EL BANCO CENTRAL EUROPEO EN EL TRATADO DE LISBOA Manuel López Escudero* SUMARIO 1. Introducción 2. La UEM y el BCE en el Tratado Constitucional 3. Modificación del marco jurídico del SEBC en el Tratado de Lisboa

1. INTRODUCCIÓN La Unión Económica y Monetaria (“UEM”, en adelante) es el último gran avance del proceso de integración económica entre los Estados miembros de la Unión Europea (“UE”, en lo sucesivo). Su articulación jurídica se llevó a cabo por el Tratado de Maastricht, que introdujo en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (“TCE”, en adelante) un importante número de disposiciones reguladoras de la UEM, en concreto, las disposiciones generales de los artículos 4 y 8, la regulación específica del Título VII sobre Política económica y monetaria (arts. 98-124) y varios protocolos complementarios 1. * Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Granada. 1 La bibliografía sobre el derecho de la UEM es ya bastante abundante. Cabe destacar, entre otras, las contribuciones de F. BREUSS; S. GRILLER; G. FINK (eds.): Institutional, Legal, and Economic Aspects of the EMU, Springer Verlag, Viena, 2005; D. CARREAU «Union économique et monétaire», Juris-Classeur Europe, Fascículo 1811, 1999; B. DUTZLER, The European System of Central Banks: An Autonomous Actor, Springer, Viena, 2003; Y-T DE SILGUY, El euro, historia de una idea, Planeta, Madrid, 1998; S. EIJFFINGER; J. DE HAAN, European Monetary and Fiscal Policy, OUP, Oxford, 2000; M LÓPEZ ESCUDERO, “Capítulos sobre la UEM”, en M. LÓPEZ ESCUDERO; J. MARTÍN PÉREZ DE NACLARES, Derecho Comunitario Material, McGraw-Hill, Madrid, 2000, pp. 371-408; J-V LOUIS, «Union économique et monétaire», Commentaire Mégret, Vol. 6, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bruselas, 1995; J-V. LOUIS, «Monnaie (politique ReDCE, nº 9, Enero-Junio de 2008, 151-174.

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Debido a la enorme trascendencia económica de la UEM, el derecho originario que la regula no ha sido objeto de prácticamente ninguna modificación ni con el Tratado de Ámsterdam ni con el Tratado de Niza. Esta prudencia resulta comprensible si tenemos en cuenta que la UEM se configuró como un proceso en tres etapas, cuyo punto culminante era la transición a la fase final, que ocurrió el 1 de enero de 1999, con la introducción de la moneda única y la aplicación de la política monetaria única por parte del Banco Central Europeo (“BCE”, en adelante). Además, todos los Estados miembros de la UE no accedieron a esta fase final de la UEM en 1999. Por ello, no era lógico introducir cambios en la regulación de la UEM durante su implantación, dado que los considerables esfuerzos de convergencia económica que debían realizar los Estados para acceder al euro requerían las más altas dosis de seguridad jurídica. Desde el punto de vista institucional, la transferencia del ejercicio de las competencias monetarias de los Estados a la UE para establecer una unión monetaria, con una moneda única sustitutiva de las monedas nacionales, requirió la creación de una estructura institucional específica en la UE para la gestión de la política monetaria, a la que se denominó Sistema Europeo de Bancos Centrales (“SEBC”, en adelante), formado por el BCE y por los bancos centrales nacionales (“BCNs”, en adelante). El SEBC comenzó a funcionar el 1 de julio de 1998, sustituyendo al Instituto Monetario Europeo y operando desde su sede de Francfort del Meno. La disposición general que regula la ubicación del SEBC en la estructura institucional de las Comunidades Europeas es el actual artículo 8 TCE, que se limita a establecer el SEBC y a indicar que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren el TCE y los Estatutos del SEBC y del BCE anejos (“Estatutos del SEBC”, en lo sucesivo). Por ello, las características institucionales del SEBC y del BCE hay que buscarlas en las disposiciones institucionales del Título VII sobre política económica y monetaria, especialmente en el capítulo 2 (“Política monetaria,”), que recoge las competencias del BCE (arts. 105 y 106), su estructura (art. 107), su status (arts. 108 y 109) y su poder normativo (art. 110); así como

monétaire)», Répertoire Dalloz droit communautaire, 2003; R. SMITS, The European Central Bank. Institutional Aspects, Kluwer, Deventer, 1997; H. P. SHELLER, The European Central Bank : History, Role and Functions, BCE, Frankfort, 2006, disponible en http://www.ecb.int/pub/pdf/ other/ecbhistoryrolefunctions2006en.pdf; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, The Law of the European Central Bank, Hart Publishing, Oxford, 2001; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, “The Constitutional Status of the European Central Bank”, CMLRev. 2007, nº 3, pp. 355-399; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, “Recent Developments in the Law of the European Central Bank”, YEL 2006, pp. 1-89.

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en el capítulo 3 (“Disposiciones institucionales”), donde los artículos 112 y 113 se refieren a la composición y funcionamiento del BCE. Los Estatutos del SEBC desarrollan ampliamente estas normas referentes a las características orgánicas y funcionales del SEBC. Al encontrarse aún la UEM en plena fase de implantación, es lógico que el proceso de reforma del derecho originario abierto con la elaboración del Tratado Constitucional y parece que cerrado con el Tratado de Lisboa no haya introducido modificaciones revolucionarias en la articulación jurídica de la UEM. Así, los trabajos de la Convención sobre el Futuro de Europa pusieron de relieve la escasa predisposición a modificar sustancialmente el marco jurídico de la UEM. El Grupo de Trabajo nº IV sobre Gobernanza Económica cerró sus discusiones con un Informe final, de 21 de octubre de 2002, (CONV 357/02) que fue bastante pobre y puso de relieve un marcado desacuerdo entre los integrantes de dicho Grupo. Solo coincidieron en la conveniencia de mantener la actual estructura asimétrica de la UEM, con una unión monetaria en la que la UE tiene competencia exclusiva y una “unión económica”, donde los Estados miembros mantienen sus competencias sobre la política económica, con las limitaciones resultantes de las normas de disciplina financiera y presupuestaria del TCE y con la obligación de coordinación a nivel comunitario mediante el procedimiento de la orientaciones generales de política económica. Como señaló Jean-Victor Louis2, una modificación en profundidad de la articulación jurídica de la UEM nunca se planteó y sólo se debatieron algunas cuestiones en los trabajos de la Convención y en la CIG 2004, como la eficacia de los mecanismos de coordinación económica, el papel del Parlamento Europeo, la cooperación reforzada de los países de la zona euro, la representación exterior del euro, así como la transparencia y los objetivos del BCE. En lo que respecta a las cuestiones institucionales, la situación fue idéntica ya que el propio BCE se mostró partidario del mantenimiento del «statu quo» y consideró que las actuales normas y disposiciones que rigen la UEM eran adecuadas en lo que respecta tanto a sus objetivos como a la asignación de responsabilidades. Concretamente, el BCE no consideraba necesario ajustar la constitución monetaria, que había demostrado ser un éxito en lo que al funcionamiento de la moneda única se refiere3. Con J-V LOUIS, «L’union économique et monétaire dans la Constitution», Les dynamiques du droit européen en début de siècle. Études en l’honneur de Jean Claude Gautron, Pédone, París, 2004, p. 421. 3 BCE, “La Constitución Europea y el BCE”, Boletín Mensual del BCE, agosto de 2004, p. 61. 2

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estos antecedentes, ni el texto aprobado por la Convención ni el texto final del Tratado Constitucional contuvieron grandes novedades en lo relativo a la UEM, aunque sí introducían algunos cambios relevantes, que también afectaban al BCE. El periodo de reflexión abierto tras el rechazo al Tratado Constitucional en los referendos de Francia y Holanda no alteró esta situación y la CIG 2007 tampoco ha incluido cambios apreciables en la materia con respecto a los ya recogidos en el Tratado Constitucional4. De esta manera, el Tratado de Lisboa5 rescata casi todas las modificaciones aportadas por aquél en materia de UEM en general y sobre el BCE en particular. Estas modificaciones, sin ser revolucionarias, sí que tienen cierta relevancia para la evolución futura de la UEM y con respecto al funcionamiento del BCE. 2. LA UEM Y EL BCE EN EL TRATADO CONSTITUCIONAL El Tratado Constitucional mantuvo la competencia exclusiva de la UE sobre “la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro” (art. I-13) y dedicó una disposición específica de las relativas a las categorías de competencias de la UE, el artículo I-15, a la coordinación de las políticas económicas y de empleo, que permite a la UE adoptar medidas para garantizar la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en particular mediante la adopción de orientaciones 4 Entre los análisis ya publicados sobre el Tratado de Lisboa, véanse J. MARTÍN PÉREZ DE NANCLARES, “Estudio preliminar del Tratado de Lisboa”, en J. MARTÍN PÉREZ DE NANCLARES; M. URREA CORRES, Tratado de Lisboa, Marcial Pons, Madrid, 2008, pp. 15-48; N. GROSVERHEYDE (coord.), Treaty of Lisbon, Europolitics special edition, nº 3407, 7 de noviembre de 2007; AA. VV., The Treaty of Lisbon: Implementing the Institucional Innovations, Joint Study CEPS, EGMONT and EPC, noviembre 2007; G. RICARD-NIHOUL, Le Traité de Lisbonne: Relance d’un Traité ou Traité de la relance, Notre Europe, noviembre 2007; J. MARTIN Y PÉREZ DE NANCLARES (ed.), El Tratado de Lisboa: La salida de la crisis constitucional, Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Iustel, Madrid, 2008. 5 El texto del Tratado por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, ha sido publicado oficialmente en el DO C 306, 17.12.2007, p. 1. Véase la versión consolidada de los tratados constitutivos elaborada por el Prof. J. Martín Pérez de Nanclares y por la Profa. M. Urrea Corres, disponible en la página web del Real Instituto Elcano en la dirección http:// www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/FuturoEuropa/TratadodeLisboa2007 y publicada posteriormente como J. MARTÍN PÉREZ DE NANCLARES, M. URREA CORRES, Tratado de Lisboa, Marcial Pons, Madrid, 2008. Ha habido que esperar varios meses para que la UE publicase las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DO C 115 de 9.05.2008).

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generales. Añadió, como novedad, la posibilidad de adoptar disposiciones específicas para los Estados de la zona euro. Estas competencias de la UE en materia de UEM eran objeto de desarrollo en el capítulo II del Título III de la Parte III (arts. III-177 a III-202), cuyas disposiciones retomaban los actuales arts. 98 a 124 TUE con modificaciones de carácter técnico y con algunos cambios sustantivos. El Tratado Constitucional llevó también a cabo una simplificación especialmente de las disposiciones transitorias de los actuales artículos 116 a 124 TCE, que se recogieron en los artículos III-197 a III-202. Sin alterar su contenido sustantivo, los nuevos preceptos mejoraban la redacción y eliminaban las disposiciones que la adopción del euro había dejado obsoletas. Por otra parte, este texto incluyó algunas modificaciones institucionales como la ampliación del ámbito de aplicación de la votación por mayoría cualificada, el reforzamiento del papel del Parlamento Europeo con la extensión de la aplicación del procedimiento legislativo ordinario a numerosas disposiciones y, sobre todo, la autonomía mucho mayor de los Estados de la zona euro para tomar las decisiones que les afectasen sin que los demás Estados miembros participaran en la votación. A este respecto, el Tratado Constitucional contenía una nueva sección relativa a los Estados miembros de la zona del euro (artículos III-194 a III-196), así como un protocolo adjunto sobre el Grupo del Euro. Otras novedades se referían a la vertiente económica de la UEM (leve incremento de los poderes de la Comisión en el procedimiento de coordinación macroeconómica y en el procedimiento de control y sanción de déficit excesivos) y a la proyección exterior del euro, dividiéndose en este caso el contenido del actual artículo 111 TCE en dos preceptos, los artículos III-196 y III-326, con algunas mejoras6.

6 Para más detalles sobre las modificaciones introducidas por el Tratado Constitucional en materia de UEM, me remito a los trabajos de J. BACCARIA, “Gobernanza económica y Constitución Europea”, Working Papers On Line nº 05/2005, Instituto Universitario de Estudios Europeos de la UAB; M. DONY; J-V LOUIS, «L’Union économique et monétaire et la gouvernance économique», M. DONY, E. BRIBOSIA (eds.), Commentaire de la Constitution de l’Union européenne, Editions de l’Université de Bruxelles, Bruselas, 2005, pp. 261-277; I. LINDNER; M. STUBITS, “A Constitutional Treaty for a n Enlarged Union: Are there Fundamental Changes for EMU?”, Proceedings of OeNB Workshop nº 4/2005: A Constitutional Treaty for an Enlarged Europe: Institutional and Economic Implications for Economic and Monetary Union, Viena, pp. 20-47; D. SERVAIS; R. RUGGERI, “The EU Constitution: its impact on Economic and Monetary Union and Economic Governance”, Legal Aspects of the European System of Central Banks – Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Fráncfort del Meno, 2005, pp. 43-72.

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En lo que respecta al BCE, el Tratado Constitucional mejoró su regulación institucional7 con la inclusión de un precepto nuevo en la Parte I, el artículo I-30, que compendiaba las características fundamentales del SEBC, aunque sin incluir ninguna modificación fundamental en su articulación jurídica. En efecto, el art. I-30 contaba con seis apartados que regulaban las principales características del SEBC, pero haciendo constantes remisiones a los Estatutos del SEBC, que constituían el Protocolo nº 4 anejo al Tratado Constitucional, y a las disposiciones sobre la UEM recogidas en el Capítulo 2 (“Política económica y monetaria) del Título III (“Políticas y acciones internas”) de la Parte III de éste, que eran: – Los artículos III-185 y III-186, reguladores de las funciones del SEBC. – Los artículos III-187-III-190, referentes a la estructura orgánica del SEBC, su independencia del poder político y su poder normativo. – El artículo III-199, que regulaba el Consejo General como tercer órgano rector del BCE, mientras existieran Estados acogidos a una excepción y determinaba las funciones del BCE respecto a estos Estados que aún no habían adoptado el euro. Además, en el Capítulo I (“Disposiciones institucionales”) del Título IV (“Funcionamiento de la Unión”), que contenía las disposiciones relativas a todas las instituciones de la UE, se incluyeron dos preceptos, los artículos III-382 y III-383 sobre la composición del BCE y sus relaciones interinstitucionales. Estas dos disposiciones se corresponden con los actuales artículos 112 y 113 TCE, ubicados en el capítulo de la política económica y monetaria y no en el relativo a las instituciones de la CE. 3. MODIFICACIÓN DEL MARCO JURÍDICO DEL SEBC EN EL TRATADO DE LISBOA El Tratado de Lisboa en materia de UEM rescata casi todas las innovaciones incluidas en el Tratado Constitucional, aunque introduce alteraciones en algunas de ellas. En efecto, el Tratado de Lisboa mejora la regulación de la UEM como un objetivo de la nueva UE (art. 3.4 TUE) y mantiene su catalogación como competencia exclusiva en lo monetario y

7 Véanse, al respecto, J-V. LOUIS, “Monetary Policy and the Central banking in the Constitution”, en AA. VV., Legal Aspects of the European System of Central Banks – Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Fráncfort del Meno, 2005; y J. KAPTEYN, “EMU and Central Bank: Chances Missed”, European Constitutional Law Review, 2005, nº 1, pp. 123-130.

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como competencia específica de coordinación en lo económico (arts. 3.1.c y 5.1 TFUE). Esta competencia es desarrollada en el Título VIII (Política económica y monetaria) de la Parte Tercera (Políticas y acciones internas de la Unión) del TFUE, que comprende los artículos 119-144, completados por el Protocolo nº 9 sobre los Estatutos del SEBC y varios protocolos más de menor relevancia. Con respecto al derecho originario actual destaca el nuevo régimen jurídico específico previsto para los Estados miembros de la zona euro, que ya se encuentran en la fase final de la UEM, la eliminación de las disposiciones transitorias que han quedado obsoletas y la concreción del régimen jurídico de los Estados sometidos a una excepción, que están a la espera de adoptar el euro. Asimismo, se producen avances en la proyección exterior del euro (art. 138 TFUE), que ahora pueden impulsar los Estados de la zona euro únicamente, y se mantienen los pequeños avances en cuanto a la vertiente económica de la UEM (incremento de poderes de la Comisión en los procedimientos de supervisión y de control de los déficit excesivos, reconocimiento formal del Grupo del Euro y referencia a la Estrategia de Lisboa)8. Con el Tratado de Lisboa, la regulación del funcionamiento institucional del SEBC la encontramos por tanto, en los artículos 282-284 TFUE, ubicados en la Sección Sexta del Capítulo I (Instituciones), del Título I (Disposiciones Institucionales) de la Sexta Parte (Disposiciones Institucionales y Financieras). El artículo 282 es la disposición general que retoma básicamente el contenido del artículo I-30 del Tratado Constitucional y los artículos 283 y 284 tienen el mismo contenido que los actuales artículos 112 y 113 TCE, salvo alguna modificación formal. El nuevo marco regulador del SEBC no contiene excesivas novedades con respecto al derecho vigente y, más bien, se limita a compendiar los principales elementos que conforman la posición institucional del SEBC y del BCE: personalidad jurídica específica para actuar dentro y fuera de la UE como todo banco central, independencia institucional y financiera con respecto a los Estados miembros y a las instituciones políticas de la UE, poderes legislativos y de consulta, etc. A continuación procedemos al análisis de estas novedades.

8 M. LÓPEZ ESCUDERO, “La Unión Económica y Monetaria en el Tratado de Lisboa”, en J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES. (ed.), El Tratado de Lisboa: La salida de la crisis constitucional, Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Iustel, Madrid, 2008. Véase, también, S. M. SEYAD, “The Lisbon Treaty and EMU”, European Policy Analysis, nº 4, Swedish Institute for European Policy Studies, mayo de 2008.

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3.1. Posición institucional del SEBC y del BCE 3.1. a) El estatus institucional del BCE En el TCE, la posición del BCE no queda clara porque el artículo 8 TCE se limita a indicar su creación y luego su estructura y funcionamiento se regulan brevemente en las disposiciones sobre UEM (especialmente los arts. 112 y 113 TCE) y, de forma extensa, en el Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE. Las disposiciones referentes al BCE no se incluyen, por tanto, junto con las referentes a las demás instituciones de las CE. Esta circunstancia ha generado un intenso debate doctrinal sobre la posición institucional del BCE. En la doctrina se habían avanzado dos interpretaciones opuestas. Por una parte, los autores que consideraban al BCE como ‘«an independent specialized organization of Community law»’9, es decir, una nueva Comunidad en el seno del pilar central de la UE en pie de igualdad con las otras Comunidades Europeas. El BCE constituiría una “nueva Comunidad”, que estaría, en su opinión, vinculada con la CE mediante una relación de asociación y no de subordinación, parecida a la que liga a organismos especializados del sistema de Naciones Unidas, como el FMI o el Banco Mundial, con la Organización de Naciones Unidas. Como consecuencia de ello, el BCE tendría una personalidad jurídica internacional distinta, pero igual, a la de las Comunidades Europeas, de manera que su funcionamiento institucional y su normativa no quedarían subordinados a la legislación general comunitaria. Esta interpretación fue fuertemente rebatida y contestada por la mayoría de la doctrina10, que ha considerado al BCE como el banco central de la Comunidad Europea. Su personalidad jurídica le garantiza independencia de las instituciones políticas de la UE y es un instrumento para C. ZILIOLI; M. SELAMYR, , Law of the European Central Bank, Oxford, 2001, p. 29; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, “The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law”, CMLRev. 2000, nº 3, pp. 591-644; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, The Law of the European Central Bank, Hart Publishing, Oxford, 2001; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, “The Constitutional Status of the European Central Bank”, CMLRev. 2007, nº 3, pp. 355-399; C. ZILIOLI; M. SELMAYR, “Recent Developments in the Law of the European Central Bank”, YEL 2006, pp. 4-10, 10 R. TORRENT, “Whom is the European Central Bank the Central Bank of?: Reaction to Zilioli and Selmayr”, CMLRev. 2000, nº 5, p. 1233; F. AMTENBRINK. y J. DE HAAN, “The European Central Bank - An independent Specialized Organization of Community Law - A Comment”, CMLRev. 2002, nº 1, pp. 65-76; A. MALATESTA, La banca centrale europea: gli aspetti istituzionali della banca centrale della Comunità europea, Milán, 2003, pp. 75-76), 9

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facilitarle la elaboración y aplicación con criterios puramente técnicos de la política monetaria de la UE. No obstante, el BCE aparece insertado en el sistema institucional de la UE y se le aplican las normas generales sobre las relaciones institucionales, salvo previsión específica contenida en el TCE o en sus Estatutos. Con acierto considera Smits que el BCE y los BCNs, actuando en el marco del SEBC, conforman el banco central de la zona euro, que constituye un órgano de la UE, diferente de las instituciones, pero catalogable como la agencia independiente encargada de manera preferente de la unión monetaria11. Esta interpretación mayoritaria sobre la posición institucional del BCE fue confirmada por el TJCE en la sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/BCE12. En este caso, el BCE había adoptado la Decisión 1999/726/ CE13 con la que instituyó un Comité de Lucha contra el Fraude responsable de supervisar las actividades de su Dirección de Auditoria Interna con vistas a la prevención y detección de fraudes y otras actividades ilegales que fueran en detrimento de los intereses financieros del BCE. Con esta Decisión, el BCE se negaba a someterse a las investigaciones de la OLAF en virtud del Reglamento (CE) nº 1073/199914. El TJCE anuló la Decisión del BCE y afirmó la tesis doctrinal mayoritaria de considerar al BCE como un órgano integrado en la estructura institucional de la CE. En efecto, el TJCE, siguiendo la misma orientación que el abogado general Jacobs15, afirmó en su sentencia que «el hecho

11 R. SMITS, The European Central Bank in the European Constitutional Order, 2003, p. 20, texto disponible en la siguiente dirección web http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/ speech/sp040603_2_en.pdf. 12 Sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/BCE (C-11/00, Rec. p. I-7147). 13 Decisión 1999/726/CE del Banco Central Europeo, de 7 de octubre de 1999, sobre prevención del fraude (DO L 291, p. 36). 14 Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (DO L 136, p. 19). 15 El abogado general Jacobs en el punto 60 de sus conclusiones de 3 de octubre de 2002 se mostró claramente partidario de la inclusión del BCE en el sistema institucional de la UE, al afirmar que “la posición particular del BCE dentro de dicho sistema -que lo distingue, por una parte, de las instituciones y, por otra, de los organismos y agencias creados por el Derecho comunitario derivado- no puede llevar a la conclusión de que el BCE sea un organismo que no forme parte de la Comunidad. El BCE está sujeto a los principios generales del Derecho que forman parte del Derecho comunitario y contribuye a promover los objetivos de la Comunidad, que ha fijado el artículo 2 CE, mediante el cumplimiento de las funciones y obligaciones que le incumben. Por consiguiente, cabe describirlo como el Banco Central de la Comunidad Europea. Contrariamente a lo que han afirmado algunos autores, sería inexacto considerarlo una organización «independiente de la Comunidad Europea», una «Comunidad dentro de la Comunidad»,

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mismo de que la existencia de un órgano o de un organismo se base en el Tratado CE induce a pensar que tal órgano u organismo ha sido concebido con vistas a contribuir a la consecución de los objetivos de la Comunidad Europea y lo inscribe en el marco comunitario» (apartado 91), que la independencia reconocida al BCE «no tiene como consecuencia desvincularlo por completo de la Comunidad Europea ni eximirlo de toda norma jurídica comunitaria» y que «los autores del Tratado CE no tuvieron en modo alguno la voluntad de sustraer el BCE a toda forma de intervención normativa del legislador comunitario» (apartado 135). A la luz de esta jurisprudencia del TJCE, el Tratado Constitucional clarificó la posición institucional del BCE. El Título IV de la Parte I contenía las normas fundamentales aplicables a las instituciones y órganos de la Unión, regulando su Capítulo I el marco institucional y el capítulo II las otras instituciones y órganos consultivos. El marco institucional lo formaban las instituciones con poderes que se extienden a todos los sectores de actividad de la UE y que son: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo de Ministros, Comisión Europea y Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Fuera del marco institucional, se ubicaba el BCE y el Tribunal de Cuentas, a los que el Tratado Constitucional calificaba como “otras instituciones”, debido a que sus poderes se limitan a ámbitos concretos del Derecho de la UE (la unión monetaria en el caso del BCE) o cumplen una función técnica precisa (control de las cuentas de la Unión y vigilancia de la buena gestión financiera, en el caso del Tribunal de Cuentas). Esta calificación como “otra institución” coincidía con la sugerencia del propio BCE16. Las características fundamentales del BCE se regulaban en el artículo I-30 y se desarrollaban en los artículos III-382 y III-383, ubicados en las disposiciones de la Parte III referente al funcionamiento de las instituciones. La CIG 2007 ha alterado esta posición institucional del BCE establecida por el Tratado Constitucional. En efecto, el Tratado de Lisboa integra al BCE en el marco institucional de la Unión y lo incluye entre las instituciones (nuevo art. 13.1 TUE). No obstante, Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión y Tribunal de Justicia de la Unión Europea son objeto de regulación general en las siguientes disposiciones del TUE, mientras que el funcionamiento del BCE y del Tribunal de Cuentas únicauna «nueva Comunidad» o, por supuesto, una entidad no incluida en el concepto de organismo creado por el Tratado CE o sobre la base del mismo”. 16 Dictamen del BCE, de 19 de septiembre de 2003. sobre el proyecto de Tratado (DO C 229, de 25.09.2003, p. 7).

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mente se regula en el TFUE (nuevo art. 13.3 TUE), donde también se encuadran las disposiciones detalladas sobre la actuación de las demás instituciones. El BCE deja de ser calificado por el Tratado de Lisboa como “otra institución” y ello, a juicio del propio BCE17, podría afectar a sus peculiaridades institucionales, aunque yo creo que se trata más bien de una cuestión formal y de escasa repercusión porque las peculiaridades institucionales del BCE quedan perfectamente salvaguardadas en los artículos 282-284 TFUE, que lo regulan. Los tres elementos diferenciadores del BCE, que le confieren un «status» institucional «sui generis» (independencia, personalidad jurídica propia y facultades reguladoras), se mantienen por ser necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 3.1. b) SEB, Eurosistema, BCE y BCNs El primer apartado del artículo 282 TFUE, retomando el contenido del actual artículo 107.1 TCE, establece que el BCE y los bancos centrales nacionales constituirán el SEBC. El segundo apartado del artículo 282 TFUE, al igual que el actual artículo 107.2 TCE, señala que el SEBC estará dirigido por los órganos rectores del BCE. El Tratado de Lisboa mantiene, por consiguiente, sin cambios la estructura del poder monetario de la UE. Pero sí introduce una novedad reseñable en el apartado primero del artículo 282 TFUE, dado que incluye y define un concepto nuevo, el de Eurosistema, afirmando que “el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro, que constituyen el Eurosistema, dirigirán la política monetaria de la Unión”. El propio BCE ha inducido la introducción del concepto de Eurosistema que viene empleando desde noviembre de 1998 para referirse al conjunto formado por el BCE y los bancos centrales nacionales (“BCNs”, en adelante) de los Estados miembros que han adoptado el euro, que son quince en 2008 y dieciséis a partir del 1 de enero de 2009 con la incorporación de Eslovaquia, que ha superado el examen de convergencia en mayo de 2008. El SEBC es un conjunto más amplio, ya que lo forman el BCE y los BCNs de los 27 Estados miembros, tanto los que pertenecen como los que no forman parte de la zona euro. El TCE establece un régimen diferenciado para la situación de los Estados que han pasado a la fase final de la UEM y para los Estados que permanecen acogidos a una excepción. Una de las mayores aportaciones 17 Véase la Carta de 2 de agosto de 2007 sobre la clarificación de la posición institucional del BCE remitida por el BCE a la CIG y recogida en el documento CIG 10/07, 3.09.2007.

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del Tratado de Lisboa, como ya se ha indicado, es el fortalecimiento de la posición de los Estados de la zona euro respecto a los países miembros que no han adoptado la moneda única. Las manifestaciones de esta tendencia en la vertiente económica de la UEM las encontramos en la posibilidad que tienen los Estados de la zona euro de intensificar la coordinación de sus políticas económicas nacionales (art. 136 TFUE) y la inclusión de una referencia en el artículo 137 al Eurogrupo, que se completa con el Protocolo sobre el Eurogrupo, donde se regulan las modalidades de reunión de los ministros de economía de los Estados miembros de la zona del euro. En la vertiente monetaria, la diferenciación entre los países «in» y los países «out» se manifiesta en la inclusión del concepto de Eurosistema en el artículo 282 TFUE Con la introducción del concepto de Eurosistema se complica más la ya ambigua regulación actual, porque no se define con claridad la naturaleza del SEBC ni «a fortiori» del Eurosistema. Los apartados 1 y 2 del artículo 282 TFUE indican sólo que el SEBC está formado por el BCE y por los BCNs, que está dirigido por los órganos rectores del BCE y especifican sus objetivos. Los restantes apartados de este precepto se refieren ya sólo al BCE. Tratando de clarificar la situación, podemos afirmar que el SEBC carece de personalidad jurídica, de capacidad de actuar y no dispone de ningún órgano específico. Se trata sólo de la estructura orgánica ideada para denominar al conjunto formado por el BCE y los BCNs, en el que corresponde el poder de decisión al BCE y la ejecución de las decisiones la llevan a cabo en muchos casos de forma descentralizada los BCNs18. El SEBC refleja la apuesta del TCE, mantenida por el Tratado de Lisboa, de poner la política monetaria en manos no de un banco central centralizado, sino de una estructura descentralizada de carácter federal, más compatible con el estadio actual del proceso de integración. No obstante, el poder monetario en el marco del SEBC se concentra en el BCE, que elabora la política monetaria, adopta los actos normativos y tutela la ejecución de la política monetaria por los BCNs. En cualquier caso, la introducción del concepto de Eurosistema en el artículo 282 TFUE se acompaña de la acertada indicación de que le corresponde a esta subestructura del SEBC la dirección de la política monetaria, ya que los Estados que no han adoptado el euro mantienen sus políticas monetarias nacionales y sus monedas y, por consiguiente, sus

18 H. P. SCHELLER, The European Central Bank – History, Role and Functions, Fráncfort del Meno, 2006, p. 42

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BCNS en el marco del SEBC no pueden intervenir en la política monetaria común de los países de la zona euro. No obstante, habría sido necesario que el término Eurosistema se hubiera incluido, también, en todos los preceptos correspondientes de los Estatutos del SEBC y del BCE, pero sólo se ha introducido en el artículo 1. Parece que este ejercicio de adaptación de los Estatutos no se ha llevado a cabo por las diferentes opiniones de los Estados miembros sobre el reparto de poder dentro del SEBC entre el BCE y los BCNs y el grado de descentralización del SEBC19. El artículo 282.1 TFUE se limita a mencionar que los BCNs forman parte del SEBC, pero sin hacer ninguna alusión más a su posición dentro del SEBC. No obstante, los artículos 130 y 131 TFUE y el art. 14 de los Estatutos mantienen la posición actual de los BCNs en el seno del SEBC. Los BCNs tienen personalidad jurídica propia de conformidad con las normas del derecho interno de cada Estado miembro. Son los suscriptores y exclusivos accionistas del BCE (art. 28 Estatutos), le proporcionan al BCE los activos exteriores de reserva (art. 30 Estatutos) y a ellos se les atribuyen los beneficios y pérdidas del BCE no asumidos por el fondo general de reserva de éste (art. 33 Estatutos). Los BCNs forman parte del SEBC en la medida en que realicen actividades vinculadas a la UEM, pero todos ellos continúan asumiendo tareas al margen de la UEM, de conformidad con su derecho interno, como es el caso de la supervisión prudencial de las entidades de crédito. Los BCNs integrados en el Eurosistema, es decir, pertenecientes a países de la zona euro, tienen el máximo nivel de participación en los órganos del BCE, porque que sus gobernadores forman parte del Consejo de Gobierno del BCE, que es el órgano con mayor poder decisorio del BCE, mientras que los BCNs de los de los países «out» sólo participan en el Consejo General del BCE, que es un órgano con escasos poderes. La exigencia de independencia del poder político europeo y nacional les resulta aplicable también a ellos, de conformidad con los artículos 130 y 131 TFUE. En este punto, el Tratado de Lisboa no introduce ningún cambio pese a que el BCE en su dictamen de 19 de septiembre de 2003 sugirió la conveniencia de incluir en el apartado tercero del artículo 282 (art. I-30 del Tratado Constitucional) una mención a la independencia de los BCNs. De esta manera se impediría una hipotética modificación el artículo 131 TFUE por vía del procedimiento simplificado de revisión (art. 48.6 TUE), que pudiera menoscabar la independencia de los BCNs. J-V. LOUIS, «Monetary Policy and the Central banking in the Constitution», Legal Aspects of the European System of Central Banks – Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Fráncfort del Meno, 2005, p. 35. 19

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3.2. Independencia y responsabilidad del BCE El apartado 3 del artículo 282 TFUE establece que el BCE “Será independiente en el ejercicio de sus competencias y en la gestión de sus finanzas. Las instituciones, órganos y organismos de la Unión y los Gobiernos de los Estados miembros respetarán esta independencia”. Este precepto, que asegura la independencia política del BCE, se completa con el artículo 130 TFUE y con el artículo 7 de los Estatutos. Esta disposición refuerza aún más la ya importante independencia del BCE y de los BCNs en cuanto miembros del SEBC, establecida originariamente por el Tratado de Maastricht, que creó al BCE con un grado de independencia superior al de la Reserva Federal estadounidense o al de Bundesbank alemán20. Esta independencia del SEBC frente a la influencia política ve reforzado, así, su carácter “constitucional”, al quedar recogida en el artículo 282.3. La independencia del BCE constituye un corolario de su política monetaria orientada a la consecución del objetivo de la estabilidad de precios, puesto que la influencia política sobre un banco central dificulta la aplicación por parte de éste de una política monetaria antiinflacionista al margen de la coyuntura política existente. La independencia del BCE comprende21 (SCHELLER, H. P., p. 122): – Independencia institucional, que supone, por una parte, la obligación del BCE de no aceptar instrucciones de las instituciones de la UE, ni de los gobiernos de los Estados miembros ni de ningún otro órgano y que conlleva, por otra parte, el deber de éstos de no tratar de influir en el BCE. Esta independencia institucional, que se explicita en el artículo 130 TFUE en términos idénticos al actual artículo 108 TCE, ha sido incorporada al artículo 182.3 TFUE para reforzar su dimensión constitucional, señalando que el BCE será independiente en el ejercicio de sus funciones e imponiendo a las instituciones, órganos y organismos de la Unión y a los Gobiernos de los Estados miembros la obligación de respetar dicha independencia. – Independencia jurídica, que supone el reconocimiento de personalidad jurídica al BCE y de la posibilidad de acudir al TJCE en defensa de sus prerrogativas mediante la interposición de recursos de anulación. Ningún cambio aporta aquí el Tratado de Lisboa.

D. J. LIÑÁN NOGUERAS, “El Banco Central Europeo”, en A. MANGAS MARTTÍN; D. J. LIÑÁN NOGUERAS, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 5ª ed., Tecnos, Madrid, pp. 276. 21 H. P. SCHELLER, The European Central Bank – History, Role and Functions, Fráncfort del Meno, 2005, p. 122. 20

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– Independencia personal de los miembros de los órganos decisorios del SEBC, que se plasma en mandatos de ocho años no renovables de los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y en mandatos de cinco años renovables de los gobernadores de los BCNs, así como en la excepcionalidad y gravedad de las causas que deben concurrir para que estas personas sean separadas de sus cargos. Tampoco en este punto incluye novedades el Tratado de Lisboa. – Independencia funcional y operativa. El BCE cuenta con los poderes necesarios para cumplir con el objetivo de elaborar y aplicar una política monetaria orientada a la consecución del objetivo del mantenimiento de la estabilidad de precios. Dispone incluso de poder normativo y de capacidad sancionadora propias. Este elemento de la independencia del BCE no es alterado tampoco por el Tratado de Lisboa. – Independencia financiera y organizativa. El BCE tiene un sistema propio de selección de su personal, dispone de un poder total para establecer su organización y funcionamiento internos, de conformidad con sus Estatutos. Además, dispone de su propio presupuesto y cuenta con unos recursos financieros abundantes que proceden de su capital, conformado por las acciones suscritas por los BCNs, los activos de reserva que éstos le transfieren y los rendimientos de su actividad financiera. El actual TCE y los Estatutos no protegían expresamente la independencia financiera del BCE y es una innovación importante, que el artículo 282.3 TFUE la contemple expresamente, porque se trata de un elemento de independencia inherente a la actuación de cualquier banco central. El Tratado de Lisboa mantiene los mismos contrapesos que el actual TCE a la amplia independencia del BCE, a saber, una cierta responsabilidad democrática del BCE; la cooperación y diálogo con otras instituciones de la UE; control judicial de los actos normativos del BCE por parte del TJCE; y auditoria externa de la gestión y de la integridad financiera del BCE. Sólo mencionar el mínimo impulso del denominado diálogo monetario que el artículo 284.3 lleva a cabo con respecto al actual artículo 113.3 TCE, ya que el informe anual de actividades es remitido por el BCE no sólo al Parlamento Europeo y al Consejo, sino también al Consejo Europeo y a la Comisión. 3.3. Objetivos del BCE El Tratado de Maastricht en los artículos 4 y 105.1 TCE estableció la estabilidad de precios como objetivo prioritario del BCE y del SEBC, convirtiéndolo en un elemento clave de la constitución monetaria de la UE. Los ReDCE, nº 9, Enero-Junio de 2008, 151-174.

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padres fundadores de la UEM, siguiendo el modelo alemán, tenían el convencimiento de que sólo haciendo de la estabilidad de precios una prioridad explícita podía garantizarse una moneda única sólida y estable. El Tratado de Lisboa confirma la importancia de la estabilidad de precios, al establecer el artículo 3.3 TUE, relativo a los objetivos de la UE, que ésta “(…) obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de precios (…)” y al indicar el artículo 282.2 TFUE que “el objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales será mantener la estabilidad de precios”. Aunque con una terminología un tanto ambigua que no deja claro si la estabilidad de precios es un objetivo o un medio para conseguir el desarrollo sostenible de la UE, su inclusión en el artículo 3.3 TUE es importante y mitiga la inexistencia de alusión al objetivo de la UEM en el actual TUE como objetivo de la UE o medio para la consecución del desarrollo económico. La inclusión de la estabilidad de precios entre los objetivos de la UE no afecta a la política monetaria única, pero sí que constituye un principio rector para todas las instituciones de la UE cuando actúen en materia económica y para los Estados miembros a la hora de elaborar y aplicar sus políticas económicas nacionales y de llevar a cabo la coordinación de ellas a nivel de la UE a través del procedimiento de coordinación macroeconómica basado en las Orientaciones Generales de Política Económica y mediante el procedimiento de control presupuestario. Tanto en los debates de la Convención como en los desarrollados en el seno de la CIG 2004, el BCE presionó para que la estabilidad de precios mantuviera un lugar destacado como objetivo de la UE, dado el impacto sobre ella de los Estados miembros por su responsabilidad en la determinación de las políticas fiscales nacionales y en el establecimiento de las condiciones generales de la economía. El artículo 282.2 TFUE mantiene, como se ha dicho, la estabilidad de precios como objetivo principal del SEBC, que debe orientar el ejercicio de todas sus funciones y, en especial, el de elaborar y aplicar la política monetaria de la zona euro. El artículo 127 TFUE reitera esta preeminencia de la estabilidad de precios entre los objetivos del BCE. Como objetivo subsidiario, los artículos 282.2 y 185.1 TFUE continúan mencionando el apoyo a las políticas económicas generales de la UE. En definitiva, el Tratado de Lisboa preserva la situación actual en lo que se refiere a los objetivos del SEBC, pese a que en la Convención y en la CIG 2004 hubo propuestas para equiparar con la estabilidad de precios los objetivos de apoyar un crecimiento sostenible y de favorecer elevados niveles de empleo. Se impuso, por tanto, la opinión mayoritaria de que el mantenimiento de la estabilidad de precios es la mejor aportación que puede hacer la política monetaria a la consecución de otros objetivos económicos, ya que 166

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El Banco Central Europeo en el Tratado de Lisboa

la estabilidad de precios asegura la confianza en el valor a largo plazo del euro y se traduce en tipos de interés bajos y estables que, a su vez, crean condiciones favorables para un elevado nivel de inversiones y, en última instancia, de crecimiento y de empleo22. 3.4. Otras cuestiones Los artículos 282-284 TFUE contienen referencias a otras cuestiones relativas al BCE en las que no hay modificaciones relevantes dignas de comentario detallado y que procedemos brevemente a exponer a continuación. 3.4. a) La estructura institucional del BCE El artículo 282.2 TFUE mantiene la posición institucional del BCE en el seno del SEBC, al afirmar que el SEBC estará dirigido por los órganos rectores del BCE. El artículo III-382 retoma el contenido del actual artículo 112 TCE, aunque no se ubica como éste en las normas de UEM, sino en las disposiciones institucionales del nuevo TFUE. De acuerdo con ello, los dos órganos rectores principales del BCE continúan siendo el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo, a los que se añade el Consejo General mientras existan Estados que no hayan adoptado el euro (arts. 45-47 Estatutos). El Consejo de Gobierno, formado por los miembros del Comité Ejecutivo y por los gobernadores de los bancos centrales de los países de la zona euro, es el principal órgano decisorio del BCE. El Comité Ejecutivo es el órgano de carácter ejecutivo del BCE y está formado por el Presidente, un Vicepresidente y cuatro miembros, que deben ser nacionales de los Estados miembros y cuyo mandato se mantiene en ocho años sin posibilidad de renovación. El artículo 283.2 TFUE continúa exigiendo que los miembros del Comité Ejecutivo sean elegidos “entre personas de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios y bancarios”, pero cambia su procedimiento de designación. En efecto, el actual artículo 112 TCE señala que la designación de los miembros del Comité Ejecutivo se realiza por común acuerdo de los Gobiernos de los Estados miembros, sobre la base de un recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del BCE. Sin embargo, el artículo 283.2 TFUE establece que la designación la realizará el Consejo Europeo por mayoría cualificada, a recomendación del Consejo y

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BCE, “La Constitución Europea y el BCE”, Boletín Mensual, agosto de 2004, pp. 55-62.

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previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del BCE. Esta modificación fue introducida para alinear más al BCE con las demás instituciones de la UE. En lo que respecta al voto en el Consejo Europeo, el procedimiento de designación de los miembros del Comité Ejecutivo se alineó con los aplicables a otros cargos importantes de la Unión, como el Presidente de la Comisión, el Alto Representante PESC y el Presidente del Consejo Europeo. Con este sistema de designación será más fácil a los grandes Estados formar coaliciones para mantener su posición privilegiada en el reparto de los puestos del Comité Ejecutivo, donde ha habido siempre un nacional de cada uno de los cuatro grandes países de la zona euro (Alemania, Francia, Italia y España). En lo que respecta al procedimiento de adopción de decisiones en el Consejo de Gobierno, el Tratado de Lisboa no contiene ninguna modificación. Ello se debe a que las consecuencias de las últimas ampliaciones de la UE sobre el funcionamiento del Consejo de Gobierno del BCE ya fueron abordadas con la adopción en el Tratado de Niza de una modificación del artículo 10.6 de los Estatutos, que habilitaba para realizar un cambio de su artículo 10.2 referente a la adopción de decisiones en el Consejo de Gobierno. Este cambio se llevó a cabo con la adopción de la Decisión 2003/223/CE23. Hasta que el número de países de la zona euro supere los quince, la Decisión mantiene el «statu quo» actual, ya que continúa atribuyendo un derecho de voto permanente a los seis miembros del Comité Ejecutivo y asigna 15 derechos de voto por rotación a los gobernadores de los BCN (21 votos). Cuando el número de los países de la zona euro supere los quince, lo que va a ocurrir en 2009 con la incorporación de Eslovaquia, la Decisión 2003/223/CE ha establecido un complejo sistema de rotación asimétrica para asignar el derecho de voto24. El nuevo artículo 10.2 de los Estatutos Decisión 2003/223/CE del Consejo, reunido en su formación de Jefes de Estado o de Gobierno, de 21 de marzo de 2003, sobre la modificación del apartado 2 del art. 10 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (DO L 83, de 1.04.2003, pp. 66 y ss.) 24 Véanse, entre otros, los trabajos de M. LÓPEZ ESCUDERO, “La ampliación de la zona euro desde una perspectiva jurídica”, RDCE, nº 21, mayo/agosto 2005, pp. 434; A. BELKE; B. STYCZYNSKA, “The Allocation of Power in the Enlarged ECB Governing Council: an Assessment of the ECB Rotation Model”, Journal of Common Market Studies 2006, Vol. 44, nº 5, pp. 865-97; J-P. FITOUSSI; J. CREEL, How to reform the Euroepan Central Bank, Londres, 2002; GROS, D. y otros, The Euro at 25, CEPS, Bruselas, 2002; F. ALLEMAND, “L’audace raisonnée de la réforme de la Banque centrale européenne”, RMCUE nº 469, junio de 2003, p. 392; J-V. LOUIS, «L’adaptation de la Banque centrale européenne à l’élargissement», en AA. VV., La Banque centrale européenne, La Documentation française, París, 2002, p. 147; D. HEISENBERGER, “Cutting the Bank Down to Size: Efficient and Legitimate Decision-Making in the European Central 23

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El Banco Central Europeo en el Tratado de Lisboa

establece los parámetros para hacer una clasificación de los países con arreglo a un indicador de representatividad, que está conformado por dos componentes, a saber: el producto interior bruto a precio de mercado de cada Estado miembro con respecto al total correspondiente a los Estados miembros que hayan adoptado el euro (5/6) y el balance agregado de sus instituciones financieras y monetarias (1/6). El sistema de rotación asimétrica se implantará en dos fases sucesivas para facilitar su introducción, permaneciendo intacto el modelo actual de votación en el Consejo de Gobierno hasta que la zona euro comprenda 15 Estados. La primera fase de implantación comenzará cuando haya 16 Estados en la zona euro y la segunda se iniciará cuando el número de países de la zona del euro exceda de 21. Durante la primera fase, que se extenderá durante el período en que los Estados de la zona euro oscilen entre 16 y 21, los gobernadores se distribuirán en dos grupos, con arreglo a las siguientes normas: – El primer grupo estará formado por los gobernadores de los cinco países de la zona del euro que ocupan las cinco primeras posiciones en la clasificación por países, y dispondrá de cuatro votos. – El segundo grupo estará formado por los demás gobernadores, y dispondrá de once votos. En el siguiente cuadro25 se especifica este sistema de rotación con dos grupos y la frecuencia de voto de los gobernadores de cada grupo Nº de gobernadores en el Consejo de Gobierno 16

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18

19

5/5

5/5

5/5

4/5

4/5

4/5

Frecuencia de voto

100%

100%

100%

80%

80%

80%

Nº votos/Nº gobernadores

10/11

10/12

10/13

11/14

11/15

11/16

91%

83%

77%

79%

73%

69%

15

15

15

15

15

15

Nº votos/Nº gobernadores

20

21

Primer Grupo

Segundo Grupo Frecuencia de voto Gobernadores con derecho de voto

Bank After Enlargement”, Journal of Common Market Studies 2004, nº 3, pp. 397-420; K. ULLRICH, “Decision-Making of the ECB: Reform and Voting Power”, ZEW Discussion Paper 04/ 70, noviembre de 2004. 25 Cuadro elaborado sobre la base del realizado por BCE, “La modificación del derecho de voto en el Consejo de Gobierno”, Boletín Mensual del BCE, mayo de 2003, p. 80. ReDCE, nº 9, Enero-Junio de 2008, 151-174.

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La segunda fase se implantará cuando el número de Estados miembros de la zona del euro llegue a 22 y está diseñada para aplicarse hasta que 27 Estados participen en la moneda única. En esta fase se formarán tres grupos: – El primer grupo estará compuesto por los gobernadores de los cinco países de la zona del euro que ocupan las cinco primeras posiciones en la clasificación, y dispondrá de cuatro votos. – El segundo grupo estará formado por la mitad del número total de gobernadores, redondeándose las fracciones al número entero siguiente, seleccionados entre los que ocupen los puestos siguientes en la clasificación. Este grupo dispondrá de ocho votos. – El tercer grupo estará integrado por los restantes gobernadores, y dispondrá de tres votos. El cuadro siguiente26 especifica el reparto de votos en este sistema de rotación con tres grupos Nº de gobernadores en el Consejo de Gobierno 22

23

24

25

26

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4/5

4/5

4/5

4/5

4/5

4/5

Frecuencia de voto

80%

80%

80%

80%

80%

80%

Nº votos/Nº gobernadores

8/11

8/12

8/12

8/13

8/13

8/14

73%

67%

67%

62%

62%

57%

3/6

3/6

3/7

3/7

3/8

3/8

50%

50%

43%

43%

38%

38%

15

15

15

15

15

15

Nº votos/Nº gobernadores Primer Grupo

Segundo Grupo Frecuencia de voto Nº votos/Nº gobernadores Tercer Grupo Frecuencia de voto Gobernadores con derecho de voto

26 Cuadro elaborado sobre la base del realizado por BCE, “La modificación del derecho de voto en el Consejo de Gobierno”, Boletín Mensual del BCE, mayo de 2003, p. 81.

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El Banco Central Europeo en el Tratado de Lisboa

El Consejo de Gobierno debe adoptar en breve las disposiciones de desarrollo en las que se especifique la rotación de los derechos de voto en cada grupo, así como los intervalos de rotación del derecho de voto, de conformidad con lo previsto en el artículo 10.2 modificado de los Estatutos. 3.4. b) Funciones del BCE El apartado 4 del artículo 282 TFUE establece que el BCE adoptará las medidas necesarias para desempeñar sus cometidos con arreglo a los artículos 127 a 133 y 138 TFUE y a las condiciones establecidas en los Estatutos, añadiendo que los Estados miembros cuya moneda no sea el euro y los bancos centrales de éstos conservarán sus competencias en el ámbito monetario. Esta disposición mantiene sin cambios las funciones del BCE, ya que los referidos preceptos retoman los contenidos de los actuales artículos 105, 106 y 111 TCE en idénticos términos. De la misma manera, el apartado 5 del artículo 282 TFUE preserva las funciones consultivas de las que dispone en la actualidad el BCE y su capacidad para la emisión de dictámenes sobre cuestiones relacionadas con sus atribuciones. Tras el Tratado de Lisboa, el BCE va a ejercer las mismas funciones que tiene encomendadas actualmente, y que se pueden sistematizar de la forma siguiente27: – Definición y ejecución de la política monetaria única de la zona euro. – Realización de operaciones con divisas coherentes con la política de tipos de cambio de la UE respecto a terceros países. – Promoción del buen funcionamiento del sistema de pagos, garantizando la existencia de sistemas de compensación y liquidación solventes. Para cumplir esta función, el BCE ha creado el sistema TARGET. – Contribución a la buena gestión de la supervisión prudencial de las entidades financieras realizada por las autoridades nacionales competentes. El Tratado Constitucional no contempla ningún avance para conferir competencias al BCE en esta materia, manteniendo el artículo 127.6 TFUE la posibilidad de que el Consejo atribuya al BCE estas competencias mediante un reglamento adoptado por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, previa consulta al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo. 27 G. PRADO PRADO, La autoridad monetaria en el sistema institucional de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2006, pp. 117 y ss.

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– Recopilación de información estadística. – El control de la emisión de billetes y moneda metálica denominados en euro. – Funciones consultivas, entre las que destaca el régimen general de consultas preceptivas no vinculantes al BCE tanto en los procedimientos normativos comunitarios como en la esfera de los derechos internos respecto a las materias relacionadas con su ámbito de competencia (artículo 282.4 TFUE) 3.4. c) Poder normativo y sancionador del BCE El artículo 282 TFUE no hace referencia directa a los poderes normativo y sancionador reconocidos al BCE para el cumplimiento de sus funciones, que constituyen garantías básicas de su independencia. La referencia a ellos la encontramos en el artículo 132 TFUE y en el artículo 34 de los Estatutos, que mantienen dichos poderes del BCE en los mismos términos que el actual artículo 110 TCE. Por tanto, el BCE puede continuar adoptando los siguientes tipos de actos normativos: – Reglamentos. – Decisiones. – Recomendaciones y dictámenes. Además, hay que entender, ya que el Tratado de Lisboa no ha modificado los Estatutos, que el BCE seguirá contando con la posibilidad de adoptar orientaciones e instrucciones (arts. 12.1 y 14.3 de los Estatutos) de carácter vinculante para los BCNs, dada su posición jerárquica en el seno del SEBC. El poder sancionador del BCE, se mantiene sin cambios en el artículo 132.3 TFUE permitiéndole a esta institución “(…) imponer multas y pagos periódicos de penalización a las empresas que no cumplan con sus obligaciones (…)” y en el art. 34 de los Estatutos. El BCE ha ejercido ya su competencia reguladora en esta materia, adoptando normas de derecho que determinan la cuantía de las sanciones y los procedimientos a seguir por el BCE para imponerlas28.

Reglamento (CE) n° 2532/98 del Consejo, de 23 de noviembre de 1998, sobre las competencias del Banco Central Europeo para imponer sanciones (DO L 318 de 27.11.1998) y Reglamento (CE) nº 2157/1999 del Banco Central Europeo, de 23 de septiembre de 1999, sobre las competencias del BCE para imponer sanciones (DO L 264 de 12.10.1999). 28

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El Banco Central Europeo en el Tratado de Lisboa

Como conclusión, podemos decir que el Tratado de Lisboa mantiene la regulación del SEBC y del BCE en sus elementos esenciales y se limita a introducir algunas modificaciones relevantes, pero no revolucionarias. El BCE es un banco central aún joven, que está realizando en sus diez primeros años de funcionamiento un trabajo bastante bueno al frente de la unión monetaria. La tarea no es fácil, porque no hay precedentes de un banco central, perteneciente a una organización internacional que haya gestionado una moneda única para 15 Estados y una política monetaria única para esos mismos países. Las dificultades han sido muchas, pero el euro avanza con paso firme y el banco central que lo gestiona se afianza en el panorama monetario europeo y mundial como una institución sólida e independiente. En pleno periodo de implantación de la unión monetaria, a la que es previsible que se vayan incorporando más países de la UE, es lógico que el Tratado de Lisboa se haya limitado sólo a retocar la normativa reguladora del BCE.

RESUMEN Al encontrarse aún la Unión Económica y Monetaria en plena fase de implantación, es lógico que el proceso de reforma del derecho originario abierto con la elaboración del Tratado Constitucional y parece que cerrado con el Tratado de Lisboa no haya introducido modificaciones revolucionarias en su articulación jurídica. No obstante, el Tratado de Lisboa sí aporta algunas modificaciones respecto al Sistema Europeo de Bancos Centrales y al Banco Central Europeo, que son objeto de análisis en este trabajo. El Tratado de Lisboa integra al BCE en el marco institucional de la Unión y lo incluye entre las instituciones (nuevo art. 13.1 TUE), aunque su funcionamiento únicamente se regula en el TFUE, junto con las disposiciones detalladas sobre las demás instituciones. De esta manera se pone fin a una controversia doctrinal y se clarifica la ubicación del BCE en la estructura institucional de la UE. Otra novedad es la inclusión en el apartado primero del artículo 282 TFUE del concepto de Eurosistema, acuñado por el propio BCE para referirse al conjunto formado por el BCE y los bancos centrales nacionales de la zona euro. El Eurosistema es el responsable de la política monetaria única y su inclusión está en consonancia con el reforzamiento que el Tratado de Lisboa lleva a cabo respecto a la autonomía de los países de la zona euro. No obstante, los objetivos, la independencia y los poderes del BCE permanecen casi intactos con el Tratado de Lisboa, ya que se trata de un banco central joven

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y en plena fase de afirmación, que acaba de cumplir sus diez primeros años de vida con notable éxito. PALABRAS CLAVE: Tratado de Lisboa – Unión Económica y Monetaria – Banco Central Europeo – Eurosistema.

ABSTRACT As the Economic and Monetary Unión is still in a implementing stage, it is logical that the reform process of the Treaties -opened by the European Constitution Treaty and probably closed by Treaty of Lisbon- has not introduced revolutionary modification in its juridical articulation; but it brings some modifications in relationship with the European System of Central Banks that are analysed in this paper. The Treaty of Lisbon integrates the ECB in side the institutional frame of the Union, among the institutions (new article 13 European Union Treaty), but its functioning is only established in the Treaty on the functioning of the European Union, among the detailed dispositions about the other institution. So the doctrinal controversial is finished and it is finally clarified the place of the ECB in the institutional structure of the Union. Another innovation is the inclusion of the idea “Euro-system” in article 282 section 1 of Treaty on the functioning of the European Union. The idea “Eurosystem” elaborated by the ECB- refers to the union formed by the ECB and the national central banks of the Euro-zone. The Eurosystem is responsible for the common monetary policy and its inclusion is in consonance with the reinforcement that the Treaty of Lisbon carries out in relationship with the autonomy of the States of the Euro-zone. However, the aims, the independence and the powers of BCE remain almost intact with the Treaty of Lisbon, for the reason that it is a young Central Bank, which is already reached its first ten years of life with a significant success. KEY WORDS: Lisbon Treaty, Economic and Monetary Union, European Central Bank-Eurosystem

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