central y 2/3 para el “gobierno” departamental.13 Con ello, “se dependía menos del centralismo y más de nuestra propia capacidad”.14 En el caso de Beni, al parecer, tampoco hay nada extraño en su postura. Beni es el departamento en donde el discurso centrado en las autonomías cuaja con más fuerza. El discurso contrahegemónico, a la cabeza del MAS, tiene menos cabida departamental, en cierta forma por la debilidad intrínseca de los opositores –indígenas y campesinos- que no representan juntos más que una quinta porción de los habitantes del departamento. Ello ha dado lugar a la conformación de un bloque de poder hegemonizado por los Gobiernos Municipales, la Prefectura, la Federación de Ganaderos y los empresarios castañeros además de contar con el apoyo indiscutido del Gobierno Municipal de la capital y el mismo Comité Cívico. Vale decir, el gobierno central goza de menor prestigio frente a estos actores institucionales y sociales dominantes.

6.

La opción municipalista: los municipios más que ningún actor deben liderar la descentralización Esta es una pregunta que supone una mirada hacia sí mismos. ¿Se consideran los más aptos para dirigir el proceso? Es importante comprender cómo se perciben a sí mismos en el marco de la dinámica descentralizadora.

Tabla

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

33

Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

56

61

55

44

64

23

22

23

32

18

15

18

3

2

100% 396

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

68

71

30

45

66

58

58

59

70

18

23

2

35

25

21

10

36

27

20

18

18

9

26

33

5

13

30

3

11

5

3

6

1

2

25

3

3

2

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

Pando

Gráfico 9 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 64

61 55

De acuerdo

44

Poco de acuerdo

32 23

22

Nada de acuerdo

18

15

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

18 18 6

3

2

Ns/Nr

18

1 Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

73

Esta sería la variante de descentralización de bisegmentación municipal (sólo el gobierno central y el gobierno municipal como niveles territoriales). Veamos.

“ya no se puede entender la descentralización sin las autonomías. Ellas son las que tienen la iniciativa. Antes fue el gobierno central con la aplicación de la LPP pero hoy el proceso es diferente. Ya no es el gobierno central el que vanguardiza la descentralización sino las regiones. Es desde ellas que se consolida lo que estamos viviendo….”.15 En ese sentido, a pesar de su menor relevancia en comparación al liderazgo exclusivo del gobierno central o aquel compartido con los municipios, las prefecturas cobran hoy un peso fuera de toda duda. Pero es un peso que no puede ya obviar al municipalismo. Un 61% de alcaldes y un 55% de concejales así lo creen. No alcanzan la dimensión de otras respuestas –por ejemplo la tripartita alcanzaba un 80%- pero muestran que las autoridades municipales se ven a sí mismas como indispensables. Sólo la variación urbano-rural matiza este alcance. Entre las autoridades urbanas sólo el 44% está a favor de la opción “de acuerdo”. No es pues un consenso contundente como el de otras respuestas pero deja, posiblemente, en claro dos aspectos. Por un lado, que las autoridades municipales se ven como indispensables. Y, por otro lado, que esta autopercepción, al no ser tan sólida, insinúa la certeza de que perciben su influcencia siempre y cuando sea compartida con otros niveles. Vale decir, la sola presencia municipal como líder de la descentralización parece no bastarles. Veamos las diferencias departamentales.

15

74

José Luis Roca, entrevista personal en octubre de 2006.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Resulta interesante verificar que esta opción –“los gobiernos municipales deben liderizar la descentralización”- tiene un acuerdo superior al 50%. Es evidente que si la pregunta estuviese dirigida hacia autoridades departamentales, el porcentaje a favor de la descentralización del nivel meso y su capacidad de liderar el proceso, se incrementaría notoriamente. Cada actor se cree el más importante en este proceso:

Gráfico 10 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

De acuerdo

71

68

70

66

59

58

58 45

27

21

20 3 3

o nd Pa

ni

a ac uis Ch

uq

5 5

2

Be

3

í

o ur

11

10 0

Or

rija

am ab ch Co

Ta

z Pa La

uz Cr nta

36

30

5

2

0

ba

2

0

Sa

25

13

9

Ns/Nr

25

tos

23

Nada de acuerdo

30

26

35 33

Po

Poco de acuerdo

Con excepción de las autoridades municipales de Tarija y Cochabamba (45 y 30%, respectivamente), todas las demás regiones apoyan la posibilidad de que los municipios lideren el proceso. Conviene, en este punto, hacer un breve comentario sobre el origen de los actores municipales. Diversas versiones vieron en la LPP una jugada política para debilitar el poder regional16 con el aditamento de emprender una descentralización municipal y no así departamental, como fue la tónica dominante desde el retorno a la democracia,17en tanto el MNR –cabeza de gobierno entonces- vio que su diseño se ajustaba a las regiones electoralmente más leales a este partido. La apuesta fue doble: atenuar el impulso departamental y simultáneamente “acercar” el electorado al MNR.18 Se logró el propósito, sin duda alguna, pues no sólo se debilitó la cohesión política departamental, sino la misma capacidad de cohesionar la política nacional. Si el sindicalismo fue durante décadas el interlocutor válido frente al Estado en una dinámica de “tu a tú”, la LPP nacía sin dar a luz actores de ese mismo temple. Por el contrario, a decir de un militante de renombre en el partido de turno, la meta era “tener 311 celditas que no puedan vetar las iniciativas del gobierno”.19 Sin embargo, el actor terminó naciendo en su versión asociativa en lo que se bautizó como la Federación de Asociaciones Municipales, cuya capacidad de representar a los gobiernos municipales, a pesar de disensiones internas, dependencia económica de la cooperación internacional e incluso intentos de manipulación política, parece solidificarse cada vez más.20 De ese modo, a decir del Vicepresidente de esta organización: 16 17 18 19 20

José Luis Roca, “A propósito del Estado Triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia”, en ILDIS-PLURAL, La descentralización que se viene. Propuestas para la (re)constitución del nivel intermedio, ILDIS-PLURAL, La Paz, 2003, pp. 427-36. Gabriel Peláez, Descentralización. ¿Mito o realidad?, Ed. Zegada, La Paz, 1995, cap. III Kathleen O´Neill, Decentralizing the State. Elections, Parties, and Local Power in The Andes, Cambridge University Press, Estados Unidos, 2005, cap. 5. Comunicación personal con Enrique Ipiña, ex Ministro de Educación, en junio de 1997. Al respecto, Ricardo Montesinos, “Construyendo asociatismo municipal”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización: diagnóstico de una década, Tomo II, PLURAL-USAID-Friedrich Ebert, La Paz, 2004 pp.247-270.

75

“Ya no se puede concebir la posibilidad de aprobar ninguna ley que tenga que ver con la descentralización, los recursos a las prefecturas o lo que sea que no pase por la FAM. Sin su consentimiento es difícil que se apruebe cualquier norma.”

Sin embargo, para concluir este punto, los porcentajes exhibidos no dejan lugar a pensar que desde la misma plataforma municipal hay interés por “ningunear” a las prefecturas y establecer un formato de descentralización bisegmentada municipalmente. Hay un desbalance respecto a las prefecturas a favor de mayor liderazgo municipal que podría dar cuenta de algunos resabios “hipermunicipalistas”, pero no del rigor suficiente como para pensar que este tipo de descentralización es el que parece afianzarse más en el imaginario municipal.

7.

Las autonomías indígenas como líderes del proceso En un momento de rescate de la plurinacionalidad es fundamental conocer cómo se percibe a uno de los bastiones de esta “nueva Bolivia” en ciernes. Veamos.

Tabla

34

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

76

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

34

32

34

23

40

31

34

30

32

32

31

33

4

3

100% 396

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

35

52

20

15

47

23

24

50

35

30

30

14

42

30

28

28

24

30

45

39

28

33

31

35

35

26

45

52

16

15

4

6

2

2

2

4

20

5

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

5

Beni

Pando

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De ese modo, cuando se percibe que los municipios pueden liderar la descentralización, la referencia a este aglutinador de lo municipal (la FAM) parece inobjetable.

Gráfico 11 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 40

39 De acuerdo

32

34

34

31

30

33

32

30

28

23 Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Alcaldes

6

4

3

Concejales

Tipo de Autoridad

2

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Como se ve, en todos los casos esta respuesta es la que menos adeptos recluta en su opción “de acuerdo”. En realidad, casi en alcaldes como en concejales hay una división tripartita que otorga similar apoyo a las tres opciones: “de acuerdo”, “poco de acuerdo” y “nada de acuerdo”. No hay una opción que descolle claramente más que las otras. Diferente es la situación en los casos de autoridades urbanas y rurales que muestran tendencias opuestas. Las autoridades urbanas apoyan menos la opción “de acuerdo” (23%) y más opción “nada de acuerdo” (39%), mientras sus pares rurales, a la inversa, apoyan más la opción “de acuerdo” (40%) y menos la opción “nada de acuerdo (28%). Parece bastante razonable esta tendencia. Sin embargo, conviene entrar en el detalle departamental que aporta más luces.

77

Gráfico 12 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 52 47 42 28

26

24 24

23

16 5

o nd

sa

5

Ch

uq

ui

ni

ca

sí to Po

o

rij

a am ab ch Co

Ta

ba

z Pa

15 5

0

0

Be

4

2

La

z ru aC Sa

30

15

nt

Ns/Nr

28 20

14 2

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35

20

Nada de acuerdo

45

Pa

30

ur

Poco de acuerdo

35

31

Or

35 33 30

50

45

Esta pregunta –“¿las autonomías indígenas deben liderar la descentralización en Bolivia?”parece muy propicia para el momento de reinvindicación plurinacional que se vive en el país. La irrupción indígena de la mano del primer presidente indígena boliviano parece ser una realidad incontrastable. Sin embargo, no siempre hay coincidencia de criterios al hablar de esta “irrupción”. Con excepción de La Paz (52%) que es el departamento que mayor lealtad ofrece al gobierno central (casi uno de cada tres votantes a favor del MAS es paceño), posiblemente Beni (50%) e incluso Oruro (47%), en todos los departamentos a favor de esta opción, hay porcentajes que no superan más que levemente el tercio. La explicación pasa. Seguramente, por la condición todavía de proyecto de la autonomía indígena. No es algo que se pueda “asir” y quizás no es algo que se comprenda todavía plenamente.21 “Va a pasar tiempo para que se pueda establecer bien esto de las autonomías indígenas. Es más fácil con los departamentos y los municipios. Ya están ahí y sólo hay que darles sus recursos. Con las autonomías indígenas no es tan fácil. Por eso al comienzo van a seguir siendo los perdedores del proceso. Por lo menos hasta que se consoliden.”22 Por ende, se tiene certeza de que los recursos fiscales deben favorecer a los marginados (o a los más marginados) del país que son precisamente los indígenas pero no se tiene referentes claros de cómo hacerlo. Asimismo, se tiene claridad respecto a que los pueblos indígenas poseen sus propias formas ancestrales de organización política que deben respetarse y, a su vez, deben 21

78

22

Al menos hasta el 2004 académicos conocedores de la temática tenían poca claridad al respecto. Admitían que se trataba de un asunto a ser todavía trabajado; cf. Xavier Albó en entrevista con Diego Ayo (entrevistador), Voces criticas de la Participacion Popular, ILDIS/ PLURAL, La Paz, 2004, p. 53. Luis Revilla, Vicepresidente de la FAM y Presidente del Concejo Municipal de La Paz, en conversación personal.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

52

De acuerdo

adquirir un determinado alcance estatal. Sin embargo, sólo se intuye cómo compatibilizar ambos aspectos. Ello viene adherido al miedo que genera la propia constitución de estas autonomías: “van a hacer desaparecer a los municipios y les van a quitar su territorio y eso va a generar mucho conflicto”.23 Otra versión similar afirma que “no se respeta la autonomía municipal y se termina por cercenar sus límites”.24 A lo que se agrega la tesis de que “se están creando feudos indígenas que no se condicen con el verdadero sentido de la democracia: un ciudadano un voto, en lo que deviene una verdadera etnocracia”.25 La primera argumentación peca de obvia: claro que se van a generar conflictos, pero no es que éstos no existían sino que permanecían latentes como “violencias encubiertas”.26 Y, el hecho de que salgan a la luz para reafirmar derechos postergados no es en sí mismo un problema. Es, por el contrario, una oportunidad vital para reafirmar tejidos sociales posiblemente marginados. De todos modos, ya la dinámica de delimitación territorial entre municipios presentó en la primera década de implementación de la LPP, en poco más del 40% de los casos, crispamientos agudos entre gobiernos municipales y, en otro porcentaje similar, desavenencias claras, aunque sin violencia, entre los entes ediles.27 Lo que equivale a afirmar que en cuatro de cada cinco municipios ya existen conflictos. Y, es que la delimitación territorial es un asunto que “puede tomar 30 años como en Colombia y seguir produciendo roces”.28 No es pues que se partía de una realidad “pacífica” transitando a un estado de anomia, como pretende la versión expuesta. No cabe la menor duda que el trasfondo de la crítica no es, de todos modos, errónea: si habrá disputas con los municipios. Es evidente que los trazos de las autonomías indígenas afectarán el “arreglo territorial” vigente. Si lo harán. Basta revisar que una de las plataformas para la constitución de autonomías indígenas, como son las TCO´s, no siempre se ha adecuado a los confines municipales. Por el contrario, casi en 2/3 partes de los municipios con TCO´s son mayores en sus límites territoriales a los municipios o, en su defecto, son menores y, sólo excepcionalmente, se ajustan a la “medida municipal”.29 Y, por ello el temor manifiesto de los municipios:30 “ Sin embargo, es igualmente evidente que ello no perturbará al sistema municipal como un todo ni posibilitará su extinción. Por el contrario, siempre se puede prever, inclusive, su “enriquecimiento”.

23 24 25 26 27 28

29 30

Mario Galindo en el Programa de Televisión transmitido por Canal 7 “Juego de Espías” de octubre de 2008. José Antonio Quiroga en conversación personal. Jorge Lazarte, “Etnocracia y democracia” en http://educamposv.lacoctelera.net/post/2008/12/03/etnocracia-y-democracia del 3 de diciembre. Nunca más atinado recordar el texto de Xavier Albó y Raul Barrios (coord.), Violencias encubiertas en Bolivia, CIPCA/Aruwiyiri, La Paz, 1993. Luis Miranda, “El desarrollo social y económico de los municipios frente a la problemática territorial y limítrofe en Bolivia”, en Diego Ayo (coord), Municipalización…..op.cit (Tomo I), pp. 403-36. Dario Restrepo, experto colombiano en descentralización, en conversación personal en 2005 en evento auspiciado por el ILDIS sobre descentralización. La memoria de este taller fue publicada como libro; cf. ILDIS, Visiones indígenas de descentralización, ILDISApostamos por Bolivia, La Paz, 2005. Luis Antonio Rodríguez, “Tierras comunitarias de origen: un reto para el desarrollo”, en Diego Ayo (coord), Municipalización…..op.cit. (Tomo II), p. 590 Ventana Ciudadana 89, “Futuras autonomías nacen a costa de los municipios”, en La Razón del 18 de marzo de 2008, p. C 5.

79

“No hay que temer, más bien ahora los municipios van a ser más de nosotros. Más auténticos…cómo te diría….van a ser municipios más propios”.31

“Poner como punto de partida al municipio supone ya un avance indispensable sobre la legislación vigente hasta antes de la Asamblea Constituyente que sólo reconoce la especificidad étnica y cultural al nivel mínimo de distrito y otros que ni siquiera son jurisdicciones administrativas del Estado, como las OTB´s y las TCO´s…..”33 La segunda versión referida al “cercenamiento” tampoco es certera en su apreciación. Posiblemente sea más útil usar el término “cercenamiento” para describir el quiebre de aquellas unidades socioculturales ancestrales que han quedado divididas por países, departamentos, provincias y ya desde 1994, en algunos casos, por municipios. 34 Sin caer en extremos ideológicos que ven a la LPP como simple continuación de modelos de subordinación indígena, coloniales, republicanos, nacional-populares y neoliberales, en lo que constituye más bien una visión determinista y nihilista de la historia, 35es necesario remarcar que con la misma fuerza que el municipalismo integró formas vernaculares de participación y decisión política en algunos municipios, posibilitando la puesta en marcha de asambleas comunales y cabildos abiertos36 o incluso rotación de cargos municipales, es decir, aplicando el thaki37 a los cargos institucionales,38 también “infringió” en este error que no es sino el de dar cabida a prácticas de ruptura étnica.39 Por ende, la edificación de municipios indígenas posiblemente logre impulsar un proceso inverso, logrando no sólo reconocer unidades étnicas “malogradas” sino, sobre todo, reinventando otras tantas en una dinámica muy propia de todo nacionalismo: la invención de la tradición.40 Invención que no tiene por qué ser perniciosa en sí misma, a no ser que manipule la historia en forma grotesca, recordando sólo lo que conviene y negando lo que no, con secuelas 31 32 33 34 35 36 37 38 39

80

40

Entrevista con concejal de Santiago de Machaca en junio 2009. Ramiro Molina y Xavier Albó, op.cit. X. Albó y F. Barrrios Suvelza, Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomías (cuadernos del futuro 22), PNUD, La Paz, 2007, p.153. Marcelo Rojas, La conformación de municipios indígenas: una visión desde las organizaciones originarias e indígenas (Tesis de Maestría del CIDES-UMSA), La Paz, 2005, cap. I. Un representante de esta postura es Felix Patzi, Insurgencia y sumisión. Movimientos indígena-campesinos (1983-1998), Comuna, La Paz, 1999, p. 107 Por ejemplo en Cruz de Machacamarca, cf. Hernán Rodríguez (corrd.), Relación del gobierno municipal con la comunidad, PIEB, La Paz, 2002. Se refiere a la rotación de cargos que tiene lugar en las comunidades campesinas e indígenas. Cada año rotan puestos en un proceso de ascenso continuo. Ximena Costa, Análisis del voto de censura (trabajo no publicado), Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2001. Cf. Marcelo Rojas, op.cit. En este estudio se analiza los casos de Uncía, Guaqui y Desaguadero con diferencias considerables. Uncía es de lejos el caso más exitoso frente a los altiplánicos en pugna constante. El clásico texto de Eric Hobsbawn y Terence Ranger (ed.), The Invention of Tradition, Cambridge, 1992.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Opinión que calza con una realidad municipal que en variados municipios, en especial en la región andina, exhiben una homogeneidad étnica mayor al 75%. Vale decir, más de ¾ partes de estos municipios poseen poblaciones que se autodefinen como indígenas.32 Por lo tanto, no habría dónde perderse. La sola alusión a lo indígena sería hasta ratificatoria de lo que ya hay en el marco municipal así sea como un inicio promisorio a una dinámica aún más abarcante:

perversas sobre la convivencia pacífica entre los distintos pueblos que habitan un territorio al denigrar a algunos y jerarquizar a otros.41 Sin embargo, esta invención puede venir plagada de sentimientos de afianzamiento de identidades tradicionalmente menospreciadas que, aunque son éxitos no medibles ni dan rédito inmediato, son de alta incidencia en el camino a un desarrollo humano que no se base sólo en indicadores sociales y económicos, sino en aquellos culturales referidos a la pertenencia a un colectivo específico con el que se identifican y por el cual se enorgullecen.42 Finalmente, la tercera postura referida a los “feudos indígenas” desconoce que la democracia representativa tiene variantes institucionales en otras latitudes del planeta que rebasan la noción individualista, aproximando su diseño a pautas colectivas, lingüísticas, étnicas, religiosas e incluso regionales. Se trata de sistemas políticos que han planteado el desafío de cómo construir una democracia representativa en sociedades con clivajes diferenciados en todos estos ámbitos mencionados.43 De ese modo, se ha erigido el término de “democracia consociativa”, contrario a una democracia bajo el “modelo Westminster” que privilegia las decisiones, por mayoría, propias de sociedades homogéneas culturalmente, pero poco proclives a adecuarse bien en sociedades plurales (o más plurales)44, donde aquellas pautas de “poder compartido”, más bien, son siempre bienvenidas. Abundan ejemplos desde Irlanda del Norte hasta Nigeria para llegar a Suiza. Además, a este esbozo teórico, cabe añadir que la acusación de ghettos indígenas con que se pretende calificar a los potenciales municipios indígenas, desconoce que la actual conformación municipal no es aséptica étnicamente hablando. No es que se contrapone un diseño “neutral” frente a un diseño sesgado étnicamente, sino que toda institución tiene un contenido étnico específico, indistinguible por su uso secular, pero de todos modos presente. Los municipios no quedan al margen de esta consideración. Su modelación institucional responde mejor a ciertos valores y prácticas culturales que a otros. En realidad, su funcionamiento mismo tiene un apego por elementos “modernizadores” –como el manejo del presupuesto, el uso de internet, la elaboración de proyectos a diseño final y demás 45- más afines a la cultura tradicionalmente dominante. Lo que lo hace “sesgado” en sí mismo, justificando una búsqueda de equilibrio, en este caso con una orientación consociativa. Pero, en suma, este largo rodeo reflexivo sirve para matizar la poca importancia que parecen dejar, a simple vista, los guarismos exhibidos. En verdad, el asunto no es trivial y su sola consideración con porcentajes (50%) ya es suficiente razón para comprender que este aditamento en la descentralización –el de las autonomías indígenas- no puede dejarse de 41 42 43 44 45

Esto es lo que Oscar Olmedo considera que hacen los indígenas aymaras usando la historia de una forma particularmente selectiva; cf. el provocador texto de O. Olmedo Paranoia aymara, Plural, La Paz, 2006. Naciones Unidas, Human Development Report. Cultural Liberty In Today´s Diverse World, Naciones Unidas, Nueva York, 2004. Al respecto, el estudio clásico de Arend Lijphart, Las democracias contemporáneas, Ed. Ariel, Barcelona-España, 1999. Ibid. Aunque a una década de implementación de la LPP se consideraba que se había creado ya una cultura administrativa capaz de lidiar con todos estos aspectos cada vez menos distantes de lo que una visión antropológica u otra ideológica pretenden mostrar. En el recorrido a diferentes municipios se comprueba una y otra vez que autoridades municipales indígenas hablan de la ejecución presupuestaria, la contabilidad o los proyectos a diseño final con una soltura envidiable, alejada de los moldes artificiales y, por ello, carentes de todo sustento empírico que confrontan la LPP a formas tradicionales de organización política, como mundos incompatibles. Cf. al respecto la obra colectiva Alvaro García Linera et al, Horizontes y límites del estado y el poder, Comuna, 2005, La Paz.

81

Pero queda aún una variante substancial que hace referencia a una descentralización triterritorial asimétrica, de acuerdo a nuestra clasificación previa.

8.

Todos lideran la descentralización en forma compartida: gobierno central, prefecturas, municipios y autonomías indígenas Esta es la opción de liderazgo integral o compartido, posiblemente, más cercana a la actual configuración constitucional que no reconoce jerarquías entre las diversas variantes descentralizadoras.

Tabla

35

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad Alcaldes

Concejales

66

73

65

56

73

19

12

20

25

12

14

12

3

2

100% 396

Departamento La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

65

64

73

55

81

60

36

75

70

15

15

5

20

10

9

35

39

18

25

15

10

18

29

6

15

11

3

24

2

3

5

2

2

2

1

20

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

46

82

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Sta Cruz

Chuquisaca

3

Beni

Pando

5

5

100%

100%

100%

33

44

20

Este es el énfasis que el ministro Romero deja por sentado en cada intervención al respecto, cf. Su ensayo en el texto Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria, Del conflicto al diálogo. Memorias del acuerdo constitucional, Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria/Friedrich Ebert, La Paz, 2009.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

lado en cualquier diseño que llegue a concretarse.46 La impronta indígena es ya un hecho incuestionable. Por ello resulta comprensible que, precisamente, en esta pregunta el 40% de las autoridades rurales municipales apoyen esta presencia indígena, frente a sólo 24% de sus pares urbanos. De todos modos, los datos no permiten creer que lo que prima en el imaginario es un molde compuesto, exclusivamente, de una descentralización indígena o consociativa, como la hemos nombrado anteriormente.

Gráfico 13 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia” 73

73 65

De acuerdo

56

Poco de acuerdo

12 14

Nada de acuerdo

25

20

5

3

2

Ns/Nr

15

15

12

Alcaldes

Concejales

10 2

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad

De principio, esta opción no concita similar entusiasmo que la posibilidad tripartita –gobierno central, prefecturas y municipios-, lo que hace pensar que las autonomías indígenas generan cierto recelo. A pesar de parecer la opción ideal, en tanto combina todas las autonomías existentes, lo cierto es que las autoridades municipales, no obstante los porcentajes altos, no la priorizan como la mejor opción. Veamos los detalles departamentales que ofrecen más pistas. Gráfico 14 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

2 5

isa

5

Ch

uq u

0

o

ca

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0

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3 3

0

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9 11

25

18

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24

20

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1

Ta

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6

2

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5

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Cr

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2

15 10

Or

20

15 18

Nada de acuerdo

36 39

35

29

70

60

55

Poco de acuerdo

Ns/Nr

75

ni

64

Po

65

81

73

Be

De acuerdo

83

Vale decir, a pesar de no ofrecer una absoluta contundencia este parece ser el molde con mayor proyección, dejándonos la posible certeza de que el imaginario municipal se decanta posiblemente por esta descentralización triterritorial asimétrica.

84

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Estos datos –de opción de liderazgo combinado múltiple del gobierno central con prefecturas, municipios y autonomías indígenas- parecen apuntar a un balance más equilibrado. Con excepción de Chuquisaca, en el resto de departamentos existe un apoyo constante de más de la mitad de los encuestados a la idea de un liderazgo compartido en forma cada vez más abarcante, incluyendo a indígenas. El porcentaje de aceptación (66%), es aún menor que el porcentaje (76%) de encuestados que apoya el liderazgo exclusivo del gobierno central y del 83% de los consultados que hicieron lo propio con la “mejor” combinación tripartita entre los gobiernos central, departamental y municipal. Sin embargo, no queda duda de que si dos de cada tres autoridades municipales se decantan por esta opción (imaginaria, insistimos, pues la autonomía indígena es sólo un proyecto), es sensato colegir que el modelo descentralizador en ciernes (triterritorial, pero con miras a una tetraterritorialidad o una triterritorialidad compleja, dada la diferencia entre niveles indígenas y no indígenas), con todos los obstáculos que va a enfrentar, tiene en el armazón municipal a un actor aparentemente consciente de la necesidad apremiante de conciliar criterios con los otros niveles y consigo mismo, pero en su versión indígena (municipios indígenas). Además, por sobre todo, la desaparición de jerarquías entre los diversos niveles territoriales existentes, que estipula la CPE (es decir, no hay subordinación de un nivel sobre otro) hará imprescindible el convencimiento de que sólo el liderazgo combinado de esta última opción es el que puede y debe valer por sobre cualquier otra opción. Ninguno, por facultades constitucionales se puede imponer sobre el otro. Más allá de la virtud o no de este modelo, lo cierto es que cualquier arreglo concerniente a las autonomías, además de la marcha cotidiana y rutinaria de las mismas, implica la necesidad de imponer este liderazgo compartido. Lo contrario se puede dar en los hechos, pero dista de la apreciación municipal al respecto y de la letra muerta de la CPE, apunta a intentar imponer liderazgos menos coordinados y, por ende, más unilaterales y autocráticos.

9.

Ningún actor en particular debe liderar la descentralización Esta posibilidad no deja de ser importante. Al no haber jerarquías explícitas entre los niveles territoriales, es posible que se perciba la no necesidad de contar con alguna autonomía que detente el liderazgo.

Tabla

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

36

Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

7

8

6

3

9

15

12

15

6

72

76

72

7

3

100% 396

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

9

10

7

20

11

5

19

83

65

77

83

7

8

6

3

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

Tarija

Chuquisaca

Oruro

Potosí

Beni

Pando

6

5

3

5

10

25

13

10

24

14

20

69

55

77

80

61

73

55

2

5

20

4

5

12

9

15

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Gráfico 15 Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 83

76

De acuerdo

72

65

Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

8

15

12

3

Alcaldes

2

Concejales

Tipo de Autoridad

20 7

3

8

6

9

Urbanos

6

Rurales

Tipo de Municipio

85

Definitivamente, esta posibilidad no es válida. En la mayor parte de los casos, tanto de alcaldes (76%), concejales (72%), autoridades urbanas (83%) y rurales (65%), se apoya la opción “nada de acuerdo” con que “ningún actor lidere la descentralización. Vale decir, hay un reclamo implícito por que algún actor o una serie de actores lidere el proceso.

Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 83

De acuerdo

77

80

77

73

69 61

55

55

Poco de acuerdo 25

Nada de acuerdo

9 11

13

10 5

3

24

20

19 7

6

5

2

10 4

0

5

20

5

9

5

3

15

14

12

10

o nd Pa

ni Be

Ch

uq

ui

Po

sa

to

ca

sí

o ur Or

rij

a am ab ch

Ta

ba

z Pa La Co

Sa

nt

a

Cr

uz

Ns/Nr

Estos datos corroboran el apego municipal por un proceso ordenado que incluya liderazgos sólidos. El 72% está en desacuerdo con la opción “nadie debe liderizar la descentralización en Bolivia”. La pregunta pretendía comprender si la autonomía vista en su ángulo más radical no es sino la posibilidad de emprender actividades públicas en los distintos niveles, respetando las variadas “esencias” autonómicas que no requerirían de guía alguna, vista ésta como un resabio paternal de la cultura “estadocéntrica”. La realidad autonómica debería fluir, por lo tanto, casi como un proceso “natural” desde los niveles subnacionales. Está claro que no es así. Hay plena conciencia que esta dinámica, a 15 años de su implementación, se ha hecho muy compleja y amerita esfuerzos coordinados y consensos ampliados. De todos modos, hasta aquí la consideración ha sido hacia “el deber ser”, pero, ¿qué es lo que realmente creen que sucede y no sólo qué es lo que desean? Veamos.

86

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Gráfico 16

B.

“El ser”

1.

No sólo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace actualmente: el caso del gobierno central Ya se vio la importancia del gobierno central en cuanto al “deber ser”, veamos que sucede en la realidad. ¿Es verdaderamente el gobierno central un actor relevante del proceso?

Tabla

37

Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

44

37

45

28

53

29

41

27

32

25

20

26

2

2

100% 396

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

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62

38

30

60

48

27

39

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27

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30

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10

36

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19

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50

9

13

36

39

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2

3

1

2

1

20

2

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

Pando

Gráfico 17 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 53 45 De acuerdo Poco de acuerdo

37

41 36 27

20

Nada de acuerdo Ns/Nr

28

27 26

32

18

2 Alcaldes

3

2 Concejales

Urbanos

1 Rurales

87

Gráfico 18 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 80 62

60 50

48 40

2

23 10 10 0

ca

0

sí

sa ui

0

0

uq

o ur Or

a rij

am ab ch Co

0

Ta

ba

z Pa La

z ru aC Sa

nt

Ns/Nr

9 1

0

39

13

to

11 2

Nada de acuerdo

27

20

19 19

18

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36 36

30

o

30

nd

30

Po

Poco de acuerdo

Pa

38

ni

50

Be

50

Ch

De acuerdo

Podemos ver que la realidad difiere considerablemente del deseo. Sólo un 44% de los entrevistados considera que el gobierno central es el que lleva la batuta del proceso. Hay un agudo contraste entre el área urbana y el área rural, de 54% y 27%, respectivamente. El doble, exactamente, muestra que la consistencia en el apoyo electoral al MAS del área rural47 tiene un correlato inmediato en la creencia en el liderazgo del gobierno central. Recuérdese que en el Referéndum Revocatorio se vio que el MAS tenía apoyo en 95 de 120 provincias existentes en todo el país, de las que casi todas son rurales. En ese mismo sentido, no es casual el indicador urbano señalado, en un área que no favorece precisamente al gobierno. Téngase en cuenta que en el mismo evento electoral la figura emblemática de Evo Morales perdió en seis de las nueve capitales departamentales. Aún así, y por la misma razón de afinidad al MAS, es que La Paz, Potosí y Oruro presentan promedios superiores a la mitad. Tampoco es sorpresivo el abultado 47

88

Por ejemplo en el Referéndum Revocatorio se vio que el MAS tiene apoyo en 95 de 120 provincias existentes en todo el país, de las que casi todas son rurales.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Es llamativo verificar que no se percibe al gobierno central como el actor “más relevante del proceso”. Más bien, por las respuestas, podemos pensar que hay opiniones que implícitamente reconocen a otros actores relevantes. Los alcaldes están mayoritariamente “poco de acuerdo” con esta posibilidad (41%). Los concejales están más a favor de la opción “de acuerdo” (45%), aunque no es ciertamente una inclinación siquiera mayoritaria. Menos aún en el caso de las autoridades urbanas que consideran, como su opción más alta, estar “nada de acuerdo” con esta moción. Sólo las autoridades rurales logran repuntar estos porcentajes. Apoyan la opción “de acuerdo” en un 53%. Veamos más detalles en el análisis departamental.

porcentaje en Pando (65%) que tras los luctuosos sucesos de septiembre de 2008 percibe nítidamente la injerencia decisiva (para bien o para mal) del gobierno central: “Es que como Pando es chico, Evo hace lo que quiere. Somos poca cosa frente al poder del gobierno”.48 Hay pues conciencia de la escueta presencia departamental, de un departamento que no tiene más de 70 mil habitantes, frente al omnipresente gobierno central. Sin embargo, lo destacable es la percepción en los departamentos donde el gobierno central no es la fuerza dominante o, en el mejor de los casos, pugna la hegemonía con un rival de similar calibre.

2.

Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: ¿los más relevantes? Ya vimos en el “deber ser” que esta era una opción muy valedera a ojos de las autoridades municipales.

Tabla

38

Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

44

44

44

27

54

38

41

37

42

16

15

17

2

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

39

52

37

35

57

53

33

36

65

36

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48

15

38

43

48

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3

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3

1

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Beni

Pando

3

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

48

Entrevista con concejal de Gonzalo Moreno marzo de 2009.

89

Gráfico 19 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” 54 44

44

41

42

37

36 27

Poco de acuerdo

17

15

Nada de acuerdo

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

9

3

2

0

Ns/Nr

28

Urbanos

1 Rurales

Tipo de Municipio

Tampoco es mejor la percepción cuando se incluye a las prefecturas en binomio con el gobierno central. Básicamente, se repiten las cifras anteriores (44% considera que las prefecturas son los actores más relevantes). No es fácil tener una explicación clara al respecto pero ayuda la posición que ve en mutua injerencia una razón valedera: “Lo que pasa que aquí no se sabe que puede pasar. Las cosas no están bien…. hay mucha pelea y el gobierno central trata todo el tiempo de joder a la prefectura y la prefectura no quiere hacer nada que le dice el gobierno. Y nosotros al medio como sandwiches….”49 De ese modo, es evidente que esta “guerra instalada”50 impide identificar un liderazgo claro. No al menos el de una posible descentralización cuasi federal.

49 50

90

Entrevista con concejal de Postrer Valle abril de 2009. Así describió la relación gobierno central-prefecturas el Viceministro de Descentralización Fabián Yaksic en octubre de 2006 en la entrevista realizada para el programa televisivo “Juego de Espías”.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De acuerdo

3.

Las prefecturas en el podio. Los actores más relevantes del proceso Ya vimos que en el “deber ser” las prefecturas no obtuvieron la mejor percepción. Veamos qué sucede en cuanto a su relevancia.

Tabla

39

Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo

Tipo de autoridad Alcaldes

Concejales

51

61

49

45

55

32

29

32

37

15

10

16

Ns/Nr

2

total en % Nº de Casos

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

74

36

60

40

43

35

27

61

50

29

18

24

31

35

43

40

55

23

35

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8

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7

5

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18

16

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2

3

1

2

20

Beni

Pando

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100%

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100%

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100%

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100%

100%

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337

151

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20

47

40

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44

20

Gráfico 20 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” 61 De acuerdo Poco de acuerdo

55

49

45 37

32

29

29 16

Nada de acuerdo Ns/Nr

Alcaldes

3

2

0 Concejales

Tipo de Autoridad

16

15

10

Urbanos

1 Rurales

Tipo de Municipio

91

Gráfico 21 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” De acuerdo

74

nd

o

5

Pa

Be

sa ui

10 0

ni

0

ca

0

uq

o

a

0

16

Ch

am ab ch Co

2

rij

ba

z Pa La

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aC

ru

z

0

23

18

15

5

Ta

0

7

35 27

25

20

8

Sa

35

24

18

Nada de acuerdo

35

50

40

sí

31

43 43

to

40

Po

40

ur

36

55

Or

Poco de acuerdo

Ns/Nr

61

60

Y ya en los departamentos no parece muy extraño que Santa Cruz y el Beni detenten los mayores porcentajes (74 y 61%). Como veremos más adelante, ambos departamentos han logrado transferir recursos fiscales hacia sus provincias en conjunción, claro está, con los mismos gobiernos municipales, lo que les otorga un gran prestigio. Sin embargo, no es sólo lo fiscal lo que tiene peso en estos casos, sino su propio rol de cohesión de la cruceñidad y la benianidad. Ambas prefecturas están, estrechamente, enlazadas a sus respectivos Comités Cívicos y con ellas y los mismos municipios vienen reinvindicando con mucha fuerza la “autonomía departamental”. Seguramente fue el caso de Pando hasta antes de septiembre de 2008 en el que el Prefecto de Pando es puesto en prisión y, por lo tanto, expulsado de su cargo. Esa situación de vacío posiblemente reduzca el peso que generalmente se le atribuye a una prefectura que, igualmente, hizo de la “Autonomía Departamental” su bandera de lucha (la opción “de acuerdo” es de 50%). Posiblemente, no es el caso de Tarija (la misma opción sólo tiene el 40%). En este

92

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tampoco mejora substancialmente esta realidad, cuando la pregunta se aboca, exclusivamente, a las prefecturas, aunque resulta sorprendente observar que si en el “deber ser” las prefecturas ocupaban el sitial más bajo, en la realidad diaria en lo que respecta al “actor más relevante” del proceso, éstas suben al podio (con un 51%). Podría suponerse que en lo deseable las prefecturas no deberían liderar el proceso, pero en los hechos son éstas, precisamente, las que lo impulsan. Los gobiernos municipales son, relativamente, conscientes de ese rol prominente que detenta el nivel meso.

departamento se observa desde los municipios una suerte de avasallamiento de la prefectura, trabajando con sus propios brazos operativos en los ámbitos locales –con el subprefecto y el corregidor- en lo que deviene una estructura paralela a la municipal. Ello le quita prestigio, ciertamente, no obstante haber proclamado con similar energía que sus pares orientales la reinvindicación autonómica. De ahí en adelante, tampoco parece casual que los departamentos donde ganó el NO en el Referéndum Autonómico de 2006 tengan siempre mayor cantidad de autoridades municipales apoyando las opciones “poco de acuerdo” o “nada de acuerdo” que la opción “de acuerdo”. La Paz tiene un 40% “nada de acuerdo” frente a un 36% “de acuerdo”. Oruro empata en la opción “de acuerdo con la “poco de acuerdo” con un 43%. Potosí tiene más alcaldes y concejales en la opción “poco de acuerdo” (40%) y, finalmente, destaca Chuquisaca que tiene un mayoritario apoyo a la opción “poco de acuerdo” (55%).

4.

Los gobiernos municipales en los hechos: ¿relevantes? Se vio que la percepción sobre si mismos en el “deber ser” es muy alta. ¿Cómo se perciben en le realidad misma?

Tabla

40

Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los gobiernos municipales más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

50

44

51

44

53

35

44

33

39

14

12

15

2

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

67

55

26

60

47

35

52

68

65

32

27

26

51

20

43

30

39

23

30

15

14

6

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20

11

35

9

9

5

2

3

1

2

20

Chuquisaca

Beni

Pando

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

93

Gráfico 22 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los Gobiernos Municipales más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”

De acuerdo

44 44

44

39

33

32

Poco de acuerdo

15

12 Nada de acuerdo

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

14 3

2

0

Ns/Nr

15

Urbanos

1 Rurales

Tipo de Municipio

En este cuadro, se observa que las mismas autoridades municipales tienen plena noción de que son el actor más relevante del proceso (un 50% así lo considera) junto a las prefecturas. Lo remarcable, más allá de las diferencias departamentales, es que tanto alcaldes como concejales municipales perciben que los actores más relevantes de la descentralización son, precisamente, los actores subnacionales. No es una brecha de una magnitud muy grande (hay una diferencia de 6 puntos respecto a la relevancia que se otorga al gobierno central como el actor más relevante), pero delata la preeminencia que van cobrando los actores territoriales descentralizados. Se ven a sí mismos como indispensables en la marcha hacia una descentralización más profunda. Esta percepción condice armoniosamente con lo que exhiben las estadísticas sobre transferencias fiscales a partir de la promulgación de la Ley de Hidrocarburos 3058. En ella se dejó al Estado (Gobierno Central) como perdedor de la “repartija” gasífera. Si a través de la Ley 1689 el gobierno central recibía poco más de 3 mil millones de bolivianos, con la Ley 3058 se redujo a poco menos de esta cifra, frente a un incremento hacia las prefecturas desde 2.228.000 a 6.469.600 bolivianos. El desbalance fue evidente.51 Vale decir, los desequilibrios de poder de la última media década han consolidado, con sus errores y deficiencias, un avance enorme de los entes descentralizados. Se ven, no obstante las diferencias menores, a la par con el gobierno central, haciendo del molde triterritorial una realidad evidente. La euforia “hipermunicipalista” (propia de una descentralización de bisegmentación municipal) de los albores de la LPP,52 ya a quince años, ha cedido pues terreno

51 52

94

Datos proporcionados por Rafael López, experto en descentralización fiscal. Criticada por Diego Ayo, Municipalismo y Participación Popular. Apuntes de un proceso, Muela del Diablo, La Paz, 2003, pp. 39-47; y por F. Barrios Suvelza en el Estado Triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia, ILDIS, La Paz, 2002, p. 34ss.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

53

51

a un juego menos unívoco de municipios omnipresentes hacia otro basado en la premisa de compartir el escenario de la descentralización. Lo que deja constancia de que los cimientos para el quiebre del modelo de Estado unitario o simple hacia otro modo de Estado compuesto de molde triterritorial, ya tenían cierta solidez sólo algunos meses antes de la aprobación de la nueva CPE en enero de 2009.53 Seguramente, por este motivo, no lograron cuajar aquellas propuestas de preservación de la primacía municipal.54 Alguna propuesta, por ejemplo, promovía una descentralización basada en la configuración federativa municipal -“federación de municipios”-; 55 que, en lo ideal, conseguiría alcanzar una configuración más simétrica -municipios del mismo tamaño en todos los departamentos- y, por ende, más “razonable” en comparación a la actual configuración absolutamente asimétrica, y por tanto, poco “razonable”, con municipios pequeños, y muy pequeños y otros grandes y muy grandes.56 En esta opción, el nivel intermedio no tenía cabida alguna y la misma autonomía indígena quedaba subsumida en este diseño municipalista. Con variaciones de diseño pero similar ímpetu municipalista la misma FAM intentó impulsar, a lo largo de la Asamblea Constituyente, un proyecto constitucional57de raigambre municipalista que, aparentemente, continuó ciertas deficiencias visualizadas durante este tiempo (1994-2008). En esta propuesta el ámbito municipal fue tomado ya no sólo como un ámbito capaz de emprender el desarrollo económico (lo que se bautizó como “Municipio Productivo”) y social (la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza y su correlato legal, la Ley del Diálogo, comprendieron al municipio como el espacio por excelencia para lucha contra la pobreza58); objetivos, ya de por sí, muy ambiciosos, sino como un ámbito capaz de legislar y tener su propio Poder Judicial. Todo ello, sin discutir con cierta consistencia de dónde saldrían los recursos para su puesta en marcha. Qué duda cabe de que la actual CPE incluye muchos de estos elementos (el municipio, por ejemplo, tiene derecho a tener su propia Carta Orgánica que es una suerte de 53

54

55 56 57 58

A pesar de que el término “autonomías” se asoció usualmente al término separatismo. En un mayoritario 56,6% de la población el año 2004 consideraba que las autonomías irían a promover la separación aunque simultáneamente un 55,1% consideraba que esta medida traería más democracia; cf. Corte Nacional Electoral, Cultura política y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, CNE, La Paz, 2004, p.98. Uno de los defensores de la necesidad de “revisar” la posibilidad de avanzar hacia una descentralización departamental manteniendo una postura de radicalismo municipalista fue el mismo Ministro de Participación Popular que ya en esta posición defendió el avance hacia una mayor descentralización departamental. Sin embargo, en 2003 manifestó que por “problemas culturales” no se garantizaba eficiencia eligiendo a las autoridades departamentales directamente; cf. Roberto Barbery, “Consideraciones previas sobre el debate de lka descentralización en el nivel intermedio de gobierno”, en Friedrich Ebert-Plural, La descentralización que se viene. Propuestas para la (re)constitución del nivel estatal intermedio, Friedrich Ebert-Plural, La Paz, 2003, pp. 405-10. Similar conclusión aunque respaldado por cifras fiscales: “no resulta conveniente fiscalmente tener un nivel intermedio descentralizado en un país tan pequeño como Bolivia”, es el argumento que resume la posición del profesor Remy Prud´homme, Decentralization in Bolivia, BID, Washington, 2000, alentando con ello la preservación del régimen (hiper)municipalista vigente. Diferente es la posición de reconocidos expertos en el tema que desde un primer momento consideraron necesaria la descentralización departamental; cf. Roberto Laserna, “Las prefecturas: el eslabón perdido de la descentralización” en Fundación Friedrich Ebert, La descentralización que se viene…op.cit., pp,203-35. J. Bejarano, “Un nuevo contrato social”, en Tinkazos, No 17, La Paz, 2004 José Antonio Quiroga, “Descentralización y reconfiguración territorial del Estado boliviano”, 285-317 en Fundación Friedrich Ebert, La descentralización….ob.cit., pp. 285-317. Cf. La propuesta de la FAM para la Asamblea Constituyente presentada el 2 de marzo de 2007 en http://www.descentralizacion.org. bo/upload/F1_Propuesta_oficial_FAM_Bolivia_(5).pdf. Una exposición del municipio como espacio privilegiado de lucha contra la pobreza es el ensayo de Ramiro Cavero, “La Ley del Diálogo: más allá de la Participación Popular para la reducción de la pobreza”, en Opiniones y Análisis No 69, FUNDEMOS- Fundación Hanns Seidel, La Paz, 2004.

95

Gráfico 23 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los gobiernos municipales más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” 68

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26

9 0

sa

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ca

sí

0

5

0

0

Ch

uq

ui

Po

o ur

am ab ch Co

9 0

Or

z Pa La

0

a

0

z ru aC nt

2

ba

0

Sa

20 11

6

Ns/Nr

20

o

20

30 23

nd

26 19

39

35 35 30

rij

Nada de acuerdo

52 43

ni

27

47

Ta

Poco de acuerdo

51

Be

55

Pa

De acuerdo

Ya en el plano departamental, la situación no varía notablemente. Quizás haya una leve inclinación en los departamentos no autonómicos por creer que los municipios no son tan relevantes. Son precisamente los departamentos autonómicos donde con mayor preeminencia se ven los municipios. La opción “de acuerdo” predomina en Pando (65%), Beni (68%), Santa Cruz (67%) y Tarija (60%). Es interesante esta constatación, en tanto deja de lado el temor de que las autonomías sólo vayan a ser útiles para “las oligarquías capitalinas”. En cierto modo, esta sensación de relevancia municipal pone en evidencia que lejos de sentirse cohibidos por una posible amenaza departamental, se sienten más valiosos y con mayor presencia que sus pares no autonómicos. Véase que con excepción de La Paz (55% a favor de “de acuerdo”) y, levemente, de Chuquisaca (52% en la misma opción), tanto Oruro (47%), Potosí (35%) como Cochabamba (26%) tienen la misma opción por debajo de la mitad. No es fácil sentar

96

59 60

CPE Carta Orgánica. El Gobierno Municipal de La Paz, por ejemplo, ya presentó su propuesta de Carta Orgánica. Nuevamente nos remitimos a F Barrios Suvelza, Pacto….ob.cit.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“microconstitución” local59), aunque matizados por similar vigor departamental, presencia indígena, delegación restringida de competencias concentradas aún mayormente en el gobierno central e, incluso, en el “fantasma” de la autonomía regional (aspecto que será analizado más adelante).Vale decir, en cierto modo, tras década y media de LPP la sola presencia municipal ya no es suficiente. Debe compartir su sitial con otros niveles, estratos y escalas,60 transitando, posiblemente, más hacia lo que hemos denominado una descentralización triterritorial asimétrica.

una explicación clara, aunque ciertamente se debe mencionar que en estos casos el peso del Gobierno Central, coadyuvado por prefecturas oficialistas, lo que resta preeminencia a los mismos municipios. Téngase en cuenta que en los departamentos autonómicos existe una abierta competencia entre dos proveedores de servicios –el gobierno central y las prefecturaspor llegar antes y mejor al cliente en disputa: el municipio, que recibe “favores” de todos lados. Eso acrecienta el rol municipal a costo de exacerbar los gastos fiscales, no coincidentes entre ambos litigantes. Paradójicamente, el peso de mecanismos poco efectivos (y claramente clientelares) de distribución fiscal pueden terminar consolidando la propia percepción municipal como un actor “cotizado” y, por ende, importante. No en vano, en estos departamentos, los actores municipales se ven más relevantes. ¿Y las autonomías indígenas son ya relevantes? Veíamos que estas autonomías carecían de un apoyo, siquiera, mediano. Sin embargo, posiblemente en los hechos esta realidad tienda a revertirse. Veamos.

Tabla

41

Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

33

27

34

23

40

31

41

29

27

32

31

32

4

2

100% 396

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

29

40

29

20

49

20

18

48

50

33

36

17

40

25

30

25

33

14

50

43

25

27

43

29

35

21

48

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47

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Beni

Pando

5

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Gráfico 24 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”

27

Poco de acuerdo

41

34 29 32

31

4

2

Nada de acuerdo

Alcaldes

Ns/Nr

Concejales

Tipo de Autoridad

23 27

43

40 33 25 7

Urbanos

2 Rurales

Tipo de Municipio

Seguramente, las razones anteriormente esgrimidas calzan perfectamente con los datos exhibidos. El porcentaje (de sólo un tercio) de apoyo a la moción de que “las autonomías indígenas son los actores más relevantes del proceso en curso”, demuestra explícitamente que, a sólo unos meses para la aprobación por referéndum de la CPE, las opiniones no apuntaron a otorgar a esta opción un lugar preeminente en la jerarquía. Siempre es más notorio el respaldo rural (40%) que el urbano (23%), sin dejar de ser un dato menor (siquiera a la mitad). ¿Por qué estas cifras son tan exiguas? Ya habíamos comentado que reina cierta confusión respecto a esta nueva institución. ¿Significa ello que las autonomías son un invento “difuso y confuso” de esta nueva realidad autonómica? Consideramos que no. Evidentemente hay pocas certezas sobre su materialización misma en tanto las propuestas varían y abundan desde aquellas que impulsan un quiebre con la estatalidad “boliviana” hasta otras que sólo se restringen a la puesta en marcha de “municipios indígenas”, pasando por versiones intermedias –creación de mancomunidades indígenas o regiones indígenas- como opciones variables.61 Aunque, posiblemente, la mayor parte de ellas, sino todas, concensúan en algunos elementos como a) dejar de un lado la incidencia partidaria, b) lograr eliminar aquellos mecanismos artificiales de participación y control (como el Comité de Vigilancia) ponderando las formas locales para realizar estas tareas, c) decidir en cabildos abiertos las políticas a ser implementadas, d) respetar la elección de autoridades por ayllus o por sindicatos (es decir, en función a “usos y costumbres”) y transferir recursos públicos hacia estos gobiernos.62Estos aspectos ya son un 61 62

98

Es muy útil al respecto la revisión de las diversas propuestas aymaras existentes; cf. Mario Galindo (coord..), Visiones aymaras sobre las autonomías. Aportes para la construcción del Estado nacional, PIEB, La Paz, 2007, cap.VI. Estos son algunos aspectos que Marcelo Rojas toma en consideración en su estudio de caso en Uncía, Guaqui y Jesús de Machaca; cf. M. Rojas, op. cit., cap. IV.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De acuerdo

punto de inicio imprescindible para ir configurando estas autonomías. Sin embargo, son aún “certezas” deleznables, que impiden potenciar el liderazgo de estas autonomías en potencia. Lo que no impide tener la certeza, comentada anteriormente, de que las autonomías van a priorizar lo que denominados una descentralización indígena o consociativa.

Gráfico 25 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso” De acuerdo

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2

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Nada de acuerdo

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Poco de acuerdo

48

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36

43

Ya en los departamentos, se observan algunas diferencias. En principio, llama la atención que los departamentos con mayor población indígena como La Paz, Potosí y Chuquisaca, son respectivamente los que más apoyan la opción “nada de acuerdo” que las autonomías indígenas sean hoy los actores más relevantes del proceso (43, 48 y 48%, respectivamente). Siempre se puede creer que apoyan más esta moción negativa precisamente porque han sufrido en carne propia el ser relegados y, por lo tanto, no ser los actores más relevantes del proceso. Lo saben y lo manifiestan. Sin embargo, también cabe pensar que en estos municipios prima cierta inclinación por el Gobierno Central, verdadero actor relevante del proceso, o, asimismo, se puede creer que el municipalismo está tan arraigado que temen perder relevancia en nombre de la autonomía indígena, en cuyo caso la manifestación de “no relevancia” es más su marcado deseo. No queda claro ciertamente. Tarija también se incluye en este grupo aunque con una diferencia: hay un 20% de encuestados que se encuentran en la categoría “no sabe no responde”. De todos modos, esta opción “nada de acuerdo” es mayoritaria también en este departamento (35%). Por otra parte, Oruro apoya en un 47% la opción “de acuerdo”. Resulta importante aclarar este porcentaje relativamente alto (en todo caso es la opción más

99

63 64

100

Entrevista con el investigador Wilder Molina de junio de 2009. Entrevista con Presidente de AMDECO de octubre de 2007.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

apoyada) en esta respuesta. Ya se vio que las autonomías indígenas que se encuentran en curso en el departamento con el impulso prefectural, suscitaron notable recelo entre los actores municipales de 2006 a 2007. Téngase en cuenta que la prefectura pretendía (y lo sigue haciendo) reconstituir cuatro naciones indígenas en el departamento: los Quillakas, los Urus, los Carangas y los Soras. Posiblemente, las quejas municipales en 2007 hicieron que la prefectura reconsidere la primacía que empezaba a dar a estas nuevas autonomías en ciernes y opte, más bien, por un entrelazamiento municipal-indígena. Vale decir, se sugirió a las autoridades municipales aceptar estas nuevas delimitaciones y a cambio se respetaría las franjas municipales. Evidentemente los municipios accedieron. En Beni hay un apoyo mayoritario a la opción “de acuerdo”. En realidad en este departamento se sabe que los indígenas no representan más que un 15% de la población y además están sometidos a estructuras clientelares muy rígidas que hacen de lo “indígena” un elemento no decorativo pero, ciertamente, no peligroso en relación a las estructuras de poder vigentes. Por ello, se afirma que las autonomías indígenas son los actores más relevantes, es un acto de cordialidad poco afín a lo que verdaderamente acontece que no es verdaderamente grato para los indígenas. No sólo no son el actores más relevantes, sino que siguen ocupando los sitiales de menor jerarquía en los espacios públicos: “si los indígenas no han ganado siquiera un municipio”, afirmaba un experto estudioso del tema, dejando constancia que esta proclamada relevancia es más discursiva que real.63 Mientras que en Santa Cruz y Cochabamba la opción “poco de acuerdo” es la dominante (36 y 40% respectivamente) y la misma opción “de acuerdo” es la minoritaria (sólo con el 29%). En Santa Cruz, el porcentaje parece acorde al peso demográfico que puede llegar a tener los indígenas junto a los colonizadores (de entre 20 al 25%). Vale decir, no se quita peso a la relevancia que puede tener lo indígena. Lo que condice, al menos numéricamente, con la presencia de estos grupos que son minoría departamental. Finalmente, en el caso de Cochabamba, en diversas entrevistas se pudo constatar que las autoridades municipales insisten con cierta vehemencia en negar su condición indígena: “quizás campesinos pero en el departamento no hay indígenas”.64 De todos modos, la sola mención al término alude a la reinvindicación indígena y con ella a la noción de plurinacionaliad inserta en la CPE y al apoyo (mayoritario) que este departamento ha brindado, especialmente en sus municipios rurales.

5.

La opción múltiple: todos son relevantes, el gobierno central, las prefecturas, los municipios y las autonomías indígenas Ya vimos que esta opción en el “deber ser” no cautivó a muchas autoridades. En realidad menos de la mitad apoyó aquella moción. Veamos ahora.

Tabla

42

Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes” Total

Alcaldes

Concejales

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De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

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Tarija

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6

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100%

100%

59

337

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245

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Beni

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Gráfico 26 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes” De acuerdo

41 37 Poco de acuerdo

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Ns/Nr

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

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3 Nada de acuerdo

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Urbanos

14 1 Rurales

Tipo de Municipio

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“A ver, ¿qué haces vos? Yo si viene el presidente y me da un cheque venezolano lo recibo nomás. Es plata para mis comuniades. Y si después viene la prefectura y me ofrece lo mismo. ¿Qué hago? Acepto nomás. De quien venga, pero es plata….”.65 Esta declaración en cierta manera sintetiza la idea de que reina cierto estado de confusión. Lo que motiva a que las autoridades municipales sientan cierta orfandad en el liderazgo actual. No hay una cabeza visible en el proceso y esa es, seguramente, la conclusión más visible de este “periodo de transición”.66

Gráfico 27 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes” 66

De acuerdo

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Ns/Nr

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Nada de acuerdo

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Poco de acuerdo

Entrevista con concejal de Uriondo abril de 2009. Llamamos periodo de transición no sólo aquel abierto por la nueva CPE que, mientras no se materialice su contenido en leyes inmediatas esta en un limbo transitorio, sino al proceso iniciado desde la misma aprobación de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente que ya orientaba al Estado hacia su propia transformación.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Obviamente, la ponderación conjunta (Gobierno Central, prefecturas, municipios y autonomías indígenas) tiende a subir las simpatías, aunque con un porcentaje total aún menor al 50%. No cabe mayor comentario que el de reafirmar, desde la percepción municipal, que el proceso, en cierto modo, camina en forma dispersa. No hay un actor o un conjunto de actores que superen este posible resquemor observado. Las señales se diluyen aún más a decir de un concejal de Uriondo:

Asimismo, las diferencias departamentales tampoco parecen muy considerables. En general, en 6 departamentos la opción “de acuerdo” es la predominante, aunque con grandes variaciones (en La Paz 52%, Cochabamba 50%, Oruro 66%, Beni 52%, Pando y Tarija con menos de la mitad, 45 y 35%, respectivamente). En Santa Cruz y Potosí, la opción más alta es “poco de acuerdo” (36 y 50%, respectivamente) y finalmente con la opción “nada de acuerdo” como opción más alta, está Chuquisaca. No se pueden tener regularidades muy claras. Es verdad que en Tarija, no obstante la opción “de acuerdo” es mayoritaria, lo cierto es que no hay un claro predominio de esta opción. Y, es que ya vimos que en este departamento hay más “hiperprefecturalismo” por cuestión de peso fiscal (la prefectura recibe hasta más de cinco veces más que los municipios), pero también un “hipermunicipalismo” en relación a otros departamentos. La riqueza del gas si bien se va como regalía a la prefectura, sigue beneficiando a los municipios tarijeños. Por lo tanto, son estas identidades las predominantes en este departamento más que la lógica “ideal” de un liderazgo compartido. Seguramente sucede lo propio en Santa Cruz que si bien acepta un liderazgo intradepartamental compartido, difícilmente acepta proceder de la misma manera con el Gobierno Central. En Chuquisaca parece reinar un equilibrio que posiblemente pueda convertirse en “catastrófico”. Ni el gobierno central puede tener plena cabida en el departamento, ni la prefectura puede llegar a desplegar todo su poder. Hay un empate poco auspicio que deriva en la existencia de respuestas tripartitas con igual apoyo a las tres opciones existentes. Vale decir, el rechazo urbano al gobierno central y el rechazo rural a la prefectura impiden pensar en la posibilidad de una opción de relevancia compartida como es la que se plantea en la pregunta. Quizás ese mismo motivo explique el apoyo a la opción “de acuerdo” en La Paz y/o Cochabamba (52 y 50%). En ambos departamentos hay una inclinación por el gobierno central, tanto como por las autonomías, aunque aún existe cierto recelo hacia las prefecturas que estaban copadas por prefectos de oposición hasta el Referéndum Revocatorio de agosto de 2008. Ello evitaría mayor contundencia en el apoyo a esta relevancia compartida.

103

6.

La relevancia de nadie. ¿Existe una descentralización que no tenga actores relevantes?

Tabla Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

43

Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

8

10

7

8

8

22

19

23

22

64

66

64

6

5

100% 396

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

14

14

4

5

6

5

15

22

18

10

32

30

17

15

15

30

35

64

64

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58

45

70

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64

66

45

6

6

5

3

5

6

20

6

6

5

10

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

Pando 10

Gráfico 28 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 66

64

64

64

De acuerdo Poco de acuerdo 23

19

Nada de acuerdo Ns/Nr

10

7

5

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

104

22

22

6

8

6

Urbanos

Tipo de Municipio

8

Rurales

5

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Desde un primer momento se pronosticó un mayor rechazo hacia la pregunta. Sin embargo, la intención era, precisamente, lograr comprobar si en la coyuntura prevalece cierta anomia que impide que sobresalga algún actor relevante que más o menos ayude a orientar el proceso. La pregunta, por ende, apuntaba a observar la orfandad (o no) de la dinámica autonómica en curso.

Estos datos quizás sugieren que, si bien las respuestas previas observaban una carencia clara de un liderazgo predominante, eso no implica que no haya la sensación de que “alguien” domina el proceso o “alguien” es más relevante en determinado momento. Posiblemente este 8% decantado por la opción “nadie es el actor más relevante del proceso” demuestre que en verdad sí hay actores que son más relevantes, pero no de forma indefinida, sino fluctuante. Eso explicaría esta aparente contradicción entre, por un lado, no creer en una opción que siquiera sobrepase el 50% y ésta que vemos, por otro lado, que tácitamente cree en la existencia de actores relevantes. Seguramente, la respuesta más certera es que en este momento y de cara al futuro no hay ni habrá actores relevantes hegemónicos. Persiste menos la idea en la percepción de las autoridades municipales de un actor que domine a otros en forma consecutiva que la tesis de una “hegemonía del empate”67 que no es sino una hegemonía de la deliberación permanente, sin ganadores ni perdedores (absolutos). ¿Significa ello que no habrá un liderazgo decisivo en los años que vienen de remodelación de la descentralización? Y, por lo tanto, ¿qué no hay confusión, sino claridad de que la dinámica es cambiante en forma sistemática? Definitivamente no. Ya se ha explicado que la percepción existente, incapaz de ver actores relevantes en el proceso (al menos con porcentajes que pudiesen estar por encima de la mitad absoluta) resulta de la comprensión de estar frente a una dinámica, muchas veces, caótica y hasta autodestructiva –con un gobierno central enfrentado permanentemente con las prefecturas- que exige un liderazgo claro. Sin embargo, también parece ser cierta la interpretación de esta realidad “sin liderazgos claros” como un hecho que pone sobre el tapete la misma noción de liderazgo, entendido menos como una posición de dominio sobre otros que la destreza política para decidir permanentemente en forma concertada con diversos focos estatales descentralizados y desconcentrados. Es parte de lo que se denomina en teoría del desarrollo local la “geometría variable”, compuesta de diversos elementos influyéndose constantemente sin que rija un centro único y definitivo.68 Ello sería afín, creemos, a una descentralización triterritorial asimétrica.

67

68

Jorge Lazarte, “Lo catastrófico del “empate catastrófico”, en Peripecias No. 14 del 17 de septiembre de 2008. Como bien ilustra Rafael López (comunicación personal de abril de 2010), se trata de un empate entre el culto excesivo al municipalismo, un posible recelo y hasta resentimiento respecto al departamentalismo y un temor frente al posible avasallamiento del nivel central. José Arocena, El desarrollo local. Un desafío contemporáneo, Nueva Sociedad, Caracas, 1995, cap. 2.

105

Gráfico 29 Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en este proceso”

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Ns/Nr

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Nada de acuerdo

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Be

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Po

Poco de acuerdo

Esta tesis encuentra respaldo en todos los departamentos con excepción de Tarija y Pando. En todos ellos, hay un rechazo –están “nada de acuerdo”- a la posibilidad de que no haya hoy en día un actor relevante. Posiblemente intuyen este liderazgo fluctuante más que propiamente una carencia de liderazgo. Es una hipótesis que requiere de mayor comprobación futura.

7.

El lugar de las autonomías regionales: ¿hacia un modo de estado tetraterritorial? Hasta aquí no parece haber duda de que el modo de estado triterritorial con asimetría de carácter indígena parece encaminarse como una opción aceptada por las autoridades municipales. En ese contexto, ¿qué lugar le queda a la autonomía departamental? Recuérdese que en el proyecto de CPE aprobado en diciembre de 2007 en Oruro (CPE 1), se contempló la presencia de la autonomía regional con facultades de conformar su propia Asamblea y sin mayor diferenciación con sus pares municipal y departamental. Esta situación fue modificada el 21 de octubre de 2008 en las reformas constitucionales realizadas por el Congreso de la República. Este nuevo proyecto aprobado por voto en 25 de enero de 2009 (CPE 2) reconoce la existencia de las regiones, aunque no como niveles de gobierno, sino como unidades de planificación. No fue así desde un principio. En realidad, la CPE1 tendía a visualizar a la región como territorio y no como espacio.69 Vale decir, como un (casi) nivel adicional de gobierno y no como mera unidad desconcentrada del gobierno departamental, con lo que el modo de estado compuesto 69

106

Ibid., pp. 29-33.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

80

De acuerdo

boliviano adquiría un formato de fortaleza inusitada, que posiblemente aproximaba su diseño a una tetraterritorialidad. Quizás sea exagerado atribuir este alcance a la CPE1, aunque no por ello es de desconocer la intención política del delineamiento regional. La descentralización en América Latina ha tenido su origen menos en consideraciones técnicas que propiamente políticas, destinadas a consolidar amplias franjas territoriales a favor de los diseñadores así como a debilitar a los opositores.70 Así lo contempló un estudio sobre el nacimiento de la LPP, norma que relegaba al menos una década de discusión sobre una posible descentralización departamental –la era “departamentalista” había sido la predominante desde 1972, año en que se da a luz el Decreto Supremo de organización prefectural, hasta 1994 cuando se promulga la Ley de Participación Popular71- para adentrarse en una nueva fase de priorización de lo municipal, consagrada a favorecer al MNR y menguar el poder de los comités cívicos.72 Los más de 20 anteproyectos de ley sobre una posible descentralización hacia los nueve departamentos fueron debidamente archivados73 haciendo del municipio el centro del debate y el eje de la descentralización en curso. Una descentralización que pocos configuraron con los municipios como los bastiones del proceso en ciernes.74 Entre esos pocos, sin embargo, estuvo el MNR con su líder Sánchez de Lozada, capaz de reconocer la llegada tradicional de su partido hacia áreas rurales que tendría en la LPP su continuidad y corroboración. La motivación, por ende, fue hacer calzar los bastiones clásicos del MNR con el diseño “pro” rural de la Ley. No es por ello extraño el inicio tecnocrático de esta ley75 que apuntaba, por ello, entre otros elementos de buena fe dispuestos por sus autores, posiblemente a consolidar su musculatura electoral. Con similar talante el MAS decidió atenuar la incidencia prefectural, promoviendo la creación de las regiones. El propósito no fue sino restar peso al dominio de las autoridades departamentales sobre todo el departamento.76 Más allá de aquellas argumentaciones exhaustivas dispuestas a dar legitimidad técnica al nacimiento de las regiones –“responden a las mancomunidades, permiten impulsar territorios geoeconómicamente afines”; “reducen los costos con economía de escala funcionales a una planificación agregada”, etc.- lo cierto es que la intencionalidad fue política. La descentralización así, aún revestida de coberturas “racionales”, se convertía nuevamente en una herramienta de “lucha por el poder” a favor de determinados sectores. En términos simples, establecer gobernaciones regionales dentro de un departamento, hacía de la prefectura poco más que un mero municipio urbano aunque sin las potestades del municipio capitalino, verdadero detentador del poder en la jurisdicción urbana. Alfred Montero y David Samuels (ed.), Decentralization and Democracy in Latin America, University of Notre Dame Press, Indiana-Estados Unidos, 2004. 71 Franz Barrios Suvelza, El Estado triterritorial…ob.cit., pp. 99-111. 72 Kathleen O´Neill, ob.cit., cap..5. 73 Gabriel Peláez, ob.cit., cap. III. 74 Una excepción es Carlos Hugo Molina, La descentralización imposible y la alternativa municipal, Ed. El País, Santa Cruz, 1994. Asimismo Laurent Thevoz sostiene la tesis de que las discusiones sobre la descentralización departamental nunca fueron propiamente departamentalistas. Casi siempre habían contemplado la posibilidad municipal; cf. la entrevista a L. Thevoz en Diego Ayo (coordinador y entrevistador), Voces…ob.cit. 75 José Blanes y Diego Ayo, “Participación social y modernización del Estado en Bolivia”, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojas de la participación. ¿Más Estado o más sociedad?, Diakonia, La Paz, 1999, pp. 52-8. 76 Diego Ayo, “La descentralización en Bolivia”, en Opiniones y Análisis No 85, FUNDEMOS-Fundación Hanns Seidel, La Paz, 2007. 70

107

Con este antecedente conviene leer la redacción de la CPE1 (Art. 281, I)

El añadido del artículo 282: “El gobierno de la región se conforma de una Asamblea Regional y un Órgano Ejecutivo presidido por un gobernador.” Sin embargo, en la CPE2 se establece (Art. 280) que la región no debe trascender los límites departamentales, además de constituirse no más que en espacios de planificación y gestión. Vale decir, se resta el poder ciertamente desmedido de la CPE1 eliminando, de este modo, la figura de “gobernador regional” (Art.271) para pasar a ser, aunque ello no se menciona en la CPE2, un gerente regional, designado por el gobernador departamental en lo que deviene una dinámica de desconcentración, y no de descentralización, que consigue afianzarse luego de algunos años de aplicación relativamente exitosa en departamentos como Santa Cruz o Beni aunque de menor contundencia en departamentos como Cochabamba y/o Oruro.77 A este diseño se agrega, asimismo, la posibilidad de crear regiones metropolitanas en las conurbaciones mayores a 500 mil habitantes que habían sido olvidadas en la CPE1 de sesgo hiperruralista. No obstante, la presencia de, aproximadamente, tres de cada cinco bolivianos en áreas urbanas y al menos dos de cada cinco en regiones metropolitanas,78 el énfasis indigenista de la constitución de Oruro “descuidó” este detalle. Por ende, se atenuó la lógica de hegemonía política circunstancial del MAS de la CPE1 por un equilibrio de poder, poco estable pero ciertamente menos vertical que el existente en el documento de Oruro. Con estos antecedentes, podemos pasar a la pregunta.

77 78

108

Al respecto, cf. Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentración Prefectural en Bolivia: Teoría y Práctica de la desconcentración, del ordenamiento espacial y de la cuestión regional, GTZ, La Paz, 2008. José Blanes, Bolivia: áreas metropolitanas en clave de desarrollo y autonomía, Fundación Friedrich Ebert, La Paz, 2006, p. 120.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“La región se constituye por voluntad ciudadana, unión de municipios con continuidad geográfica, que compartan culturas, lenguas, historia, economía y ecosistemas complementarios. La Ley definirá los procedimientos para su conformación, sus competencias serán conferidas por dos tercios de votos del total de miembros del Concejo Departamental” (I)

Tabla Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”

44

Total

Alcaldes

Concejales

55

51

56

61

52

21

19

22

16

21

24

21

2

7

100% 396

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

45

55

49

60

57

55

76

68

45

25

18

10

29

20

26

38

15

11

20

23

21

35

31

20

20

15

8

9

18

35

1

1

2

2

5

2

100%

100%

100%

100%

100%

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100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

2

Pando

2

Gráfico 30 Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”

De acuerdo

61

56

52

51

Poco de acuerdo

24

Nada de acuerdo

25

23

22 21

19

16 7 1

21

2

1

Ns/Nr Alcaldes

Concejales

Urbanos

Rurales

Como se observa, los alcaldes (51%) y concejales (56%) tanto las autoridades urbanas (61%) como rurales (52%) abogan por la opción “de acuerdo” a la propuesta de creación de las “autonomías regionales”. Sólo una porción de poco más de la quinta parte de autoridades se apega por la opción “nada de acuerdo”, lo que lleva a sentar una primera conclusión: el temor predominante en las opiniones sobre las regiones no necesariamente es compartida por las autoridades ediles. En todos los casos, más de la mitad de ellas están a favor de esta medida.

109

Se podría abundar más seguramente sobre lo mismo, pero lo cierto, que requiere ser enfatizado, es que no hay propiamente una aversión a la constitución de regiones. Es obvio que no hay un claro conocimiento de los contenidos. Posiblemente no se comprenda aún el alcance ambicioso que podrían llegar a alcanzar las regiones de aquí en adelante. Quizás no se distingue con notoria precisión entre una región como simple unidad desconcentrada del departamento y una región con capacidad gubernativa, vale decir, su propia asamblea y recursos propios (como los del Chaco). Y, es que el problema no es del “poco conocimiento” que puedan tener o no las autoridades municipales. El problema es general al país en su conjunto. Mientras no se cuente con una ley al respecto, es cierto que no puede haber plena claridad y, en ese sentido, prima la buena fe o la cercanía (o no) al gobierno central. Veamos los datos a nivel departamental.

110

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De todos modos, los “escépticos”, entre los “poco de acuerdo” y los “nada de acuerdo” suman siempre poco más del 40%. Vale decir, hay una gruesa porción que o se opone o acepta la moción con cierta reticencia. Sin embargo, hay diversas explicaciones que pueden explicar estos porcentajes. Por un lado, las autoridades municipales ya son duchas en la creación y funcionamiento de mancomunidades que, posiblemente, desde su percepción sean las regiones a las que hace referencia la pregunta. Por otro lado, hay en el país una verdadera conciencia regional intradepartamental. En entrevistas con autoridades cochabambinas, aunque este rasgo es, con seguridad, generalizable al país en su conjunto, identifican a sus departamentos de acuerdo a sus regiones: “los del Cono Sur”, “los del Trópico”, “los del Valle Alto”, etc. No es pues algo extraño a su cotidianidad. Seguramente, lo es menos, gracias al ejemplo, muy visible, de El Chaco que debido a ser el bastión hidrocarburífero nacional ha quedado muy expuesto como un territorio con identidad propia. Por ende, como una región con derecho a constituirse en algo más que un área geográfica. Vale decir, a partir de la experiencia del Chaco hay una dilatada conciencia respecto a la posibilidad de asumir similares prerrogativas a las chaqueñas para sacar provecho de los recursos naturales del propio territorio como por ejemplo en el Norte de La Paz que se visualiza como región en función al petróleo que se cree puede existir o Lípez que tiene similar visión de si mismo gracias al Salar de Uyuni que se encuentra en su perímetro. Tampoco es de desconocer que en determinados departamentos se planificó sobre parámetros regionales como en CORDECRUZ (en Santa Cruz) que lo hizo tomando en cuenta la región del Chaco, los Valles Mesotérmicos, la Chuquitania, etc; o en La Paz en una específica región (el Plan Ingavi).

Gráfico 31 Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales” 76 68

De acuerdo

60

55

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2

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20

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15

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Ns/Nr

20 20

20

18

35

26

Pa

29

Or

31

Ta

35

Nada de acuerdo

55

49

45

Poco de acuerdo

57

A decir verdad, los datos no ofrecen certezas adicionales. Pudimos haber sostenido la hipótesis de que los departamentos más cercanos al gobierno central, darían mayor apoyo a las regiones, casi como efecto colateral del mayor apoyo dado a la CPE en su conjunto. Sin embargo, no es el caso en tanto Tarija o Beni apoyan la opción “de acuerdo” con porcentajes ciertamente altos (60 y 68%). Y con casi similar fervor, Oruro y Potosí apoya la misma opción (57 y 55%). Asimismo, Chuquisaca está a la cabeza en el apoyo a “de acuerdo” (76%). Y los otros departamentos si bien tienen porcentajes menores en la misma opción, ninguno se aleja demasiado de la mitad. Ello deja quizás la posibilidad de que no obstante las restricciones constitucionales logradas, el camino hacia una tetraterritorialidad está expedito. Téngase presente que si bien se contempló finalmente la condición de la región como unidad desconcentrada y no como nivel de gobierno, es necesario apuntar que la amplitud de derechos que se otorga a las posibles autonomías indígenas, podría terminar por convertir cada región en una región indígena prácticamente liberada de los “requisitos” y limitaciones estipuladas para ser región y, por ello, con una condición de hecho de nivel gubernativo más que de espacio de planificación. Vale decir, como región no indígena sería no más que un espacio desconcentrado pero como región indígena sería un nivel de autogobierno, lo que terminaría por definir un modo de Estado, en la práctica misma, a pesar de lo declarado constitucionalmente, tetraterritorial.

111

Síntesis En suma, hasta aquí se pueden esbozar algunos elementos decisivos en la marcha del proceso �� ������������������ ���� ���� ������ La descentralización no puede ya “ningunear” a los municipios. No hay posibilidad de erigir un modo de Estado que prescinda de ellos o los subordine a los gobiernos departamentales y/o al mismo gobierno central. Ello deriva en la percepción generalizada, previa a la misma aprobación constitucional que ratifica esta mirada, de que se tiende a consolidar una estructura descentralizada triterritorial. Bolivia sienta las bases, de acuerdo a la percepción municipal, de un modo de estado triterritorial. Sin embargo, la versión inversa es igualmente correcta: no se puede pensar ya en un esquema de bisegmentación municipal (“municipalismo extremo”). Ya los municipios no son el centro de la descentralización. La conformación del proceso es policéntrica y el municipio es un engranaje más de un montaje mayor. Por ende, la opción de descentralización bisegmentada municipal no es ya más la dominante como lo fue desde la promulgación de la LPP hasta la elección de prefectos o quizás antes, desde la promulgación de la Ley de Hidrocarburos.

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�� ����������������� ������ � �� ������ ������� El convencimiento de ir hacia un modelo autonómico no escatima la necesidad de tener al frente de este proceso a un gobierno central fuerte. Lo que posibilita sentar la diferencia, no siempre presente en las opiniones de defensa a la autonomía, referida a que defender como ideal la tesis de un centro fuerte no es defender al centralismo, así como la inexistencia de un centro como actor relevante de la descentralización no es sinónimo de “buena descentralización” sin interferencias “desde arriba”. Sin embargo, ello no se produce como excluyente de opciones más incluyentes (incluyentes de otras autonomías), lo que desestima creer que el modelo de descentralización boliviano podría tender a una descentralización tenue o desconcentración radical (con el gobierno central como actor preeminente).

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�� ������ ����� ���� �� ������ �� ���� �� �������������� El nivel departamental no es un nivel que genere “amor a primera vista” entre las autoridades municipales. Al parecer predomina aún cierta suspicacia respecto a su “reciente” aparición. Más simpatía despierta el gobierno central. Es evidente, en todo caso, una mayor cercanía a su existencia en los gobiernos municipales de los departamentos afines a la autonomía departamental (los departamentos de la llamada “Media Luna”) en especial Tarija y Santa Cruz, lo que no impide intuir, en general, que aún resta como desafío hacia las prefecturas el aproximarse más a los municipios. Ello plantea todavía la posible diferenciación que puede haber entre la aceptación legal de la triterritorialidad y su funcionamiento práctico. En los hechos esta mayor cercanía municipal al nivel central podría opacar la presencia departamental y, en su defecto, producir

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

112

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cierta tensión que inhiba la consecución misma del modelo tripartito consolidando de facto una descentralización bisegmentada a favor de los municipios. �

��� ���������� ��������������� � �� ���� ������ �� ������������� ���������� No hay una predisposición “natural” a aceptar la noción de “autonomías indígenas” que encuentran incluso menor legitimidad que aquellas departamentales. Ello puede ser tanto por desconocimiento a su alcance y puesta en marcha como por temor a ver “avasalladas” sus propias jurisdicciones territoriales municipales. De todos modos, su sola mención ya es un dato relevante que hace, seguramente, incuestionable el avance hacia un modelo triterritorial asimétrico (de asimetría diferencial), esto es, sólo con tres niveles de gobierno (central, departamental y municipal), pero tres niveles propensos a adquirir un formato indígena o no indígena. La triterritorialidad asume una complejidad muy propia del proceso histórico impulsado desde el año 2000 con variantes municipales (municipio indígena versus municipio no indígena) y seguramente regionales (indígenas y no indígenas) e incluso departamentales (indígenas y no indígenas).

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�� ��������� �� �� ����������������� �� ����� ������ ������ ����������� �� ��������� fluido y múltiple. Las opiniones de las autoridades municipales otorgan escaso apoyo al gobierno central, departamental, municipal y/o indígena como actores relevantes de la descentralización. En el mejor escenario el apoyo es de poco más del 50% a la prefectura como el actor más relevante, pero no más. Ello delata la percepción de que no hay un liderazgo claro en el proceso de descentralización. Y, por otro lado, apunta simultáneamente a la consolidación no de un liderazgo consecutivo y permanente, sino de uno compartido y, por ende, fluido, donde en algunos momentos el gobierno central es más relevante y en otros lo es el gobierno municipal o el gobierno departamental. Varía la percepción según las circunstancia, denotando la existencia de una “hegemonía de la concertación”. Esta versatilidad en el liderazgo supone la necesidad, igualmente permanente, de tener que conciliar criterios entre todos los niveles en forma recurrente. Tesis que confirma la conclusión de cierre de este acápite: el modelo de descentralización, desde la percepción municipal, tiene a sedimentar una descentralización triterritorial pero de contextura asimétrica, es decir, con engranajes consociativos propios de una descentralización indígena.

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�� ������ ���������������� ����������� Posiblemente este sea el destino tácitamente aceptado por las autoridades municipales. Un modo de Estado compuesto pero con las características a) de tener no sólo tres sino cuatro niveles de gobierno, b) siendo el cuarto nivel “la región” que aunque legalmente no es un nivel, en los hechos iría adquiriendo esta configuración y c) añadiendo a ello el rasgo consociativo de la realidad boliviana que le da el calificativo de asimétrico.

113

Capítulo

3

POBRES Y DESIGUALES ANTES DE LA LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR: ¿POBRES Y DESIGUALES DESPUÉS DE CASI DÉCADA Y MEDIA DE LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR?

Pobres y desiguales antes de la Ley de Participación Popular: ¿pobres y desiguales después de casi década y media de Ley de Participación Popular?

En este capítulo se procura conocer la opinión de las autoridades municipales respecto a si la LPP ha logrado “luchar” eficazmente contra la pobreza. Y analizar, a partir de esa mirada municipal, si efectivamente se lo logró.

117

1.

Los alcaldes y concejales opinan: la vida es mejor que antes de la LPP Pasemos a ver qué opinan los alcaldes y concejales municipales.

45

Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida de forma substancial” Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Tipo de autoridad Alcaldes

Concejales

67

80

64

64

69

26

15

28

28

7

5

7

100%

100%

396

59

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

79

67

64

85

55

73

73

66

25

25

17

24

35

10

38

18

27

18

50

9

6

5

10

1

5

6

10

16

25

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

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100%

100%

100%

100%

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

Pando

Ns/Nr total en % Nº de Casos

Gráfico 32 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida de forma substancial”

80 64

69

64

De acuerdo

28 Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

118

15

Alcaldes

28 9

7

5

Concejales

Tipo de Autoridad

15

Urbanos

Tipo de Municipio

6

Rurales

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

La mayoría de los entrevistados respondieron de acuerdo con la afirmación (67% del total). Sin embargo existen variaciones que vale la pena analizar. En primer lugar llama la atención la diferencia en las respuestas que dieron los alcaldes, quienes se adscriben a la afirmación en un 80%, mientras que los concejales lo hacen en un 64%. Esta variación puede deberse a que la autoridad ejecutiva municipal es la máxima cabeza que decide sobre la inversión pública y, en consecuencia, su percepción sobre la mejora en la calidad de vida de la población, gracias al proceso de participación popular, será, en consecuencia, bastante positiva, pues, indirectamente, implica una valoración de la gestión propia. Ya los concejales pueden tener mayor distancia en la evaluación de los efectos de la LPP en la mejora de la calidad de vida de la población e incluso pueden tener un sesgo a la inversa y descalificar los efectos positivos de la reforma como forma de descalificar la gestión de administraciones de las que son opositores. En lo que hace a las variaciones interdepartamentales, se puede observar lo siguiente:

Gráfico 33 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida de forma substancial” 85 79

De acuerdo

73 67

73 66

64 55

50

Poco de acuerdo

38

35

27

24

Nada de acuerdo

25 18

18

17 10

10 5

1

10

6

5

25

16

0

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Ns/Nr

Encontramos un primer grupo con una alta valoración de los efectos de LPP en los departamentos del sur (Tarija 85%, Chuquisaca 73% y Potosí 73%) y en Santa Cruz (79%). Todos ellos por encima del 70% en la opción “de acuerdo” con que “la población ha mejorado su vida en forma substancial”. Un segundo grupo, en esta misma opción, consigna porcentajes que rondan los dos tercios: Beni (66%), La Paz (67%) y Cochabamba (64%). Un tercer grupo, con solamente Oruro, muestra un 55% de apoyo a esa opción y además un 38% que está

119

“poco de acuerdo” con la afirmación. Y, a distancia, en un cuarto grupo, conformado sólo por Pando, se observa que sólo un 25% está a favor de la opción “de acuerdo”, empatando con la opción “nada de acuerdo” con similar porcentaje, mientras la opción “poco de acuerdo” tiene un mayoritario 50%.

Hay, de todos modos, más allá de los matices un relativo acuerdo respecto a que la LPP logró “mejorar substancialmente la vida de la población”. Veamos qué dicen los datos.

79

120

Entrevista con experto alemán Arnold Lander.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

No es fácil obtener conclusiones claras al respecto. Existe la tentación de pensar, en el caso de Pando, que la opinión de las autoridades se debe a que dado que la población pandina es muy reducida –sólo Cobija tienen una población mayor a cinco mil habitantes-, los recursos por coparticipación poco han podido hacer para resolver los problemas. En municipios tan reducidos demográficamente, los recursos no llegan a cubrir, siquiera, los salarios (adecuados) de los funcionarios (ni del alcalde), lo que impide que se pueda tener una inversión pública incisiva. Es también el caso de Oruro, que es el segundo departamento con mayor cantidad de municipios con menos de cinco mil habitantes, y que, igualmente, se muestra como el segundo departamento menos contento con la opción “de acuerdo”. Asimismo, del otro lado, no parece extraño que Tarija se muestre como el departamento más afín a la opción “de acuerdo”. Y es que la masiva entrada de recursos fiscales desde antes de la Ley de Hidrocarburos ha convertido a este departamento en el más beneficiado. En otros casos, como en el de Santa Cruz se puede creer que no sólo existe un generalizado optimismo con esta reforma, que por lo común, como veremos más adelante, tiende a ser mayor en otras respuestas a otros departamentos, sino en la, verdaderamente, adecuada labor de su Asociación de Municipios, que fue catalogada como la de mayor eficiencia en algún estudio realizado, habiendo logrado generar un sólida mística municipalista posiblemente de mayor cohesión intradepartamental que en el resto de departamentos (seguramente con excepción de Tarija).79 En el caso de Potosí, parece confirmarse la correlación “mayor ruralidad=mayor satisfacción” con el proceso. Téngase en cuenta que este departamento aun tiene una población mayoritariamente rural en más de dos terceras partes.

2.

El entusiasmo de los albores: la LPP y los recursos fiscales en curso como seguro mecanismo de mejora de la vida. En principio conviene recordar el entusiasmo desbordante de los inicios del proceso en boca de una de las personalidades más sobresalientes de aquella coalición de gobierno MNR/MBL, perteneciente, precisamente, a este último partido: “Esta ley no es solamente una propuesta de carácter superestructural para enfrentar el problema conceptual de la democracia, es también un instrumento para enfrentar con radicalidad la extrema pobreza en nuestro país, porque genera las bases irreversibles de la equidad en la asignación de recursos y cambia, por tanto, la historia republicana”.80 Es evidente que semejante optimismo dista de lo ocurrido posteriormente, pero tampoco deja de tener una alta dosis de verdad. A decir de las cifras fiscales, se debe comulgar con este talante tan positivo, teniendo en cuenta que en 1994 se procedió a una importante reasignación de las transferencias por coparticipación de los impuestos nacionales que hasta entonces beneficiaba a todos los municipios del país –seguramente no más de 30- con el 10% del monto fiscal total, frente a poco más del 90% que tenía como destino final a 9 gobiernos municipales de las capitales urbanas. Desde entonces, las transferencias por coparticipación pasaron de 62 millones de dólares en 1994 a 165 millones en 2003, descontando que el 90% de los municipios del país pasaron de no recibir absolutamente nada a tener montos fijos por concepto de transferencias automáticas.81 A lo que se agregaron las transferencias acordadas en el Diálogo Nacional 2000 denominadas “recursos HIPC” que permitieron que en ese último año se recibiera en cuentas municipales 221 millones. Adicionalmente, el Directorio Único de Fondos (DUF) a través del Fondo Productivo y Social (FPS) y el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) financiaron 70 millones de dólares, haciendo un volumen total de 290 millones de dólares que junto a los ingresos propios recaudados, fundamentalmente, en municipios urbanos capitalinos por un monto de 130 millones, sumaron un final de 420 millones de dólares manejados en el espacio municipal.82 Precisamente, por este volumen transferido, el mismo autor concluye afirmando que “….es una de las razones para que el país hubiese reducido sus niveles de pobreza de manera tan importante en el periodo 1992-2001 del 70,9% en este primer año a 58,6%”.83 Téngase en cuenta el cambio ocurrido en el patrón de la estructura sectorial de la inversión pública. Antes de la LPP el país tenía un nivel de inversión social inferior al 20%. Las medidas descentralizadoras además del retiro del Estado de la actividad productiva y 80 81

82 83

Miguel Urioste, ¿Valió la pena? Cuatro años de gobierno, Huellas, La Paz, 1997, p. 16. Esto se halla bien desarrollado en Jean Paul Faguet, “Does decentralization increase government responsiveness to local needs? Decentralization and public investment in Bolivia”. Centre for Economic Performance, Discussion Paper No. 999.London School of Economics, 2000. José Antonio Terán, “Para seguir avanzando en el proceso de descentralización. Propuestas para mejorar la participación popular”, en Opiniones y Análisis No 69, FUNDEMOS- Fundación Hanns Seidel, La Paz, 2004, p. 184-5. Ibid., p.186.

121

empresarial modificaron esta estructura en el periodo 1995-2003, logrando una inversión social que representó aproximadamente el 50% de la inversión pública total.84 En otro estudio los datos son aún más prometedores:

Para obtener más precisión, se debe desagregar del gasto propiamente social (vivienda, salud, educación y saneamiento básico) un 39%, y el resto, de cerca a otro 39%, destinado a infraestructura (con caminos como el principal rubro con poco más del 80% de esta partida). Estas cifras no variaron hasta el año 2006, a 12 años de implementación de esta ley, consignando de 2000 a 2006 un 46% del total de la inversión pública nacional desde los municipios, 36% desde el gobierno central y 17% desde las prefecturas.86 De ese modo, el mérito residiría en haber llevado ingentes cantidades de recursos al área rural tradicionalmente excluida. En estas transferencias automáticas masivas estaría pues la validez de esta norma.87 Así, además, se conseguiría cerrar, en gran medida, las brechas interregionales existentes como primer efecto inmediato de mayor equidad.88 Alguna evaluación corrobora, aún en 2005, esta orientación analítica, anclando su mirada en este primer momento, este momento fundacional en la descentralización municipal: “….antes sólo 24 municipios recibían recursos. Ahora son 327 los municipios que reciben recursos….antes sólo el 3% de la inversión pública tenía naturaleza municipal. Ahora, más del 30% con la transferencia del 20% de la coparticipación tributaria y con la transferencia del 100% de los impuestos a inmuebles, vehículos y transferencias”.89 Más allá de la relativa veracidad de estas cifras,90 resulta ciertamente insuficiente que a década y media de implementación de la dinámica municipal se repita esta estrofa de “éxito” de la fase de despegue de la ley en forma reiterativa, excluyendo los efectos ocurridos en los siguientes años y, por ende, desconociendo otras certezas menos auspiciosas (y simples) desatadas. Festejar el nacimiento de la criatura a más de un lustro de su nacimiento se 84 85 86 87 88 89 90

122

Ibid., p. 187. Ventana Ciudadana 24 en La Razón del 13 de mayo de 2005, p. C4. Datos de la FAM presentados en el portal de FORODAC http://www.descentralizacion.org.bo/upload/656.pdf. Mario Galindo, “La Participación Popular y la descentralización administrativa”, en Fundación Milenio, Las reformas estructurales en Bolivia, La Paz, 1998, pp. 226-32 Scarlet Escalante, La Participación Popular y sus efectos sobre la equidad (documento de trabajo), UDAPSO, La Paz, 1997 Roberto Barbery, Participación popular, descentralización y autonomías departamentales en Bolivia, PADEM, La Paz, 2005, p.21. Decimos “relativa veracidad” pues a más de una década de implementación de la LPP, Barbery, que a la postre fue Ministro de Participación Popular, desconoce que los recursos HIPC incrementaron esta cifra que el autor no varía en su discurso desde los albores del proceso.

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“De 1992 al 2002, el gasto social que contempla salud, educación, saneamiento básico y urbanismo y vivienda, además de la inversión en infraestructura, con aportes para transporte, energía, comunicaciones y recursos hídricos, sumaron 4.714,3 millones de dólares, o sea un 78,3 por ciento de 6.024,5 millones de dólares invertidos en un periodo de 11 años.”.85

convierte en una muletilla acrítica que termina reforzándose con una evaluación instrumental no menos insuficiente: “Con estos datos bastaría para plantear una realidad completamente diferente el año 2005. Sin embargo, los cambios generados por la LPP apenas comienzan ahí. Porque además hay: 327 comités de vigilancia, más de 20 mil personalidades jurídicas reconocidas a comunidades campesinas y juntas vecinales….70 mancomunidades municipales, 9 asociaciones departamentales de municipios y una Asociación de Municipios de Bolivia (AMB) y una Federación de Asociaciones de Municipios (FAM)…..”91 Al evidente anacronismo del análisis se añade la óptica de evaluación de lo instrumental y no así de los efectos de esos instrumentos sobre la realidad misma. Orientación que puede ser considerada como de priorización de lo instrumental sobre lo social, falencia repetida permanentemente en la reflexión sobre la LPP, invisibilizando la verdadera pregunta que merece repetirse con el mismo denuedo: ¿vive mejor el boliviano con semejante cantidad de inventos institucionales?92

3.

La LPP y sus alcances: del entusiasmo desbordante a una mayor cautela La respuesta no necesariamente es tan benévola. Conviene mostrar la contracara de este rostro indudablemente alentador. Un análisis menos efusivo previno al respecto ya en 1997: “(Se dice que) el mérito de la LPP habría sido que por primera vez en la historia de Bolivia se llevó recursos económicos, poder político y de decisión sobre sus problemas a las áreas rurales antes excluidas”. Sobre el particular además de señalar que estamos hablando de una suma total cercana a los 70 millones de dólares en 1997 (alrededor del 1% del PIB nacional de la época equivalente al 8% del nivel de tributación nacional), la pregunta que se debe formular es la siguiente: ¿cuál fue el criterio operativo con el que se priorizó la inversión pública municipal durante el período 1993-1997 como para considerarlo un “éxito”? Suponemos que en términos generales debió ser el grado de pobreza departamental. Si tal fuera el objetivo central, ¿cómo explicar la tan baja asignación de recursos a los dos departamentos con mayor grado de depresión estructural del país como son Potosí y Oruro cuya participación en el total general pasa del 13,3% y 2,3% en 1994 a apenas el 4,4% y el 3,8% en 1997 respectivamente, los mismos que sumados no alcanzan a representar ni un 20% de la inversión municipal total 91 92

Ibid., p. 22. Esta “priorización de lo instrumental político sobre lo social” es una de las 11 debilidades del proceso que quedaron analizadas en el texto, Diego Ayo, Municipalismo y Participación Popular…op.cit., pp. 24-8.

123

asignada a los municipios relativamente más ricos como son los del departamento de Santa Cruz con un 28,9%.....¿dónde queda entonces el objetivo de buscar la reducción de la pobreza?”93

93 94 95 96

124

Eduardo Arze Cuadros, Bolivia. El programa del MNR y la Revolución Nacional, PLURAL, La Paz, 2002, pp. 491-2. Remy Prud’ Homme, The Dangers of Decentralization, Banco Mundial en The World Bank Research Observer, vol.10, No.2, agosto de 1995, pp. 201-20. Aunque debe matizarse esta tesis para el periodo pre 52. Ver el muy interesante capítulo 3 de George Gray Molina (coord.), Informe de Desarrollo Humano 2007 Bolivia, El estado del Estado, PNUD, La Paz, 2008. En lo que sigue me baso en el excelente trabajo de Werner Hernani-Limarino, Una aproximación a los cambios en el bienestar de los municipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la página web del PNUD en http://idh. pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/DesigualdadMunicipal_WHernani.pdf).

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Interesante reflexión que pone sobre el tapete el tema de fondo: no parece ser suficiente asignar recursos públicos hacia niveles subnacionales, sino que debe hacérselo con criterios menos elementales que los consignados por la coparticipación tributaria. Vale decir, si no se focaliza más en aquellas poblaciones más desatendidas, es muy probable que la tesis del teórico de la descentralización, el profesor Prud Homme, se materialice. Su tesis es ciertamente simple: la descentralización corre el riesgo de terminar acentuando las diferencias en tanto los mecanismos de transferencia fiscal no sean los adecuados.94 Y por “adecuados” se entiende la posibilidad de transferir recursos en función a criterios de “discriminación positiva”: más a los más necesitados. Ya veremos que eso es lo que se hizo en Bolivia desde la Ley del Diálogo aunque en forma muy tenue. Por de pronto, vale la pena seguir contrastando la preliminar percepción, por demás optimista, de las autoridades en curso. ¿Tiene razón de ser? Ya vimos que no necesariamente. Reiteremos que es incuestionable que la distribución de recursos de la LPP fue menos selectiva y arbitraria que en el pasado, signado por un exacerbado clientelismo, capaz de otorgar dinero hacia áreas subnacionales de acuerdo a parámetros fijados no sólo “desde arriba” sino las más de las veces por mera voluntad de la autoridad central de turno.95 En esta norma se visualizó, por el contrario, un rasgo muy prometedor. Se estableció otorgar “a todos por igual”, asignando a todo boliviano un monto fijo e igual, más allá de su específica condición individual. Indudablemente fue un avance que, de todas maneras, amerita una consideración menos simple que la esgrimida, como vimos, por más de un experto. La realidad pues fue menos benevolente.96 Destacan tres conclusiones. La primera conclusión pone en evidencia que ha habido una enorme disparidad en el crecimiento municipal: de 310 municipios analizados, 29 tuvieron tasas de crecimiento anual inferiores a -2,5%; otros 174 rondaron entre -2,5% y 0. Del lado positivo, se observa que 91 municipios crecieron entre 0 y 2,5% y sólo 16 lo hicieron por encima del 2,5%. La segunda conclusión es que los municipios más pobres y más ricos en 1992 continúan siendo los municipios más pobres y ricos respectivamente, delatando la persistencia en la distribución del bienestar. La tercera conclusión pone sobre el tapete el incremento de la desigualdad. No sólo se mantienen la pobreza entre aquellos municipios pobres sino que su distancia respecto a los ricos se agranda. Por ende, se ahonda la desigualdad. ¿Cómo puede ser que después de casi 15 años de aplicación de esta norma y cerca a seis mil millones de dólares invertidos en este lapso, los resultados sean menos auspiciosos de lo que sugería su inicio?

La respuesta sólo ofrece una certeza: los recursos no fueron de ningún modo dilapidados, como alguna versión tendenciosa podría suponer. Sin embargo, no fueron recursos usados estratégicamente por un Estado igualmente estratégico. Fue un Estado que más dejó llevarse que llevó (un “Estado inercial”) y que, por lo mismo, terminó por garantizar un desarrollo más intenso y sólido para algunos más que para otros. Por ende, es necesario procurar matizar la tónica tan promisoria de esta primera respuesta de las autoridades ediles. Pasemos a una segunda que quizás ofrezca más “realismo”. Es necesario tener claridad sobre este punto. ¿Se percibe a este proceso como de mejora generalizada o sólo para algunos pocos que han sabido beneficiarse más que el resto? Veamos.

Tabla

46

Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

43

25

46

43

43

41

54

38

42

16

20

15

15

0

0

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

38

57

31

50

55

48

55

34

40

40

47

14

57

25

34

43

33

36

55

16

15

29

12

25

11

10

12

27

5

0

Beni

Pando

2

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

125

Gráfico 34 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”

46

43 42

38 Poco de acuerdo

43

40

25 20 15

Nada de acuerdo

0

Ns/Nr Alcaldes

0 Concejales

16

15

0 Urbanos

0 Rurales

Un 57% del total de los entrevistados está poco o nada de acuerdo con la afirmación de que “la población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”, a diferencia de un 43% que sí está de acuerdo (No es un dato bajo). En realidad, la pregunta previa ya ponía en evidencia que un 33% estaba poco o nada de acuerdo con la afirmación de que la “LPP ha mejorado la vida de la población en forma substancial”. Posiblemente, a pesar del énfasis en el optimismo que se hizo anteriormente, haya una porción considerable de autoridades que no estén tan satisfechas. Respuesta que calzaría mejor con el mismo ánimo social que si bien pondera al Gobierno Municipal como la institución que resuelve mejor los problemas sociales, en comparación al mismo gobierno central o a las prefecturas, lo hace en una proporción tenue, mayor a la mitad del total de ciudadanos consultados. Vale decir, hay una gruesa porción de ciudadanos descontentos con el rendimiento municipal. Un 25% cree que los servicios son de mala calidad frente a un 18% que cree que son buenos y un mayoritario 58% que piensa que son regulares.97 Estudios de caso corroboran esa visión menos auspiciosa. Por ejemplo, en Santiago de Machaca, Ascensión de Guarayos y Tarata los pobladores no se sentían satisfechos en 2002 con su nivel de ingresos, denotando claramente que el municipio donde viven expone escasas condiciones para lograr una mayor superación de sus habitantes, constreñidos a migrar.98 Y son, precisamente, los datos referidos a la migración los que proporcionan pistas para entender un posible brote no de descontento con la LPP, pero si de cautela respecto a sus alcances. No es para menos este sentimiento si se

97 98

126

Luis Verdesoto y Moira Zuazo, Instituciones en boca de la gente: percepciones de la ciudadanía boliviana sobre política y territorio, Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2006, p. 125. George Gray Molina, José Carlos Campero y Verónica Querejazu, Barómetros cualitativos de pobreza, participación, gestión y transparencia municipal, Universidad Católica Boliviana-JICA, La Paz, 2002, pp. 14-5.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

54 De acuerdo

tiene en consideración que 7 de cada 10 municipios son potenciales expulsores de población, concentrados básicamente en cuatro departamentos: La Paz, Potosí, Oruro y Chuquisaca, frente a aquellos departamentos receptores: Santa Cruz, Tarija y Pando. Beni y Cochabamba se encuentran entre la recepción y la expulsión. De todos modos, sólo 15 municipios, en general aquellos de las capitales departamentales, albergan a tres de cada cinco migrantes, lo que muestra una tendencia cada vez mayor a una urbanización imparable.99 Proceso que pone en evidencia que semejante dinámica expulsora no puede ser frenada sólo por efecto del marco municipal. Es decir, el municipio no puede ser el actor protagónico en la lucha contra la pobreza. Debe quedar claro, por ende, que aunque esta norma supuso un giro fundamental en el modo de diseñar y ejecutar políticas públicas, no fue ni es propiamente una reforma pro pobre, lo que termina por consolidar la tesis de que el municipio es a lo sumo un eslabón más en esta lucha contra la pobreza.100 Conclusión que pone sobre el tapete la necesidad de comprender que este abandono rural hace absolutamente vulnerables a los municipios que quedan abarrotados de ancianos y niños como población mayoritaria.101 Se trata de una población incapaz de producir, lo que convierte a estas jurisdicciones en territorios insostenibles a no ser por efecto exclusivo de la renta estatal: “Si se relaciona la gente en edad de trabajar, convencionalmente está entre 15 y 64 años, con los menores de 15 años más los ancianos mayores de 64 años (la población dependiente, económicamente hablando), se tiene cuánta gente dependiente existe por cada trabajador. Bolivia, por ejemplo, tiene 77 personas dependientes por cada cien en edad de trabajar. El municipio de La Paz, que está en mejores condiciones, muestra sólo el 55%, lo que significa que apenas hay 5 personas dependientes por cada diez trabajadores. En municipios por lo general expulsores de población, se muestra lo contrario: elevadas tasas de dependencia, por encima del 80%, como es el caso de San Pedro de Tiquina, en La Paz. En general, la estructura piramidal de los municipios tiende a reproducir la pirámide triangular no productiva….102 En este sentido, ni siquiera la masiva inversión social podía frenar esta orientación en el desarrollo. La lógica de inversión municipal ha privilegiado el gasto social sobre el económico, fragmentando un auténtico desarrollo humano integral. Lo que a la larga tendería a hacer del inmenso uso de recursos en el área social, múltiples “elefantes blancos” desplegados por el territorio nacional, con municipios exhibiendo hermosas escuelas pero sin estudiantes o 99 Ventana Ciudadana 59, “La migración afecta al 70% de los municipios”, en La Razón del 17 de octubre de 2006. 100 JL Exeni, “La LPP una reforma pro-pobres en Bolivia”, en International IDEA, La política y la pobreza en los países andinos, International IDEA-Transparencia, Perú, 2007, pp. 164, 179. 101 Cf. el interesante ensayo de Rossana Barragán sobre este punto donde comenta acerca de la Reforma Agraria. Si bien concluye que la expulsión deja municipios con demasiada población joven y anciana también es cierto que de no migrar estas jurisdicciones se hubiesen visto envueltas en ásperas disputas por los escasos recursos existentes; cf. Rossana Barragán, “Comunidades poco imaginadas: poblaciones envejecidas y escindidas”, en Miguel Urisote, Rossana Barragán y Gonzalo Colque, Los nietos de la Reforma Agraria. Tierra y comunidad en el Altiplano de Bolivia, Fundación Tierra, La Paz, 2007, cap.1. 102 René Pereira en Ventana Ciudadana 71, “Los municipios se hacen inviables por la emigración”, en La Razón del 17 de abril de 2007, p. C4.

127

Sin embargo, hay otro elemento que debe ser considerado con el propósito de comprender este ciertamente minoritario, pero no por ello desestimable, porcentaje de respuestas adversas: la gestión municipal misma. Esta gestión, sin estar necesariamente “contagiada” por presiones clientelares, no hace uso de criterios técnicos –por ejemplo ejercicios de ecualización fiscal que distribuyan más a los más necesitados dentro del municipio, vale decir, con una lógica de discriminación positiva intramunicipal- al momento de planificar las obras a ser implementadas en el municipio. Por el contrario, prima una lógica igualitarista que determina que cada comunidad haga un cálculo exacto de su propia población y exija los “recursos que le corresponden” por esa población.107 Ello ha derivado en que se tienda a otorgar más a los menos necesitados. En estudios que veían la relación de la inversión en poblaciones urbanas frente a poblaciones rurales del mismo municipio,108 se observaba que en una tercera parte se da más al área urbana; en otra tercera parte se ofrece por igual a ambas áreas y en otra tercera porción de municipios se entrega más al área rural. Ello quiere decir que en el primer escenario se generarían en forma inmediata mayores brechas entre el área urbana y rural; en el segundo escenario de “empate”, de todas formas, el área urbana, ya poseedora de ventajas, terminaría por consolidarlas frente a su par rural; y sólo en el último escenario, se tendería a una real igualación. Sin embargo, volvamos a las respuestas desagregadas por departamento.

128

103 Cf. el sugestivo estudio de casos en Comanche y Viacha al respecto en Fidel Criales, El municipalismo en la perspectiva del desarrollo humano en Bolivia, Carrera de Ciencias Políticas, La Paz, 2003, p. 28ss; también Gabriela Toranzo, “Los recursos de la iniciativa HIPC para la reducción de la pobreza”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit (Tomo II), pp. 349-50; y Rolando Sánchez Serrano, La construcción social del poder local. Actores sociales y posibilidades de generación de opciones de futuro, El Colegio de México, México, 2005, p. 150. 104 José Luis Exeni, op.cit., p. 179, y Gabriela Toranzo, art.cit., en Diego Ayo (coord..), Municipalización…. , ob.cit., p. 350. 105 PNUD, Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Bolivia, PNUD, La Paz, 2004. 106 Así queda constatado desde los albores del proceso en el valioso trabajo de James Blackburn, Popular Participation in a Prebendal Society: a Case Study of Participatory Municipal Planning in Sucre, Bolivia (disertación doctoral no publicada), Universidad de Sussex, Inglaterra, 2000. 107 Iván Arias advertía al respecto ya en 1996; cf. I. Arias, en Gonzalo Rojas (ed), Avances y obstáculos de la Participación Popular, SNPP, 1996. 108 Ver los muy útiles trabajos de Ernesto Pérez de Rada y Veruschka Zilveti, “Análisis de la planificación participativa. ¿Quién decide sobre el uso de los recursos de inversión municipal?”, en George Gray Molina (editor), Construyendo políticas públicas locales en Bolivia, UDAPSO, La Paz, 1997, y el ensayo de Abdón Porcel y Laurent Thevoz, “Asignación, ejecución y rendición de cuentas del POA municipal”, en Gonzalo Rojas Ortuste y Laurent Thevoz (coord..), Una evaluación aprendizaje de la Ley de Participación Popular 1993-1997, Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 1998.

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modernos hospitales de segundo nivel pero sin pacientes.103 Vale decir, la lógica asistencial hegemónica hoy en día, no tiene posibilidad de consolidar un municipalismo pujante.104 Más aún, si a este esquema de distribución desequilibrado –más a lo social que a lo económico- que ha sido la característica del desarrollo humano nacional municipal,105 se suma un clientelismo ampliamente dilatado y siempre incisivo en el marco de la LPP, que desvirtúa cualquier esfuerzo por entregar recursos de acuerdo a criterios técnicos, pero sí en función a presiones corporativas y/o personales –formato que tendió a ser igualmente determinante-106, el panorama no es el mejor. En síntesis, la combinación inversión social predominante y clientelismo descentralizado, no ayuda a que los recursos incidan de mejor manera en la reducción de la pobreza, alertando al respecto a un porcentaje considerable de autoridades municipales que contestaron con cierto recelo a la pregunta formulada.

Gráfico 35 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos” 57

55 48 43

38

sa ui

o

0

Ch

uq

ni

ca

sí

5

2

0

0

to

ur

o

0

Or

ab ch Co

a

ba am

Pa La

0

12

10

Be

11 0

z

z ru aC nt Sa

12 0

40

36 27

Po

14

0

34

33

25 25

rij

15

Nada de acuerdo Ns/Nr

31

29

Ta

Poco de acuerdo

34

nd

47

55

55

50

Pa

57

De acuerdo

Existen variaciones departamentales que vale la pena analizar, así como variaciones en las respuestas entre alcaldes y concejales. Los primeros, los alcaldes, están en desacuerdo con la afirmación en un 74%, mientras que los segundos, los concejales, sólo en un 53%. Podríamos utilizar el mismo análisis empleado en la anterior pregunta para explicar la variación: los alcaldes como principales gestores de la inversión pública no estarán de acuerdo con ninguna afirmación que implique reconocer efectos negativos de la misma. Ya en lo interdepartamental, está claro que en ciertos departamentos de occidente (La Paz 57%, Oruro 55% y Chuquisaca 55%) existe una percepción mayoritaria de que la LPP habría tenido efectos inequitativos, a diferencia de la idea contraria, que tiene apoyo mayoritario en departamentos orientales (62% poco o nada de acuerdo en Santa Cruz, 63% en Beni y 60% en Pando) y en Cochabamba (69% poco o nada de acuerdo). Este parece ser un rasgo que no sólo es característico de las élites gobernantes locales, sino de la población boliviana en su conjunto, que en el oriente y en Tarija, especialmente, percibe al Gobierno Municipal de forma más optimista que en occidente. La LPP, por lo tanto, parece tener mayor cantidad de adeptos en la denominada “Media Luna” que en la región andina del país. Sin embargo, estas diferencias no ocultan el problema de fondo en el que conviene insistir. Y este no es otro que el que muestra que el 84% de alcaldes y concejales están “de acuerdo” o al menos están “poco de acuerdo” con la tesis de que “la LPP benefició sólo a algunos”.

129

4.

De la cautela al pesimismo: ¿la LPP funcionó mal? La distribución por pobreza como solución109 Conviene conocer, ahora, si las autoridades creen que esta norma, finalmente, no benefició casi a nadie. Vale decir, de la cautela se podía pasar al pesimismo.

47

Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población casi no ha mejorado nada su vida” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo

Alcaldes

Concejales

17

10

18

15

18

36

27

38

33

46

63

44

Ns/Nr

1

total en % Nº de Casos

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

12

14

13

20

21

20

12

27

20

38

41

24

45

40

23

40

39

32

30

51

44

45

62

42

35

55

40

48

41

50

1

1

0

2

Beni

Pando

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Gráfico 36 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población casi no ha mejorado nada su vida” 63

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

130

38

27

51

44

18

10

Concejales

Tipo de Autoridad

44

18

15 1

0

Alcaldes

38

33 1 Urbanos

0 Rurales

Tipo de Municipio

109 Es preciso dejar en claro que no se pretende asignarle toda la responsabilidad sobre la preservación de la pobreza al modelo fiscal vigente. Sólo se quiere, de todos modos, enfatizar que dicho modelo, indudablemente, es un factor decisivo en la denominada “lucha contra la pobreza”. No pretendemos, por ende, reinvindicar lo que Rafael López acertadamente denomina “la visión profética de los recursos públicos” (en comentario personal en abril de 2010).

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

Sólo un 17% del total de entrevistados se muestra “de acuerdo” con la afirmación de que la LPP no habría ayudado a mejorar en nada la vida de la población. Beni (27% de acuerdo) Pando, Potosí y Tarija (20% de acuerdo). En contraparte, un 82% del total se manifiesta poco o nada de acuerdo con la mencionada afirmación, dentro de los cuales cuenta el 90% de los alcaldes encuestados, el 82% de los concejales, 84% de autoridades urbanas y 82% de las rurales. Más allá de los datos departamentales analizados anteriormente, la tendencia se mantiene muy alta y uniforme a nivel de regiones. Sin embargo, siempre cabe la lectura inversa que observa que entre aquellos “de acuerdo” y al menos los “poco de acuerdo” suman un 53%. Vale decir, al menos una de cada dos autoridades municipales está “de acuerdo” o “un poco de acuerdo” con la afirmación, ciertamente negativa de que la LPP casi no mejoró la vida de la población. Es indudablemente, para esta aseveración hay siempre críticos que corroboran esta tesis de fondo. Precisamente, quien fuera Ministro de Desarrollo Sostenible en la gestión del presidente Banzer e impulsor de la Ley del Diálogo promulgada en 2001 aseveraba: “en materia de descentralización, la LPP y la Ley de Descentralización fueron pasos importantes, pero la asignación de recursos fiscales a los municipios no tuvo la suficiente transparencia ni estuvo guiada por criterios de equidad que tomaran en cuenta los indicadores de pobreza”.110 Por esta razón es que se formuló esta norma –la Ley del Diálogo- cuya orientación principal fue otorgar recursos fiscales hacia los municipios en función a criterios de pobreza. Debido a su condición de país pobre y con una elevada deuda, Bolivia pudo aplicar al programa de Alivio de Deuda para Países Altamente Endeudados conocida como HIPC por su siglas en inglés (High Indebted Poor Countries). Se obtuvo un primer alivio en 1997 y gracias a que se demostró un adecuado cumplimiento con las metas económicas y sociales, el país tuvo la oportunidad de postular a un segundo programa de alivio, bautizado como HIPC II que en promedio pretendía transferir 100 millones de dólares al año durante 15 años hacia cuentas municipales. Y, justamente para determinar el mejor uso de este alivio se emprendió, desde el año 2000, un proceso de diálogo nacional, precedido por similar iniciativa de parte de la Iglesia Católica en lo que se conoció como Jubileo, cuyo propósito era lograr la condonación de la deuda pública nacional. Las principales conclusiones fueron a) que los municipios se debían encargar de administrar esos recursos, b) la asignación se la debía realizar por fórmulas de pobreza y c) se debía fortalecer los sistemas de control social. Todas ellas fueron el núcleo central de la Ley del Diálogo. Definitivamente, se favoreció a los municipios más pobres. Por ejemplo, un municipio pobre y pequeño como Ingavi en Pando incrementó sus recursos tras la promulgación de esta ley en 800% frente al municipio de Santa Cruz de La Sierra cuyo aumento fue de sólo un 17%. En promedio, de todos modos, la subida, para todos los municipios pretendía ser de alrededor del 150%.111 No fue así. En diciembre de 2002, y ya durante el nuevo gobierno de Sánchez de Lozada, se emitió el Decreto Supremo 26878 que dispuso que parte de los recursos HIPC II fuesen destinados al Tesoro General de la Nación. Para las gestiones 2003, 2004 y 2005 ello supuso una reducción de 35 millones de dólares anuales a los municipios.112 A la larga los recursos de discriminación positiva 110 Ramiro Cavero, art.cit., p. 130. 111 Ibid, p. 145. 112 Ibid., p. 153.

131

De ese modo, ¿podemos creer que este porcentaje de autoridades municipales, menos contentas con los efectos benéficos de la LPP, se percataron de estas deficiencias? Seguramente sí, aunque tampoco es sólo un problema estrictamente municipal. Las críticas sugerían que el mismo diseño municipalista del diálogo desarrollado olvidó lo principal: invitar a los pobres. No hubo representantes de las organizaciones sociales más influyentes como la CSUTCB, CONAMAQ o CIDOB.115 Posiblemente estos actores sociales estaban más comprometidos con la agenda de movilizaciones sociales iniciada en abril de 2000 con la Guerra del Agua, cuyos resultados sobre la lucha contra la pobreza, cabe argüir, tampoco fueron los mejores. Precisamente este evento reconocido como “un momento de lucha social contra el modelo capitalista y la privatización” no fue de lo más efectivo cuando se observan ciertas cifras: “Según los informes de la Superintendencia de Saneamiento Básico hasta el año 2005 la cobertura de servicio de agua potable nominal de SEMAPA (Empresa Municipal de Agua Potable de Cochabamba) apenas cubría el 46.4%, y el 49.5% en el servicio de alcantarillado. Ahora bien, analizando la base de datos de la Encuesta de Hogares (MECOVI) y la línea de pobreza por ingreso, se puede constatar que solamente el 37% de las familias que reciben agua por red de cañería son pobres, mientras que el 71% de las familias que reciben agua de una pileta pública son pobres, y peor aún, el 75% de las familias que reciben agua de un carro repartidor o cisterna son pobres. Es decir, la empresa pública aparentemente difícilmente está cubriendo las necesidades de los más pobres. Lo paradójico de esta problemática es que, según varias voces de los grupos radicales, los disturbios acaecidos en esta ciudad en el año 2000, denominadas la “guerra del agua” terminaron en una victoria. Pero, ¿victoria? Los hechos muestran que los pobres no fueron los victoriosos, entonces, ¿quiénes lo fueron?”116 113 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacion en Bolivia, SIAM, La Paz, 2009, p. 13 en http://www.siam.fam.bo/ 114 Gobierno de Bolivia, Estrategia Boliviana de Lucha Contra la Pobreza (síntesis), BID, Washington, 2001. 115 Gabriela Toranzo, “Los recursos de la iniciativa HIPC para la reducción de la pobreza”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit., pp. 348-50. 116 Populi, “Los pobres necesitan agua, no ideología”, en Populi No. 29, 19 de febrero de 2006 (cf. en página de Populi http://www.populi. org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/29-agua.pdf; también en Ventana Ciudadana 21, “Aún con la “guerra del Agua” en la Llajta sólo el 50% tiene servicio”, en La Razón del 1 de abril de 2005, p. C6.

132

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representaron menos de la décima porción del total de recursos públicos municipales,113 haciendo de esta cruzada contra la pobreza más un discurso que una realidad. Téngase en cuenta que esta ley se amparó en lo que se conoció como la Estrategia Boliviana de Reducción a la Pobreza que disponía la necesidad de trascender los desfavorables indicadores socioeconómicos del periodo 1999-2001. En este lapso el crecimiento del PIB fue del 1,2% cuando lo requerido para disminuir la extrema pobreza de 37% a 17% de 2000 a 2015 era de 5,5% que implicaba una inversión de aproximadamente 11 mil millones de dólares en 15 años a un promedio de 750 millones de dólares anuales.114 Con este recorte al HIPC II es evidente que los municipios no podrían aportar, al menos desde la Cuenta del Alivio, siquiera con una décima porción del monto requerido.

Vale decir, los “movimientos progresistas” se convirtieron en buena cuenta en movimientos profundamente conservadores, haciendo menos factible esta lucha contra la pobreza.117

5.

Más elementos para la cautela: los sectores salud y educación, el Fondo Productivo y Social y las prefecturas en debate Aún queda escudriñar otros elementos que podrían, a mediano plazo, ahondar este sentimiento negativo. En primer lugar, existen serios problemas en la otorgación de los servicios públicos con incidencia directa en la reducción de la pobreza. En el caso de educación118 el 90% de los gastos en 2005 seguían siendo manejados por el Gobierno Central. Se mantuvo inalterable la “descentralización por factores o compartimentos” con un nivel central que norma el departamental encargado de la administración del personal y el municipal de la administración de la infraestructura. Ello derivó en que no haya responsabilidad financiera en los espacios subnacionales sobre los maestros. Asimismo, condujo a que no haya sincronía entre la inversión municipal en infraestructura y la inversión pedagógica o en recursos humanos dispuesta desde el Ministerio de Educación. Tampoco hay un nivel que se haga “dueño” de los resultados, vale decir, hay una escasa capacidad de rendición de cuentas con prefectos, alcaldes y/o directores distritales que no se sienten obligados a medir sus acciones en función a criterios de eficiencia en la atención de este sector. Lo que adicionalmente llevó a que los gobiernos municipales inviertan el 81% de sus presupuestos en el rubro, en infraestructura y sólo un 19% en materiales pedagógicos o de capacitación. De ese modo, aunque el 2002 el gasto en educación fue de 6,8% del PIB, el más alto de los últimos años y mayor que el gasto en Brasil o Perú, no hay resultados tangibles. La inversión específica del HIPC, por ejemplo, no fue correctamente utilizada, debido a las partidas diferenciadas de gasto en salud (10%), educación (20%) e infraestructura (70%). Del mismo modo, la planificación en base a los Proyectos Municipales en Educación (PROME) siguió un curso sectorial sólo tenuemente identificado con la planificación participativa municipal y, por ende, con el PDM.119 Y aún de haber habido una ligazón mayor, finalmente los denominados PROME’s no tuvieron la continuidad requerida y entraron en desuso a finales de la primera década de implementación de la LPP.120 También el sector salud presentó una serie de problemas que conviene poner en cuestión. En este sector se pudo observar, a lo largo de esta década y media, que la asignación de responsabilidades y recursos también fue fragmentada. Téngase en cuenta que el Ministerio de Salud es el encargado de la administración del sector en su conjunto, pero la evaluación efectiva del personal, por ejemplo, está dividida entre los Servicios Departamentales en Salud (los 117 Roberto Laserna en Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Democracia en Bolivia…op.cit., pp. 455-69. 118 En lo que sigue nos basamos en Banco Mundial, Hacia una descentralización incluyente, Tomo II, Banco Mundial/GTZ/DFID, La Paz, 2006, pp. 90-4. 119 Viceministerio de Coordinación Gubernamental, Estudio de competencias, capacidades y recursos sectoriales, Ministerio de la Presidencia, La Paz, 2002, p. 40. 120 Gary Villaume, “Educación y municipio en Bolivia”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit (Tomo II), p. 421.

133

Situación que lleva a la conclusión de que cualquier mejora sectorial fue fruto menos de la presencia municipalista que del esfuerzo desplegado por los propios sectores y si bien la inversión en el sector se incrementó fue menos por aporte municipal que privado y del gobierno central.124 Vale decir, la LPP con la orientación de su inversión fundamentalmente en infraestructura hizo poco por impulsar políticas sectoriales. Los beneficios en estos ampos provinieron más de iniciativas que podrían calificarse de centralistas. La imprescindible “territorialización” sectorial aún dista de ser una realidad auspiciosa.125 Sin embargo, seguramente el descontento de las autoridades municipales pueda residir no sólo en los elementos fundamentalmente de diseño de las políticas públicas que han sido mencionados, sino en la actitud misma que asumieron los actores sectoriales a lo largo de estos años. Cabe recordar un hito histórico muy esclarecedor de lo que fue el comportamiento sectorial: el Diálogo Nacional. Algunos aspectos merecen particular mención. En primer lugar, en este Diálogo se elaboraron diversos anteproyectos de ley que contemplaron la transferencia de la administración en salud y educación hacia los municipios en “forma gradual y concertada”.126 121 122 123 124 125

134

Ibid., pp. 111-3. Jorge Jemio, “La descentralización de la salud en el debate”, en Ventana Ciudadana 3, en La Razón del 21 de mayo de 2004, p. 2D. Viceministerio de Coordinación Gubernamental, op.cit., p. 40. Paola Dorakis, “Municipios y salud”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit. (Tomo II), p. 386, 390. Cf. el excelente ensayo de George Gray Molina, “Popular Participation, Social Service Delivery and Poverty Reduction”, en http://www. adb.org/Documents/Events/2002/Citizen_participation/Bolivia.pdf. 126 En lo que sigue, Vladimir Ameller, Diálogo para la descentralización. Provocaciones, avances y desengaños, COSUDE, La Paz, 2002, cap. I.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

SEDES) y los gobiernos municipales. Estos últimos se encargan de administrar la infraestructura mientras el primero paga los salarios al personal dedicado a esta área. Asimismo, estos SEDES administran los gastos de capital, pero no tienen autoridad sobre los gastos corrientes cuya mayor porción es para recursos humanos. No pueden fijar salarios, ni contratar, ni despedir personal. Por otra parte, la transferencia de las instalaciones de salud (centros de salud) a las municipalidades fue incompleta, ya que ellas, como se vio, no administraron, ni lo hacen aún, al personal de salud. Las responsabilidades por los recursos humanos quedaron, por lo tanto, en el SEDES y en el gobierno central con perniciosas consecuencias sobre la gestión y la rendición de cuentas. Tampoco han resultado suficientemente claras las competencias asignadas a los gobiernos municipales en la Ley del SUMI, frente a las otorgadas por la Ley 1654 de Descentralización Administrativa de 1995. Por tanto, el problema de Bolivia en el campo (municipal) de la salud (aparte del tema de los recursos) fue principalmente su desorganización, debido a la mala asignación de responsabilidades en el sector y su insuficiente monitoreo.121 A ello se agrega que la incidencia municipal que debió darse a través del Directorio Local de Salud, cuyos integrantes son el SEDES y el Gobierno Municipal, además de los representantes de los hospitales y postas sanitarias existentes, fue casi insignificante. Aunque se intentó de 1997 a 2002 modificar al DILOS y convertirlo en Comités Locales de Salud, el cambio no logró nada retornándose a la vieja denominación que aún subsiste.122 Tampoco se logró una planificación sectorial acorde a la planificación participativa, corriendo ambos procesos en forma las más de las veces paralela.123

Sin embargo, diversos actores entre los que destacan aquellos de corte sindical sectorial, se opusieron con tesis, notoriamente, falsas que acabaron por boicotear el proceso. Se alegó que la transferencia de ambos sectores era insconstitucional, suponía la privatización de la educación y la salud, mostraba un rostro autoritario en la dinámica al obligar a los municipios a asumir esas responsabilidades y hasta insinuaba que el tema nunca había sido propuesto en el mismo Dialogo Nacional. Todas eran argumentaciones alejadas de la verdad.127 En segundo lugar, también es de destacar que los gobiernos municipales perdieron alrededor del 27% de los recursos por concepto del HIPC que pasaron a ser administrados en forma centralizada por los respectivos Ministerios de Educación y Salud. 18,5 millones fueron asignados al Ministerio de Educación y 8,5 millones al de Salud, además que se condicionó a que el 30% de estos recursos (10% a salud y 20% a educación) tuvieran un destino sectorial. No es que ello haya estado errado de inicio pero, ciertamente, complejizaba la dotación de los mencionados servicios en forma clara y, por ello, eficiente.128 Finalmente, un aspecto no menos controvertido para generar resultados más contundentes en la lucha contra la pobreza fue la misma fórmula de distribución de los recursos HIPC. En las conclusiones del Diálogo se determinó que el 100% de los recursos irían a los más pobres. No ocurrió así: “Los recursos de alivio a la pobreza no irán en su totalidad a los más pobres en cuanto sólo va por criterio de pobreza el 70% del 70% de los recursos HIPC…. si hipotéticamente la asignación por efecto de la condonación de la deuda fuese de 100 millones de dólares, 27 millones se destinarán a ítems en educación y salud que la Ley del Diálogo llama Fondo Solidario Municipal para la Educación y Salud Pública; al resto, 73 millones, los reconoce la Ley como Cuenta Especial del Diálogo 2000. A este último monto se debe restar el 10% para salud y el 20% para educación. Por tanto, la fórmula tan cuestionada por los municipios urbanos del -1, 0, 1, 2, 3 contemplada en el artículo 12 de la Ley del Diálogo, sólo se aplica al 70% según indicadores de pobreza mientras que el 30% adicional será dividido por igual entre los nueve departamentos, perjudicando a los departamentos con gran cantidad de municipios como La Paz….”.129 Con lo que el autor concluye afirmando que al final sólo se aplica los criterios de pobreza a una mínima parte de los recursos públicos. Hay pues determinados aspectos que indudablemente ponen en alerta a las autoridades municipales que terminan por manifestar ciertas dudas sobre si la LPP en verdad mejoró la vida de la población o sólo lo hizo en proporción menor. Posiblemente, azuza este sentimiento el rol jugado por los fondos de desarrollo. En un principio, el primer fondo que funcionó en Bolivia -el 127 Ibid., pp. 46-47. 128 Ibid., pp. 50-2. 129 Ibid., p. 75.

135

Fondo Social de Emergencia, FSE- tuvo un papel protagónico. Las políticas de ajuste estructural iniciadas en 1985 definieron que el número de desocupados subiera de 100 mil a 360 mil, por tanto la tasa de desocupación pasó del 5,8% en 1980 al 18% en 1985.130 Ante ese panorama:

Sin embargo, este prometedor comienzo no tuvo continuidad. Los fondos -como veremos más adelante- sufrieron una enorme politización/partidización, se vieron envueltos en graves denuncias de corrupción, exhibieron un talante en extremo tecnocrático con obras decididas “desde arriba” y, por ello, sin el concurso de la población y/o de los actores institucionales como los mismos gobiernos municipales, definieron una inversión “de cemento” más que productiva, no mostraron conexión entre ellos mismos, duplicando inversiones o privilegiando más a determinados actores sin criterios de equidad de por medio –téngase en cuenta que había más de un fondo: el Fondo de Inversión Social, el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Regional y, posteriormente, el Fondo Productivo y Social y como agregado general el Directorio Único de Fondos. Se perfilaron como instituciones absolutamente dependientes de la cooperación internacional y, por ende, vulnerables a los “designios” de esa misma ayuda, y, en la última etapa desde 2001, no lograron demostrar eficiencia, retardando la aprobación de proyectos y los consiguientes desembolsos.132 En suma, montos que podrían oscilar entre 50 a 100 millones por año con destino social y productivo y, por lo tanto, con efectos sobre las mejoras en la vida municipal, no fueron de los mejor utilizados. Finalmente, no es de desconocer en este panorama mencionado que hoy en día las vehementes pugnas entre el Gobierno Central y las prefecturas logran igualmente entorpecer un posible proceso ordenado en la lucha contra la pobreza. Por ejemplo, con el anteproyecto de ley para la aplicación del nuevo Seguro de Salud se contempló reducir en 14% los recursos prefecturales del IDH y entregarlos a los municipios. Desde el Gobierno Central se argumentó que ya el Seguro Materno Infantil como el Seguro del Adulto Mayor son financiados con recursos de coparticipación tributaria y que esa orientación debería mantenerse. Más allá de que esta ley no fue aprobada, lo cierto es que departamentos como Tarija o Beni impulsaron sus propios seguros de salud. No cabe la menor duda que son iniciativas que coadyuvarán en la lucha contra la pobreza, pero, simultáneamente, generarán mayor disparidad interdepartamental en tanto no todos los departamentos tendrán la oportunidad de impulsar una iniciativa de este tipo. Posiblemente, sólo una sólida tutela central podría garantizar la existencia de un seguro de este

136

130 Alfondo García Salaues, Los fondos de inversión ante el desafío de las autonomías, PADEM, La Paz, 2005, p. 17. 131 Ibid., p. 22. 132 Ibid.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“En sus tres años de funcionamiento el FSE financió 3.269 proyectos por un monto de 19 millones de dólares….ejecutó alrededor del 20% del total de la inversión pública y se estima que ocupó durante el periodo 88-89 alrededor de 20.000 obreros mensualmente en la ejecución de sus obras, cifra que representaba casi el equivalente de los mineros relocalizados de la COMIBOL en 1986….”.131

tipo no sólo para algunos ciudadanos de algunos departamentos, sino para todos los bolivianos. Vale decir, en esta ácida disputa entre el Gobierno Central y las prefecturas los municipios terminan siendo “beneficiados” a pesar de no haberse hecho una evaluación mínima de cómo funcionó el SUMI y en qué medida hay condiciones para proceder a desarrollar un seguro más amplio. Priman consideraciones políticas –téngase en cuenta que siempre es reedituable electoralmente prometer beneficios de este tipo, más aún si para ponerlos en práctica se usa los recursos de otros niveles- por sobre las técnicas. En suma, se avanza en un proceso ciertamente ambicioso, pero poco responsable, involucrando a los municipios sin conocer si tienen las capacidades para lograrlo.133 Con estos antecedentes, ¿no es ciertamente “normal” que algunas autoridades se sientan desconfiadas respecto a los avances de la LPP sobre la vida de la población? Consideramos que sí y, por tanto, el optimismo analizado en la primera pregunta debe ser matizado en función a esta serie de complicaciones. Pasemos a una última interrogante que tiene que ver con la presencia indígena.

133 Vladimir Ameller en conversación personal.

137

6.

La pluriculturalidad y la pobreza: ¿viven mejor los indígenas hoy que antes de la LPP?

Tabla

48

Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas” Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

54

58

53

42

61

31

24

33

38

15

17

14

1

2

100% 396

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

Chuquisaca

50

67

43

75

49

73

48

48

55

27

32

12

42

15

28

20

48

34

40

20

11

17

21

15

10

23

8

3

16

5

0

1

0

2

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Beni

Pando

2

Gráfico 37 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas” 61

58

53

De acuerdo Poco de acuerdo

42 33 24

17

27

Alcaldes

20

14 2

Nada de acuerdo

38

11 1

0 Concejales

Urbanos

Ns/Nr

Tipo de Autoridad

138

Tipo de Municipio

0 Rurales

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Esta interrogante parece crucial de cara a las “autonomías indígenas” reconocidas en la nueva CPE de 2009. ¿Podemos creer que ya la misma LPP mejoró la vida de este amplio sector de la población nacional? Veamos que opinan las autoridades municipales

Si bien el porcentaje total de autoridades que se muestran de acuerdo con la afirmación no es determinante, sí es mayoritario (54%). Por otro lado, y en un dato que puede ser una clara señal de los efectos positivos de cómo se percibe la reforma en lo que hace a la inclusión social, encontramos que el 61% de los líderes rurales se muestra de acuerdo con la afirmación. Este dato es fundamental porque serían estas nuevas élites campesinas e indígenas las que parecen estar experimentando el empoderamiento sociopolítico en carne propia, con mayor claridad que los liderazgos urbanos que se manifiestan de acuerdo con la afirmación sólo en un 42%. En lo departamental, llaman la atención los altos porcentajes de aceptación en los departamentos de La Paz (67%), Tarija (75%) y Potosí (73%).

Gráfico 38 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas” 75

73

67

De acuerdo

55 50

49

48 48

48

43 42

40 34

32

28 23

21

nd

o

0

Pa

sa

ni

ca

sí

5

2

0

Be

3

0

to

o ur

a

0

Or

am ab ch Co

16 8

0

rij

ba

z Pa La

ru aC nt Sa

0

0

z

Ns/Nr

10

Ta

2

20

ui

12

15

uq

15

Ch

17

Nada de acuerdo

Po

Poco de acuerdo

El hecho de que en La Paz se perciba tan positivamente el empoderamiento indígena y campesino parece confirmar el optimismo dominante en un departamento que se constituye en el principal impulsor del proceso de reforma estatal que lleva adelante el gobierno del MAS, como la plaza más fuerte, además, del mencionado partido oficialista. En los departamentos orientales (donde existe menos población indígena) el acuerdo con la frase disminuye a un 50% en Santa Cruz, 48% en Beni y 55% en Pando, lo cual destierra la hipótesis de que exista una alta animadversión hacia sectores indígenas y los beneficios que parecen haber tenido a través de la LPP.

139

La respuesta, si bien mayoritaria a favor de la tesis de que los indígenas fueron las poblaciones mayormente beneficiadas con la LPP, merece algunas precisiones. ¿Realmente fueron los indígenas a quienes mejor les fue con la municipalización? En principio, es necesario consentir con esta tesis. Alguna investigación que fijaba el lente en poblaciones rurales aymaras sentaba la siguiente conclusión:

No cabe duda de que la situación ha mejorado considerablemente. Más aún si nos percatamos de que ya con los recursos de coparticipación tributaria el 39% del total transferido quedó en áreas urbanas frente a un 61% que lo hizo en áreas rurales. Orientación rubricada con la Ley del Diálogo que establecía que sólo un 11,8% de los recursos tenga como destino a las capitales de departamento, mientras que el 88,2% restante sería distribuido a los municipios rurales.135 Por ende, se consolidaba una distribución cada vez más ruralizada. Empero, ¿bastaron estos elementos para establecer la conclusión de que la vida de los indígenas mejoró? Cabe recordar los principales indicadores del Censo que señalan que si bien el área rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8% en 2001 pasando por 95,3% en 1992, el área urbana lo hizo en forma mucho más aguda: del 66,3%, al 39% pasando por el 53,1% en los mismos años. Así es que el área rural, conformada mayoritariamente por poblaciones indígenas, se distanció cada vez más de su par urbano verdaderamente capaz de reducir los indicadores de pobreza.136 Asimismo, es necesario advertir que los recursos distribuidos a nivel local, a pesar de lo comentado anteriormente, tuvieron un sesgo de favorecimiento de lo urbano sobre lo rural. Veamos un trabajo que versa sobre el punto durante los primeros 4 años de implementación de la LPP: “En general se observa un aumento en todas las líneas de asignación de recursos entre ambos períodos; sin embargo, el crecimiento mayor de 1995 a 1998 corresponde a los fondos obtenidos por recursos propios y de crédito externo, que aumentaron en un 67% y un 144% respectivamente, mientras que el aumento de

140

134 Rolando Sánchez Serrano, La construcción….ob.cit., pp. 258-9. 135 Ramiro Cavero, art.cit., pp. 143-4. 136 Ibid., pp. 132-3.

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“Desde esta perspectiva, los programas de desarrollo emprendidos por los municipios tienen más probabilidades de ser concretados con menos recursos y en corto tiempo, a partir de la participación efectiva de la población en asuntos públicos. Es decir, el mejoramiento de las condiciones de vida es notorio, en la medida que el gobierno municipal atiende las necesidades de la gente, postergadas por décadas como la electrificación de algunos cantones que fue solicitada hace años a las autoridades del gobierno central y que se concretó en una sola gestión a través de la alcaldía….Con todo, los municipios se han encaminado hacia una transformación casi continua de las condiciones de bienestar social, lo cual sea probablemente difícil de hacer desde el gobierno central.”134

los fondos coparticipables y provenientes de la participación popular, tuvieron un crecimiento del 44% y 17% cada uno en el mismo período. Considerando que los fondos por coparticipación formaron parte importante de la reforma financiera introducida por la descentralización, su existencia puede considerarse como un primer movimiento hacia la equidad provocado por la reforma. Sin embargo, este cambio constituye un movimiento “de una sola vez en el tiempo”, en tanto la distribución de fondos entre departamentos se mantiene asociada con la mayor población, que a su vez, se encuentra inversamente asociada con las necesidades insatisfechas de la población. Al mismo tiempo, el aumento de los ingresos por recursos propios se encuentra relacionado con una mayor contribución promedio de la población al ingreso total de su municipio, lo que nuevamente se asocia con la capacidad de contribución, y no con las necesidades de la población. De este modo Santa Cruz, el departamento con menor índice de NBI, se destaca como aquel con mayor proporción de sus ingresos provenientes de esta fuente (superior a 50% del total en 1998) y con mayor crecimiento entre los dos períodos presentados (aproximadamente un incremento de 1.6 veces entre períodos). La asignación de recursos provenientes del crédito externo y de la participación popular, ofrece un perfil asociado con un sesgo a favor de las mayores áreas urbanas, no sólo en la asignación de fondos sino también en su comparación en el tiempo. Así, Cochabamba, La Paz y Santa Cruz reciben, en conjunto para 1995, el 87% del crédito externo a departamentos y el 66% de los fondos de participación popular, con similares porcentajes (aunque con montos sensiblemente superiores) en 1998 (91% y 66.4%, respectivamente).137 De ese modo, la conclusión no ofrece dudas: “La asignación de recursos en el territorio boliviano no parece seguir un criterio de equidad en cuanto a las necesidades de la población, sino que sigue un patrón asociado con mayor concentración urbana y mayor población, criterio inversamente relacionado con las necesidades básicas insatisfechas. A su vez, la descentralización promueve la mayor sustentabilidad de aquellos departamentos o grupos de municipios con mayor capacidad contributiva, sin generar mecanismos de transferencia de fondos que permitan compensar la debilidad financiera de los departamentos o grupos de municipios más pobres”.138 Vale decir, tanto los recursos externos como aquellos propios, favorecen ampliamente a los municipios urbanos y, por otra parte, los mismos recursos de coparticipación si bien porcentualmente benefician a los municipios rurales, en términos absolutos lo hacen a sus pares 137 Daniel Maceira, Gasto social, equidad y descentralización en Bolivia, Centro de Estudios del Estado y la Sociedad (CENDES), Argentina, 2001 en http://www.danielmaceira.com.ar/Bolivia-GastoSocEqDescentr-Doc.pdf, p. 29-30. 138 Ibid., p. 30.

141

urbanos con una inclinación a dejar con el mejor saldo, precisamente, al quintil más rico de la población boliviana.139

“La Ley 1551 de Participación Popular privilegió la sección de provincia para la definición de los municipios, los cuales recibieron competencias y recursos, éstos provienen fundamentalmente de coparticipación tributaria con criterio per cápita sobre población oficial demográfica; los que cuentan con mayor población reciben más. La conformación de éstos (antes de la Ley 1551) no fue con criterios técnicos ni de ordenamiento territorial. El censo 2001 consideró en sus estadísticas la existencia de 315 gobiernos municipales, 83 con población menor a 5.000 habitantes (14 con población menor a mil) y 71 en el rango de 5.000 a 10.000 habitantes. En total existen 154 municipios con población menor a 10.000 habitantes, representando el 48% del total nacional. El sector educación se adecuó, asignando a cada municipio una Dirección Distrital con un nivel de equipamiento y asignación de recursos humanos (director distrital, asesores pedagógicos, directores, profesores de establecimiento y personal administrativo). Tomando en cuenta que Bolivia es un país de escasos recursos económicos, la variable costo es de vital importancia. Un estudio realizado en 2001 señala que el promedio de la población estudiantil por municipio es de 37%. En un municipio de 5.000 habitantes existe una población estudiantil de 1.850, la correspondencia entre costo y beneficio se inicia con 5.000 estudiantes, es decir, en municipios con una población de 13.500 habitantes. En el sector salud, la situación es más problemática, para lograr el equilibrio entre costo y beneficio en la prestación del servicio se requiere que un distrito de salud cuente con un nivel de equipamiento, personal calificado y una población de 50.000 habitantes…”.140 Vale decir, consideraciones de costo-beneficio y de economías de escala resultan claramente contraproducentes a los municipios rurales. En cierta forma, resultan municipios inviables con los evidentes efectos sólo tenuemente positivos hacia las poblaciones más marginadas: los indígenas (remarcamos la palabra “en cierta forma” pues de todos modos, es importante tener en cuenta que los municipios con población mayor a los 15 mil habitantes no quedaron exentos de un posible y potencial empobrecimiento. Por ejemplo, Colquiri con 17 mil habitantes es un caso extremo en tanto la pobreza se agudizó entre el Censo de 1992 y el Censo 2001 en 11%141). Pero también se debe mencionar la distribución fiscal intramunicipal. ¿Se benefician

142

139 Ibid., p. 36. 140 Elizabeth Pardo, “La errónea configuración de los municipios”, en Ventana Ciudadana 5 en La Razón del 18 de junio de 2004. 141 Cf. el muy sugerente ensayo de Vladimir Amelier, “El mito del desarrollo en municipios inviables”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización….op.cit. (Tomo I), pp.307-8.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tampoco se puede desconocer otros factores que podrían evitar creer en el mayor beneficio hacia los indígenas. Destaca la misma conformación de los municipios. Veamos una reflexión al respecto:

las áreas más alejadas y, por ello, más pobres/indígenas de los municipios? En parte se debe mencionar que a pesar de que el país descuella como el de mayor participación social en América Latina,142 lo cierto es que de todos modos no más del 15% de la ciudadanía manifiesta haber tomado parte en la elaboración del POA municipal.143 Es decir, todavía es una participación relativamente restringida y, por eso mismo, elitaria, que no siempre consigue, siquiera, convocar a las comunidades menos cercanas a la capital municipal. No hay datos al respecto más que en contadas experiencias como en en el Chaco, Sur de Cochabamba y Norte de Potosí, donde esta lógica de mayor diferenciación intramunicipal se hace incuestionable, aunque ciertamente predomina más la pobreza absolutamente generalizada que la misma desigualdad.144 Por esta razón se vio por conveniente introducir en la Ley del Diálogo la posibilidad de crear distritos municipales en función a criterios de pobreza de tal modo que la misma fórmula de discriminación positiva aplicada al contexto nacional se replique dentro de cada municipio. Sin embargo, este precepto de ley no fue cumplido.145 Otro factor que atentó contra una “mejor lucha contra la pobreza a favor de los pueblos indígenas” fue la misma capacidad organizativa de los “más pobres”. Téngase en cuenta que tampoco hay capacidad organizativa en aquellos municipios que presentan los peores indicadores del conjunto del país. Por el contrario, no son precisamente estos municipios los que se perciben como los más pobres. Son, más bien, aquellos que ofrecen indicadores intermedios, como aquellos municipios periurbanos, mineros o de cercanía a las fronteras, municipios ligados generalmente al contrabando, los que “más se quejan” autopercibiéndose como verdaderamente pobres. Municipios de ciudades intermedias y no aquellos más rurales donde habitan precisamente más indígenas.146 Por ende, los indígenas (más pobres) no llegan a ser los más críticos con su propia situación. Requieren de una “inducción” estatal que es, precisamente, la que se pretendió llevar a cabo en la presente gestión, cuyo plan de acción, el Plan Nacional de Desarrollo estipuló trabajar con los 80 municipios más pobres en forma directa: “El objetivo central de la propuesta de Protección Social y Desarrollo Comunitario es erradicar la pobreza extrema en los 80 municipios de menor consumo cerrando las brechas de inequidad y desarrollando las capacidades humanas, económicas y sociales de los grupos poblacionales más empobrecidos y marginados para ser protagonistas de la nueva matriz productiva a través de la generación de ingresos y el acceso a servicios sociales, revalorizando sus derechos fundamentales e implementando estrategias sostenibles de solidaridad y redistribución del ingreso,

142 Mitchell Seligson (ed.) y Daniel Moreno (coord.), Cultura politica de la democracia en Bolivia, 2008. El impacto de la gobernabilidad, USAID-Universidad de Vanderbilt, La Paz, 2008, cap. IV. 143 L. Verdesoto y Moira Zuazo, ob.cit. 144 Ernesto Yanez, Pobreza y desigualdad en el Chaco, Norte de Potosí y el Sur oeste de Cochabamba: una visión de conjunto, GTZ/PADEP, La Paz, 2002. 145 Ramiro Cavero, art.cit., p. 132. 146 Cf. el excelente ensayo de Roberto Laserna, “Ciudades pequeñas e intermedias”. Aspiraciones y potencialidades del desarrollo humano”, en R. Laserna, Rolando Morales y Gonzalo Gómez, Mundos urbanos (Cuadernos del Futuro 9), PNUD, La Paz, 2000, primera parte.

143

desarrollando potencialidades comunitarias de manera que no se reproduzca ninguna forma de exclusión y explotación en la perspectiva pluricultural y multiétnica.”147

También es para mencionar que persisten subsidios en la dotación de diversos servicios públicos hacia sectores privilegiados de la población boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educación pública universitaria no es hacia los municipios y sectores más pobres de la ciudadanía. Por el contrario, se ha podido comprobar que benefician a sectores que se encuentran no en los dos quintiles más pobres dentro de la tipificación de pobreza, sino, mayormente, en el tercer quintil, el de pobres moderados que tienen residencia, fundamentalmente, en áreas urbanas.150 Por ende, las transferencias públicas a título de “atención a los más pobres” tienen un destino de sello urbano en desmedro de las poblaciones rurales e indígenas verdaderamente necesitadas. No se trata, por otra parte, de una tendencia propia del país, sino del continente en su conjunto: “En total, Latinoamérica gasta entre el 5 y el 10 por ciento de su producto bruto interno en subsidios y, como regla general, al menos un tercio de esos subsidios son otorgados al 20 por ciento más rico de la población”.151 Todos estos elementos podrían explicar, finalmente, la correlación predominante hoy en día con visos de empeorar: los municipios más pobres son aquellos municipios indígenas y la situación no parece estar mejorando e incluso está empeorando. Ya vimos en la investigación de Naciones Unidas de 2004 que esta correlación es un dato certero de nuestra realidad.152

República de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificación, La Paz, 2006, cap. 3. Información confidencial de técnico de la FAM. Se analiza este aspecto más adelante. Sobre el caso del agua ya se mencionó el trabajo de Populi. Respecto al subsidio a “clases medias urbanas” con la otorgación de diesel también se puede ver Populi 37 del 19 de 2007, “Diesel oil, subsidios y contrabando. ¿Qué debemos hacer?”, en http://www.populi. org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf; y para el caso de las universidades, Kathleen Lizárraga, Economía y universidad pública, Fundación Milenio-Fundación Konrad Adenauer, La Paz, 2002, cap. 3. 151 Andrés Oppenheimer, “Los subsidios a los ricos en Latinoamérica”, en http://nuevapolitica.net/index.php?option=com_content&task =view&id=234&Itemid=50. 152 PNUD, ob.cit., p. 33. 147 148 149 150

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Aún se carece de información certera al respecto pero a decir de técnicos versados en el tema es “poco o nada lo que se ha hecho”.148 En el mejor de los casos se dispuso desde el gobierno central la implementación no de un programa de beneficio hacia los mencionados municipios más pobres, sino a todos los existentes en el país con el programa “Evo Cumple” que distribuyó (y aún lo hace) recursos de la cooperación venezolana por montos que rondan los 200 millones de dólares (ver más adelante el capítulo fiscal). No se puede prever efectos inmediatos pero se tiene conocimiento de que más del 50% de la inversión fue destinada a la construcción de espacios deportivos y, en el mejor escenario, de escuelas públicas.149 Vale decir, no hacia áreas estratégicas en la reducción de la pobreza y, en el marco de la pregunta, no con orientación a una mejor vida para los indígenas.

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Tabla Cuartil 1 2 3 4

Población municipal indígena según el IDH No. de municipios 76 78 81 79

Promedio IDH 0, 644 0, 576 0, 534 0, 444

Promedio población indígena % 49,81 62,54 79,68 89,03

En breve, a mayor pobreza, mayor autoidentificación como indígenas. ¿Ha mejorado este panorama en los últimos cinco años? Para responder es importante hacer uso de los indicadores de los Objetivos del Milenio. En particular del indicador de pobreza. Respecto a la “pobreza extrema”: “La Encuesta de Hogares (EH) 2006 muestra que la incidencia de pobreza extrema en Bolivia es más del doble entre la población indígena que entre la población no indígena: 48,8% y 21,3%, respectivamente. Respecto a su evolución, la pobreza extrema, tanto entre indígenas como no indígenas, ha disminuido moderadamente en la última década. Entre 1996 y 2006, la pobreza extrema cayó 8,7 puntos porcentuales en la población indígena y 5,7 puntos porcentuales en la población no indígena. Si bien la evolución de la pobreza hasta el año 2005 ha seguido un patrón similar para ambos grupos, se observa que en 2006 la pobreza extrema aumentó para los indígenas y disminuyó para los no indígenas, profundizándose la brecha entre los dos grupos.”153 Respecto a la pobreza moderada: “Al igual que la pobreza extrema, la desagregación de la población por condición etnolingüística muestra que la pobreza moderada en Bolivia es mayor entre la población indígena que la no indígena. En el año 1996, el 77,7% de los indígenas era pobre moderado, porcentaje que se redujo, diez años más tarde, a 69,3%. Por su parte, la pobreza moderada entre los no indígenas cayó de 53,8% en 1996 a 46,0% en 2006. La tendencia más reciente muestra que a partir de 2002 el porcentaje de pobres en la población no indígena disminuyó de forma moderada pero sin interrupción, mientras que entre la población indígena, el porcentaje de pobres se mantuvo constante y aumentó en el último año.”154 Finalmente, en cuanto a la brecha de pobreza: “La brecha de pobreza extrema desagregada por condición étnico-lingüística guarda estrecha relación con las cifras de incidencia de pobreza extrema para 153 Ibid, p. 29 154 Ibid., p. 30.

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estos grupos. Así, los ingresos de los indígenas distan más de la línea de pobreza extrema que los ingresos de los no indígenas. En los diez años analizados, se observa que la recesión económica afectó más significativamente a las poblaciones indígenas y aumentó la distancia promedio de sus ingresos a la línea de pobreza extrema.”155

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Tabla Cuartil 1 2 3 4

Población municipal de acuerdo a índice Gini de desigualdad No. de municipios 76 78 81 79

Promedio IDH 0, 644 0, 576 0, 534 0, 444

Desigualdad 0,220 0,196 0,182 0,212

Atrás queda la tesis de que los municipios del cuartil 4 si bien son los más pobres no son los más desiguales. Como se constata en alguna investigación ese prejuicio queda relegado frente a la evidencia de que estos municipios, donde se alberga la mayor cantidad de población indígena, son simultáneamente los más desiguales. Téngase en cuenta que si para Bolivia se midió un índice Gini de 0,45, en el área rural este indicador sube hasta 0,65.157 “De hecho si comparáramos solamente la Bolivia moderna, encontraríamos que su coeficiente de Gini es más igualitario que el que corresponde al promedio de América Latina y muy cercano al de Costa Rica, que es considerado el país más equitativo del área”.158 Por ende, la presencia rural es decisiva en la constatación de que Bolivia es uno de los países más desiguales del continente junto a Nicaragua u Honduras.159 No pasa lo mismo en toda Bolivia, sino precisamente en aquellas regiones más indígenas. Tengamos presente que en la denominada 155 Ibid., p. 32. 156 Para una mejor comprensión del asunto es muy útil el texto elaborado por la FAM sobre indicadores de pobreza exhibidos en forma didáctica en rojo, amarillo y verde. En verde los municipios no pobres, en amarillo los moderados y en rojo los pobres. De ese modo, se creó el “Índice de Bienestar Municipal” que pretendía ser una guía para los gestores municipales que antes de leer cifras absolutas que poco o nada les pueden decir a efectos de llevar adelante determinadas políticas municipales, se fijen en el color del sector en cuestión: “salud están en rojo pero educación en verde, por lo tanto, el Gobierno Municipal invierte en salud”; cf. FAM, Índice de Bienestar Municipal, FAM-USAID, La Paz, 2006. 157 Wilson Jiménez y Susana Lizárraga citados por Roberto Laserna, “El campo y la desigualdad en Bolivia” en Los Tiempos del 12 de diciembre de 2003. 158 Ibid. 159 George Gray Molina, “Desigualdad en Bolivia”, UDAPE del 13 de febrero de 2004 en http://www.udape.gov.bo/revista/UDAPE-12-0204-v3.pdf.

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En síntesis, la pobreza extrema, la pobreza moderada y la brecha de pobreza repercuten en contra de las poblaciones indígenas, terminando por confirmar que la situación de vida de estos grupos socioculturales del país no necesariamente ha mejorado.156 Síntesis que no podría quedar completa si no se comenta otro elemento que hace que la vida de la población sea o no mejor: la desigualdad. En este caso se pudo observar que los municipios más ricos, del cuartil 1, y los municipios más pobres, del cuartil 4, son precisamente los más desiguales.

“región no autónoma” –aquellos departamentos donde el NO ganó en el Referéndum Autonómico de 2006 que son Cochabamba, Oruro, Potosí, Chuquisaca y La Paz- la población indígena es del 65%, mientras que la “región autónoma” –aquellos departamentos donde ganó el SI que son Santa Cruz, Pando, Tarija y Beni- esta misma población es de sólo el 20%. Hay una correlación clara entre pobreza/desigualdad y pertenencia a una región. En el caso de la pobreza en la primera región el 65% de la población tienen necesidades básicas insatisfechas frente a la segunda región con sólo el 45% en similares condiciones. La desigualdad medida por el índice Gini sigue el mismo derrotero con el 0,6 y 0,54, respectivamente.160 Por ende, no sólo hay más desigualdad y pobreza en las áreas rurales frente a las urbanas -primer clivaje de contradicción- sino que además hay más pobreza y desigualdad -segundo clivaje regional/étnico- entre los departamentos de la Media Luna y aquellos de occidente. Sin embargo, para no quedarse con la imagen excesivamente dual del asunto conviene recordar la tipología final de Naciones Unidas al respecto con municipios desde los más favorecidos a los menos favorecidos:161 � � � � � �

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De ese modo, no cabe duda de las diferencias que existen entre municipios urbanos de capital y aquellos conurbanos; entre los municipios urbanos y rurales y, finalmente, entre los rurales de los llanos e, incluso, entre los valles y los del altiplano.

7.

¿Elementos para recuperar el optimismo? Las nuevas políticas públicas (municipales) y su influencia en la mejora de la vida de los bolivianos A pesar del análisis realizado, ciertamente menos prometedor de lo que se creyó en un inicio, la opinión de las autoridades municipales no es mayoritariamente negativa. Más bien, reiterando el porcentaje mencionado, el 54% cree que la vida de los indígenas ha mejorado. No cabe duda de que existen elementos que marcan la diferencia con el pasado. Definitivamente, uno de ellos es el Desayuno Escolar -Decreto 28421- que ha logrado ser abastecido en el 85% de los municipios del país además de ser producido en el 53% de los casos por proveedores locales. De ese modo, sólo en el 2007 se invirtió 241 millones de bolivianos en ese rubro, beneficiando 160 Populi, “Autonomías departamentales. Análisis desde la perspectiva económica”, en Populi No. 43 de septiembre de 2007 en http:// www.populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/43-autonomia.pdf 161 PNUD, ob.cit., p. 28.

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También se debe enfatizar que los municipios, así sea en forma poco sistemática, financian la mayoría de las políticas sociales. En realidad, están a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las políticas de asistencia social. Están a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de bolivianos) e, incluso, la Renta Dignidad (652 millones de bolivianos). Las prefecturas aportan con poco más del 10% y el TGN con cerca al 36%.164 Este es un “avance” nuevo pero que, a futuro en particular, no deja dudas sobre la contundencia municipal. Aún resta abordar algunos temas que posibiliten el avance en “aspectos estructurales” como por ejemplo la redistribución de la tierra como auténtica y audaz medida de “lucha contra la pobreza” y búsqueda de mejor vida. En este caso, el ámbito municipal parece rezagado o, simplemente, no se involucra todavía en esta dinámica, más atareado, como está, en sus labores clásicas orientadas a invertir en infraestructura o en áreas sociales.165

Síntesis En suma, hasta aquí se pueden esbozar algunos elementos decisivos en la marcha del proceso � �� ���������� La mayoría de los entrevistados (67% del total) respondieron estar “de acuerdo” con la afirmación referida a la que LPP logró “mejorar substancialmente la vida de la población boliviana”. Con excepción de Pando, todos los departamentos estuvieron cerca a los dos tercios de apoyo a esta moción, destacando Tarija con un 85%. De ese modo, este primer “retrato municipal” recuerda, en cierto modo, el entusiasmo desbordante de los inicios del proceso. Momento que vio en esta ley la posibilidad real de revertir la pobreza. Optimismo que tuvo lugar gracias a que en 1994 se procedió a una reasignación de las

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162 Ventana Ciudadana 96, “Aguda seguridad alimentaria afecta al 51% de los municipios” en La Razón del 24 de junio de 2008, p. C4. Incluso en algún municipio se ofrece el desayuno no sólo a estudiantes de primaria sino de secundaria. Es el caso de Cotoca; cf. Ventana Ciudadana 85, “Los municipios demandan un manejo solidario de los riesgos”, en La Razón del 30 de octubre de 2007 163 Rory Narváez (coord..), Diagnóstico, modelo y atlas municipal de seguridad alimentaria en Bolivia, PNUD/Programa Mundial de Alimentos-UDAPE-Ministerio de Planificación paa el Desarrollo, La Paz, 2008, pp. 35, 38. Incluso se sugiere, desde la óptica de un experto, Julio Bohrt, elaborar planes municipales alimentarios; cf. J. Bohrt, “Los municipios y la seguridad alimentaria”, en Ventana Ciudadana 42, en La Razón del 21 de febrero de 2006, p. 7c. 164 Ventana Ciudadana 86, “Los municipios financiarán la mayoría de las políticas sociales”, en La Razón del 20 de noviembre de 2007, p. C4. 165 Así sucede por ejemplo en el caso de Sopachuy en Chuquisaca; cf. Fundación Tierra, Problemática agraria y desarrollo municipal, Fundación Tierra, Sucre, 2004, segunda parte.

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a 1,8 millones de niños de los cuales el 40% vive en el área rural.162 En este sentido, tampoco es de desconocer el progreso en materia de seguridad alimentaria. El año 2003, aproximadamente, el 53% de los municipios de Bolivia presentaba un grado alto o muy alto de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Sin embargo, para 2006 sólo el 44% de los municipios del país tenía ese grado de vulnerabilidad. Vale decir, de los 327 municipios que conforman Bolivia, 264 permanecieron en la misma situación de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, 62 mejoraron respecto al año 2003 y sólo uno empeoró su condición.163

transferencias fiscales. Si antes de la LPP cerca al 90% de los recursos fiscales quedaban en las capitales de departamento y de entre ellas el 90% en el eje nacional, es evidente que el cambio hacia una ruralización en la distribución no fue menor pasándose a detentar casi el 60% en áreas rurales y el 40% en áreas urbanas. Asimismo, la inversión pública de menos del 20% pasó a más del 50, convirtiendo a los municipios en actores centrales en la historia nacional. Fue un optimismo basado en la suposición de que las transferencias fiscales irían a redundar en una disminución de la pobreza. � �� �������� Un 57% del total de los entrevistados está poco o nada de acuerdo con la afirmación de que “la población ha mejorado su vida, pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”, a diferencia de un 43% que sí está de acuerdo. La pregunta previa ya ponía en evidencia que un 33% estaba poco o nada de acuerdo con la afirmación de que la “LPP ha mejorado la vida de la población en forma substancial”. Posiblemente, a pesar del énfasis en el optimismo que se tuvo anteriormente, podría haber una porción considerable de autoridades que no estén tan satisfechas. Y ello puede deberse a diversos factores que se fueron explicando. En primer lugar, la asignación de recursos sin una priorización en su uso. Y, es que la coparticipación tributaria desarrolló un modelo fiscal muy práctico y eficiente por su simpleza, pero que no fue precedido por una planificación nacional acorde a la entrega de recursos, que orientara la inversión pública con propósitos estratégicos. En segundo lugar, el alcance limitado del municipio en su posibilidad de detener “fenómenos” más grandes cuya solución rebasa los contornos ediles (la migración, por ejemplo). El tercer lugar, el quiebre en el desarrollo integral, con mayor énfasis en el desarrollo social antes que económico, que tendió a expandir el asistencialismo pero no estableció, más que excepcionalmente, estructuras productivas que reviertan realmente la pobreza. Y, en cuarto lugar, las presiones clientelares existentes que impidieron una distribución intramunicipal en función a criterios de pobreza, priorizando, por el contrario, criterios políticos, personales o de “facilidad” técnica. � �� ���������� Sólo un 17% del total de entrevistados se muestra de acuerdo con la afirmación de que la LPP no habría ayudado a mejorar en nada la vida de la población. Si bien esta cifra es menor, no deja de ser preocupante. Casi una de cada cinco autoridades municipales no considera que la LPP haya ayudado en el mejoramiento de la vida de la población boliviana. Posiblemente algunos elementos expliquen esta orientación o, al menos, permitan identificar las fallas en la lucha contra la pobreza. En primer lugar, la imposibilidad de transferir en función a criterios que no sean los demográficos. Y cuando verdaderamente se distribuyó en función a criterios de pobreza -los recursos HIPC II- éstos no representaron más de una décima porción de la torta fiscal en el mejor de los casos y además, lo que empeora el diagnóstico, se procedió a una recentralización de este dinero en forma centralizada y vertical. En segundo lugar, posiblemente los Diálogos Nacionales, y

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� ��� ��������� ���� �� �������� ����� � ���������� También se deben tomar en cuenta, en la explicación, otros factores no menos influyentes en el desenvolvimiento de la vida de la población boliviana, como los servicios públicos, que mantuvieron una estructura mayormente centralizada. También destaca el hecho de preservar un diseño propicio para la descoordinación con el nivel central.Vale decir, la denominada “descentralización por compartimentos” no fue de lo más útil. Asimismo, la inversión municipal fue más en “obras de cemento” en por lo menos 4/5 partes y sólo el resto en materiales pedagógicos o de capacitación. El gasto, no obstante, debe subir hasta un 6,8% del PIB, tampoco fue orientado estratégicamente. La inversión específica del HIPC, por ejemplo, no fue correctamente utilizada, debido a las partidas diferenciadas de gasto en salud (10%), educación (20%) e infraestructura (70%). Del mismo modo, la planificación en base a los Proyectos Municipales en Educación (PROMEs) siguió un curso sectorial sólo tenuemente identificado con la planificación participativa municipal y, por ende, con el PDM. En salud, la fragmentación fue similar. Las responsabilidades por los recursos humanos quedaron por lo tanto en el SEDES y en el gobierno central con negativas consecuencias sobre la gestión municipal y la rendición de cuentas. Tampoco las competencias asignadas a los gobiernos municipales en la Ley del SUMI quedaron plenamente claras. Por tanto, el mayor problema en salud fue su escasa organización, debido a la mala asignación de responsabilidades en el sector y su insuficiente monitoreo. A ello se agrega que la incidencia municipal que debió darse a través del Directorio Local de Salud fue casi insignificante. Situación que lleva a la conclusión de que cualquier mejora sectorial fue fruto menos de la presencia municipalista que del esfuerzo desplegado por los propios sectores y si bien la inversión en el sector se incrementó fue menos por aporte municipal que privado y del gobierno central. A todo ello se agrega la actitud sindical intransigente de los gremios sectoriales con especial énfasis en el Magisterio que siempre se mostraron renuentes a toda reforma como quedó verificado en la Ley del

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concretamente el Diálogo 2000, cuyo propósito era apuntalar a los municipios en su lucha contra la pobreza, no tomó en cuenta a determinados actores “clave” en tanto representantes de los sectores sociales marginados. De ese modo, el diseño mismo de esta iniciativa estatal, no obstante su relevancia, tuvo algún grado de verticalismo tecnocrático no logrando incluir a estos “actores en boga” (CIDOB, CONAMAQ, etc.), azuzando el malestar existente y haciendo que el municipalismo no haya sido visto como un aliado estratégico. Finalmente, tampoco es de desconocer que la misma “democracia de la calle” tan vitoreada hoy en día –los movimiento sociales- se muestra como substituta “natural” de una democracia vista como ineficiente y corrupta. Y, en ese sentido, ni los municipios quedaron librados de ese juicio, quedando como espacios casi marginales de un contexto de lucha, supuestamente, más abarcador y más afín al propósito. Quedó visto, sin embargo, que la gestión de los “movimientos sociales” (caso del manejo de SEMAPA en Cochabamba) dista de ser medianamente eficiente.

Diálogo. Momento en el que boicotearon cualquier intento por traspasar la administración de los recursos humanos a los municipios. � ��� ��������� ���� �� �������� �������� �� ��������� ����������� ��� ��� ������ y las prefecturas. Tampoco los fondos de desarrollo apoyaron sólidamente en esta tarea. Sufrieron una constante injerencia partidaria, predominó la corrupción en su manejo, exhibieron un talante en extremo tecnocrático con obras decididas sin los mismos gobiernos municipales, definieron una inversión “de cemento” más que productiva, no mostraron conexión entre ellos mismos duplicando inversiones o privilegiando más a determinados actores sin criterios de equidad de por medio –téngase en cuenta que había más de un fondo: el Fondo de Inversión Social, el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Regional y posteriormente el Fondo Productivo y Social y como agregado general el Directorio Único de Fondos-, se perfilaron como instituciones absolutamente vulnerables a la cooperación internacional y, desde la Ley del Diálogo, no lograron demostrar eficiencia, retardando la aprobación de proyectos y los consiguientes desembolsos. Mientras que en el caso de las prefecturas, la pugna desarrollada entre éstas y el gobierno central tiene inmensas repercusiones municipales, en tanto son ellos –los municipios- los espacios de disputa política y rédito electoral para sus pares departamental y nacional haciendo de las transferencias fiscales “premios” políticos o anzuelos electorales, con sólo escasa orientación estratégica en la inversión. � ��������� �� ��� ����������� ��� �������� El porcentaje total de autoridades que se muestran de acuerdo con la afirmación de que los indígenas viven mejor tras la promulgación de la LPP es mayoritario (54%). Por otro lado, en un dato que puede ser una clara señal de los efectos positivos de cómo se percibe la reforma en lo que hace a inclusión social, encontramos que el 61% de los líderes rurales se muestra de acuerdo con la afirmación. Seguramente son estas nuevas élites campesinas e indígenas las que parecen estar experimentando el empoderamiento sociopolítico con mayor fuerza que los liderazgos urbanos que se manifiestan de acuerdo con la afirmación sólo en un 42%. No cabe duda que esta percepción tiene un asidero real. Finalmente, la LPP consolidó una distribución cada vez más ruralizada. Empero, los principales indicadores del Censo señalan que si bien el área rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8 en 2001, el área urbana lo hizo en forma mucho más aguda: del 66,3%, al 39. De ese modo, el área rural, conformada mayoritariamente por poblaciones indígenas, se distanció cada vez más de su par urbano. Asimismo, la asignación tanto de los recursos externos como de aquellos propios, favorecieron ampliamente a los municipios urbanos y, por ende, no a las poblaciones del cuarto y quinto quintil de pobreza donde, precisamente, se sitúan las poblaciones indígenas y campesinas. Por otra parte, la misma conformación de los municipios no favorece consideraciones de costo-beneficio y de economías de escala, resultando claramente contraproducentes a los

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� ��������� ���� ��������� �� ���������� De todos modos, como síntesis final, la opinión de las autoridades municipales tiende a ser más positiva que negativa. Y es que seguramente hay aspectos que marcan una notable diferencia. Debe remarcarse que los municipios hoy en día están a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las políticas de asistencia social. Están a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de bolivianos) e, incluso, la Renta Dignidad (652 millones de bolivianos), frente a las prefecturas que aportan con poco más del 10% y el TGN con cerca al 36%. Con estos avances queda el reto de incluir medidas en “aspectos estructurales” como, por ejemplo, la redistribución de la tierra que ha sido tenue o, simplemente, inexistente.

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municipios rurales. Tampoco se ha procedido, más que excepcionalmente, a una distribución fiscal intramunicipal que favorezca no sólo a la capital municipal, sino a las poblaciones alejadas que son, precisamente, indígenas. Asimismo, la misma capacidad organizativa de los “más pobres” no ayuda en la lucha a favor de las poblaciones indígenas así como tampoco su propia autopercepción respecto a su situación pues no se ven, precisamente, como los más pobres. Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo que plantea el Gobierno Central si bien pretende trabajar con los 80 municipios más pobres en forma directa, que son municipios predominantemente indígenas, los avances todavía son escasos y no se tienen resultados medibles todavía. Tampoco ayuda, en este propósito, la existencia de múltiples subsidios en la dotación de diversos servicios públicos hacia sectores privilegiados de la población boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educación pública universitaria, por citar a algunos, no es hacia los municipios más pobres, sino hacia sectores que se encuentran fundamentalmente en áreas urbanas. Finalmente, se ha podido observar que la desigualdad es mayor en áreas rurales, lo que termina por establecer ciertas jerarquías entre municipios que favorece más a los municipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a los urbanos, en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de los llanos e, incluso, a los de los valles frente a los del altiplano.

Capítulo

4

“CONTROLADORES” Y “PARTICIPADORES”. LOS RIESGOS DE UNA CIUDADANÍA PASIVA Y UN MODELO PARTICIPATIVO “RENTISTA”.

“Controladores” y “participadores”. Los riesgos de una ciudadanía pasiva y un modelo participativo “rentista”.

No cabe la menor duda que uno de los ejes básicos de la Ley de Participación Popular, tal como lo indica su nombre, fue, precisamente, la participación. El énfasis en “lo participativo” no fue pues un dato menor en la dinámica municipalista inaugurada, sino la esencia misma que distinguía este proceso de cualquier reforma de descentralización local. Pudo llamarse Ley de Gestión Municipal Eficiente, Ley de Municipalización, Ley de Administración Pública Local o Ley de las Políticas Públicas Territoriales Locales, sólo por dar algunos posibles títulos a esta norma que finalmente –en realidad no finalmente sino desde un principio- fue elaborada con la lógica participativa en mente:

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Asimismo, en una didáctica periodización de la historia municipal, cabe mencionar cuatro grandes fases:167 � ����� �� �� ����������� �� �� ����������� ����� �� ��������� ��� �� ��� ��� ��� prolongación del Ministerio del Interior. Es la fase policial del municipalismo. � ����� ���� � ����� �� �� ���� �� ���������� ���������� ���� �� ���� ��� �������� eran designados a dedo por el Poder Ejecutivo, se empiezan a cimentar los primeros peldaños municipalistas. � ����� ���� � ����� ������� �� �� ��� �� ������� �� ��� �������� �� Municipalidades donde lo nacional lleva de la mano a lo municipal y, de ese modo, pese a que fue un municipalismo restringido al radio urbano, demostró sus primeros signos de vitalidad al constituirse en un elemento complementario a la democracia parlamentaria. � ������� �� �� ��� �� �������������� ���� ������ ��� ��������� �� ������������� no sólo urbano, sino rural y no sólo centrado en la administración públic,a sino en la participación y el control social como pilares novedosos del nuevo diseño en ciernes. Para dejar en claro este rasgo “revolucionario”, el autor se explaya abiertamente: “Por ello la LPP rescata esta presencia decisoria para proponer otro gran pacto…. contra la pobreza, que no puede ser otro que entre el Estado y la sociedad civil a través de la incorporación al proceso de participación popular de la sociedad civil organizada en la Organizaciones Territoriales de Base y los Comités de Vigilancia”.168

166 Javier Medina, Poderes locales. Implementando la Bolivia del próximo milenio. Protocolos de gestión de un subsecretario, FIA-SemillaCEBIAE, La Paz,1997, pp. 209-10. 167 Rubén Ardaya, La construcción municipal de Bolivia, Strategies for International Development, La Paz, 1995, pp. 15-7. 168 Ibid, pp. 20-1.

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“Esto es, precisamente, lo que hace que esta ley, básicamente de municipalización y descentralización, la entendamos como una posibilidad de complejización, profundización y radicalización del sistema democrático hacia una democracia participativa municipal y se constituya por ello mismo en una vía propia de desarrollo, razón por la cual la llamamos justamente de participación popular pues rebasa el ámbito del mero derecho administrativo”.166

Ese mismo talante inaugural se repitió insistentemente en los años siguientes. Una evaluación en 30 municipios de 2001 corroboraba esta orientación: “La Participación Popular tiene uno de sus pilares de funcionamiento en el control social. No es posible entender el modelo boliviano de descentralización sin la planificación participativa y el control de la implementación de lo planificado, por medio de los Comités de Vigilancia.”169 Vale decir, de acuerdo a Iván Finot, uno de los más prominentes promotores de la descentralización municipal, lo que verdaderamente se planteaba no era sino la incorporación de la población rural -predominantemente indígena- al ámbito público (municipal). Esa constituía una tarea pendiente de la “Revolución inconclusa” del 52 que debía ser emprendida de inmediato, extendiendo la jurisdicción municipal a la sección de provincia. Y, de este modo, el propósito era lograr la transformación de las comunidades/sindicatos campesinos y juntas de vecinos (organizaciones territoriales de base) en órganos de autogobierno submunicipales, definiendo que todos y todas las mayores de edad pudieran participar en estos órganos en igualdad de condiciones y sobre la base de la democracia directa y los aportes comunitarios, como tradicionalmente lo venían haciendo, pues en dichas organizaciones se había desarrollado una institucionalidad endógena local que con sus modalidades rurales y urbanas, debía ser incorporada al Estado a través del nuevo municipio.170 Sin embargo, desde la vereda opuesta, los detractores de la ley o aquellos críticos más recelosos afirmaban que esta norma, por el contrario, terminaba de consolidar un proceso inaugurado en 1952, cuya impronta homogenizadora se reproducía en el Comité de Vigilancia –única forma de control- o en la planificación participativa –única forma de participación- deviniendo en una dinámica de “etnofagia estatal”.171 O, la repetición se producía no sólo por el diseño estandarizante, sino por su capacidad de reproducir, a partir de ellos, la participación ciudadana en los clásicos moldes clientelares y no de acuerdo a las particularidades y, por ende, demandas, sociales existentes. En el fondo, estos mecanismos sólo eran engranajes menores de una maquinaria neoliberal mayor, incapaz de trascender el multiculturalismo ornamental que sólo consolidaba las prerrogativas de las viejas élites dominantes.172 Al final, se vio que esta participación –siempre siguiendo esta línea crítica- no hizo mella en la sociedad civil, cuyo vigor 169 Jean Paul Guevara, “Balanza de ocho años de descentralización. Cambios estatales a partir de la Descentralización y la Participación Popular en Bolivia”, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente, Gobernancia, gobernabilidad y democratización. ¿Adónde va Bolivia?, Plural-NCCR , La Paz, 2005, p.100. También en Viceministerio de Participación Popular, ob.cit., pp. 120-1. 170 Cf. Los textos “premonitorios” de los elementos centrales que conformarían la LPP en los fundamentales trabajos de comprensión de los albores de la LPP y de su diseño mismo, en I. Finot, “Democratizar el Estado, una propuesta de descentralización para Bolivia” en Toranzo C. (Ed.) Descentralización y democratización del Estado. ILDIS, La Paz, 1990. Algunos años más tarde dicho autor, participando en una evaluación del curso que tomaba el proceso, aún defendía esas posiciones. Cf. I. Finot, “Institucionalización política y económica de la participación popular” en Exeni J.L., Democracia y participación popular. ILDIS, La Paz, 1996. 171 Cf. F. Patzi, ob.cit. 172 Cf., por ejemplo Nancy Postero, “Movimientos indígenas bolivianos: articulaciones y fragmentaciones en búsqueda de multiculturalismo”, en Luis López y Pablo Regalsky (ed), Movimientos indígenas y Estado en Bolivia, CENDA-Plural-Proeib Andes, La Paz, 2005.p. 81ss y respecto al control del comité como alejado de los “usos y costumbres” y, por ende, como una imposición artificial, cf. Stephan Rist, Freddy Delgado y Rubén Flores, “El control social en la interfase de comunidades campesinas y municipios, un proceso de aprendizaje social para el desarrollo sostenible”, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente, ob. cit. p. 131ss.

157

encontró cauces verdaderamente democratizadores de ebullición en las movilizaciones sociales de abril de 2000 y adelante:

Como se observa, confrontamos posiciones absolutamente divergentes. Sin embargo, esta inobjetable distancia mutua no invalida la existencia de un rasgo de complementariedad entre sí. Y, es que ambas posturas tienen similar propósito final: la necesidad de incluir a la sociedad civil en las decisiones públicas o, para decirlo en términos teóricos, la impostergable obligación por cesar en el empeño autocrático o tecnocrático y aperturar la democracia a sectores marginales, consolidando un auténtico proceso de expansión ciudadana. Ambos enfoques coinciden en el propósito de evitar la existencia de “ciudadanos de segunda o de tercera” y tender a una inclusión social democratizadora. Difieren, no obstante, en los planteamientos. Los “creyentes” en la LPP fijaron el lente en las herramientas creadas por la ley: el comité de vigilancia y la planificación participativa, mientras que sus “contrincantes” insinuaron la necesidad de dar vía libre a las “variadas” formas participativas existentes en la sociedad civil. Siempre se puede diferir sobre el concepto de “variadas” como veremos posteriormente, aunque por de pronto baste con partir precisamente de este punto en el que si existe consenso a pesar del contundente antagonismo visualizado: la sociedad debe participar. Y debe hacerlo en tanto y en cuanto una mayor participación conlleva, como ha sido destacado internacionalmente, a una mejora substancial en el desarrollo. A más y mejor participación, mejores indicadores de desarrollo.174Lo que además presupone que la participación no es “algo” que deba quedarse en la medición instrumental (talleres realizados, demandas aceptadas, planes concertados, etc.), sino que trasciende su(s) propio(s) diseño(s) y apunta al concepto mismo de ciudadanía. Concepto neurálgico que conviene poner sobre el tapete para no repetir mecánicamente lo que viene afirmándose respecto al comité de vigilancia y/o la planificación participativa. Por tanto, además de analizar las respuestas de las autoridades municipales a las preguntas sobre el control y la participación, se añaden aquellas sobre “satisfacción de la población con la gestión”, a efectos de buscar alguna ligazón entre lo mencionado: el control y la participación, y la mejora, así sea subjetiva, sobre la propia vida. El propósito de este capítulo, por lo tanto, es de abrir el debate a la tesis de que la participación popular tiende a sedimentar una dinámica de ciudadanización con miras a reducir las brechas

158

173 Cristina Cielo y Rédner Céspedes, Participaciones periurbanas. Del control social a los movimientos sociales, Programa Poder Local/ Centro Vicente Cañas/Plural, La Paz, 2008, p. 20. 174 Este es el enfoque “más amplio” del desarrollo que ofrece el Premio Nobel Amartya Sen.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“La respuesta del gobierno boliviano en los años 90 fue la implementación de una participación social apaciguadora que ni buscaba cambiar las estructuras de poder nacional ni desafiar las reglas político-económicas globales….La refutación social contundente a ese posicionamiento estatal se ha manifestado, desde el 2000, en los acontecimientos nacionales que siguen agitando el panorama político del país…”.173

entre las jerarquías ciudadanas existentes. No se trata, por eso mismo, de llevar a cabo una evaluación de los instrumentos diseñados, que fue y es el eje de la “defensa” o crítica observadas, sino de ver “más allá”. Lo que equivale a interrogarnos menos sobre el órgano de control o la metodología de participación que sobre sus efectos ulteriores. Vale decir, es una búsqueda de certezas en la expansión del “espíritu participativo” más que en las herramientas diseñadas “desde arriba”. Un espíritu que, en ese sentido, apuntala(ba) a la creación de ciudadanos menos desiguales. Comencemos, pues, por el control para seguir con la planificación participativa y concluir con los elementos más sobresalientes.

1.

El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: eficientes, “buenos muchachos” e irradiadores del control Veamos qué opinan las autoridades municipales

Tabla

51

Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta Total Tipo de autoridad Alcaldes

Reprobación absoluta

19

14

Concejales

20

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

21

18

Departamento Sta Cruz

17

La Paz

Cochabamba

12

29

Tarija

5

Oruro

Potosí

Chuquisaca

23

5

9

Beni

Pando

23

50

2

12

7

13

11

13

9

14

11

10

13

20

12

11

10

3

33

32

33

37

30

29

43

31

50

30

38

36

30

15

4

20

27

19

19

22

26

10

18

10

19

30

24

20

25

Aprobación absoluta

14

19

13

10

16

20

21

8

20

15

5

18

16

1

2

1

3

0

4

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

84

20

47

40

33

44

20

Ns/Nr total en % Nº de Casos

100% 100% 66

42

3

159

Gráfico 39 Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta 37 32

30 17

2

20

19

22

21 19

19

18 16

3

14

13

13

13 11

4

10

7

Aprobación absoluta Ns/Nr

2

Alcaldes

3

1

Concejales

Tipo de Autoridad

0

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

En principio, cabe remarcar que la opinión más negativa –reprobación absoluta- no sobrepasa la quinta parte del total de entrevistados. Contradice la visión común sobre el supuesto fracaso de este órgano de control sintetizado en frases ciertamente lapidarias como la que expone el líder indígena Felipe Quispe en una entrevista realizada a su persona175: Entrevistador: No obstante, la ley dispone crear comités de vigilancia... Felipe Quispe: ¿Acaso eso funciona? A ésos les compran con medio vaso de trago, y chau, Eso no existe... Desde la otra vereda, enmarcado en los rangos 4 y 5 como mejores calificaciones se encuentra un 34% de las autoridades municipales. Se trata de aquellas respuestas que no ofrecen duda alguna: el Comité de Vigilancia tiene una aprobación verdaderamente alta. Ello se alinea con posiciones no sólo condescendientes, sino abiertamente favorables respecto a esta institución, percibida como paladín de la democracia y/o último bastión de confiabilidad social.176 ¿Es así? Antes de entrar en una reflexión más profunda conviene observar que el tercio restante (33%) se encuentra en medio camino entre las opciones críticas y aquellas positivas, lo que dibuja un panorama tripartito: un tercio pondera al comité, otro tercio lo hace aunque seguramente con reparos y un último tercio lo reprueba. En suma, la realidad desde la óptica de las autoridades municipales parece resultar más equilibrada en comparación con versiones apologéticas o prejuiciosas, orientadas a posicionarse en los vértices extremos.

160

175 Ventana Ciudadana 6, en La Razón del 2 de julio de 2004, p. 6D. 176 Rubén Ardaya, La construcción…ob.cit.

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Reprobación absoluta

33

Gráfico 40 Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta 50

50

Reprobación absoluta

43 38

0

ni

Pa

Be

ui

0 0

o

0

sa

to Po

15 10

nd

3

ca

5

Ch

Co

Sa

Ns/Nr

20 16

12

sí

o ur

ba

5 0

ch

ab

La

am

Pa

z

z ru aC nt

5

25

23

18 9

Or

0

10 10 8 4 5

20

19 15

13

a

11

10

30 24

uq

18

14

0

Aprobación absoluta

20

36 30

23

rij

12

9

4

30

21

20

17

3

29

26

Ta

29

2

31

Confirmando la visión positiva antes señalada, vemos que en cinco departamentos (Santa Cruz, La Paz, Tarija, Potosí y Chuquisaca) la reprobación absoluta llega sólo en el caso de Santa Cruz a poco más del 10%. Por el contrario, aunque ya se vio que, sin una contundencia mayor, en todos los departamentos con la excepción de Pando, la opción más recurrente es siempre la de 3, es decir, la referida a un funcionamiento regular. Es más, si sumamos las opciones 3, 4 y 5 que van desde lo regular hasta la “aprobación absoluta”, en todos los departamentos observamos porcentajes que rondan las ¾ partes (más bajo en Cochabamba con un 62%, Oruro, 64% y Beni, 66%), lo que pone en evidencia que el comité de vigilancia a ojos de las autoridades cumple un rol significativo.

Tabla

52 Total 1

Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta (Media) Tipo de autoridad

Tipo de Municipio

Alcaldes

Concejales

Urbanos

Rurales

Media

Media

Media

Media

Media

2,97

3,31

2,91

2,85

3,05

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Media

Media

3,23

3,14

Chuquisaca

Tarija

Oruro

Potosí

Beni

Pando

Media

Media

Media

Media

Media

Media

Media

2,65

3,32

2,89

3,10

3,30

2,95

2,15

161

Gráfico 41 Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta (Media) 3.31

2.91

Alcaldes

Concejales

Tipo de Autoridad

2.85

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Sin embargo, como se explicó anteriormente, predomina la media, sólo levemente hacia arriba. Véase que los alcaldes y las autoridades rurales están más en el 3 (3,3 y 3, respectivamente). Más abajo, aunque levemente, por encima de la media están los concejales (2,9) y las autoridades urbanas (2,85). De ese modo, la valoración final, aunque no es alta, queda por encima de la media, lo que equivale a afirmar que el Comité de Vigilancia ha sido aprobado. Siempre se puede preservar la visión catastrofista y aseverar que esta aprobación obedece a la docilidad del Comité con las autoridades municipales. Téngase en cuenta que los alcaldes aprueban con mayor firmeza tanto como reprueban con menor contundencia al comité (19 y 13% de aprobación y 14 y 20% de reprobación, respectivamente). Vale decir, la “gratitud” de las autoridades municipales frente a la “pasividad” de los comités, facilitaría una mejor valoración. Ciertamente no es una hipótesis descartable, en tanto se sabe que no pocos comités han sido cooptados.177 Sin embargo, es evidente que la explicación contiene otras aristas que conviene comentar. O, para ser más preciso, convendría decir que existe una arista, en particular, que merece ser analizada. Y, no es otra que la expansión del control como ejercicio público local y, a partir de ahí, nacional. Es decir, que más allá de las evidentes fallas del comité de vigilancia, el control

162

177 Aspecto comprobado desde las primeras evaluaciones sobre el comité. Ver por ejemplo Omar Guzmán Boutier, “Denuncias del comité de vigilancia o cuán efectivo es el control”, en G. Rojas O. y L. Thevoz (coord..), ob.cit.; Rolando Sánchez Serrano, El impulso de la dinámica social, el reto del comité de vigilancia en el control de asuntos públicos, MDSP-VPEPP, La Paz, 2001; y como decía J. Blanes, “los miembros del comité se comportaban como parte del gobierno municipal, como si fueran funcionarios de la alcaldía y no como representantes de la sociedad”; cf. José Blanes, Mallkus y alcaldes. La Ley de Participación Popular en comunidades rurales del altiplano paceño, CEBEM/PIEB, La Paz, 2000, p. 51.

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3.05

mismo se ha hecho indispensable. Aún en caso de que el comité falle, precisamente, su falla activa otros mecanismos de control: “…no, está comprado. Si hasta en fiestas se los ve juntos (al alcalde y al presidente del comité de vigilancia)…por eso ahora nosotros tenemos que ver qué cosa se está haciendo….desde acá, de la comunidad vemos…178 Certeza corroborada ya en distintos estudios de caso. Por ejemplo, en los casos de Charagua y Moxos se pudo observar que “En ambos casos uno de los principales resultados de los comités de vigilancia ha sido el de promover la organización y participación de las juntas vecinales. (De ese modo) este mecanismo contribuyó a la difusión de la reglamentación al conjunto de la población, a la motivación de la participación en los procesos de planificación y en el seguimiento a la gestión del ejecutivo municipal”.179

2.

Recordatorio de los problemas del Comité de Vigilancia De todas formas, cabe insistir en que las deficiencias del comité no son escasas.180 Antes de continuar con la reflexión, hace falta recordarlas. En cuanto a la constitución del comité, se vio que la libre elección del mismo, de acuerdo a las prácticas locales del cantón o distrito, no fue la más adecuada y quedó sujeta a una libre interpretación, las más de las veces, arbitraria y, asimismo, elitaria. Lo que trajo como correlato un comité elegido por pocos y con mecanismos sólo tenuemente democráticos. Resultado: comités poco representativos. O, en caso de que el municipio haya albergado un tejido social fuerte, se observó que el comité representó a este sector denotando una representación selectiva, en tanto esa facción social, aunque sólida, no tuvo la capacidad ni el deseo de representar a toda la población municipal.181 No fue menor el problema de la extracción de los controladores, ya sea cantonal o distrital o de cantón grande o cantón pequeño. Esta diferencia de nacimiento, consolidó una estructura de sobrerepresentación entre miembros del comité, provenientes de cantones con mil ciudadanos, en un caso, frente a otros de cantones con menos de cien personas, en el otro. Por la misma precaria constitución de los distritos municipales o la exacerbada cantonización del occidente del país frente a un débil proceso de cantonización en el oriente, estos desequilibrios en la representación parecieron

178 Entrevista con dirigente de OTB campesina en Salinas de Garci Mendoza. 179 Ver el excelente trabajo de Óscar Bazoberry Chali, Participación, poder popular y desarrollo: Charagua y Moxos, PIEB-CIPCA (cuaderno 68), La Paz, 2008, p. 136. 180 Ya en estudios preliminares se vio lo propio. Precisamente en un estudio en cuatro municipios del país realizado en 1996 (Corque, Moxos, Independencia y Puerto Villarroel) se dejó sentado que el Comité de Vigilancia en ningún caso había logrado eficiencia, cf. David Booth et al, Popular Participation. Democratising The State in Rural Bolivia (investigación no publicada), University of StockholmSecretaría Nacional de Participación Popular, La Paz, 1996, pp. 105-8. 181 Laurent Thevoz y Ernesto Velasco, “

163

En cuanto a su funcionamiento,190 la orientación del comité fue notoriamente personalista, básicamente centrada en la figura de su presidente. El peso del comité recayó en este miembro más que en el conjunto de representantes, alejados de la capital, con escasa disposición a dedicar mucho tiempo a un trabajo no remunerado o, simplemente, poco estimulados a debatir colectivamente tópicos relativamente complejos. Razón esta última que puso en evidencia la débil formación técnica de los representantes del Comité. Más aún si se tiene en cuenta que en muchos casos este órgano fue el receptáculo de indígenas en proceso de acceder al poder que vieron en esta institución la plataforma más cercana y accesible de ingresar en la arena política como su primer peldaño,191 en cuyo caso se trató de una representación con una formación técnica elemental192 que dejó, en más de un caso, a los sectores marginales en condiciones 182 Diego Ayo, “Distritos municipales”, en G. Rojas O. y L. Thevoz (coord..), ob.cit. 183 José Blanes, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Juntas vecinales y comités de vigilancia. Su papel en la planificación urbana (documento no publicado), CEBEM, La Paz, 1998. 184 Cf. la muy didáctica y exhaustiva evaluación de la Participación Popular a once años de su implementación en Oscar Bazoberry, Lorenzo Soliz y Juan Carlos Rojas, Vivencias y miradas sobre la Participación Popular, CIPCA, La Paz, 2006, pp. 105-15. 185 Javier Medina, Poderes locales….ob.cit., p. 259. 186 Rubén Ardaya en Raúl Maydana, El comité de vigilancia, la participación y el control social en el modelo municipalista de descentralización del Estado boliviano”, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacion…op.cit., p. 195. Este es el ensayo seguramente más completo y certero escrito sobre el rol y funcionamiento del Comité de Vigilancia. 187 Una temprana y bien fundamentada crítica a la impertinencia de unir lo urbano con lo rural se puede ver en Franz Barrios Suvelza, El futuro de las ONGs o las ONGs del futuro, PLURAL/CIDRE, La Paz, 1997, p. 28ss. 188 Cristina Cielo y Redner Céspedes, Participaciones….ob.cit.. pp. 65ss. 189 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., pp. 48-54. 190 En lo que sigue, Raúl Maydana, art. cit. 191 Es evidente que ello no se replica en otros casos pero si se dio en Ascensión de Guarayos donde los indígenas están relegados del gobierno municipal pero se sienten optimistas de haber copado el Comité de Vigilancia; cf. Lorenzo Soliz, “Relaciones interculturales en el municipio de Ascensión de Guarayos”, en Lorenzo Soliz,, Judith Marca y Nicómedes Navia, Relaciones interculturales, sociopolíticas y productivas en municipios de Santa Cruz y Cochabamba, CIPCA-PIEB, La Paz, 2007, p. 43. 192 Aunque en descargo de esta tesis se puede enfatizar que ningún controlador es analfabeto e incluso un 80% de ellos ha ido más allá

164

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ser la regla más que la excepción.182 Del mismo modo, y casi como rúbrica a una constitución dudosa, se alzó el tema de la artificialidad del órgano de control creado por ley, incapaz de visualizar la auténtica sociedad organizada y muy propenso a crear una instancia paralela a la “sociedad realmente existente”, fenómeno verificado ampliamente en las áreas urbanas copadas por las federaciones de juntas vecinales183 aunque igualmente verificable en áreas rurales, en particular en aquellas constituidas por organizaciones sociales fuertes, auténticas propulsoras del control, las más de las veces al margen del comité.184 De tal manera, si bien este diseño fue visto como herencia directa de las formas de control obrero post 52,185 o más bien del legado de las cooperativas sociales186 de relativa autonomía social, lo cierto es que la realidad pareció mostrar una faceta menos “continuista” y ciertamente más inducida (y, por ende, de menor autonomía). “Dirigismo” que puso en evidencia, asimismo, que la unión de lo rural con lo urbano planteada en la LPP, a través y a partir del Comité de Vigilancia, auténtico deseado enlace entre ambos espacios, fue un designio “desde arriba” poco condescendiente con las estructuras de poder difícilmente fusionables en la vida diaria como en el papel.187 El control adquirió así un estatus técnico antes que un estatus político, que era lo obvio a tener en cuenta como efecto inevitable de las relaciones de poder desplegadas ante la irrupción masiva de recursos.188 Se propició pues lo que definimos como el “triunfo de la metodología y la técnica sobre el conflicto, el diálogo y, en suma, la política”.189

políticas desfavorables. ¿ Los indígenas o, más propiamente, los sectores menos privilegiados – sean o no indígenas- se apropian de estos espacios “menores” dejando las “verdaderas” y más importantes decisiones a los espacios mayores copados por menos indígenas? En los albores del proceso, distinguidos académicos veían como riesgo inminente la posibilidad de replicar el modelo cubano con las bases decidiendo sobre aspectos barriales mientras sus dirigencias lo harían en asuntos de macroeconomía o de directa incidencia sobre el país en su conjunto.193 El razonamiento se mostraba simple: “que se distraigan allá abajo mientras los que saben deciden sobre aquellos aspectos de verdadera relevancia”. Por ese motivo, sentábamos igualmente la hipótesis de que posiblemente la orientación participativa era de menor presencia indígena y, en general de sectores marginales, a medida que el poder se tornaba más “apetecible”. No en vano Iván Arias, agudo conocedor de la realidad municipal, nos recordaba que en algún municipio el alcalde sentenciaba: “a mi ningún indio me va a controlar”.194 Vale decir, el poder político denotó, no pocas veces, un trayecto ascendente de desindigenización a medida que se iba del comité de vigilancia pasando por los gobiernos municipales hasta los consejos departamentales.195 Es evidente que no fue una tendencia unívoca y ciertamente cambió con mayor celeridad en especial desde el quiebre del monopolio partidario en 2004, sin embargo, delata la aguda y permanente pugna política generada desde la aplicación de la LPP, que parece favorecer a los “más formados” por sobre los menos formados.196 Así ocurrió con el comité de vigilancia, como muestra palpable de que la formación profesional no es mero cliché, sino que tiene repercusiones inmediatas sobre la ubicación y el rol que se llega a ocupar en la estructura de poder. Situación que además pone en evidencia que la norma misma tiende a privilegiar a los más versados con la cultura occidental. “Si antes era un mecanismo de segregación el no saber leer y escribir, hoy hay renovadas formas de segregar. La más conocida es entre aquellos que manejan los instrumentos que dispone la Ley de Participación Popular y los que no lo hacen. Los que tienen estas capacidades se constituyen en ciudadanos de primera y los que no las tienen en ciudadanos de segunda.”197 No cabe duda que ello predispone a situar al comité en una franja menos privilegiada de ciudadanía con inobjetables consecuencias sobre el involucramiento social en la gestión pública y, por ende, en el desenvolvimiento de la democracia en sí misma.

193 194 195 196

197

de la educación primaria con un 38% concluyendo la educación secundaria y porcentajes de más del 10% habiendo cursado formación técnica e incluso universitaria; cf. R. Maydana, art.cit., p. 221. Ello contradice la realidad menos benevolente en la educación boliviana que deja como saldo sólo un habitante del área rural con capacidad de alcanzar una educación técnica o universitaria. Ello pone en evidencia que a pesar de los rezagos, los controladores no dejan de ser élites relativamente privilegiadas en su propio medio. Xavier Albó, “Participación social y política en el ámbito rural”, en SNPP, El concepto y las experiencias regionales de participación, Konrad Adenauer, La Paz, 1996. Iván Arias, “El proceso social de la participación popular: problemas y potencialidades”, en Gonzalo Rojas (ed), ob.cit., p. 183. Diego Ayo, Los desafíos de la participación popular, CEBEM, La Paz, 1999, pp. 98-107 Ello queda verificado en la brillante investigación de campo en Vitichi hecha por Víctor Hugo Frías que describe una “estructura de poder en movimiento” en la cual los indígenas protestantes copan los espacios brindados por la LPP –y claro está por las ONGs- con mayor celeridad y prestancia que los indígenas de las comunidades. Lo mismo ocurre con los vecinos del pueblo que se “enteran primero y mejor” de los beneficios del proceso en desmedro de aquellos ubicados en la base social más cercana a los ayllus tradicionales. Aunque es de rescatar que el autor no pinta un escenario en blanco y negro en tanto, por un lado, los protestantes se integran y apoyan mutuamente a/con los indígenas de los ayllus y, por otro lado, hay avances de los propios indígenas en la toma de conciencia del poder que ofrece la LPP; cf. VH Frías, Mistis y mokochinches. Mercado, evangélicos y política local en Calcha, Mama Huaco, La Paz, 2002. Silvia Rivera Cusicanqui en entrevista personal en junio de 1999.

165

En este mismo sentido, el apoyo estatal no siempre ha sido beneficioso. Para comenzar, a pesar de la euforia discursiva en torno al “control y a la participación”, lo usual fue un apoyo más decidido desde el Estado al denominado “fortalecimiento municipal” (administración pública municipal) que al “fortalecimiento comunitario” (comités de vigilancia y OTBs) en una proporción de ocho a dos, ocho dólares al primer rubro y dos al último.201 Sin embargo, no es una cuestión sólo de montos. En realidad, el soporte técnico fue excesivamente sofisticado con escasa o ninguna repercusión en el mejoramiento del control. Se buscó promover una herramienta técnica de control denominada Sistema de Seguimiento y Evaluación Municipal que, no obstante, su pulcritud como diseño técnico, contenía una enorme complejidad que hacía sencillamente inaplicable su puesta en marcha.202 Primó pues un excesivo tecnocratismo, comprensible como conducto de autoreproducción de determinados sectores sociales urbanos y de clase media, que veían, y lo hacen aún, en esta labor su fuente de empleo, pero incomprensible y lejano a las aspiraciones sociales. Tampoco fue mejor la labor de otros órganos estatales del nivel central. Tanto el Ministerio de Hacienda como el Senado actuaron, las más de las veces, en forma arbitraria en su mandato legal referido al congelamiento de cuentas. No sólo 198 R. Maydana, art.cit., p. 212. 199 Oscar Bazobery, Lorenzo Soliz y J.C. Rojas, ob.cit., p. 112-3. 200 Rasgo ya largamente observado con la misma entrega obligatoria de una oficina en la Alcaldía para el funcionamiento del comité; cf. R. Ardaya, El control…op.cit., p. 28. 201 Comunicación personal con Rafael Velázquez, experto en descentralización fiscal y técnico por muchos años del Viceministerio de Participación Popular. 202 R. Maydana, art.cit., p. 203, 208.

166

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Sin embargo, la deficiencia educativa no fue la única traba en el buen funcionamiento del comité. La carencia de recursos financieros se constituyó en otro obstáculo verdaderamente considerable con efectos igualmente decisivos sobre la construcción de la ciudadanía. Desde los albores de la Ley el reclamo más acuciante de los “controladores” fue la necesidad de contar con algún dinero para lograr un adecuado desempeño. Con el ánimo de solucionar este escollo se promulgaron, desde 1997, tres decretos - los decretos Nº 24790, Nº 36130 y Nº 26564respaldados, asimismo, en la Ley de Municipalidades 2028 de 1999 -, creados por el Fondo de Control Social, cuyo propósito fue, precisamente, el de otorgar recursos a los “vigilantes”. Se ha podido observar que no hay garantía de que el dinero otorgado haya mejorado el control sobre la gestión. Por el contrario, en algunos casos ha generado lo opuesto tanto por la desconfianza que este acto ha despertado en determinadas comunidades recelosas de tener controladores beneficiándose de recursos públicos198, como por la misma dedicación que tiene ahora el comité en actividades ligadas a la rendición de cuentas de esos montos, de acuerdo a lo establecido por la denominada Ley Safco, más que a su propia labor social,199 sin tomar en cuenta la relación vertical que también se pudo haber propiciado en más de algún municipio con alcaldes convencidos de su rol benevolente y controlador, agradecidos de ser “beneficiados” con algún dinero.200 Vale decir, no es que en variados municipios los recursos no hayan mejorado el funcionamiento del comité, sin embargo, no siempre ha sido así y en algunos casos más bien han despertado la ansiedad por conseguir más dinero en un círculo vicioso que convierte, vaya paradoja, a los “controladores en controlados”.

que hubo confusión normativa en los procedimientos de congelamiento estipulados –decretos 23813 de 1994 y 24447 de 1996-, sino que, además, se puso en evidencia la incapacidad de estas instancias estatales de velar por un serio tratamiento del asunto en cuestión –falta de personal adiestrado en el tema, retraso en la revisión de los casos, pérdida de documentación, etc- cuando no su abierta selectividad en los congelamientos y descongelamientos en función a afinidades políticas.203 Finalmente, en cuanto a la intervención del nivel central, es útil, asimismo, reconocer una excesiva confianza en un órgano que aunque lucía reluciente en el papel, tenía serias dificultades en su desempeño real. No conscientes de esta certeza, los “creadores” de las políticas públicas, regocijados por tener este invento como marca registrada de un supuesto “modelo boliviano de descentralización”, se apuraron en dar a los controladores competencias de vigilancia en salud y educación e, incluso, en tópicos relacionados con el saneamiento de la tierra o la dotación de agua.204 El comité se convertía, así, en un “comodín” infaltable en cualquier diseño. Y como tal, su constitución en todo el país ameritaba celeridad. Por ello en determinado momento, ante la falta de prisa de la sociedad civil por apoderarse de este órgano y hacerlo suyo, tuvo que intervenir el Gobierno Central, aprobando un decreto -23858, Art.2 transitorio- que estipulaba que aquel municipio carente de comité no podrá beneficiarse de los recursos de coparticipación. A la brevedad, como es previsible, se tuvo comités en todos los municipios del país. Antes de proseguir con el análisis es necesario enfatizar, hasta aquí, la relativa asimetría que existe entre el juicio vertido por las autoridades municipales y la reflexión “objetiva” que venimos esbozando. ¿Por qué esta asintonía? Para responder a esta pregunta es preciso apoyarnos en otras respuestas no menos llamativas.

203 Al respecto resulta muy útil la investigación de Ricardo Paz y Karina Cerruto, Proceso de congelamiento y descongelamiento de cuentas de la coparticipación tributaria municipal, Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, La Paz, 2000. 204 No sólo es el caso finalmente reconocido legalmente de los Directorios Locales de Salud, DILOS, que deben tener presencia del comité para su adecuado (legalmente adecuado) funcionamiento sino que temas tan dispares como tierra o agua contaron en sus anteproyectos de decreto con la presencia del comité. En mi labor como Director de Participación Popular pude verificar que la euforia controladora y participacionista se había desplegado ampliamente. Finalmente, esas normas no fueron aprobadas pero la intención expuesta merece relevarse.

167

3.

Comité de Vigilancia. El monopolio consolidado en el control. Urbano y fetichismo y modelo dirigista rentista Veamos lo que dicen las autoridades

En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social municipal”

53

Total Tipo de autoridad

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Alcaldes

Concejales

64

76

62

50

73

23

15

24

28

13

8

13

21

0

1

0

total en %

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

70

67

63

20

20

19

27

7

11

14

8

Oruro

Potosí

Chuquisaca

70

51

78

70

64

35

30

30

18

18

16

35

19

5

12

20

30

Tarija

Beni

1

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

66

42

84

20

47

40

33

44

20

Nº de Casos

Gráfico 42 En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social municipal” 76

73

De acuerdo

62 50

Poco de acuerdo

Nada de acuerdo

28

24 15

21

20

13 8

7 0

Ns/Nr Alcaldes

168

Pando

1

0 Concejales

Urbanos

0 Rurales

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

Ante la pregunta de si el “comité de vigilancia debe seguir siendo el órgano de control social municipal”, resulta verdaderamente considerable el alto porcentaje de autoridades municipales –el 64% de todas ellas- que ratifica su compromiso con esta institución social. Dos de cada tres alcaldes y concejales mantienen esta línea. El porcentaje asciende notoriamente en el caso de los alcaldes -tres de cada cuatro apoyan su continuidad- y aunque es menor en el caso de los concejales (62%), no deja de ser ciertamente remarcable. Tampoco resulta sorprendente la menor afección a este órgano en áreas urbanas (50% en municipios de capital y El Alto frente al 73% en municipios rurales), teniendo en cuenta que en los municipios más grandes hay eficientes mecanismos de seguimiento a la gestión –unidades internas de fiscalización, personal capacitado para hacer auditorías periódicas, planificación supeditada a un presupuesto relativamente inflexible y permanentemente monitoreado- que no pocas veces pueden llegar a hacer prescindible el control social.205 A lo que se añade, en el marco de un contexto mayor, una menor “urbanización” de la misma ley, que privilegió lo rural. Denominamos a esta tendencia “el olvido de la descentralización urbana”, cuya impronta estuvo marcada por la poca atención prestada a las áreas metropolitanas, la imprescindible, pero morosa desconcentración de la gestión hacia los distritos municipales urbanos y el relegamiento de temas muy focalizados a estos territorios: la seguridad ciudadana, el congestionamiento vehicular, ampliación caótica de la economía informal o la inminente polución en franco incremento.206 En semejante escenario resultaba previsible el escaso apoyo estatal a los comités de vigilancia urbanos que fue lo que, finalmente, predominó como rasgo de la dinámica municipal en estas secciones de provincia: “En municipios más grandes (C y D) los comités de vigilancia no han tenido un rol protagónico, situación que se explica en parte por la excesiva injerencia de los partidos políticos en su conformación, pero además por la falta de capacitación y conocimiento de sus miembros de la Participación Popular. Según la percepción de varios de sus miembros entrevistados, en la mayoría de estos municipios faltan muchos elementos para realizar un control social efectivo y no son tomados muy en cuenta por el Gobierno Municipal. Consideran que es el equipo técnico del Gobierno Municipal el que finalmente decide lo que se hace en el municipio, por lo cual su peso en la planificación participativa se diluye. Tampoco tienen autonomía en el financiamiento de sus actividades puesto que el Ejecutivo desembolsa los fondos de funcionamiento de acuerdo a su criterio y voluntad.”207

205 Josep Centelles y Marc Navarro, “Local, nacional y global: construyendo la patria plural desde los municipios”, en Joan Ptras (coord..), El desarrollo posible, las instituciones necesarias, Institut Internacional de Governabilitat-Plural, La Paz, 2004, p. 357. 206 Diego Ayo, Municipalismo…ob.cit., pp. 84-92. 207 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación de capacidades institucionales y de gestión de los gobiernos municipales, Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2002, p. 106.

169

Gráfico 43 En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social municipal” 78

De acuerdo

70

70

67

64

63 51

16

0

Pa

nd

o

0

ni

sí

30

20

0

ca

0

to Po

o ur Or

a rij

am ab ch Co

5

0

0 0

Ta

ba

z Pa La

ru aC nt

18 12

1

0

z

0

Sa

18

8

Be

14

sa

11

Nada de acuerdo

19

ui

19

35 35

30

uq

20

Ns/Nr

30

27

Ch

Poco de acuerdo

A nivel departamental, se observa, nuevamente con la excepción de Pando, que en todos los departamentos los porcentajes en la opción “de acuerdo” superan el 70% o al menos el 60. Inclusive Oruro que en esta opción muestra sólo un 51% y tiene un 30 en la opción de al menos “poco de acuerdo”. Vale decir, hay un consenso unánime en la necesidad de que el Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social municipal. Pero, volvemos a la interrogante básica: ¿por qué la reiterada apuesta en los comités de vigilancia? Siempre se puede mantener la hipótesis más “mal pensada” y creer que así como están las cosas, es muy útil para el gobierno municipal tener un controlador sino débil, menos (radicalmente menos) fuerte que el mismo. Ya pudimos escuchar diversas quejas de los controladores a lo largo de quince años: “No hay caso siquiera de pelearse con ellos. Si sacas una solicitada para acusarlos de algo, al día siguiente en todas las radios salen diciendo que el comité está comprado, que quiere sacar ventaja acusándolos y otras cosas. Por una que les sacamos ellos nos sacan 20. Así no se puede tener un control efectivo….”.208 Vale decir, se tolera a este órgano en la medida que no es verdaderamente “peligroso”. Posiblemente se trate de una explicación plausible. Sin embargo, seguramente, no es suficiente para explicar este apoyo a su continuidad. Y ello a pesar de que las debilidades siguen sumándose. Destaca, en ese sentido, la visión institucionalista o de fetichismo institucionalista,

170

208 Entrevista presidente con el presidente del Comité de Vigilancia de Portachuelo realizada en 2001.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

70

que ha primado. Recordemos como ejemplo de este notorio fetichismo la frase magistral del entonces Subsecretario de Participación que calificaba a esta norma como de “beneficio a la humanidad”.209 Graciosa apología que confundía la existencia de la institución, siempre impecable en el diseño, con la realidad, ciertamente más inclemente. Sin embargo, la gracia es menor cuando los efectos sobre el día a día no han sido los mejores. Y, es que las “soluciones” generan cadenas interminables de “elefantes blancos institucionales”. Me explico: si ya el comité fue una creación artificial, se creó el Consejo Consultivo en la Ley de Municipalidades de 1999, otro órgano artificial, para que apoye técnicamente al primero. Y cuando se vio que los consejos no recaían en asuntos de trascendencia económica se creó otro consejo económico – el CODEPES- en la Ley del Diálogo de 2001 para apoyar a que el consejo consultivo aconseje al consejo de control. Es decir, y llevando la explicación a lo burdo, se creó un consejo para que aconseje al consejo que aconseja al consejo de control. Mientras el problema verdadero –la falta de control- quedó inalterable. Por ende, se ofrecen “elefantes blancos” -valga la redundancia- en cadena que conllevan grandes movilizaciones gubernamentales y de la misma sociedad (desde universidades hasta ONGs) para que hagan funcionar estos esquemas sólo eficientes en el imaginario tecnocrático de los gestores y legisladores. Y cabe añadir que esta artificialidad no viene sola. Viene acompañada de un sello estatal respecto al control que la hace menos una actividad motivada “desde abajo” por la sociedad, que inducida “desde arriba” por el Estado. Este rasgo no es aséptico. Tiene connotaciones enormes no sólo sobre la (d)eficiencia del control, sino sobre la misma construcción ciudadana. Y es que, a decir de uno de los más entusiastas e inteligentes promotores del proceso de Participación Popular, “…hay dos modelos de control. Aquel en el que te dicen que controles algo que no es tuyo. Algo que además te han regalado. Y el otro, en el que la misma comunidad pone de su bolsillo y como le “duele” hacerlo entonces no duda en enviar a sus representantes para ver cómo va la inversión realizada. El primer modelo es el del Comité de Vigilancia y el segundo es el del control “desde abajo” en función a la fuerza o debilidad que pueda tener y tenga la misma sociedad”.210 Vale decir, se fomentó un modelo “rentista” de control en el que el Estado te da el dinero para las obras, el Estado te paga tus pasajes y encima el Estado te fiscaliza en tus gastos. ¿Qué duda cabe de que la situación del control resultó mejor en aquellas secciones de provincia en las que las autoridades municipales exigieron contrapartes sociales ya sea en obras o en recursos? En este caso, como afirmaba el presidente de la FAM desde principios de 2000 y ex alcalde de Porongo,

209 Roberto Barbery en SNPP/Unidad de Comunicación, Debate nacional sobre la Ley de Participación Popular, SNPP, La Paz, 1995, pp. 284-285. 210 Es evidente que estoy haciendo una síntesis de las diversas y amenas conversaciones pero sobre todo de las explicaciones y consejos que solía tener/recibir de Laurent Thevoz, experto suizo en temas de descentralización, participación y control.

171

“La propia gente se moviliza para ver qué estás haciendo con lo que ellos han puesto. Fue un modelo exitoso porque obligas a que los ciudadanos no esperen que todo sea gratis sino que también ponen su parte. Eso hicimos en nuestro municipio”.211

4.

El Mecanismo de Control desde la óptica municipal. No apoyo al CI, ropaje igual y nueva CPE Veamos que dicen las autoridades al respecto

Tabla

En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido”

54 Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

172

Tipo de autoridad Tipo de Municipio

Departamento

Alcaldes

Concejales

86

88

86

83

88

88

90

73

10

8

10

9

11

6

5

3

3

3

6

1

3

5

1

2

0

3

1

Urbanos Rurales

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

Sta Cruz

CochaLa Paz bamba

Oruro

Potosí

90

83

95

21

15

5

6

2

Chuquisaca

Beni

Pando

91

91

95

9

5

5

5

10

100% 100% 66

Tarija

42

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

84

20

47

40

33

44

20

211 Igualmente se trata de una interpretación libre de las múltiples conversaciones sostenidas con Mike Bennett, municipalista con notable experiencia.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Notable excepción. Sin embargo, se trata precisamente de eso: excepciones. La regla fijo un formato de control de casi nula capacidad de movilización social. Y, esta orientación “dirigista” lejos de retirarse, tuvo su confirmación más evidente en la Ley del Diálogo de 2001 que crea una nueva instancia de control social: el Mecanismo de Control Social.

Gráfico 44 En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido” 88

86

88

83

De acuerdo

Poco de acuerdo

8

Nada de acuerdo

3

10

Alcaldes

Ns/Nr

3

0

9

1

Concejales

11

6

2

1

Urbanos

0

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad

Resulta verdaderamente notable el apoyo que recibe esta nueva instancia de control. Un 86% de las autoridades locales considera que se debe fortalecer al denominado Mecanismo de Control Social.

Gráfico 45 En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido” 90

88

De acuerdo

95

90

91

95

91

83 73

Poco de acuerdo 21

nd o

0 0

Pa

ca sa

5

0

Ch

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5 5

ni

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15

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0

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5 5

3 3

10

6

Pa z

z nt aC ru Sa

Ns/Nr

6

La

Nada de acuerdo

173

En ese sentido, todos los departamentos apoyan en forma contundente la tesis de que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido. Son porcentajes apabullantes. Sin embargo, conviene analizar este apoyo.

“La opción que proponen….es una teocracia paternalista donde las empresas multimedia entre las que descuellan la red ERBOL y Fides, habrán usurpado el lugar del pueblo…Digámoslo rápido: la Iglesia está peleando por coparticipar de ese Ahorro externo (que cada vez se va mostrando más esquivo con sus ONGs y que cada vez irá más directamente a los municipios sin tantas intermediaciones con e inmejorable argumento de la ineptitud y corrupción gubernamentales….”.213 Semejante crítica contra la Iglesia podría resultar excesiva, sin embargo, el origen de este nuevo invento, igualmente artificial aunque en este caso con el agravante de no tomar en cuenta los aprendizajes de siete años de implementación de la LPP, resultó ciertamente cuestionable. Lo que supuso que no se consiguiera rebasar el molde rentista comentado. Cambió el ropaje, pero no el contenido. En algún trabajo214 pretendimos esbozar lo que sería el control deseable, y se observó que una dosis de competitividad en el acceso a los recursos públicos, hubiese sido conveniente. Vale decir, que los controladores concursen por fondos públicos en función a la eficacia en la presentación de propuestas de control. No sólo reciban recursos no condicionados a resultado alguno, sino en función a metas preestablecidas. Denominamos a esta deseable fase como de “modelo competitivo y democrático del control social”. No se dio y, por el contrario, se impuso otro modelo dirigista. De ese modo, delineamos algunos momentos cruciales en la historia del control: en primer lugar, la fase de “priorización del control territorial o creación del modelo estatal del control social” (es la fase de hegemonía del comité de vigilancia). En segundo lugar, la fase de “manifestación de la otra sociedad o de visibilización del modelo 212 En mi calidad de funcionario de USAID, tuve diversas reuniones con miembros de este Mecanismo que me solicitaron encarecidamente se les pueda “dar una mano”, así sea para gastos de funcionamiento al igual que sucedió con el Comité de Vigilancia. 213 Javier Medina, Manifiesto municipalista. Por una democracia participativa municipal, Ediciones Garza Azul, La Paz, 2001, p. 199, 200. 214 Diego Ayo, El control social en Bolivia. Una reflexión sobre el Comité de Vigilancia, el Mecanismo de Control Social y demás formas de control social, GNTP/GTZ, Santa Cruz, 2002.

174

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

En diversas entrevistas realizadas a lo largo de los últimos siete años, he podido constatar tanto de boca de los mismos representantes del Mecanismo como de funcionarios de la Cooperación Internacional que este órgano funcionó deficientemente o, simplemente, no funcionó. No tuvo el soporte de la cooperación más que en los primeros tres años, para luego entrar en el olvido más flagrante.212 En principio, resultó ciertamente llamativo que la Cooperación impulse la creación de este nuevo mecanismo sin que medie una exhaustiva evaluación del comité de vigilancia. Dicha evaluación hubiese tenido el mérito de alertar sobre las deficiencias del comité, sugerir su modificación o incluso su supresión y/o sustitución por otro órgano de control. Sin embargo, nada de esto tuvo lugar. La Iglesia ejerció una enorme presión en el Foro Jubileo de 2000, previo al Diálogo Nacional 2000, condicionando, de forma tácita pero evidente, la condonación de la deuda a una mayor intervención suya. La reacción no se dejó esperar:

social-corporativo del control social” (es la fase de reacción de la sociedad y adaptación del modelo del comité de vigilancia a determinados cánones sociales). Y, en tercer lugar, sobrevino la fase de “nacionalización del control o de nacimiento del modelo de cooperación internaciona/ Iglesia del control social.” Esta última fase no tuvo ya al Estado como impulsor del control desde arriba, pero si tuvo a la Iglesia y a la Cooperación Internacional como nuevos progenitores de este invento. Hoy Bolivia renueva las formas pero no el contenido. La nueva CPE 2009, nuevamente, impulsa un modelo de control “desde arriba”. Tampoco hay un diagnóstico que establezca qué funcionó respecto al Comité de Vigilancia o al mismo Mecanismo de Control Social. No. No hay al menos una evaluación seria y detallada sobre lo que se debe modificar y lo que se debe preservar. Definitivamente, no. Sólo resuena en los nuevos gestores, legisladores y constituyentes, la idea del “control y participación social” como algo impoluto y por ello mismo, sacro. El placer que ocasionaba en sus impulsores la palabra “comité de vigilancia”, es el mismo que hacía gozar, en un pasado aún más lejano, a los defensores de los sindicatos mineros y su consecuente “control obrero”, y es el que hoy hace delirar a los promotores de los “movimientos sociales”, cuyo “ingreso” en la nueva CPE tiene el nombre de “sociedad civil organizada”.215 De acuerdo al texto magno esta instancia tendrá la potestad de colegislar, coejecutar, cofiscalizar y un largo etcétera con el Estado.216 Lo que no habría logrado de forma eficiente todo un montaje republicano, lo pretende lograr este nuevo órgano de participación y control que no sólo sigue la euforia participacionista y controladora tradicional, sino que la expande vehementemente, con todavía insospechadas consecuencias sobre la marcha del sistema político nacional.217 Y es precisamente sobre estos controladores, los movimientos sociales, que conviene hablar. Si hasta acá hemos observado cierta asimetría entre los logros reales de los controladores y la

215 Los apologetas de la participación y control social abundan hoy en día. Sin embargo, su postura política, visualizada en diversos textos, llama profundamente la atención pues en ningún caso se citan las experiencias de participación y control que han caracterizado la marcha de la LPP y la misma Ley del Diálogo. Son refundadores del marco institucional nacional y actúan con más fe que seriedad académica o de gestión, basándose en ideologías generalmente foráneas antes que en datos reales de nuestra propia experiencia que, no obstante sus debilidades y fallas, es indudablemente muy rica. Destaca en este sentido el trabajo que hace un conjunto de intelectuales de izquierda, Marxa Chávez et al, Sujetos y formas de la transformación política en Bolivia, Ed. Tercera Piel, La Paz, 2006. 216 Véase cuán amplias son las prerrogativas de esta “sociedad civil organizada”. Artículo 241. I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas. II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. III. Ejercerá control social a la calidad de los servicios públicos . IV. La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social. V. La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social. VI. Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad. Artículo 242. La participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la Constitución y la ley: 1. Participar en la formulación de las políticas de Estado. 2. Apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes. 3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizadas y desconcentradas. 4. Generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestión pública. La información solicitada por el control social no podrá denegarse, y será entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. 5. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución y la Ley. 6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestión de los órganos y funciones del Estado. 7. Coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado. 8. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigación y procesamiento, en los casos que se considere conveniente. 9. Colaborar en los procedimientos de observación pública para la designación de los cargos que correspondan. 10. Apoyar al órgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos públicos que correspondan. 217 Al respecto, cf. el texto Gustavo Bonifaz y Diego Ayo, Asamblea Constituyente: ¿hegemonía indígena o interculturalidad?, Friedrich Ebert, La Paz, 2008.

175

percepción positiva que sustentan respecto a la vigencia del Comité y del Mecanismo, vale la pena analizar la medida en que similar talante condescendiente se manifiesta igualmente en el caso de los movimientos sociales.

Los controladores de la calle

Veamos qué dicen al respecto las autoridades municipales

Tabla

55

En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que los movimientos sociales se encarguen del control social” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % Nº de Casos

176

Tipo de autoridad Tipo de Municipio

Departamento

Alcaldes

Concejales

31

31

31

21

38

29

45

26

34

25

24

28

14

41

36

42

53

34

1

2

1

1

Urbanos Rurales

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

Sta Cruz

CochaLa Paz bamba

Tarija

Oruro

Potosí

21

25

45

33

17

42

10

32

56

36

37

50

2

2

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

30

36

15

33

27

18

30

23

35

42

45

55

15 100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

84

20

47

40

33

44

20

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

5.

Gráfico 46 En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que los movimientos sociales se encarguen del control social”

De acuerdo

53 42

36 31 34

31

Poco de acuerdo

25

Ns/Nr

Alcaldes

28

21 24

Concejales

Tipo de Autoridad

34

2

1

0 Nada de acuerdo

38

Urbanos

1 Rurales

Tipo de Municipio

Como se ve, el tono no es el mismo. Ante la pregunta acerca de si deben ser los movimientos sociales quienes se encarguen del control social, hay un 41% -dos de cada cinco autoridades municipales- que rechaza enfáticamente la idea no estando “nada de acuerdo” con su puesta en marcha. Sin embargo, si juntamos la respuesta “de acuerdo” con la respuesta “poco de acuerdo”, comprobamos que un 57% acepta, en forma reducida, la intervención de los movimientos sociales en la tarea de control. Se puede hacer el ejercicio inverso y afirmar que entre los que no están “nada de acuerdo” y los que están sólo “poco de acuerdo” suman un 67%, lo que significa que dos de cada tres autoridades municipales no quieren la intervención de los movimientos sociales más que en una dosis ciertamente menor. Frente a ambos escenarios, lo más pertinente es llegar a un camino intermedio, que ponga en evidencia que la opción preguntada, si bien no recibe el apoyo visto en las anteriores preguntas sobre el Comité o el Mecanismo, tampoco es rechazada.

177

Gráfico 47 En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que los movimientos sociales se encarguen del control social” 56

55 50 45

45

45

42

42 37

36

Poco de acuerdo

33 33

32

36

35 30

29 25

23

21

Nada de acuerdo

30 27

18

17

15

15

14 10

nd

o

0

Pa

sa ui uq

Be

sí to

0

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0

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0

Po

o ur Or

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a

0

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ch

ab

La

am

Pa

z

ba

0

Co

Sa

nt

aC

ru

z

2

Ta

2

Ns/Nr

A nivel departamental hay una clara constatación de lo comentado con picos en las opción “nada de acuerdo” en Santa Cruz (56%), Pando (55%) y Tarija (50%). Son los departamentos que menos apoyan esa moción y son precisamente los departamentos autonómicos. Ciertamente en La Paz, Oruro, Potosí y Cochabamba los porcentajes en esta misma opción están por debajo del 40% y en Oruro sólo alcanzan un 23%. Hay pues una clara mayor afinidad en la región no autónoma por los movimientos sociales, coincidiendo con similares afinidades políticas en torno al gobierno de Evo Morales que se respalda, precisamente, en estos actores sociales. Empero volvamos a la hipótesis “mal pensada”: la percepción sobre el comité y el mecanismo pudo ser más benevolente en tanto ambos órganos tenían poca o ninguna incidencia en la marcha municipal. Sin embargo, en este caso, la situación difiere. Y, es que ya se ha podido evidenciar, a lo largo del país, que la fusión, o trabajo articulado, entre los movimientos sociales locales y los comités de vigilancia genera resultados menos ornamentales de los que sugiere la revisión sobre las instituciones formales de control analizadas. En realidad, ya se vio desde los albores de la LPP que la ecuación “tejido social fuerte”-intervención notoriamente participativa en la gestión pública y, por ende, en el control, es ciertamente inobjetable.218Tesis verificada posteriormente por alguna investigación que ofrecía la siguiente “constatación”: “En los municipios donde las organizaciones de base (campesinas, indígenas y juntas vecinales) son fuertes y tienen una relación de complementación con el comité de vigilancia, el control social suele ser más efectivo”.219

178

218 Laurent y Ernesto Velasco, art.cit. 219 Oscar Bazoberry et al, pp. 106-8. Similar comprobación es la que realiza Iñigo Retolaza, El municipio somos todos: gobernancia participativa y transparencia municipal, Plural, La Paz, 2002, p. 64 y el texto ya citado del Viceministerio de Paricipación Popular, p. 109.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De acuerdo

Corroborada por versados conocedores de la dinámica social e indígena: “Un factor crucial a considerar es que cuando les ha llovido municipios desde el cielo a regiones que no tenían una organización de base fuerte, es más probable que ocurra lo de la etnofagia (etnofagia estatal, término acuñado por Félix Patzi) porque quedan agotados por todas las exigencias que llegan desde arriba…. que cuando han tenido una organización que puede ser fuerte como el caso del Chapare….y es que llegar al poder sin una organización sólida por detrás convierte a los principales dirigentes en caballeros, preocupados por el provecho personal….”.220 Vale decir, cuando hay una incidencia remarcable de las organizaciones sociales se produce una adecuación de la ley a la realidad, más que una adecuación de la realidad a la ley. Este último escenario –adecuación de la realidad a la ley- fue el predominante, imbuido por un poder monopólico del comité de vigilancia sobre el control. Veamos lo que establecía la reflexión seguramente más seria sobre el tema: “Pero, lo más significativo de esta formalización es que gradualmente fue consolidando el monopolio del CV, para los efectos de la participación y control social en el nivel municipal. Ya la Ley 1551 llegó a diferenciar con precisión que el ejercicio de la participación y control social en el nivel municipal por las llamadas OTB se circunscribe sólo a su específica “jurisdicción territorial”, mientras que los CV “asumen la representación de la sociedad civil en el control social a la gestión municipal”, correspondiéndole en consecuencia el protagonismo total; a tal punto que las siguientes normas sobre la materia versan casi exclusivamente sobre las atribuciones y la forma de funcionamiento del comité. Incluso las leyes de Municipalidades y del Diálogo Nacional, de 1999 y 2001, respectivamente, refuerzan las atribuciones monopólicas del CV. De ese modo) el ejercicio de derechos y deberes en el nivel municipal es necesariamente vía CV.”221 No cabe duda que no existe lugar para un control “más allá” del comité de vigilancia. Disposición legal que quedó ampliamente corroborada por todo tipo de vericuetos legales como el que ofrece la misma Ley de Municipalidades: “Es más, la Ley de Municipalidades prohíbe “bajo sanción de nulidad” cualquier otro acto o vía de solicitud o trámite de suspensión de los fondos de participación popular, que aquel que está reglamentado en el art. 11° de la Ley Nº 1551, que refiere que toda denuncia contra el gobierno municipal infractor deberá ser hecha por el CV, además de requerimientos de oficio del Poder Ejecutivo. Esta monopolización se da, además, pese a que sobre la base de la práctica del control 220 Xavier Albó en Diego Ayo (entrevistador), Las voces…op.cit., p. 44, 48. 221 R. Maydana, art.cit., pp. 198.

179

social experimentado en más de medio lustro se empezaba ya a discutir sobre la necesidad de realizar cambios significativos a las normas que permitan una efectiva participación de diversas organizaciones sociales más legítimas en cuanto a representación ciudadana en el nivel municipal”.222

222 R. Maydana, art.cit., pp. 199-200. 223 Omar Guzmán Boutier, “Denuncias del comité de vigilancia o cuán efectivo es el control”, en Gonzalo Rojas y Laurent Thevoz (coord..), ob.cit. 224 Oscar Bazoberry, ob.cit., pp. 108-9. 225 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., pp. 29-38. 226 Ibid., pp. 66-73. 227 A pesar de la prevalencia de un enfoque ideológico adverso a la LPP (y a cualquier medida “neoliberal”) resulta muy útil observar experiencia vecinales de control en barrios de Cochabamba así como en Arbieto en el texto ya citado de Cristina Cielo y Redner Céspedes.

180

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Ambas citas, ciertamente largas, permiten entender el meollo de este capítulo: el control social fue un enorme beneficio auspiciado por la LPP (o refrendado legalmente) que, vaya paradoja, se expandió a lo largo y ancho del país a costa o a pesar de, las más de las veces, el mismo comité o mecanismo de control. La filosofía de control se extendió, mas no su órgano, ampliamente publicitado pero poco efectivo. Ya vimos desde las primeras evaluaciones realizadas que a tiempo que el comité de vigilancia se entrampaba en sus propias debilidades, el control, como tal, se difuminaba en diversos formatos sociales, desperdigados por las secciones de provincia e incluso anómicos muchas veces, pero consolidando la posibilidad de contar con un control activo.223 Lo que no significa que ese “activismo” sea siempre beneficioso. No, lo es en sí mismo. Se vio que puede servir para encubrir actos dolosos del gobierno municipal. Organizaciones sociales campesinas involucradas en la gestión, es decir, controlando con persistencia, pueden terminar socavando una gestión poco transparente si ésta los beneficia.224 Tampoco garantiza que el control quede restringido a ser un ejercicio casi policial: “¿ya está el PDM? ¿Ya tienes el prepuesto? ¿Ya has transferido los recursos?....y un largo etcétera de peticiones instrumentales. Vale decir, no se controla sobre si se ha reducido la mortalidad en el municipio, si se han creado más empleos o si hay menos inseguridad ciudadana. No, en realidad el control se adhiere a la tónica instrumental antes que social que predominó en el proceso.225Asimismo, no implica esta mayor incidencia que se logre rebasar el talante igualitarista hegemónico, de acuerdo al cual cada OTB reclama para sí el mismo monto que sus pares. No hay preeminencia en la recepción de fondos para aquellas comunidades más necesitadas o aquellas más eficientes en su otorgación de contrapartes (monetarias o no). Prima, más bien, una visión de igualdad absoluta que impide promover un enfoque verdaderamente estratégico de la gestión pública. No, definitivamente, no se logra este tipo de efectos. Pero, si se logró (y se lo hace aún), a partir de esta ampliación en la mirada del control, quebrar el “mito de la sociedad territorial” que dibujó la LPP. Una sociedad compuesta por OTBs y comités de vigilancia, al margen de la sociedad real, ciertamente más compleja.226 Y al hacerlo se sentaron y sientan las bases de un mejor control ya observado en diversos municipios del país que alientan el involucramiento ciudadano directo desde su junta vecinal o sindicato.227 Un caso altamente conocido es precisamente El Chapare, cuyos municipios se encuentran en un peldaño menor en la jerarquía institucional de esta región,

copada en su vértice más alto por las federaciones sindicales cocaleras.228 Acá no hay duda alguna que el control sindical ha sido férreo. Se trata pues de un ejemplo de pujante vinculación de lo establecido por ley y lo existente tradicionalmente. ¿Es esto necesariamente positivo y si lo es en qué sentido? Ya responderemos más adelante sobre la pertinencia del control sindical. Por el momento, cabe recordar que esta intervención más incisiva de las estructuras sindicales también puede adquirir contornos menos ponderables. El caso del alcalde linchado en Ayo Ayo es una muestra certera del riesgo de un empoderamiento “excesivo”. Recordemos que no sólo la máxima autoridad fue secuestrada y brutalmente asesinada, sino que los comunarios tomaron la alcaldía a la fuerza. Sin duda alguna el problema no se restringe a la intervención desmedida desde las organizaciones campesinas. Es más un asunto de ineficiencia estatal que terminó despertando la peor reacción social. Conviene poner énfasis en la ineptitud del Ministerio de Hacienda que pese a las denuncias previas siguió transfiriendo los recursos públicos periódicamente; la Contraloría no hizo más que una auditoría parcial, el Viceministerio del ramo se enteró de los sucesos sólo una vez ocurridos, la Prefectura jamás puso en marcha sus mecanismos de alerta temprana desde su Unidad de Conflictos y la misma Unidad de Lucha contra la Corrupción fue sólo un eslabón más en la cadena de “pasividad” visualizada.229 Sin embargo, tampoco se puede deslindar las responsabilidades internas del municipio que tuvo en las comunidades campesinas su máximo pivote. El comité de vigilancia brilló por su ausencia y sólo la exacerbada posición comunal relució por su intemperancia. El resultado fue una parálisis municipal acompañada de un efecto más profundo: la notoria deslegitimación de la participación. Es útil recordar este evento pues despertó los prejuicios más soterrados, pero muy presentes: “ve, ¿para qué darles tanta autoridad a unos indios?”, “Pero si son ignorantes en su mayoría, ¿para qué les han dado plata? “Era seguro que se iban a corromper”; “así nomás son los indios, medio salvajes” y más declaraciones que hicieron de un caso particular, la carta de presentación de la LPP. ¿Es ello que pone intranquilas a las autoridades municipales? Seguramente les preocupa un control excesivo que haga inviable una gestión exitosa. Sin embargo, considero que el bajo apoyo a esta posibilidad –mayor intervención de los movimientos sociales en el control- obedece a un hecho fundamental: los municipios han adquirido vida propia y al haberlo hecho, cada espacio de poder se disputa palmo a palmo. No como el manual de planificación participativa hubiese deseado, sino partiendo de la premisa básica de que “el comité de vigilancia es un órgano que refleja las contradicciones sociales y un espacio de poder local que hace a la gobernabilidad”.230 Vale decir, el comité de vigilancia es sólo un actor más dentro de una gama variada de estructuras locales de poder. No es “el actor” privilegiado y menos único, conforme a lo establecido en las guías, manuales y cartillas existentes. Y es esa versatilidad social, más o menos compleja según 228 Benjamin Kohl y Linda Farthing, El bumerán boliviano, Plural, La Paz, 2007, cap. 6. Y para un análisis más detallado no sólo sobre el poder de los sindicatos cocaleros sino sobre su misma conversión en un partido de masas se puede consultar el texto de Jorge Komadina y Celine Geffroy, El poder del movimiento político. Estrategia, tramas organizativas e identidad del MAS en Cochabamba (1999-2005), Universidad Mayor de San Simón-PIEB, 2007 229 Ventana Ciudadana 5, “Abandono y politiquería laceran a los municipios”, en La Razón del 18 de junio de 2004, p. 4D. 230 Oscar Bazoberry, Lorenzo Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 113.

181

Por de pronto, pasemos a ver lo sucedido en la planificación participativa. En torno a ella, si bien hay infinidad de interrogantes posibles, se priorizó lo que se denomina el “ciclo de la planificación” que implica en un sentido cronológico ascendente, la elaboración del POA, su ejecución y, finalmente, la rendición de cuentas de la gestión.

6.

Los “participadores” en la fase de elaboración del POA. Elitización del proceso con rostro rural Veamos lo que opinan las autoridades

Tabla

56

En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de elaboración del POA” Total

Muy alta Alta Baja Muy baja Ns/Nr total en % Nº de Casos

182

Tipo de autoridad Tipo de Municipio

Departamento

Alcaldes

Concejales

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

24

37

21

13

30

11

14

37

35

19

33

44

46

44

39

47

50

52

20

45

57

22

12

24

34

15

26

21

32

10

19

7

3

7

10

5

11

5

11

5

2

3

2

3

4

2

3

7

5

2

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

396

59

337

151

245

84

20

47

40

33

44

20

Urbanos Rurales

Sta Cruz

La Paz

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

27

20

15

55

64

34

45

8

9

30

25

9

15

7

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

la misma condición urbana o rural de la sección de provincia, la que conviene destacar, pues despierta tejidos sociales insospechados desde una óptica del fetichismo institucional reinante. Y posiblemente ese sea el mérito mayor del comité de vigilancia: haber colaborado a prender la mecha social aunque al hacerlo el mismo se haya (en buena cuenta) inmolado. De ese modo, tampoco se trata de sustituir al comité por los denominados movimientos sociales, sería pasar de un monopolio a otro. De lo que se trata, más bien, es de “descubrir” la estructura de poder existente en los diversos municipios del país, ya sea más o menos sindical (ver más adelante el capítulo sobre estructuras de poder).

Gráfico 48 En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de elaboración del POA”

Muy alta

46

47

44

39

37

Alta

12

Muy baja

3

7

2

Alcaldes

Ns/Nr

30

24

21

Baja

34

13

15

10

Concejales

5

4

3

Urbanos

2

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad

No hay duda que ante la pregunta sobre si “la población de su municipio tomo parte en la fase de elaboración del POA”, la respuesta es mayormente positiva. Entre aquellos que consideran que fue “muy alta” o al menos “alta” se encuentra el 68% de los entrevistados. Dos de cada tres autoridades resaltan esta orientación de un proceso que indudablemente a ojos de los alcaldes y concejales es incuestionablemente participativa. Gráfico 49 En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de elaboración del POA” 64 57

Muy alta

55

52

50

45

Alta

37

35

32

30

27

26 21

20

19

25 20

19

15

14 5

15

7 0

o nd

Be

ca sa ui

ni

0 0

0

uq

ur o Or

am ha b Co c

a

ba

z Pa La

Cr uz nt a

2 2

0

Ns/Nr

Sa

8

5 5

9

9

to sí

7

Po

5

3

10

Ch

11

11

rij

11

Ta

Muy baja

34

33

Pa

Baja

45

183

De todos modos, ¿qué significado puede tener esta percepción ciertamente positiva? En principio, resulta útil recordar que efectivamente Bolivia se muestra en el plano internacional como un país con amplia participación social. Comparado con otros países -Guatemala, Colombia, México, Ecuador o Costa Rica- Bolivia tuvo la más alta participación en promedio en cuatro de cinco ámbitos: participación de asociaciones de padres de familia, grupos de mejora comunal, asociaciones profesionales y partidos políticos.231 Sin embargo, posiblemente ello no baste para dejar de considerar un determinado sesgo aún claramente elitario de la planificación participativa.232 Baste recordar que en alguna encuesta a la pregunta sobre “si conoce o se ha informado si el municipio donde vive tiene PDM”, el 72% contestó con un NO.233 Asimismo, se pudo comprobar en otra encuesta realizada en 2006 que una abrumadora mayoría de ciudadanos (84%) no participó en ninguna reunión convocada por el gobierno municipal en los últimos doce meses frente a una minoría (16%) que si lo hizo. Aunque en descargo de este matiz es imprescindible poner de relieve que en el caso rural la participación declarada ascendía al 33% frente al 15% en el área urbana.234 Datos que quedaron corroborados cuando se verificó que “cuanto más pequeña es la comunidad (área rural), mayor es el porcentaje de personas que participan, y cuando más grande es la ciudad, menor el porcentaje de ciudadanos activos que participan…”.235 Por tanto, adquiere sentido la diferencia existente en nuestra propia encuesta que refleja una mayor percepción de participación en el caso de las autoridades municipales rurales respecto a las urbanas que en la respuesta “muy alta” contestaron afirmativamente un 30 y un 14% respectivamente. Lo mismo en la respuesta “alta” con un 39 y un 47% de aprobación, respectivamente. Ello –conclusión preliminar- deja por sentado que la participación popular sentó las bases para un mayor involucramiento público de “lo rural”. Ponderable avance, que sea posiblemente la razón más incisiva para considerar que la participación en la elaboración del POA fue o “muy alta” o alta”. Ya diversos autores se adscribían a este talante de abierta inclusión, capaz

231 M. Seligson en Martín Mendoza, Decentralisation, Social Capital, and Social Change in The Andes: The Case of Bolivia (disertación de Tesis de Doctorado), Universidad de Cambridge, Reino Unido, 2008, p. 128. 232 Sin embargo, el asunto no se refiere a la planificación en sí misma, sino a la LPP en su conjunto. Por ejemplo, en una encuesta realizada a bachilleres en 2005, se pudo comprobar que ni siquiera saben cuántos municipios hay en el país. Lo que pone en evidencia que son en gran parte los “expertos” generalmente los que mueven los hilos del proceso; cf. Ventana Ciudadana 22 en La Razón del 15 de abril de 2005, p. 6C. 233 PADEP, Municipio Transparente. Una propuesta de acción desde el Chaco, FAM-PAPEP/Componente Qamaña, La Paz, 2002, p. 247. 234 Luis Verdesoto y Moira Zuazo, op.cit., p. 120. 235 Ibid., p. 121.

184

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

En los departamentos tampoco se observan novedades dignas de mención. En todos ellos la participación entre las opciones “muy alta” y “alta” superan siempre la mitad de las opiniones (con un techo en Chuquisaca de 91% entre ambas y su versión opuesta en Beni o Cochabamba con 54 y 57% respectivamente). Sin embargo, matizando una idea en extremo positiva, conviene remarcar que siempre hay entre un 20 a 30% de autoridades que consideran que la participación en esta fase fue entre “baja” y “muy baja”. Es un dato que, como veremos, tiende a crecer en las sucesivas fases.

de enriquecer la mera democracia representativa con dosis verdaderamente remarcables de involucramiento social. Dosis, y hay que mencionar su calificativo teórico, de pujante democracia participativa.236Sin embargo, este matiz de reconocimiento no debe hacernos perder de vista lo mencionado: la planificación participativa mantuvo un talante selectivo, incapaz de integrar, las más de las veces, no sólo a la mayor parte de todos los sectores sociales del municipio sino fundamentalmente a aquellos más vulnerables. Como recordaba un excelente estudio realizado en Villamontes, Urubicha y Gutiérrez: “Si bien la planificación participativa pretende ser un proceso cognoscitivo y de maduración de la sociedad y el Gobierno Municipal en su conjunto, que permite la participación social activa en la definición, diseño y ejecución de los PDMs y POAs….en la práctica no se ha realizado como debería ser, por la falta de información sobre su importancia, porque la población no está concientizada de su relevancia o porque sus métodos no son convincentes para la población….(Y así) los “privilegiados” que llegaron a integrar el proceso de planificación participativa fueron sobre todo los dirigentes de las OTBs….”237 Ese fue pues, en gran medida, el talante dominante en el proceso de planificación, cuyo “complemento elitario” no fue otro que el mismo comité de vigilancia, en tanto el rol que estuvo destinada a cumplir fue igualmente delegado a los “expertos” en el área: “la población parece dejar la tarea del control social fuera de sus actividades cotidianas situándola como una tarea específica a cargo de personas señaladas en exclusiva para esta labor”.238 Concluyo este acápite señalando que de todos modos, esta “elitización” no tiene que ser negativa en sí misma. Por el contrario, ha implicado, en muchos casos, la apertura de diversas élites antes relegadas de la vida pública. Sólo advertimos, por ello, sin negar este rasgo verdaderamente positivo, que su advenimiento puede venir de la mano de la imposibilidad de ensanchar más la participación en tanto esas mismas élites se vuelven competitivas entre sí, cuidando celosamente sus espacios.239

236 Cf. el texto ya citado de Javier Medina, Poderes locales…op.cit., cap. II. Cabe remarcar que este autor fue sin lugar a dudas fue uno de los más lúcidos teóricos y gestores del proceso de Participación Popular. 237 Ana María Lema, De la huella al impacto. La Participación Popular en municipios con población indígena (Urubichá, Gutiérrez, Villa Montes), PIEB, La Paz, 2001, pp. 196-7. 238 George Gray. J.C. Campero y Verónica Querejazu, op.cit., p. 44. 239 Cf. M. Mendoza, op.cit., pp. 133-4, 218-20.

185

7.

Los “participadores” en la fase de ejecución del POA. Menos optimismo y clientelismo al acecho Veamos qué dicen las autoridades

En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de ejecución del POA”

57

Total

Departamento

Alcaldes

Concejales

17

27

15

10

22

8

39

49

38

34

43

33

15

36

40

5

3

6

5

5

100% 396

Muy alta Alta Baja Muy baja Ns/Nr total en % Nº de Casos

Tipo de autoridad Tipo de Municipio Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

12

32

20

13

30

41

48

21

30

55

29

39

31

36

35

28

9

3

8

2

8

5

2

5

7

4

5

7

2

10

2

10

100%

100%

100%

100%

100% 100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

84

20

47

40

33

44

20

Urbanos Rurales

Sta Cruz

La Paz

66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

6

11

10

45

70

30

25

15

24

36

60

11

5

11

Gráfico 50 En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de ejecución del POA” 49

Muy alta

Alta

38

43

40 36

34 29

27 22

Baja

15

15

10

Muy baja 3

6

5

5

9

7 3

Ns/Nr Alcaldes

186

Concejales

Urbanos

Rurales

4

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

Como se observa, la percepción ciertamente positiva acerca de la participación ciudadana en la fase de elaboración del POA tiende a disminuir en la siguiente fase de “ejecución del POA”. Del 68% que sumaban las categorías de “muy alto” y “alto” pasamos a un 56%. No deja de ser una visión excesivamente positiva del asunto aunque reconociendo que el involucramiento social es menor. Las diferencias entre la opinión de las autoridades rurales y las urbanas siguen siendo remarcables, en tanto son los primeros los que consideran siempre que la participación fue mayor (en “muy alta” y alta” las diferencias son de 12 y 9 puntos respectivamente). Sin embargo, más allá de la necesidad de enfatizar en el reconocimiento de lo rural como paladín de la participación, lo cierto es que en promedio las cifras no engañan: la percepción de incidencia social ya en el proceso de ejecución de las obras, disminuye inobjetablemente.

Gráfico 51 En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de ejecución del POA” 70

Muy alta

60

55 48

45

15 6

5 0 0

o

ni

nd Pa

sa ui Ch

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0

Be

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sí

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2 2

11 11 10

11

10

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25

24

13

5

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10 2

2

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28

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7

5

30

20

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12

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8

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Ns/Nr

21 8

36

35 30

Or

Baja

Muy baja

36

32

31

Po

41 39

Ta

Alta

Lo confirman los datos departamentales. Ahora se observa que las opciones dominantes parecen situarse entre “alta” y “baja”, es decir no en los extremos de “muy alto” o “muy bajo” sin un relativo medio, aunque todavía con orientación hacia el vértice más positivo. De se modo, todos los departamentos en esa combinación rebasan ampliamente la mitad y se colocan en promedio en 2/3 con el pico más alto en Chuquisaca (94%) y el más bajo en Cochabamba (57%). ¿Tiene ello un correlato con la realidad? Sin duda. Ya se advertía que varias de las obras programadas se “quedan en el papel o a media ejecución”. 240 Asimismo, y en forma más detallada podemos registrar lo comentado en una exhaustiva y muy útil investigación

240 Ana María Lema, op.cit., p. 197.

187

Lo que ocurrió, del mismo modo, en el marco de la misma planificación participativa en áreas indígenas. Se observó en un estudio de caso en Viacha en la población de los Uru Iruitos que el plan fue elaborado de la manera más participativa. “Estuvieron todos los urus, incluso sus hijos y hasta sus mascotas en la planificación, pero después nada de eso quedó en el POA de Viacha….”.242 De ese modo, la misma investigación señala que los beneficiados fueron “todos” excepto los indígenas: “finalmente el Banco Mundial quedó muy bien financiando estas iniciativas pues se mostró su faceta multicultural; la ONG que ganó la licitación para hacer el PDDI tuvo un contrato nada despreciable y encima el alcalde Viacha mostró su rostro inclusivo, pero para los directos beneficiarios quedó muy poco….”.243 Asimismo, muchas veces, las mismas disputas entre OTBs llevaron a que los acuerdos preliminares al momento de elaborar el POA sean desvirtuadas. Se pudo evidenciar que en no pocas ocasiones la LPP sirvió para quebrar cualquier atisbo de capital social existente, fracturando la cohesión comunal/vecinal dedicada no ya a tejer relaciones horizontales –entre OTBs y dentro de las mismas OTBs-, sino verticales, relacionándose sólo con el Gobierno Municipal o el alcalde a efectos de obtener inmediato provecho. Fenómeno que genera un capital social de camarilla: bien hacia dentro de la comunidad, pero deficiente hacia fuera, o, en otras palabras, sólido intracomunalmente pero débil intercomunalmente. 244 Es decir, la competencia fue, muchas veces, con sus pares para lograr beneficios selectivos, antes que en ligazón con ellos para obtener beneficios colectivos.245 Son, más bien, beneficios al mejor estilo descrito en una interesante investigación246 sobre los valles de Cochabamba –Mizque en particular-, se pone en evidencia que no existen propiamente intereses colectivos que defender, llámese intereses de clase, región o etnia. Más bien dentro de cada clase, región o etnia hay subclases, subregiones y subetnias y dentro de éstas hay otras ulteriores subdivisiones y así sucesivamente hasta llegar a

241 Oscar Bazoberry, L. Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 46. 242 Ana Kudelka, Proceso de planificación participativa municipal en distritos municipales indígenas. Un estudio de caso en el Distrito Municipal Iroito Urus (Tesis de Maestría en Desarrollo Local y Municipios), CESU-CEBEM, La Paz, 1999, p. 112. 243 Ibid, capítulo de conclusiones. 244 Lo que se constata en el muy lúcido trabajo antes mencionado de M. Mendoza, op. cit., pp. 216-8. 245 Edgar Pabón, Efectos de la LPP sobre el capital social en las comunidades campesinas e indígenas (Tesis de Maestría en Desarrollo Local y Municipios), CESU-CEBEM, La Paz, 2002. Y el texto de J. Blanes, Mallkus…op.cit. 246 Marta Lagos, Autonomy and Power, The Dynamics of Culture and Class in Rural Bolivia, University of Pennsylvania, Estados Unidos, 1994

188

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“A pesar de la participación de las organizaciones del municipio, del comité de vigilancia, de concejales, del alcalde y los empleados municipales, a veces no se respeta lo acordado en los procesos de planificación. Durante la ejecución y a medida que pasa el año, las autoridades municipales van tomando otras iniciativas y dejando lo acordado en el camino. No necesariamente se consulta a todas las bases para proceder a reformular los planes ni se les proporciona información oportuna. No siempre se cumple el cronograma de desembolsos de las instituciones que ofrecen recursos de contraparte para el plan municipal y eso obliga a hacer modificaciones”.241

ámbitos que, en el mejor de los casos, podemos llamar de “individualismo colectivo”.247 Téngase en cuenta que el trabajo de Lagos, que originalmente fue una tesis de doctorado, se escribió antes de la promulgación de la LPP, lo que demuestra que este clientelismo faccional es un rasgo muy usual en la política Bolivia, sólo azuzado por la LPP y no propiamente creado por ella,248 demostrando que lo que muchas veces se quería combatir acaba siendo ampliado y consolidado. Un conjunto de normas, por ende, no resuelve más que en contados casos un asunto más estructural: la presencia de una cultura política ciertamente patrimonial.249 De esa manera, la planificación participativa consiguió aproximarse, de acuerdo a la versión de un amplio conocedor de la realidad indígena en el Norte de Potosí,250 más a un modelo liberal de participación que a otros formatos más incluyentes de la diversidad cultural. El autor contrapone este tipo de modelo a la posibilidad de instaurar modelos ya sea interculturales o comunales de participación que no son, precisamente, los modelos dominantes bajo el paraguas de la planificación actualmente existente. Considero que lo más correcto sería decir “modelo clientelar” de participación por sobre el concepto de liberal, aunque es lícito coincidir en que, independientemente, de la denominación, el carácter variopinto de la sociedad boliviana no siempre fue rescatado por la LPP y su planificación participativa. Quizás lo logró hacer mayormente en forma discursiva en la etapa de elaboración del POA, pero no tanto en la fase de ejecución del mismo. Sin embargo, no siempre fue así. Hay contraejemplos ciertamente importantes que conviene comentar. Precisamente USAID, a través de su programa municipal denominado Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana (DDPC), tuvo la sensatez de trabajar con los gobiernos municipales, comités de vigilancia y OTBs en un modelo participativo denominado “Cumbres Participativas” que tuvo el mérito de sistematizar las fases del ciclo participativo y lograr que en cada una de ellas se desarrollaran las denominadas “cumbres”. Lograron incrementar no sólo el número de participantes en un promedio de entre tres a ocho puntos más que en el resto de municipios que no contaron con el apoyo del programa mencionado, sino, sobre todo, generaron mayor satisfacción social con el proceso en general, además de hacer previsible el ciclo participativo. Algo de lo que carecieron otros municipios, los mismos que ante la falta de continuidad en las convocatorias públicas, hicieron que la población –los directos participantesfueran perdiendo motivación y dejaran de participar, 251 derivando ello en una notoria tecnocratización del proceso, con la consecuente menor satisfacción ciudadana.252 247 X. Albó, Khitipxtansa, Quienes somos: identidad localista, etnica y clasista en los aymaras de hoy, CIPCA, 1976 248 Al respecto siempre resulta útil, para el caso de las comunidades indígenas y campesinas precisamente, consular el texto clasico de X. Albó, Las paradojas aymaras. Solidaridad y faccionalismo, CIPCA, 1975; y como constatación de la existencia añeja del clientelismo exacerbado incapaz de fomentar intereses propiamente colectivos es imprescindible el trabajo de James Malloy para quien la Revolución del 52 se movió en medio de estas facciones que a su vez incubaban otras facciones menores hasta acabar en la presencia de intereses familiares y/o personales; J. Malloy, La Revolución inconclusa, CERES, Cochabamba, 1989. 249 M. Mendoza, op.cit., p. 62. 250 Iñigo Retolaza, ob.cit.,pp.61-4. 251 Michell Seligson (coord..), Auditoría de la democracia, Bolivia: 2002, USAID-Universidad de Pittsburgh, La Paz, 2003, pp. 77-92. 252 Sobre esta “tecnocratización”, cf. Oscar Bazoberry, L. Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 47. Y, sobre todo, lo ocurrido con indígenas guaranís en Boyuibe y Charagua que si bien participaron en la primera fase, fueron perdiendo interés pues por una falta de seguimiento finalmente sus demandas no entraron al POA; cf. Mirna Liz Inturias yJosé Manuel Ledezma, Un espacio en construcción. Hacia la gestión territorial

189

8.

Los “participadores” en la fase de rendición de cuentas del POA. Veamos lo que dicen las autoridades.

Tabla

58

En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada” Total

Muy alta

Tipo de autoridad Tipo de Municipio

Departamento

Alcaldes

Concejales

17

27

15

9

22

11

10

39

54

37

30

45

44

29

12

32

39

23

8

3

9

13

6

3

7

100%

100%

396

59

Urbanos Rurales

Sta Cruz

CochaLa Paz bamba

Chuquisaca

Tarija

Oruro

Potosí

Beni

Pando

27

20

17

28

15

11

5

48

25

35

49

53

52

25

35

32

31

35

30

21

13

30

30

45

5

8

2

11

5

9

3

18

15

9

4

6

10

2

10

4

8

100%

100%

100%

100% 100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

337

151

245

84

20

47

40

33

44

20

Alta Baja Muy baja Ns/Nr total en % Nº de Casos

190

66

42

16

de la tierra comunitaria de origen Parapitiguasu, PIEB-CEDURE, La Paz, 2003, p. 87. Asimismo Iván Arias advertía que la participación está siendo permanentemente subordinada al dinero: “La participación popular se ha reducido a los recursos, a la coparticipación tributaria, de cuánto recibe un municipio y cuánto deja de percibir, cuánto se puede robar, y no se hace énfasis en procesos de participación cada vez más cualitativos, de diálogo, de concertación que es lo más rico del proceso…”; cf. I. Arias en entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Voces…op. cit., p. 25.

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Empero, ¿fue ello suficiente? Consideramos que hay un elemento más que analizar: el de la participación de otros actores y no sólo aquellos territoriales. Vale decir, aún en la hipótesis de que el proceso no hubiese mostrado esa impronta relativamente elitaria y hubiese congregado a absolutamente todas las OTBs (o al menos hubiese incrementado la participación como eficazmente se logró con el apoyo de USAID-DDPC), ¿hubiese sido entonces verdaderamente participativo? Antes de entrar en esta reflexión veamos la siguiente pregunta.

Gráfico 52 En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada” 54

Muy alta

37 Alta

32

27

3

Muy baja

23

22 9

3

Alcaldes

Ns/Nr

30

15

12

Baja

45

39

13

9

7

Concejales

9

5

Urbanos

4

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad

Finalmente, la fase de rendición de cuentas genera similar percepción a la respuesta previa: un 56% considera entre “muy alta” y “alta” la participación de la población. Nuevamente, se constata, pues, los efectos descritos anteriormente: se percibe que la participación es relativamente considerable, la misma, sin embargo, es menor que en la primera fase de elaboración del POA y la incidencia en el área rural es siempre mayor que en su par urbano. Gráfico 53 En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio “durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada” 53

45

44 35 28

25

25 18

17

6

3

ca sa Ch uq ui

ch Co

8 4 0

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ab am ba

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16

15

11

9

5

2

La

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2

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10

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10

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8

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10

11

15

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21

20

Baja

30

5 0

0

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27

35 30

Pa

31

ni

35 32

Alta

Be

Muy alta

Ns/Nr

52

49

48

191

“En la totalidad de municipios visitados no se ha encontrado que los planes municipales ya sean operativos o estratégicos, tengan una relación visible con el PGDES, los planes departamentales y/o sectoriales. Las prefecturas, responsables de esta tarea, no logran la articulación del PGDES ni procesar los PDMs para el PDD. Pese a la orientación del actual modelo de descentralización, las prefecturas y los gobiernos municipales no han establecido mecanismos adecuados de coordinación interinstitucional, situación que ocasiona que ambos niveles, principalmente el municipal, no se identifiquen con las políticas de desarrollo nacional”.254 Asimismo, se buscó al menos ampliar el radio municipal al ámbito mancomunado y desde ahí generar una planificación además de estratégica igualmente participativa y, sobre todo, vinculada a la gestión municipal. Tampoco se lo logró, a pesar de que se elaboraron, hasta 2004, 13 planes mancomunados sobre 73 mancomunidades existentes, es decir, casi un 20% de mancomunidades, poseyendo su propio plan.255 Las mancomunidades, por tanto, no obstante su explosiva aparición como potenciales “agregadoras” de los intereses municipales, consiguieron, ante todo, constituirse como tales, conformar sus gerencias e intentar canalizar recursos municipales, aunque siempre con el acicate de permanecer como un espacio creado más por voluntad de algunos cooperantes que por propio interés municipal.256 Lo que

192

253 Para una revisión completa del tema, cf. Mario Galindo, “Diez años de planificación participativa en el proceso de la participación popular”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit., pp. 86ss 254 Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, ob.cit., p. 127. 255 Mario Galindo, “Diez años de…art.cit, p. 121. 256 Al respecto Edgar Pabón, La experiencia de las mancomunidades en Bolivia, serie “Cuadernos de Investigación”, Nº 8, La Paz, Ministerio de Desarrollo Sostenible, Viceministerio de Planificación Participativa y Participación Popular, 2000.

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Se percibe lo mismo en los departamentos sin grandes variaciones. Las opciones del medio “alta” y “baja” siguen siendo dominantes al igual que en el análisis de la fase de ejecución. No hay, por lo tanto, más elementos que añadir en cuanto a las percepciones. Sin embargo, si es necesario comprobar si este talante excesivamente optimista se condice con la realidad. Para ello conviene partir asumiendo que cualquier rendición de cuentas tiene un propósito no sólo formal –no es una fase cualquiera- sino de revisión de lo que se hizo bien o de lo que se hizo mal a efectos, claro está, de corregirlo. En mi propia experiencia, pude observar en “cumbres” de cierre y consecuente rendición la infinidad de conclusiones y recomendaciones salientes: “se debe ejecutar más y mejor los recursos”, “se debe integrar más a la población dispersa”, “el alcalde y los concejales deberían acercarse más a la población y además hacerlo más frecuentemente” y un largo etcétera. No podemos abordar aquí cada uno de estos aspectos aunque si es de rescatar un par de ellos.253 En primer lugar, el referido a la necesidad de coordinar mejor con “otros planes”, lo que significa articular la planificación municipal con la departamental y nacional, vale decir, de acuerdo al SISPLAN, hacerlo con el Plan Departamental de Desarrollo (PDD) y el Plan General de Desarrollo Nacional (PGDES). Se ha podido comprobar, más allá de la retórica bien intencionada, que este sincero deseo no ha tenido lugar:

no significó que en algunos casos, notoriamente, la Mancomunidad de la Gran Chiquitania, no se alcanzara a desarrollar una planificación ambiciosa y, relativamente, exitosa. 257 Pero, esta excepción, ciertamente, no deja lugar a dudas: los planes adquirieron un sesgo feudal, enquistados en sí mismos y renuentes a buscar una auténtica ligazón con sus pares de otros niveles. Lo propio sucedió con los denominados Planes De Desarrollo Distrital Indígena que alcanzaron poca o ninguna articulación con los POAs. 258 Asimismo, aunque se elaboraron 23 planes de ordenamiento territorial municipal –es decir, menos de la décima porción de municipios cuenta con un plan de este tipo-, su aplicación fue restringida no llegando a amoldar, siquiera, sus propias jurisdicciones territoriales.259 En segundo lugar, esta ausencia de lazos permite abordar el tema sugerido anteriormente. Veámoslo en otro acápite.

9.

La participación en cantidad y la participación en calidad. De lo puntual a lo estratégico. Aún de propiciarse una participación masiva, ¿bastaría ese rasgo para hablar de una “buena participación” y, por ende, de un “exitoso proceso de planificación participativa”? No, definitivamente no, pues el éxito no podría medirse sólo desde una óptica numérica. No es un hecho cuantitativo, el que tenemos enfrente, sino, sobre todo, es un hecho cualitativo. ¿Quién participa? En esta pregunta reside el meollo del asunto. Y la respuesta resulta ciertamente desalentadora: las OTBs. Son estas organizaciones las que encabezan el proceso de la planificación participativa. No es, per se, una presencia negativa. Todo lo contrario, su solo reconocimiento ha significado una inmensa apertura democrática a amplias franjas de la población que sienten que sus derechos empiezan a ser escuchados. Aspecto que permite esbozar cierto marco teórico crucial para comprender este punto. Y es el referido, justamente, al concepto de ciudadanía. Nuestra historia presenta diversas formas de ejercer ciudadanía.260 Una primera es la ciudadanía universal o del Estado Benefactor, seguramente la más apreciada por su capacidad de establecer una relación fluida del Estado con la población a través de una eficaz dotación estatal de servicios públicos acompañada por una similar aptitud social al momento de retribuir con impuestos. Una segunda forma hace referencia a una ciudadanía mercantil que se caracteriza 257 Carlos Hugo Molina, “Las mancomunidades municipales como política de Estado: la experiencia innovadora de la Gran Chiquitania”, en Descentralización y Participación, Nº 4, La Paz, Fundación Friedrich Ebert-ILDIS, La Paz, 2000. 258 Jorge Arias, “Planificación participativa en distritos municipales indígenas”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit (Tomo II), pp. 427-67. 259 Nelsón Mendoza, “El ordenamiento territorial: política para profundizar la descentralización departamental y municipal”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit (Tomo I)., p. 376 260 En lo que sigue exponemos una interpretación un tanto libre del ensayo de Philip Oxhorn sobre “construcción ciudadana”; P. Oxhorn, Sustaining Civil Society: Economic Change, Democracy and the Social Construction of Citizenship in Latin America (University Park: The Pennsylvania State University Press, forthcoming).

193

por constituir ciudadanos en función a su capacidad de pago, o su poder de compra: “el que más tiene, más servicios se adjudica”. Una tercera es la ciudadanía patrimonial que genera ciudadanos en mérito a la potencialidad prebendal, es decir, se es más ciudadano mientras más “favores” se extraigan del Estado. Finalmente persiste una ciudadanía no-ciudadana que es aquella que afirma que “así nomás es la vida” y por lo tanto hay poco que hacer.

En el estudio sobre la formación de la clase trabajadora en Inglaterra, TH. Marschall observó que la creación de un tejido social sólido dotado de cláusulas de respeto a la integridad física y a la propiedad privada constituía verdadera garantía para apuntalar una auténtica ciudadanía política sin la existencia de un Estado que termine por absorber la fuerza social. Precisamente, el camino inverso, posiblemente más próximo a la realidad boliviana, consiste en partir de la dotación de derechos políticos antes que construir propiamente una sociedad. Este proceso establece una plataforma que tiende a una inflación de demandas sin un correlato inmediato del potencial para satisfacer las mismas; y contempla, por consiguiente, la necesidad de pedir al Estado lo que no puede proporcionar. No es pues una participación con orientación económica a decir de Iván Finot, entendiendo por ésta la posibilidad y necesidad de combinar participación con desarrollo económico y, sólo así, apuntar a una auténtica satisfacción ciudadana. La tesis de este postulado refiere no sólo a participar en “sobre qué proveerse y/o cuánto proveerse”, sino, sobre todo, con qué porcentaje de los ingresos ciudadanos se contribuirá a esta provisión. En suma, la participación sólo adquiere sentido en la medida que se pide al Estado sólo en tanto se aporta “desde abajo”.261

194

261 Cf. El excelente ensayo de Iván Finot, “Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local”, en Revista de la CEPAL, No. 86, 2005, p. 44. En realidad, esta tesis planteada por Finot es la esencia misma para combatir el rentismo mencionado. Es pues vital su incorporación en cualquier diseño fiscal. También puede verse Iván Finot, en entrevista con Diego Ayo (coord.), p.169.

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¿Cuál ciudadanía ha predominado en Bolivia? Intentando ser lo más didáctico posible, a riesgo de simplificar en exceso el análisis, cabe comentar que en los estratos altos y privilegiados primó seguramente la primera y segunda forma de ciudadanía; en los estratos medios, más arrimados a las dádivas de los “de arriba”, la tercera forma y en los más bajos, situados en áreas urbanas periféricas y fundamentalmente en aquellas rurales, la última forma de hacer ciudadanía de talante notoriamente fatalista. Sin embargo, considero que la LPP, a través de los canales de planificación participativa, promovió un salto cualitativo: permitió el tránsito de la cuarta forma de ciudadanía a la tercera, vale decir, la presencia de OTBs en todo el país sentó las bases de una ampliación desmedida de la ciudadanía patrimonial. Seguramente, no hay junta vecinal, comunidad campesina o pueblo indígena, o son verdaderamente escasos, que ahora no pida. Piden. Exigen. Es decir, ha ocurrido algo que no puede considerarse, necesariamente, como “el camino óptimo” en la formación ciudadana: se ha creado ciudadanos políticos antes que ciudadanos cívicos y/o sociales, entendiendo por estos últimos a aquellos ciudadanos que se encuentran amparados en un auténtico Estado de Derecho (ciudadanía cívica) y respaldados por el respeto a sus derechos básicos –techo, comida, educación, salud- (ciudadanía social).

De ese modo, el embrión de ciudadanía (electoral) en Bolivia es profundamente pasivo. Se es ciudadano en la medida que el Estado ha establecido esa posibilidad.262 Para ello no hay que hacer mucho. O quizás sí: pedir. Y sin duda la planificación participativa ha contribuido con ello en lo que puede ser calificado como “proyectismo”263, es decir, la compulsiva tendencia a reclamar la obra comunal – el llamado, en forma irónica, “shopping list”264 o “placismo” por su orientación a hacer plazas en forma excesiva265- a costa de propuestas estratégicas de distinto tipo: económicas, medioambientales e incluso culturales. Vale decir, volviendo al hilo de la argumentación, la presencia de las OTBs no es per se negativa, pero es evidente que contiene contornos ciertamente deplorables. El principal, sin dudas, es este encapsulamiento de la planificación a un actor específico que no es otro que el actor territorial mencionado. ¿Dónde quedan los actores económicos, cuyas demandas, de todos modos, fueron incorporadas desde un principio en los PDMs? Vale decir, el marcado énfasis “proyectista” mencionado no necesariamente calzó con la orientación más bien económica que mostraron los primeros PDMs.266 Alejados de consideraciones de tipo más estratégico que incorpore simultáneamente a otros actores decisivos en la marcha del proceso. Para certificar lo aseverado conviene citar un párrafo de una investigación realizada en Beni: “Los diagnósticos de los municipios seleccionados se realizan como se establece en el SISPLAN, basándose en las percepciones o subjetividades que tienen los comunarios, indígenas y vecinos sobre los problemas….En sujeción a esa norma, se realizan sin tomar en cuenta los aspectos biofísicos –características ecológicas y económicas del territorio perteneciente a la zona o jurisdicción municipal- como un criterio fundamental para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, derivando, por lógica, en una planificación ineficaz.”267 Resulta interesante seguir esta argumentación: “El auto diagnóstico, como principio de la planificación participativa, está dirigido a las opiniones de la sociedad civil, sin que exista un análisis compartido previo, con el suficiente grado de rigor y exigencia para planificar el desarrollo local. (Por lo tanto) el autodiagnóstico debe ser un factor muy importante en el proceso pero no su fundamento.”268 Hago énfasis con las cursivas, precisamente, en la idea de que la participación es un factor central, pero no el fundamento sobre el que debe llevarse adelante la planificación. Algo que ya 262 Ver el sugerente ensayo de Martha Irurozqui, “El retorno del ciudadano en Bolivia a través de la experiencia municipal decimonónica”, en Esther del Campo (ed.), Democratización y descentralización en Bolivia, Catarata, Madrid, 2007, cap.2. 263 David Booth et al, op.cit. 264 Mario Galindo, “Diez años de…art.cit.” 265 Martín Mendoza, ob.cit. 266 David Tuchschneider, “Una visión desde la planificación participativa municipal”, en G. Rojas (ed.), ob.cit, pp. 104-25. 267 Oscar Saavedra Arteaga y Ximena Ávila Rodríguez, Planificación participativa y zonificación en los municipios del Beni, PIEB, La Paz, 2002, p. 135. 268 Ibid., p. 137.

195

Asimismo, esa forma de planificar menos estratégica y más de “mentalidad de cemento” como afirmaba Iván Arias,270 es absolutamente funcional a la presencia hegemónica de las empresas transnacionales en territorio nacional. Al igual que las autoridades municipales, estas empresas se preocupan por su pervivencia y no así por un desarrollo integral, lo que queda demostrado en su vocación de “ayuda”: “Generalmente la relación entre empresas petroleras y pueblos indígenas se caracteriza por un intercambio desigual, lo que se denomina un trueque de “espejitos por petróleo”…la incursión de las empresas se caracteriza por ser súbita y no da opción a las capitanías para elaborar propuestas de compensación que busquen una visión de desarrollo. Algunas empresas petroleras condicionan las demandas: no les interesa financiar aspectos productivos o planes estructurados para toda la capitanía, sólo se remiten a las comunidades directamente afectadas… (De ese modo) existen empresas petroleras que asumen el papel de los gobiernos municipales….”.271 Vale decir, se genera un circuito prebendal del que tampoco quedan exentas las prefecturas o el mismo gobierno central. Muchos de los procesos de desconcentración hacia áreas subdepartamentales y/o municipios que fueron llevados a cabo por las prefecturas en sus respectivos territorios tenían, y tienen aún, ese talante que no es sino el de otorgar recursos fiscales sin el control debido o sin ningún control, en algunos casos, como en Cochabamba, con evidentes fines políticos (ser el “ojo del prefecto en los municipios”) 272 y, con ello, con una motivación de creación de lealtades electorales locales y, por eso mismo, con escasa o ninguna relación con los planes municipales elaborados. Ya se pudo comprobar que los consejeros departamentales, “puente” entre lo departamental y municipal, han logrado conseguir la aprobación de proyectos a ser implementados en sus municipios no en base a un conocimiento exhaustivo del PDM o en función a una priorización ordenada de las necesidades 269 Al respecto la investigación de Daniel Dory y Nelson Manzano, que tempranamente allá por 1999, advertían sobre el tema, Lógicas territoriales y políticas públicas. Las condiciones de gobernabilidad democrática en Cochabamba, PIEB, La Paz, 2000. Y, desde la óptica del técnico más versado en el tema habiendo ocupado la dirección encargada del área comentada, se debe ver el ensayo antes citado de Nelson Mendoza, 270 Iván Arias, “Municipios más allá del cemento”, en Cuarto Intermedio No. 53, La Paz, noviembre de 1999. 271 Mirna Liz Inturias y J.M. Ledezma, op. cit., p. 99 272 Cf. al respecto Franz Barrios (coord..) Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentración…op.cit.

196

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fue verificado en investigaciones previas y que deja la sensación de que los planes de desarrollo municipal carecen, de cierto modo, de todo sentido, al no poder obtenerse una radiografía de la sociedad móvil allá existente –flujos migratorios, orientación laboral de los ciudadanos en edad laboral, sociología de la población, etc- y, por sobre todo, una vinculación de estas características con los rasgos físicos del territorio. Por decirlo con un ejemplo, aún en el caso de que el municipio llegase a priorizar el desarrollo económico local tan anhelado, fomentando la producción de papa, esta promoción del desarrollo podría ser sencillamente incompatible con la vocación forestal detectada en el Plan de Uso de Suelo.269

departamentales (o municipales dentro del departamento), sino de acuerdo a sus propias destrezas personales. El consejero más ducho, el más versado en lides de “lobby” y negociación, logra “meter el proyecto”, que él mismo ha priorizado.273 Y, por supuesto, el gobierno central no queda exento de estas redes de beneficio selectivo”. Precisamente, el denominado programa “Evo Cumple” conocido como el programa de los “cheques venezolanos” tiene similar tónica de “coqueteo” electoral (permanente). No responde más que discursivamente a lo estipulado en la planificación participativa: “No pues si le hemos metido lo primero que se nos ha ocurrido. Lo más caro que teníamos, pero después ya negociando nos han hecho sacar más de la mitad de los que pedíamos, pero no importa, cualquier dinero ayuda….”274 Por este motivo, se ha considerado, incluso desde una óptica crítica de la misma izquierda, que la planificación, finalmente, es una medida “distraccionista”. Conduce, por decirlo así, a debilitar al ciudadano desmovilizándolo con lo inmediato, puntual y hasta anodino, desviando su interés de “asuntos importantes” y estratégicos como la recuperación y distribución de la tierra. Tema, este último, que queda marginado de la LPP, de acuerdo a esta versión, dejándola reducida a aspectos ornamentales.275 Al menos, así parece ser lo que descuella con más fuerza en el ámbito urbano: “La LPP ha tenido una orientación municipalista y participacionista de base, donde lo urbano no ha sido considerado adecuadamente durante mucho tiempo. El desarrollo de los instrumentos y guías de planificación participativa urbana adolece de graves problemas al considerar a la ciudad como un agregado de OTB, sin tomar en cuenta la especificidad de los problemas urbanos, sus actores, las soluciones y gestión de los mismos en sus diferentes niveles: la junta de vecinos, el distrito, la ciudad y el área metropolitana.”276 Por lo expuesto, se recomienda la incorporación de otros actores, con diversidad de intereses, que se entronquen a la jurisdicción municipal más como un complemento, que como escenario exclusivo de gestión. “A la hora de definir las necesidades y potencialidades compartidas por municipios colindantes con la ciudad se recomienda identificar “las áreas de interés para acciones concretas que deberían encararse de forma mancomunada en el

273 Diego Ayo, Elementos para el debate autonómico. Los consejeros departamentales: el rostro oculto de la descentralización en Bolivia, Gente Común, La Paz, 2008, cap.3. 274 Entrevista con alcalde de Buena Vista de octubre 2008. 275 Pablo Regalsky, “Territorio e interculturalidad: la participación campesina indígena y la reconfiguración del espacio andino rural”, en L. E. López y P. Regalsky (ed.), ob.cit., pp. 105-42. 276 José Blanes, “Las zonas metropolitanas en Bolivia”, en D. Ayo (coord..), Municipalización…op.cit (Tomo I), p. 342.

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área metropolitana como ser: Manejo integral de cuencas, tráfico y transporte, aprovechamiento de zonas turísticas, desechos sólidos, contaminación ambiental, tenencia y mercado de la tierra, etc.”.277

“Recibirán premio aquellos municipios que cumplan las directrices específicas para gobiernos ediles; la aprobación del POA y Presupuesto por el Concejo; el pronunciamiento del Comité de Vigilancia; el cumplimiento en la distribución del gasto de funcionamiento y de inversión; la relación y coherencia entre el POA y el Presupuesto; y el cumplimiento de las normas básicas para ambos”.280 Interesante, pero no sólo incapaz de trascender la plataforma estructural criticada, sino, todo lo contrario, tendiente a agudizar sus características al máximo formal/legal posible. ¿Significa que no hubo más que una anecdótica experiencia de “incentivo” a la planificación? Pues no. Sí se tuvo un momento de avance substancial en la planificación con la promulgación de la Ley del Diálogo. Es crucial hacer esta mención en tanto en esta norma se contempló la introducción de un mecanismo que pretendió rebasar la lógica exclusiva de planificación, por demanda –la planificación participativa- para introducir un elemento de oferta estratégica: la Política

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277 Ibid., p. 343. 278 Juan del Granado en Ventana Ciudadana 43 en La Razón del 21 de marzo de 2006, p. 5C. 279 Es la tesis de Iván Arias para quien todo hubiese seguido un curso positivo si Banzer no frenaba la LPP y a la planificación participativa. Coincidimos en la opinión acerca de la poca inteligencia mostrada por esta coalición de 1997 a 2001, pero no podemos quedarnos sólo en la posiblemente insuficiente validez en su explicación. El asunto es ciertamente más complejo; cf. I. Arias en entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Voces….op.cit., pp. 18-9. 280 Ventana 23 de La Razón del viernes 29 de abril de 2005, p. 7C.

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Por ende, la no incorporación de otros actores en el marco de la planificación participativa sólo puede ser vista como una abdicación a esta lógica clientelar cada vez más extendida –téngase en cuenta que el país está a puertas de contar con una diversidad de autonomías, todas ellas susceptibles de beneficiarse con recursos públicos sin más mérito que su sola existencia- que lleva a pensar –palabras del alcalde Juan del Granado- incluso que así como está, “la Participación Popular está agotada….debe incorporar a otros actores o se muere”.278 Las palabras de este alcalde, seguramente uno de los más prestigiosos en la historia municipal, son, en ese sentido, un clamor por una modificación substancial a un modelo institucional que no peca tanto de mala gestión en sí misma como de un diseño incapaz de adecuarse a las complejidades de las diversas estructuras de poder vigentes. No basta pues echar la culpa a alguna gestión en particular,279 aunque se admita su incompetencia, sino que se requieren cláusulas legales que estimulen una participación no necesariamente variada, pero si compatible con el tejido social y económico existente a lo largo y ancho de los municipios. No bastan estímulos esporádicos, no obstante su validez, para tener una “planificación participativa eficiente” como se ha pretendido lograr desde la cooperación, bajo el amparo de la FAM, que premiaron en algún momento con recursos tecnológicos a los gobiernos municipales que “hayan elaborado correctamente sus planes”, entendiendo por ello una serie de requisitos que quedan anclados en el formato criticado:

Nacional de Compensación que en criterio de alguno de sus diseñadores “es una de las pocas e importantes reformas de ajuste al proceso de descentralización después de 1994”. 281 Y, es verdad pues planteó, como veremos con más detalle en el capítulo sobre las percepciones en torno a los recursos fiscales, trascender la mera exaltación por lo que viene “desde abajo”, no para sustituirlo por lo de arriba –error conocido como tecnocratismo-, sino para ligarlo a su enfoque, logrando un armónico matrimonio de lo que siente la población con lo que define el gobierno. Este enlace implicaría un cofinanciamiento de programas y proyectos municipales en los sectores priorizados en el Diálogo Nacional 2000, considerados relevantes para la reducción de la pobreza, es decir, salud, educación, saneamiento básico, desarrollo rural, caminos vecinales, energía rural y recursos naturales y medio ambiente. El esquema, además, contemplaba usar un fondo, el denominado Fondo Productivo y Social (el FPS), como el brazo operativo encargado de hacer de “puente” entre lo municipal y lo sectorial, calificando las propuestas municipales de acuerdo a los criterios establecidos por los sectores. Además, esta unión no se limitaba a los sectores estratégicos y a la sociedad civil “participante”, sino a la misma cooperación que estaba obligada a alinear su apoyo financiero a estos ámbitos. Desafortunadamente, como se verá en el siguiente capítulo, del 2002 en adelante, es decir, desde la segunda gestión de Gonzalo Sánchez de Lozada, se tendió a quebrar esta lógica de trabajo tripartito re-utilizando a los fondos en forma menos técnica y más partidaria y haciendo poco por impedir el retorno al “unilateralismo” de los cooperantes, más abocados a “lo suyo” que a actividades cofinanciables en conjunto.282 En suma, la deseada orientación estratégica de la planificación devino en lo que es verdaderamente la planificación participativa: más participación que planificación. ¿Significa todo ello que los alcaldes y concejales municipales posiblemente hayan exagerado su optimismo? Posiblemente sí, aunque quizás no en vano. Más allá de las críticas vertidas, es evidente, como afirman algunos reconocidos estudiosos de la descentralización en Bolivia, que “si se observa el ciclo de planificación participativa, se tiene claro que este instrumento ha provocado la mayor movilización de personas y comunidades en la historia de Bolivia”283 o, en otras palabras “la implementación de la LPP ha implicado una movilización social y política masiva de la población sin precedentes y a muy pocos años de restauración de la democracia…”.284

281 José Antonio Terán, “Lecciones aprendidas a la luz de la evidencia. Relaciones fiscales intergubernamentales”, en D. Ayo (coord..), Municipalización…op.cit (Tomo I), p. 194 282 José Antonio Terán, art.cit., pp.198-9. 283 Mario Galindo, “Diez años…., art.cit”, p. 123. 284 José Blanes, “La descentralización en Bolivia”, en Fernando Carrión (ed.), Procesos de descentralización en la Comunidad Andina, OEA-FLACSO-Parlamento Andino, Quito, 2003, p. 206.

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10. La participación democratiza: hacia una irrefrenable “nacionalización” de las políticas públicas

285 Este es un efecto muy bien analizado, desde una óptica más bien negativa, en el caso del voto de censura municipal. Se vio que la población asentada en los municipios que sufrieron mayor cantidad de remociones de alcaldes y, por ende, más inestabilidad, se sintieron menos confiados en el Poder Judicial, la Policía Nacional, etc, denotando que los efectos locales tienen notable incidencia en “el todo”; cf. Michell Seligson (coord..), ob.cit., cap. 4. 286 Marcos Apaza Vargas, “Por fin llego la democracia participativa”, en Ventana Ciudadana 9 en La Razón del 20 de agosto 2004, p. C2. 287 Iván Arias, entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Voces…op. cit., p. 15. 288 Xavier Albó en entrevista con Diego Ayo (coord.), Voces…op.cit., p. 47. 289 Laurent Thevoz, “¿Cuál consolidación para la descentralización a nivel local en Bolivia?”, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente (comp), ob.cit., pp. 110-3

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A este contexto incuestionablemente ponderable se debe agregar el elemento de “irradiación”, generado en el ámbito público en general, es decir, no sólo en el municipal y sí en el departamental y/o nacional. Vale decir, hay un efecto de “municipalización del sistema político” en su conjunto o de “nacionalización de lo municipal”, donde lo local invade espacios públicos supramunicipales.285 Ello podría hacernos pensar que es muy difícil hoy en día promover cualquier reforma pública de no mediar (un relativo) consenso de la población. En realidad, la mirada a la participación popular, con sus instrumentos participativos y de control, quizás deba ser vista, y en cierto modo, así lo perciben seguramente las autoridades municipales, como un “paquete” continuo de avances y retrocesos no restringidos a un momento específico: el simple y “único” momento de la LPP. De ese modo, se puede llegar a concebir que las mismas reformas “participativas” incluidas en la CPE de 2004 –Referéndum, Iniciativa Legislativa y Asamblea Constituyente además de Desmonopolización del sistema partidario- son eslabones de una misma cadena. Vale decir, estas reformas “progresistas” tienen su embrión en este proceso participativo previo.286 Una cadena, además, que si se observa su peldaño menos inmediato –la misma LPP- se corre el riesgo de dejar de lado otros peldaños anteriores que implican un nexo con otros momentos cruciales de nuestra historia. Concretamente con los Acuerdos de 1992 que establecieron la posibilidad de pactar el avance en la descentralización.287 Lo que hace de esta reforma, así como sus antecedentes y sus posteriores efectos, una política de Estado. No sólo una política gubernamental, sino, claramente, estatal. Y, la participación, en ese sentido, ha adquirido tal solidez, que posiblemente tiende a convertirse, así como las clásicas políticas macroeconómicas referidas a la estabilidad, en un referente inobjetable al emprender cualquier cambio. De ese modo, se comprende la puesta en marcha de los denominados Diálogos Nacionales como elementos casi “naturales” de una ampliación de lo municipal o, como lo mencionamos anteriormente, de “nacionalización municipal”.288 Recordemos289 que el “Diálogo Nacional 2000” tuvo la pretensión de redefinir conjuntamente con los Gobiernos Municipales las reglas de asignación de los recursos liberados por concepto de condonación (los recursos HIPC) en función a criterios de pobreza. Contó con una participación de 2000 representantes fundamentalmente municipales (80% del total eran ciudadanos provenientes de los municipios). Consistió en un proceso estructurado en tres niveles –municipal, departamental y nacional- con una duración de más de dos años entre progresos y estancamientos que, finalmente, logró no sólo incrementos en los ingresos municipales, sino, sobre todo, la confirmación del rol y

responsabilidad de los municipios como instituciones centrales en la agenda nacional y, en este caso, en la política nacional de lucha contra la pobreza. El resultado se plasmó en la Ley del Diálogo. Asimismo, tres años después y de acuerdo a lo estipulado por la Ley del Diálogo, se impulsó un nuevo evento de similar naturaleza, aunque en esta ocasión con el tino de convocar a actores económicos del país en lo que fue precisamente el “Diálogo Nacional Productivo”.290 Su objetivo fue formular estrategias productivas con visión integral que faciliten la reactivación económica desde el ámbito municipal. Con esta premisa, el proceso se desarrolló en los ámbitos local, municipal, departamental y nacional para identificar, deliberar y llegar a acuerdos sobre la realidad productiva de las diferentes regiones y del país en su conjunto. El trabajo se implementó en cuatro fases. La primera fue el Prediálogo, iniciada con la convocatoria abierta del Directorio del Diálogo, y se realizó en febrero de 2004. Esta etapa arrancó con 53 organizaciones de la sociedad civil que formularon estrategias productivas sectoriales, movilizando a cerca de 42.000 participantes de todo el país. Además se efectuaron los pre-diálogos sectoriales de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM), de los ministerios de Educación y Salud, y de los viceministerios de Justicia y Género, con más de 4.000 deliberantes. La segunda fase, de las Mesas Municipales, fue el más amplio proceso de participación. Se realizó en los 314 municipios, constituyéndose en un gran esfuerzo de planificación de estrategias productivas municipales, que convocó a más de 18.300 personas bajo la guía de unos 130 equipos de trabajo durante tres meses. Las Mesas Departamentales se realizaron en noviembre y diciembre, promoviendo a más de 2.200 participantes en torno a la formulación de estrategias productivas para los nueve departamentos. Finalmente, la Mesa Nacional se implementó con éxito el 21 y 22 de diciembre de 2004 con la presencia de más de 450 personas que formularon la Estrategia Productiva Nacional, sancionada con la firma del “Compromiso Nacional”.

11. La participación en las calles. ¿Se margina lo municipal? No hay pues duda de que la participación adquirió ribetes impresionantes de “nacionalización”. Sin embargo, se tiende aún a minusvalorar esta generalización exhibida poniendo de relieve que los “participadores formales”, así sea en magnos eventos tenían poco que mostrar frente a los “participadores” de la calle, los denominados movimientos sociales. Es evidente que es muy poco lo que se sabe aún acerca de la relación que existe entre estos mecanismos de participación formal y aquellos informales. Algunas pistas si existen. Xavier Albó recordaba haber visto a alcaldes rurales marchar en la Guerra del Agua, mientras que también se observó que las manifestaciones del altiplano de septiembre de 2000 gozaron del apoyo incluso financiero de los gobiernos municipales locales.291 Vale decir, no hay necesariamente contradicción. Son escenarios diferentes en función a las políticas igualmente diferentes. De lo contrario, no se

290 En lo que sigue me baso en Ventana Ciudadana 16, “Con el Diálogo la iniciativa privada tendrá apoyo estatal”, en La Razón del 21 de enero de 2005. 291 X. Albo en Diego Ayo (coord.), Voces…ob.cit., p. 52; y Diego Ayo, “Indios violentos”. Discursos, percepciones y miedos de las movilizaciones de abril y septiembre de 2000, Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2001.

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12. La participación indígena: ¿restringida por un formato impuesto? Así como tampoco supone obviar algunos aspectos ciertamente cuestionables del diseño actual. ¿Se trata de un diseño que rescata la heterogeneidad sociocultural y permite que los indígenas se manifiesten como indígenas? La respuesta definitivamente no es una sola. Ya vimos que en algunos casos, iniciativas en curso como la elaboración de un “Plan Machaca” orientado a unir a las poblaciones Machaca, terminaron en el olvido subsumidas a la lógica, en este caso, desestructurante de lo municipal.293 También contemplamos que lo municipal no necesariamente tiene complementariedad con el tejido social previamente existente, que en muchos casos rebasa fácilmente los límites político administrativos vigentes. Vale decir, lo social va por un lado y lo municipal por otro, impidiendo que la participación social verdaderamente influya en la construcción de capacidades agregadas o sociedades reales.294 Asimismo, la presencia indígena no fue similar en todo el país. En ciertos departamentos, como por ejemplo el Beni, las élites dominantes carayanas aún detentan el poder y quizás lo hagan con más fuerza que nunca, Ahí los indígenas tienen cabida sólo en forma marginal.295 Por supuesto que los ejemplos inversos son también moneda corriente. El exitoso modelo de Pucarani posibilitando la participación masiva de las comunidades en el diseño del POA,296 el mismo modelo de Huayllamarka, Choquecota o Cruz de Machacamarca que facilita la realización de Asambleas Comunales o Cabildos Abiertos como sustitutos funcionales o complementos vitales a/de la planificación participativa o la prometedora masificación de la participación indígena en Charagua (a diferencia de Moxos) 297, por citar algunos ejemplos, ponen en evidencia que la dinámica no es estática ni ofrece versiones deterministas –como al comentada acerca de la “etnofagia estatal” de Félix Patzi- ni ideológicas: “Visualizar lo indígena en el espacio municipal es visualizar la negación de los indígenas como sujeto colectivo y como ciudadanos…el municipio reproduce los mecanismos de exclusión del sistema colonial y profundiza las diferencias con el otro (caray)”.298 292 293 294 295 296

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Ya veíamos la crítica de Gabriela Toranzo al respecto. X. Albó, en Diego Ayo (coord.), Voces…ob.cit., p. 41. Interesante comprobación del texto de Wilder Molina y Wigberto Soleto, Sociedad local y municipios en el Beni, PIEB, La Paz, 2002. Comunicación personal con Wilder Molina en julio de 2009. Iván Butrón, Participación social en la toma de decisiones. El proceso del POA en el municipio de Pucarani (Tesis de Licenciatura en Ciencias Políticas, Universidad Nuestra Señora de La Paz), La Paz, 2001., pp. 80-131. 297 Oscar Bazobery, op.cit. 298 Peligrosa y no comprobada generalización; cf. Pilar Lizárraga y Carlos Vacaflores, Cambio y poder en Tarija. La emergencia de la lucha campesina, Plural, La Paz, 2007, p. 76.

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podría comprender la victoria de José Luis Paredes en las urnas en la elección municipal de diciembre 2004 antecedida por amplias manifestaciones populares para derrocar al presidente Sánchez de Lozada en octubre de 2003. Al parecer hay un relativo discernimiento de lo que son las políticas municipales y las nacionales. Por ello más que intentar contraponer ambas formas de manifestación social, insinuando la supremacía de una sobre otra, se las debe comprender en su justo contexto. Lo que no implica pasar por alto errores cometidos como el no haber invitado al Diálogo Nacional 2000 a las organizaciones sindicales de mayor envergadura: la CSUTCB, CIDOB o CONAMAQ.292

13. ¿Más satisfacción para los ciudadanos bolivianos con más participación? Finalmente, queda un comentario para comprender en algo la satisfacción de las autoridades municipales: ¿viven mejor los bolivianos gracias a la mayor participación? ¿el involucramiento social implica mejor calidad de vida? Es verdad que no hay investigaciones al respecto. Tímidamente se sugiere que en aquellos municipios donde la participación ha sido sistemática, se tiende a generar mayor capital social que, a su vez, genera mayor bienestar social.299 Asimismo, se argumenta que la mera participación puede fomentar un mayor orgullo étnico o una mayor dosis de identidad,300 y/o que el mismo advenimiento de esta norma junto a sus frutos visibles (desde canchas de fútbol hasta el saneamiento básico), resultado de la masiva participación social, generan una sensación de bienestar ciudadano, así sea con quejas de por medio, nunca antes vivido.301 Son pues elementos que no dejan lugar a un comentario definitivo y menos exclusivamente valorativo –ya sea para bien o para mal- pero si permiten creer que si bien la LPP y sus mecanismos de participación y control no han traído beneficios inmediatos, su sola puesta en escena genera las oportunidades para pelear por la obtención de esos beneficios. Vale decir, la sola aparición de la LPP no logró que un indígena sea alcalde, pero sí consiguió que ese indígena tenga la oportunidad de disputar esa alcaldía. No logró que los participadores y controladores mejoren la gestión, pero sí consiguió que ésta no quede al libre albedrío de algunos pocos “expertos”. Tampoco impidió la cooptación y, sobre todo, el rentismo exhibidos, pero sí sentó las bases para un paulatino convencimiento de que los derechos y su consecución no son patrimonio de algunos, sino de muchos y quizás de todos.

Síntesis El eje central de la Ley de Participación Popular, tal como lo indica su nombre, fue, precisamente, la participación. El énfasis en “lo participativo” no fue pues un dato menor en la dinámica municipalista inaugurada, sino la esencia misma que distinguía este proceso de cualquier reforma de descentralización local. Pudo llamarse Ley de Gestión Municipal Eficiente, Ley de Municipalización, Ley de Administración Pública Local o Ley de las Políticas Públicas Territoriales Locales, sólo por dar algunos posibles títulos a esta norma que finalmente –en realidad no finalmente sino desde un principio- fue elaborada con la lógica participativa en mente:

299 M. Seligson (coord..), op.cit. 300 X. Albó nos recordaba que aunque el Plan de Desarrollo Distrital Indígena de los Iruitos en Machaca haya tenido poca inmersión en la gestión, su sola existencia sirve para solidificar la identidad étnica de este reducido grupo sociocultural,cf. X.Albó en Diego Ayo (entrevistador), Voces….op.cit., p. 62. 301 Rolando Sánchez Serrano, La construcción….ob.cit.

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El Comité de Vigilancia como engranaje “occidental” de beneficio y uso de “los más aptos” (y, por ende, los más clientelares) La sociología de las autoridades locales parece ir en correlación con la formación personal. A menos formación, menos capacidad de incidir en la gestión pública. En ese contexto, el Comité podría ser el reservorio de “los menos aptos” que hacen escuela en esta organización para ir ascendiendo políticamente. Vale decir, aunque sus representantes son “élites” versadas en asuntos públicos en su comunidad, no lo son en ámbitos mayores denotando una jerarquía eslabonada desde la dirigencia de OTB hasta el Gobierno Municipal (y seguramente más arriba), pasando por el Comité, donde lo que predomina es un “modelo occidental” de administración y gestión pública. En ese modelo, el Comité es un eslabón menor, lo que facilita su “docilidad” y, por ende, su cooptación clientelar. El Comité de Vigilancia como representación de un modelo rentista/dirigista de conformación ciudadana. El 64% de las autoridades considera que el “comité de vigilancia debe seguir siendo el órgano de control social municipal”. Semejante apoyo no parece, a priori, compatible con algunas deficiencias de este órgano, La más notoria de ellas ha sido el predominio de un fetichismo institucionalista, capaz de seguir creando, por ley, instituciones de control o ayuda al control –llámese Consejo Consultivo o CODEPES- sin que el problema de fondo, la falta de control, sea solucionado. Sin embargo, al parecer, este comportamiento resulta funcional a un modelo de control creado “desde arriba”: un modelo “rentista” de control en el que el Estado hace la norma, invierte en los controladores y, lo más pernicioso, fomenta el monopolio del control desde el Comité, facilitando los enclaves patrimoniales. De ese modo, con todas sus debilidades, el Comité es “más ciudadano” que otros ciudadanos bolivianos. Y el modelo “dirigista/rentista” termina siendo beneficioso para múltiples eslabones de la cadena pública, los mismos que provienen desde los creadores de control en el nivel central hasta el mismo Comité en el nivel municipal. Se fomenta un Estadocentrismo –diversos eslabones dependientes del Estado en nombre del control- incapaz de resolver la falta de control social. Y por ello, tampoco resulta extraño que en el ámbito urbano la aceptación sea de sólo 50%

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El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: entre la cultura cívica y la cooptación política. Un tercio pondera al comité, otro tercio lo hace aunque seguramente con reparos y un último tercio lo reprueba. En suma, la realidad desde la óptica de las autoridades municipales parece resultar más equilibrada en comparación con versiones apologéticas o prejuiciosas, orientadas a posicionarse en los vértices extremos. Sin embargo, caben dos posibilidades a esta aprobación municipal del comité (2/3 lo aprueba satisfactoria o plenamente) que no son mutuamente excluyentes. Por un lado (interpretación positiva), hay un reconocimiento al Comité de Vigilancia como promotor del mayor involucramiento social en la vida pública, no necesariamente a través de sí mismo, pero en una pujante y positiva dinámica de ampliación de una cultura cívica. Por otro lado (la interpretación negativa), hay un alto porcentaje de apoyo al Comité en la medida que se lo percibe como uno de los eslabones de una cadena patrimonial más amplia que se sirve de los recursos municipales para beneficio particular –partidario, corporativo o privado-.

frente al 73% en áreas rurales. Es que aquí hay diversos actores que controlan, lo que quiebra, o al menos debilita, cualquier monopolio y hace del Comité de Vigilancia un eslabón menos decisivo en la cadena patrimonial. El Mecanismo de Control desde la óptica municipal. Un 86% de las autoridades locales considera que se debe fortalecer al denominado Mecanismo de Control Social. Nuevamente, hablamos de un porcentaje extremadamente alto para un órgano que no tuvo funcionamiento por más de tres años. Su sola existencia pone en evidencia la actitud poco consecuente de (cierta) Cooperación Internacional que no sólo quitó el apoyo al Comité, sino que lo trasladó en forma efímera a un nuevo órgano creado desde arriba. De ese modo, quedó constancia de que la “red de control” no sólo es más amplia –la cooperación es parte de esa dilatada cadena-, sino que el formato de modelo dirigista/rentista se consagró. Y, queda hoy mismo constancia, de que este formato está más sólido que nunca en el marco de la nueva CPE de 2009 que reconoce la existencia de una “sociedad civil organizada” con amplias facultades colegislativas, co-fiscalizadoras, co-ejecutivas, etc. Varían los ropajes, pero el modelo se mantiene inalterable, aunque con alcances públicos siempre en ascenso: del municipio con el Comité, al departamento con el Mecanismo hasta el nivel central con el nuevo artificio creado. La “red de control” con todos sus efectos patrimoniales se solidifica exponencialmente. Los controladores de la calle: los movimientos sociales en debate. Un 41% rechaza la idea de que los movimientos sociales se encarguen del control. Entre los que no están “nada de acuerdo” y los que están sólo “poco de acuerdo” suman un 67%, lo que significa que dos de cada tres autoridades municipales rechazan la intervención de los movimientos sociales o la aceptan en una pequeña proporción.. En cuyo escenario, es evidente que la sola presencia de otros actores quiebra el monopolio institucionalizado de control del Comité de Vigilancia. El menor apoyo, por ende, puede deberse al temor de ver obstaculizada su gestión, o, que no es necesariamente una hipótesis alternativa, a tener que lidiar con más actores dentro de la “red patrimonial de control” que se ha creado en más de un municipio. De una u otra manera, lo cierto es que ha predominado la siguiente ecuación en esta casi década y media: a mayor fortaleza del tejido social preexistente a la LPP, mayor la posibilidad de participar, controlar –ergo: incidir en la gestión pública-, y, por ello, constituirse en una posible amenaza al dominio edil. Sea lo que sea, está claro que la sola posible presencia de los movimientos sociales pone en evidencia que la constitución ciudadana se hace más plural. El control deja de ser algo más que el “órgano” y pasa a ser una actitud, más dilatada y, por ende, democrática. Siempre con el riesgo de que más controladores sólo terminen por exacerbar las pautas clientelares del modelo dirigista/ rentista con los excesos de una sociedad faccional por encima de todo orden (el ejemplo de Ayo Ayo). Los “participadores” en la fase de elaboración del POA. Elitización del proceso con rostro rural. Ante la pregunta sobre si “la población de su municipio tomo parte en la fase de elaboración del POA”, entre aquellos que consideran que fue “muy alta” o al menos “alta” se encuentra el 68% de los entrevistados, dos de cada tres autoridades resaltan esta orientación. Se pudo ver que este porcentaje,

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Los “participadores” en la fase de ejecución del POA. Capital social “hacia adentro”. Del 68% que sumaban las categorías de “muy alto” y “alto” en la fase de elaboración se pasa a un 56% en la fase de ejecución del POA. Las diferencias entre la opinión de las autoridades rurales y las urbanas siguen siendo remarcables, en tanto son los primeros los que consideran siempre que la participación fue mayor. Ello pone en evidencia la necesidad de comprender la participación menos como un momento –el recojo de demandas- que como un ciclo. Ello favorece las presiones sociales durante la ejecución del POA, haciendo que “grupos de poder” (desde personas, Otis u organizaciones funcionales) desvirtúen el ejercicio democrático participativo en beneficio propio. Es un riesgo que tiene que ver con una de las debilidades del proceso: haber fortalecido el capital social, pero muchas veces con un celo intracomunitario (hacia adentro) más que con una vocación intercomunitaria (hacia fuera). Aspecto que consolida una lógica faccional afín al modelo dirigista/ rentista mencioando. Los “participadores” en la fase de rendición de cuentas del POA. Formalidad sin coordinación con “otras” planificaciones. Genera similar percepción a la respuesta previa: un 56% considera entre “muy alta” y “alta” la participación de la población. Nuevamente se constata, pues, los efectos descritos anteriormente: se percibe que la participación es relativamente considerable, la misma sin embargo es menor que en la primera fase de elaboración del POA y la incidencia en el área rural es siempre mayor que su par urbano. De todos modos, aun no se hace una rendición más que formal de lo que se planificó en el POA. No se controla si el POA se articuló con otros planes. Lo cierto es que no lo hace más que excepcionalmente con los Planes Departamentales, Planes Mancomunados o dentro de su jurisdicción con los Planes Distritales Indígenas. La participación en cantidad y la participación en calidad. De lo puntual a lo estratégico. La participación no debe ser medida sólo en función al número de OTBs presentes. Su presencia aunque democratizadora, resulta insuficiente para pasar a una visión estratégica de la planificación. Hoy el proceso es más participativo que planificado. Ello deviene en una ampliación de una ciudadanía patrimonial, que significa ser ciudadanos políticos antes que ciudadanos sociales y cívicos, con el efecto inmediato de promover una aguda inflación de las demandas sin un correlato inmediato de satisfacción de las mismas. Siempre con el Estado como potencial distribuidor, reforzando desde la planificación participativa no sólo el tradicional Estadocentrismo, sino una ciudadanía pasiva, que sobre todo pide y exige, las más de las veces, a costa de propuestas estratégicas de distinto tipo:

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posiblemente, hace referencia a una dilatada elitización del proceso, con nuevas y pujantes élites de rostro fundamentalmente rural que participan activamente –Bolivia muestra los mayores indicadores de participación entre algunos países de América Latina-. Aspecto indudablemente positivo, pero que puede derivar en el surgimiento de “nuevos expertos”, copando los espacios públicos e impidiendo el acceso de otros a los mismos, en cuyo caso las redes clientelares se hacen más o menos estrechas (más o menos monopólicas).

económicas, medioambientales y culturales. Incluso, las empresas transnacionales se adhieren a este modelo haciendo obras menores a cambio de libertad y “tranquilidad” laboral. Modelo que incluye, de ese modo, a una variada gama de actores: prefecturas (a través del prefecto y/o de los consejeros departamentales), gobierno central (lo más visible en ese sentido son las donaciones venezolanas), cooperación internacional y hasta empresas privadas, en lo que constituye la consolidación de un modelo rentista con miras a ampliarse más aún al calor de las nuevas autonomías en ciernes. La participación democratiza: hacia una irrefrenable “nacionalización” de las políticas públicas. ¿Significa todo ello que los alcaldes y concejales municipales posiblemente hayan exagerado su optimismo? No, en tanto este instrumento –la planificación participativa- ha provocado seguramente la mayor movilización de personas y comunidades en la historia de Bolivia. A este ponderable contexto se añade la “irradiación” lograda que puede comprenderse como de un efecto de “municipalización del sistema político” en su conjunto o de “nacionalización de lo municipal”. Por ello, las mismas reformas “participativas” incluidas en la CPE de 2004 –Referéndum, Iniciativa Legislativa y Asamblea Constituyente además de Desmonopolización del sistema partidario- son eslabones de una misma cadena cuyo embrión fue este proceso participativo previo. Asimismo, la puesta en marcha de los denominados Diálogos Nacionales es una constatación de lo mismo: la “nacionalización municipal”. El “Diálogo Nacional 2000” redefinió conjuntamente con los Gobiernos Municipales las reglas de asignación de los recursos liberados por concepto de condonación (los recursos HIPC). El resultado se plasmó en la Ley del Diálogo. Tres años después se convocó a participar a actores económicos en el llamado “Diálogo Nacional Productivo” que logró formular estrategias productivas desde el ámbito municipal (finalmente no fueron ejecutadas). No hay duda de que la participación adquirió ribetes significativos de “nacionalización”. La participación en las calles. ¿Se margina lo municipal? Más allá de visiones interesadas que muestran un paralelismo entre ambas formas de participar, la “formal” de la planificación participativa, y la “informal” de las movilizaciones sociales, lo cierto es que en esta reflexión se sugiere la hipótesis de que, por un lado, ambas se retroalimentan, no siendo antagónicas (por ejemplo, una financia a la otra), y, por otro lado, ambas tienen propósitos distintos que los mismos movilizados saben discernir: exigen en las calles determinadas políticas (seguramente nacionales o sectoriales) y ellos mismos participan en los talleres de planificación o los Diálogos Nacionales, demandando otras políticas (de contenido municipal, posiblemente). La participación indígena: ¿restringida por un formato impuesto? La respuesta, definitivamente, no es una sola. Existen visiones que consideran este proceso como desestructurante de lo indígena, obvian reconocer la creatividad social para adaptar sus propias formas de organización a los mecanismos de participación y control ofrecidos, poniendo en evidencia que la dinámica no es estática ni se acopla a versiones deterministas (“los indígenas han sido marginados”). Cabildos y Asambleas Comunales son sólo algunos de los ejemplos de procesos de mutua articulación, con

207

diversidad de efectos (no siempre positivos, ciertamente) que señalan una realidad más variopinta de lo que sugieren reflexiones interesadas.

208

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

¿Más satisfacción para los ciudadanos bolivianos con más participación? Sólo resta decir que hay elementos que no se pueden medir con exactitud. Sin embargo, al parecer, la satisfacción con el proceso es un dato generalizado. Y, es que los avances se sienten en la rutina diaria de los diversos municipios del país. La sola aparición de la LPP no logró que un indígena sea alcalde, pero sí consiguió que ese indígena tenga la oportunidad de disputar esa alcaldía. No logró que los participadores y controladores mejoren la gestión, pero sí consiguió que ésta no quede al libre albedrío de algunos pocos “expertos”. Tampoco impidió la cooptación ni el rentismo, pero sí sentó las bases para un paulatino convencimiento de que los derechos y su consecución no son patrimonio de algunos, sino de muchos y quizás de todos. Son elementos que hacen más democrática la democracia boliviana, aun con el riesgo de tender a consolidar formatos rentistas, ciertamente, dilatados.

Capítulo

5

MUNICIPALIZANDO LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. UNA VISIÓN DEL APORTE MUNICIPAL A LA CONSOLIDACIÓN “POLIÁRQUICA”.

E Municipalizando la democracia representativa. Una visión del aporte municipal a la consolidación “poliárquica”.

n este capítulo se pretende conocer cómo ha funcionado la democracia representativa en el nivel municipal. Partimos de la tesis de que la Ley de Participación Popular, más allá del rótulo que alude a una deseable consolidación de la “democracia participativa directa”, posibilitó sobre todo, la extensión de la democracia representativa hacia confines rurales. La argumentación a favor de una paulatina sustitución o, al menos, predominio de lo participativo sobre lo representativo fue más un mecanismo de promoción de esta ley. Norma que más bien facilitó, en buena parte, la partidización de la política y, con ello, la inserción de amplios bolsones poblacionales y de sus élites dirigenciales a los cánones de la democracia representativa. Incluso, se vio como una pauta dominante la paulatina absorción de los líderes sindicales e indígenas a las reglas formales de la democracia partidista302. Téngase presente que ya en la primera elección municipal con la nueva plataforma legal de la Ley de Participación Popular, se identificó que casi el 80% de los alcaldes tenía procedencia sindical. El dato para concejales difería significativamente, pero, de todos modos, consignaba a dos de cada cinco concejales como provenientes del ámbito sindical.303 De ese modo, de la mano de la Participación Popular se sentaban los cimientos de la consolidación democrática. ¿Pero verdaderamente fue así? ¿Se puso los cimientos para la consolidación de la democracia representativa? Es evidente que la respuesta amerita una reflexión más extensa de la que ofrecen los datos de la encuesta. Por ello, el propósito preliminar fue tener algunos elementos de juicio mínimos y básicos que coadyuven a 302 Diego Ayo, Los desafíos…ob.cit., cap. 3. También el estudio de Ticona y Albó ya demostraba en 1997 que los partidos políticos tendían a privilegiar su agenda y, por ende, a instrumentar su relación con el área rural antes que a promover el desarrollo orgánico de toda la región. Ello quedó constatado en el caso de Jesús de Machaca, en E.Ticona y X. Albó, Jesús de Machaca: la marka rebelde. La lucha por el poder comunal, CEDOIN-CIPCA, La Paz, 1997, p. 293. 303 Secretaría Nacional de Participación Popular, Hombres y mujeres en el nuevo municipio. Alcaldes y concejales en el gobierno municipal. Elecciones de 1995, La Paz, SNPP, 1996.

211

comprender esta interrogante básica. Nos valimos del marco teórico clásico referido a la noción de poliarquía.304 Para que exista una auténtica poliarquía los ciudadanos deben poder formular sus preferencias, expresarlas a otros y al gobierno mediante acciones individuales y/o colectivas y lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto a su contenido u origen. Y, para lograr estos objetivos se debe garantizar: Elecciones periódicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados El derecho de sufragio (sufragio inclusivo) Derecho a ser elegido y ocupar cargos públicos El derecho a la libertad de expresión y, por ende, a contar no sólo con información accesible, sino con fuentes alternativas de información v. Y, existencia de instituciones que controlen y hagan depender las políticas gubernamentales del voto y de otras expresiones de preferencias (y, por ende, no de actores corporativos y extraelectorales). Es evidente que el derecho al sufragio y la periodicidad de las elecciones (punto i) no están en cuestión. Ininterrumpidamente desde 1987 Bolivia ha tenido procesos electorales municipales periódicos, libres y con mandato limitado. Sin embargo, de todos modos, es crucial saber si es así como se percibe esta realidad desde la óptica municipal. Por ello, preguntamos si las elecciones periódicas y con mandato limitado habían sido efectivamente “limpias” (punto i). Inmediatamente se pasó a rastrear el segundo aspecto: el derecho al sufragio y observar si ha sido incluyente (punto ii). Una pregunta general da pistas al respecto: ¿fueron las elecciones municipales elecciones masivas? En tercer lugar, se buscó conocer en qué medida los diversos sectores, en especial los más vulnerables (indígenas y mujeres) no quedaban exentos de participar en la gestión pública (punto iii). Después de ello, nos concentramos en saber si habría interferencia, o no, de grupos de poder extralectorales en el destino municipal, lo que posibilitó incurrir en el quinto parámetro de observación (punto v). El propósito fue conocer el alcance de la decisión municipal, respecto a su influencia sobre las autoridades electas o en aquellas de carácter corporativo (ganaderos, empresarios, comités cívicos, cúpulas sindicales, etc) que podrían subordinar a las autoridades municipales y, con ello, a la misma condición de representatividad de la democracia. Finalmente, el aspecto referido a la libertad de expresión (punto iv) buscó ser parcialmente observado a partir de la pregunta sobre la igualdad de oportunidades en el uso de los medios en el marco de las campañas electorales. Es evidente que la pregunta rebasa todo propósito de reflexión sobre el rol de los medios en los municipios, pero si aborda someramente la posibilidad de conocer si éstos son percibidos como mecanismos de democratización o de dominio de algunos grupos de poder sobre el resto. En suma, se intentó, con el diseño del cuestionario, contar con preguntas que permitan conocer en qué medida el sistema municipal se fortaleció con la LPP, amplió la democracia y, con ella, consolidó el carácter poliárquico del sistema político.

304 Philippe C. Schmitter and Terry Lynn Karl, “What Democracy Is . . . and Is Not,” Journal of Democracy 2, 1991, pp. 75-88.

212

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

i. ii. iii. iv.

1.

Elecciones limpias Veamos lo que dicen las autoridades municipales.

Tabla

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias”

59

Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

67

75

66

68

66

21

14

22

22

11

10

12

1

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

65

69

71

90

62

75

20

18

14

21

10

26

9

13

15

17

6

13

1

1

1

2

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

Chuquisaca

Beni

Pando

67

64

30

18

21

20

45

8

6

16

25

1

100% 100% 66

6

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

84

20

47

40

33

44

20

42

Gráfico 54 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias” De acuerdo

Poco de acuerdo

75

68

66 14 10

22 2

12

66 22

1

20

9 1

13

1

Nada de acuerdo

Alcaldes Ns/Nr

Concejales

Tipo de autoridad

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

213

Gráfico 55 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias” 90

De acuerdo 65

75

71

69

67

62

64

Poco de acuerdo

45

Nada de acuerdo

18 15

Ns/Nr

14

17

2 z

ru

n

C ta

Sa

6

0 az

ba

P La

a

m ba

ch

30

26

21

13

10 1

0 0 a

rij

Ta

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8

o

ur

66 0

sí

to

Po

25

20 16

0

0

Or

21

18

ca

sa

Ch

u

i qu

ni

Be

0 o

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Pa

Todas las autoridades municipales, con excepción de Pando, estarían muy por encima del indicador de 56,7 mencionado en el trabajo de Seligson. Sobresale la opinión relativamente alta de las autoridades municipales con picos en Tarija (90%) y, todo lo contrario en Oruro (62%), Santa Cruz (65%) o Beni (64%). No es una comparación plenamente satisfactoria (la que se hace con el trabajo mencionado), pero da la idea de una mayor legitimidad en las elecciones municipales catalogadas como “limpias” en dos terceras partes de los casos. Asimismo, y como

214

305 M. Seligson (ed.) y D. Moreno (coord.), op.cit., pp. 117-9.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Es verdad que no existe una explicación clara sobre el significado de “elecciones limpias”. Sin embargo, más allá de las distintas acepciones que podría tener el término, desde percepciones sobre mesas anuladas, manipulación de los medios, compra de votos y demás aspectos a tomarse en cuenta, lo cierto es que la pregunta intenta descifrar los sentimientos de confianza hacia las elecciones más que el contenido particular de lo que se entiende por “no limpio”. De ese modo, no deja de ser llamativo que 2/3 de los entrevistados consideran que las elecciones transcurrieron en forma limpia. Sin embargo, un tercio opina lo contrario entre los que están “poco de acuerdo” (21%) y “nada de acuerdo” (11%). ¿Se puede pensar que es un porcentaje alto y que, por ende, la democracia ha funcionado relativamente mal? Es evidente que no es fácil hacer una comparación muy taxativa con indicadores similares. Sin embargo, importa considerar un indicador de confianza en las elecciones obtenido en 2007 por un equipo de investigadores. En este caso el porcentaje entre los que confían es de sólo 56,7%.305 Por lo tanto, el ánimo de los entrevistados en este cuestionario sería definitivamente mayor. Sin embargo, conviene ver los rasgos departamentales.

matiz al tercio de autoridades en contra de creer que las elecciones fueron limpias, es necesario mencionar que sólo uno de cada 10 alcaldes (11%) cree verdaderamente que las elecciones no fueron limpias. E, incluso, es posible pensar que la mayor legitimidad del gobierno municipal en comparación, por ejemplo, al Congreso, como institución elegida igualmente por medio de elecciones competitivas, coadyuva a creer en correlativa mayor proporción en estas elecciones que en aquellas de carácter nacional. Téngase en cuenta que el nivel de confianza en los gobiernos municipales si bien es sólo de 53%, por debajo de otras instituciones, como la Iglesia (67,9%), el Defensor del Pueblo (57%), los medios de comunicación (55,9%), las fuerzas armadas (54,9%) o la Corte Nacional Electoral (54,9%), está por encima del Congreso (47,2%) como institución nacional legitimada también por el voto (47,2%).306 No cabe la menor duda que el escueto porcentaje en Pando refleja el estado de ánimo de una población que se sintió avasallada el 11 de septiembre de 2008 desde ambos frentes ( gobierno central y prefectura). ¿Pero tiene este optimismo correlato con la realidad? Sin ánimo de hacer un balance exhaustivo de la transparencia electoral en Bolivia, posiblemente se pueda hacer una periodización sucinta al respecto basada en cuatro periodos.307 Un primer periodo hace referencia al retorno a la democracia y a su funcionamiento en el marco de las instituciones heredadas del largo periodo dicatatorial. Precisamente, esa herencia coadyuvó a hacer de las instituciones públicas, como por ejemplo la Corte Nacional Electoral, apéndices de los políticos de turno. No es casual que, justamente, en la elección de 1989 se haya denunciado la manipulación en el conteo electoral y el sesgo en la asignación de escaños en el Congreso de parte de las Cortes Electorales Departamentales y de la Corte Nacional Electoral. Ante esa opinión pública, verdaderamente descontenta con el proceder electoral, se procedió a transitar a un segundo periodo. El periodo del “pactismo” que resolvió, a través de los Acuerdos de 1991 y 1992, elegir a una nueva CNE por dos tercios de votos del Congreso. En esta fase histórica no más del 0,1% de las mesas electorales tuvieron denuncia de fraude. Fue un tiempo que duró posiblemente hasta 2002. Ante el inminente quiebre de la democracia pactada, para entonces hondamente deslegitimada, se “inaugura” un tercer periodo de esbozos de cuestionamiento a la transparencia electoral. Precisamente, en aquella elección presidencial NFR denunció la existencia de un fraude por omisiones informáticas de la CNE que cometió el error de presentar en su página web diferentes resultados electorales que los que finalmente quedaron ratificados. Sin embargo, es desde la elección de Evo Morales y la “defunción” de la democracia pactada que se vuelve a un clima permanente de denuncias y contradenuncias. Desde su misma asunción a la presidencia, Morales dijo haber llegado a ese sitial “incluso contra el fraude la CNE”. A partir de aquel momento no cesa el estado de enfrentamiento. Hoy, se cuestiona severamente 306 Ibid. p. 119. 307 Para este análisis es útil el texto de reciente publicación, Betilde Muñoz Pogossian, Electoral Rules and the Transformation of Bolivian Politics. The Rise of Evo Morales, Palgrave/MacMillan, Estaos Unidos, 2008, p. 22, 151.

215

la posibilidad de emprender la elección presidencial de 2009 con el denominado padrón biométrico. Cuando esta encuesta fue tomada, se tenía en la mira el “fraude” del Referéndum Revocatorio de 2008 así como los referendos departamentales, sin la venia de la CNE, para la aprobación de los Estatutos Departamentales. Es pues un ambiente de recelo permanente.

2.

Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la “autonomización” municipal En este acápite se analiza, en la óptica de las autoridades municipales, cuán inclusiva puede ser la democracia representativa. Para lo cual se pregunta sobre si las elecciones municipales han sido masivas, es decir, si han contado con el concurso de la mayoría de la población. Veamos.

Tabla

60

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoria de la población)” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

66

68

66

64

68

28

25

28

31

6

5

6

1

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

216

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

56

64

62

80

66

83

25

36

17

36

15

32

5

7

8

19

2

2

0

1

0

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

Chuquisaca

Beni

Pando

70

68

65

13

27

23

30

5

3

9

5 100% 100% 66

42

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

84

20

47

40

33

44

20

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Sin embargo, ¿significa que las autoridades municipales son, en cierto modo, inmunes a esta “guerra”? Seguramente no, pero si tienen claridad, al menos hasta el presente, en saber que las elecciones municipales han sido transparentes. Más allá de algunas mínimas excepciones, se tiene plena conciencia de que el ámbito municipal ha sobresalido, precisamente, por su imposibilidad de desplegar fraude alguno. Hoy por hoy, el riesgo de perder este capital es alto. Pero el que suceda o no, es una pregunta que sólo podremos contestar a futuro. Por de pronto, las percepciones son predominantemente positivas. Por ello, de la “fase de fraude institucionalizado” del tiempo previo a la década de los noventa, hasta esta nueva “fase de posible extensión del fraude” no hay gran diferencia. O quizás si la hay: el recuerdo de al menos una década y media de transparencia electoral en el país.

Gráfico 56 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoria de la población)”

68

66

68

64

De acuerdo

Poco de acuerdo

31

28

25

6

5 2

0

25 7

5 1

0

Nada de acuerdo

Alcaldes Ns/Nr

Concejales

Tipo de autoridad

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Nuevamente, el indicador se ancla en los dos tercios de autoridades municipales que están de acuerdo en que “las elecciones en su municipios a lo largo de esta década y media han sido masivas”. ¿Es esto mucho? En principio es una cifra que está por encima del porcentaje efectivo de participación en elecciones municipales que ha rondado el 60%. En ese mismo sentido,308 conviene recordar que en la última elección municipal de 2004 la asistencia a las urnas fue de un 63,3% de hecho, mejor que la asistencia a la elección municipal previa de 1999 (60%). Lo que equivale a decir, que, con excepción de Santa Cruz (56%), en el resto de los departamentos, la percepción de los alcaldes sobre si las elecciones fueron masivas es superior a la asistencia real de la elección de 1999 y lo es también respecto a las elección de 2004 con las excepciones de Santa Cruz nuevamente y Cochabamba (62%), aunque en este último caso con un porcentaje de virtual empate. También el porcentaje en los municipios urbanos y rurales (64 y 68%, respectivamente) es superior a la asistencia real en ambas elecciones. Ello demuestra, en suma, que la percepción es ciertamente positiva. También es de destacar la última elección municipal de 2004 en comparación a la elección de 1999. Más de 900 agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas expresaron su intención de participar aunque finalmente “sólo” 400 la consiguieron. “Se pasó de un proceso electoral con 18 actores en 1999 a uno con cerca de 450 incluidos los partidos políticos en 2004”.309 Asimismo, y aún de mayor relevancia, es la “municipalización de la política” que vivió el país de 1999 a 2004. De ese modo, esta municipalización se percibió como de 308 En lo que sigue, FUNDEMOS, Análisis de la elección municipal 2004, Opiniones y Análisis, No. 72, FUNDEMOS, La Paz, 2005. 309 Salvador Romero Ballivián, En la bifurcación del camino, Análisis de resultados de las elecciones municipales, Corte Nacional Electoral, La Paz, 2004, p. 26

217

Vale decir, la política adquirió relativa autonomía en el mundo municipal. Se hizo más intensa y, por ello mismo, menos dependiente del nivel central y, con ello, de la interferencia permanente de los partidos políticos. Pero, esto fue reciente. Los hechos no muestran desde siempre esta orientación. En principio, las dos primeras elecciones municipales al amparo de la LPP (1995 y 1999) estuvieron liderizadas por los partidos dejando entrever el paulatino sometimiento de las autoridades tradicionales al mundo partidario, o como lo definió alguno de los primeros trabajos de campo realizados, como la preponderancia de los alcaldes sobre los mallkus. El acercamiento de estos últimos al mundo oficial de la democracia representativa parecía tener, sobre todo, la fuerza de asimilación del mundo comunal al “mundo moderno”.311 Los datos electorales ponen en evidencia, en ambas elecciones, el apoyo a los partidos tradicionales, que rondó los 3/5 del electorado. Incluso en 1999 no hubo mayores sorpresas. Nuevamente, se impuso el MNR (19,2%) confirmando la supremacía de la municipal precedente en la que obtuvo poco más del 20%. Estuvo acompañado por el MIR (15%), ADN (13,7%) y UCS (11%) que sumaron juntos casi el 60% de los votos. Sin embargo, en 2004 la realidad empieza a cobrar otro cariz. A raíz de las modificaciones constitucionales de febrero de 2004, se quebró el monopolio partidario, refrendado por la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, posibilitando el concurso precisamente de este tipo de organizaciones en los comicios electorales. Ello dio lugar a que en 2004 el espectro electoral se caracterizara por la fragmentación del voto en la escala nacional de la mano, simultáneamente, de un voto concentrado en los municipios, el éxito de los alcaldes salientes, el nacimiento poco auspicioso de la mayoría de agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas y, sobre todo, el debilitamiento general de los partidos.312 “Como la crisis de octubre de 2003 fue interpretada como una crisis del sistema partidario, la elección de 2004 representaba la primera prueba seria para los partidos (…) los resultados de la consulta fueron un golpe duro para los partidos….”.

218

310 Ibid, p. 42. 311 Rolando Sánchez Serrano, Las comunidades rurales ante el cambio y la modernizacion, CEBEM La Paz, 1994. 312 S. Romero, En la bifurcación….ob.cit., p. 35

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“…paulatina desaparición de grandes bloques territoriales con una misma preferencia electoral. En las primeras elecciones locales, las de 1987 (…) se observaban amplios espacios ganados por un solo partido: el MNR dominó al sur de una diagonal entre la Chiqitania y Sud Lípez, en MNRV ganó en el altiplano paceño, ADN se impuso en la mayoría de los municipios de Beni. Estos datos mostraban (…) una motivación en el electorado que era por lo menos regional, no estrictamente municipal. Esta lógica política se mantuvo hasta la municipal de 1995 y se quebró de manera evidente en la municipal de 1999 (…) el destino de cada municipio tendió a singularizarse (…) se trató de un progresivo camino a la municipalización de la política”.310

Tabla

61

Evolución de votación de los principales partidos (1999-2004)

Partido

Porcentaje 1999 (votos emitidos) Porcentaje 2004 (votos emitidos) Evolución 2004-1999 (en puntos)

MNR MIR ADN UCS NFR MSM MBL MAS

19,2 15 13, 7 11,1 7,8 5,4 4,2 3

6,1 6,5 2,3 2,5 2,7 8,1 2,3 17,1

-15,1 -8,5 -11,4 -8,6 -5,1 2,7 -1,9 14,1

Fuente, Salvador Romero Ballivián, op.cit., pp.47.

Como se observa, los partidos tradicionales, MNR; MIR; ADN y UCS sumaron juntos menos de una quinta parte del electorado. Ello dejó ver que “desde abajo” se fueron delineando opciones precisamente más acordes a esa “municipalización de la política” anteriormente comentada. Ese hecho no queda necesariamente reflejado en las estadísticas generales (finalmente hay una diferencia de sólo tres puntos entre esta elección y la de 1999), pero si en el matiz de la cifras. Posiblemente, el haber elegido a 56 alcaldes en forma directa (con más del 50%) en 2004 frente a sólo 23 alcaldes pone en evidencia esta “autonomización” de la política municipal. Ello corrobora la tesis de que la “masividad” de las elecciones es cada vez más un dato cierto. Nuevas élites están sólidamente inmiscuidas en la política. No varían grandemente las cifras electorales, pero quienes compiten ya son otros. No son los elegidos desde cúpulas partidarias, sino líderes con proyección propia. El caso del MAS ejemplifica esta irrupción municipalista autónoma con notable claridad ya que desde los municipios del Chapare se empezó a formar y consolidar el partido que hoy obtuvo la presidencia.313 Sin embargo, no es el único caso. Diversos casos ejemplifican esta situación. Uno de ellos, el municipio de Guaqui, estuvo manejado durante las dos primeras elecciones por las viejas élites urbanas ligadas al servicio del ferrocarril (ENFE, Empresa Nacional de Ferrocarriles). Estas élites no fueron plenamente desplazadas por las élites comunales, pero son estas últimas las que al amparo del MAS y de siglas menores empezaron a incidir en el municipio.314 En un trabajo de campo se veía que de 1994 a 2003 el dominio no había sido de las élites indígenas y campesinas: “Durante muchos años el Gobierno Municipal de Guaqui se ha circunscrito únicamente a la parte del pueblo y del Puerto. La relación del gobierno

313 Al respecto es clave Jorge Komadina y Celine Geffroy, ob.cit., pp. 113-39 314 Rosa Arteaga Huanca, La conformación de la élite política local a partir de la Ley de Participación Popular en el Municipio de Guaqui (1994-2003), Tesis de Licenciatura, UMSA/Carrera de Ciencias Políticas, La Paz, 2005.

219

municipal con los campesinos indígenas fue y es casi inexistente (…) los indígenas del lugar son considerados como seres inferiores a los vecinos”. De ese modo, la conclusión de la investigación mencionada fue lapidaria:

Sin embargo, ya en 2004 accedieron élites comunales a la arena política bajo la sigla del MAS tanto como de un Pueblo Indígena: Comunidad en Movimiento Democrático, obteniendo juntos casi un tercio del total. Vale decir, la evaluación hasta antes de 2004 deja poco margen para creer en la apertura, aún tenue, pero real que tuvo lugar en este municipio. En Moxos, Beni se puede citar una experiencia similar: “Cuando en el año 2004 la Ley permite otra modalidad de representación electoral que no sea el partido político, las organizaciones sociales encuentran un espacio de participación que le brinda resultados. De hecho la alianza entre el Pueblo Indígena Central de Pueblos Étnicos Mojeños del Beni y las junatas vecinales fue la ganadora de esas elecciones quitando la hegemonía de consecutivas elecciones a ADN…”.316 Es pues importante notar que esta nueva realidad municipal sentó las bases para un cambio substancial. Cambio que fue acompañado por otras reformas de similar calibre integrador como la posibilidad de elegir diputados nacionales de circunscripciones uninominales. Fue una notable reforma que unida a la municipalización desprovista ya del monopolio partidario, permitió sentar las bases de una política inclusiva sólida desde mediados de la década de los noventa.317 Mecanismos de inclusión que hoy tienen su rúbrica en lo que constituye una nueva CPE con un nuevo molde autonómico más incluyente, al sentar las bases de la irrupción y/o consolidación de élites locales, indígenas, regionales y departamentales. Más allá de las críticas que puedan hacerse a este molde, es indudable que la democracia se hace cada vez más masiva.

220

315 Ibid. 316 Óscar Bazoberry Chali, ob.cit., p.120. 317 René Antonio Mayorga, Los diputados uninominales: problemas y redefinicion de su rol parlamentario, Ministerio de Desollo Sostenible y Planificación, La Paz, 1995.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“El objetivo de la LPP de ampliar la democracia e incorporar a los campesinosindígenas a la política ha quedado truncado frente a las aspiraciones y actitudes de los partidos políticos….”.315

Gráfico 57 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoria de la población)” 83

80 De acuerdo

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Poco de acuerdo

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17 19 Nada de acuerdo

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Y, los resultados departamentales, aunque con variaciones entre departamentos, siguen rondando los dos tercios. Sólo Santa Cruz está por debajo del 60% (con un 56%) mientras en el vértice opuesto están Tarija y Potosí con porcentajes de 80% o más (80 y 83% respectivamente). Veamos, sin embargo, lo que sucede con los sectores más vulnerables de la población.

221

3.

Elecciones masivas: más indígenas en el poder municipal Veamos si los indígenas han accedido o no al poder municipal.

62

Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

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100%

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100%

59

337

151

245

1

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

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20

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66

Beni

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100% 100%

Chuquisaca

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Gráfico 58 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos” 86 80

De acuerdo

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Poco de acuerdo

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DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos”

Tabla

Resulta impresionante comprobar que cuatro de cada cinco autoridades municipales considera que las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a los indígenas y campesinos. En una realidad que considera que Bolivia es un país donde se vive la discriminación con mucha agudeza,318 es necesario buscar la explicación a esta percepción generalizada en todos los departamentos con más de 2/3 de apoyo y en las mismas áreas urbanas y rurales (78 y 82%, respectivamente), en la historia del comportamiento electoral campesino. Téngase en cuenta que hasta antes de la promulgación de la LPP, las elecciones mismas (más allá de ser o no municipales) no eran muy atractivas para el votante del área rural. Algunos factores explican esta realidad:319 � �� ��������� ������� �������� �� ������ ������ � �� �� ����� � �� ���� �� ������� ������� ���������� ��� ������ ������ �� relación al detentado por los dirigentes campesinos de la organización campesina del nivel equivalente. � ��� ���������� �� �������� ��� �������� ����������� �� ��� ���������� ����������� en relación a las elecciones nacionales. � ��� ��������� �� ��������� � ��� ����������� ���� ���� � ��� ��������� � �� ���������� ��������� �� ����������� �� ��� ����� �������� Motivos muy claros que han quedado en el pasado. Hoy los campesinos e indígenas empiezan a ser los portavoces del municipalismo. Tengamos en cuenta que si en 1995 aproximadamente un tercio de las autoridades municipales se autodefinían como indígenas, este porcentaje subió hasta cerca al 60% en la siguiente elección de 1999320 y hoy, de acuerdo a la elección 2004, como vimos en el primer capítulo, la “indigenización” es aun mayor: sólo poco menos del 20% no se considera indígena. Lo que muestra en forma contundente el avance indígena. Complementado por medidas menores como el reconocimiento de las comunidades campesinas a través de las personerías jurídicas, la creación de distritos municipales indígenas e incluso la posibilidad de planificar en estos espacios desconcentrados de los municipios a través de los denominados Planes de Desarrollo Distrital Indígena.321 Medidas que fueron sedimentando el terreno de lo que hoy son las autonomías indígenas. Junto, claro está, a la normatividad comentada anteriormente (la Ley 2771 del 7 de julio de 2004 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas) que quiebra el monopolio partidario “etnificando” y

318 La Fundación Unir realizó una encuesta de opinión en la que se pondera en 5,7 el grado de discriminación en Bolivia de una escala del 1 al 7 con este último valor como el que exhibe mayor discriminación. Es la pobreza (33,6%), el color oscuro de la piel (21,5%), el apellido (10,7%) o el ser indígena (23,6%) los factores que explican mejor esta realidad; cf. F. Unir, Segunda Encuesta Nacional Diversidad cultural hoy. Una radiografía al país, F. Unir, La Paz, 2008, pp.9-10. 319 Esteban Ticona, Gonzalo Rojas Ortuste y Xavier Albó, Votos y whipalas. Campesinos y pueblos originarios en democracia, Fundación Milenio y CIPCA cuadernos de investigación 43, La Paz, 1995, p. 174. 320 Cf. respectivamente Secretaría Nacional de Participación Popular, Indígenas en el poder local, SNPP, 1996 y Xavier Albó y Víctor Quispe, op.cit., en especial el capítulo 5. 321 Cf., respectivamente Secretaría Nacional de Participación Popular/Dirección Nacional de Fortalecimiento Comunitario, Diagnóstico de situación de organizaciones territoriales de base, comités de vigilancia, asociaciones comunitarias y listado de organizaciones funciónales, SNPP, La Paz, 1997; Anne Balslev, Distritos Municipales Indígenas: las primeras experiencias. Hacia una estrategia de fortalecimniento de los distritos municipales indigenas, Secretaria de Asuntos Etnicos de Genero y Generacionales, La Paz, 1996; y Jorge Arias, art.cit., pp. 427-67.

223

“En el caso del pueblo Guaraní del Itika Guasu el gobierno municipal no ha logrado desconcentrar el poder de las élites locales, más bien continuó reproduciendo la concentración del poder y de las funciones de administración y representación en grupos minoritarios vinculados a una estructura político partidaria”.325 Por ende, “Visualizar lo indígena en el espacio municipal es visualizar la negación de los indígenas como sujeto colectivo y como ciudadanos. En el municipio de Entre Ríos en el imaginario de los habitantes y de las élites de poder, el guaraní no es sujeto de desarrollo, ni sujeto político. El municipio, así, reproduce los mecanismos de exclusión del sistema colonial….”.326 Sin embargo, lo que puede verse como realidad para un pueblo guaraní no es algo que se pueda generalizar. Ocurrió lo inverso en Charagua en el Chaco guaraní de Santa Cruz: “Es importante destacar que en las elecciones de 1999 los partidos políticos intentaron recomponerse y evitar las alianzas con sectores sociales (…). Sin embargo en 2004 esta actitud cambió considerablemente, más que una mayor apertura de los partidos fue la posibilidad de conformación de agrupaciones o la presencia directa de las organizaciones indígenas lo que obligó a los partidos a considerar nuevas alianzas”.327

224

322 Esta política no es casual si se tiene en cuenta que la imagen positiva hacia los partidos políticos en 2004 alcanzaba sólo el 3,8% frente a la Iglesia, el Defensor del Pueblo o los medios de comunicación con el 65,6%, 29,1 y 17% respectivamente. Asimismo, en la misma encuesta el 56,% de los encuestados consideraba que los partidos son poco necesarios para la democracia; el 43,7% pensaba que ningún partido lo representa y el 49% corroboraba este desdén afirmando que ningún partido responde a sus demandas; cf. Corte Nacional Electoral, Cultura politica y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, CNE, La Paz, 2004, pp.77, 80-1. 323 Cf. Ventana Ciudadana No. 4, “Ningún partido elaboró una propuesta para estar norma”, en La Razón del 4 de junio de 2004, p. C4. 324 Cf. Hernán Rodríguez (corrd.), Relación del gobierno municipal con la comunidad, PIEB, La Paz, 2002. 325 Cf. Pilar Lizarraga y Carlos Vacaflores, ob.cit., pp.76-7. 326 Ibid. 327 Óscar Bazoberry, ob.cit., p.87. Esa diferencia entre pueblos guaranís de diferentes departamentos también se pudo ver entre pueblos guaranís dentro del mismo departamento de Santa Cruz entre los guaraní del Izozo, mucho más apegados a sus autoridades tradicionales frente a los guaraní de Lagunillas de Iupaguazu más cercanos al apoyo de lasa ONGs y la Iglesia y, por ello, arrimados al Gobierno Municipal antes que a sus autoridades tradicionales; cf. Marina Hoyos y José Blanes, “La participación social y política en el mundo guaraní”, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojas …ob.cit., pp. 135-55.

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ruralizando el panorama político322 en el sentido analizado (medida que a pesar de la retórica partidaria no fue de precisamente su agrado por la “pérdida” de bastiones electorales en curso323). Además, las mismas metodologías para planificar o controlar empezaron a adquirir el sello comunal y/o local. Por ejemplo en diversos municipios, como Cruz de Machacamarca, Choquecota y/o Huayllamarca se planificó en base a cabildos abiertos, “reuniones de marka” y asambleas comunales, adaptando los instrumentos comunes a todos los municipios del país, a sus propias realidades.324 No siempre sucedió así como lo demuestran otros casos como el guaraní tarijeño que ha quedado subordinado a la dinámica partidaria occidental en el municipio de Entre Ríos en la provincia O´Connor de Tarija:

De ese modo, “Un hecho a resaltar es que los partidos políticos no tienen mayor influencia en las elecciones de los dirigentes de la sociedad civil así como tampoco en las instituciones propiedad de la ciudadanía como la APG, las juntas vecinales, el Comité de Vigilancia, la Cooperativa de Aguas y de Riego. El fenómeno es más bien contrario, es decir, los partidos políticos se encuentran a merced de los actores y liderazgos locales, lo que se ha demostrado con la movilidad del voto en los últimos años.”.328 Por lo tanto, parece innegable que el sentido “monocultural” que se quiere atribuir muchas veces a la Participación Popular desconoce que la realidad ha ido tejiendo realidades más complejas, y ciertamente multiculturales, que las definidas en determinadas visiones políticas. 329Ciertamente, se trata de una realidad que ni siquiera puede ser evaluada sólo en función a criterios culturales (“monocultural” o “pluricultural”). Más bien sólo puede ser referida a problemas étnicos como componente adicional a una trama que parece ser menos “primordialista” (de identidades étnicas casi estáticas 330 ) que propiamente ligada a aspectos prácticos. Realidades que no definen su identidad de forma indefinida y permanente y menos lo hacen de modo afirmativo. Se ha podido comprobar que “el nosotros” que surge al calor de la LPP puede tener contornos defensivos y reinvindicativos en un sentido muy pragmático: “nosotros no hemos recibido nada del municipio”. Primó pues una lógica clientelar antes que una lógica capaz de consagrar los valores indígenas y/o comunales. Vale decir, se reafirmó una identidad por exclusión antes que por revalorización de valores ancestrales.331 Sólo posteriormente se vio que la búsqueda de atención podía adquirir ese cariz étnico. Por lo tanto, no es un rasgo que, necesariamente, antecede a los problemas, sino que reenfatiza los problemas brindándoles una cobertura ideológica (étnica) funcional a sus demandas. Por ello, tengamos en cuenta que esta irrupción menos partidizada desde 2004, 332 que de todos modos no fue todavía tan significativa como cabría esperar por haber permitido sólo tenuemente el ingreso de candidaturas indígenas,333 no significó necesariamente el paso hacia un 328 Oscar Bazoberry, op.cit., p.88. 329 Esa es la visión de académicos como el actual Vicepresidente Alvaro García Linera que expone el criterio de “monoculturalidad” como el eje dominante en la conformacion institucional boliviana. Para mayor exposición internacional de estos planteamiento se ha publicado el texto colectivo con intelectuales de izquierda de reconocimiento mundial; cf. Toni Negri, Miche Hardt, Giuseppe Cocco, Judith Revel, Álvaro García Linera y Luis Tapia, Imperio, multitud y sociedad abigarrada, CLACSO/Muela del Diablo/Comuna/ Vicepresidencia del Congreso Nacional Boliviano, La Paz, 2008. 330 Para ello ver el caso que ya tuvo lugar en Mexico donde la sola ideología permite que en Oaxaca haya al menos 20 a 30% mas indígenas que en Chiapas no obstante las coincidencias en demas aspectos economicos, sociales y lingüísticos. Ello, debido a un supuesta existencia de identidades puras e inmodificables, lo que da lugar a planteamientos “primordialistas” o “esencialistas”; cf. El interesante ensayo de Todd A. Eisenstadt, “Usos y costumbres and Postelectoral Conflicts in Oaxaca, Mexico, 1995-2004”, Latin American Research Review, vol.42., No.1., febrero de 2007, pp. 52-77. 331 Jose Blanes, Mallkus…ob.cit., p. 91 332 Aunque siempre es necesario relativizar esta “despartidización”. La elección de constituyentes de 2006 puso en evidencia que entre el MAS y PODEMOS, que no obstante ser una agrupación ciudadana, albergó a políticos de los partidos tradicionales como ADN y el MIR, sumaron juntos 197 de 257 asambleístas, es decir casi el 80%. Es el matiz que hace Antonio Mitre, Nosotros que nos queremos tanto. Estado, modernización y separatismo: una interpretación del proceso boliviano, Editorial El País, Santa Cruz, 2008, p.62. 333 Téngase en cuenta que si bien la CIDOB y CONAMAQ intentaron registrarse electoralmente en 50 y 110 municipios lo hicieron sólo en 18 y 44 respectivamente. A decir de sus líderes “la elección todavía los tomó por sorpresa”. Lo que significa que en una siguiente elección el cupo posiblemente logre ser mucho mayor; cf. Ventana Ciudadana 13, “Los pueblos y naciones indígenas postulan a sus candidatos en 60 municipios”, en La Razón del 15 de octubre de 2004, p. D6.

225

proceso de predominio social de aquellos líderes tradicionales sobre el Estado en su versión local. Hasta aquel momento la dinámica marcaba un sello visto como de “estatización de la sociedad” más que de “socialización del Estado”.334 La pérdida del monopolio partidario en 2004 permitió, indudablemente, establecer la posibilidad de que élites comunales e indígenas, además de aquellas vecinales y sindicales, se incorporen al proceso sin intermediarios partidarios:

Hecho pues que marcó una diferencia substancial con la dinámica previa de “colonización” partidaria de los espacios municipales336 que había logrado relegar, en cierta forma, a los líderes menos adiestrados en el manejo de códigos occidentales, esenciales para manejarse en la gestión pública municipal, favoreciendo a los líderes políticos por sobre los líderes sociales. Por decirlo de algún modo, las autoridades tradicionales perdían relevancia, la que se trasladaba a las nuevas autoridades municipales. Lo político (partidario) suplía o, al menos, opacaba a lo sindical/comunal/indígena.337 ¿Es este problema de fondo el que ha tendido a cambiar? En principio, cabe mencionar que la apertura de la nueva Constitución a agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas logró una mayor apertura a sectores marginados dentro del municipio. No es que en las elecciones previas los partidos no se hayan visto obligados a “abrirse” a potenciales líderes locales, pues si lo hicieron, consolidando un primer avance en la territorialización de la representación.338 Sin embargo, ya en 2004 esta tendencia se amplió, trayendo como correlato una mayor cantidad de élites con posibilidad de asumir la conducción municipal y, además, con mayor representación dentro de la jurisdicción territorial.339 Sin embargo, esta irrupción no 334 Cf. J.Blanes, Mallkus…ob.cit. 335 Jean Paul Guevara, “Elecciones a diez años de la Participación Popular”, en Ventana Ciudadana de La Razón del 7 de enero de 2005, p. C2. 336 Prólogo de René Antonio Mayorga, en J. Blanes, Mallkus….op.cit., p. viii. 337 Ibid y también José Blanes y Diego Ayo, “Participación social y modernización del Estado en Bolivia”, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojas…op.cit., pp. 52-8. 338 María Teresa Zegada, La representación territorial de los partidos políticos en Bolivia, Friedrich Ebert Stiftung-ILDIS, La Paz, 1998. 339 Incluso se argumentó que para ellos –los pueblos indígenas- era más fácil entrar al ruedo electoral y constituirse como élites gobernantes en tanto que su organización es permanente. No deben organizarse con fines electorales pues en realidad están siempre organizados y esa es una ventaja notoria; cf las declaraciones de Alfonso Alem, consultor de OIT en Ventana Ciudadana No.9, “Los indígenas podrían reproducir su sistema organizativo en el municipio”, en La Razón del 20 de agosto de 2004, p. 7C. Sin embargo, esta característica finalmente fue en detrimento de su fortaleza electoral. Al no tener que inscribir a sus militantes y/o simpatizantes hicieron poco para movilizar a la ciudadanía haciéndose, por ende, poco conodas a los ojos de los votantes; cf. Salvador Romero Ballivián, En la bifurcación…op.cit., p.81.

226

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

“A partir de las oportunidades de participación directa, el 23% de los y las concejalas electas representa a agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas. Específicamente, los pueblos indígenas lograron la elección de 105 concejales y concejalas en 60 municipios del país; alcanzando la elección directa de cinco alcaldes indígenas en el departamento de La Paz, tres en Oruro, dos en Potosí y uno en Santa Cruz, sin tomar en cuenta a los postulantes de pueblos indígenas que se hayan presentado por medio de agrupaciones ciudadanas o partidos. Estos datos muestran importantes avances en la participación y en la apertura de espacios democráticos para el ejercicio del poder y el gobierno local. Avances que cambiaron la estructura política del país y que alientan el proceso de cambios que tendrá un hito en la futura Asamblea Constituyente”.335

melló el asunto de fondo: la enorme dependencia respecto al Estado y, con ella, la consolidación de una específica forma de democracia: la democracia representativa. Son más élites -mayor cantidad de ellas- pero con la tendencia no a modificar el formato institucional municipal ni aplicar prácticas de gestión diversas. No, en realidad sus críticas ni siquiera se dirigen contra el municipio que los estuvo marginando parcial o hasta totalmente de su puesta en marcha. Sus críticas son contra las personas que los gobernaban que no se preocupaban de atender a poblaciones alejadas y/o indígenas.340 Hoy, la posibilidad de incorporarse al juego electoral ensancha el abanico de opciones electorales pero sin alterar el juego clientelar mencionado. De ese modo, se da una mayor apertura democrática con notable legitimidad, a diferencia del pasado,341 pero no necesariamente modificando la orientación estatista (patrimonial) del proceso.342 Gráfico 59 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos” De acuerdo

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Y a nivel departamental, los datos son igualmente contundentes. En Pando y/o Beni incluso 9 de cada 10 autoridades contestaron afirmativamente a esta pregunta. En el escenario más bajo Cochabamba, Oruro y Tarija rondan los ¾ de apoyo a la opción “de acuerdo”. No hay pues mayores discrepancias departamentales.

340 J.Blanes, Mallkus…op.cit., p.77. 341 En una encuesta realizada en 1988, la opinión pública afirmaba en un 58% como “malos” los resultados electorales de las elecciones municipales de 1985 y 1987 y tenía escasas expectativas para las próximas elecciones de 1989 superando nuevamente el 50%; cf. Renata Hofmann, A propósito de las elecciones municipales, ILDIS, La Paz, 1988, pp.68 y 70. Ello cambió ya desde la elección de 1995 que despertó un verdadero interés al punto de calificar a estas elecciones como las “primeras elecciones”; cf. Secretaría Nacional de Participación Popular, Directorio de alcaldes y concejales de la Participación Popular, SNPP, La Paz, 1996. 342 Así lo veía por ejemplo el líder indígena radical Felipe Quispe, el Mallku quien afirma que esta norma sólo ha servido para que se enriquezcan los partidos a costa de los indígenas (la LPP): “es una porquería de ley….hay que devolver esos recursos al gobierno central y de ahí que se envíe. No sirve de nada esta nueva ley (Ley de Agrupaciones Ciudadanas). Es para que haya más ladrones nomás”; cf. Ventana Ciudadana No.6, “Hay que volver a la gestión del gobierno central”, en La Razón del 2 de julio de 2004, p. D6.

227

4.

Elecciones masivas: más mujeres en el poder municipal Veamos qué sucedió con las mujeres:

63

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

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total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

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Gráfico 60 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres” De acuerdo

Poco de acuerdo

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DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

Pasemos a observar la percepción sobre si “las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres”. Nuevamente, se observa una percepción muy alta como promedio general. Tres de cada cuatro encuestados consideran que las elecciones municipales no han discriminado a la mujer, con valores que van desde las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%), como el más bajo que va del 91 al 93% en Beni y Potosí respectivamente.

Gráfico 61 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres” 93

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Debemos decir que en principio los datos no tienen correlación con lo que pone en evidencia una realidad menos promisoria. De acuerdo a una última investigación, cerca a 100 alcaldes fueron mujeres, frente a casi 900 hombres que obtuvieron ese cargo desde la elección de 1995 hasta la de 2004. Vale decir, un alcalde de cada diez fue mujer.343 Sólo la décima porción, lo que delata definitivamente un rezago muy claro. Ya en los albores de esta norma se pudo constatar que el acceso de las mujeres al poder sería complicado. La participación de las mujeres en las elecciones municipales de 1995 demostró un vehemente retroceso respecto a su participación en 1993. En la primera los datos auguraban un presente relativamente promisorio. De un total de 858 concejales titulares elegidos 229 eran mujeres. Es decir, más de una cuarta parte (26,7%) de los cargos ediles estaban en manos femeninas. En 1995 las cifras variaron substancialmente con una marcada orientación al descenso. Así, sólo fueron elegidas 135 concejalas titulares que no representaron ni una décima parte (8,3%) del total de concejales existentes. 344 ¿Qué factores motivaron esa estrepitosa reducción? Pues la presencia femenina de mayor significación en 1993 reposó en las 343 Es una investigación hecha por Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/ versiones/20090526_006739/nota_267_817850.htm. 344 Secretaría Nacional de Participación Popular/Unidad de Investigación y Análisis, ob.cit., p.10.

229

condiciones poco atractivas de aquella coyuntura, cuyo reverso en la siguiente contienda electoral tuvo en los beneficios de la descentralización municipal su más distinguido pilar.

Vale decir, la impronta patriarcal fue rigurosa. Sin embargo, la realidad, al igual que en el caso de los indígenas, varió progresivamente. En principio, se debe mencionar que la Coordinadora de la Mujer impulsó la aprobación de la Ley de Reformas y Complementación al Régimen Electoral conocida como la Ley de Cuotas que estableció una cuota mínima del 30% de mujeres en las listas de diputados uninominales y dos años después, a afectos de las elecciones municipales de 1999, se modificó el artículo 112 del nuevo Código Electoral, extendiendo este beneficio/ derecho a las elecciones municipales. El resultado no se dejó esperar. Ya en 1999 fueron elegidas un total de 31,9% de concejalas sobre el total de concejales del país. Un incremento de casi el 400% respecto a la elección previa. Y, en 2004 las cifras ascendieron aún más: de un

230

345 Diego Ayo, Los desafíos…op.cit., pp. 95-6. 346 Para ello el excelente trabajo de Cecilia Salazar, Las mujeres en la participación popular. Politización desde abajo, Coordinadora de la Mujer/CIDES- Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2000. 347 Carmen Barragán, “Los consejeros departamentales”, en G. Rojas y L. Thevoz (coord.), ob.cit. 348 Secretaría Nacional de Participación Popular/Dirección Nacional de Fortalecimiento Comunitario, Diagnóstico de situación…., ob.cit. 349 ACOBOL, Informe anual de Acobol de 2001, ACOBOl, La Paz, 2001. 350 Cf. ACOBOL, Acoso político, ACOBOL, La Paz, 2007.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Mientras la orfandad estatal en la mayor parte de los territorios y de las poblaciones definió la historia de Bolivia, la búsqueda de cargos políticos regionales y locales tuvo un propósito más simbólico que real. Sólo la “lluvia” de recursos de la coparticipación tributaria y la conversión de varios espacios otrora marginales en espacios de poder, motivó el copamiento masculino incisivo de estos puestos. De ese modo, la explicación a la reducción de concejalas de 1993 a 1995 no ofrecía dudas: la toma de espacios políticos –al mudar de un estado meramente ornamental (los gobiernos municipales de antes de la LPP) a otro con real capacidad de toma de decisiones- relegó a la mujer en un sentido inverso al crecimiento de esta capacidad. Lo que equivale a aseverar que a mayor poder de un determinado espacio político, menor es la presencia femenina.345 De ese modo, la politización que promovía la democracia representativa municipal tendía a ratificar e, inclusive, incrementar la hegemonía masculina en lo que venía a constituir una provocativa ecuación capaz de igualar la férula patriarcal con la ampliación del radio partidario. 346 Tampoco fue mejor la presencia de las mujeres en los consejos departamentales. Por el contrario, sólo el 4,7% de estas autoridades estuvo conformado por mujeres.347 La situación fue sólo levemente mejor en el ámbito social de las OTBs, en cuyos cargos dirigenciales sólo el 11% de las mujeres tuvo algún rol.348 Pero, no fue sólo un asunto cuantitativo, sino de hondas repercusiones sobre la estabilidad emocional e incluso física de muchas mujeres alcaldesas y concejalas. Hasta 2001 se tenían más de 100 denuncias registradas sobre “acoso político”, el mismo que consistía en agresiones y amenazas a, mujeres que pretendían copar espacios que “son sólo de los hombres”.349 No se ha procedido a ajusticiar a ninguna autoridad (hombre) por este delito, no obstante se llegó a elaborar un anteproyecto de Ley del Acoso Político que, finalmente, no fue aprobado. En este se incluían sanciones penales a los acosadores.350

total de 3600 concejales titulares, 1953 son hombres y 1557 mujeres. Es indudable que esta nueva variación tuvo su origen en la autorización legal, al amparo de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas de julio de 2004 que incrementó el porcentaje de presencia femenina en su artículo 8: “Las Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, establecerán una cuota no menor al cincuenta por ciento (50%) para las mujeres, en todas las candidaturas para los cargos de representación popular, con la debida alternancia.” De ese modo, se puede comprender la presencia mejorada al 43,2% de las mujeres del total de concejales entre titulares y suplentes. Sin embargo, es preciso advertir que las mujeres ocupan generalmente el cargo de suplentes. Así en 2004 se veía que entre los suplentes 11,7% eran mujeres frente al 1,9% de hombres en la misma “ocupación”.351 Cifras que para 2004 no hacen preservarse con inobjetable diferencia respecto a sus pares varones. Una investigación, precisamente, contabilizó que 337 son concejalas titulares, frente a 1.458 varones. Al contrario, existen 1.292 suplentes mujeres y 495 suplentes hombres.352 Es decir, aproximadamente, un tercio del total de concejales varones son suplentes frente a ¾ partes de concejalas que lo son. Asimismo, del total de concejales suplentes aproximadamente 7 de cada 10 son mujeres. Cifras que matizan el aparente ascenso infrenable de las mujeres, pero no lo desvirtúan. De la primera fase ornamental de antes de 1995 a la “fase patriarcal” de 1995, pasamos a un escenario mucho más inclusivo, igualmente, subdividido en dos. El primer hito lo marca el ascenso con el 30% exigido y el segundo hito el ascenso con el 50%. Seguramente estos elementos ayudan a comprender el por qué de la percepción tan positiva observada a pesar de que los datos no terminan de ser tan alentadores. Optimismo adicionado a un cúmulo de experiencias exitosas en la gestión de las alcaldesas y concejalas, produciendo sus propios alimentos ecológicos (mujeres guaranís) o sus propios tejidos (mujeres de Macharetí), superando la presión partidaria y manteniéndose en el cargo a pesar de los variados intentos de “censurarlas” (concejala de Arbieto), fomentando el uso del Seguro Materno Infantil (concejala del municipio de Tacopaya), alentando proyectos educativos para mujeres (concejala de Salinas Garci de Mendoza, consolidando la construcción del sistema asociativo (concejala de Tarija) entre otras muchas y ricas vivencias y aprendizajes logrados.353 Ello matiza, pero no impide considerar que, en cierto modo, la brecha de género no sólo es persistente, sino que, incluso, puede ensancharse más haciendo de este rasgo uno de los más notorios fracasos de la LPP.354

351 Albó y Quispe, ob.cit., p. 86. 352 Cf. Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/versiones/20090526_006739/ nota_267_817850.htm. 353 Cf. El muy interesante y emotivo texto de ACOBOL, Experiencias de alcaldesas y concejalas de Bolivia, ACOBOL La Paz, 2005. 354 Esta observación se hace en el trabajo de doctorado de M. Mendoza, op.cit., p. 63.

231

5.

Grupos de poder en el contexto municipal. Más o menos peso que los actores elegidos por voto Veamos qué sucede en este indicador de funcionamiento “poliárquico”.

64

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

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62

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27

24

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1

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

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62

67

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1

0

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100%

100%

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100% 100% 66

Chuquisaca

Beni

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100%

100%

100%

100%

100%

100%

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Gráfico 62 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder” 64

62

De acuerdo

Poco de acuerdo

Nada de acuerdo

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24 10

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1

0

Ns/Nr

Alcaldes

232

Concejales

Urbanos

Rurales

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

A la pregunta de si “las elecciones a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder”, un considerable 62% de las autoridades municipales consideran que sí. No es un dato menor si partimos de la tesis de que hasta antes de la implementación de la LPP, amplias franjas rurales carecieron de toda presencia estatal. En aquellos territorios esta ausencia quedó suplida por variados actores sociales desde el sindicato hasta el hacendado, catalogados desde el inicio de este proceso como “actores corporativos” y que en este trabajo, de acuerdo al cuestionario, hemos denominado como “grupos de poder”. El propósito manifiesto de la LPP fue catapultar a los “actores de base” y, con ello, a otra sociedad: la sociedad territorial, capaz de parapetarse sólidamente frente a esta “sociedad tradicional”. Estos actores territoriales estuvieron conformados por las denominadas organizaciones territoriales de base: comunidades campesinas, juntas vecinales y pueblos indígenas. En los albores de la LPP se veía que esta irrupción no era sino el “ingreso formal” de la “verdadera” sociedad civil a la política. Un ingreso secularmente vedado se abría para estos actores.355 Por ello, es que predominaron aquellas visiones cargadas de optimismo que veían esta reforma como el principio imparable de cohesión del Estado con la sociedad civil: aquella de las organizaciones territoriales.356 ¿Fue así? ¿En qué medida determinados “grupos de poder” tuvieron injerencia en la competición electoral? Algunos datos departamentales ayudarán a develar la respuesta

Gráfico 63 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder” 73

67

62

De acuerdo

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67 60

60 45 35

Poco de acuerdo

23 11 0

Nada de acuerdo uz

Ns/Nr

nt

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17

21

18 5 2

0

az

ba

P La

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355 Sergio Molina y Ramiro Duchén, “La fiesta: espacio y pretexto para aprender la participación popular”, en Secretaría Nacional de Participación Popular, Apre(he)ndiendo la Participación Popular, SNPP/PNUD, La Paz, 1996, pp.192-6. 356 Iván Arias, “Juntas vecinales: recuperar los espacios de poder”, en la Ventana de La Razón del 19 de noviembre de 1995.

233

“Ya no es como antes que eren los que vivían en La Paz, los residentes los que tenían más peso aquí en la Alcaldía (…) ahora ya no es así pero igual no dejan de venir de La Paz de distintos partidos y ahora del MAS a decirnos qué debemos hacer y cómo debemos votar….”. Esta realidad es tan cierta que hoy por hoy de cara a las elecciones presidenciales de diciembre de 2009 y de prefectos y alcaldes de abril de 2010, diversas organizaciones como CONAMAQ en la región andina y la CIBOB en el oriente del país han decidido que aquellos partidos que deseen hacer campaña para estas elecciones, deben antes pedir permiso a estas organizaciones matrices que facultarán (o no) la ejecución de propaganda electoral.357 “No deben venir partidos de oposición, no permitiremos que hagan campaña acá….”.358 No es ajena esta realidad en otros departamentos. Por ejemplo en la capital beniana, en conversaciones con el sindicato de mototaxistas comentaron: “Acá no se puede decir abiertamente que uno apoya al gobierno (central)….ya es mal visto y más difícil todavía organizarse para apoyar a Evo en las elecciones”.359 Téngase en cuenta que en todos los departamentos las opciones mencionadas (poco o nada de acuerdo) superan en todos los casos, con excepción de Potosí, (28%) el 30%, alcanzando cifras verdaderamente altas como en Oruro (40%) o Tarija (36%). Es decir, la posibilidad de que “grupos de poder” ejerzan influencia en las elecciones no es menor. Lamentablemente, se carece de datos comparativos que permitan comprender si se ha avanzado o retrocedido. Empero, en entrevistas en profundidad a lo largo del país se pudo constatar que el estado de polarización que domina el país no es ajeno a la realidad municipal: “Ya no se puede estar tranquilo. Si apoyas al MAS te haces de enemigos del otro lado. Y si apoyas a la oposición te haces de enemigos de la gente del gobierno….”.360

234

357 358 359 360

La Razón, “La oposición hará frente al veto masista en el campo” del 3 de junio de 2009, p. A 11. Declaraciones de Saúl Chávez, presidente de la CIDOB. Dirigente de los mototaxistas, Trinidad, mayo de 2009. Entrevista con concejal de Uriondo ya citado.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

En Pando (47%) y Chuquisaca (39%) no hay duda de que las respuestas estuvieron condicionadas por los acontecimientos vividos el 11 de septiembre de 2008 y aquellos que tuvieron lugar en Sucre en diciembre de 2007 a tiempo de aprobar la CPE. En ambas situaciones se tuvo que lamentar la muerte de ciudadanos bolivianos. Más allá del análisis de las causas y de los responsables de esos decesos, lo cierto es que la población de ambos departamentos percibió una notable injerencia del gobierno central y de los respectivos gobiernos departamentales en asuntos locales. De todos modos, en La Paz entre las opciones “poco de acuerdo” y “nada de acuerdo” suman un 38%, lo que muestra que casi dos de cada cinco paceños consideran que hay grupos de poder que inciden. Un concejal de Pucarani comentaba:

De ese modo, más allá del porcentaje de 62%, es evidente que la intromisión, aunque no llega a dominar la dinámica municipal, es cada vez más fuerte. No es fácil admitir ese hecho desde el ámbito municipal: “La autonomía ya es algo que no se puede borrar. Desde el comienzo han intentado manejarnos como querían pero nunca han podido. Primero el MNR, después ADN y el MIR y ahora el MAS, pero no pueden. Acá hay gente que simpatiza y hasta milita en esos partidos pero igual no se deja. Hay mucha vocación municipal ante todo….”.361 En buena cuenta es importante notar que en este tiempo se ha formado y consolidado una sólida identidad municipalista. En una investigación realizada en siete departamentos (exceptuando a Pando y a Chuquisaca) se pudo observar que las nuevas “estructuras de poder departamental” no pueden ya prescindir del actor municipal. Algunas propuestas pretendieron eludir el marco municipal con escaso éxito. Por ejemplo, la propuesta cívica cruceña de descentralización que fue presentada en 2005 no tomó en cuenta a los municipios más que como “menores de edad”.362 La réplica municipal no se hizo esperar y se amenazó con quitar el apoyo al Comité Cívico si mantenía ese formato de reduccionismo municipalista. Exigencia finalmente escuchada, dando pie a creer que el carácter triterritorial de la nueva CPE ya estaba prefigurado en el diario vivir. Lo propio ocurrió en Oruro que a pesar de albergar “municipios inviables”363 no resignó la presencia municipal ni frente a la propuesta prefectural de división del departamento en cuatro naciones indígenas. “Las autonomías indígenas que quiere promover el prefecto no puede estar sobre nosotros los municipios….el prefecto debe retractarse”.364 El hipermunicipalismo paceño –es el departamento con más municipios, habiendo llegado a 80- o la fortaleza de los centros regionales benianos armoniosamente acoplados a la lógica municipal, se adhirieron a este municipalismo pujante, poniendo sobre el tapete la verdad señalada: prima una identidad municipalista capaz de parapetarse frente a actores externos que pretendan usarlos y manipularlos. No es que sea una identidad antagónica a la identidad partidaria o regional/ departamental existentes, pues a veces se complementan y retroalimentan, pero tampoco es una identidad que tienda a subordinarse fácilmente. Razón por la cual el porcentaje de 38% que está “poco o nada de acuerdo” con la pregunta y, por ende, se cree que hay injerencia de grupos de poder, no es un dato menor. Quizás resulte exagerado mencionarlo, pero, posiblemente, la democracia municipal empiece a ser peligrosamente acechada de acuerdo a la percepción de importantes autoridades ediles.365

361 Ibid. 362 Ventana Ciudadana 18, “El plan autonómico cruceño subordina el nivel local al intermedio”, en La Razón del 18 de febrero de 2005. 363 Siempre acudiendo al texto clasico de Vladimir Ameller sobre municipios de menos de 5 mil habitantes; V. Ameller, La problemática de los gobiernos municipales de escasa población, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, La Paz, 2002. 364 Al respecto Diego Ayo, Los conflictos regionales…op.cit., cap. IV 365 Es la opinión del Vicepresidente de la FAM, Luis Revilla; cf. Ventana Ciudadana No. 92, “El proceso de municipalización en riesgo por el lío autonómico”, en La Razón, 29 de abril de 2008, p. C.4.

235

6.

La influencia de los políticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral municipal Veamos las respuestas.

65

Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

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41

47

47

45

29

34

28

32

24

24

24

1

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

50

50

40

35

43

35

27

32

12

33

45

28

19

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18

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24

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1

1

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100%

100%

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Chuquisaca

Beni

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23

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100%

100%

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100%

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Gráfico 64 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales más que por los propios politicos municipales”

De acuerdo

41

34

Ns/Nr

236

2 Alcaldes

45 32

28 24

24

Poco de acuerdo

Nada de acuerdo

47

47

1 Concejales

Tipo de autoridad

27 27

19 1 Urbanos

1 Rurales

Tipo de Municipio

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales más que por los propios politicos municipales”

Tabla

Este cuadro resulta complementario al análisis previo. Se observa un alto porcentaje(46%) de autoridades municipales que consideran que “las elecciones municipales han sido influidas por políticos nacionales y departamentales más que por los propios políticos municipales”. Esto se puede apreciar tanto en alcaldes y concejales como en autoridades urbanas y rurales (en todos ellos cerca de un 45% considera que las elecciones si han sido influidas por políticos de otros niveles). Veamos las diferencias departamentales.

Gráfico 65 ¿Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales más que por los propios politicos municipales”? 60

57 50

De acuerdo

50 36

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Poco de acuerdo

Nada de acuerdo

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Ns/Nr

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23

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ba

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12 5

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2

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42

35

35

33

45

43

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sí

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En el caso de Pando y Beni tres de cada cinco autoridades están “de acuerdo”. En La Paz y Santa Cruz uno de cada dos alcaldes y/o concejales opinan lo mismo. En Cochabamba (40%), Chuquisaca (45%) y Oruro (43%) ,aproximadamente, dos de cada cinco autoridades creen que esta influencia es mayor y, finalmente en Tarija y Potosí uno (y algo más) de cada tres consideran que la injerencia es mayor. No hay diferencias notorias entre lo urbano (47%) y lo rural (45%). A estas cifras se añaden los porcentajes que están “poco de acuerdo” que alcanzan un 29% del total de autoridades. Si sumamos este porcentaje al porcentaje que está “de acuerdo” se llega al resultado del 75%. Vale decir, tres de cada cuatro autoridades municipales están de acuerdo o al menos “un poco de acuerdo” con que la influencia de los políticos nacionales y departamentales es mayor que la que ejercen los propios políticos municipales. Son pues cifras verdaderamente altas.

237

“Es un voto destructivo de censura….ayuda a que los partidos estén siempre intentando sacar provecho de los municipios y para lograrlo no importa generar inestabilidad o impedir que se ejecuten bien los recursos, lo importante es ganar nuevas plazas…..”.371 Sin embargo, en descargo de esta medida otra investigación pudo comprobar que casi en la mitad de los casos el voto de censura es justificado por una gestión deficiente en curso,

238

366 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., p.135. 367 Art. 51, Ley 2028: El mecanismo de remoción del Alcalde Municipal por voto constructivo de censura, se sujetará al siguiente procedimiento: 1. Cumplido al menos un (1) año de gestión del Alcalde Municipal, computable desde su posesión, podrá proponerse su cambio mediante moción constructiva de censura, siempre y cuando la propuesta esté motivada, fundamentada y firmada, por al menos un tercio de los concejales en ejercicio; 2. La moción de censura será presentada al Concejo Municipal, por conducto de su Presidente, debiendo ser publicada y notificada al Alcalde Municipal, proponiendo simultáneamente el nombre del candidato a Alcalde sustituto; 3. El Concejo en el plazo de 24 horas, sin trámite previo, rechazará dicha moción por incumplimiento de cualesquiera de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artÍculo; 4. La moción admitida no podrá ser votada por el pleno del Concejo, sino hasta que hayan transcurrido siete (7) días hábiles desde su presentación y su respectiva publicación; 5. Transcurridos los siete (7) días de presentada la moción de censura y el nombre del candidato a Alcalde sustituto, el Concejo sesionará públicamente en la sede oficial de sus funciones y si votara a favor de dicha moción, debe hacerlo por tres quintos del total de sus miembros. El Alcalde así electo, será posesionado inmediatamente por el Presidente del Concejo. Si el voto de censura es afirmativo, éste procedimiento no podrá volverse a intentar sino hasta cumplido un año después del cambio de Alcalde; 6. En la ausencia de un Concejal Titular, su suplente participará en la sesión, previa autorización escrita del titular; 7. La sesión que trate la moción de censura, contará con la presencia de un vocal acreditado por la Corte Departamental Electoral a objeto de verificar los requisitos y el procedimiento establecido por la presente Ley; 8. Para la aplicación del ARTÍCULO 201.- II de la Constitución Política del Estado, los tres quintos del total de miembros del Concejo se calcularán redondeando al número entero superior; 9. Este procedimiento no podrá ser planteado en el quinto año de gestión municipal; 10. Será nula toda actuación que no cumpla el procedimiento antes señalado; y 11. El Alcalde removido reasumirá sus funciones de Concejal durante el resto del período municipal. 368 María Luján, “Gobernabilidad municipal: análisis de la aplicación del voto constructivo de censura”, en Diego Ayo (coord), Municipalizacion….op.cit., p. 180 369 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., p. 177. 370 Ventana Ciudadana 82, “Gestión municipal se estanca a raíz del cambio del alcaldes” en La Razón del 18 de septiembre de 2007. 371 Entrevista personal a ex presidente de la FAM, Michael Bennett realizada en febrero de 2005.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Ya se supo en la historia municipal de la injerencia nacional o departamental a través de lo que fue la aplicación del voto de censura, reconocido en el Art.201, inciso II de la CPE de 1994, que no fue sino una compuerta abierta para el ingreso de políticos nacionales y/o departamentales al mundo municipal. De 1996 a 1997 hubo cambios de alcalde en el 39,7% de los casos. En 1997-98, 2000-01 y 2001-02 los cambios se dieron en el 39,7%, el 19,4% y el 33,4% de los municipios, respectivamente. 366 Hubo un marcado descenso en el periodo 2000-01 por la aplicación de la nueva Ley de Municipalidades en los artículos 50 y 51 que reglamentan la aplicación de esta medida con algunos preceptos específicos367 que, de todos modos, no frenaron la manipulación política desde otros niveles territoriales.368 De ese modo, en 2001-02, 2002-03 y 2003-04 se producen cambios de alcalde en el 19,1%, el 33,4% y el 19,1% de los casos.369Posteriormente, de 2005-06 y de 2006-07 se reitera la medida en 44 y 80 municipios, es decir, en el 14% y en el 25,5% respectivamente.370 En suma, se observa una incidencia persistente en la aplicación de esta medida. Si bien los porcentajes claramente han disminuido, no por ello se ha podido evitar la injerencia de otros niveles en el marco municipal como lo testifica una autoridad (municipal):

poniendo sobre el tapete la tesis de que no necesariamente hay intervención política nacional y/o departamental, sino simple necesidad de resolver los problemas locales lo más ágilmente posible.372 En ese mismo sentido, la FAM consignó que en 40% de los gobiernos municipales desde 2005 hubo algún cambio de alcalde, lo que significa que en tres de cada cinco alcaldías hubo estabilidad (en el 60%).373 Asimismo, se vio en un indicador sobre estabilidad política que el 49% de los gobiernos municipales se encuentran sobre el promedio de estabilidad de 2005 a 2007. Vale decir, uno de cada dos gobiernos municipales no tienen problemas de inestabilidad. 374 Sin embargo, es claro que la otra mitad (51%) de municipios están por debajo del promedio. De ese modo, el matiz previo (si bien necesario) no merma el problema de fondo: la existencia de un régimen municipal parlamentarizado, 375capaz de abrir las puertas a una variedad de facciones partidarias, deseosas de asumir el poder sin importar las consecuencias. Ello tuvo y tiene lugar precisamente en aquellos municipios mayormente fragmentados, cuya ejecución presupuestaria y, por ende, su eficiencia, tiende a ser baja.376 De todos modos, no es el único caso de potencial injerencia. Hay otros que no por menos publicitados carecen de importancia. Posiblemente, la misma conformación estatal atente contra el nivel municipal. Se pudo observar, a lo largo de la primera década de implementación de la LPP, que predomina una “estructura estatal fragmentada”.377 No hay necesariamente coordinación entre ministerios públicos (por ejemplo el INRA “descentralizó” a su manera frente a la instancia estatal encargada de la descentralización que lo hizo de otra manera. Lo mismo ocurrió con salud o educación que sólo después fueron acoplando “sus descentralizaciones” al molde municipal), tampoco existen puentes de enlace o lo que se denomina coordinación intergubernamental entre los diversos niveles (central, departamental y municipal) y si existen, como en el caso de los consejeros departamentales, sirven de vehículos de transmisión hacia el marco municipal de los designios del gobierno central. Son estructuras posiblemente creadas menos para dar verdadera autonomía municipal que para preservar amplias dosis centralistas/ partidarias.378 Tampoco se cuenta con mecanismos de monitoreo integral a las inversiones conjuntas entre niveles, en lo que se conoce como “gestión autista”.379 De ese modo, lo que llega a nivel municipal y lo que se aprende de él en términos de gestión, no es mucho. La mentada autonomía depende de la contundencia de los otros niveles y de sus respectivas “correas de transmisión”. Sólo para dar un ejemplo, de diversas consultorías destinadas a 372 Ximena Costa, ob.cit. 373 Ventana Ciudadana 93, “Desde el 2005 el 40% de los alcaldes fue removido de su cargo”, en La Razón del 13 de mayo de 2008. 374 Es un indicador creado en base a la ponderación de los siguientes subindicadores: no cambio de alcaldes, motivos del cambio de alcalde, votación obtenida por el alcalde electo y fortaleza de las coaliciones para gobernar; cf. Marco Antonio Ayala Sánchez, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento no publicado de consultoría), PNUD, La Paz, 2008, pp.63-4. 375 El propósito en el marco de las reformas constitucionales de 1994 era el de parlamentarizar el sistema de gobierno nacional. Sin embargo, el presidente Sánchez de Lozada finalmente dejó casi como experimento esta “inicial” parlamentarización sólo del nivel municipal; cf. Jorge Lazarte, Entre los espectros del pasado y las incertidumbres del futuro. Política y democracia en Bolivia a principios del siglo XXI, Friedrich Ebert-PLURAL, La Paz, 2005, pp. 211-6. 376 Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentación, polarización, concentración y volatilidad en los municipios (tesina inédita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001. 377 En lo que sigue, Diego Ayo, Municipalismo….ob.cit., pp.15-23. 378 Jacint Jordana, Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina. Casos de Argentina y Bolivia (documento de trabajo INDES-Unión Europea), BID, Washington, 2002., cap.3. 379 Franz Barrios Suvelza (coord.), Estudio de evaluación…op.cit., pp.45-6.

239

En síntesis, la intervención del nivel central ya sea por motivos políticos, en el caso de los partidos, o por razones “técnicas”, en el caso de los diversos ministerios y sus respectivos apoyos de la cooperación, ha sido muy incisiva. No significa ello que sea en sí misma negativa. Es bien sabido que desde los inicios de la LPP fueron muy bien recibidos los cuantiosos talleres de capacitación llevados a cabo385 y los diversos proyectos de apoyo a la gestión municipal en áreas como el Proyecto de Inversión Rural Participativa del Banco Mundial (el llamado PDCR en sus tres versiones), el PRONAGOB del Banco Interamericano de Desarrollo, el Proyecto de la Calidad y Equidad de la Educación (el PFCEE), el Proyecto de Saneamiento Básico Rural (el PROSABAR) o el Proyecto de Promoción al Desarrollo Económico Rural (el PADER), por citar a algunos que en la primera década de LPP dejaron 50 millones de dólares de aporte.386 Montos que fueron mucho más abundantes de 1994 a 1997. De ese último año a 2004 el apoyo fue de “sólo” 10 millones de dólares.387Sin embargo, este necesario matiz no impide tener en cuenta que muchos de los problemas que pretendía resolver el municipalismo, como ser el

240

380 Entrevista con Wigberto Rivero, experto en asunto indígenas de tierras bajas y ex ministro de Asuntos Indígenas realizada en octubre de 2001. 381 Ramiro Cavero y Marco Zapata,, Propuesta de políticas financieras, fiscales e institucionales que permitan el fortalecimiento municipal (documento no publicado) FAM/USAID, La Paz, 2004. 382 Así lo vimos en diversos estudios de caso como por ejemplo en Colomi y/o en Arani que serán analizados posteriormente en el capítulo respectivo; cf. Al respecto Manuel de la Fuente (compilador), Participación Popular y desarrollo local. La situación de los municipios rurales de Cochabamba y Chuquisaca, UMSS, Cochabamba, 2001. 383 Este rasgo quedó detectado desde los albores de la LPP: “…se detectó que los recursos provenientes de la cooperación internacional, especialmente la bilateral se canalizan sin intermediarios y son puestas a disposición del municipio en proyectos que, por lo general, lejos de satisfacer las demandas locales y los criterios de equidad, llevan a que las inversiones se realicen en rubros que no coinciden con las necesidades de la población”, en Ernesto Pérez de Rada y Veruschka Zilveti, art.cit., p. 61. Se trata de un estudio realizado en los municipios de Pasorapa, Valle Grande, Chaqui, Ascensión de Guarayos y Alalay. 384 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación….op.cit., pp.103-4; y José Blanes y Diego Ayo, ob.cit., p.54. 385 Así lo testimonia el texto de la Secretaría Nacional de Participación Popular, Diagnóstico….op.cit. 386 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación…ob.cit., pp.27-61. 387 Ventana Ciudadana 10, “Los municipios reciben cada vez más ayuda pero desarticulada”, en La Razón del 3 de septiembre de 2004, p. C4.

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favorecer a los pueblos indígenas no más de un 15% llegó efectivamente a los mencionados beneficiarios y el restante 85% se quedó en esos eslabones de la amplia y las más de las veces desordenada cadena de descentralización.380 En ese mismo sentido, se puede mencionar las “múltiples descentralizaciones” propiciadas por los diversos ministerios al amparo de los diversos cooperantes. De acuerdo a un informe de consultoría preparado por ex autoridades del gobierno central, “en los 10 años de Participación Popular, cerca a 500 millones de dólares fueron descentralizados de acuerdo a los cooperantes en diversos proyectos que van desde aquellos referidos a la seguridad alimentaria, el agua, la vivienda o el desarrollo económico”.381 Vale decir, tuvieron sus propias sendas de arribo a los territorios municipales. No es que no hayan sido valiosos, pues seguramente lo fueron, pero si es de destacar que mantuvieron sus propias “lógicas descentralizadoras” al margen, las más de las veces, de la planificación municipal existente,382 beneficiaron a quienes “ellos” (cooperantes) consideraban aptos383 y no tuvieron seguimiento estatal a sus políticas, más que de modo formal desde el Ministerio de Hacienda a efectos de cumplir con los desembolsos periódicos, pero no en un sentido verdaderamente estratégico, evaluando que se ha hecho mal para corregirlo y que se ha hecho bien para mantenerlo.384

prebendalismo o la ineficiencia, se han vuelto, o pueden hacerlo aún con mayor intensidad, moneda corriente en los espacios democráticos ediles.388 Una paradoja que impide creer que el nivel municipal sea, por excelencia, un espacio propicio para una mayor democratización del sistema político.389

7.

El rol de los medios en las campañas municipales. Más elementos “poliárquicos” en cuestión Veamos cuáles son las respuestas.

Tabla

66

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

56

68

54

41

65

28

20

29

34

15

10

16

1

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

48

52

54

65

62

70

24

29

17

32

25

32

23

10

23

31

13

5

6

1

1

1

1

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

84

20

47

40

33

44

20

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

55

57

45

20

33

23

45

8

12

18

10

3

2

388 Cf. Al respecto el interesante ensayo de Philip Oxhorn, Sustaining Civil Society: Economic Change, Democracy and the Social Construction of Citizenship in Latin America (University Park: The Pennsylvania State University Press, forthcoming). 389 Esta es la opinión que se tenía en los albores del proceso. Cf. Gonzalo Rojas y Luis Verdesoto, La Ley de Participación Popular como reforma de la política. Evidencias de una cultura política democrática en Bolivia, SNPP, La Paz, 1997. Tesis que el mismo Gonzalo Rojas Ortuste, a más de una década de la publicación mencionada, cree que debe ser matizada. Las evidencias no son tan certeras. G. Rojas, Cultura política de las élites en Bolivia 1982-2005, CIPCA-Friedrich Ebert, La Paz, 2009.

241

Gráfico 66 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas” 65 54 41

Poco de acuerdo

20 Nada de acuerdo

34

29

24

23 16

10

10 1

1

2

1

Ns/Nr Alcaldes

Concejales

Tipo de autoridad

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Finalmente, conviene comenzar comentando que hay un 44% que está “poco o nada de acuerdo con que en década y media se haya dado igual oportunidad de apoyo mediático en las campañas”. Situación que en el área urbana encuentra su pico con el 57% de las autoridades municipales que afirman que no hubo igualdad o ésta fue escasa. No es lo mismo en los municipios rurales en donde un 65% -dos de cada tres- de las autoridades cree que si hubo igualdad y sólo un 35% cree que no hubo o fue menor. ¿Por qué esta notoria diferencia? Veamos el análisis de Carlos Cordero y Rafael Loayza:390 “Pues si tuviésemos que priorizar la capacidad de influencia de los medios en Bolivia en la construcción de climas de opinión y la socialización política, tendríamos que designar a la radio como el mejor medio para mensajes persuasivos en lo rural y lo periurbano (espacios que concentran al 70% del electorado) a la televisión como el mejor instrumento para generar climas de opinión en lo urbano y a la prensa como el instrumento de generación de la agenda pública. El resultado de la justa plebiscitaria del 10 de agosto de 2008 (67% a favor de la ratificación de Evo Morales en la Presidencia) parece establecer justamente que la televisión tiene escasa ascendiente en la conducta social; pero aceptar este juicio sería olvidar que el equipo de propaganda gubernamental puso al aire cerca de 20 spots propagandísticos, con 64 pases diarios por canal, que equivalen a 94 horas durante 90 días. El Gobierno logró así monopolizar las

242

390 Carlos Cordero y Rafael Loayza, Democracia, medios de comunicación y campañas electorales (cuaderno metodológico), PNUD, La Paz, 2009, pp. 67-8.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

68 De acuerdo

franjas estelares y los espacios de los programas informativo reflexivos y tener toda la atención sostenida de las audiencias; amén de la ausencia de propaganda de oposición que apenas generó el 15% del total de la pauta del revocatorio. El gobierno gastó 5.061.600 $us solamente en televisión de las redes nacionales para ratificar a Evo Morales en la Presidencia e la República, monto que es casi lo que el MAS gastó en todo el proceso eleccionaria de 2005. La estrategia mediática gubernamental hizo dos cosas, primero aprisionó la atención en las franjas de entretenimiento de la televisión con productos asertivos y, después, entró en disputa con las líneas editoriales de los noticiosos opositores con “espacios solicitados” que reñían con la credibilidad de los periodistas, sorprendentemente en sus propios espacios de influencia. Por otro lado la radio, que no es sujeta a descrédito por parte del Gobierno, pues dos de las cadenas más influyentes comparten la línea gubernamental391, fue la punta de lanza de propaganda gubernamental con productos que no estaban sujetos al escrutinio de la verdad, tal como sucede con las cadenas televisivas. Si en la televisión la visión de los hechos era disputada por la guerra de spots y línea informativa –de la mano del prejuicio de que sus dueños son “oligarcas” contrarios al “proceso de cambio”en la radio los programas informativo reflexivos acompañaban seriamente la propaganda a favor de la ratificación del Presidente. Si cruzamos la geografía electoral del resultado del Revocatorio con la geografía de penetración de los medios, veremos que los índices de influencia de la radio, corresponden al electorado masista, y los ratings de televisión a la resistencia autonómica.

Tabla

Geografía electoral del voto del Revocatorio y penetración de Radio y Televisión

67 Voto por el SÍ Voto por el NO Penetración Radio Penetración Tv.

Urbano ponderado

Rural ponderado

Total

33.8% 32.1% 50.05% 38%

33.2% 0.9% 35.95% 1%

67% 33% 86% 39%

391 Red Patria Nueva y Red Erbol, juntas controlan el 66% de la audiencia en el país

243

Gráfico 67 Resultados electv orales y penetración de la radio desagregados urbana y ruralmente

Rural ponderado Urbano ponderado SÍ

NO

Radio

TV

Si bien la pauta del NO opositor no llegó más allá del 15% de el total nacional, la resistencia se gestó en las franjas informativo reflexivas de las cuatro cadenas más grandes de televisión (UNITEL, ATB, RED UNO y PAT) que monopolizan el 80% del rating de los noticiarios en las 9 ciudades capitales de Bolivia.” Como se observa, a nivel urbano la disputa fue grande y a nivel rural la aceptación al MAS (prácticamente, sin disputa) fue igualmente considerable. Ello exhibe la posibilidad de que en el ámbito urbano la democracia mediática encuentra hoy en día serias restricciones y, sobre todo, serias controversias que no se vieron con semejante vehemencia en otros momentos electorales: “…este proceso electoral (el de 2005) a diferencia de otros comicios en el país tienen también un alto componente de movilización social y de acción colectiva. Para decirlo en otras palabras…no se trata de un proceso en el que sólo intervienen los partidos, sino más bien, ante la debilidad de éstos, tenemos como protagonistas a diferentes instrumentos políticos vinculados con organizaciones de la sociedad civil como los movimientos sociales, las juntas de vecinos y los comités cívicos. La densidad organizativa del proceso electoral de diciembre de 2005 es pues mucho mayor a la de los comicios precedentes”.392 También es importante añadir, en este sentido, que en el marco de una campaña electoral es mayor la posibilidad de acceder a la radio en comparación a la televisión. Veamos otra cita del texto mencionado:

244

392 José Luis Exeni, “Comunicación política y democracia. Bolivia 2005-2006. Los medios en el proceso electoral”, en Wálter Guevara Anaya (coord..), Medios, poder y democracia en Bolivia, Suny, La Paz, 2006, p. 491.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Total

Tabla

Audiencia de los medios en porcentaje y población

68

Audiencia % Radio Televisión Prensa

86 34 1,3

Audiencia nominal 8.600.000 3.400.000 130.000

Índice de penetración 0.8 0.4 0.2

“Obviamente, el medio por excelencia en Bolivia es la Radio, pues cuenta con una audiencia de 860 personas por mil. Es decir que el 86% de la población se informa y entretiene a través de ella. Existen alrededor de 5 cadenas nacionales que comprenden en total a 60 radioemisoras que trabajan coordinadamente con una línea editorial compacta. Sin embargo, se pueden contar más de 500 radioemisoras que tienen sus transmisores emitiendo señal en Bolivia diariamente. Es por ello que el espacio privilegiado para la comunicación persuasiva es la radio porque: � ����� � ���� �� ��� �� �� ��������� � �� ������� ������������ �� � �� ������ �� ������ ��� ����� �� ���������� � �� ����� de lo que cobra la prensa � �� ��� �� ����������� ������������ �� ��������������� �� �� ������� ����� ��� niveles de atención sostenida para los productos publicitarios, de propaganda o proselitismo � �� ����� �� ��������� �� �� ����������� �� �� ���� ������ �� ����� ���� ������� climas de opinión respecto a los temas controversiales. La televisión llega a 390 por mil habitantes. En las áreas urbanas concentra el 85% de su audiencia y el 15% restante en las zonas rurales. Existen 6 cadenas nacionales que cubren a los nueve departamentos y 70 canales locales en ciudades capitales e intermedias. Es el espacio exclusivo para la información de los urbano asentados…” Asimismo, se pudo observar que, desde la LPP, el número de radios se ha incrementado de una manera apabullante. De 162 radios en 1986 se pasó a 260, 676 y 749 en 1991, 1999 y 2002 respectivamente.393 “Porcentualmente entre 1986 y 1991 las radios aumentaron en un 30%; y entre 1991 y 1999 en más del 262%....”.394 En el caso de la evolución de las estaciones de televisión se pasó de 55 existentes en 1985 a 460 en 2002 con locación fundamentalmente 393 Ramiro Duchén y Miguel Bustos, “Comunicación y municipios”, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacion …op.cit., (Tomo I)., p. 61. 394 Ibid., p.62.

245

Hoy sucede lo mismo aunque seguramente con mayor intensidad como se ha visto, en una coyuntura que es catalogada desde el exterior como de “disminución de la libertad de prensa”.398 Muy visible en Pando y Santa Cruz donde se considera sólo en el 45 y 48% que hubo igualdad. De cerca le siguen con porcentajes apenas superiores a la mitad La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Beni con el 52, 54, 55 y 57%. Y en lo más alto están Tarija, Oruro y Potosí con el 65, 62 y 70% que creen que si hubo igualdad y, por ende, se sitúan en un rango seguramente más alejado de esta visualizada merma en la libertad de prensa. Es obvio que la arremetida en Pando, tanto como el ataque permanente desde canal 7 a las denominadas “oligarquías” y la respuesta igualmente sesgada de UNITEL,399 completan el panorama. En la antípoda se sitúan Oruro y Potosí que encuentran menos resistencia a los mensajes presidenciales y, por ello, la disputa es menor. No así en La Paz y Cochabamba que tuvieron prefectos opositores, dura y sistemáticamente agredidos desde los medios públicos. Lo que también queda exhibido, como vemos, aunque con menor contundencia en Chuquisaca y el Beni, plazas de la oposición que tampoco se libran de estar “contaminados” por la polarización lacerante de la coyuntura.

395 Ibid., p.65. 396 ILDIS, “Análisis sobre el rol de los medios de comunicación”, en ILDIS, Balance de las elecciones municipales, ILDIS, La Paz, 1992, pp.3955. 397 Cf. respectivamente, Andrés Gómez Vela, Mediopoder. Libertad de expresión y derecho a la comunicación en la democracia de la Sociedad de la Información, Gente Común, La Paz, 2006; Rafael Archondo, Incestos y blindajes. Radiografía del campo políticoperiodístico, PLURAL, La Paz, 2003; Erick Torrico, “Los media en Bolivia en tiempos de crisis” en Lazos 4, Medios en conflicto, en Fundación Unir, junio de 2007-enero 2008, La Paz, pp.8-1; y Carlos Toranzo, “Medios de comunicación y partidos políticos”, en Opiniones y Análisis 48, Medios de comunicación en democracia, Fundemos, La Paz, 1999, p. 233. 398 Sólo en mayo los ataques del Presidente Morales sumaron 165 agresiones a periodistas y 154 ataques a los medios de comunicación, descontando que ha decidido relegar a los medios nacionales de las conferencias de prensa; cf. Asociación Nacional de la Prensa, “Acusan al gobierno de promover la intolerencia contra la prensa”, en La Razón del 10 de mayo de 2009, p. A 22. 399 Raúl Peñaranda y Karin Herrera, Los canales en cuestión. Cómo trabajan Unitel y Canal 7, Friedrich Ebert, La Paz, 2008.

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urbana a diferencia de las radios que mantienen el predominio rural. 395 Vale decir, las oportunidades de hacer campaña electoral a través de las radios fue verdaderamente viable, menos conflictiva y, por ende, más igualitaria. En la televisión la situación fue más virulenta. Razón por la cual ya desde comienzos de la década de los 90 se discutía la posibilidad de reglamentar el uso de los medios a lo largo de las campañas electorales. 396 Hecho que no se consumó, pero puso en evidencia una serie de problemas que vienen repitiéndose con agudeza permanentemente: el uso ideológico desde determinados grupos de poder de los medios de comunicación, su acoplamiento, muchas veces acrítico, al denominado “modelo neoliberal” (es el caso de la televisión en particular) en una trama de juegos permanentes de poder entre los empresarios de lo medios, los políticos de turno y los mismos periodistas, su deficiente formación para enfrentar momentos de crisis como los ocurridos desde 2000 que terminaron por apañar la conducta autoritaria de los gobernantes aún vigentes o su intención, casi inconsciente pero real, de suplir a los partidos políticos y con ello debilitar a la democracia representativa.397

Veamos si hay diferencias entre los departamentos.

Gráfico 68 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas”

De acuerdo

65 52

48

Poco de acuerdo

29

54

23

17 0

Nada de acuerdo

uz

nt

r aC

Ns/Nr

Sa

ba

m ba

a

ch

Co

57

a

rij

Ta

33

23 18

20 6

5 5

1

0

az

32

25 13

P La

55

45 45 32

31

70

62

o

ur

Or

8

0

12

3

í

ca

os

t Po

sa ui

uq

10

2

0

ni

Be

0

do

n Pa

Ch

Pueden distinguirse tres grupos en a la opción “de acuerdo”. Aquellos que están por encima del 60% (Potosí, Tarija y Oruro, 70, 65 y 62%, respectivamente), los que están entre el 50 y el 60% (La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Beni, 52, 54, 55, 57%, respectivamente) y los que están por debajo del 50% (Santa Cruz y Pando, 48 y 45%, respectivamente). No es fácil aventurar hipótesis, pero quizás en el caso de Potosí la proliferación de radios comunitarias o en Santa Cruz el control oligopólico de los medios, expliquen las variaciones. De todos modos, en todos los casos entre la opción “de acuerdo” y la “poco de acuerdo” suman siempre más de ¾ partes del total, indicando que la percepción si bien no necesariamente es buena, tampoco es mala.

Síntesis En este capítulo se procuró conocer la medida en que la Participación Popular coadyuva en la consolidación democrática o, en otras palabras, en qué medida facilita el establecimiento de una poliarquía. Concepto que hace referencia a una democracia que logra llevar adelante los siguientes aspectos:

247

Por ello preguntamos, primero, si las elecciones periódicas y con mandato limitado habían sido efectivamente “limpias” (punto i). Inmediatamente se pasó a rastrear el segundo aspecto: no sólo el derecho al sufragio, sino su capacidad de inclusión (punto ii). Para lo cual se preguntó si las elecciones municipales fueron elecciones masivas. En tercer lugar (punto iii), se buscó conocer la medida en que los diversos sectores, en especial los más vulnerables (indígenas y mujeres), fueron incluidos. En cuarto lugar, el aspecto referido a la libertad de expresión (punto iv) buscó ser parcialmente observado a partir de la pregunta referente a la igualdad de oportunidades en el uso de los medios en el marco de las campañas electorales. Finalmente (punto v), se quiso saber en qué medida la decisión municipal recae en las autoridades electas o, por el contrario, en aquellas de carácter corporativo (ganaderos, empresarios, comités cívicos, cúpulas sindicales, etc) que podrían subordinar a las autoridades municipales y, con ello, a la misma condición de representatividad de la democracia. Elecciones limpias. 2/3 de los entrevistados consideran que las elecciones transcurrieron en forma limpia. Sin embargo, un tercio opina lo contrario entre los que están “poco de acuerdo” (21%) y “nada de acuerdo” (11%). Comparando este indicador con otros existentes (una investigación señalaba que el 56,7% de las diversas autoridades confía en la democracia) es indudable que las opiniones favorables son verdaderamente altas: Tarija (90%), Oruro (62%), Santa Cruz (65%) o Beni (64%), por mencionar a algunos departamentos. Por ende, el primer indicador poliárquico no parece estar en duda, al menos hasta el presente. Empero, relacionando estos porcentajes con lo que acontece en la realidad, se observa que el municipalismo, si bien no inmune al clima de denuncias y contradenuncias dominantes hoy en el contexto electoral, parece tener menos proclividad a subirse a ese imaginario mediático plagado con la tesis de “fraude electoral”. Que esta actitud predomine – la creencia en la limpieza electoral- no es algo que se sepa con certeza, dejando como interrogante a futuro esta primera cualidad democrática “aprobada” desde el ámbito municipal. Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la “autonomización” municipal. Dos tercios de autoridades municipales están de acuerdo en que “las elecciones en su municipios a lo largo de esta década y media han sido masivas”. Porcentaje que está por encima, incluso, del efectivo de participación en elecciones municipales que ha rondado el 60%. Tiene correlación con lo que acontece en la realidad, en tanto se pasó de un proceso electoral con 18

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vi. Elecciones periódicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados vii. El derecho de sufragio y que sea un sufragio inclusivo viii.Derecho a ser elegido y ocupar cargos públicos ix. El derecho a la libertad de expresión y, por ende, a contar no sólo con información accesible, sino con fuentes alternativas de información x Y, existencia de instituciones que controlen y hagan depender las políticas gubernamentales del voto y de otras expresiones de preferencias (y, por ende, no de actores corporativos y extraelectorales.

actores en 1999 a uno con cerca de 450 incluidos los partidos políticos en 2004. Además se consolidó una auténtica “municipalización de la política” de 1999 a 2004, entendiendo por ella una menor dependencia de los bloques partidarios nacionales hacia la paulatina consolidación de opciones políticas (casi predominantementes) municipales. Siendo una tendencia reciente. Del relativo dominio partidario en 1995, se pasó a un cierto equilibrio partidario nacional/municipal en 1999 a un cierto predominio municipal en 2004. De ese modo, seguramente, la tesis de la “masividad” de las elecciones es cada vez más un dato cierto. Nuevas élites están sólidamente inmiscuidas en la política. No varían grandemente las cifras electorales, pero quienes compiten ya son otros. No son los elegidos desde cúpulas partidarias, sino líderes con proyección propia. Elecciones masivas: más indígenas en el poder municipal. Cuatro de cada cinco autoridades municipales considera que las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a los indígenas y campesinos. En todos los departamentos hay más de 2/3 de apoyo a esta idea y en las mismas áreas urbanas y rurales (78 y 82%, respectivamente) se opina lo mismo por el hecho de que el municipio ya no está reducido al ámbito urbano como antes de la LPP. Hoy los campesinos e indígenas empiezan a ser los portavoces del municipalismo. En 1995, aproximadamente, un tercio de las autoridades municipales se autodefinían como indígenas, en 1999 cerca de dos terceras partes y en 2004 posiblemente cuatro de cada cinco alcaldes y concejales se incluyan en esta categoría. De ese modo, la Ley 2771 del 7 de julio de 2004 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas quebró el monopolio partidario “etnificando” y ruralizando el panorama político con mayor intensidad. Sin embargo, es un avance “cuantitativo” que amerita matices: no siempre logran los mejores cargos, aun quedan marginados en muchos gobiernos municipales o tienen problemas en la gestión misma. Lo que no evita tener certeza de que el sentido “monocultural” que se quiere atribuir muchas veces a la Participación Popular desconoce que la realidad ha ido tejiendo realidades más complejas y multiculturales que lo que se suele creer. Sin dejar de lado, valga la insistencia, la necesidad de advertir que hay más élites indígenas, lo que no implica, necesariamente, modificación alguna al juego clientelar clásico. Elecciones masivas: más mujeres en el poder municipal. Tres de cada cuatro encuestados considera que las elecciones municipales no han discriminado a la mujer con valores que van desde las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%) como el más bajo hasta el 93% o el 91% en Potosí y Beni. Sin embargo, los datos no necesariamente tienen correlación con lo que pone en evidencia la realidad. Sólo 100 alcaldes fueron mujeres, frente a casi 900 hombres de 1995 a 2004. La participación de las mujeres en las elecciones municipales de 1995 demostró un retroceso respecto a 1993. En esta última una cuarta parte fueron mujeres frente a menos del 10% en 1995. A ello se suma más de 100 denuncias registradas sobre “acoso político”. Sin embargo, la realidad, al igual que en el caso de los indígenas, varió progresivamente. La Ley de Reformas y Complementación al Régimen Electoral, conocida como la Ley de Cuotas estableció una cuota mínima del 30% de mujeres en las listas de diputados uninominales y el nuevo Código Electoral de 1999, extendió este derecho a las elecciones municipales. De ese modo, en 1999 fueron elegidas un total de 31,9% de concejalas

249

Grupos de poder en el contexto municipal. Más o menos peso que los actores elegidos por voto. Un considerable 62% de las autoridades municipales consideran que los grupos de poder no han tenido mayor injerencia. El propósito manifiesto de la LPP fue catapultar a los “actores de base” y, con ello, a la sociedad territorial, capaz de parapetarse sólidamente frente a esta “sociedad” de los grupos de poder que habían dominado esos ámbitos (hacendados, comités cívicos, sindicatos agrarios, etc). Sin embargo, queda casi un 40% de los que creen que los grupos de poder si tienen incidencia. No es una cifra menor, menos aún en un clima político como el actual, que ve resurgir a estos grupos con más fuerza que nunca. No es que logren eludir al actor municipal (ya se vio en diversas oportunidades que esta posibilidad ya no es factible dada la sólida identidad municipalista vigente), pero si lo pueden manipular y, por ende, debilitar a tiempo de debilitar a la misma cualidad representativa de la democracia, con actores extralectolares, cobrando más fuerza que los electorales. La influencia de los políticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral municipal. 46% de autoridades municipales considera que “las elecciones municipales han sido influidas por políticos nacionales y departamentales más que por los propios políticos municipales”. Son cifras verdaderamente altas que recuerdan la injerencia nacional o departamental a través del voto de censura que fue de aproximadamente un 30% de 1996 a 2008. Asimismo, la “eficiencia” de la LPP depende de otros niveles estatales. El municipalismo sigue siendo la última correa de una cadena estatal que planifica, transmite y aplica las políticas municipales “desde arriba”. A ese mismo escenario se suma la cooperación internacional que reproduce la lógica de “múltiples descentralizaciones”. Por lo que tanto por motivos políticos como técnicos quedan aún resabios centralistas que explican el alto nivel de respuestas corroborando esta incidencia.

250

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

sobre el total de concejales y en 2004 se incrementó. De un total de 3600 concejales titulares, 1953 son hombres y 1557 mujeres. Ascenso que tuvo su origen en la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas que legalizó el incremento porcentual de presencia femenina hasta el 50%. Sin embargo, las mujeres aún ocupan, generalmente, el cargo de suplentes. Se contabilizó que 337 son concejalas titulares, frente a 1.458 varones. De todos modos, conviene rescatar que de la primera fase ornamental de antes de 1995 a la “fase patriarcal” de 1995, pasamos a un escenario mucho más inclusivo igualmente subdividido en dos. El primer hito lo marca el ascenso con el 30% exigido y el segundo hito el ascenso con el 50%. Seguramente, estos elementos ayudan a comprender el por qué de la percepción tan positiva observada a pesar de que los datos no terminan de ser tan alentadores. Optimismo adicionado a un cúmulo de experiencias exitosas en la gestión de las alcaldesas y concejalas, con énfasis en el SUMI, que no deben evitar considerar que, en cierto modo, la brecha de género no sólo es persistente, sino que, incluso, puede ensancharse más haciendo de este rasgo una de las más notorias debilidades del proceso.

El rol de los medios en las campañas municipales. Más elementos “poliárquicos” en cuestión. Un 44% está “poco o nada de acuerdo con que en década y media se haya dado igual oportunidad de apoyo mediático en las campañas”. Situación que en el área urbana encuentra su pico con el 57% de las autoridades municipales que afirman que no hubo igualdad o ésta fue escasa. No pasa lo mismo en los municipios rurales en donde un 65% -dos de cada tres- de las autoridades creen que si hubo igualdad y sólo un 35% que no la hubo o fue menor. Y, en cierta forma eso responde a que las radios funcionan en un ámbito de masivo apoyo a la gestión de gobierno, mientras que la televisión es hoy por hoy un espacio de vehemente disputa entre el Gobierno Central que intenta coparlos con publicidad gubernamental y los medios privados que, en buena dosis, disienten con la gestión de Morales. Asimismo, se pudo observar que desde la LPP el número de radios se ha incrementado de una manera apabullante de 162 radios en 1986 a 749 en 2002 y las estaciones de televisión de 55 en 1985 a 460 en 2002, con locación fundamentalmente urbana a diferencia de las radios que mantienen el predominio rural. Las oportunidades de hacer campaña electoral a través de las radios fue verdaderamente viable, menos conflictiva y, por ende, más igualitaria. En la televisión la situación fue más virulenta además de más cara. Por ende, en el ámbito urbano la democracia mediática encuentra hoy en día serias restricciones. Síntesis de la síntesis. A casi década y media de LPP se observa una democracia representativa funcionando eficientemente. Hay elecciones periódicas libres y justas que producen mandatos limitados o lo que hemos llamado aquí elecciones limpias. Hay una mayor inclusión a partir de un proceso de quiebre partidario. Más indígenas y mujeres tienen hoy el derecho a ser elegidos y ocupar cargos públicos. Los gobiernos municipales parecen hacer depender las políticas gubernamentales de su condición de representantes por sobre los actores corporativos y extraelectorales. Y, finalmente, hay más medios que antes de la LPP y las campañas electorales pueden ser más publicitadas que en el pasado. Sin embargo, sería ilusorio concluir con este talante tan positivo. Pues los riesgos acechan y son más inminentes hoy, en un ambiente preelectoral de confrontación étnica, regional y clasista. Ya hay denuncias de fraude; la mayor autonomía municipal no quiebra la lógica clientelar de la política; los indígenas y mujeres, no obstante su avance numérico, deben confrontar problemas de gestión y de escasa influencia en el destino municipal (las mujeres ocupan mayoritariamente los cargos de suplencia) (rasgo que se podría acentuar con más indígenas en el marco de la nueva CPE y de acuerdo a los “usos y costumbres”); los actores corporativos –léase comités y sindicatos- generan todo tipo de técnicas de intimidación en los votantes que no sean afines a las consignas electorales respectivas; el Gobierno Central y los Gobiernos Departamentales han comenzado ya lo que podría devenir en una larga pugna por “controlar” a lo que consideran “sus” municipios; y, finalmente, la democracia mediática está en riesgo tanto por la disputa urbana entre la televisión privada y pública como por la uniformidad (posiblemente forzada en no más de un caso) mediática rural, predominantemente proclive al gobierno y, por ello, reacia a visiones alternativas. La democracia representativa –léase poliarquía- está relativamente consolidada aunque con preocupantes “déficits de calidad”, que parecen ir en ascenso.

251

Capítulo

6

LO FISCAL EN EL CONTEXTO MUNICIPAL. DEMOCRATIZACIÓN Y RENTISMO DE LA MANO DEL GAS.

Lo fiscal en el contexto municipal. Democratización y rentismo de la mano del gas.

En este ámbito radica el meollo del asunto. Gonzalo Sánchez de Lozada solía afirmar allá por 1994, en vísperas de la implementación de la LPP, que “donde don Dinero habla el Pueblo escucha”.Se refería, por supuesto, a los recursos de coparticipación tributaria. Muchos municipios ni existían y la mayor parte de ellos, que si lo hacían –no más de una treintena- jamás habían recibido un solo centavo de parte del Estado. El cambio era obvio. El dinero parecía ser la base de una reforma verdaderamente provocadora. Hoy, después de casi década y media de puesta en marcha de esta ley, necesitamos tener una evaluación que oriente la discusión actual y permita comprender cómo ha quedado el nivel municipal desde entonces. Y, para ello recurrimos, nuevamente, a la voz de las autoridades municipales. Aunque antes de hacerlo conviene recordar la orientación que pretendimos dar a las preguntas del cuestionario. Conocer que hipótesis subyacen a su formulación. En primer lugar, se procuró conocer en qué medida la actual distribución fiscal actual verdaderamente “sirve”. Las críticas al diseño fiscal vigente apuntan, fundamentalmente, a su lógica rentista, vale decir, la presencia de estratos subnacionales que dependen casi por completo de lo que reciben “desde arriba”, y, consecuentemente, dejan por sentado el carácter escasamente estratégico de la transferencia fiscal en curso, incapaz de distribuir en función a criterios de necesidad y/o de méritos. ¿Es así? ¿Lo es al menos desde la óptica de las autoridades municipales? Partimos, indudablemente, de la premisa teórica de que esta forma de repartición fiscal no es la más “eficiente”, como se explicará más adelante, pues inhibe la posibilidad de ponderar méritos en la gestión y/o focalizar los recursos allá donde más se requieren de acuerdo a parámetros de pobreza y desigualdad. En segundo lugar, se quiso conocer cómo se percibe al “centro”. La tesis de partida es que cualquier proceso de descentralización requiere de un centro fuerte que no es lo mismo que un centro arbitrario. El papel que juega hoy en día el nivel central en la dinámica descentralizadora es determinante, más aún con los cambios realizados desde el ascenso a la presidencia de Evo Morales, cuyo gobierno tiene una orientación ampliamente favorable a una mayor intervención estatal y, consecuentemente, mayor protagonismo del gobierno central. ¿Es eso un impedimento para un “adecuado” proceso de descentralización? ¿Cómo se manejó el asunto en gestiones previas? No cabe duda que la pregunta se

255

1.

¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo “propobre” y de ahí…al gas Veamos qué comentan las autoridades.

Tabla

69

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

72

73

72

76

69

14

12

15

13

12

14

12

2

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

256

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

85

62

49

95

72

68

15

5

7

30

5

21

10

13

9

31

19

6

2

1

3

2

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

2

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

85

86

80

15

9

5

15

13

6

5

5

5

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

84

20

47

40

33

44

20

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

hace más acuciante en los albores de una nueva Constitución aprobada el 25 de enero de 2009 que impulsa la creación de múltiples autonomías, todas ellas claramente dependientes de los recursos provenientes “de arriba”. En tercer lugar, se buscó conocer como se percibe la relación entre niveles subnacionales. Hasta el 2005 el país vivió una larga etapa de énfasis municipalista que hoy se ve relativamente eclipsado por la aparición del nivel intermedio que en las dos décadas anteriores a la LPP fue el eje de atención de cualquier propuesta de descentralización. La pretensión no es otra que conocer cómo se propicia la “querella por el excedente” fiscal entre ambos niveles. Y, para finalizar el capítulo, no es menos importante conocer qué opinan las autoridades vigentes sobre la “aparición” de las autonomías regionales y municipales. El propósito es saber si la dinámica apunta a un debate fiscal de “grado” –cuánto queda para este nivel, cuánto para este otro, etc- o de “substancia” –se va a modificar la “esencia” en la distribución hacia un modelo fiscal más equitativo-. En síntesis, el objetivo de este capítulo es recorrer las reflexiones de los más destacados municipalistas en el campo fiscal y comprender si la percepción de las autoridades municipales se deslinda de los criterios vertidos por estos expertos o comulga con ellos. Comencemos con la primera pregunta.

Gráfico 69 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación” 73

De acuerdo

76

72

69

Poco de acuerdo

15 12

12 14

Nada de acuerdo

2

Ns/Nr

2

Alcaldes

15 13

13 10

3

1

Concejales

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de autoridad

A la pregunta sobre si “los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación” el 72% de los entrevistados esta “de acuerdo” e incluso un 14% está poco de acuerdo. Sólo un 12% de las autoridades municipales considera esta posibilidad como mala. Vale decir, sólo 1 de cada 10 alcaldes y/o concejales percibe que posiblemente “algo” no esté bien. Las diferencias entre las autoridades municipales urbanas y rurales son menores, aunque las primeras son aún más favorables a la actual distribución, quedando sobre el promedio del 72% general con un 76%, mientras que sus pares rurales están por debajo de ese promedio con un 69%. Gráfico 70 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación” 95 86

85

85 72

De acuerdo

80

68

62 49

Poco de acuerdo

31

30 21

19

Nada de acuerdo

5

9

7

2

z

z

Ns/Nr

ru

Sa

n

C ta

2

0

La

Pa

ba

m

a ab

ch

Co

5

0 0

a

rij

Ta

6

96

5

0

o

ur

Or

1513

sí

to

Po

ca

sa

Ch

u

i qu

15 0

55 5

ni

Be

0

5

o

nd

Pa

257

“…se debe exigir que la prefectura ya no maneje por lo menos un 50% de su presupuesto. Si igualito nomás no los está dando. Viene el prefecto y firma con los gobiernos municipales para hacer obras municipales. ¿Qué sentido tiene? Para eso que nos transfieran nomás a nosotros. No necesitamos intermediarios ni padrinos. Ya somos mayores de edad.”400 De todos modos, a pesar de los matices, es evidente que no hay mayor descontento con el actual modelo de distribución. Pero, para entender la “pertinencia” de esta tesis es necesario comprender a que se hace referencia cuando se habla del modelo fiscal. Conviene hacer una breve periodización de la descentralización fiscal, al menos desde la promulgación de la LPP, para comprender su sentido. Franz Barrios Suvelza hacía una “arqueología de la matriz fiscal boliviana” dividiéndola en dos grandes periodos, hasta la primera década de descentralización municipal el año 2004. El periodo de las transferencias isotónicas de 1994 a 2001 y el periodo de las transferencias “pro pobre” de 2001 a 2004. Sobre el primer periodo se comentaba: “Fue la fase más larga….si hay un rasgo caracterizador de esta fase es la tensión uniforme o, si se prefiere, la indiferencia con que circulan los flujos. Para empezar, la indiferencia se deja ver en la lógica de asignación per cápita que, por su diseño

258

400 Entrevista con Gerente de AMDECO de octubre de 2007.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

En los departamentos se distinguen tres grupos. Los más satisfechos con la actual distribución con promedios que superan las cuatro quintas partes son precisamente aquellos departamentos que han sido bautizados como la Media Luna –Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija- e incluso la “Media Luna Ampliada” gracias a la presencia de Chuquisaca. En un segundo grupo, por debajo de ese 80% están los departamentos andinos La Paz, Oruro y Potosí que presentan indicadores de 62, 72 y 68% respectivamente. Finalmente, distanciado, se encuentra Cochabamba (constituye un grupo) que es el único departamento donde la mitad de las autoridades no están de acuerdo o están sólo poco de acuerdo con el actual mecanismo de distribución fiscal. No es fácil descifrar estos porcentajes diferenciados a nivel departamental. Parece importante creer que los departamentos que votaron por el Si en el Referéndum por las Autonomías Departamentales en 2006 reconocen en el mecanismo actual de distribución fiscal –al menos teóricamente- el cese de la arbitrariedad fiscal tradicional. Esta transferencia automática, reacia a cualquier interferencia política –“se da más al colega del partido”- parece ser la primera piedra fundacional de lo que se conoce como autonomía. Y, precisamente por ese mismo motivo, los departamentos NO autonómicos sienten menos ese ímpetu descentralizador. En el caso de Cochabamba, por conversaciones sostenidas, se puede aseverar que en este departamento prima una orientación “hipermunicipalista”. El recuerdo de la gestión prefectural de Manfred Reyes Villa ha generado una huella de rechazo a lo departamental. Téngase en cuenta que casi el 95% de los municipios tienen militancia o simpatía por el partido de gobierno. El gerente de la Asociación de Municipios de Cochabamba sentenciaba, precisamente, que

igualitarista, no permite considerar las variaciones de costo en la conformación de los bienes y servicios públicos...Más aún, la indiferencia se patentiza en la desatención de los desequilibrios horizontales entre municipios quedando finalmente fuera de su alcance y preocupación el seguimiento a la correlación entre la calidad de las coberturas y las magnitudes de recursos transferidos”.401 Vale decir, no cabe la menor duda de que el mérito fue dotar a los municipios de una base fiscal mínima. Sin embargo, como certifica la cita expuesta, la contracara fue una evidente despreocupación por la equidad entre municipios y la posibilidad de que la dotación de servicios públicos tienda, justamente, a generar relativos equilibrios entre ellos. No fue así, dejando constancia de ello una orientación igualitarista en la repartición del dinero cuyo efecto inmediato no fue la reducción de la desigualdad, sino su ahondamiento.402 Y, es que –premisa aristotélicadar igualdad donde prima la desigualdad sólo tiende a consolidar la desigualdad. O, en sentido inverso, sólo se reduce la desigualdad focalizando la inversión hacia los más necesitados evitando la distribución igualitaria y ponderando, por el contrario, la distribución diferenciada en un sentido de “discriminación positiva”. En 1995 se promulga la Ley de Descentralización Administrativa que distribuye recursos fiscales de regalías, el Impuesto Específico a los Hidrocarburos y el Fondo de Compensación Departamental. Si bien más adelante se verá con mayor detalle la eficacia en la aplicación de estos recursos, quede claro, por de pronto, que poco hicieron por trascender el débil control en el cumplimiento de metas, el endeble impulso fiscal y el descuido por emprender una repartición intradepartamental más equitativa que caracterizaron la repartición de los recursos fiscales municipales en este primer periodo.403 Respecto al segundo periodo de distribución “pro-pobre”, el dato más notorio viene dado por “la alteración del isotonismo que había venido prevaleciendo desde 1994”.404 Esta modificación puede ser rastreada en tres hechos sintomáticos. Primero, por la aparición de un determinado monto de transferencias adicionales otorgado en función a criterios de pobreza. Segundo, por la presencia de fondos nacionales de inversión –el FNDR y el FPS- que ofrecían recursos fiscales en función a contrapartes municipales, privilegiando con menores contrapartes a los municipios más pobres aunque ofreciendo, simultáneamente, incentivos a aquellos gobiernos municipales más eficientes en la presentación de proyectos – la idea era dar más recursos a los municipios que presentarán más y mejores proyectos y descontar recursos a los menos eficientes-, además de lograr que estos recursos provengan del apoyo financiero de la Cooperación Internacional “adherida” a esta política de Estado. Finalmente, la misma Ley del Diálogo estableció que los recursos propobremente prorateados a cada municipio fueran, dentro de cada uno de ellos, asignados siguiendo nuevamente parámetros de pobreza.405 Por tanto, 401 Franz Barrios Suvelza, Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia. Visión sistémica, relaciones fiscales, reingeniería prefectural, USAID-Ministerio de Participación Popular, La Paz, 2003, p. 133. 402 Siempre recordando que en el ámbito rural se pasó de transferencias inexistentes a presupuestos estables. “De recibir cero a recibir montos verdaderamente significativos”; cf. J. P. Faguet, art.cit. 403 Ibid., p. 141. 404 Ibid., p. 143. 405 Ibid., pp.141-2

259

“Esta segunda fase alentó la propagación de paradigmas “mercantiles” de regulación del quehacer estatal subnacional a través de conceptos como “incentivos”, “descuentos potenciales”, “tasas de contraparte” en desmedro de acciones más coercitivas, lo que significó en el país el inicio de un evidente esfuerzo por moderar el paradigma isotónico previo”.406

Precisamente, en el contexto de esta arremetida fiscal contra el sistema municipal, se inicia un tercer periodo fiscal. Al isotónico y propobre se agrega el “periodo del gas”, cuya intención evidente desde un principio fue lograr compensar estas pérdidas fiscales a toda costa. La lógica dominante comprendía la situación imperante como de “sufrimiento municipal”, ciertamente comprensible por la reducción permanente de recursos de coparticipación de 1998 a 2003, el recorte del 32% del HIPC desde 2003, la escasa capacidad recaudatoria y la pesadez de los fondos.413 Téngase en cuenta, para tener mayor detalle, que desde la promulgación de la LPP hasta 2003 se puede identificar dos subfases del periodo denominado isotónico. La primera de 1994 a 1998 que observó que en los primeros cinco años el aumento de los recursos fue constante hasta 1998, año en el que se registró la cifra más alta de asignación de recursos, con 204 millones de dólares

260

406 Ibid., pp. 145-6. 407 Marco Zapata, Lineamientos para un nuevo sistema de transferencias intergubernamentales en función a las autonomías departamentales (documento de trabajo 003), Ministerio de Hacienda-Red de Análisis Fiscal, La Paz, 2005, p. 28. 408 Cf. Alfonso García Salaues, Los fondos….op.cit. 409 Ramiro Cavero, art.cit. 410 Nicole Czerniewicz, en Franz Barrios Suvelza, Dictamen….op.cit., p. 121 411 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 años de municipalización….art.cit., p. 13. 412 Ibid. p. 7 413 Opinión del entonces Presidente de la FAM Michael Bennett en Ventana Ciudadana 1 en La Razón del 10 de abril de 2004, p. 10C.

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Sin embargo, la realidad posiblemente fue menos auspiciosa: en primer lugar, como resultado de la precaria situación económica financiera del TGN, acosado por un déficit superior a los cinco puntos, los recursos HIPC sufrieron un recorte a partir de la promulgación del Decreto Supremo 26878 que dispuso que los recursos denominados “más allá del HIPC” o “Beyond HIPC” fueran destinados al TGN. Lo que para el 2003 significó la disminución de 33 millones de dólares para los municipios.407 En segundo lugar, los fondos, como se verá posteriormente, tuvieron no sólo una vida corta, sino, ciertamente, poco meritoria logrando sólo marginalmente apuntalar la filosofía “propobre” de este segundo periodo.408 En tercer lugar, no se procedió a la distribución con la misma fórmula de pobreza establecida en la Ley del Diálogo, al interior de los mismos municipios.409 Y, finalmente, así se hubiesen cumplido los tres elementos anteriores, de todos modos, los recursos no llegaron a ser verdaderamente significativos. Por ejemplo, para 2002 se observó que los recursos per cápita, unidad territorial, regalías y capitación (aquellos otorgados por concepto salarios en salud y educación) representaron un 23%, 4,5%, 11,3% y 51,5%, respectivamente, frente a un escaso 9,7% distribuido de acuerdo a la fórmula pro pobre.410 Lo que deja como saldo de 2001 a 2008 un monto de 350 millones de dólares por HIPC II,411 que no representan ni el 5% de los más de 7 mil millones de inversión pública empleados desde los municipios de 1994 a 2008.412

hacia 311 gobiernos municipales. Una segunda registró, por el contrario, entre 1999 y el 2003, una disminución constante.414 En este contexto, la meta principal de los actores municipales estaba centrada en la necesidad de incrementar sus recursos. E, indudablemente, la masiva afluencia de recursos por concepto de las riquezas gasíferas no podía quedar al margen del desarrollo municipal. Motivo por el cual la promulgación de la Ley de Hidrocarburos 3058 de mayo 2005 fue considerada como atentatoria al municipalismo en tanto consideró tenuemente en su redacción la coparticipación del nuevo impuesto creado, el IDH, hacia los municipios.415 La FAM encabezó conjuntamente con la Universidad Pública una “lucha” para reponer este “olvido”. No cabe la menor duda que la argumentación del gobierno central tenía en el déficit fiscal crónico un asidero real que hasta aquel momento había amenazado la estabilidad económica con incuestionable dureza. Sólo ese año se logró reducir el déficit por debajo de dos puntos, aunque la proyección a principios de año fue de aproximadamente de 5% del PIB e incluso entre 2002 y 2003 se tuvo déficits del 9%. Por ende, hasta aquellos meses la situación, verdaderamente precaria, ofrecía poca viabilidad a esta reforma, más aún cuando la percepción desde el gobierno central consideraba que los “municipios no eran ejecutores eficientes.”.416 Reflexión ciertamente correcta frente a volúmenes de ejecución que rondaron históricamente los dos tercios del total.417 Sin embargo, finalmente se logró la aprobación del Decreto Supremo 28421 del 21 de octubre de 2005 que fijó la distribución del IDH, estableciendo la coparticipación automática con los municipios. De ese modo, se acentuó el formato de distribución de la LPP aunque en forma gigantesca. Por ejemplo, entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó en 131%,418 aún más contundente resulta el 300% de incremento de los ingresos municipales de 2000 a 2007.419 Sin embargo, el panorama quedaría incompleto si no se menciona un rasgo adicional: la imperiosa necesidad del gobierno de Evo Morales de hacer uso de esos recursos. No sólo aquellos municipales, sino sobre todo aquellos prefecturales. La idea de partida era recuperar “algo” para el gobierno central, lo que llevó precisamente a aprobar el denominado Decreto de Nacionalización, cuyos recursos recuperados, como se verá posteriormente, fueron destinados al nivel central o, más propiamente a YPFB, sin que medie coparticipación alguna. A esa norma le siguió la Ley de la

414 Rafael Velásquez, experto en descentralización fiscal y destacado funcionario público desde el inicio dl proceso, en Ventana Ciudadana 1, de La Razón del 10 de abril de 2004, p. 6C. 415 Ley 3058 del 17 de mayo de 2005, Art.57º (Distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera: a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente producción departamental fiscalizada. b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor. c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún departamento no productor, el Tesoro General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). d) El Poder Ejecutivo asignará el saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN, Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros. 416 Entrevista al Ministro de Hacienda Waldo Gutiérrez en Ventana Ciudadana 28, en La Razón del 9 de agosto de 2005, p. 3C. 417 Conversación personal con Rafael Velázquez. 418 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalización….art.cit., p. 19 419 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralización fiscal en Bolivia (documento no publicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29.

261

Renta Dignidad y el Decreto 29322 de octubre de 2007 que resta considerables montos de dinero de las prefecturas para entregarlos a los municipios.

En ese escenario, resulta claro que las autoridades municipales favorecen ampliamente el actual estado de las cosas. Por lo tanto, cualquier reforma estructural debería ser ampliamente socializada con las autoridades municipales que, por de pronto, respaldan el estatus quo.

262

420 Gonzalo Chávez en Ventana Ciudadana 31 de La Razón del 20 de septiembre de 2005. 421 Calificación de Franz Barrios Suvelza al momento fiscal actual, en comunicación personal de agosto 2009.

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En suma, desde una óptica complaciente se podría decir que la historia fiscal de la descentralización distingue tres periodos: el primero, el “periodo de la revolución fiscal”, que implicó una distribución fiscal más equitativa de los recursos nacionales a territorios que nunca antes habían contado con ellos; el segundo, “el periodo de lucha contra la pobreza”, que supuso una cualificación a esta repartición primigenia a partir de la entrega de recursos fiscales en base a criterios de priorización de la pobreza. Y, el tercero, el “periodo de aprovechamiento de la riqueza hidrocarburífera”, que tiene el mérito de seguir descentralizando la inversión pública a efectos de disminuir la pobreza y generar desarrollo económico. Sin embargo, desde una óptica menos complaciente, se podría considerar un primer periodo que estableció las bases para la consolidación de una “lógica estatista”, altamente dependiente de las transferencias fiscales “desde arriba”. Un segundo periodo de consolidación de un formato no sólo estatista/rentista, sino tendiente a premiar a los pobres, en lo que devino un modelo de incentivo a “competir por ser más pobres”. Un modelo de premio a la pobreza.420 Y, finalmente, un tercer periodo que podría ser calificado de “predatorio” y “arbitrario”.421 Predatorio, pues, los entes subnacionales luchan por “sus” recursos a expensas de un espíritu de bolivianidad, y arbitrario en tanto el gobierno central modifica las distribuciones de acuerdo a su criterio –así sea un criterio razonable y hasta ponderable- sin que medie una consulta política y, por ende, un acuerdo fiscal mínimo.

2.

Dar más a los más pobres: HIPC, fondos, Constitución y Estatutos y Plan “para Vivir Bien”…. ¿luchan contra la pobreza? Veamos qué comentan las autoridades municipales.

Tabla

70

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

82

90

81

75

87

12

7

13

15

4

3

4

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

86

83

76

40

89

90

10

11

7

20

25

9

7

3

3

10

2

15

1

3

0

1

20

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

84

1 total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

79

91

90

8

18

5

5

2

3

3

5

5

100%

100%

100%

100%

100%

100%

20

47

40

33

44

20

Gráfico 71 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza” De acuerdo

Poco de acuerdo

Nada de acuerdo

90

81 7 3 0

Alcaldes

87

75 13 4 1

Concejales

Tipo de autoridad

15 7 3 Urbanos

10 3 0 Rurales

Tipo de Municipio

Ns/Nr

263

Gráfico 72 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza”

De acuerdo

86

Poco de acuerdo

11 3

Sa

nt

264

r aC

40 25

20 21

z

ba

a aP

am

L

c Co

h

ab

90

89

76

7 10 0

0

uz

Nada de acuerdo

Ns/Nr

83

15 20

ija

r Ta

9 2

ro

u Or

0

91

79

18

8 3 0

í

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3

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0

90

5 5 0

ni

Be

5 5 0

o

nd

Pa

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Las respuestas acerca de si se debe “dar más recursos donde hay más pobreza” resultan ciertamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decanta por esa opción. Sólo un insignificante 4% está “nada de acuerdo”. Hay mayor predisposición rural hacia esta posibilidad (87% rural frente al 75% urbano), lo que no parece extraño si se toma en cuenta que es justamente en el área rural donde campea la mayor pobreza. Lo que, de todos modos, debe ser visto con precaución, teniendo en consideración que el ensanchamiento de la pobreza ha sido explosivo en las áreas urbanas al influjo del creciente desempleo, la informalidad, la migración proveniente del campo y la reducción del consumo. En las ciudades y poblaciones con más de dos mil habitantes se calculaba para el periodo 1998-2003 una caída en la pobreza de un total de 500 mil personas, mientras que en el área rural, si bien el aumento de la pobreza no fue tan vertiginoso, su intensidad y amplitud fue y es mayor que en las ciudades. En ese mismo periodo, la población rural en estado de pobreza aumentó en 300 mil personas. Asimismo, preservando el matiz, este desigual avance de la pobreza ha permitido, finalmente, que sean las ciudades las que concentran la mayor cantidad de pobres. Hoy, el ejército urbano de pobres ya es de 3 millones de personas, 200 mil más que las del área rural. En términos porcentuales, la pobreza alcanza al 53,5% de los hogares urbanos y el 82,1 de los hogares rurales. La gran diferencia, sin embargo, radica en que la intensidad de la pobreza extrema es mucho mayor en el campo. En las ciudades, la cuarta parte de la población pasa hambre al no tener lo suficiente como para procurase sus alimentos, mientras que en el área rural esa situación alcanza a más de la mitad de los pobladores. Por ello, resulta coincidente la orientación de las respuestas con lo que exhibe la realidad.

Todos los departamentos apoyan, igualmente, esta moción con un abrumador “de acuerdo” con la excepción de Tarija que exhibe solamente un 40% a favor. Y, es que en este departamento se comprende cualquier debate sobre las regalías como un intento por restarles recursos. A decir de Rubén Ardaya,422 “no hay que hacer ningún pacto fiscal, ya todo está establecido claramente en la Ley de Hidrocarburos. Se quiere llevar adelante ese famoso acuerdo con la intención de quitar los recursos que por derecho corresponden a la región”.423 Si bien puede parecer una opinión marginal, es absolutamente relevante en la medida que este departamento es, precisamente, el poseedor del 85,7% del total de reservas de gas que tiene el país. Sin embargo, esta opinión claramente mayoritaria no refleja lo que verdaderamente sucede. Comencemos recordando que el BM y el FMI pusieron como condición para condonar la deuda nacional boliviana la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza que tome en cuenta los criterios de la población boliviana. A ese efecto se llevó a cabo en 2000 el Diálogo Nacional que además de la Ley del Diálogo de 2001 logró hacer efectiva, ese mismo año, la presentación de la estrategia exigida. La misma preveía un crecimiento económico anual del 5% hasta 2015, la reducción de la pobreza hasta el 35% y de la extrema pobreza al 17%, incrementando la esperanza de vida de 63 a 69 años, la expectativa de vida de 67/1000 a 40/1000, hasta ese mismo año, entre otros indicadores que hacen evidente la ambiciosa agenda elaborada.424 No cabe duda que las expectativas eran muy altas y aún predominaba un enfoque municipalista ciertamente exacerbado –en realidad la Estrategia asume al municipio como el motor en esta cruzada contra la pobrezaque hacía a este nivel de gobierno responsable de objetivos integrales evidentemente más amplios que los que podía ofrecer el ámbito municipal por sí solo. De todos modos, el comienzo fue verdaderamente auspicioso. Recordemos que los recursos provenientes del alivio a la deuda externa estaban destinados a cubrir programas, proyectos y actividades de inversión pública en las jurisdicciones municipales. El 20% del total de recursos entregados a los municipios estaba destinado a posibilitar el mejoramiento de los servicios de educación, el 10% de los servicios de salud y el 70% serían y lo son aún, asignados a proyectos de infraestructura productiva y social. Sin embargo, a este primer torrente de recursos ya se descontó 27 millones de dólares destinados a cubrir ítems en salud y educación (8,5 y 18,5 millones de dólares respectivamente). Asimismo, se recortó, el 2003, cuatro millones por concepto del SUMI y aproximadamente el 1,5% a efectos de pago por comisiones bancarias, lo que derivó en que de los 107 y 78,6 millones de dólares a ser distribuidos por HIPC II en 2002 y 2003, sólo 56,2 y el 56,8 serían manejados efectivamente por los gobiernos municipales.425 Y, como ya se mencionó, a estos cortes se añadió la re-centralización de los recursos “más alla del HIPC”. 422 Reconocido experto en descentralización que trabajó de 2006 a 2008 en la prefectura de Tarija. 423 Rubén Ardaya en comunicación personal en junio de 2007. 424 Banco Mundial, Country Ownership of the Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, Banco Mundial, 2005 en http://lnweb90. worldbank.org/OED/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/5271CC9D262A632E85256E4C006CDFAC/$file/CDF_Bolivia_ WP.pdf, p. 8. 425 Rafael Velázquez, “La coparticipación tributaria y el HIPC II”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización….op.cit.,(Tomo I), p. 213.

265

Sin embargo, no quedó ahí el esfuerzo fiscal por lograr mayor combate contra la pobreza. También se estableció la denominada Política Nacional de Compensación (la PNC), cuyos objetivos fueron los siguientes:

� ��������� � ��� ���������� ����� ���������� ���� �� ��� �� ������� ���������� � ������� �� transferencias sistemáticas y/o condicionadas, cuyas fuentes se originan en las prefecturas, ministerios, entidades del gobierno nacional y la cooperación internacional. � �������� ���������� �� �� ���������� ��� ����� �������� �������� �� ��������� �� ��� ������� proyectos municipales, asegurando la sostenibilidad operativa de éstos y premiando, mediante asignaciones adicionales, aquellos proyectos mancomunados o cuyas características son fundamentales para la reducción de la pobreza. � �������� ���������� ������������� �������� �� �������������� ���� �� ��������� �� ���������� acordando con cada alcalde municipal un plan de ajuste institucional con metas concretas a alcanzar, cuyo logro determinará la habilitación de nuevos financiamientos concurrentes y compensatorios.426 Sin embargo, ya en 2004 las debilidades fueron pertinentemente señaladas: � ��� �� �������� ������������� �� �� ��������� ��� ���������� �� �������� ���� ��������� disciplinar las asignaciones a través de transferencias fiscales. Ha ocurrido todo lo contrario; este ministerio promueve intervenciones discrecionales con recursos internos, facilita el financiamiento desordenado de la cooperación internacional e incumple el mandato que tiene establecido por ley de cuantificar y valorar las asignaciones discrecionales por temor a las autoridades locales. � �� �� �������� �� �� ����� �������� �� �� ����������� �������������� ��� ����� ���� ������ en los diversos grupos consultivos la aplicación de una política de cofinanciamiento que corrija los problemas fiscales originados en el funcionamiento desordenado del sistema de relaciones fiscales. Curiosamente, las agencias más exigentes después aparecen como las principales opositoras, gestionando y presionando para que “su proyectito” no sea afectado por los descuentos. Esto demuestra que el solo hecho de transparentar transferencias puede desnudar ineficiencias siempre solapadas; de otra manera, ninguna agencia debería haberse preocupado tanto. � �� �� �������� �� �� �������������� �� �� ����������� ������������� � �� ������ ����� �� financiamiento FPS, fundamentalmente a través del Crédito Programático de Ajuste Estructural para la Descentralización (Programmatic Structural Adjustament Credit for Decentralization

266

426 J. A. Terán, “Lecciones….art.cit., p. 195.

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� ��������� � ��� ���������� ��� ������� �� �������� ��������� �������������� ������������� y ponderando más la cantidad de pobres residentes en cada municipio, como una aproximación destinada a compensar con base en las diferencias de bases imponibles.

- PSAC), financiado por el Banco Mundial y agencias de cooperación bilateral, el Programa de Desarrollo Local con Transparencia Fiscal del BID, el Programa de Agua a Pequeñas Comunidades Rurales (PROAGUAS) del BID, el Programa de Desarrollo Rural PDCR II del Banco Mundial y el Programa de Apoyo a la PNC de la KfW, cuya aprobación se produjo en diciembre pasado después de 3 años de negociación. � �� ����� ��� ������ ��� ������������� ���������� ����������� �� ���� ���������� ���������� su aprobación y postergando el financiamiento a través del FPS. Sin embargo, la operación más controvertida fue el PSAC, que fue negociado fundamentalmente para ajustar el ámbito fiscal de la descentralización y que al final los distintos gobiernos dispusieron sus recursos para financiar gastos del nivel nacional o duplicar estructuras burocráticas en favor de la repartición político partidaria de las instituciones. Lo curioso es que más evaluaciones o menos, ninguna agencia se ha pronunciado reclamando el financiamiento de la PNC como exigían en los grupos consultivos. Queda claro que las señales de disciplina en la asignación de transferencias les ha tocado a todos, y otra vez todos, o al menos la mayoría, quieren “sus proyectitos”; no es extraño, por tanto, que muchos de ellos estén detrás del actual ministro responsable del relacionamiento con la cooperación internacional para “repartir recursos” a los municipios más “revoltosos”. � �� �������� �� ������� �� ���������� ������ �������� � �� ����������� ����� ��� ��� importantes: i) se ignoró que la concentración de recursos en el FPS sería un alto atractivo para la captura política; eso ocurrió y se perdieron ya dos años de gestión; ii) se ignoró la baja capacidad de generación de preinversión en los municipios, la cartera del FPS tardó más de un año en constituirse; iii) no se distinguieron diferencias de exigencias según tamaño de proyectos, lo que originó retrasos y costos altos; iv) la agrupación simplificada de sectores con características diferentes no permite guiar la inversión local hacia metas sectoriales; v) existe el riesgo que inversiones deseables no sean ejecutadas al nivel local por presencia de externalidades, largos plazos de gestión y porque beneficios políticos, económicos y financieros se logren en el futuro lejano; los mecanismos de financiamiento no aseguran su ejecución.”427 No es, obviamente, la única fuente de información preocupada por el comportamiento, las más de las veces, unilateral de la Cooperación Internacional. Alguna investigación promovida por el mismo Banco Mundial se plegaba a este diagnóstico, declarando que los Fondos de Inversión si bien habían sido apoyados por las agencias de desarrollo, lo fueron en forma casi marginal, reservando la mayor porción a sus propios objetivos.428 Sin embargo, de acuerdo a otra fuente, “esta política ha sido incumplida de manera parcial, su principal problema ha sido la notable demora en la ejecución de proyectos, lo que dio lugar a que las Agencias de la Cooperación Internacional no vuelvan a comprometer más recursos. Por lo que el final del FPS y de la PNC misma parece estar dada por la ejecución final de los recursos sobrantes.”429 Lo que en buena cuenta visualizaría la pesadez de la propia burocracia boliviana como el factor de ineficiencia en 427 Ibid., pp.196-8. 428 Banco Mundial, op. cit., p. 10. 429 M. Zapata, Lineamientos…op.cit., p. 29

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los fondos. Aunque en su descargo cabe afirmar que la burocracia proviene nuevamente de las exigencias administrativas diferenciadas entre sí de los mismos donantes: “una cosa es con el BID, otra diferente con el BM y así con cada uno es además de diferente muy moroso. Por eso no se puede agilizar más los desembolsos…”.430 De ese modo, esta lentitud llevó al sistema municipal a reclamar una modificación estructural de los fondos:

Además de ello, es importante recordar que los fondos de inversión fueron creados para canalizar recursos de donación y créditos concesionales obtenidos de los organismos de cooperación a efectos de otorgar liquidez a la economía. Nacieron en 1986 con el Fondo Social de Emergencia, FSE; en 1989 se creó el Fondo de Inversión Social, FIS, que duró hasta 1999 y en 2000 se estableció el Fondo de Inversión Productiva y Social, FPS, que subsiste hasta la fecha. Sin embargo, a pesar de esta relativamente longeva tradición fiscal, carece actualmente de sentido mantener esa práctica: el país se presta dinero para transferirlo a unos municipios y prefecturas que, gracias al IDH, fundamentalmente, ya no lo necesitan como antes. Y, para empeorar la situación, lo hace a pérdida. “No tiene sentido que `el pobre´, que es el Tesoro General de la Nación, se preste plata para dárselo a los ricos, que son las prefecturas y los municipios”, sentenciaba un ex presidente del FNDR. Y, en ese sentido, de acuerdo a esta crítica, “El FPS debería desaparecer y toda la experiencia y tecnología en hacer proyectos que desarrolló podría pasar a las prefecturas”.432Vale decir, la misma dinámica autonómica de evidente presencia departamental rubrica la posibilidad de hacer un alto en el camino y repensar no sólo el rol de los fondos, sino su existencia. Por otra parte, conviene mencionar que la descentralización ofrecía, además, otro mecanismo de compensación fiscal. No propiamente municipal, sino departamental, pero de repercusión innegable en las jurisdicciones ediles: el Fondo de Compensación Departamental (FCD) que fue creado con la intención de paliar la desigual distribución de las regalías departamentales.

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430 Víctor Hugo Vacarreza, que fue Director de Inversión Pública del Ministerio de Hacienda por más de una década, en comunicación personal en octubre de 2008. 431 Mike Bennett, ex Presidente de la FAM, entrevistada citada. 432 Alfonso García Salaues en entrevista en Ventana Ciudadana 61 en La Razón del 14 de noviembre de 2006, p. 3C.

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“….la voz común del municipalismo pide la modificación o separación del Fondo de Producción Social (FPS) y la razón de ser es que desde el 2001, por muchas razones —como ser: la complicación de los procedimientos y porque los mismos municipios se sienten aislados de las oficinas del FPS — el proceso ha sufrido muchos percances. Y no hemos llegado al compromiso que había el 2001 de invertir los 100 millones de dólares hasta el 2002. El FPS está cumpliendo en algunos municipios, pero éstos siguen pensando que es un mecanismo no correcto o ágil y en carece mucho las obras. Por eso parte de la propuesta del Diálogo Productivo ha de ser la modificación del esquema y buscar la forma que esos fondos puedan ir directamente a los municipios utilizando mano de obra y materiales propios.”431

Se lo hizo haciendo mano de los recursos del Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD). El propósito, por ello, fue compensar a las regiones menos favorecidas hasta que alcancen el promedio nacional desde un punto de vista per cápita. Empero, se llegó a destinar y se lo hace aún sólo un 10% de los recursos del IEHD al FCD, lo que significó que la cantidad de recursos existentes no lograran compensar a los departamentos menos afortunados por la naturaleza. Por ejemplo “para el año 2006 estaba prevista una compensación de 20 millones de dólares de los 94 millones realmente requeridos para promover una adecuada compensación.” Vale decir, se compensaría en el mejor de los casos sólo un 22% del total necesitado. Para empeorar más la situación, el 2005, debido al incremento en los precios del petróleo y la enorme producción hidrocarburífera de los pozos ubicados en el Departamento de Tarija que dio lugar a extraordinarios ingresos por regalías departamentales, llegaron a incluirse en la compensación incluso Cochabamba y Santa Cruz. Y, es que el promedio de regalías per cápita subió de tal modo que regiones relativamente prósperas fueron beneficiadas diluyendo la posibilidad de mejorar la capacidad compensadora del Fondo. Téngase en cuenta que durante los dos primeros años del funcionamiento del FCD sólo se compensó a los departamentos de La Paz y Potosí, lográndose una compensación superior al 60%; luego se incluyó Chuquisaca y desde el año 2002 a Oruro. El año 2003 ya sólo se logró una compensación del 28% para finalmente arribar en 2005 al 22% señalado.433 La situación actualmente tampoco parece haber variado, en tanto la CPE actual, ya desde sus primeras versiones en borrador, no prioriza el tópico de la pobreza y desigualdad en el marco de las autonomías, mientras que los Estatutos Autonómicos, en el mejor de los casos, hacen referencia a la necesidad de mayor equidad pero sin definir la procedencia de los recursos que permitirían avanzar hacia esa mentada equidad.434 Aunque, cabe recordar, que la provocativa propuesta fiscal presentada por el Comité Cívico de Santa Cruz en 2005 –ajena a el contenido de su propio Estatuto- si estipulaba la creación de un Fondo de Compensación de la Autonomía Departamental, cuyo propósito era transferir recursos a los departamentos más pobres o, al menos, cubrir el 50% de las nuevas competencias a ser transferidas a los municipios.435 Empero, la principal crítica a este diseño no es sólo su carencia de datos fiables sobre pobreza y desigualdad a efectos de proceder a la compensación, sino su completo divorcio del costo de las competencias a ser asumidas y los montos que en función a ello deberían ser transferidos. Vale decir, primó la lógica de otorgar dinero para sólo posteriormente ver cómo se lo usa. No hubo verdaderamente, en su contenido, alguna técnica más estratégica para resolver las diferencias sociales.436 Y, no es que carezcamos de ellas. Un excelente estudio al respecto ofrece la posibilidad de contar con un “sistema de ecualización intermunicipal”. Este sistema tiene como propósito corregir los desequilibrios horizontales entre los municipios. Es decir, si en un municipio la capacidad recaudatoria –capacidad fiscal- es de de 10 y sus necesidades fiscales 433 434 435 436

M. Zapata, Lineamientos…op.cit., pp. 22-23. Drina Saric, Escenarios….op.cit., pp. 47-55 y 60. Mario Galindo, “Documentos de discusión…op.cit. Drina Saric, Transferencias fiscales y modelación de escenarios para autonomías, FAM-Ministerio de Participación Popular-AECI, La Paz, 2005.

269

No cabe duda de que semejante ejercicio evitaría la estéril pugna entre el gobierno central y los niveles subnacionales por la apropiación de los recursos. Los recursos irían de acuerdo a las necesidades y bajo el paraguas de los Objetivos del Milenio o de metas establecidas de antemano entre los diversos niveles central, departamental y municipal. A eso denominaremos “pacto fiscal”. Hoy por hoy como inteligentemente recordaba el economista Ernesto Pérez, los diálogos entre el presidente Evo Morales y los prefectos, por ejemplo, no están orientados a discutir cómo se deberían usar los recursos masivos del IDH para apuntar a conseguir el cumplimiento de los Objetivos del Milenio hasta el 2015.438 No. Son diálogos donde los prefectos exigen “su” dinero –ánimo “predatorio” de acuerdo a Barrios Suvelza- y el gobierno central prefiere usarlo de acuerdo a sus propios criterios –ánimo “arbitrario”, siguiendo al autor- en una lógica poco o nada condescendiente con la necesidad de apuntalar al cumplimiento de objetivos nacionales. Siempre se puede argüir la preservación de los recursos para lograr los objetivos departamentales o municipales, algo sin dudas cierto, pero seguramente a expensas de lo nacional. Situación, como se ve, que hizo de la redacción de la EBRP una retórica ciertamente altisonante, poco afín a las reales capacidades y a las verdaderas intenciones políticas. Hoy, el Plan General de Desarrollo del Gobierno denominado “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien” aprobado por Decreto Supremo 29272 el 12 de septiembre de 2007, tampoco evita el regodeo discursivo con cifras ciertamente ambiciosas. La principal, sin dudas, es pasar del 35% de pobreza extrema al 24% en 2015, 10 puntos de diferencia.439 En este empeño, el papel de los municipios queda mermado, aunque se

270

437 J. A. Terán, Estudio de diseño del sistema de ecualización intermunicipal, Ministerio de Participación Popular/BID, La Paz, 2005 438 Ernesto Pérez Rada en conversación personal. 439 República de Bolivia, op.cit.

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–costo de educación, luz, agua, etc- son de 18, entonces su brecha fiscal es de 8. Mientras otro municipio con la misma capacidad fiscal, pero cuyas necesidades son de 35, tiene una mayor brecha fiscal que llega a ser de 25. ¿Qué municipio debería recibir más? Precisamente el ejercicio de ecualización posibilita contestar a esa pregunta bajo la premisa de entregar recursos fiscales no en forma igualitaria, sino diferenciada – más a los que más necesitan- a efectos crear un nivel estándar mínimo de servicios públicos entre gobiernos subnacionales. De ese modo, el mencionado estudio realizó un costeo aproximado de los servicios en los municipios, ofreciendo escenarios de transferencias fiscales de acuerdo a la carencia de esos servicios y la posibilidad efectiva de los municipios de pagarlos. Los servicios consignados en el trabajo, que obviamente no son limitativos, fueron educación, agua, cobertura de partos, atención prenatal, EDAs e IRAs. Se planteó tres escenarios: un básico, otro mínimo y el óptimo. En el primero se destinaría 100 millones de dólares por año entre el Gobierno Nacional y la Cooperación internacional sobre la base, fundamentalmente, de los recursos del IDH. En el segundo, sucede lo propio, pero el monto es de 70 millones. Finalmente, en el escenario óptimo los recursos ascienden a 180 millones de dólares por año.437

pretende trabajar en forma directa con los 80 municipios más pobres del país, privilegiando las transferencias fiscales hacia ellos. Esta razonable propuesta, empero, carece de mecanismos claros de efectivización: ¿será a través de los fondos de inversión? ¿Se creará una nueva fórmula de distribución fiscal? ¿Qué rol tendrán las prefecturas? ¿Qué pasará con el municipio que quedó en el puesto 81? ¿No recibe nada al igual que el 82, 94 o 105? Vale decir, la buena intención del Plan no se condice con instrumentos operativos no sólo específicos (que sí los hay en cierto modo, como lo explicado de trabajar con 80 municipios), sino adecuados, entendiendo por adecuados aquellos mecanismos que persigan metas de corrección de los desequilibrios horizontales entre municipios independientemente de su posición en el ranking de pobreza. ¿Significa esta reflexión que las autoridades municipales muestran más deseo discursivo –siempre es difícil decir “no” a cualquier esfuerzo por “ayudar” a los más pobres– que voluntad práctica? Sería injusto negar el enorme bastión de respaldo que podría tener una medida fiscal sólida de “ecualización fiscal”. El apoyo político si existe y eso es innegablemente positivo. Sin embargo, podría quedar en nada de no mediar una propuesta al respecto. De todos modos, si se ha producido una apertura fiscal hacia los municipios para utilizar los recursos con una orientación verdaderamente estratégica que permite pensar “en salir de la pobreza” desde el ámbito municipal. El Decreto 28421 de 2005, que versa sobre la distribución de los recursos del IDH, facilita el uso de los recursos fiscales en “desarrollo económico local”. Algo que había sido tradicionalmente dificultoso por restricciones legales de todo tipo –en particular la penalización por la Ley SAFCO al uso de recursos fiscales en iniciativas privadas–440 encontraba en la masiva afluencia de recursos del IDH la posibilidad real de apoyar al desarrollo económico. Este Decreto fue corroborado con la promulgación del DS 29565 del 14 de mayo de 2008, posibilitando la puesta en marcha de las siguientes tareas. � ���������� ������� � ������������� � ������ �� ��������� �� ���������� ������������ investigación de mercados, gestión de la calidad, fortalecimiento de organizaciones productivas y elaboración de planes de negocios y marketing. � ������ �� ������� ����������� � ������ ��� ����� � �� ������ ������� � ������� �������� para la conformación de fondos de garantía, capital semilla, capital de riesgo, subsidios a los costos de transacción y seguros u otros mecanismos de financiamiento públicoprivado. � ��������� �� ���������� � ������ �� ��������������� �� ������� �� ������� ������� artesanales, maquicentros, centros de promoción turística, centros feriales, centros de capacitación para la producción, centros de investigación y desarrollo, incubadoras de empresas y zonas y parques industriales.

440 Y la falta de normas como por ejemplo la reclamada Ley de Garantías Reales Muebles que permitía tener en el municipio a un actor capaz de garantizar los créditos privados; cf. Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación….op.cit., p.113.

271

� ��������� ��� ������� � ������ �� �� ������������� ��������� �� ��������� ���������� �� generación de empleo temporal y permanente y creación de bancos de empleo además de programas de capacitación en oportunidades en el mercado laboral.

“Cuando se habla de inversión productiva, los alcaldes están acostumbrados a infraestructura: caminos y riego. Lo que no saben hacer, y les cuesta entender, es que no se animan a apoyos directos a los productores”.442 Sin embargo, “Es necesario reiterar que los gobiernos municipales pueden crear fideicomisos para comenzar la actividad productiva, gestionar cofinanciamiento con el gobierno nacional para generar capital de riesgo, abaratar las tasas en la banca, conseguir alargar los plazos. Muchos alcaldes se preguntan si pueden hacer todo esto. Pues bien, es el mismo decreto de distribución de Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH, el que ya les permite acometer este tipo de inversiones productivas. No por nada, expresamente el mencionado decreto, señala que una de las prioridades del IDH es la inversión productiva y en la generación del empleo local”.443 En suma, al parecer, la percepción de las autoridades municipales de que se puede mejorar la distribución con un énfasis de equidad y, por ende, desarrollo, seguramente, tiene algo de esto. Finalmente, es preciso anotar que en gran medida el armazón de los decretos mencionados tiene en el Diálogo Bolivia Productiva de 2004 su principal catapulta. En aquella ocasión 60 mil productores además de 317 alcaldes definieron un nuevo horizonte municipal basado en 441 FAM/GESPRO, Movilizando la inversión municipal, Boletín de Información del Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Municipal, No. 1, La Paz, octubre de 2007. 442 J.A. Terán, Director del GESPRO en Ventana Ciudadana 84 de La Razón del 16 de octubre de 2007. 443 Ibid.

272

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Afortunadamente, esta serie de postulados no han quedado como letra muerta. La FAM ha logrado desde 2007, con el apoyo de la cooperación alemana, GTZ, poner en práctica un proyecto denominado Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Municipal (GESPRO). Gracias a este apoyo los gobiernos municipales están ejecutando al presente 300 proyectos de inversión, en su mayoría, orientados a la producción económica con un monto de ejecución de 34,7 millones de dólares en 2007. 85 municipios “piloto” del proyecto han comprendido la importancia de destinar recursos fiscales a la lucha no sólo contra la pobreza, sino por un desarrollo económico sostenible llegando a crear un Fondo Rotatorio con un aporte de contraparte municipal cercano a los 10 millones de dólares.441 Este Fondo se sostiene con recursos municipales que van rotando entre los productores. Aún cuesta hacer comprender a los alcaldes que están autorizados a hacer este tipo de uso fiscal.

la posibilidad de apuntar hacia un desarrollo local de la mano de los municipios. El proceso fue tan amplio e incluyente que aunque las estrategias productivas locales no llegaron a ser implementadas, lo cierto es que dejaron una huella seguramente decisiva en el ámbito local. Y quizás en esta posibilidad resida el optimismo de los alcaldes y concejales que saben que pueden hacer uso fiscal en estos rubros.

3.

La centralización de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratégico y el riesgo de un centro “invasivo” Veamos la percepción de las autoridades.

Tabla

71

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central” Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

25

20

26

9

36

18

19

18

16

55

61

54

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

6

45

39

15

43

18

30

9

19

21

10

26

15

19

25

3

9

15

72

45

73

45

32

50

38

58

67

80

85

2

4

0

2

20

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

84

20

47

40

33

44

20

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

2

273

Gráfico 73 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central” 72 61

54 45

Poco de acuerdo

36 26

20 19

18

Nada de acuerdo

9

4

2

0

Ns/Nr

19

16

Alcaldes

Concejales

0

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Tipo de autoridad

Esta pregunta es verdaderamente importante. Hoy, el mayor protagonismo del gobierno central es una certeza incuestionable que merece ser auscultada desde la óptica fiscal municipal. ¿Cómo se traduce esa mayor capacidad de intervención del nivel central en los asuntos fiscales y en qué medida las autoridades municipales se adscriben (o no) a esas acciones? La respuesta es contundente: tres de cada cuatro alcaldes o concejales están “poco” o “nada de acuerdo” con la opción referida a que “los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el gobierno central. Gráfico 74 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central”

De acuerdo

67 45

Poco de acuerdo

0

z

274

Sa

n

C ta

43

38

32 20

15 15

10

ru

Ns/Nr

39

21 6

58

50

45

26

Nada de acuerdo

85

80

73

18

2

0

az

ba

P La

m ba

ha

c Co

30

25

19 0

a

rij

Ta

0

o

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3

sí

to

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15

9 9

2

0

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0

0

o

nd

Pa

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De acuerdo

En Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija –departamentos autonómicos- los porcentajes fluctúan entre 0% en Pando y 15% en Tarija. La situación varía en los departamentos no autonómicos que se inclinan más por esta opción que sus pares autonómicos, aunque en ningún caso superando siquiera el 50%. La Paz (45%), Cochabamba (39%), Oruro (43%), Chuquisaca (30%) y Potosí (18%), muestran porcentajes más altos en la opción “de acuerdo”. El caso de Potosí (58% en la opción “nada de acuerdo”) es llamativo y quizás pueda ser explicado por la masiva afluencia de regalías en este departamento, por concepto de la minería. El año pasado, este departamento captó el 68,44 por ciento del total del impuesto complementario y la regalía minera por un monto superior a 64,44 millones de dólares. Asimismo, para proyectos de inversion en 2007 un 42% provino de las regalías mineras frente a un 43% del IDH.444 Los demás departamentos se inclinan por una mayor intervención estatal. La explicación parece más sencilla en este caso al verificarse las particularidades de esta región del país frente a sus contrapartes autonómicas. Ya veíamos en el capítulo sobre la pobreza y la desigualdad, que la pobreza en la región no autónoma alcanza al 65% de la población frente a la pobreza en la región autónoma que tiene un techo de 45% y la desigualdad medida por el índice Gini es de 0,6 y 0,54 respectivamente. La región no autónoma se encuentra, por ello, más propensa a demandar mayor intervención estatal a efectos de reducir esas brechas. Sin embargo, posiblemente la explicación aún sea más sencilla. Quizás pase menos por un posible análisis comparativo exhaustivo que habrían realizado las autoridades municipales de la región no autónoma frente a sus pares aventajados, que por simple afinidad electoral. Recordemos que, por ejemplo, en el Referéndum Aprobatorio de la CPE de 2009, las regiones autónomas dijeron NO en un promedio superior al 60%, mientras sus pares occidentales dijeron SI con promedios que fluctuaron entre el 51% en Chuquisaca y el 80% en Potosí. Vale decir, la mera posibilidad de interactuar con mayor fluidez con el gobierno de Evo Morales –el “gobierno central” personificado en él- más la posibilidad de favorecer un mayor intervencionismo del nivel central. Hay pues una lógica partidaria-sindical-étnica que está por encima, o al menos es paritaria a las lealtades regionales y municipales. Ello termina de corroborarse al observar la notable diferencia entre autoridades municipales (9%) y aquellas rurales (36%) respecto a la opción “de acuerdo con que los recursos sean transferidos al gobierno central”, en la que 1 de cada 10 alcaldes y concejales urbanos apoya esa moción frente a poco más de uno de cada tres rurales. No es de extrañarse, si se considera que es la población rural la que apoya al presidente en casi su totalidad (con porcentajes que alcanzaron el 100% de votación en algunos municipios, frente a la derrota en seis de las nueve ciudades capitales). Por ende, esta condición política de partida facilita la posibilidad de realizar modificaciones fiscales “desde arriba”. Hay una venia social inobjetable que puede llegar a favorecer, con la “ayuda” del gobierno central, una distribución más equitativa –algo que verdaderamente se requiere- con el riesgo inmanente de tender a la “arbitrariedad” comentada anteriormente.

444 Drina Saric, en F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentración….op.cit. p. 643.

275

“…la distribución de recursos del IDH establecida en el DS 2841 no se encuentra enmarcada en los lineamientos estratégicos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que es necesario establecer una nueva distribución de los recursos estatales que permita a los actores locales una mayor participación en el desarrollo económico, en Consejo de Ministros decreta….”447 El Decreto exhibe un generoso espíritu municipalista,448 volcado al desarrollo económico y a unas supuestas líneas estratégicas, a expensas de las prefecturas en tanto éstas pasan a recibir sólo el 24,39% de los recursos (un 57% menos), frente a un incremento municipal que termina concentrando el 66,99% (94,6% de aumento) y el mismo 8,6% universitario. A ello se agrega un aporte del 30% a la Renta Dignidad, lo que significó una nueva reducción a los departamentos, acompañada por un incremento fiscal a los municipios. Para ponerlo en números –todo en bolivianos- las prefecturas tenían 1.974,1 millones antes del mencionado Decreto, 792 millones después de promulgado el mismo y 554 millones una vez puesta en funcionamiento la Renta Dignidad. Total: casi 1.300 millones reducidos o un 70%. Sin embargo, gracias a la subida en los precios internacionales, finalmente, recibieron 804,9 millones.

276

445 Ramiro Cavero y Marco Zapata, ob.cit., p. 38. 446 Mauricio Lea Plaza, “La centralización fiscal en contraruta”, en Ventana Ciudadana 31 en La Razón del 20 de septiembre de 2005, p. 5C. 447 DS 29322, en Considerandos. 448 Generoso espíritu que no tiene que ver necesariamente con la vocación municipalista del Presidente sino con la necesidad de de quebrar el “empate catastrófico” con los prefectos opositores a partir de una alianza oportunista en términos fiscales con los municipios (observación de Rafael López en comunicación personal de abril de 2010).

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Y, es que la crítica de la oposición hacia el gobierno nacional actual atenta al proceso autonómico con modificaciones inconsultas. Ya vimos que este no es un rasgo nuevo. El gobierno de Sánchez de Lozada ya lo hizo con el denominado HIPC II y, aunque, de forma menos evidente diversos gobiernos lo han venido haciendo con los denominados “valores fiscales”. Se da lugar a ello cuando el TGN decide pagar una deuda por servicios a un proveedor o decide poner la contraparte para un proyecto de inversión en valores fiscales, entonces, cada vez que el TGN realiza una operación similar, lo hace financiando, implícitamente, el 20% de dicha operación con recursos municipales y un 5% de recursos universitarios que ya no llegan, y no han llegado, a ser coparticipados.445 Además, se dispuso que, el SUMI se financie con el 10% de la coparticipación, lo que alcanza a 19,8 millones de dólares al año; el Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6% de la coparticipación, lo que suma 13 millones de dólares anuales; la nueva Ley del Deporte con el 3% de la coparticipación, lo que implica al menos 11,9 millones de dólares. Sólo por estos tres conceptos se comprometió, y se lo hace aún, casi el 20% de la coparticipación tributaria y el 3% de los ingresos municipales propios.446 Sin embargo, estos antecedentes quedan notoriamente opacados por la actual incidencia del gobierno central en torno a los recursos fiscales subnacionales que, de todos modos, terminaron por beneficiar a los municipios. Por de pronto, cabe recordar el DS 28421 promulgado en el Gobierno de Eduardo Rodríguez Veltze en octubre de 2005. El mismo estableció una repartición de los recursos del IDH en un 56,9% a las prefecturas, 34,5 a los municipios y un 8,6 a las universidades. Ya el Gobierno de Evo Morales decidió modificar ello precisando que

Mientras los municipios contaban con 1.576 millones antes del Decreto, 2.533,7 una vez promulgado y 1.880 tras la aprobación de la mencionada Renta. Sin embargo, gracias a la subida en los precios internacionales recibieron finalmente 2.729 millones de bolivianos. Total: 2. 729 millones de bolivianos. Lo que deja un saldo de tres veces más (y más) los recursos por concepto de IDH, superior al total de las nueve prefecturas. En otras palabras, un proceso de “hipermunicipalización” aún más vehemente que la exhibida en los albores de la LPP allá por 1994. Sin embargo, y haciendo un matiz al análisis previo, posiblemente gran parte del apoyo de las autoridades municipales a la posibilidad de que el Gobierno central maneje más recursos fiscales o disponga de ellos para su uso en el territorio nacional, tiene que ver con el grado de asimetría que primaba antes del mencionado DS 29322 y de la Renta Dignidad. En aquel escenario las prefecturas debían recibir, el 2007, 1.974 millones de bolivianos además de 2.227 millones por concepto de regalías que, posteriormente, con los incrementos por concepto de precios, alcanzaría los 3.039 millones de bolivianos. Lo que sumaba aproximadamente un total de 4.200 millones de bolivianos (aproximadamente cinco mil millones si tomamos en cuenta la subida de precios), frente a los 1.576 millones destinados a los municipios. En este previo escenario, por lo tanto, las prefecturas superaban a los municipios en casi el triple o más (en caso de adicionar los recursos por concepto de precios en alza). Por lo que lo ejecutado por el Gobierno Central sólo habría logrado equilibrar la balanza desde un escenario “hiperprefecturalista” a otro de casi empate. No parece muy correcta esta interpretación si consideramos que del monto total de regalías de 2.227,8 millones, el 61% corresponde sólo a un departamento: Tarija. Lo que lleva a pensar que las prefecturas han sido perjudicadas por un municipalismo notoriamente robustecido, como veremos más adelante en la comparación entre prefecturas y municipios. Sin embargo, el Gobierno Central alegó la necesidad de esta medida para aminorar el exceso departamentalista de la Ley de Hidrocarburos y, sobre todo, su evidente inequidad redistributiva. Cabe recordar que tanto la mencionada ley como el DS 28421 de octubre de 2005 fueron, prácticamente, “arrancados” al gobierno central por los departamentos. Se pudo comprobar a lo largo de la historia de la democracia pactada que a mayor fuerza de una coalición de gobierno/congresal como la de Víctor Paz Estenssoro y/o Gonzalo Sánchez de Lozada, menor la posibilidad de que las políticas públicas/leyes se fragmenten regionalmente. Mientras, a la inversa, a mayor debilidad de las mentadas coaliciones, mayor “departamentalización” de las leyes, desde aquellas simbólicas –declaratoria del Carnaval de Oruro como Patrimonio de la Humanidad”- hasta otras fiscales, capaces de proporcionar más recursos a los departamentos. Resulta evidente que los gobiernos de Mesa y Rodríguez estuvieron acosados por sus respectivos parlamentos, debiendo ceder a la gigantesca presión departamental.449 Fueron, en buena cuenta, “perdedores” frente a los departamentos:

449 Al respecto, Diego Ayo, Los conflictos…op.cit.

277

Y, es, precisamente, esta situación de debilidad crónica frente al “poder departamental” la que el gobierno de Evo Morales quiso “combatir”. Más aun sintiéndose merecedor de los ya 680 millones de dólares recaudados en 2006. Por ello, el afán de restar “protagonismo fiscal” a las prefecturas a tiempo de ganar aliados estratégicos: los municipios. Un recorte de la naturaleza exhibida sólo hubiese sido posible, y lo fue, generando simultáneamente stakeholders del peso (y ambición) de los municipios. En todo caso, se debe tener presente que esta victoria departamental no fue equitativa para todos los departamentos. Téngase como ejemplo que el departamento de La Paz recibe 15,8 dólares per cápita, frente a Tarija y Pando que reciben 246 y 407 respectivamente. Y, el Fondo de Compensación creado en el mismo DS 28421 –destinado a compensar a La Paz, Santa Cruz y Cochabamba- “no ha funcionado apropiadamente, porque no ha contado con fondos suficientes para compensar a los departamentos “no productores”.451 La Paz y Santa Cruz con más de dos millones de habitantes reciben (cada uno) sólo el doble que departamentos como Oruro, Beni o Pando con menos de 500 mil y, en el último caso con aproximadamente 70 mil.452 Por eso, aunque en aras de lo social se corra el riesgo de convertir las políticas pro pobre en “asistencialismo masificado”,453 lo cierto es que la Renta Dignidad reduce las brutales brechas generadas con la normatividad vigente. Veamos: 676 mil personas recibirán la Renta Dignidad. Casi la mitad (320.815) habita tan sólo en tres departamentos: La Paz, Oruro y Potosí. Todo lo contrario ocurre, por ejemplo, en Pando donde ninguno de sus 15 municipios tiene una concentración de adultos que rebase la media nacional. Sólo el 4% de su población posee más de 60 años. Índices parecidos registran Santa Cruz (4,9%) y Beni (5%). “Eso quiere decir que los municipios y prefecturas de tierras bajas aportarán no sólo para los adultos mayores que viven dentro de sus límites, sino para los del resto del país, principalmente para la región más ´vieja` de occidente.”454 Ello debido a que la cuota de cada municipio y prefectura para financiar la Renta Dignidad se hace sobre el 30% de sus recursos de IDH y no en función del número de habitantes mayores de 60 años. Lo que genera alguna paridad “mientras cada paceño da 35 bolivianos al mes para la Renta, en Pando la cuota es de 1.270 bolivianos per cápita”.455

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450 Mauricio Medinacelli, Impuesto directo a los hidrocarburos. Origen, destino y usos, IDEA (International Institut for Democracy and Electoral Assistance, La Paz, 2007. 451 Banco Mundial, p. 54. 452 Datos obtenidos de la FAM, Boletín Informativo No. 6, SIAM, La Paz, julio de 2008, p. 3. 453 Franz Barrios Suvelza en comunicación personal del 2 de agosto de 2009. 454 FAM, Boletín Informativo No.3, SIAM, La Paz, p.2. 455 Ibid.

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“Una de las caracteristicas mas importantes del IDH es que casi el 69% del mismo se coparticipa entre las prefecturas, municipios y universidades y un fondo indígena. Por ello, el TGN si bien presenta un incremento interesante en los recursos del sector de hidrocarburos, no es receptor en gran escala de los mismos, de hecho, si se hubiese mantenido la Regalia Nacional Complementaria y la Participación Nacional, posiblemente los ingresos habrian sido muy parecidos a los que actualmente se observan.”450

¿Hay más motivos para pensar en que una centralización de los recursos sería útil? Volvemos al cuadro de respuestas, donde estas si bien no son mayoritarias a favor de la opción “de acuerdo”, dejan sobre el tapete la interrogante de si “algún rol debe jugar” el gobierno central en un ámbito de impulso a la descentralización. Tengamos en cuenta que las presiones departamentales estuvieron siempre presentes. El 2005 el Comité Cívico de Santa Cruz lanzó una provocativa propuesta para poner en funcionamiento las autonomías con su respectivo respaldo fiscal.456 Esta propuesta proponía retener en el departamento un 66,67% de 10 impuestos nacionales o la denominada retención de los “2/3” a diferencia de su histórica retención de aproximadamente 1/3 de los ocho impuestos tradicionales nacionales. Téngase en cuenta que de haberse aplicado esta retención en forma generalizada a los nueve departamentos del país, el TGN se hubiera visto privado de 515.292 millones de dólares, es decir, aproximadamente, cinco puntos de déficit fiscal adicional.457

Vale decir, además de ser una propuesta que no especificaba las razones de un porcentaje fijo como el de 2/3 (¿por qué no ¾ o 7/8?), lo decisivo fue que tampoco tomó en cuenta el abultamiento del déficit fiscal que vendría aparejado a su diseño.458 Haciendo más evidente el riesgo. Es imprescindible señalar que tampoco se puede descentralizar “a mansalva” sin tomar en cuenta que casi el 90% de los gastos del gobierno central es inflexible –sueldos de la policía, fuerzas armadas, maestros además de pagos de deuda, etc-,459 en cuyo caso un uso excesivo de estos recursos en los niveles subnacionales podría ser riesgoso para la estabilidad macroeconómica. Por ejemplo, en el caso de la deuda, ésta ha rondado de 2001 a 2006 entre cuatro y cinco mil millones de dólares que representan casi la mitad del PIB nacional. Por lo que cualquier intento departamental de exigir mayor descentralización fiscal, al margen de esta consideración, no parece sensato, menos aún cuando “es imposible saber a ciencia cierta a dónde ha ido esa plata, y no puede haber una región que diga que no se ha beneficiado y por tanto no tiene porqué pagar”.460 Similar reflexión fue aplicada a los mismos municipios en la coyuntura de confrontación con el Gobierno Central, exigiendo la coparticipación del IDH. Marcos Zapata, reconocido experto en asuntos fiscales, afirmaba que “entre dar más a los municipios y cuidar el déficit fiscal no hay duda: primero está la necesidad de preservar el patrimonio macroeconómico”.461 Asimismo, el imperativo de proceder a un mayor control de los recursos fiscales tiene razón de ser al observarse la fragilidad en la capacidad fiscal de las prefecturas. Sólo tres prefecturas al 456 Texto de Mario Galindo, “Documentos de discusión…art.cit. 457 Una explicación exhaustiva se encuentra en el excelente trabajo de Drina Saric, Transferencias….op.cit. 458 Drina Saric, ibid, p. 42ss y Franz Barrios Suvelza, Propuesta autonómica de Santa Cruz. Balance de fortalezas y debilidades, ILDIS, La Paz, 2005., pp. 211-3. 459 Patricia Alborta, Marcelo Montalvo y Marco Zapata, Bolivia: régimen de transferencias intergubernamentales para las autonomías regionales, UCAC-USAID, La Paz, 2005; y Moisés Mercado, “Autonomías: la suficiencia fiscal como condición previa”, en Ventana Ciudadana 18 en La Razón del 18 de febrero de 2005, p. 2C. 460 Declaraciones del economista, ex presidente del Banco Central Armando Méndez en Ventana Ciudadana 19 en La Razón del 4 de marzo de 2005. 461 Marco Zapata en Ventana Ciudadana 31 en La Razón del 20 de septiembre de 2005, p. 3C.

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Sin embargo, estos argumentos, que tienden a explicar la necesidad de una mayor intervención del gobierno central en particulares ocasiones, posiblemente no disminuyan el temor justificado a la interferencia menos racional y planificada que posiblemente tenga lugar en el presente. Veamos algunos aspectos que dan luces al respecto. En primer lugar, la política hidrocarburífera adoptada por el Gobierno Nacional, desde un principio, desistió de mantener la coparticipación histórica con los departamentos, municipios y universidades, lo que constituyó un hito fundamental en la historia inmediata del país: la denominada “nacionalización” de los hidrocarburos a partir de la promulgación del Decreto “Héroes del Chaco” 28701 de mayo de 2006. Los nuevos recursos sólo beneficiaron al Gobierno Central.463 En segundo lugar, las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 han sido promulgadas por “fuerza de ley”, lo que significa que el presupuesto ha estado 60 días en el Congreso, después de los cuales, de no mediar consenso alguno, el proyecto de ley adquiere rango de ley en forma automática.464 De esa manera, se ha evitado cumplir el Artículo 151 de la CPE anterior que establecía la necesidad de presentar informes de ejecución presupuestaria (finalmente no se presentaron). Conviene recordar que en gestiones previas sólo en una ocasión desde 1985 se consolidó un presupuesto al margen de la venia congresal. En tercer lugar, Bolivia ha vivido un periodo de verdadera bonanza económica que contrasta con un manejo fiscal posiblemente poco prudente. Veamos algunos indicadores. Para comenzar conviene comprender a que se hace referencia con el término “bonanza”. Los datos ayudan a clarificar la inquietud: en tres años de Gobierno de 2006 a 2008 se programó en los PGNs el monto aproximado de 30 mil millones de bolivianos, mientras que en años anteriores, de 1996 a 2005, los PGNs sumaron un total de poco más de 37 mil millones de bolivianos. Es decir, en tres años se contó con casi igual cantidad de recursos que en la década anterior. Lo que supuso un incremento en los ingresos del gobierno nacional de 206%, pasando de poco más de 22 mil millones en 2005 a poco más de 70 mil millones en 2008. Sin embargo, 462 Sergio Villarroel, Balanzas fiscales interdepartamentales y costeo en la administracion publica, UCAC, La Paz, 2005. 463 Cf. M. Medinacelli, ob.cit., p. 37. Tampoco es de desconocer que el Gobierno Central ha fijado que los recursos fiscales subnacionales sean entregados por YPFB con tres meses de demora; lo que a la luz del estado crítico en el que se encuentra esta institución podría ser perjudicial para las prefecturas y municipios. Lo que implica una muestra de centralización posiblemente ineficiente. 464 CPE 1967, Art.147.

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2005 estaban en condiciones de cubrir sus gastos de funcionamiento –Santa Cruz, Cochabamba y La Paz– mientras que otras seis permanecian deficitarias y, por ello mismo, no autosostenibles, debiendo acudir a recursos del TGN.462 Lo que prueba que un exacerbamiento “hacia abajo” en la descentralización fiscal, terminaría por hacer tambalear al TGN. En el caso descrito es evidente, por el contrario, que lo que se requiere es una sólida intervención del Gobierno Central, que sea capaz de delinear un específico mecanismo de compensación departamental. Situación que prefigura la necesidad de “recentralizar”, en cierta manera, los recursos fiscales.

a pesar de esta situación privilegiada, el gobierno nacional contrajo en sus primeros 41 meses de gestión cuatro mil millones de deuda interna. A pesar de que los organismos internacionales condonaron cerca a dos mil millones de deuda externa durante el periodo actual (en base a gestiones iniciadas en gestiones previas), dejando sólo dos mil millones de deuda de los más de cuatro mil millones que se adeudaba. Lo cierto es que hoy la deuda interna es de más de seis mil millones, habiendo partido de un monto cercano a los dos mil millones a principios de 2006, representando un crecimiento porcentual de 200 en una época de ingresos positivos. Situación que se agrava si tenemos en cuenta que el servicio de deuda de 1.300 millones de bolivianos en 2005 subió a 3.178 millones de bolivianos (de casi 200 millones de dólares a 450 millones de dólares). Es decir, que por servicio de deuda se paga anualmente, aproximadamente, lo mismo que recibieron todos los municipios por concepto de coparticipación tributaria: 504 millones de dólares, que de todos modos fue un año excepcional en un promedio de 2000 a 2003 de menos de 200 millones de dólares por año; de 2004 a 2006 entre 200 y 300 millones; y 2007 de 359 millones de dólares.465 Por ende, es un monto gigantesco que supone que “lo que se da con una mano se quita con la otra”. Asimismo, a causa de las sucesivas nacionalizaciones en el sector público, el gasto corriente se incrementó en similar periodo en, aproximadamente, un 300% mientras la partida de “bienes y servicios” subió en casi 600%. En cuarto lugar, el Gobierno Central promueve una distribución poco o nada estratégica, haciendo uso de los denominado “cheques venezolanos” a partir de la promulgación del DS 29079 de marzo de 2007. Téngase en cuenta que no son recursos que sirven de incentivo para acelerar la inversión municipal o para definir una orientación específica de la misma, solventada en el Plan General Bolivia Digna. No, y la muestra es que estos recursos, que hasta mediados de 2009 se acercaban a los 200 millones de dólares de deuda (pues no son donaciones), han sido destinados en un 22% a campos deportivos y en un 36% a escuelas, lo que suma un 60% destinado a infraestructura.466 ¿Qué significa? Me permito citar una extensa, pero oportuna opinión de quien fuera Viceministro de Descentralización en 2005: “El proceso fue acompañado por una serie de normas, reglamentos y procedimientos que establecieron un campo de acción para la gestión pública municipal, limitando la discrecionalidad del poder político en cuanto al manejo de los recursos públicos. Aunque imperfecto y en desarrollo, el proceso avanzó y dejó aprendizajes. Uno de ellos tiene que ver con la necesidad de compatibilizar continuamente las responsabilidades con los recursos. Si descentralización es sinónimo de traslado de poder y éste se expresa —en parte— en competencias, entonces es posible afirmar que cuando se transfiere sólo responsabilidades sin una relación adecuada con los recursos, tenemos una descentralización 465 FAM/Servicio de Información y Análisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p 5. 466 Ventana Ciudadana 81 de La Razón del 4 de septiembre de 2007, p. 5C.

281

Parece ser pues, en términos del experto, una “descentralización distorsionada” la que se propicia con estos recursos de cooperación internacional. En quinto lugar, la poca estabilidad fiscal mostrada en el caso de la Renta Dignidad se replica periódicamente en otros ámbitos, impidiendo que genere un mínimo estable de seguridad en las gestiones subnacionales para proceder a planificar y poner en marcha sus programaciones. Por ejemplo, nuevamente en 2008 se procedió a promulgar un decreto, el 29565, que establece “…la necesidad de orientar los recursos municipales al pago de ítems en salud y educación. Sin duda falta ítems en las 12.786 unidades educativas públicas y en los 3.017 centros de salud del país. No obstante, la medida más aconsejable para subsanar esta falencia no es responsabilizar por decreto la contratación del personal. Téngase en cuenta que la escasez de ítems es más un tema de reasignación de personal que de cantidad faltante. Se lograría enormes avances si los ítems se definieran por fórmula de carencia espacial y por cumplimiento de metas y no por presiones corporativas.”468 Lo que equivale a decir, que el Gobierno Central está más propenso a mantener apoyos corporativos que a promover medidas fiscales verdaderamente equitativas con el consecuente

282

467 Martín Pérez, “Los recursos son responsabilidades no sólo oportunidades”, en Venta Ciudadana 81 en La Razón del 4 de septiembre de 2007, p. 5C. 468 Vladimir Ameller, “El último decreto del IDH debería ser reorientado”, en Ventana Ciudadana 96 en La Razón del 24 de junio de 2008, p. C6.

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incompleta; pero, peor aún, si sólo se transfieren recursos sin responsabilidades, estamos ante la presencia de una descentralización distorsionada…. Nadie podría estar en desacuerdo cuando se trata de apoyar a los municipios, pero sí en desandar lo avanzado, en erosionar prácticas institucionales que —sin ser perfectas— permiten ordenar el flujo de recursos hacia los distintos niveles de administración y posibilitan el uso racional de los mismos. Más recursos sin responsabilidades claras no es necesariamente una buena noticia; más recursos sin políticas adecuadas que permitan generar y mantener un nivel de gasto (que se expresa en obras y servicios) y a la vez establecer mecanismos de prevención para afrontar periodos de menos bonanza, refleja simplemente el sentido coyuntural de las acciones, matizadas fuertemente por la dinámica político y no así una visión de desarrollo sostenible de mediano o largo plazo. Finalmente, en periodos como el actual es necesario preguntarse qué sucederá cuando los recursos del gas disminuyan, cuando los cheques venezolanos no tengan fondos y cuando la población demande el mismo nivel de gasto al cual se acostumbró, sin tener conciencia que las escuelas que se construyen, que los servicios médicos, que los caminos que se abren son en esencia el resultado del esfuerzo económico nacional, local e individual.”467

incremento de la inseguridad subnacional en el manejo de sus recursos. Y, es que esta amenaza se repite periódicamente. Recordemos que ya el Seguro Universal de Salud presentado como anteproyecto de ley y aprobado por la Cámara de Diputados, no así por la de Senadores, contemplaba un aporte del 14% del IDH prefectural para el funcionamiento de esta medida. En realidad, el mencionado seguro fijaba cuatro fuentes de recursos: el TGN, que seguiría pagando al personal de salud; los municipios, con el 10% de su coparticipación tributaria, que constituía un aporte al Seguro Universal Materno Infantil, SUMI (que ya existía); los recursos HIPC (del programa de alivio de la deuda externa, recursos que se tiene hasta el 2015), con un 10%, que ya existía y se usaba para ayudar a los municipios rebasados por la demanda de salud; y, lo nuevo, el 14% del IDH prefectural. Según el proyecto de ley aprobado en Diputados, “SU Salud” –nombre del seguro- se aplicaría a todas las personas “que no se encuentran aseguradas en alguno de los entes gestores de los seguros a corto plazo”. El Seguro Universal pretendía, por ello, sustituir al SUMI, vigente desde noviembre del 2002, que tiene como beneficiario al binomio madre-niño. El SU Salud ampliaba la cobertura del seguro a hombres y mujeres desde el nacimiento hasta los 21 años, mantiene la atención del embarazo, parto y puerperio (hasta seis meses después del parto); determinaba que mujeres de 22 a 59 años podrían beneficiarse del seguro en salud sexual y reproductiva; introducía la “consulta externa para toda la población”; y, disponía la atención de mujeres y varones entre 22 y 59 años, “exclusivamente en el primer nivel de atención a discapacitados con calificación severa”. A partir de los 60 años se puede gozar del Seguro del Adulto Mayor. De ese modo, se generó un nuevo enfrentamiento entre el gobierno central y las prefecturas, las mismas que como Tarija y Beni alegaban tener ya sus propios seguros. Pese a que, posiblemente, el gobierno central no carecía de certeza en su planteamiento, la sola idea de tener seguros focalizados sólo en algunos departamentos no parece muy sensata, la forma de proceder parecía ser la que hoy domina y se sigue aplicando. El nuevo campo de reducción de recursos en forma inconsulta es el campo de la seguridad ciudadana. El Gobierno Central aprobó un decreto en junio de 2009, el DS 180, obligando a las prefecturas a destinar recursos a la seguridad ciudadana. El gobierno nacional afirmaba que “se hizo una revisión de los presupuestos de las prefecturas de todo el país, donde se demuestra que la ejecución de los recursos destinados a la seguridad ciudadana alcanza a penas al 8 por ciento desde el 1 enero pasado hasta el 31 de mayo de 2009….el año 2008 de 41 millones de bolivianos presupuesto para seguridad ciudadana apenas se ejecutó el 51 por ciento en todas las prefecturas del país. Por lo que ahora espera mediante la vigencia de ese decreto garantizar la inversión total de esos recursos”.469 Vale decir, se apela a argumentos que si bien pueden ser técnicamente válidos, contravienen el criterio de “autonomía” y opacan cualquier posibilidad de emprender acuerdos fiscales mínimos. La lógica apunta pues a cierta arbitrariedad.

469 Declaraciones del Ministro de Gobierno Alfredo Rada en La Razón del 24 de junio de 2009.

283

284

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En suma, los porcentajes de autoridades municipales, que aunque reducidos, apuntan a recentralizar los recursos –en especial en el occidente del país– tienen un asidero real en la necesidad de preservar “algo” para el gobierno central. Y, ese “algo” es su capacidad de atender a los desequilibrios que se van generando. Mientras que aquellos que enfáticamente rechazan esta posibilidad –porcentajes por encima de la media y de los dos tercios mayormente– tampoco carecen de razón frente a la virtual “guerra fiscal” que vive el país, con un gobierno central con cierta dosis de arbitrariedad en su comportamiento y niveles subnacionales, en particular las prefecturas, con dosis no menores de una actitud “predatoria”.

4.

Dando recursos en función a criterios de mérito. De la eficiencia tributaria a “Evo Cumple” Veamos lo que opinan las autoridades municipales.

Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión”

Tabla

72

Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

42

51

40

28

50

31

32

31

36

24

15

25

3

2

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

32

60

40

10

64

45

29

41

21

36

45

9

33

18

26

17

20

25

4

3

3

2

2

4

100%

100%

100%

100%

100% 100%

59

337

151

245

66

Chuquisaca

Beni

Pando

42

34

30

40

36

23

35

23

13

21

41

35

20

4

3

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

84

20

47

40

33

44

20

42

2

Gráfico 75 Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión”

51 De acuerdo

Poco de acuerdo

50 40

32

31

25

Ns/Nr

36 33

29 18

15 4

2 Nada de acuerdo

28

Alcaldes

Concejales

Tipo de autoridad

3

3 Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

285

Gráfico 76 ¿Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión”? 64 60

De acuerdo

45

41

26 20

2

uz

Ns/Nr

Sa

nt

r aC

ba

az

P La

Co

c

ha

m ba

a

rij

Ta

30 23

21

4

o

ur

Or

35 35

34

13

9

4

2

41 36

23

20 10

Nada de acuerdo

286

25

21 17

42

40

36

32

Poco de acuerdo

45

40

3

í

a

ac

os

t Po

2

0

Ch

u

is qu

ni

Be

0

o

nd

Pa

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Esta pregunta permite abordar el tema de la “eficiencia” como base de las transferencias fiscales. El trasfondo es simple: ¿conviene dar más a los mejores/más eficientes o el modelo de transferencias debe seguir premiando a “buenos y malos” por igual? Ese era el propósito “oculto” de la pregunta. Como se observa, no es una moción que genere mucha expectativa. Sólo el 42% de las autoridades está “de acuerdo” con que “los recursos sean transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan mejor gestión”. Vale la pena notar que no son las autoridades urbanas (28%) las más propensas a “competir” por esos recursos, sino, precisamente, sus pares rurales (50%). La diferencia es de casi el doble, pues mientras 1 de cada 2 autoridades rurales acepta esa idea, en el caso urbano es de poco más de 1 de cada 4. No es fácil esgrimir una explicación. Se podría creer, en principio, que ello quiebra la idea de que a mayor preparación (educativa), que efectivamente existe en municipios urbanos, mayor la posibilidad de competir abiertamente. Sin embargo, posiblemente se considere que ellos – los municipios urbanos- ya realizan notables esfuerzos para recaudar recursos propios como para tener además que “pelear” por los recursos del IDH. Téngase presente, como se verá más adelante, que poco más de 8 de cada 10 dólares recaudados provienen, fundamentalmente, de los municipios de las capitales departamentales. De todos modos, si se reafirma la posición de los “departamentos autonómicos” que más allá de su discurso por una mayor autonomía, son los menos propensos a la opción de la eficiencia aquí esgrimida.

Véase que Santa Cruz, Beni, Pando y en especial Tarija, con porcentajes en la opción “de acuerdo” de 32, 34, 30 y 10, respectivamente, están muy por debajo de los departamentos no autonómicos: La Paz y Oruro apoyan esta moción con el 60 y 64% respectivamente. La diferencia es sencillamente abrumadora. Si bien no lo es tanto en Potosí, Chuquisaca y Cochabamba con porcentajes de 45, 42 y 40, respectivamente, de todos modos hay una brecha que resulta llamativa en tanto quiebra, asimismo, la idea de que los departamentos de la denominada “Media Luna y en particular Santa Cruz, no dependen del Estado e, incluso, “sufren” por culpa del mismo, que los priva de ser competitivos.470 Me permito, en una larga cita, recordar el análisis de Iván Arias sobre el punto que si bien profesaba su admiración por el temple y pujanza cruceños, también hacía la siguiente referencia: “Pero también pienso que el modelo de desarrollo cruceño, al que se alaba mucho desde diferentes sectores, le hace mucho daño al país, porque consiste en llorar, presionar, chantajear para sacar ventajas extras del Estado. Pero uno dirá, probablemente apoyado en los datos de exportación de oleaginosas y otros, que la cosa no es así. Los datos que se difunden a nivel internacional señalan que por cada hectárea de soya las empresas bolivianas le ponen un dólar en insumos; en Brasil le ponen nueve dólares. Nosotros estamos exportando soya, dizque; en realidad, técnicamente, estamos exportando la fertilidad de la tierra. Sin fertilizarla como se debe, no hay desarrollo sostenible y la competitividad bajará inexorablemente. Pero no todos los casos son así, gracias a Dios. Hay empresarios que le ponen a Bolivia En resumen, la actitud del cruceño es protestar contra el Estado, sacarle la mugre y sacarle plata para, después, gastársela en cualquier cosa menos en la producción. Las superintendencias reportan los siguientes datos: que de todos los créditos otorgados para el desarrollo rural, en Santa Cruz, más del cincuenta por ciento ha sido gastado en bienes suntuarios y no precisamente en inversiones. Entonces, lo que yo critico es ese modelo que se ha traspasado a los municipios. Santa Cruz reclamaba al Estado, basado en su crecimiento demográfico, por concepto de coparticipación tributaria. En el Censo de 1992, los cruceños de la capital alcanzaban a unos setecientos mil habitantes; de acuerdo a esos datos, como a todos los demás, se les distribuyó los recursos. Pero cuando se determinó su crecimiento posterior, pidieron compensación por este concepto. Querían que el gobierno de entonces les compense. Lo que nosotros les dijimos es que si bien era cierto que había que proceder a una medida compensatoria, había que esperar los datos del Censo del 2001. Ellos quisieron que ese tema fuese aplicado inmediatamente, a través de recursos extraordinarios. Entonces fue que les preguntamos cuánto tributan per cápita y quedamos sorprendidos. Santa Cruz no llegaba ni a 25 dólares por habitante, en tanto que La Paz aportaba con 60, Sucre con 40, Cochabamba con 35. Por 470 Una versión extrema de este discurso llega a considerar que Santa Cruz sufre un agudo “colonialismo interno”. Nada más alejado de la verdad; cf. Carlos Dabdoub, Iyambae (sin dueño), Fundación Nova, Santa Cruz, 2007, pp. 65-6.

287

otra parte, la alcaldía de Santa Cruz estaba castigada por el plan de readecuación financiera (PRF) por su ineficiencia; sin embargo, era la que más reclamaba.”471

Conviene comenzar haciendo énfasis en el volumen de recursos obtenidos para comprender que su entrega no estuvo precedida por criterios de resultado. En ningún momento se estableció parámetros de gestión. Por eso, cuando se hace la pregunta a los alcaldes y concejales acerca de premiar más a los que mejor gestión hacen, es evidente que en la respuesta prima una absoluta subjetividad. ¿Qué significa tener una buena gestión? Remarcamos, por ende, la poca responsabilidad fiscal de partida, tendiente a incrementar en semejante magnitud los recursos públicos municipales, pero sin exigir objetivos específicos. Ello, claro, no impide que, indirectamente, los obtengan. La FAM ha enfatizado, por ejemplo, que los municipios contribuyen a los Objetivos del Milenio del siguiente modo:475

Erradicar la pobreza y el hambre Alcanzar la educación primaria universal Promover la equidad de género Reducir la tasa de mortalidad infantil Mejorar la salud materna Combatir el sida, malaria y otras Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

288

Desayuno Escolar Inversión en infraestructura escolar Inversión en infraestructura escolar Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) Inversión en infraestructura sanitaria Inversión en alcantarillado y agua potable

471 Iván Arias en Diego Ayo (entrevistador), Voces…op.cit., pp. 26-7 472 De aquí en adelante, la filosofía implícita del capítulo se basa en las impecables reflexiones al respecto de Iván Finot, quien plantea la necesidad de introducir criterios de eficiencia fiscal en el diseño fiscal nacional no sólo en Bolivia sino en América Latina; cf. I. Finot, Descentralización en América Latina, teoría y práctica, CEPAL/ILPES, Santiago de Chile, 2001, pp.89ss. 473 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 7. 474 Ibid.,p. 19. 475 FAM, Boletín Informativo No.2, SIAM, La Paz, p. 4

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De una u otra manera, es necesario hacer memoria de cómo ha sido la gestión fiscal en estos años para comprender en qué medida unas u otras autoridades municipales están más preparadas para posibles modificaciones en un sentido meritocrático: transfiriendo recursos a quienes más lo merecen. ¿Ha sido así?472 Ya veíamos, pero conviene reiterarlo aportando con más evidencia empírica que los recursos municipales se han incrementado de modo muy notorio. Basta ver que la inversión pública municipal en 2008 fue verdaderamente asombrosa: 954 millones de dólares (53%) frente a 351 (20%) de las prefecturas y 478 (27%) del Gobierno Central, marcando un ascenso del 595% entre 1994, con una inversión de 120 millones de dólares, al 2008 con la cifra antes mencionada.473 Sólo entre el 2005, inicio de la bonanza gasífera, y el 2008 la inversión pública municipal se elevó en un 131%. Un cifra sencillamente impresionante. En sólo tres años, los gobiernos municipales manejaban más del doble de lo que solían hacerlo hasta antes de 2005.474

Y, es evidente que, “de refilón”, semejante cantidad de dinero va a generar algún beneficio. Sin embargo, no es algo que haya sido pensado en función a una simbiosis: “más recursos=más responsabilidades=más resultados”. No existe esta ecuación por lo que la alusión a distribuir más a los que mejor gestión hagan, predominante en departamentos no autonómicos y en municipios rurales, es la excepción, en el mejor de los casos, pero no la regla. En ese mismo sentido, ¿qué esfuerzos verdaderamente realizan los gobiernos municipales para recaudar más ingresos y no depender de los recursos “de arriba”?. El Banco Mundial ya advertía que en los países latinoamericanos hay una elevada dependencia de transferencias de la administración central. En estos países esta dependencia supera el 90% del total de recursos. Sin embargo, tampoco resulta muy distante la dependencia fiscal de un país como España, versado abundantemente en lides fiscales, cuyas arcas subnacionales dependen en un 76% de estos recursos.476 Lo que significa que posiblemente no debamos esperar mucho, pero si se requiere mejorar el actual estado de independencia fiscal en tanto la dependencia departamental es del 97%, mientras que la municipal es del 77%.477 En el caso municipal, específicamente, tenemos diversas cifras. Destaca el hecho, respecto a los ingresos nacionales que luego se coparticipan hacia los municipios, el 59% de los municipios recaudaban en impuestos nacionales, en el balance de una década de la LPP, en menor proporción a los ingresos que reciben por concepto de coparticipación tributaria, mientras que un 41% recauda más de lo que recibe.478Asimismo, respecto a sus propios ingresos: “Desde 1994 al 2000 se ha suscitado a nivel general un incremento en un 101% en los ingresos de los gobiernos municipales. El inicio de la trayectoria fue muy significativo, ya que casi se logró duplicar los ingresos en la gestión 1995 respecto a la anterior; en 1996 se da una disminución en una proporción del 7% respecto a la gestión anterior; en 1997 se suscita una notable recuperación, logrando el crecimiento llegar al 20%; el año 1998 se desacelera el crecimiento, registrando sólo un 6% con relación a la gestión anterior; el año 1999 registra un crecimiento del 8% con relación al anterior; y, finalmente el año 2000 bajan los niveles de ingresos en la proporción de un 6% respecto a la gestión anterior. De manera general, el ritmo medio de crecimiento de los ingresos propios municipales es de 12% por año.”479 Interesante, pues pone en evidencia que si ha habido cierto esfuerzo que bien podría, atendiendo a la pregunta y a las respuestas de las autoridades municipales, servir como

476 Drina Saric, Escenarios de mediano…op.cit., p. 7 477 Ibid, p. 8. De todos modos, como bien observa Rafael López (comunicación personal de abril de 2010), esta situación tampoco obedece a mayor eficiencia municipal: “…que el esfuerzo local sea mayor que el prefectural no es un mérito per se municipal, porque fueron los gobiernos locales que recibieron dominios tributarios, lo que no sucedió con las prefecturas”. 478 Noemi Lastra, “Cobro de impuestos”, en D. Ayo (coord.), Municipalización….op.cit. (Tomo I), p. 120 479 Ibid., p. 124.

289

¿Puede mejorar esta situación de cara a la nueva CPE promulgada en enero de 2009? Conviene recordar que los municipios no son los únicos culpables del reducido nivel de recaudación. El nivel central jugó, hasta el presente, un papel decisivo. Cualquier impuesto de tasas y patentes que quiso crear algún municipio debió “pasar por el calvario de un informe técnico del Ministerio de Hacienda y revisión de la Comisión de Hacienda del Senado nacional, en franca intromisión y restricción de la Autonomía Municipal.”483 Hoy, hay una mayor flexibilidad aunque la decisión final seguirá correspondiendo al nivel central. Es pues un “asunto de mérito” que tendrá que zanjarse en la respectiva norma. De ese modo, resta camino por hacer. Una evaluación sobre “indicadores de gobernabilidad municipal” midió, a propósito, en su subíndice de eficiencia, la capacidad de hacer gestión en el nivel municipal. El subíndice pondera los siguientes indicadores: eficiencia del gasto, esfuerzo fiscal, independencia financiera e inversión per cápita. En base a estos indicadores se pudo concluir que sólo el 44% de los municipios están por encima del promedio mientras que un 56% no. Y, haciendo particular énfasis en la capacidad de gasto –otro parámetro de posible medición de la gestión- se pudo ver que ésta ha ido disminuyendo a medida que los recursos se incrementaron. En 2005 el promedio fue 6%, el 2006 de 59% y el 2007 de 44%.

290

480 481 482 483

Ramiro Cavero y Marco Zapata, op.cit., pp. 48-9. Ibid, p. 130ss. FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 10. Mario Galindo, “Un aniversario más allá de lo local” en Ventana Ciudadana de La Razón del 7 de mayo de 2004.

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parámetro de “buena gestión”: quien más recauda, más recibe. Sin embargo, cabe hacer un par de apuntes. Primero, la recaudación municipal se produjo casi en un 50% gracias al impuesto a la propiedad de bienes inmuebles. El rubro de otros impuestos directos, como las tasas y patentes, registró hasta entonces una participación del 19%; el impuesto a la propiedad de vehículos automotores le seguía con el 16%; el impuesto a las transferencias de inmuebles con un 13%; y, finalmente, el impuesto a las transferencias de vehículos, que fue el de menor participación, registrando sólo un 3%. ¿Por qué conviene puntualizar esto? Pues por la sencilla razón de que una de las principales limitantes a una mejor recaudación no es sólo la evasión, sino la elusión tributaria. De acuerdo a un trabajo realizado por encargo de la FAM, se podía observar que municipios como La Paz, que si bien recaudan, al menos, de siete a ocho dólares por cada dos o tres que reciben, no han logrado consolidar un catastro urbano que en el principal impuesto –“propiedad de bienes inmuebles”- llegue, incluso, a triplicar la recaudación tributaria de estos municipios urbanos.480 Segundo, respecto a estos municipios, es preciso reiterar que el 87% de los impuestos propios son recaudados en los municipios D, 9% en los C, 3% en los B y poco menos del 1% en los A.481 Por tanto, aun habiendo subido el porcentaje de evolución de ingresos propios hasta el 2008 en 175% (frente al 101% hasta 2000) de 65 millones a 244 millones de dólares,482 lo cierto es que es, mayormente, urbano, focalizado dominantemente a un impuesto y con posibilidad (ya sea sólo en este impuesto) de incrementar los montos considerablemente. Ello, definitivamente, sería el reflejo –parámetro- de una mejor gestión.

Asimismo, en general el subíndice de eficacia descendió de un promedio de 22 en 2005 a 21 en 2006 hasta llegar a 16,2 en 2007.484 En base a ello, ¿no es lícito concertar con las autoridades municipales, fundamentalmente, de occidente que los recursos deben ir en función a criterios de gestión? Pues sí, y en ese sentido, vale la pena recordar la PNC anteriormente analizada. En torno a ella, recordemos, se dijo que había resultado pesada y burocrática, en particular, en lo concerniente a uno de sus brazos operativos: el FPS. Al respecto, es importante rescatar el análisis de un experto en el tema, quien fuera presidente del DUF y Director del FNDR de 2003 a 2005: “Los bajos niveles de ejecución no podían ser atribuidos exclusivamente al FPS sino, más bien, a la incapacidad de los gobiernos municipales de elaborar y ejecutar proyectos, incluidos los municipios grandes como La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. El FPS fue el chivo expiatorio de los problemas de gestión en los gobiernos municipales…..”.485 Una reflexión que matiza la aparente inutilidad de este mecanismo, cuyo fracaso sólo podría ser revertido, de acuerdo a un criterio crítico con su funcionamiento, transfiriendo estos recursos directamente a los municipios.486 No cabe duda que algo de certeza hay en este comentario, en tanto el proceso de evaluación de los proyectos municipales establecía más de una centena de pasos que, dada la enorme cantidad de proyectos ínfimos, retardaba su aprobación. Empero, para ser ecuánimes, los factores de la escasa eficiencia son “compartidos” entre distintos actores. Tanto la demanda municipal de mala calidad –proyectos deficientemente elaborados y de casi irrelevante repercusión- inducida por plazos fatales exigidos por el Ministerio de Hacienda como el procedimentalismo innecesario de la administración pública nacional, reflejado en el esquema evaluatorio del FPS además de las siempre esquivas exigencias de la Cooperación, completaron un panorama de ineficiencia verdaderamente inimaginable en los albores de su implementación.487 En todo caso, lo cierto es que se malogró una “filosofía” de competitividad intrínseca a la PNC además de la sola caída de sus mecanismos operativos. Tengamos presente que las solicitudes de asistencia financiera de los municipios que llega(ba)n a cada uno de los fondos—solicitudes de fondos no reembolsables al FPS y de crédito al FNDR—coordinadas por el DUF, requerían un diagnóstico financiero e institucional, denominado Plan de Ajuste Institucional (PAI), que les permitía identificar las necesidades de fortalecimiento, establecer y dar seguimiento a metas de gestión para los municipios. Ejemplos de estas metas son: a) el aumento de la recaudación tributaria propia; b) disminución en el grado de dependencia de recursos transferidos y c) la disminución en el nivel de

484 485 486 487

PNUD, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento inédito de consultoría), PNUD, La Paz, 2008, pp. 57-8 Alfonso García, Los fondos….op.cit., p. 60. Conversación personal con Rubén Ardaya en octubre de 2007. Alfonso García, Los fondos…ob.cit., p. 57.

291

endeudamiento (% sobre recursos totales), entre otros.488 ¿En que quedó este paquete de incentivos meritocráticos? La respuesta es simple: en la recepción abrumadora de recursos fiscales por concepto del IDH sin parámetros de evaluación y exigencia técnica como los definidos por el PAI.

292

488 José Brakarz, La convergencia de los fondos de crédito municipal y de inversión social. El caso de Bolivia, BID, Washington, 2003, pp. 14-5. 489 Alfonso García, “Deuda municipal”, en D. Ayo (coord..), Municipalización…op.cit. (Tomo I), p. 68. 490 Ibid., pp. 85-6.

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¿Y, en otros ámbitos de la realidad fiscal se procedió a transferir recursos de acuerdo a criterios de gestión? Sí, hay un caso más digno de mención: el Programa de Readecuación Financiera (PRF). Vayamos hacia atrás un poco. Según los datos de Estadísticas Económicas del Proceso de Descentralización, el año 1997 el déficit acumulado municipal de 105 gobiernos municipales alcanzó a 40,5 millones de dólares, de los cuales el 79% correspondían a 7 municipios de ciudad capital; de igual manera, en 1998 el déficit de 87 gobiernos municipales sumó 41,5 millones de dólares, de los cuales el 55% fue atribuible a cinco gobiernos municipales, en tanto los tres gobiernos municipales del eje contribuyeron al 46% del total. El año 1999 se incrementó el endeudamiento municipal. La explicación obedece a que en diciembre se llevaban a cabo las elecciones municipales, y los alcaldes que buscaban la reelección debían inaugurar más obras de las que podían financiar con las recaudaciones y transferencias de varios años; en esta gestión el déficit de 166 gobiernos municipales alcanzó a 63,6 millones de dólares (más de un tercio de la coparticipación tributaria). Nuevamente, siete gobiernos municipales de ciudad capital se llevaron la tajada más grande, contribuyendo con el 45%, Cochabamba con el 16% (10 millones de dólares, casi el equivalente a las transferencias de coparticipación tributaria), Santa Cruz con el 8,5% (5,4 millones), Sucre con el 6,6% (4,2 millones de dólares) y Cobija con el 5,82% (3,7 millones de dólares). El resto de los 159 gobiernos municipales aportaron el restante 55%.489 Ante este panorama el Gobierno Central intervino en las municipalidades insolventes el año 2000 y estableció el “Programa de Readecuación Financiera” que consistía en facilitar, desde el gobierno central a los municipios sobreendeudados, la obtención de créditos de parte de organismos multilaterales, específicamente la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Mundial, para refinanciar la deuda en mora y aliviar las necesidades de caja de éstos en el corto plazo además de introducir mejoras en su capacidad financiera en el mediano plazo. También se buscó el refinanciamiento de la deuda con entidades del sector público, como la Caja de Salud, el Fondo Complementario del Seguro Social Municipal y el Servicio Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE). A partir de los diagnósticos y las auditorías externas practicadas, se definieron objetivos específicos a lograrse en tres años a partir de la firma de los convenios. Los objetivos eran los siguientes: i) adecuación a los límites de endeudamiento; ii) incremento de recaudaciones; iii) reducción de gasto corriente; iv) mejora de los niveles de inversión como consecuencia del ahorro operacional; y v) facilitación del refinanciamiento de las obligaciones en mora. Se fijaron metas de control anuales con relación a: i) el stock de la deuda; ii) el servicio de la deuda; iii) balance operativo global; iv) balance operativo corriente; y v) incremento de ingresos corrientes.490

Como se ve, la atención estuvo centrada en la promoción de la eficiencia municipal o, en términos de la encuesta realizada, “una mejor gestión”. ¿Se lo logró? En parte, en tanto se logró mejoras en la generación y el procesamiento de información contable, presupuestaria y financiera de los gobiernos municipales beneficiados; la administración del gasto, reduciendo, en algunos casos, los gastos relacionados a las partidas de personal; y, sólo en casos excepcionales, pero dignos de mención, incrementos en las recaudaciones. Sin embargo, los resultados no deseados generados por el PRF fueron que a pesar de la excepción no hubo mejoras significativas en las recaudaciones, debido a fallas internas y a la crisis económica del país (los supuestos y las proyecciones macroeconómicas en los cuales se asentaban los cálculos fueron demasiado optimistas y no se cumplieron). Tampoco hubo una reducción significativa de la deuda, sino un canje facilitado por los recursos externos que posibilitaron el refinanciamiento de la misma y, por sobre todo, se incrementó la deuda flotante (pago a contratistas, proveedores y empresas municipales). Lo que dejó como saldo una deuda en 64 municipios de 319,4 millones de dólares a octubre de 2002. La deuda de los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz correspondió al 62,9% del total; y si a estas tres capitales le sumábamos la deuda de El Alto, llegábamos al 67,3%.491 Vale decir, el PRF fue sin duda una iniciativa meritoria pero su aplicación fue, ante todo, coyuntural al no dejar como lección mínima la necesidad de controlar con más incidencia y en forma permanente los niveles de deuda –especialmente flotante-, en lo particular, y en la necesidad de comprender que sólo una gestión eficiente debe estar asociada a la posibilidad de obtener más recursos. También es necesario mencionar al FNDR, encargado de transferir recursos fiscales y de responder a una lógica de “buena gestión”. Lo cierto es que esta institución, a pesar de su rúbrica legal de ente meritocrático, fue desde un principio un valioso botín de guerra para financiar tanto las campañas electorales de los partidos de turno, como las fortunas personales de los “allegados al poder político”.492 Sin embargo, con las reformas propiciadas desde 2001, a partir de la promulgación de la Ley del Diálogo, el FNDR procuró dar un giro cualitativo, propiciando un servicio civil: la revisión sistemática de su cartera crediticia –en algunos casos ni siquiera se sabía a quién se había prestado y menos aún el monto entregado493- y la búsqueda de nuevos recursos internacionales, tasas preferenciales de interés. De ese modo, se constituyó en el principal financiador de los gobiernos subnacionales (90% de los pasivos de largo plazo de los municipios, prefecturas y empresas de servicios públicos), amortiguador de la crisis fiscal que sufrieron estos gobiernos, reprogramando obligaciones, duplicando los plazos e indexando las tasas de interés a las tasas pasivas en moneda extranjera del sistema bancario. Para 2003 su cartera era de 200 millones de dólares,494 y su programación superior a los 40 millones de

491 492 493 494

Ibid., p. 87. Alfonso García, Los fondos…., op.cit., pp. 26-7. Comunicación personal con Alfonso García en 2004 cuando ejercía la función de Director del FNDR. A. García, Los fondos…ob.cit., p. 28-9.

293

¿Hay otros elementos fiscales que merezcan atención? Sin duda, aquellos concernientes a la transparencia y eficiencia pública. Ya se comentó sobre el Programa Evo Cumple aunque conviene puntualizar que su distribución contraviene las normas: Ley SAFCO, Ley 2042 de Administración Presupuestaria y la misma Ley del Presupuesto, en tanto los recursos no quedan registrados en el TGN a través de la apertura de cuentas hecha por el Viceministerio de Tesoro y Crédito Públicos. Tampoco se ha obligado a los municipios, como lo estipula la norma en casos de contratación directa, la remisión de información sobre dichos contratos al Sistema de Información de Contrataciones Estatales (SICOES) y a la Contraloría el detalle acerca de la disposición o uso de los recursos; ni los recursos han ingresado a través del Sistema de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA). Asimismo, se ha subido el techo para contrataciones directas de 160 mil bolivianos, como lo estipulaba el Decreto “Compro Boliviano” 27328, hasta los 500 mil bolivianos, de acuerdo a la nueva disposición. Ello, sin que simultáneamente se establezcan mecanismos de monitoreo fiscal, en particular, y de gestión, en general. En realidad, sólo en el caso de los recursos HIPC se intentó establecer semejantes mecanismos. Se creó, precisamente a efectos de hacer seguimiento a la EBRP, el denominado Sistema de Seguimiento y Evaluación (SSE) con dos pilares: el SISER o Sistema de Seguimiento y Evaluación de Resultados – para las políticas públicas en general- y el CISE o Consejo Interinstitucional y de Seguimiento y Evaluación de la EBRP. Hoy, ambos han dejado de funcionar o tienen un espacio marginal. Y ello da lugar,

294

495 Rafael Velásquez y Alfonso García, “La agenda municipal en el tramo final 2000-2004”, en Ventana Ciudadana 11 de La Razón del 17 de septiembre de 2004. 496 A. García, Los fondos…ob.cit., pp. 62-6. 497 Alfonso García, en Ventana Ciudadana 61 de La Razón del 14 de noviembre de 2006. 498 Ibid.

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

dólares, llegaba a significar casi el 10% de la inversión pública de aquel año.495 Sin embargo, su camino hacia una consolidación técnica eficiente se vio debilitado, inicialmente, con la puesta en marcha de programas que, aunque estaban a cargo del DUF, suplían los objetivos de eficiencia fiscal para entregar recursos destinados a paliar el desempleo, como el Plan Nacional de Empleo, PLANE, desde 2000 y el Fondo Propaís desde 2004.496 Asimismo, los municipios prefirieron negociar directamente sus préstamos con los organismos internacionales que hacerlo a tráves del FNDR. Una prueba fue la alcaldía de La Paz que para el proyecto de Revitalización del centro de la ciudad negoció en 2006 de forma directa un crédito de 30 millones de dólares con el Banco Interamericano de Desarrollo.497 Por otra parte, los mismos recursos prefecturales opacaron el rol de este ente prestador otorgando recursos hacia los municipios sin garantías de ningún tipo y, en el mejor de los casos, con contrapartes diferenciadas generalmente menores.498 Finalmente, el propósito es convertir al FNDR en un Banco de Desarrollo, pero para hacerlo se debe conseguir recursos internacionales a tasas bajas de interés. Mientras predomine en la actual gestión la generación de préstamos de deuda externa, fundamentalmente con la CAF a tasas de interés del 8% por aproximadamente 10 años, la situación para esta institución se hace verdaderamente superflua.

sin duda, a otro tipo de distorsiones. Veamos una cita extensa de Drina Saric, experta en descentralización fiscal: “En los últimos años, el presupuesto general de la nación se incrementó de manera significativa. Si lo comparamos con los datos del producto interno bruto, se pasó de un 48% en 2001 al 71% para la gestión 2008. Esta situación responde a la mayor disponibilidad de recursos experimentada en estas últimas gestiones. Sin embargo, la inversión pública no ha seguido esta tendencia creciente disminuyendo de un 15% del presupuesto en 2001 al 12% para 2008, por cuanto se deduce que en términos relativos, los gastos corrientes capturaron la mayor cantidad de recursos disponibles. Es así que, en el año 2006, los gastos corrientes alcanzaron los 27 mil millones de Bs.; en cambio, en el año 2008, el gasto corriente supera los 54.5 mil millones de Bs., un incremento del 100%. La participación relativa del gasto corriente como porcentaje del presupuesto consolidado también se incrementa de 57% a 68%. Entre los gastos corrientes más importantes incorporados en las últimas gestiones se encuentra el bono Juancito Pinto y la Renta Dignidad.”499 Menos inversión y más gasto corriente. Al respecto, es importante observar los montos destinados a gastos de funcionamiento. La FAM afirma que “sólo” 1.290 millones de dólares fueron utilizados por los municipios en 15 años, es decir, el 15,1% destinado gastos corrientes.500 Siempre se puede creer que infinidad de recursos consignados como recursos de inversión fueron en realidad gastos corrientes en porcentajes que superan, por mucho, el techo establecido por ley. Fenómeno que fue ampliamente verificado desde los primeros años de la LPP.501 Pero aun suponiendo que no fue así, la cifra es verdaderamente alta, más todavía si se toma en cuenta que no más de una cuarta o quinta porción de los empleados públicos tuvieron estabilidad en un ambiente caracterizado por la rotación sistemática de funcionarios públicos.502 ¿Cómo se verifica si verdaderamente este monumental monto de recursos ha sido útil? No es que se crea que no lo ha sido, pero se deber saber en qué proporción. En suma, la inquietud de algunas autoridades acerca de la necesidad de recurrir a “elementos de gestión” debe ser tomada en cuenta como punta de lanza de reformas verdaderamente imprescindibles.

499 Drina Saric, Escenarios de mediano…op.cit., p.38 500 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 14. 501 Scarlet Escalante, Gastos de funcionamiento en los municipios (cuaderno de investigación No. 7), Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 1998. 502 José Rubín de Celis, “Funcionarios municipales y remuneraciones”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit. (Tomo II), pp. 309-48.

295

5.

Prefecturas y municipios en la competencia por mayores recursos. Entre el “hiperprefecturalismo” y el “hipermunicipalismo” Veamos los que dicen las autoridades.

”Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase

73 Total

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Tipo de autoridad

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

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5

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

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43

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21

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3

Gráfico 77 ”Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase

De acuerdo

Poco de acuerdo

39 39

36 27

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Alcaldes

3

1 Concejales

Tipo de autoridad

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30 30

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Nada de acuerdo

Ns/Nr

52

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Urbanos

2 Rurales

Tipo de Municipio

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla

En este aspecto se procura ver si las autoridades municipales consideran que debe haber igualdad entre las prefecturas y los municipios y, en ese sentido, si “los recursos del IDH deben ser transferidos a ambos por igual”. En principio, poco menos de una de cada dos autoridades municipales está de acuerdo con esta posibilidad. Poco más de una de cada cuatro está “poco de acuerdo” y una de cada cuatro está “nada de acuerdo”. Asimismo, la diferencia entre alcaldes y concejales en la opción “de acuerdo” es del 8%, lo que da cuenta de una menor inclinación por parte de los alcaldes, en comparación a los concejales, de compartir con las prefecturas. Algo que puede tener explicación en el “presidencialismo” municipalista existente en tanto es él el que dispone, en los hechos, de los recursos públicos que se utilizan en los gobiernos municipales. Sólo con la firma autorizada de esta autoridad se pueden propiciar los desembolsos. En esta misma opción “de acuerdo” sólo converge el 36% de las autoridades urbanas frente a un distante 52% de las rurales. Posiblemente, no resulte extraño este comportamiento en tanto los recursos prefecturales son ejecutados, mayormente, en los espacios rurales. Prima la idea de que a nivel urbano, especialmente en las capitales de departamento, los gobiernos municipales están encargados del tema y, por tanto, son ellos los que deben invertir y no la prefectura que debe ocuparse, principalmente, de los espacios rurales. Por ejemplo, la inversión pública prefectural en la provincia Andrés Ibañez fue de sólo 1,4 millones de dólares de una inversión total de casi 30 millones (menos del 5% del total frente a aproximadamente el 60% de la población que se concentra en el municipio capitalino). En Cochabamba subió a un 26% por razones comprensibles, el prefecto de entonces, Manfred Reyes Villa, fue Alcalde del Gobierno Municipal de Cochabamba, donde residía su mayor caudal electoral. Un porcentaje de todos modos menor, teniendo en cuenta que los casi 600 residentes urbanos del municipio de la capital representan, aproximadamente, un tercio de la población del departamento. En Oruro llegó al 36% frente a una población capitalina del 60. Y, en Potosí, pese a que no se tiene el dato desagregado por provincias, se observa que la Región Centro con Tomas Frías, como provincia capitalina, recibe el 26% de una población cercana que supera el 20%. Sin embargo, se puede suponer que existe una atención privilegiada hacia la capital que puede compensarse, en tanto esos recursos se compartan, con las provincias Cornelio Saavedra y José Maria Linares.503 Respecto a los departamentos, en los siguientes cuadros se analizará lo que propiamente sucede. Por de pronto, queda la noción de que la proclamada “inversión concurrente” debe ser mejor trabajada. La posibilidad de compartir por igual los recursos fiscales es algo que todavía no está plenamente incorporado en la visión municipalista. En estos primeros diez o más años, las municipalidades no compartieron el podio. Hoy lo deben hacer y la tarea se hace difícil.

503 Ver los ensayos de Jose Luis Carvajal sobre Santa Cruz, Cochabamba y Oruro y de Drina Saric sobre Potosi, en F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentración….op.cit., p. 174, 327, 465, 650.

297

Tabla

”Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase

74 Total

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

67

78

65

56

74

19

10

21

25

12

8

13

2

3

total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

62

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58

55

79

83

16

18

5

31

30

11

17

9

20

5

7

1

3

1

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

100% 100% 66

Chuquisaca

Beni

Pando

73

55

40

13

18

16

40

11

5

9

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4

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100%

100%

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100%

100%

100%

100%

84

20

47

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33

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20

42

Gráfico 78 ”Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase 78

74

De acuerdo

65 56

Poco de acuerdo 25

21

Nada de acuerdo

Ns/Nr

10 8

Alcaldes

3

Concejales

16 9

3

1

Tipo de autoridad

298

17

13

Urbanos

1 Rurales

Tipo de Municipio

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de autoridad

Gráfico 79 ”Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase 90

62

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73

55

55 40 40

Poco de acuerdo

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30

30

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83

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De acuerdo

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No hay duda. A la pregunta acerca de si “los recursos del IDH deben ser transferidos más hacia los municipios que hacia las prefecturas” un 67% opina que sí, que está de acuerdo con esta opción, sin embargo, se puede advertir diferencias entre los departamentos. En primer lugar, La Paz, Potosí y Oruro se inclinan por la opción “de acuerdo” con abrumadores porcentajes de 90, 83 y 79, respectivamente, lo cual no parece extraño debido a que son precisamente los departamentos más municipalizados, .prima en ellos un ordenamiento “hipermunicipalista”: todos los municipios juntos reciben mucho más que sus prefecturas. De acuerdo al presupuesto 2000, tomando en cuenta los descuentos para la Renta Dignidad y los incrementos por motivo del alza de los precios, La Paz, Potosí y Oruro recibieron en cuentas prefecturales un total de 86,5 millones de bolivianos, frente a lo percibido por los municipios dentro de cada territorio departamental: 477 millones de bolivianos, La Paz y 237 millones de bolivianos, Potosí y Oruro (cada uno). Un segundo escenario es el “hiperprefecturalista”, siendo Tarija el único miembro de este bloque con un 55% de sus autoridades municipales a favor de esta opción. Este resultado se explica por los ingresos prefecturales que fueron de 1.933 millones de bolivianos, mayores a los 310 millones recibidos por los municipios, .es decir, más de seis veces superiores. Observando esta relación, el porcentaje de apoyo a la opción “de acuerdo” debería ser mayor. Este evidente desequilibrio parece responder al hecho de que los municipios de Tarija reciben en promedio, por municipio, más que cualquier otro departamento del país, lo cuál los haría menos exigentes que sus pares “hipermunicipalistas”.

299

No cabe duda entonces: hoy por hoy los municipios prefieren, antes que compartir y pensar en rutas de concurrencia fiscal, manejar por ellos mismos los recursos del IDH. Veamos que sucede en el caso de las autonomías indígenas.

6.

Recursos fiscales con rostro indígena. Más para los indígenas Veamos las respuestas a la pregunta referida a si “los recursos del IDH deben ser transferidos también a las autonomías indígenas”.

Tabla

75

”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase Total

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Tipo de Municipio UrbaRurales nos

Alcaldes

Concejales

52

53

51

44

56

24

15

26

28

0

25

19

4

7

total en 100% % Nº de 396 Casos

300

Tipo de autoridad

Departamento Sta Cruz

La Paz

Cochabamba

Tarija

Oruro

Potosí

58

55

51

40

62

40

21

12

17

33

30

19

21

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27

29

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10

19

4

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3

3

5

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100%

100%

100%

100%

100%

100%

59

337

151

245

84

20

100% 100% 66

42

Chuquisaca

Beni

Pando

27

57

65

30

30

20

30

23

36

18

5

8

6

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100%

100%

100%

100%

100%

47

40

33

44

20

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Finalmente, se tiene el escenario de equilibrio caracterizado por ingresos más o menos iguales para las prefecturas y los municipios, unas veces mayores para éstas, otras para los municipios. En este escenario, por un lado, se observa departamentos cuyas autoridades municipales son menos exigentes y, por ende, con un porcentaje menor a favor de la opción “de acuerdo”: es el caso de Beni (55%) y Pando (40%). Por otro, alcaldes y concejales de Chuquisaca, Santa Cruz y Cochabamba han elegido esta respuesta en un porcentaje de 73, 62 y 58, respectivamente, lo cual estaría mostrando que no hay una regla relativamente uniforme; es decir, el relativo “empate fiscal” no tiene mucho que ver con sus opciones preferidas, mostrando más bien un ímpetu municipalista.

Gráfico 80 ”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase

De acuerdo

53

56

51 44

Poco de acuerdo

25

28

26

21

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15 Nada de acuerdo

7

21 20 6

4

3

Ns/Nr Alcaldes

Concejales

Tipo de autoridad

Urbanos

Rurales

Tipo de Municipio

Un 52% de las autoridades municipales están “de acuerdo”, vale decir, una de cada dos. Una de cada cinco está “nada de acuerdo” y una de cada cuatro está “poco de acuerdo”. El porcentaje de apoyo a esta moción es mayor en municipios rurales que en aquellos urbanos, pese a que un poco más de la mitad que se autodefine como indígena está en áreas urbanas y no rurales504, lo cual indica que no es estrictamente una respuesta coherente con esta identificación. Asimismo, queda claro también que esta identidad urbana indígena es menos unidimensional que en el plano rural. A nivel de los departamentos, la opción “de acuerdo” suele ser mayor en aquellos que no tienen palmariamente población indígena mayoritaria como es el caso de Pando (65%), Santa Cruz (58%) y Beni (57%).

504 Ramiro Molina y Xavier Albo, Gamas….op.cit.

301

Gráfico 81 ”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase 57

51 40

40 29

27

Poco de acuerdo

uz

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Sa

az

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23

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10

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Nada de acuerdo

33

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30 20

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Este resultado, en pocas palabras, da cuenta de que no se corre “riesgo” alguno transfiriendo recursos hacia los pueblos indígenas. Similar situación se presenta en Cochabamba (51%), pese a que sus autoridades ni siquiera desean autodefinirse como indígenas y consideran que no hay propiamente indígenas en su departamento, con la excepción yuqui y yuracaré que no implican mayor “peligro”.505 El caso de Tarija (40%) sale de esta regla a pesar de su población guaraní, weenhayek y tapiete absolutamente minoritaria, lo cual puede explicarse por la misma razón esgrimida anteriormente: el temor a que las regalías departamentales, consideradas un patrimonio departamental, lleguen a ser usadas en otra cosa que no sea en dar a los “departamentos productores” lo que les corresponde. En La Paz y Oruro, bastiones indiscutibles de la política gubernamental y claramente favorables al impulso a la “plurinacionalidad”, los elevados porcentajes de 55 y 60 no pueden ser considerados en contraruta a la tendencia general. Por otra parte, en Potosí y Chuquisaca, departamentos en proceso de “desindigenización” y en los cuales ser indio es sinónimo de ser pobre y discriminado, no parece extraño que los porcentajes sean menores en la opción “de acuerdo”: 40 y 27, respectivamente, y más bien se decanten en un 53 y 66% por las opciones “poco de acuerdo” y “nada de acuerdo”. Las respuestas “de acuerdo” y “poco de acuerdo” suman el 76% de la muestra, lo que significa que tres de cada cuatro autoridades están al menos “poco de acuerdo” en compartir el IDH con los pueblos indígenas. De todos modos, este ejercicio especulativo -pues no es

302

505 Diversas entrevistas realizadas a lo largo de más de 10 años de trabajo con municipios cochabambinos.

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55

De acuerdo

Ns/Nr

65

62

58

fácil identificar exhaustivamente las razones de las diferencias entre departamentos- merece contrastarse con la realidad. Y ésta muestra que, al presente, la posibilidad de que las autonomías indígenas también reciban recursos es sólo un deseo, pese al mayoritario apoyo a esta opción. En este sentido, cabe recordar que el DS 28223 del 27 de junio de 2005 -que reglamenta la Ley de Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005 establecía que el 43,7% de los ingresos del IDH irían a las prefecturas de los departamentos; el 5% al Fondo de Ayuda Interna al Desarrollo Nacional y el resto al Fondo de Desarrollo Indígena (FDI), Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas y Policía Nacional. Posteriormente, el DS 28421 del 21 de octubre de 2005, como ya vimos, modificó el anterior decreto, disponiendo, en primer lugar, que del 43,7%, originalmente asignado en su totalidad (100%) a las prefecturas, el 34,5% debería ser distribuido a los municipios del respectivo departamento, el 8,6% a las universidades públicas del departamento y sólo el 56,9% restante a la Prefectura; en segundo lugar, estableció un fondo compensatorio del 5% para los municipios y las universidades de los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba (el 80% del cual corresponde a los municipios y el 20% a las universidades) y , en tercer lugar, destinó el 5% de la recaudación del IDH al “Fondo de Desarrollo Indígena”. Finalmente, la Ley 3322, de 16 de enero de 2006, aumentó el porcentaje que recibían los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba del 5% al 6%, 8% y 9,5%, respectivamente, para los años 2005, 2006 y posteriores. Sin embargo, en lo que interesa a esta reflexión, este Fondo Indígena se mantiene a la fecha sin reglamentación para su funcionamiento, lo que ha significado una acumulación de cerca de 100 millones de dólares.506 Lo descrito es una muestra de que los discursos a favor de la plurinacionalidad no han ido de la mano de un verdadero impulso al establecimiento de los mecanismos necesarios para su concreción. Imaginamos que en lo venidero, y ya con la nueva Ley de Descentralización aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, esta situación dará un giro substancial.

506 Información confidencial de técnico de Viceministerio de Descentralización. De todos modos, se sabe que el 12 de mayo la ministra de Desarrollo Rural, Julia Ramos, juramentó a la nueva directora del Fondo de Desarrollo Indígena, Elvira Parra, para administrar el 5% de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos. El 19 de Mayo en las instalaciones de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia CIDOB, se llevó a cabo la reunión prevista para dar los primeros pasos de coordinación y poner en marcha el Fondo Indígena. Participaron miembros de CONAMAQ, BARTOLINA SISA, CSUTCB, CIDOB, APG, CPESC. Asimismo, cabe considerar, de todos modos, que si existe el Decreto 28571 de creación del mencionado fondo.

303

7.

Y las nuevas autonomías en juego: las autonomías regionales Veamos las respuestas.

”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase

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Total

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Tipo de Municipio UrbaRurales nos

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total en 100% % Nº de 396 Casos

Departamento Sta Cruz

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Chuquisaca

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Gráfico 82 ”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase

De acuerdo

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Nada de acuerdo

Alcaldes

Concejales

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Rurales

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Tipo de Municipio

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Tabla

Finalmente, las respuestas a la pregunta acerca de si “los recursos del IDH también deben ser transferidos a las futuras autonomías regionales” revelan un notorio porcentaje de autoridades que responden afirmativamente a la opción “de acuerdo”. Se ha visto, en cierto modo, como incompatible la autonomía regional a la autonomía municipal bajo la tesis de que todo lo que llegue a conformar una región provendrá de las mismas jurisdicciones municipales. O, en otras palabras, habrá que extirpar territorio municipal para crear las autonomías regionales.507 Posiblemente ese temor explique que al menos una de cada cinco autoridades se arrime a la opción “nada de acuerdo”. Es también importante mencionar que la larga tradición mancomunitaria del país –en algún momento se llegó a contar con 76 mancomunidades-508 hace viable, a ojos de las autoridades municipales, la opción “de acuerdo”. Por otra parte, el rechazo a esta posibilidad –una de cada dos autoridades municipales o está “poco de acuerdo” o está “nada de acuerdo”- puede estar ocasionado el temor que implica que se pueda crear otro departamento dentro del departamento, percepción que se hace más vehemente en Tarija, departamento que está menos de acuerdo con esta moción La posibilidad de que el Chaco pretenda llevarse todos o la mayor parte de estos recursos a su propia región –hoy por hoy, el 45% del total de regalías ya se destina a los tres municipios chaqueños- a expensas del resto del departamento, no es algo que agrade a las autoridades municipales de los otros municipios. Más aun cuando las exigencias chaqueñas no cesan. Desde 2005 la Mancomunidad del Chaco exigía coparticipar no sólo de las regalías sino además de las patentes petroleras que actualmente se concentran exclusivamente en el gobierno central.509 Finalmente, aunque al momento de tomar esta encuesta no se tenía conocimiento de ello, la CPE termina por reconocer las autonomías regionales, aunque ciertamente más como espacios de desconcentración que como unidades político administrativas descentralizadas, asimismo, la Ley Electoral Transitoria faculta la realización del primer Referéndum Regional en el Chaco para optar precisamente a la condición de “autonomía regional”. Es pues un avance enorme que configura un país que posiblemente, como analizamos previamente, se oriente a un modo de Estado (semi)tetraterritorial.

507 Mario Galindo, ex Viceministro de Participación Popular sostiene esta tesis, manifestada en el Programa de Televisión “Juego de Espías” transmitido en agosto de 2008. 508 Mauricio Otasevic, “Mancomunidades de municipios: una visión de progreso”, en en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit. (Tomo I), p. 450. 509 Ramiro Cavero y Herbert Muller comentan la propuesta de la Mancomunidad del Chaco a propósito del debate que se generó para hacer que los municipios coparticipen del IDH; cf. R. Cavero y Herbert Muller, Coparticipación de impuestos del sector de hidrocarburos, FAM-USAID, La Paz, 2005.

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Gráfico 83 ¿”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales”, usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase? 61 53

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36

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Nada de acuerdo

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uz

Ns/Nr

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6

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15 6

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3 0

0

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15

sa ui

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0

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nd

Pa

Ch

En relación a los otros departamentos, se puede observar que en buena cuenta los denominados orientales, Santa Cruz (53%), Beni (61%) y Pando (55%), son los más propensos a la opción “de acuerdo”. Cabe comentar al respecto que no parece extraño este apoyo en tanto en Santa Cruz y Beni se ha procedido a desconcentrar recursos hacia las provincias en forma sostenida fortaleciendo a las subprefecturas y a los órganos creados para el efecto (en Santa Cruz se consolidó el Comité Provincial de la Participación Popular).510 En Pando no hay duda que empieza a calar la noción de que la magnitud poblacional de sus municipios –todos ellos con excepción de Cobija tienen menos de 5 mil habitantes- resulta una dificultad adicional a su desarrollo. En los casos de La Paz y Potosí, posiblemente las experiencias exitosas –en La Paz- de mancomunidades como la Mancomunidad “Aymaras sin Frontera” o “Río Beni” o –en Potosí- las menos exitosas pero de profundo raigambre cultural como el Norte de Potosí o Lípez afecten en ese sentido. Por de pronto, en este último caso, se sabe que el prefecto negocia la distribución de su presupuesto en base a las seis regiones existentes dentro del departamento más que a cualquier otra división territorial,511 comportamiento considerado como algo relativamente “normal” por las prefecturas. En Oruro (47%) ya se empezó con el proceso de desconcentración hacia cuatro naciones indígenas: Quillacas, Soras, Carangas y Chipayas.512 No es algo que haya sido inmediatamente aceptado. Por el contrario, desató pugnas entre municipios y prefectura,

306

510 Ensayos de José Luis Carvajal sobre Beni y Santa Cruz en el texto de F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentración…. op.cit. 511 Entrevistas personalaes con técnicos de la Prefectura de Potosí en octubre de 2007. 512 Ramiro Molina et al, en el mismo trabajo coordinado por F. Barrios Súvelza, pp. 507-57.

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De acuerdo

de campesinos frente a indígenas, de la capital de departamento versus prefectura e, incluso, de empresarios y clases medias urbanas contra el nivel intermedio.513 Finalmente, parece haberse propiciado un proceso gradual pero seguro de acoplamiento que disminuyó las tensiones e hizo, por ende, más aceptables a las regiones. Este proceso no es algo finiquitado. En verdad, el problema recién empieza, pero ciertamente la realidad parece menos apocalíptica de lo que sugerían diversas versiones que sólo visualizaban a las regiones como espacios de “destrucción” de lo departamental. No hay la menor duda de que su origen es político antes que técnico –por más que se explique pormenorizadamente las ventajas de las economías de escala, la mayor capacidad de planificar en espacios mayores, la afinidad entre la región y los territorios biofísicos existentes, etc- como usualmente ha sido el caso de la descentralización en América Latina y en Bolivia,514sin embargo, tampoco es ajeno a la verdad de que su implementación acarrearía efectivamente determinadas ventajas que posiblemente los alcaldes y concejales empiezan a visualizar.

8.

Recomendaciones de cierre En suma, al excelente resumen de problemas fiscales en torno a la descentralización que hace el Banco Mundial, se añade estos aspectos político-fiscales relacionados con los nuevos actores de la descentralización en el futuro: los indígenas y las regiones. Veamos los aspectos de síntesis esgrimidos: � ������������� �� �������� ���� ��� ��������� ��� ��� ��� ������ ����������� �� ��������� IDH, etc, distribuidos como porcentajes fijos y cerrados, lo que impide pensar en redistribuir con otros criterios más arrimados a la eficiencia y a la pobreza/desigualdad. � ������������� �� ��� �������� ��� ������������ �� ������� ��� �������� �� ���������� los recursos antes de conocer, vía ecualización fiscal, cuánto se requiere asignar efectivamente. Vale decir, va antes el dinero y después la reflexión sobre lo que se hace con ese dinero. � ����� �� �������� ����������� � ���������� ������ � ��� ����� �������� �������� �� ��� precios internacionales de los hidrocarburos que, como se ha visto, son muy volátiles, lo que hace un tanto difícil planificar el desarrollo sobre bases ciertamente deleznables.

513 Diego Ayo, Los conflictos….op.cit., p.68 514 K. O´Neill, ob.cit.

307

� �������������� �������� ����������� ��� ���� ���������� � �� ����������� ������ �� los niveles subnacionales, incluidas futuras autonomías indígenas y regionales, de los recursos proveniente “de arriba”. Es decir, sus ingresos están muy por debajo de sus gastos, solventados con recursos provenientes de niveles superiores.

� ����� ��������������� ������ � ����������� �������������� �� �� ����� ������������515 A estas deficiencias se añade lo concerniente a la gama de problemas político-fiscales que tendrán lugar como efecto de la consolidación de los antiguos actores de la descentralización –gobierno central, prefecturas y municipios- y los nuevos actores: indígenas y regiones con sus respectivas autonomías.

Síntesis ¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo “propobre” y de ahí…al gas. Respecto a la pregunta de si los recursos del IDH deben ser transferidos sin modificación, el 72% de los entrevistados esta “de acuerdo” e, incluso, un 14% está “poco de acuerdo”. Para comprender si es “coherente” esta mayoritaria negativa a modificar el modelo fiscal, se debe conocer, primero, el modelo en cuestión. Destacan tres fases. Una primera, bajo el amparo de la LPP, de 1994 a 2001 que transfirió en función a criterios demográficos. En una segunda, se transfirió, de acuerdo a la Ley del Diálogo de 2001 a 2005, en función a criterios de pobreza y en una tercera, sobre el marco legal de la Ley de Hidrocarburos de 2005, se lo hizo de forma similar al primer periodo, pero exacerbando la cantidad de las transferencias públicas. Quede constancia que la primera fase tuvo el mérito de dotar a los municipios de una base fiscal mínima, pero cuyo efecto (in)mediato no fue la reducción de la desigualdad, sino, posiblemente, su ahondamiento. Respecto al segundo periodo de distribución “propobre”, la intención ciertamente ponderable de “dar más a los más pobres” no fue acompañada por montos considerables, teniendo en cuenta que estos recursos no representan ni la décima porción del total de recursos municipales con tendencia a la baja una vez iniciada la tercera fase que acentuó el formato de distribución de la LPP en forma gigantesca. Entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó en 131%, y, en 300% en el caso de los ingresos municipales, de 2000 a 2007. En esta vorágine de recursos, la elección de Evo Morales inicio un momento de quiebre entre las prefecturas y el gobierno 515 Banco Mundial, ob.cit., 48-55

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DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

� ������� � ��������� ��������� �������� �� ��� ��������������� ��� ����������� ����� distanciamiento en los niveles de desarrollo de los departamentos (e intradepartamental), como consecuencia del actual modelo de repartición fiscal vigente en la Ley de Hidrocarburos y en sus respectivos decretos, y, finalmente,

central que inaugura esta tercera fase con los siguientes rasgos dominantes: un rasgo “predatorio” –las prefecturas de oposición no pretenden modificar el modelo fiscal actual, claramente poco igualitario interdepartamentalmente y con respecto al mismo gobierno central- y “arbitrario” – el gobierno recurre a medidas inconsultas disponiendo de los recursos legalmente pertenecientes a las prefecturas-. En ese marco, la defensa de las autoridades municipales al actual modelo merece la generación de un profundo debate que vea las virtudes y defectos existentes en su diseño y aplicación. Dar más a los más pobres: HIPC, fondos, Constitución y Estatutos y Plan “para Vivir Bien”…. ¿luchan contra la pobreza? Las respuestas acerca de si se debe “dar más recursos donde hay más pobreza” resultan ciertamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decanta por esa opción. Hay mayor predisposición rural hacia esta posibilidad (87% rural, frente al 75% urbano). Todos los departamentos apoyan, igualmente, esta moción con un abrumador “de acuerdo” con la excepción de Tarija que exhibe solamente un 40% a favor. Y, es que en este departamento se comprende cualquier debate sobre las regalías como un intento por restarle recursos. Sin embargo, este deseo contrasta con una realidad menos afecta a dar cobertura a “lo pobre”. La EBRP quedó como un paraguas de acción demasiado amplio y ambicioso, aunque, ciertamente, tuvo su materialización en la Ley del Diálogo. Sin embargo, los recursos por este concepto no fueron altos y tampoco tienen continuidad. Los Fondos de Desarrollo, como herramientas de lucha contra la pobreza, han resultado excesivamente burocráticos y dependientes de una cooperación internacional recelosa de sus propios recursos que los prefiere transferir sin condicionamientos. Motivo por el cual, su continuidad ha sido más ornamental. Situación agravada por el poco interés gubernamental, más proclive a crear otros fondos de apoyo social, en una dinámica paralela poco eficiente. El Fondo de Compensación Departamental, por ejemplo, ha visto relegado su rol “compensador” con la masiva llegada de recursos por concepto de las riquezas hidrocarburíferas que desvirtúa la fórmula de distribución hacia los departamentos “menos productores” (incorpora, incluso, a Santa Cruz). Los nuevos textos constitucionales –nueva CPE 2009 y los mismos Estatutos Autonómicos- no contemplan medidas de ecualización fiscal o similares. El mismo Plan del Gobierno Central “Para Vivir Bien” se asemeja en sus metas a la EBRP, pero sin mencionar los procedimientos y la viabilidad financiera de sus objetivos. Se procura trabajar con los 80 municipios más pobres, lo que si bien es ponderable, no se atiene a ninguna fórmula que busque la equidad distributiva (¿qué pasa, por ejemplo, con el municipio pobre posicionado en el rango 81?). Se ha posibilitado el uso de recursos fiscales en “desarrollo económico local” a partir de los decretos de la Ley de Hidrocarburos 28421 de 2005 y el 29565 del 14 de mayo de 2008. Ya se trabaja en ese propósito, pero no se avanzó mucho al respecto. Por ende, al parecer lo “real” en el plano de priorización de los pobres, no va necesariamente de la mano de lo declarado discursivamente por las autoridades municipales. Lo que no quiere decir que no se aprovechó su buena disposición. La centralización de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratégico y el riesgo de un centro “invasivo”. En respuesta a la pregunta de si los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el gobierno central, tres de cada cuatro alcaldes o concejales manifestaron estar “poco” o “nada

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Sin embargo, estos argumentos no evitan tomar en cuenta que la política hidrocarburífera adoptada por el Gobierno Nacional no mantuvo la coparticipación histórica con los departamentos, municipios y universidades con la aprobación del Decreto de Nacionalización “Héroes del Chaco” 28701 de mayo de 2006. Asimismo, las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 fueron promulgadas por “fuerza de ley”, sin concertación alguna con la oposición regional. También se destaca que el manejo fiscal de la bonanza económica de los últimos años no ha sido muy prudente. Para dar un ejemplo, se puede recordar que en tres años de gobierno se contó con igual cantidad de recursos que en la década anterior, lo que supuso un incremento en los ingresos del gobierno nacional de 206%.

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de acuerdo”. La situación varía en los departamentos no autonómicos, cuya inclinación por esta opción es mayor que la de sus pares autonómicos, aunque en ningún caso superan, siquiera, el 50%. Posiblemente, este menor rechazo a lo que sería una mayor intervención estatal, se explique por el grado de pobreza que en la región no autónoma alcanza al 65% de la población frente a la pobreza en la región autónoma con un techo de 45% y la desigualdad medida por el índice Gini es de 0,6 y 0,54 respectivamente. Sin embargo, posiblemente la explicación tenga que ver con afinidades electorales, visualizándose una peculiar lógica partidaria-sindical-étnica, conjuntamente con las lealtades regionales y municipales. Lo que se corrobora al observarse que 1 de cada 10 alcaldes y concejales urbanos apoya esa moción frente a poco más de uno de cada tres rurales. Y, es que es la población rural apoya al presidente, prácticamente, en su totalidad (alcanzaron el 100% de votación en algunos municipios), no sucede lo mismo en las ciudades capitales, donde tuvo una derrota en seis de las nueve ciudades. De todos modos, predomina el rechazo a esa opción de “recentralización” que no es nueva. Ya en otros gobiernos se procedió a recentralizar el HIPC o a usar valores fiscales, restando recursos de coparticipación. Además, se dispuso que el SUMI se financie con el 10% de la coparticipación, el Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6 y la nueva Ley del Deporte con el 3. Sólo por estos tres conceptos se comprometió (y se lo hace aún) casi el 20% de la coparticipación tributaria. Empero, el actual gobierno amplificó esta práctica. Si antes de Morales se estableció que el IDH se distribuía en 56,9% a las prefecturas, 34,5 a los municipios y un 8,6 a las universidades, ya su gobierno otorgó sólo el 24,39, el 66,99 y el 8,6% a esos actores, respectivamente. A lo que se añadió un aporte del 30% a la Renta Dignidad de parte de las prefecturas. ¿Es útil esta intervención estatal? En principio, importa mencionar la evidente inequidad redistributiva inserta en la Ley de Hidrocarburos, que fue una norma “arrancada” por los departamentos al débil gobierno de Carlos Mesa, logrando que sea el TGN el menos beneficiado con las riquezas del gas. Tampoco fue una victoria departamental, en tanto se fomenta una enorme disparidad regional. Téngase como ejemplo que el departamento de La Paz recibe 15,8 dólares per cápita, frente a Tarija y Pando que reciben 246 y 407. Asimismo, un mayor protagonismo del Gobierno Central es deseable en términos de estabilidad macroeconómica. Ya se vio que, por ejemplo, la propuesta del Comité Cívico de Santa Cruz, de llegarse a aplicar en los nueve departamentos, generaría un déficit fiscal de un 5% del PIB. También es necesaria esta intervención si se parte de la certeza de que sólo tres departamentos (los del eje) tienen posibilidad de cubrir sus gastos, lo que amerita políticas redistributivas de compensación.

Sin embargo, a pesar de esta situación privilegiada, el gobierno nacional contrajo cuatro mil millones de deuda interna. Del mismo modo, la distribución de recursos con una orientación electoral antes que estratégica –recursos venezolanos- impide creer en una “necesaria” centralización. Finalmente, el estado de incertidumbre en los niveles subnacionales respecto a sus recursos fiscales impide una planificación ordenada y sistemática. Lo que sucedió con la Renta Dignidad se repite en el proyecto de Ley de Salud o en los descuentos por concepto de Seguridad Ciudadana, entre otras inicitivas arbitrarias. Dando recursos en función a criterios de mérito. De la eficiencia tributaria a “Evo Cumple”. Respecto a si se debe distribuir en función a tener o no una “mejor gestión”, sólo el 42% de las autoridades está “de acuerdo”. No son las autoridades urbanas (28%) las más propensas a “competir” por esos recursos, sino, precisamente, sus pares rurales (50%). Lo mismo sucede con los departamentos no autonómicos que se encuentran más dispuestos que sus pares autonómicos –diferencias de hasta el 20%- a tener una buena gestión. Notable constatación. Sin embargo, ¿hay correlación con el “mérito” verdaderamente existente? La realidad muestra que dada la inmensa cantidad de recursos municipales, (el 2008 de 954 millones de dólares, el 53%, frente a 351, el 20% de las prefecturas y 478, el 27% del Gobierno Central, marcado ascenso del 595% desde 1994), se va a conseguir resultados de mejora de los Objetivos del Milenio, en tanto los programas municipales coinciden con los mismos (por ejemplo, gracias al Desayuno Escolar o al SUMI, se va a ayudar a “erradicar la pobreza” o “reducir la mortalidad infantil”). Sin embargo, más que de una “mejor gestión”, se trata de la ejecución de gastos dispersos –no son parte de una programación conjunta- que de uno u otro modo tendrán determinados efectos (son efectos benéficos “de refilón”). Tampoco se puede afirmar que el incremento del 175% de 1994 a 2008 en la recaudación tributaria pueda ser un dato generalizable como de “mejor gestión” en tanto el 87% de los impuestos propios son recaudados en los municipios urbanos (capitalismo y del eje, municipios D). Asimismo, la plataforma de “mérito” de la Política Nacional de Compensación a través del desembolso de recursos en función a parámetros de eficiencia, contemplados en lo que se conoció como el Plan de Ajuste Institucional (el PAI), no fue continuada, no obstante su pertinencia. El mismo Programa de Readecuación Fiscal (el PRF) que exigía el cumplimiento de ciertas metas fiscales, fue una exigencia coyuntural sólo en función al endeudamiento circunstancial de determinados municipios urbanos. Por su parte, el FNDR, que contempla la otorgación de créditos sobre cierta base de disciplina fiscal ha perdido relevancia por la “competencia prefectural” (que no presta, sino dona recursos), la negociación directa de determinados municipios con los organismos internacionales donantes, la imposibilidad de convertirse en un banco de segundo piso, dado el endeudamiento como país a tasas insolventes y/o la misma existencia de fondos paralelos. Tampoco queda al margen el excesivo gasto corriente desde el gobierno central o el uso de recursos externos (los recursos de crédito venezolano) sin que sean fiscalizados de acuerdo a la norma (situación abiertamente ilegal).

311

Y, las nuevas autonomías en juego: las autonomías regionales. Finalmente, en la pregunta respecto a si “los recursos del IDH también deben ser transferidos a las futuras autonomías regionales”, entre la opción “de acuerdo” y al menos “poco de acuerdo” suman el 76% de las respuestas. Ello tiene que ver con una tradición mancomunitaria sólida. Seguramente, también contribuye la presencia del Chaco, cuyo uso “propio” de los recursos naturales existentes en su suelo sirven como “efecto de irradiación” en otras potenciales regiones. También coadyuva el hecho de que ya en ciertos departamentos se ha procedido a desconcentrar recursos hacia sus regiones (provincias en particular). Sin dudas hay cierto respaldo histórico que antecede a la LPP que pone en evidencia la existencia de una planificación en función a regiones por parte de los departamentos.

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DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Recursos fiscales con rostro indígena. Más para los indígenas. En respuesta a la pregunta: ¿También se debe dar recursos del IDH a las autonomías indígenas?, un 52% de autoridades está “de acuerdo”. El porcentaje de apoyo a esta moción es mayor en municipios rurales que en aquellos urbanos. Sin embargo, pese a este apoyo mayoritario –entre la opción “de acuerdo” y la opción al menos “poco de acuerdo” suman el 76%-, lo cierto es que al presente el destino del 5% de la recaudación del IDH al “Fondo de Desarrollo Indígena” no ha sido utilizado. Este Fondo Indígena no cuenta todavía con la respectiva reglamentación para su funcionamiento, previsto para tres años, lo que ha significado una acumulación de cerca de 100 millones de dólares en sus cuentas. Los discursos a favor de la plurinacionalidad no han ido de la mano de un verdadero impulso a la concreción de los mecanismos existentes.

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329

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331

Anexo 1: Cuestionario ENCUESTA Nº Boleta P/Control en MUNICIPIOS Oficina

Boleta Nº

A. DATOS GENERALES Y EXPECTATIVAS P1. Identificación de la Boleta

[pnud1]

Municipio a

_____________________________

___ ___ COD COD

[pnud2]

Provincia a

_____________________________

___ ___ COD COD

[pnud3]

Dpto a

_____________________________

___ ___ COD COD

[pnud4]

Nombre a

[pnud5]

Edad a

_____________________________________

___ ___ COD COD

Hora de Inicio: ___ ___:___ ___ [horini]

Género a [pnud6]

1. Masculino 2. Femenino

___ COD

POR FAVOR NO OLVIDEN ANOTAR LA HORA DE INICIO

[pnud7] P2. ¿Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado? 1. Primaria incompleta (Básico o intermedio incompleto) 2. Primaria Completa (3ro intermedio aprobado) 3. Secundaria incompleta (1ro a 3ro medio aprobado) 4. Secundaria completa (4to medio aprobado) 5. Técnico medio (Instituto, academias, etc.) 6. Técnico superior 7. Universidad o nivel similar incompleto (Normal, colegio militar, academia de policía) 8. Universidad o nivel similar completo 9. Estudios de Post-grado Otros: Especificar: _________________________

332

___ ___ COD COD

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ENCUESTA DE OPINIÓN PÚBLICA] [SEPTIEMBRE 08]

[pnud8] P3. ¿Cuál es su ocupación principal? ___ ___ COD COD

_____________________________________

[pnud9] P4. ¿Tiene alguna ocupación secundaria? ¿Cuál? ___ ___ COD COD

_____________________________________

P5. ¿Usted sabe hablar alguno de los siguientes idiomas o lenguas? Códigos à 1. Si 2. No

R.

[pnud10]

1. Aymará

___ COD

[pnud11]

2. Quechua

___ COD

[pnud12]

3. Guaraní

___ COD ___ COD

[pnud13] Otra lengua Nacional, ¿Cuál?

___ COD

[pnud14]

___ COD

[pnud15] Lengua Extranjera, ¿Cuál?

___ COD

[pnud16]

[pnud17] P6. ¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar? ___ ___ COD COD

_______________________________

P7. ¿Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.? 1. Quechua

5. Mojeño

0. Con ninguna (NO LEER)

2. Aymará

6. Mestizo

9. Si dice otro nativo, especifique (NO LEER)

3. Guaraní

7. Blanco

4. Chiquitano

8. Negro

___ COD

P8. Nombre del lugar donde nació P9. ¿Ese lugar es una… [pnud18]

___ ___ CODCOD

P8. 1. Comunidad rural o equivalente

[pnud19]

P9.

2. Pueblo capital o equivalente 3. Ciudad intermedia (10 a 49 mil)

___ COD

4. Ciudad grande (50 mil)

333

P10. ¿Dónde vivía regularmente antes de ser elegido? P11. ¿Ese lugar es una…. ___ ___ CODCOD

P10.

[pnud20]

1. Comunidad rural o equivalente 2. Pueblo capital o equivalente

___ COD

3. Ciudad intermedia (10 a 49 mil) 4. Ciudad grande (50 mil)

[pnud22] P12. Ahora que es autoridad, continua viviendo en el mismo lugar que vivía antes de ser autoridad o se ha mudado? 1. Es el mismo lugar de antes (señalado en la P10) ___ COD

2. Se ha mudado

[pnud23] P13. Dígame por favor que religión profesa Ud…. (ABIERTA, CODIFICAR ANTES DE DIGITAR) ___ COD

_____________________________

P14 (MOSTRAR TARJETA 1) Ahora le voy a leer algunas frases, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de estas frases. LEER LAS FRASES 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud24]

A. -Debe fomentarse la inversión extranjera

___ COD

[pnud25]

B. - La empresa privada es beneficiosa para el país

___ COD

[pnud26]

C. - El Estado debe resolver los problemas económicos del país

___ COD

[pnud27]

D. - Algunos servicios básicos debe ser gestionados por la empresa privada

___ COD

P15. Ahora le voy a leer una lista de bienes, por favor dígame si usted posee o no cada uno de estos bienes. ¿Usted posee… LEER LAS OPCIONES Códigos à 1. Si 2. No

334

R.

[pnud28]

1. Automóvil o similar (NO MOTOCICLETA)

___ COD

[pnud29]

2. Televisión a color

___ COD

[pnud30]

3. Computadora

___ COD

[pnud31]

4. Refrigerador

___ COD

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

P11.

[pnud21]

[pnud32]

___ COD

5. Agua por red de cañería

___ COD

[pnud33] Otros ¿Cuáles?

___ COD

[pnud34]

P16. (MOSTRAR TARJETA 1) Ahora le voy a leer una serie de frases que se refieren a la democracia, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. Empecemos [LEER PARA CADA UNA DE LAS OPCIONES] 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER)

[pnud35]

A. - La democracia es un sistema que posibilita votar para elegir a los representantes

___ COD

[pnud36]

B. - La democracia es un sistema que posibilita satisfacer las necesidades económicas de los ciudadanos

___ COD

[pnud37]

C. - La democracia es un sistema que posibilita contar con partidos políticos como los principales canales de representación ciudadana

___ COD

[pnud38]

D. - La democracia es un sistema que posibilita lograr la satisfacción de determinadas demandas a través de movilizaciones sociales

___ COD

[pnud39]

E. - La democracia es un sistema que posibilita impulsar una gestión pública eficaz

___ COD

[pnud40]

F.- La democracia es un sistema que posibilita apoyar las propuestas de la mayoría

___ COD

[pnud41]

G.- La democracia es un sistema que posibilita desarrollar referendos y asambleas como mecanismos centrales de participación ciudadana

___ COD

[pnud42]

H.- La democracia es un sistema que posibilita usar la fuerza cuando hay desorden en las calles

___ COD

B. COMPORTAMIENTO POLÍTICO Y EXPECTATIVAS PERSONALES EN DEMOCRACIA [pnud43] P17 ¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura? ___ ___ COD COD

_______________________________

[pnud44] P18. ¿Era militante al presentarse como candidato? 1. No

2. Si

___ COD

[pnud45] P19. ¿Qué cargo desempeña en el Gobierno Municipal? 1. Alcalde

4. Concejal Titular

2. Presidente del Concejo

5. Concejal Suplente

3. Secretario del Concejo

Otro ¿Cuál? _____________________

___ COD

335

[pnud46] P20. ¿Ha tenido experiencia previa en el municipio? 1. Sí, he tenido experiencia previa 2. No, es la primera vez que postulé como candidato (IR A P22)

___ COD

3. Antes fui candidato pero no llegué a ejercer (IR A P22)

[pnud47]

Cargo

__________________________

En que años

a

________ [pnud48]

________ [pnud49]

[pnud50] P22. Después de este mandato como alcalde o concejal a usted que le interesaría más [LEER LAS OPCIONES] 1. Seguir su carrera política en el mismo o en otro cargo 2. Impulsar una nueva actividad como empresario ___ COD

3. Volver a mi antigua actividad antes de ser autoridad municipal Otro ¿Cuál? _______________________________

P23. A continuación le voy a nombrar una serie de cargos públicos y le pido que me diga cuanto le interesaría acceder a cada uno de estos cargos, para ello utilizaremos una escala del 1 al 5 (MOSTRAR TARJETA 2), donde 1 significa nada y 5 mucho, por supuesto puede optar por cualquier valor intermediar. Por favor, dígame cuanto le interesaría acceder al cargo de … (8. Ns/NS) 1

2

3

4

“Nada”

336

5 “Mucho”

[pnud51]

Concejal

___ COD

[pnud52]

Alcalde

___ COD

[pnud53]

Consejero departamental o asambleísta departamental

___ COD

[pnud54]

Prefecto

___ COD

[pnud55]

Diputado

___ COD

[pnud56]

Senador

___ COD

[pnud57]

Viceministro

___ COD

[pnud58]

Ministro

___ COD

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

P21. El cargo mayor que ejerció anteriormente, ¿Cuál fue ..?

1

2

3

4

5

[pnud59]

Presidente

___ COD

[pnud60]

Otro ¿Cuál? __________________________

___ COD

P24. (MOSTRAR TARJETA 3) Sin embargo, mas allá de su interes ¿Cuál cree usted que son los dos cargos que con mayor probabilidad logrará asumir y el cargo con menor probabilidad de ser asumido? Por favor, ponga 1 al cargo con mayor posibilidad de ser asumido, 2 al que le sigue en posibilidad de ser asumido y 3 al cargo con menor posibilidad de ser asumido.

[pnud61]

1. Concejal

[pnud62]

2. Alcalde

[pnud63]

3. Consejero departamental o asambleísta departamental

1er

[pnud64]

4. Prefecto

___ COD

[pnud65]

5. Diputado

[pnud66]

6. Senador

2do

[pnud67]

7. Viceministro

___ COD

[pnud68]

8. Ministro

[pnud69]

9. Presidente

[pnud70]

0. Otro ¿Cuál? _________________________

Ult ___ COD

P25. (MOSTRAR TARJETA 4) ¿Qué aspectos considera usted como los más importantes para seguir su carrera política? Por favor ordené de acuerdo a lo que es lo más importante para usted y lo menos importante (señalar con 1 al más importante hasta el 4 como el menos importante) LEER LAS OPCIONES [pnud71]

Construir mi propio partido o agrupación ciudadana

___ COD

[pnud72]

Establecer alianzas con los partidos nacionales (MAS, UN, PODEMOS, ETC)

___ COD

[pnud73]

Establecer alianzas con los partidos departamentales (de los prefectos)

___ COD

[pnud74]

Impulsar mi candidatura a través de otros medios (Comités Cívicos, Movimientos Sociales, etc)

___ COD

C. DEMOCRACIA P26. (MOSTRAR TARJETA 5) Ha transcurrido casi una década y media de implementación de la Participación Popular del año 1994, considerando esto le pido que por favor me diga si está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de las frases que le voy a leer a continuación respecto a este proceso. [LEER LAS OPCIONES]

337

1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) La población ha mejorado su vida de forma substancial

___ COD

[pnud76]

La población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos pocos

___ COD

[pnud77]

La población casi no ha mejorado nada su vida

___ COD

[pnud78]

Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas

___ COD

P27. (MOSTRAR TARJETA 6) Ahora le voy a nombrar algunos actores del quehacer municipal y le pido que utilizando una escala del 1 al 5, tomando al 1 como lo menos importante y al 5 como el mas importante, dígame, ¿Cuán importantes fue este actor ANTES de la Ley de Participación Popular dentro de su jurisdicción territorial? y ¿Cuán importante lo es AHORA? Empecemos, ¿Cuán importante(s) fue(ron) ANTES de la ley de Participación Popular … [LEER PARA CADA UNA DE LAS OPCIONES] para su jurisdicción territorial?, Y ¿Cuán importante(s) lo es(son) AHORA? (8. Ns/Nr) 1

2

3

4

“Menos importante”

5 “Mas importante”

Antes

Ahora

[pnud79] [pnud80]

Las OTBs (Junta vecinal, comunidad campesina, pueblo indígena)

___ COD

___ COD

[pnud81] [pnud82]

La Capital del municipio

___ COD

___ COD

[pnud83] [pnud84]

Las Áreas rurales

___ COD

___ COD

[pnud85] [pnud86]

Los Grandes Empresarios (ganaderos, hacendados, grandes comerciantes, transportistas, etc)

___ COD

___ COD

[pnud87] [pnud88]

Los Empresarios medianos y pequeños (artesanos, pequeños productores, organizaciones económicas campesinas, etc)

___ COD

___ COD

[pnud89] [pnud90]

Los Empresarios de la construcción

___ COD

___ COD

[pnud91] [pnud92]

Los Actores corporativos/funcionales (sindicatos agrarios, clubs de madres, comités cívicos provinciales, etc)

___ COD

___ COD

[pnud93] [pnud94]

Las ONGs regionales

___ COD

___ COD

[pnud95] [pnud96]

Las Radios comunitarias

___ COD

___ COD

[pnud97] [pnud98]

Otro ¿Cuál? _____________________

___ COD

___ COD

[pnud99] [pnud100]

Otro ¿Cuál? _____________________

___ COD

___ COD

[pnud101] [pnud102]

Otro ¿Cuál? _____________________

___ COD

___ COD

[pnud103] P28. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy a leer algunas frases que esta vez refieren al proceso de descentralización en Bolivia, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de Ellas. [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?

338

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

[pnud75]

1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud104]

El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud105]

El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud106]

El Gobierno Central junto a prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud107]

Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud108]

Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud109]

Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud110]

El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud111]

Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia

___ COD

[pnud112] P29. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy a leer algunas frases que esta vez refieren al proceso de descentralización en Bolivia, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase? 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud113]

El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud114]

El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud115]

El Gobierno Central junto a prefecturas y municipios son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud116]

Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud117]

Los Gobiernos Municipales más que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud118]

Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud119]

El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización

___ COD

[pnud120]

Ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en la marcha de la descentralización

___ COD

P30. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy a leer algunas frases referentes a los procesos eleccionarios en su municipio, por favor digame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de las frases [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?

1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud121]

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias

___ COD

[pnud122]

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoría de la población)

___ COD

339

1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indígenas/campesinos

___ COD

[pnud124]

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres

___ COD

[pnud125]

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder

___ COD

[pnud126]

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediático en sus campañas

___ COD

[pnud127]

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por políticos nacionales o departamentales más que por los propios políticos municipales

___ COD

P31. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy leer alguna medidas que podrían tomarse en el municipio, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida? 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud128]

Elegir a concejales uninominales

___ COD

[pnud129]

Elegir al alcalde en segunda vuelta

___ COD

[pnud130]

Elegir a autoridades por usos y costumbres

___ COD

[pnud131]

Fortalecer a los partidos políticos

___ COD

[pnud132]

Crear circunscripciones especiales para pueblos indígenas/campesinos/originarios

___ COD

[pnud133]

Otro ¿Cuál? _________________________

___ COD

D. GESTIÓN P32. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy leer algunas frases respecto a como deben transferirse los recursos del IDH, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase? 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER)

340

[pnud137]

A. - Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación, de acuerdo a la Ley de Hidrocarburos 3058

___ COD

[pnud138]

B. - Los recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza

___ COD

[pnud139]

C. - Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central

___ COD

[pnud140]

D. - Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión y no a todos por igual

___ COD

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

[pnud123]

P33. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy leer algunas frases respecto a como deben transferirse los recursos del IDH, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase? 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER)

[pnud134]

A. - Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual

___ COD

[pnud135]

B. - Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas

___ COD

[pnud136]

C. - Los recursos del IDH deben ser transferidos más a las prefecturas que a los municipios

___ COD

[pnud141]

H. - Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas

___ COD

[pnud142]

I. - Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales

___ COD

P34. (MOSTRAR TARJETA 8) En una escala del 1 al 5, con 1 como lo menos problemático y 5 como lo más problemático, ¿Cuán problemático resulta para Usted cada uno de los siguientes aspectos? LEER LAS OPCIONES (8. Ns/Nr) 1

2

3

4

“menos problemático”

5 “más problemático”

[pnud143]

El voto de censura que impide la estabilidad en la gestión

___ COD

[pnud144]

La falta de capacidad de las autoridades elegidas

___ COD

[pnud145]

La falta de personal calificado

___ COD

[pnud146]

La excesiva rotación del personal

___ COD

[pnud147]

Las dificultades en los desembolsos del TGN

___ COD

[pnud148]

La permanente presión social

___ COD

[pnud149]

La falta de coordinación con otros niveles de gobierno (nacional y departamental)

___ COD

[pnud150]

La interferencia político-partidaria

___ COD

[pnud151]

La interferencia del Gobierno Central

___ COD

[pnud152]

La interferencia de ONGs

___ COD

[pnud153]

La interferencia de la cooperación internacional

___ COD

[pnud154]

La debilidad de la coalición municipal

___ COD

[pnud155]

La incapacidad de ejecutar los recursos públicos

___ COD

[pnud156]

La escasa cantidad de recursos para obras

___ COD

[pnud157]

Otro ¿Cuál? _________________________

___ COD

341

P35. (MOSTRAR TARJETA 9) Nuevamente le voy a leer algunas frases, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase? 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer a todos los ciudadanos del municipio de algún modo

___ COD

[pnud159]

En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a los ciudadanos que apoyaron sus candidaturas

___ COD

[pnud160]

En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a aquellos sectores que más presionan

___ COD

[pnud161]

En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo de los sectores más desfavorecidos

___ COD

[pnud162]

En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer a la mayoría de ciudadanos del municipio

___ COD

[pnud163]

En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a si mismos

___ COD

[pnud164]

Otros ¿Cuáles? ________________________

___ COD

P36. ¿Usted cree que las instituciones públicas que le mencionaré a continuación han cumplido su rol de apoyo a la participación popular muy bien, bien, mal o muy mal? LEER LAS OPCIONES 1. Muy bien 4. Mal 5. Muy mal 2. Bien 8. NS/NR (NO LEER) [pnud165]

Viceministerio de Participación Popular

___ COD

[pnud166]

Viceministerio de Descentralización

___ COD

[pnud167]

Contraloría

___ COD

[pnud168]

Ministerio de Hacienda

___ COD

[pnud169]

Senado

___ COD

[pnud170]

Otros ¿Cuáles? ________________________

___ COD

[pnud171] P37. ¿Usted considera que el municipio debe trabajar con las prefecturas en el desarrollo del departamento? 1. Si

2. No

___ COD

P38. (MOSTRAR TARJETA 10) ¿En qué áreas cree usted que es más importante trabajar con las prefecturas? Califique del 1 al 3 el grado de importancia del área mencionada, con 1 como el área más importante, 2 la segunda mas importante y 3 la tercera mas importante LEER LAS AREAS

342

[pnud172]

- Caminos

___ COD

[pnud173]

- Créditos a productores

___ COD

[pnud174]

-Tecnología a productores

___ COD

[pnud175]

- Vivienda

___ COD

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

[pnud158]

[pnud176]

- Electrificación

___ COD

[pnud177]

- Educación

___ COD

[pnud178]

- Deporte y Cultura

___ COD

P39. (MOSTRAR TARJETA 11) ¿Cree usted que el municipio debe aportar con sus propios recursos en dichas actividades? LEER LAS OPCIONES. RESPUESTA UNICA 1. No, la prefectura debe apoyar con todos los recursos 2. Sí, pero máximo con el 20%

___ COD

3. Sí, pero máximo con el 50% 4. Sí, y la prefectura sólo debe financiar el porcentaje que le falta al municipio

P40. (MOSTRAR TARJETA 12) Respecto a las modificaciones en la marcha de la descentralización que impulsan la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos le voy leer algunas medidas que podrían tomarse en el país, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de estas medidas ellas [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida? 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud179]

- Que existan autonomías indígenas

___ COD

[pnud180]

- Que estas autonomías indígenas elijan a sus autoridades según sus usos y costumbres y no por medio de elecciones

___ COD

[pnud181]

- Que estas autonomías indígenas tengan el manejo exclusivo de los recursos naturales renovables

___ COD

[pnud182]

- Que se lleguen a crear las autonomías regionales

___ COD

[pnud183]

- Que las autonomías departamentales promulguen sus propias leyes con efecto sobre todo el territorio departamental

___ COD

[pnud184]

- Que los estatutos autonómicos departamentales se conviertan en la norma a la que los municipios deben someterse

___ COD

P41. Respecto al control social, ¿qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta? (8.Ns/Nr) 1 Reprobación absoluta

2

3

5

4

Aprobación absoluta

___ COD

P42. (MOSTRAR TARJETA 12) Nuevamente le voy a leer algunas frases esta vez respecto al control social, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. ¿Cuán de acuerdo está usted con… [LEER CADA FRASE] 1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud185]

- Que el Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social municipal

___ COD

[pnud186]

- Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido

___ COD

[pnud187]

- Que los movimientos sociales se encarguen del control social

___ COD

343

1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud188]

- Que no haya control social y más bien se elija directamente a los concejales municipales para que ellos controlen

___ COD

1. Muy alta 4. Baja 5. Muy baja 2. Alta 8. NS/NR (NO LEER) [pnud189]

Durante la fase de elaboración del POA

___ COD

[pnud190]

Durante la fase de ejecución del POA

___ COD

[pnud191]

Durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada

___ COD

Hora de Finalización ___ ___:___ ___ [horfin]

POR FAVOR NO OLVIDEN ANOTAR LA HORA DE LA FINALIZACIÓN

DATOS DEL ENTREVISTADO NOMBRE DEL ENCUESTADO __ __ __ __ __ __ __ __ _ __ __ CARGO: ___ __ __ __ __ __ __ _ __ __ __ __ __ __ __ TELEFONO: __ __ __ __ __ __ CELULAR: _ __ __ __ __ ___ DATOS DEL PERSONAL DE CAMPO ENCUESTADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ [encue] CODIFICADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ [codif] DIGITADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ [digit]

___ ___ COD COD ___ ___ COD COD ___ ___

Anexo 2: Metodología de la muestra A. Diseño de la muestra Universo de estudio El universo de estudio estuvo definido por 327 municipios, de los cuales se tomó en cuenta a dos grandes grupos. El primero, constituido por los 17 municipios urbanos más importantes y, el segundo, por 60 municipios rurales. Equipos MORI propuso realizar la encuesta en los 17 municipios urbanos de mayor relevancia. En estos municipios reside aproximadamente 52% de la población total del país y alrededor de uno de cada tres son pobres. Adicionalmente, de los 310 municipios restantes (rurales), se propuso extraer una muestra de 60 municipios. En total, el propósito era estudiar 77 municipios en los nueve departamentos. Finalmente, se consiguió tener una muestra de 56 municipios rurales y 14 municipios urbanos, vale decir, un total de 70 municipios (ver más adelante).

344

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

P43. En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, ¿Cómo calificaría usted la participación de la población de su municipio en las siguientes fases que se mencionan a continuación ..? LEER LAS OPCIONES

Tamaño de muestra Se adoptó un tamaño de muestra de 77 municipios. Ex ante se estimó el error muestral máximo con el tamaño de muestra de municipios rurales y también el total de municipios urbanos y rurales, utilizando la siguiente fórmula para muestreo de proporciones516: e=

1– n N

p (1 - p) n

Donde: e= n= N= p=

error muestral tamaño de muestra tamaño de universo proporción de la población. Esta proporción cuando toma el valor 0.5, es de mayor varianza. Un ejemplo de esta proporción puede ser el porcentaje de autoridades municipales que se considera indígena.

Los resultados son los siguientes: Cuadro 1 (A2) Error muestral máximo Error muestral Universo Muestra máximo 310 60 5.80% 317 70 4.96% Del total de 310 municipios rurales, con una muestra de 60 municipios rurales, se tiene un error muestral de máximo 5.8%. Respecto al total de 317 municipios (urbanos y rurales), con el estudio de 77 municipios (60 rurales y 17 urbanos), se incurrió en un error muestral máximo de 4.96% (finalmente con los contratiempos quedó en +/- 5.6%) Parámetros para la distribución geográfica de la muestra La distribución geográfica de la muestra distinguió dos tipos de municipios. El primer tipo, fueron los 17 municipios urbanos. El segundo tipo los municipios rurales tomando como parámetros para su selección su gasto corriente. Generalmente se hace una selección de municipios en función a criterios de pobreza o etnicidad, sin embargo, en este caso, se pretendió tener un indicador de gestión. O, para decirlo de otro modo, un indicador de eficiencia. Se utilizó el porcentaje de gasto corriente respecto al gasto total 2007 en base a la información de la Contaduría General del Estado. En el Gráfico A se presenta información desagregada por departamento, según sean municipios urbanos y rurales. El conjunto de municipios rurales son valorados según el porcentaje de gasto corriente, considerando el umbral de 23.8% que define municipios que reportan elevado o bajo gasto corriente. Este umbral es el promedio observado en los 310 municipios rurales. El Gráfico B presenta la función de densidad del gasto corriente 2007 en el resto de municipios. De cada segmento de la distribución, se extrajo una porción de la muestra, para asegurar una muestra tan heterogénea como el universo de municipios.

516 La principal bibliografía de referencia fue G. LIarossi, The Power of Survey Design: a User’s Guide for Managing Surveys, Interpreting Results, and Influencing Respondents, World Bank, Washington, 2005; y M. Grosh y J. Muñoz, Manual for Planning and Implementing the Living Standards Measurements Study Survey, World Bank, Washington, 1999.

345

Gráfico A. Porcentaje de gasto corriente 2007

60 50

47.8 40.7

40

40.5

34.0

30

32. 28.0 27.3

25.5

38.8

26.6 23.8

22.0

19.

20

16.

19. 18.

15.

10 0 Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

Pando

Gráfico B

0

.01

densidad .02 .03

.04

.05

Gráfico 2. Gasto corriente en resto de municipios

0

20

40

60

Selección de municipios De ese modo, el procedimiento para la selección de municipios rurales fue: a. Se clasificó a los 310 municipios rurales según el nivel de gasto corriente (alto y bajo), utilizando el umbral de 23.8% b. c.

346

Se tabuló la distribución espacial de municipios según el nivel de gasto corriente, para obtener proporciones en el universo de 310 municipios (ver Cuadro 4) Se utilizó las proporciones del inciso b, sobre el tamaño de muestra de 60 municipios, para conocer la cantidad de municipios que deben ser seleccionados por departamento y por nivel de gasto corriente

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

43.6

d.

Se realizó una selección aleatoria de municipios, según las cantidades obtenidas en el inciso c. La selección fue independiente por departamento y por nivel de gasto. Este procedimiento garantizó la dispersión de la muestra y la posibilidad de obtener una muestra heterogénea con similares características al universo de municipios rurales. Cuadro 2 (A2) Distribución de la muestra de municipios rurales Departamento Gasto bajo Gasto alto Total Chuquisaca 2 3 La Paz 9 6 Cochabamba 2 6 Oruro 6 1 Potosi 5 2 Tarija 2 0 Santa Cruz 2 8 Beni 2 1 Pando 2 1 Total 32 28

% 5 15 8 7 7 2 10 3 3 60

8% 25% 13% 12% 12% 3% 17% 5% 5% 100%

El procedimiento de selección de municipios se realizó utilizando el Software Stata, elaborando un programa de sintaxis (“do file”), que describe los pasos para la selección de municipios. Cabe destacar que por utilizar un procedimiento aleatorio, la aplicación consecutiva de este programa, resultó en diferentes municipios seleccionados. La selección de la muestra de 60 municipios rurales con el procedimiento descrito fue:

No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Departamento Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz

Cuadro 3 (A3) Municipios rurales seleccionados Municipio No. Departamento Camataqui (Villa Abecia) 31 Oruro Incahuasi 32 Oruro Tomina 33 Oruro Villa Serrano 34 Oruro Yamparáez 35 Oruro Apolo 36 Potosi Cajuata 37 Potosi Charaña 38 Potosi Colquiri 39 Potosi Desaguadero 40 Potosi Guaqui 41 Potosi La Asunta 42 Potosi Laja 43 Tarija Palca 44 Tarija Papel Pampa 45 Santa Cruz

Municipio El Choro Huanuni Machacamarca Pampa Aullagas Pazña Arampampa Colquechaca Pocoata Ravelo San Agustín Toro Toro Yocalla Villamontes Yunchara Colpa Bélgica

347

La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Oruro Oruro

Puerto Acosta San Andrés de Machaca San Pedro de Tiquina Tito Yupanqui Umala Alalay Arque Ayopaya Bolivar Capinota Morochata Punata Tacachi Caracollo Chipaya

46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60

Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Beni Beni Beni Pando Pando Pando

Concepción El Carmen Rivero Tórrez El Puente Gutiérrez Okinawa Uno Porongo (Ayacucho) Quirusillas Santa Rosa del Sara Warnes Puerto Síles San Ignacio San Javier Puerto Rico San Lorenzo San Pedro

Adicionalmente, se debió considerar los 17 municipios urbanos que fueron listados en el Cuadro 4. B. Relevamiento de información La encuesta intentó ser aplicada a autoridades titulares. Excepcionalmente fueron entrevistados los concejales suplentes bajo el siguiente esquema de planificación. Capacitación La capacitación comprendió tres actividades: a. b. c.

Diseño del plan de capacitación Capacitación a jefes de campo Capacitación a equipos de campo

a.

Diseño del plan de capacitación

La capacitación de la encuesta fue una de las actividades más importantes porque permitió estandarizar conceptos, criterios operativos de llenado de cuestionario, técnicas de conducción de la entrevista, manejo del rechazo, definición de funciones y responsabilidades del personal de campo, entre otros. Se elaboró, al efecto, un plan de capacitación que fue un documento guía de carácter explicativo de las actividades y dinámicas a ser utilizadas para la capacitación de jefes de campo y la capacitación de equipos de campo. Este documento fue permanentemente utilizado por el capacitador. b.

Capacitación a jefes de campo

Se hizo, en primer luga,r un curso de capacitación para los gerentes del proyecto, quienes fueron los responsables de dirigir la encuesta en cada departamento. Este curso fue realizado en la ciudad de Santa Cruz y duró un día. El desarrollo de este curso utilizó el plan de capacitación elaborado y fue el “modelo” del curso que, en segundo lugar, los jefes de campo replicaron en sus respectivos departamentos.

348

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Los asistentes a este curso –los jefes de campo– son funcionarios de Equipos MORI en diferentes proyectos de encuestas. Todas son personas con amplia experiencia en la planificación y conducción de operativos de encuestas. c.

Capacitación a equipos de campo

Con base en la experiencia del curso a jefes de campo, estas personas realizaron una réplica del curso y llevaron adelante la capacitación a encuestadores en sus respectivas ciudades, haciendo uso del material preparado. La guía de capacitación fue utilizada en todos los cursos de capacitación, logrando réplicas departamentales que permitieron estandarizar el contenido de los cursos, conceptos, convenciones operativas, criterios de llenado de cuestionario, flujos de materiales y responsabilidades del personal de campo. Los cursos de capacitación utilizaron dinámicas que permitieron identificar al personal con las mejores cualidades para realizar entrevistas. Estas dinámicas fueron ejercicios participativos que permitieron valorar el grado de conocimiento, aplicación de conceptos y asimilación de criterios operativos. Se realizaron cursos de capacitación a encuestadores en cada departamento. Cada curso fue realizado en cada ciudad y conducido por los jefes de campo que fueron capacitados para el proyecto. En estos cursos de capacitación se desarrollaron extensamente los conceptos y procedimientos a utilizarse en la encuesta. Se enfatizó en uniformar la conducción de las entrevistas para la reducción de errores no muestrales asociados al trabajo con varios recolectores de información. El desarrollo de estos cursos de capacitación tuvo una duración estimada de dos días. La selección del personal de campo estuvo, finalmente, basada en una calificación curricular, donde se valoró la experiencia en encuestas y trabajos similares. Planificación y conducción del trabajo de campo Una vez aprobado el diseño muestral y la selección presentadas en esta propuesta, Equipos MORI realizó la planificación en detalle por departamento, optimizando distancias y tiempos de viaje de los encuestadores. De ese modo, la tarea de levantamiento de información (aplicando los cuestionarios en la muestra seleccionada) fue realizada por un encuestador en cada municipio. Cada encuestador permaneció por el lapso máximo de dos días en cada municipio, para poder realizar todas las encuestas a autoridades municipales. En el caso de los municipios urbanos los encuestadores visitaron en grupos de dos personas al conjunto de autoridades, que en su mayoría tienen concejos municipales de 11 personas. Como constancia de cumplimiento del trabajo, todos los encuestadores recabaron un sello de los municipios visitados. Adicionalmente, se aplicaron métodos de supervisión que son descritos posteriormente. Supervisión del trabajo de campo El trabajo de levantamiento de información fue supervisado mediante dos métodos: observación y revisión de cuestionarios. Esta labor fue realizada por los jefes de campo de cada departamento. La observación consistió en el acompañamiento del jefe de campo al encuestador, permaneciendo durante una parte de la entrevista, de forma de controlar que se cumpla el llenado del cuestionario bajo las recomendaciones impartidas a los encuestadores. Ya los cuestionarios completados fueron primeramente revisados y sólo una vez concluida esta fase se pasó a la transcripción.

349

Transcripción Para la transcripción, se elaboró un programa de entrada de datos en el software Epi-Data. Este programa permitió introducir la información recogida en cuestionarios, a un medio magnético y una base de datos. El programa de entrada de datos tuvo el control de códigos válidos y saltos de preguntas del cuestionario.

Consistencia y control de calidad Los análisis de consistencia de datos y control de calidad fueron realizados de manera automatizada utilizando el software Stata. Se elaboron programas que controlaron los códigos válidos y el cumplimiento de saltos de preguntas (reflejando fielmente el diseño del cuestionario). C. Imprevistos Finalmente, por problemas de bloqueo de caminos hasta pérdida de las boletas, seis municipios rurales fueron suprimidos de la muestra final sin alterar el error de muestreo; mientras que Villamontes fue sustituido por Yacuiba. Presentamos la lista final. Cuadro 4 (A2) Muestra de municipios Número 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

350

Departamento Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba

Municipio Sucre Camataqui (Villa Abecia) Incahuasi Tomina Villa Serrano Yamparáez La Paz El Alto Cajuata Charaña Guaqui La Asunta Laja Papel Pampa Puerto Acosta San Andrés de Machaca Tito Yupanqui Cochabamba Sacaba Colcapirhua Quillacollo Alalay Arque Independencia (Ayopaya) Bolívar

Municipio Urbano

Municipio Rural

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

En función a las características del cuestionario, previa a la transcripción, un equipo de codificadores efectuó la asignación de códigos a las preguntas existentes.

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68

Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Potosí Potosí Potosí Potosí Potosí Potosí Potosí Potosí Tarija Tarija Tarija Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Beni Beni Beni Beni Pando Pando

69 70

Pando Pando

Capinota Morochata Punata Tacachi Oruro Caracollo Chipaya El Choro Huanuni Machacamarca Pampa Aullagas Pazña Potosí Arampampa Colquechaca Pocoata Ravelo San Agustín Toro Toro Yocalla Tarija Yunchará Yacuiba Santa Cruz Colpa Bélgica Concepción El Carmen Rivero Torrez El Puente Gutiérrez Okinawa Uno Porongo (Ayacucho) Quirusillas Santa Rosa del Sara Warnes Montero San Ignacio San Javier Trinidad Riberalta Guayaramerín Puerto Siles Cobija Puerto Rico San Lorenzo/Blanca Flor-Prov Madre de Dios San Pedro TOTAL

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

16

X X 54

351

Anexo 3: Partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas representados en la muestra

¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura? Cuadro 1 (A3) Válidos

352

MNR MAS PODEMOS UN MIR AS XXI Frente Amplio Agrupación de Integración ADN UCS NFR MBL MUP MSM CIU MCSFA - Movimiento Ciudadano San Felipe de Austria PC NGP (Nueva Generación al Poder) HOBRAS MAR MIP CT-1 MPC PP - Plan Progreso PASO-Poder Amazónico Social SPT - Sucre Para Todos TANITANI UCPY - Unidad Comunidades Pueblos Yamparáez AAOQ PUC FERECOMIN CAOSAM

Frecuencia 37 99 3 19 40 11 3 5 22 11 8 12 1 12 7

Porcentaje 9,3 25,0 ,8 4,8 10,1 2,8 ,8 1,3 5,6 2,8 2,0 3,0 ,3 3,0 1,8

5

1,3

3 1 1 5 8 4 5 6 3 3 3

,8 ,3 ,3 1,3 2,0 1,0 1,3 1,5 ,8 ,8 ,8

2

,5

2 2 3 1

,5 ,5 ,8 ,3

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Representación de la muestra

C y D - Cambio y Democracia MPS - Movimiento Popular Social POKUY MMU ASYO JACHAMARKATCA MCS MOVIBOL WL Otros NS/NR Total

2 2 2 2 2 2 2 2 1 28 4 396

,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,3 7,1 1,0 100,0

Representación de la elección municipal de 2004 Cuadro 2 (A3) Tipo de organización política Partidos Políticos

Agrupaciones Ciudadanas

Pueblos Indígenas

Sigla MAS MNR MIR-NM UN ADN MSM MIP Otros Sub Total AS XXI FRENTE AMPLIO MUP CU AS MAR Otros Sub Total MAPIQ CIDOB OICH COAJC MACOJMA Otros Sub Total

TOTAL

Número y porcentaje de Concejales obtenidos 455 25.17% 197 10.90% 155 8.57% 116 6.42% 110 6.08% 70 3.87% 68 3.76% 219 12.11% 1390 76.88% 5 0,28% 3 0,17% 3 0,17% 5 0,28% 10 0,55% 26 1,43% 271 15% 323 17.87% 10 0.55% 12 0.66% 6 0.33% 11 0.61% 3 0.17% 53 2.93% 95 5.25% 1.808 100.00%

Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico Nº 6 de la CNE.

353

Anexo 4: Lista de tablas y cuadros Nombre Gráfico

Página

Cuadro 1

Error Muestral máximo

17

Cuadro 2

Municipios Entrevistados

18

Cuadro 3

Mujeres y hombres en los Municipios

18

Cuadro 4

Autoridades municipales. Titulares y suplentes

19

Tabla 1

Tabla de frecuencias. Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar?

24

Tabla 2

Lengua materna recodificada

25

Tabla 3

Qué lengua habla usted

26

Tabla 4

Habla/no habla lengua indígena

26

Tabla 5

Tabla bivariada. Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud? Y lengua materna recodificada.

27

Tabla 6

Autoidentificación

28

Tabla 7

Lugar donde nació

29

Tabla 8

Lugar de nacimiento

29

Tabla 9

Índice combinado “etnicidad”

30

Tabla 10

Índice combinado “etnicidad” nacional y por departamentos. Tabla de contingencia etnicidad por departamento

31

Tabla 11

Índice combinado “etnicidad” por tierras bajas y altas. Tabla de contingencia etnicidad por departamento

33

Tabla 12

Preguntas sobre nivel de Ingresos

34

Tabla 13

Preguntas sobre tenencias de bienes y sus respectivas ponderaciones

34

Tabla 14

Categorías de ingresos estimados

35

Tabla 15

Ingresos estimados (2da. Recodificación)

36

Tabla 16

Tabla de contingencia Ingresos estimados(2da.recodificación) por Departamento.

36

Tabla 17

Tabla de contingencia Ingresos estimados(2da.recodificación) por zona geográfica

37

Tabla 18

¿Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado?

38

Tabla 19

Nivel de educación(2da.recodificación)

38

Tabla 20

Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por Departamento

39

Tabla 21

Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por Zona geográfica

40

Tabla 22

Análisis Bivariado entre ingresos y educación Tabla de contingencia ingresos estimados (2da.recodificación) por Nivel de educación (2da. Recodificación)

41

Tabla 23

Educación e ingresos

41

Tabla 24

Construcción del Índice combinado

42

Tabla 25

Índice combinado de educación/ingresos/etnicidad

43

Tabla 26

Tabla de contingencia del Índice integral de educación/ingresos/etnicidad por departamento

45

Tabla 27

Tabla de contingencia Índice combinado por Zona geográfica

46

Tabla 28

¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura? por Índice integral de educación/ingresos/etnicidad

51

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

354

Número

Tabla 29

“El gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

63

Tabla 30

“El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

65

Tabla 31

“El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia”

67

Tabla 32

“Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

70

Tabla 33

“Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

73

Tabla 34

“Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

76

Tabla 35

“El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

82

Tabla 36

“Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

85

Tabla 37

“El gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

87

Tabla 38

“El gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

89

Tabla 39

“Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

91

Tabla 40

“Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”

93

Tabla 41

“Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy los actores más relevantes en este proceso”

97

Tabla 42

“El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes”.”

101

Tabla 43

“Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

104

Tabla 44

“Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, ud está de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”

109

TTabla 45

“Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, ”La población a mejorado en forma sustancial”.

Tabla 46

“Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, ”La población a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”

Tabla 47

“La población casi no ha mejorado nada su vida”

130

Tabla 48

“Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas”

138

Tabla 49

Población Municipal indígena según el IDH

145

Tabla 50

Población Municipal indígena de acuerdo a índice GINI de desigualdad

146

Tabla 51

Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comité de vigilancia

159

Tabla 52

Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comité de vigilancia MEAN

161

Tabla 53

El Comité de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal

168

Tabla 54

Cuán de acuerdo está con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido

172

Tabla 55

Cuán de acuerdo está con que los movimientos sociales se encarguen del control social

176

Tabla 56

Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de elaboración del POA

182

Tabla 57

Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de ejecución del POA

186

Tabla 58

Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada.

190

Tabla 59

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias.

213

Tabla 60

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido Masivas.

216

Tabla 61

Evolución de votación de los principales partidos (1999-2004)

219

355

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indígenas/campesinos

222

Tabla 63

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres.

228

Tabla 64

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder.

232

Tabla 65

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por políticos nacionales o departamentales más que por los propios políticos municipales.

236

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediático en sus campañas.

241

Tabla 67

Geografía electoral del voto del Revocatorio y penetración de Radio y Televisión

243

Tabla 68

Audiencia de los medios en porcentaje y población

245

Tabla 69

Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación

256

Tabla 70

Los Recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza.

263

Tabla 71

Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central

273

Tabla 72

Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión.

285

Tabla 73

Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual.

296

Tabla 74

Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas.

298

Tabla 75

Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas.

300

Tabla 76

Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales.

304

Tabla 66

Cuadro 1 (A2) Error Muestral máximo

345

Cuadro 2 (A2) Distribución de la muestra de municipios rurales

347

Cuadro 3 (A2) Municipios rurales seleccionados

347

Cuadro 4 (A2) Muestra de Municipios

350

Cuadro 1 (A3) Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura Cuadro 2 (A3) Representación de la elección municipal de 2004

356

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Tabla 62

Anexo 5: Lista de gráficos Número

Nombre Gráfico

Gráfico 1

“El gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

63

Gráfico 2

A nivel departamental. “El gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

64

Gráfico 3

“El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

65

Gráfico 4

A nivel departamental. “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

66

Gráfico 5

“El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia”

68

Gráfico 6

A nivel departamental ”El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia”

68

Gráfico 7

“Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

71

Gráfico 8

A nivel departamental “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

71

Gráfico 9

“Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

73

Gráfico 10

A nivel departamental “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

75

Gráfico 11

“Las futuras autonomías indigenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

77

A Nivel departamental “Las futuras autonomías indigenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”

78

Gráfico 13

“El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indigenas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

83

Gráfico 14

A nivel departamental “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indigenas deben liderizar la descentralización en Bolivia”

83

Gráfico 12

Página

Gráfico 15

“Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

85

Gráfico 16

A nivel departamental “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”

86

Gráfico 17

“El gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

87

Gráfico 18

A nivel departamental “El gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

88

Gráfico 19

“El gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

90

Gráfico 20

“Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

91

Gráfico 21

A nivel departamental “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

92

Gráfico 22

“Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”

94

A nivel departamental “Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”

96

“Las futuras autonomías indigenas más que ninguno son, hoy por hoy los actores más relevantes en este proceso”

98

Gráfico 23 Gráfico 24

357

A nivel departamental “Las futuras autonomías indigenas más que ninguno son, hoy por hoy los actores más relevantes en este proceso”

99

Gráfico 26

“El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indigenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes.”

101

A nivel departamental “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indigenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes.”

102

Gráfico 28

“Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

104

Gráfico 29

A nivel departamental “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”

106

Gráfico 30

Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, ud está de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”

109

Gráfico 31

A nivel departamental. Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, ud está de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”

111

Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, “La población a mejorado en forma sustancial”.

118

A nivel departamental. Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, “La población a mejorado en forma sustancial”.

119

Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, “La población a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”

126

Gráfico 35

A nivel departamental. Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, “La población a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”

129

Gráfico 36

“La población casi no ha mejorado nada su vida”

130

Gráfico 37

“Las poblaciones indigenas y campesinas han sido las más beneficiadas”

138

Gráfico 38

A nivel departamental “Las poblaciones indigenas y campesinas han sido las más beneficiadas”

139

Gráfico 39

Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia

160

Gráfico 40

A nivel departamental Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia

161

Gráfico 27

Gráfico 32 Gráfico 33 Gráfico 34

Gráfico 41

Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia Media

162

Gráfico 42

El Comité de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal

168

Gráfico 43

A nivel departamental El Comité de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal

170

Gráfico 44

Cuan de acuerdo está con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido

173

Gráfico 45

A nivel departamental Cuan de acuerdo está con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido

173

Gráfico 46

Cuán de acuerdo está con que los movimientos sociales se encarguen del control social

177

Gráfico 47

A nivel departamental Cuán de acuerdo está con que los movimientos sociales se encarguen del control social

178

Gráfico 48 Gráfico 49 Gráfico 50

358

Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de elaboración del POA A nivel departamental Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de elaboración del POA. Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de ejecución del POA

183 183 186

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

Gráfico 25

Gráfico 51

A nivel departamental Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de ejecución del POA.

187

Gráfico 52

Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada.

191

A nivel departamental, como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada.

191

Gráfico 54

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias.

213

Gráfico 55

A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias.

214

Gráfico 56

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido Masivas.

217

Gráfico 57

A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido Masivas.

221

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos

222

Gráfico 59

A nivel departamental, Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos

227

Gráfico 60

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres.

228

A nivel departamental, las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres.

229

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder.

232

A nivel departamental, las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder.

233

Gráfico 64

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por políticos nacionales o departamentales más que por los propios politicos municipales.

236

Gráfico 65

A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por políticos nacionales o departamentales más que por los propios politicos municipales.

237

Gráfico 53

Gráfico 58

Gráfico 61 Gráfico 62 Gráfico 63

Gráfico 66

Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas.

242

Gráfico 67

Resultados electorales y penetración de la radio desagregados urbana y ruralmente

244

Gráfico 68

A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas.

247

Gráfico 69

Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación.

257

Gráfico 70

A nivel departamental. Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación.

257

Gráfico 71

Los Recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza. 263

Gráfico 72

A nivel departamental Los Recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza.

264

Gráfico 73

Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central

274

Gráfico 74

A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central

274

359

Gráfico 75 Gráfico 76

285

A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión.

286

Gráfico 77

Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual.

296

Gráfico 78

Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas.

298

Gráfico 79

A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas.

299

Gráfico 80

Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas.

301

Gráfico 81

A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas.

302

Gráfico 82

Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales.

304

Gráfico 83

A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales.

306

Gráfico A

Porcentaje de Gasto Corriente 2007

346

Gráfico B

Gasto corriente en resto de municipios.

346

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

360

Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión.

Anexo 6: Glosario de acrónimos ACOBOL AD N AMDECO APG BID BM CAF CI CIDOB CIPCA CISE CLACSO CNE COB CODEPES CONAMAQ CONDEPA CORDECRUZ COSUDE CPE CPESC CSUTCB CV DDPC DFID DILOS DS DUF EBRP ENFE FAM FCD FIS FMI FNDR FPS FSE GESPRO GLP HIPC IDH IEHD ILDIS INRA KFW LPP MAS MDSP MECOVI MIP MIR

Asociación de Consejales de Bolivia Acción Democrática Nacionalista Asociación Municipal de Cochabamba Asamblea de los Pueblos Guaranies Banco Interamenricano de Desarrollo Banco Mundial Corporación Andina de Fomento Coperación Internacional Central Indígena del Oriente Boliviano Centro de Investigación y Promoción del campesinado Comité Interinstitucional de Seguimiento y evaluación Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Corte Nacional Electoral Central Obrera Boliviana Consejo de Desarrollo Económico y Productivo Social Consejo Nacional de Marqas y Ayllus del Qollasuyo Conciencia de Patria Corporación de Desarrollo de Santa Cruz Cooperación Suiza Constitución Política del Estado Coordinadora de Pueblos étnicos de Santa Cruz Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos Bolivianos Comité de Vigilancia Desarrollo Democrático de Participación Ciudadana Cooperación Británica Directorio Local de Salud Decreto Supremo Directorio Único de Fondos Estrategia Boliviana de Reducción a la Pobreza Empresa Nacional de Ferrocarriles Federación de Asociaciones Municipales Fondo Campesino de Desarrollo Fondo de Inversión Social Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo Productivo Social Fondo Social de Emergencia Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Pública Municipal Gas Licuado de Petróleo High Indepted Poor Countries (recursos de alivio a la deuda) Impuesto de Hidrocarburos Impuesto Específico a Hidrocarburos Derivados Instituto Latinoamericano de Investigación Social Instituto Nacional de Reforma Agraria Grupo Bancario Alemán Ley de Participación Popular Movimiento al Socialismo Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación Programa para el Mejoramiento de las encuestas y la medición de las condiciones de vida de América Latina y el Caribe Movimiento Indígena Pachakutic Movimiento de Izquierda Revolucionaria

361

362

Movimiento Nacional Revolucionario Movimiento Nacional Revolucionario Vanguardia Movimiento Sin Miedo Necesidades Básicas Insatisfechas Nueva Fuerza Republicana Organización Internacional del Trabajo Organización Nacional Gubernamental Organización Territorial de Base Programa de Apoyo a la Democracia Municipal Programa de Apoyo al Desarrollo Económico Rural Plan de Ajuste Institucional Programa de Análisis Pólitico Estratégico y Prospectivo Partido Comunista Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales Plan de Desarrollo Departamental Plan de Desarrollo Municipal Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación Plan General de Desarrollo Económico Social Producto Interno Bruto Partido de la Izquierda Revolucionaria Plan Nacional de Empleo Política Nacional de Compensación Programa de Naciones Unidas Plan Operativo Anual Poder Democrático Social Partido Obrero Revolucionario Programa de Readecuación Fiscal Programa de Aguas Programa Municipal Educativo Programa Nacional de Gobernabilidad Programa de Saneamiento Básico Rural Programa de Cooperación a la Descentralización del Banco Mundial Partido de la Unión Republicana Socialista Ley de Administración y Control Gubernamentales Servicio Departamental de Educación Servicio Municipal de Agua Potable Servicio Nacional de Patrimonio Estatal Servicio de Investigación y Análisis Municipal Sistema de Contrataciones del Estado Sistema de Seguimiento y Evaluación por resultados Sistema de Planificación Secretaria Nacional de Participación Popular Seguro Universitario Materno Infantil Seguro Universal de Salud Territorios Comunitarios de Origen Tesoro General de la Nación Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente Unión Cívica Social Unidad de Análisis Político Económico Unidad de Análisis Político y Social Unión Democrática Popular Universidad Mayos de San Simón Unidad Nacional Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular

DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías

MNR MNRV MSM NBI NFR OIT ONG OTB PADEM PADER PAI PAPEP PC PDCR PDD PDM PFCEE PGDES PIB PIR PLANE PNC PNUD POA PODEMOS POR PRF PROAGUAS PROME PRONAGOB PROSABAR PSAC PURS SAFCO SEDES SEMAPA SENAPE SIAM SICOES SISER SISPLAN SNPP SUMI SUSALUD TCO TGN UCAC UCS UDAPE UDAPSO UDP UMSS UN VPEPP