Documento de trabajo en la serie: Estrategias de educación y de formación para los grupos desfavorecidos
El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes: la experiencia de la Corporación Paisajoven en Medellín (Colombia) y otros casos en América Latina Jaime Ramirez Guerrero Para obtener un ejemplar de esta publicación, diríjase a la Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE
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Estrategias de educación y de formación para los grupos desfavorecidos
El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes: la experiencia de la Corporación Paisajoven en Medellín (Colombia) y otros casos en América Latina
Jaime Ramírez Guerrero
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Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. Esta publicación ha sido financiada gracias a la subvención de la UNESCO y a las contribuciones de varios Estados Miembros de la UNESCO, cuya lista figura al final de este volumen.
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© UNESCO Marzo de 2001
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ÍNDICE página Agradecimientos
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Presentación de la serie
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Introducción
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El contexto
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1. Descentralización, políticas sociales y desarrollo local 2. Desempleo, formación para el trabajo e inserción laboral de jóvenes 3. El espacio local en las políticas y programas de formación y capacitación de jóvenes para el trabajo
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Medellín/Paisajoven, caso-eje
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1. Medellín, Antioquia, los “paisas” 2. La situación de empleo y violencia juvenil en Medellín a finales de la década de los ochenta y principios de los noventa 3. La Corporación Paisajoven – GTZ 4. El área de capacitación y promoción para el empleo en Paisajoven 5. La visión de los actores 6. Los retos de Paisajoven para el futuro 7. Análisis de la experiencia
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Otros casos en América Latina
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1. 2. 3. 4.
79 82 85
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32 34
Chacao, Venezuela Asunción, Paraguay Provincia de Neuquén, Argentina Cinco ciudades colombianas y un proyecto: El proyecto de servicios integrados para jóvenes. Viceministerio de la Juventud de Colombia/Banco Mundial 5. Montevideo, Uruguay 6. Lectura comparativa de los casos
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Conclusiones
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Bibliografía
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AGRADECIMIENTOS El consultor agradece al IIPE-UNESCO y a su proyecto “Políticas de formación y capacitación laboral de jóvenes desfavorecidos en América Latina” la confianza otorgada al encargársele este interesante trabajo. Igualmente, a los directivos de Paisajoven que le abrieron sus puertas con total amplitud y generoso espíritu de cooperación, así como a muchas instituciones y personas relacionadas con la experiencia que le aportaron su tiempo, sus opiniones y su documentación. Inmensa gratitud por la colaboración prestada a Clara Inés Restrepo, Directora Ejecutiva de Paisajoven; a Juan Carlos Hernández, Coordinador de su Área de Formación y Capacitación para el trabajo; y a Manfred Marotzke, Consultor Técnico Principal del Proyecto de Cooperación Técnica Paisajoven – GTZ. Fernando Guzmán, ex Secretario Privado de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá y estudioso de los temas de descentralización y desarrollo local, tuvo la gentileza de enriquecer el estudio con sus reflexiones verbales y escritas sobre este tema, aporte que se agradece sinceramente. José David López apoyó la elaboración de la última versión de este documento, para la cual fueron indudablemente de gran utilidad las sugerencias de Françoise Caillods y de Claudia Jacinto, del IIPE.
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Presentación de la serie
PRESENTACIÓN DE LA SERIE El tema de la educación y de la formación de grupos desfavorecidos constituye hoy en día una preocupación importante en la mayor parte de los países, ya que remite a un fenómeno mayor: el aumento de la pobreza y de la exclusión social. Inquietante, esta situación es también paradoxal porque el aumento de la pobreza y de la exclusión coexiste frecuentemente junto al crecimiento económico. Esta constatación preocupante sugiere que el aumento de la riqueza no es suficiente, sino que debe estar acompañado de la creación de empleos y de una redistribución del ingreso. Resulta claro que el empleo o la relación con el trabajo está en el centro de los problemas de pobreza y exclusión social. El no-acceso a los sistemas de educación y de formación representa también una causa importante. En efecto, la escolarización débil o directamente la noescolarización, contribuyen frecuentemente a una inserción precaria en el mercado de trabajo. Pero el rol de la educación no se limita a favorecer el acceso de los jóvenes al empleo y a un ingreso decente. El acceso de los sectores desfavorecidos a los sistemas de educación y formación se inscribe en una preocupación más amplia de promoción de un proceso educativo a lo largo de toda la vida, condición indispensable, no solamente para una inserción durable en el mercado de trabajo, sino también para una participación activa en la sociedad civil. Además, las inversiones educativas tienen efectos que se inscriben en gran parte en el largo término, por lo cual pueden romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Los sistemas de educación y formación se adaptan mal a las necesidades de los grupos desfavorecidos, tal como lo testimonia la cantidad de niños que dejan la escuela de manera precoz. Para responder 9
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a sus necesidades, el sector público se ha esforzado por implementar diferentes mecanismos; por otro lado, se multiplican las iniciativas privadas, realizadas al margen de la escuela formal por ONGs frecuentemente sostenidas por la ayuda exterior. A pesar del beneficio innegable que estas últimas han aportado a los grupos desfavorecidos, la suma de estas realizaciones no constituye una respuesta satisfactoria frente a la amplitud del problema. Ninguna solución podrá ser realmente encontrada en tanto el sistema educativo continúe produciendo excluidos. Es entonces importante extraer las lecciones aprendidas de estas aproximaciones tanto públicas como privadas, y poner en marcha un proceso de capitalización indispensable para producir una intervención a una escala mayor. El proyecto de investigación sobre “Estrategias alternativas de educación para los grupos desfavorecidos” que el Instituto está desarrollando, tiene precisamente como primer objetivo recoger y difundir información sobre proyectos y programas de educación y capacitación dirigidos a desfavorecidos. El segundo objetivo es estudiarlos en profundidad; el tercero, observar los mecanismos de articulación entre las estructuras administrativas públicas y las de otros actores implicados; y finalmente analizar los métodos e instrumentos de evaluación de esos proyectos y programas. El objetivo último es favorecer el diálogo político y técnico y reforzar las capacidades nacionales para concebir e implementar programas para los desfavorecidos. La noción de grupos desfavorecidos es difícil de precisar. Puede ser definida de múltiples formas, según criterios diversos (criterios sociales, económicos, etc.). Además, es una noción relativa: designa una realidad diferente según los contextos. Por este motivo el proyecto no cubre la totalidad del campo correspondiente a esa noción. Se limita al estudio de los jóvenes sin calificación, que no han tenido acceso a la escolarización o que han sido excluidos prematuramente. 10
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El proyecto se interesa esencialmente sobre el rol jugado por los diferentes actores públicos. Esta preocupación se expresa alrededor de dos series de cuestiones: • ¿Cómo abrir y adaptar los sistemas de enseñanza y de formación a fin de garantizar el acceso de los desfavorecidos? ¿Es posible? ¿A través de qué estrategias? ¿En qué condiciones? • ¿Cómo delegar funciones de enseñanza y de formación para los grupos desfavorecidos a otros actores: ONGs, poderes locales, grupos comunitarios, empresas, etc.? ¿Cómo promover, orientar, controlar, coordinar, financiar y evaluar su acción? Estas dos opciones son complementarias. En efecto, puede suponerse que la experiencia adquirida en las acciones dirigidas a grupos desfavorecidos generará efectos de retorno de los cuales se podrá beneficiar la política educativa en su conjunto. Los grupos desfavorecidos no son bien atendidos por el sistema educativo, ni el sector social en general. Los niños de la calle, en particular, representan un grupo que está fuera del alcance de la mayor parte de los servicios sociales existentes. Esta exclusión tiene muchas consecuencias, entre ellas la negación de los derechos fundamentales de los niños a la educación y el desarrollo personal. Por ende, es necesario explorar métodos nuevos y diversos que busquen reincorporar a estos niños en la sociedad. Este documento analiza el papel que los municipios (o gobiernos locales, en un sentido más amplio) de la región latinoamericana están jugando en el ámbito de la formación y capacitación laboral de jóvenes, en el contexto de dos grandes temas: la emergencia del desempleo juvenil como uno de los más importantes problemas sociales que afectan a la región, y los procesos de descentralización político-administrativa y de fortalecimiento de los gobiernos locales que hacen parte de las 11
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transformaciones estructurales que hoy se experimentan. Se trata de un acercamiento exploratorio a partir de un conjunto de estudios de caso, dentro de los cuales se ha profundizado especialmente el de la Corporación PAISAJOVEN de Medellín (Colombia). El trabajo muestra que las experiencias más exitosas implican arreglos institucionales que integran al gobierno local y a las organizaciones de la sociedad civil, alrededor de políticas concertadas y en el marco de proyectos estratégicos de desarrollo local. De este modo, se crean las condiciones para que la acción conjunta adquiera características de mayor racionalidad conceptual, eficiencia administrativa y eficacia. Las experiencias mas exitosas dependen también mucho de condiciones previas de tipo cultural, político e institucional, pero suponen asimismo procesos de gestión y de construcción institucional que aprovechan esas condiciones previas y las consolidan. Las conclusiones aportan también a una reflexión mas amplia sobre los procesos de descentralización para la prestación de servicios sociales, que son complejos y contradictorios. Se evidencia que estos procesos no pueden reducirse a un problema de transferencia de recursos y competencias sino que deben estar sustentados además en acciones de reforzamiento de la capacidad institucional local/regional para gestionar de manera eficiente y eficaz los procesos tecnocráticos y políticos pertinentes. En este marco también es relevante la capacidad de la sociedad civil local de organizarse para participar activamente en los procesos de definición y ejecución de políticas de desarrollo.
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Introducción
INTRODUCCIÓN El objetivo de este estudio es analizar el papel que los municipios (o gobiernos locales, en un sentido más amplio) de América Latina están jugando en el ámbito de la formación y capacitación laboral de jóvenes, en el contexto de dos grandes temas, a saber: la emergencia del desempleo juvenil como uno de los más importantes problemas sociales que afectan el área, y los procesos de descentralización políticoadministrativa y de fortalecimiento de los gobiernos locales que hacen parte de las transformaciones estructurales que hoy experimentan las sociedades latinoamericanas. No se pretende un examen exhaustivo del tema: se trata de un acercamiento exploratorio a partir de algunos estudios de caso, entre ellos el de la Corporación Paisajoven de Medellín (Colombia) que ha sido seleccionado por su carácter innovador y sus reconocidos logros institucionales, y en el que se ha profundizado muy especialmente a través de procesos de observación, de entrevistas directas y de consulta documental. Complementariamente, en menor intensidad y dependiendo de información secundaria se consideran las experiencias de varias ciudades latinoamericanas, cuya escogencia obedece esencialmente a la disponibilidad de documentos con información pertinente. Para el análisis del material recogido, se ha elaborado un sencillo marco de referencia con el que se intenta presentar sucintamente el “estado” en que se encuentra el debate de los dos temas arriba mencionados en América Latina (Capítulo I). El Capítulo II se centra en Medellín/Paisajoven, caso-eje de este estudio; en él, en primer lugar se aporta información socioeconómica y de coyuntura que permite situar los antecedentes y orígenes de la experiencia para luego describir tanto la conformación institucional y el proceso de definición del perfil estratégico de la misma (misión, 13
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criterios e instrumentos), como sus principales realizaciones, detallando en su actividad en el terreno particular de la formación e inserción laboral de jóvenes. Posteriormente, se da a conocer la visión que sobre Paisajoven poseen los actores institucionales más relevantes antes de finalizar el Capítulo con el análisis que de esta experiencia hace el autor de este documento desde su perspectiva de consultor y su marco de referencia. En el Capítulo III se examinan las experiencias de otras ciudades, las llamadas “Experiencias de referencia”, y se presenta un breve análisis del conjunto elaborado a partir de la limitada información disponible. Concerniente a las conclusiones generales en el Capítulo IV, es importante mantener presente el caracter exploratorio de este trabajo que conduce más a conjeturas y sugerencias que a posiciones concluyentes. Para terminar, es pertinente mencionar que la recolección de información necesaria a este estudio tuvo lugar entre los meses de enero y abril de 1999 y que si bien en la presente versión se introdujeron ajustes de forma y de elaboración analítica, por el contrario en ella no hubo actualización de información y por tanto tampoco consideración de eventos y desarrollos que sin duda han debido presentarse en el tiempo que desde entonces ha transcurrido. En cualquier caso, el contenido del presente informe es de exclusiva responsabilidad del autor. Bogotá, Octubre 31 de 1999
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El contexto
EL CONTEXTO El análisis del papel que juegan las municipalidades latinoamericanas en programas de capacitación e inserción laboral de jóvenes se ubica en la confluencia de dos temas socioeconómicos y políticos de gran vigencia en la región a saber: i) la descentralización políticoadministrativa y el correspondiente fortalecimiento de los gobiernos locales; ii) la emergencia de fenómenos crónicos e intensos de desempleo juvenil con sus correspondientes respuestas en el plano de las políticas sociales. A continuación se presenta una recapitulación del “estado” en que se encuentra el debate sobre los dos anteriores temas, de la cual se extraerán algunas líneas analíticas para el examen de los casos en los que centra su interés el presente estudio.
1. Descentralización, políticas sociales y desarrollo local Un aspecto muy importante de las profundas transformaciones que las sociedades latinoamericanas están experimentando en sus estructuras políticas, económicas y sociales es la revalorización de lo local como espacio básico para la participación social en las relaciones con el Estado central y las instituciones nacionales, especialmente en lo que se refiere a la administración de servicios sociales. Este fenómeno surge luego de reconocer que – como sucede con muchos otros aspectos de la vida social – los problemas y conflictos relacionados con la pobreza son experimentados en primera instancia en los contextos locales y que es en este mismo espacio donde deben buscarse las soluciones y participaciones pertinentes. Esto explica la tendencia que ha ido generalizándose en la región, dirigida a la promoción de la descentralización de las políticas sociales como un componente de la reforma del Estado y, en este contexto, al 15
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estímulo de nuevas modalidades de relación entre la sociedad civil y el Estado. Los modelos de política social anteriormente predominantes tendían a ser centralizados y sectoriales y a estar organizados en programas homogéneos con procedimientos de programación, acción y monitoreo administrados desde el nivel central. En contraste con lo anterior, en la actualidad se proponen modelos descentralizados que privilegian la participación tanto del sector privado como de los beneficiarios en programas social y geográficamente diferenciados, y que tienen por eje institucional al municipio o gobierno local1. Sin embargo no debe perderse de vista que dicha revalorización de lo local se está produciendo en el contexto de un proceso de globalización económica y social en el que – en apariencia de manera paradójica – el desarrollo local se explica cada vez más sobre el telón de fondo de la competitividad internacional. El Cuadro 1 resume las principales tendencias interpretativas del desarrollo local durante las últimas décadas en la región2 ; y aunque es claro que, al igual que toda construcción teórica, la clasificación efectuada es en cierta medida arbitraria, con ella no se pretende identificar modelos puros, razón por la cual en cada situación particular se hace posible el hallazgo de una combinación o variante de los tipos señalados. Para los fines de este estudio, de la evolución allí presentada lo más importante es el paradigma emergente de la ciudad/región competitiva, con su énfasis en el desarrollo del capital humano, a pesar 1.
La definición de la unidad de descentralización es uno de los problemas metodológicos presentes en este tema, debido a la posibilidad de superposición de distintas definiciones territoriales y administrativas en un mismo espacio local. Este trabajo no intenta llegar a una definición al respecto, razón por la que se utilizarán indistintamente los conceptos de gobierno local y de municipio o municipalidad.
2.
Adaptación libre realizada por el consultor a partir de una tabla similar tomada de: Guzman, Fernando. Lectura del proceso reciente de desarrollo local en el contexto de la globalización económica y la modernización estatal. Manuscrito. Bogotá, Enero de 1999. El autor se ha basado igualmente en los trabajos desarrollados durante los años 90s por Sergio Boisier, Carlos De Mattos, Francisco Alburquerque y Francisco Uribe.
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El contexto
de encontrarse fuertemente influido por las presiones participativas emergentes desde la década de los ochenta. Sin embargo, no debe olvidarse que el criterio pragmático de competitividad ante la globalización económica, esencial al nuevo paradigma, engendra poderosos factores de exclusión que conspiran contra la plena utilización del capital humano y que ponen en evidencia la relativa efectividad de los mecanismos de participación social. Y es este el dilema principal que el modelo de desarrollo vigente plantea a los esfuerzos de formación y empleo de jóvenes, especialmente de aquellos que llegan al escenario laboral/productivo con serias desventajas educativas y en capital social. Cuadro 1: Enfoques de desarrollo local predominantes en América Latina desde la década de los sesenta 1960 - 70
1980
1990
Énfasis teórico de la política
Planificación del desarrollo regional
Descentralización, participación, democratización
Adecuación a la globalización y liberalización económica
Estrategia
Polos de desarrollo
Fortalecimiento institucional y de gestión local
Desarrollo de ventajas competitivas (clusters capital humano, etc.)
Modelos de planificación
Normativo
Participativo
Estratégico por escenarios
Paradigma institucional para la intervención y organización del territorio
Corporación y/o región de planificación
Municipio
Ciudades y regiones competitivas
Centralizado
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Resulta obvio que, para poder responder a este dilema, los gobiernos locales deben desarrollar su capacidad de combinar las diversas demandas originadas en el mercado, en la sociedad civil y en el Estado, para movilizar recursos de distintas fuentes y para distribuir los costos/ beneficios de manera eficaz. Pero también la descentralización implica nuevos y diversificados procesos en la relación entre los gobiernos central y local, consecuencia de la reestructuración de sus respectivas funciones y competencias. Esta complejidad requiere de eficientes sistemas de planeamiento y ejecución en los dos niveles, fundamentalmente en el nivel local, cuya creación no es sólo un asunto técnico; tampoco se reduce al ámbito de las administraciones municipales, pues involucra a la vez múltiples actores locales y agentes de otros niveles de gobierno. Ella involucra una verdadera cultura local de gestión del desarrollo dependiente a su vez de muchos factores tanto intrínsecos como de contexto socioeconómico y político. A continuación se reseñan algunos de los factores que afectan la existencia y/o desarrollo de una capacidad local de gestión del desarrollo. No se trata de una enumeración jerarquizada ni exhaustiva; se han tomado en cuenta aquellos factores que tienen relevancia para el tema central del presente estudio, el del papel de las municipalidades en la gestión de programas de capacitación e inserción laboral de jóvenes. Al final de cada aparte se plantean algunas preguntas que a manera de proposiciones podrían constituir el punto de partida para investigaciones posteriores3 .
3.
Como fuente para la enumeración y el análisis de los factores presentados en esta sección, el consultor utilizó libremente – y por tanto bajo su exclusiva responsabilidad – el documento: CIID, Informe del Taller sobre Descentralización y políticas sociales en América Latina. Quito, 28-30 Noviembre, 1994. Documento preparado por Mario Torres.
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El contexto
El financiamiento de la descentralización La reestructuración que sufren actualmente los estados nacionales bajo el influjo de los procesos de globalización económica, tecnológica y financiera redefine las formas como estos desempeñan su función reguladora de la vida social. Entre otros asuntos, esta reestructuración se expresa directamente en el financiamiento de la descentralización, lo que a su vez influye en cómo el Estado y el mercado condicionan el nuevo rol del gobierno local a través de las políticas y mecanismos de asignación de recursos. Un efecto de este condicionamiento, especialmente en situaciones de restricción fiscal como las que se han generalizado en la región en los procesos de ajuste de las economías nacionales, es la de provocar complejas transiciones en el proceso hacia el establecimiento de un balance estable entre competencias y recursos transferidos a los municipios por la descentralización, lo que conduce a tensiones entre los niveles centrales y locales que muchas veces resultan en desmedro de la disponibilidad de recursos para el financiamiento de programas sociales, y compromete la sostenibilidad financiera de los mismos. Este factor conduce a las siguientes preguntas en el análisis de situaciones particulares: ¿cuál es la naturaleza y la situación del aspecto fiscal en los procesos de descentralización vigentes?; ¿se cuenta con un marco claro de recursos y competencias entre los gobiernos central y local?; ¿existe una estabilidad de flujos financieros del nivel central al local?; ¿cuenta el nivel local con recursos propios adecuados, o con capacidad para generarlos?; todo lo anterior, ¿cómo afecta el financiamiento de programas sociales en el nivel local, y específicamente de capacitación e inserción laboral de jóvenes? De otra parte, la posición particular de las regiones y localidades en la estructura productiva nacional y en los f lujos de comercio 19
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internacional (dicho de otra manera, el patrón de ventajas o desventajas competitivas de las regiones/localidades) es un poderoso factor que condiciona su potencial de desarrollo, incluyendo la mayor o menor fortaleza de sus gobiernos locales. Ello obliga a plantearse las siguientes preguntas: ¿cuál es el grado de desarrollo productivo de la región o localidad en consideración?; ¿permite este que los gobiernos locales dispongan de adecuado financiamiento con recursos propios?; ¿de qué manera afecta el desarrollo productivo de la región/localidad a su mercado laboral, y qué oportunidades o limitaciones presenta para políticas de formación e inserción laboral de jóvenes? Estado, sociedad y mercado La orientación dominante en las políticas actuales de desarrollo en América Latina es la de asignar los recursos para la provisión de servicios sociales mediante mecanismos de mercado. Estos mecanismos tienden a favorecer los grupos y sistemas de producción con mejor capacidad competitiva, pudiendo dejar de lado los grupos más débiles y los sistemas de producción más tradicionales, afectando las localidades con menores ventajas comparativas. Esta situación obliga a examinar el papel de los gobiernos y especialmente de los gobiernos locales que con la descentralización asumen mayor responsabilidad como armonizadores de los intereses particulares y el interés general. En consecuencia, está en juego su capacidad para lograr una mejor regulación de los mecanismos de mercado a fin de canalizar la asignación de recursos a grupos y sectores con menores ventajas, y para desarrollar procesos de gestión e integración social que refuercen la participación de todos los actores sociales, especialmente los menos favorecidos.
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El contexto
De lo anterior se desprenden algunas preguntas relevantes para el análisis del papel de las municipalidades en la gestión de programas de capacitación e inserción laboral de jóvenes: ¿con qué criterios se asignan recursos a distintos grupos de población?; ¿qué mecanismos se utilizan para atender las necesidades de los grupos menos favorecidos? Democracia, política municipal y participación Lo anterior está estrechamente ligado al fenómeno de emergencia de nuevos actores sociales que experimenta la región. Y si bien es cierto que en este contexto la descentralización facilita cambios en el perfil de la sociedad civil por cuanto nuevos actores de tipo ONG, organizaciones de base, pequeños y micro empresarios, etc. se añaden a aquellos actores que tradicionalmente han dominado la escena local, también es cierto que se limita la capacidad que para organizarse de manera efectiva tienen los sectores sociales en situación de mayor necesidad. Por otra parte, la municipalidad es un ámbito geográfico e institucional en donde la descentralización requiere procesos de toma de decisión de nuevo tipo, que depende en buena medida de las relaciones que existan entre la vida política local y la nacional, lo cual va a depender a su vez del manejo de las relaciones entre el gobierno local, el gobierno central y el mercado. En este contexto, el gobierno local – municipal o provincial – se convierte paulatinamente en el primer nivel de delegación política, administración de conflictos, y organización de consenso con respecto a programas y proyectos de desarrollo. Por todo ello, un aspecto crucial de la política municipal es la obtención de la participación de la sociedad civil. En este tema es necesario tomar en consideración aspectos tales como la legitimidad de las organizaciones comunitarias y en general de la sociedad civil, que no siempre representan los intereses de todos sus miembros, y los 21
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mecanismos de integración y consenso alrededor de las prioridades del desarrollo, que requieren la articulación entre el sistema político y la sociedad civil, superando los tradicionales esquemas de clientelismo y manipulación. Ello, a su vez, exige desarrollar modalidades eficaces de participación ciudadana en proyectos de co-gestión y planificación participativa. Especialmente crítica en este contexto es la cuestión de la participación de los sectores no organizados que usualmente son las poblaciones objetivo de las políticas sociales. De esta temática surgen preguntas como las siguientes: ¿cuál es el perfil de organización de la sociedad civil en la localidad?; ¿qué sectores sociales participan?; ¿cuáles son los actores predominantes?; ¿de qué manera se expresa la participación de los sectores menos favorecidos?; ¿existen políticas municipales de apoyo a la organización y la participación de esos sectores? La articulación de diversos niveles territoriales de gobierno El ámbito del desarrollo local no se reduce al territorio de la administración municipal. Hay políticas sectoriales que necesariamente deben seguir siendo de incumbencia nacional o regional. Por ello, en el gobierno local coexisten diversas estructuras políticas y administrativas, que incluyen también las agencias de los sectores y de las instituciones del gobierno central y de otros niveles territoriales, planteando problemas de planificación y articulación operativas que deben ser superados para asegurar la eficiencia y la eficacia de los programas sociales, superando vicios de duplicación, paralelismo y competencia institucional. La territorialidad de los procesos socioeconómicos desborda normalmente el marco formal de la jurisdicción del gobierno local, convirtiéndose en obstáculo para la gestión del desarrollo regional y planteando la necesidad de desarrollar mecanismos de integración entre 22
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El contexto
varias localidades y diversos niveles territoriales. En este contexto surgen los consorcios y asociaciones de municipios, las zonas metropolitanas y las organizaciones regionales que a su vez plantean exigencias adicionales de coordinación. Las preguntas pertinentes con relación a estos asuntos, son: ¿cómo se articulan las políticas centrales, sectoriales y locales en los programas de capacitación e inserción laboral de jóvenes?; ¿qué papel juega el gobierno local en la definición de su forma específica y en su gestión a nivel particular?; ¿se manejan criterios de territorialización estrictamente ligados a las formas político-administrativas, o se asumen espacios socioeconómicos más orgánicos, y cuál es el efecto de esas opciones? La tradición cultural En el nivel local se expresa con mayor claridad la identidad social y cultural de individuos, familias, y comunidades. Este factor tiene un gran peso en la percepción social del empleo y el desempleo y – por lo tanto – en la prioridad que se le asigna a este tema en las políticas sociales. Igualmente gravita fuertemente en la existencia o no de una cultura empresarial y de una dinámica de desarrollo económico, y por último en la percepción del papel de los gobiernos locales en los proceso de desarrollo así como en la disposición de la sociedad civil para participar en los mismos. Es, por lo tanto, muy importante indagar acerca del perfil cultural de la localidad/región: ¿existe una cultura de organización y participación de la sociedad civil en los procesos de desarrollo?; ¿existe una cultura empresarial, y cómo se relacionan las anteriores?; ¿cuáles son las percepciones sociales acerca de los temas del empleo-desempleo?; ¿son vistos como problema de otros (del Estado central, de los empresarios) o son vistos como campo de responsabilidad común? 23
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Organización y articulación de actores locales La descentralización conduce a poner atención en la integración de políticas y el logro de la coordinación y consenso entre agencias y actores locales – representantes de agencias sectoriales, gerentes del sector privado, sindicatos, ONG, etc. La mayor o menor disposición de comprometerse en este tipo de procesos está en gran medida determinada por factores culturales como los arriba planteados. Pero, independientemente de esta perspectiva, es importante establecer cuál es el grado de desarrollo de la sociedad civil. ¿Existe una tradición de cooperación entre Estado, organizaciones cívicas y empresarios?; trabajan independientemente, en contextos de aislamiento y/o unilateralidad?; ¿existe un ambiente de conflicto?
2. Desempleo, formación para el trabajo e inserción laboral de jóvenes Las muy altas tasas de desempleo abierto de jóvenes y la precaria inserción laboral de este grupo de población en América Latina, fenómeno especialmente agudo cuando se encuentra vinculado a situaciones de pobreza y de exclusión social, han llevado a que el tema de la formación y capacitación de jóvenes para el trabajo haya ganado creciente importancia en las discusiones sobre el desarrollo y en las políticas sociales en la región. El problema es especialmente relevante en el actual contexto histórico de reestructuración productiva, que hace más exigentes los perfiles de competencias laborales requeridos por los mercados de trabajo y se agudiza cuando crecen aceleradamente las tasas promedio de desempleo abierto, lo que hace más dura la competencia entre desempleados.
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El contexto
El diagnóstico Las desventajas educativas de los jóvenes de bajos ingresos de la región que atentan contra sus posibilidades en el campo laboral y que refuerzan la reproducción de su condición social han sido exhaustivamente diagnosticadas: deserción temprana del sistema educativo formal, desatención de los sistemas de educación técnica y formación profesional hacia los mismos, baja calidad de la enseñanza a nivel de los establecimientos a que acceden, inadecuación de la educación proporcionada por el sistema formal a las demandas del mercado laboral. En su conjunto, ellas constituyen un círculo vicioso: educación de mala calidad – desempleo – pobreza – educación de mala calidad. Los déficits de capital social sufridos por los jóvenes pobres conducen a una situación de desempleo estructural, definido como la falta de correspondencia entre la estructura de calificaciones de la oferta laboral y aquella que es requerida por la demanda en el mercado de trabajo. Este es un desempleo que no responde – o sólo marginalmente – a los cambios cíclicos en el mercado de trabajo. Tampoco responde a los instrumentos tradicionales de lucha contra el desempleo friccional, como son los sistemas de información sobre el mercado de trabajo. En respuesta a este acuciante problema, se ha formulado un conjunto de políticas públicas, algunas de ellas de carácter más estructural y con mayor proyección hacia al futuro. Dos casos a manera de ejemplo: las políticas que promueven la expansión de cobertura y el mejoramiento de la calidad de la educación básica general, y la reforma de los sistemas institucionales de formación técnica y capacitación laboral en busca de mejoramiento de la pertinencia y la eficacia de las mismas. Otras son de carácter más coyuntural y de emergencia, y van dirigidas a mejorar la empleabilidad y la inserción de grupos de jóvenes atrapados hoy por el desempleo. Unas y otras, todas estas políticas poseen un denominador común: el importante papel asignado a los gobiernos y a la comunidad local en la gestión de los procesos educativos y de promoción de empleo.
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Parte importante del diagnóstico es la generalizada insatisfacción con la capacidad de las instituciones nacionales de formación profesional para llegar eficaz y efectivamente a las poblaciones desfavorecidas. Con frecuencia las decisiones son tomadas por personajes muy lejanos (en sentido físico y cultural) de los receptores de tal formación. Pero ¿cómo solucionar un problema cuando no se conoce realmente la naturaleza del mismo?; ¿cómo percibir oportunamente los cambios de coyuntura en los mercados de trabajo y en las estructuras productivas regionales?; ¿cómo responder ágilmente a estos fenómenos? Todo lo anterior hace imperativa la presencia cada vez más activa y determinante de los actores regionales para trabajar, en asocio con las grandes instituciones nacionales, en el diseño, ejecución y evaluación de programas de formación y empleo de jóvenes. Como se verá en el desarrollo del presente documento, las tendencias de regionalización y de surgimiento de nuevos actores tienden a ser recientes y, por lo tanto, son escasos los estudios serios de seguimiento y evaluación que permitan afirmar que los resultados que proporciona este nuevo modelo son mucho mejores que los que arroja el esquema tradicional. Sin embargo, puede decirse que estas nuevas tendencias responden a procesos políticos y culturales reales de manera tal que el fenómeno no puede ser comprendido y estudiado como una moda pasajera. Procesos de ampliación de democracia se viven en la mayoría de los países del área, así como de reconocimiento de la diversidad cultural, étnica y regional: ¿qué expresión tiene este proceso en el campo de la formación profesional? aún es prematuro decirlo. Pero la búsqueda de alternativas a situaciones insatisfactorias, como hecho, es en sí mismo un esfuerzo positivo.
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El contexto
Las estrategias de intervención De una manera aproximativa, se pueden caracterizar tres grandes tipos de estrategia que abordan la cuestión del desempleo juvenil. Algunas presentan variaciones internas y, por supuesto, en la práctica se encuentran diversas combinaciones de ellas. Las tres estrategias son: 1. La dirigida a mantener niveles de retención prolongada de los jóvenes en el sistema escolar, para disminuir la presión sobre el mercado de trabajo y para incrementar los niveles de capacitación de la población juvenil. 2. La dirigida a elevar niveles de empleabilidad e inserción laboral para jóvenes egresados o desertores del sistema escolar y que se encuentran en situación de desempleo, la que su vez presenta dos opciones: • La que concentra el esfuerzo en mejorar la empleabilidad de los jóvenes, sin comprometerse directamente con metas de inserción efectiva, que consiste en ofrecer a los jóvenes desempleados un conjunto de servicios de formación, capacitación y práctica laboral, dirigidos a mejorar su potencial de incorporación al mercado de trabajo. • La que además de perseguir mejoras en el potencial de empleabilidad, asume compromisos activos en el apoyo a la inserción laboral efectiva, generalmente en el mercado asalariado. Este compromiso involucra mecanismos tales como los servicios de información sobre el mercado de trabajo, la creación de ambientes favorables en los sectores empresariales oferentes de oportunidades de práctica laboral y potencialmente empleadores, la promoción de formas flexibles de contratación acompañadas o no de mecanismos de aprendizaje para enfrentar el obstáculo del primer empleo, etc. 27
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3. La que, de manera independiente o en combinación con alguna de las dos anteriores mencionadas, contribuye a la tarea de promoción del autoempleo mediante diversas formas más o menos formales o informales, empresariales o de subsistencia, protegidas o de mercado. Independientemente del discurso teórico que las sustenta, esta estrategia presenta en la práctica dos versiones: • Una que con frecuencia tiende a sobrevalorar el sector informal como salida ocupacional para los egresados de la capacitación laboral, pasando por alto que una de las características esenciales del mismo es su facilidad de acceso, porque requiere baja calificación laboral y poca dotación de capital, y que es precisamente ese hecho el que conduce a una intensa competencia interna cuyo resultado es mantener los ingresos y la calidad del empleo en niveles de gran precariedad. • Otra que desde el principio asume la promoción del espíritu empresarial orientado a la creación de competitivas en mercados más estructurados, y que necesariamente requiere, además de dosis importantes de formación y capacitación, la provisión de dotaciones significativas de capital, además información de mercados, asesoría empresarial, asistencia tecnológica e incluso instrumentos sofisticados como las incubadoras de empresas.
3. El espacio local en las políticas y programas de formación y capacitación de jóvenes para el trabajo El rol de las municipalidades en la gestión de los problemas educativos ha crecido notablemente en el último decenio. Varios elementos han confluido para que los gobiernos locales, y también actores de la sociedad civil y del sector privado, hayan comenzado a intervenir en ese ámbito. Si bien en la mayor parte de los países de América Latina los procesos de descentralización educativa han llegado hasta el nivel regional o provincial, el deterioro de los servicios 28
educativos públicos y la agravación de la cuestión social han llevado al
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El contexto
incipiente desarrollo de políticas sociales municipales, entre las cuales se incluyen las educativas y formativas. La potencialidad de las intervenciones municipales se expresa en los arreglos institucionales frecuentemente novedosos que ponen en juego (además del municipio, escuelas, ONG, centros comunitarios, parroquias, empresas, etc.) y en la mayor cercanía que estos actores institucionales u organizaciones locales tienen con los propios jóvenes y su problemática, lo cual les permite, al menos teóricamente, adaptarse más a sus necesidades y expectativas. Esta potencialidad está ligada al hecho, ampliamente reconocido, de lo ineficaz que puede ser una oferta puntual de servicios de formación dirigida a esta población, más aún si ella se reduce al puro ámbito de la capacitación ocupacional. El desarrollo de competencias transversales, la provisión de habilidades específicas de una familia ocupacional, la promoción del espíritu empresarial, la capacitación en principios y técnicas gerenciales básicas, necesarias no sólo para aquellos que optan por la aventura empresarial, configuran un amplio abanico de contenidos y procesos que de por sí exigen la vinculación de diversos actores formativos alrededor de un cuidadoso diseño de estrategias curriculares proyectivas, flexibles y coherentes. Si antes la oferta de formación para el trabajo a los jóvenes pobres podía ser suplida por la escuela vocacional o la institución de formación profesional, las que podía aspirar a generar dentro de su ámbito la anhelada integralidad, ahora aparece la necesidad de que ella sea provista por una oferta mucho más diversificada, flexible y sostenida en el tiempo (como lo requiere la naturaleza abierta del espacio de transición). De tal manera, la capacitación laboral inicial cambia su naturaleza de intervención puntual y concentrada y se convierte también en un proceso de acompañamiento durante el espacio de transición, que a su vez requiere de múltiples actores y redes institucionales. 29
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En la construcción de las redes institucionales para la formación y capacitación laboral de jóvenes se pueden identificar dos grandes grupos de actores: i) los agentes de formación (entidades de capacitación laboral, sistema educativo formal, y sector productivo) conforman el eje institucional especializado, responsable de estructurar los procesos y movilizar los recursos de la formación de transición; ii) las instituciones de soporte (organizaciones de base comunitaria, ONG, instituciones especializadas en juventud, organizaciones de jóvenes, etc.), responsables de crear el ambiente formativo y las redes de seguridad para los grupos especialmente vulnerables.
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MEDELLÍN/PAISAJOVEN, CASO-EJE 1. Medellín, Antioquia, los “paisas” Medellín, capital del Departamento4 de Antioquia, cuenta con una población aproximada de 2 millones de habitantes que alcanza a cerca de tres millones en su área metropolitana, lo que representa el 7,5% de la población del país. Producto de un crecimiento urbano acelerado a lo largo del siglo – impulsado este por la celeridad de su proceso de industrialización, el más notable del país hasta la década de los cincuenta – hoy la población tiende a concentrarse en el rango de edades comprendido entre los 15 y los 33 años. Y puesto que sus tasas de crecimiento han experimentado una declinación aguda (para los próximos años se esperan tasas del 1,8% anual), en las proyecciones realizadas para el año 2004 adquieren mayor participación los segmentos de edades superiores a los 35 años de edad5. Es una de las regiones metropolitanas más modernizadas del país: cuenta con excelentes servicios públicos, con coberturas cercanas al 100% en energía, acueducto y alcantarillado y aseo, y 32 líneas telefónicas por cada 100 habitantes. Sin embargo, presenta altos índices de pobreza y exclusión social: el 40% de los hogares se concentra en los estratos de más bajos ingresos (uno y dos); el 45,5% corresponde a la población de ingresos medios (estratos dos y tres), mientras que el 13,5% pertenece a los estratos de ingresos altos (cinco y seis). Los “paisas”, como generalmente se conoce a los antioqueños (y por extensión a sus descendientes que, en un masivo proceso de expansión 4.
En el sistema político-administrativo colombiano, el “Departamento” equivale a la unidad territorial denominada en otros países Provincia o Estado.
5.
Alcaldía de Medellín. Plan Estratégico 2015 de Medellín y el Area Metropolitana. La visión y los proyectos. Medellín, 1998. 31
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territorial sucedido a mediados del siglo XIX y denominado “la colonización antioqueña”, poblaron extensas regiones del centrooccidente colombiano), constituyen un grupo con fuerte identidad regional cuyo caracterizado espíritu emprendedor e individualista concilia con una gran propensión a la solidaridad y al interés colectivo, en especial cuando la causa regional se halla de por medio. Medellín es el segundo centro industrial de Colombia: su área metropolitana aporta el 20,5% de la producción industrial nacional. Este desarrollo industrial fue el paradigma del tipo de crecimiento fundamentado en el modelo de sustitución de importaciones que predominó en América Latina desde la década de los cuarenta.
2. La situación de empleo y violencia juvenil en Medellín a finales de la década de los ochenta y principios de los noventa La interacción de una infortunada serie de factores que se venían generando desde tiempo atrás en el país provocó durante la década de los ochenta la terrible explosión de violencia y descomposición social ampliamente conocida en el mundo, de la que fueron protagonistas amplios sectores juveniles, especialmente provenientes de sectores de pobreza. Los dos factores más significativos fueron el narcotráfico y el desempleo juvenil. Su conf luencia tuvo como expresiones más impactantes al pandillismo y al “sicariato”6 , dos fenómenos asociados al servicio de los intereses de una estrategia de terror desencadenada por los narcotraficantes para presionar a la sociedad y al Estado colombianos con el objeto de obtener derogación de la posibilidad constitucional de extradición de colombianos – en particular hacia los Estados Unidos – comprometidos con tráfico de drogas.
6.
Los medios de comunicación impulsaron la adopción de este concepto que hace referencia al asesino a sueldo, y que en Colombia incluía (incluye) tanto al que obra contra una persona o pocas personas como al que coloca un artefacto explosivo con efectos masivos.
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Medellín/Paisajoven, caso-eje
Cerca del 40% de la población de Medellín está conformado por jóvenes entre 12 y 29 años. Este sector representa el 45% de la población económicamente activa y el 70% de la población desocupada. El desempleo juvenil tiende a ubicarse en el orden de 1,5 veces la tasa de desempleo urbano general que, en la década de los ochenta había llegado al 15% y que, aunque descendió durante los primeros años de los noventa hasta alrededor del 10%, ha venido ascendiendo consistentemente en los últimos años hasta un 19% en la actualidad. Naturalmente el problema es mucho más agudo en los sectores de población con menor grado de escolaridad y mayores niveles de pobreza. En este contexto de desempleo juvenil y, ante el efecto demostrativo de éxito económico y protagonismo social alcanzado por los narcotraficantes y sus colaboradores inmediatos provenientes la mayoría de las veces de sectores de pobreza, en una perversa ratificación de la cultura emprendedora antioqueña, no era de extrañar que muchos jóvenes encontraran en ellos el modelo ideal, estuvieran dispuestos a ponerse a su servicio y “aspiraran” al acceso a los logros económicos y sociales por ellos obtenidos. Sin entrar a detallar el fenómeno del narcotráfico ni la ola de violencia narcoterrorista que se desencadenó en Colombia – especialmente en Medellín durante los años ochenta y en particular en los últimos años de la década – pues no es el objetivo de este estudio, es importante tener presente la carga real y simbólica que sobre los jóvenes del departamento de Antioquia, y de la ciudad de Medellín específicamente, ejerció dicho fenómeno de resonancia nacional e internacional.
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3. La Corporación Paisajoven – GTZ 7 Antecedentes En respuesta a la grave situación anteriormente descrita y teniendo en cuenta la importancia – real y simbólica – que Antioquia y Medellín tienen para Colombia, la Presidencia de la República creó en 1991 la “Consejería Presidencial para Medellín y el Área Metropolitana” como una instancia especial del Ejecutivo para iniciar, con otras instituciones nacionales e internacionales, programas y proyectos que fortalecieran la inversión social para los jóvenes de la ciudad. La Consejería señaló de manera muy rápida al problema de la violencia y la drogadicción juvenil como siendo una de sus preocupaciones prioritarias, al tiempo que identificó los altos índices de desempleo experimentados por esta población – primordialmente por aquella proveniente de sectores de pobreza muy comunmente identificados territorialmente como “las comunas” de Medellín – como la principal causa subyacente. En concordancia con ello estructuró un plan de acción inmediata que movilizaba todos los recursos institucionales, públicos y privados, nacionales y locales, hacia el tema del desempleo juvenil. De igual forma inició una serie de contactos con entidades de cooperación internacional para encontrar ayuda técnica y financiera que complementara los recursos nacionales disponibles.
7.
En general, el contenido de esta sección se fundamenta en entrevistas realizadas por el consultor con directivos de Paisajoven, al igual que en documentación institucional puesta a su disposición y de la cual se utilizaron especialmente: • Hernández, Juan Carlos. La Corporación Paisajoven – Concertación que se traduce en hechos. Policopiado. Medellín, s.f. • Paisajoven – Viviendo la concertación. Documento de sistematización de la experiencia de Paisajoven, en proceso final de edición y puesto a disposición del consultor gentilmente por las directivas de la Corporación. En sucesivas oportunidades, este documento será citado como “Documento Sistematización”.
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Medellín/Paisajoven, caso-eje
En respuesta al llamado de la Consejería Presidencial, en octubre de 1993, la GTZ – Agencia de Cooperación Técnica del Gobierno Alemán – envió a la ciudad de Medellín un equipo de consultores quienes, en asocio con profesionales locales, se dieron a la tarea de realizar un diagnóstico que orientara la formulación de un proyecto que respondiera adecuadamente al problema planteado. El equipo binacional conformado tenía presente los dos años transcurridos desde el inicio de las actividades de la Consejería, es decir el hecho de que el problema había evolucionado en el marco de acciones gubernamentales en otros frentes de acción. Una de las principales conclusiones de este diagnóstico consistió en la necesidad de abordar la problemática juvenil desde una perspectiva más amplia que la de generación de empleo, idea predominante en la región 8 . En concordancia se propuso una estrategia integral para intentar sustituir la cultura de la violencia y la falta de reconocimiento y de oportunidades para los jóvenes, así como para incidir en una oferta de programas y servicios cuyo impacto requería superar la fragmentación, la baja calidad, la duplicidad de esfuerzos y, en general, la falta de respuestas concertadas entre los sectores público y privado.
8.
Téngase en cuenta que la tradición cultural de los “paisas” a la que se hizo referencia se halla fundamentada en una ética del trabajo y en una alta valoración de la iniciativa individual, y que ella tiende a estigmatizar la persona desempleada a la que considera y califica como “que no es capaz”, o como “que no hace esfuerzo suficiente” para encontrar un empleo o para generar una actividad productiva independiente. 35
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Empleo vs. fortalecimiento institucional 9 – el dilema en la definición del enfoque del proyecto – Uno de los aspectos que mayor polémica generó en el Taller de Concertación mencionado fue la definición del enfoque del proyecto. Los participantes se dividieron en dos polos: uno que deseaba la creación de una ONG dedicada exclusivamente a la generación de empleo, y otro que buscaba la conformación de una entidad de apoyo institucional a entidades que trabajaran con jóvenes. El primer grupo argumentaba la prioridad del empleo como problema de Medellín mientras el segundo, al tiempo que recordaba que en los últimos años habían proliferado en la ciudad instituciones con este objetivo sin haber arrojado resultados significativos, argumentaba que finalmente el desempleo juvenil sólo podría ser solucionado con el desarrollo productivo. La idea que predominó fue aquella según la cual lo más urgente era la creación de un organismo dedicado al fortalecimiento institucional para mejorar la calidad de los programas dirigidos a los jóvenes en Medellín.
Tal estrategia integrada, multisectorial y multiagenciada requería de un instrumento institucional de movilización y coordinación. Para ese fin, se decidió que sería conveniente crear una institución específicamente dedicada a cumplir esas funciones, buscando que fuera un punto de encuentro entre el Gobierno y las entidades de la sociedad civil. Se llegó a la conclusión que este criterio no se lograría fácilmente en el caso de tratarse de una entidad estatal. Fue por esta razón que entre varias alternativas se optó por la figura de una Corporación mixta10 sin ánimo de lucro, y en consecuencia se decidió la creación de la Corporación Paisajoven, cuya constitución legal tuvo lugar en 1994 y contó con la asistencia técnica de la GTZ.
9.
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Documento Sistematización.
10. Entidad privada sin ánimo de lucro en la que pueden participar diferentes instancias públicas e instituciones de la sociedad civil.
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La definición del modelo organizativo del proyecto11 Una vez definidos el enfoque y la misión del proyecto se hacía necesario tomar una determinación consecuente con respecto a su organización. En el Taller de Concertación se consideraron tres alternativas: 1. creación de un organismo público en la administración municipal o entrega del proyecto a uno existente; 2. entrega del proyecto a una ONG o a un organismo de la sociedad civil ya existente para su administración; 3. creación de una nueva institución en la que convergieran los sectores público y privado, pero bajo normativa privada. La tercera alternativa fue la seleccionada, y la modalidad jurídica escogida fue la de Corporación mixta sin animo de lucro en la que todos los organismos ejecutores vinculados serían socios y, por lo tanto, coresponables del proyecto. Los criterios tenidos en cuenta para esta decisión fueron: • estabilidad por menor dependencia de los cambios políticos • agilidad en el manejo de fondos • neutralidad en las inevitables tensiones interinstitucionales • incorporación de la sociedad civil • facilidad de creación • compromiso y visión de largo plazo, más allá del proyecto de cooperación internacional • generación de un espacio permanente de concertación • generación de claridad y confianza en la estabilidad de los lineamientos institucionales.
Como asociados de esta Corporación aparecen los diferentes sectores del Estado y la sociedad civil. Así lo demuestra su Junta Directiva compuesta por representantes de la Alcaldía Municipal de Medellín, su Secretaría de Bienestar Social, representantes del Concejo Municipal, de la Iglesia Católica12, de las ONG, las organizaciones comunitarias, las 11. Documento Sistematización. 12. Tradicionalmente la Iglesia católica ha sido omnipresente y ha ejercido (ejerce aún) una gran influencia no sólo religiosa sino cultural y política en Antioquia. Aunque esta tradición le otorga un gran poder de convocatoria social, sus mecanismos de “Pastoral Social” son muy importantes en la prestación de servicios sociales a las poblaciones pobres.
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Universidades, Instituciones públicas y privadas de Formación y Capacitación para el Trabajo13, el Consejo Municipal de Juventud14 y diversos gremios (asociaciones empresariales). En la actualidad, son asociadas de la Corporación Paisajoven 46 entidades miembros, pertenecientes a los sectores representados en su Junta Directiva. Valga la pena insistir en que las acciones de la municipalidad con respecto a la juventud en Medellín no se circunscriben a Paisajoven y sus asociados, y recordar que ella mantiene en funcionamiento la Oficina de la Juventud. El Cuadro 2 resume las diferencias entre ambas entidades. Cuadro 2 Aspectos
Oficina de la juventud
Paisajoven
Misión general
Misión política
Misión técnica
Creación y ejecución de la política de juventud
Concertación y fortalec. de entidades que trabajan con jóvenes
Naturaleza dependiente
Naturaleza independiente
Organización municipal de la Secretaría de Bienestar Social
Corporación mixta con la participación de varios sectores
Dirección de proyectos.
Fortalecimiento de proyectos
Naturaleza jurídica
Relación con proyectos
Orienta, propone, contrata y cofinancia
Evalúa, sistematiza, profesionaliza y promueve
13. En sucesivas oportunidades se hará referencia a la función de Formación y Capacitación para el Trabajo con las iniciales FCT. 14. Dentro de las políticas nacionales de Juventud se había estipulado la creación de este tipo de Consejos, elegidos democráticamente, como mecanismos de representación y participación juvenil en el diseño, ejecución y seguimiento de políticas y programas en esta materia. 38
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La misión institucional Paisajoven ha venido afinando con la experiencia su definición de misión institucional, que la ubica claramente como una organización de “segundo piso”, no ejecutora directa de acciones y concentrada en el fortalecimiento instititucional de sus miembros. Es, de hecho, una red institucional sobre el tema juventud en la ciudad, y una promotora de redes específicas de tipo temático o funcional a las que en sus documentos internos llama subredes. De manera oficial, Paisajoven define así su Misión: “A nivel organizacional, Paisajoven posibilita el desarrollo institucional de sus entidades miembro, fortaleciendo su capacidad de gestión y promoviendo sus proyectos; se incide así en la calidad, impacto y pertinencia de sus acciones. A nivel social, como red de entidades que trabajan con jóvenes, busca la concertación mediante la identificación de perspectivas comunes y alianzas estratégicas.”15 Continuidad, sistematicidad, concertación, participación En la explicación de los logros de la Institución, las directivas de Paisajoven16 asignan gran importancia a los siguientes factores: 1. La continuidad en cada uno de ciclos claves del desarrollo institucional, entre ellos: i. el del proceso de negociación del convenio de cooperación con la GTZ que – como suele suceder – tomó un tiempo relativamente largo. Para esta continuidad fue clave el haber mantenido un núcleo estable de instituciones y personas responsables de actuar como contraparte ante la institución cooperante, en el que participaban relevantes actores institucionales del sector social y empresarial de la ciudad y, por lo tanto, independientes de vaivenes en la administración pública. Esto permitió que en las sucesivas fases del mismo proceso se fuera afinando la identidad del proyecto y se
15. Restrepo, Clara Inés. Corporación Paisajoven – Viviendo la concertación. Universidad Javeriana. Policopiado, s.f. 16. Entrevistas con Clara Inés Restrepo, Directora Ejecutiva de Paisajoven; con Juan Carlos Hernández, Coordinador del Area de Capacitación y Empleo; con Manfred Marotzke, Consultor Técnico Principal del proyecto GTZ. 39
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generara una base de conocimiento compartido y confianza mutua entre las partes; ii. continuidad posterior en el desarrollo de las actividades de Paisajoven, para la que a su vez han sido definitivos los dos factores que siguen a continuación. 2. Diagnóstico, planeación y seguimiento sistemáticos: una vez negociado el Convenio de Cooperación, se adelantó un cuidadoso proceso de diagnóstico y concertación. Este proceso se llevó a cabo por el equipo conjunto de los especialistas enviados por la GTZ y la contraparte local, ejercicio en el que participaron 20 instituciones públicas y privadas que trabajaban con juventud en la ciudad, seleccionadas por su mayor experiencia y reconocimiento social. Este diagnóstico tomó cuatro semanas de un equipo especializado conformado por especialistas de algunas de las instituciones locales y por expertos de la GTZ. Para estas funciones de gestión, han sido de gran utilidad los instrumentos técnicos aportados por la metodología de trabajo de la GTZ . 3. Sus resultados fueron presentados como insumo en un Taller de Concertación de una semana de duración realizado fuera de la ciudad, al que participaron representantes del más alto nivel de los sectores público y privado (empresarial y ONG) de la ciudad. Este Taller definió misión, la visión y las reglas de juego del proyecto, así como la naturaleza institucional de Paisajoven, y selló los compromisos personales e institucionales pertinentes para un esfuerzo de amplio alcance y largo plazo. 4. Este taller marcó una impronta que se ha mantenido a lo largo de la vida de Paisajoven en todos sus ámbitos y niveles: el de la participación, como estilo y criterio de gestión social y administrativa.
La anterior descripción ha tenido que ser esquemática y sucinta, lo que podría crear la falsa impresión de que el proceso real fue tan fluido como probablemente aparece en esta reseña ex post. No fue así, y por ello es necesario señalar ciertas dificultades en la articulación de los actores. A la convocatoria original hecha a las entidades que trabajaban con jóvenes respondió un número significativo, pero al adelantarse el proceso de creación de la entidad y aclararse aspectos de naturaleza y 40
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objetivos de la misma, algunas se retiraron. Todo indica que ciertas ONG esperaban recibir de la Corporación Paisajoven (especialmente en lo financiero, dada su relación con la GTZ y la Presidencia de la República), y no se acomodaron a la idea de que la relación planteada era de doble vía: la Corporación apoyaba técnicamente a sus socios, pero estos a su vez aportaban capital humano, capital financiero, tiempo y sobre todo, su compromiso con los principios generales de la entidad. De hecho, aún superado este primer impasse, el asunto de los aportes de las entidades socias que sí mantuvieron su compromiso, siguió siendo fuente de dificultades, ya que Paisajoven requería cierto tipo y cuantía de apoyo, pero como las entidades que participan son de tan diverso origen, naturaleza y desarrollo institucional, se requirió de mucho esfuerzo y no poca imaginación y concertación para lograr un arreglo que permitiera el avance del proyecto. En este punto resultó de vital importancia la participación de la GTZ ya que garantizaba cierta estabilidad. Aunque ya se anotó en otra parte de este documento, la decisión de cuál sería la naturaleza y objetivo primordial de la entidad (si ejecutora directa o coordinadora y de apoyo técnico) fue punto de gran controversia y lucha de principios y opiniones. Comenta la publicación de recopilación técnica de Paisajoven: “Las discusiones muchas veces acaloradas mostraron las diversas posturas de los participantes. Lograr consenso no fue fácil: la actuación de sectores diversos y con intereses y visiones de la realidad muy diferentes, la presencia de prioridades particulares y la pasión propia del carácter latino y de personas totalmente comprometidas con su quehacer hicieron de este Taller un campo troyano. Hubo forcejeos y malestares pero sin embargo, fue una lucha sin vencedores ni vencidos. En todos los aspectos se logró consenso, a veces mínimo, pero consenso al fin”. 41
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Al inicio de las actividades prácticas de Paisajoven – bastante desorganizadas – e inclusive después de tan largo proceso de discusión, análisis y estructuración, algunos de los funcionarios de las entidades participantes se sintieron incómodos e incomodados. Así lo relata un representante de una de las ONG participantes : “A nosotros en un principio nos dio como lidia asumir a Paisajoven y asumirnos nosotros como Paisajoven. No lográbamos entender muy bien lo que Paisajoven podía significar como entidad y lo que nosotros significábamos como parte de ella. No lográbamos encontrarnos en Paisajoven y no lográbamos asir a Paisajoven. Pero cuando comenzamos a encontrar en el día a día las evidencias de lo que Paisajoven podía lograr en conjunción de intereses y posibilidades, no simplemente nos vamos identificando, sino que nos vamos comprometiendo con lo que es”. En resumen se puede decir que hubo problemas, pero que precisamente este es uno de los puntos principales a resaltar de esta experiencia: la capacidad de las personas responsables para asumir los retos y buscar la solución a los mismos por medio del diálogo, el consenso y el análisis profundo de las circunstancias. Durante el proceso de “nacimiento” se buscó reducir al mínimo posible las fuentes de inestabilidades para proveer al producto final – Paisajoven – de una condición madura, proactiva, confiable y estable. Resultados del diagnóstico17 Las principales conclusiones del diagnóstico realizado en el Taller de Concertación fueron: Proliferación de ofertas Un primer hallazgo fue que a partir de 1989, ante el reconocimiento de la gravedad del problema, se había generado una respuesta masiva que, apoyada en recursos nacionales e internacionales, condujo a una sobreoferta de entidades y programas, que sufría de los siguientes problemas concretos: 17. Documento Sistematización. 42
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Debilidad institucional En su afán de respuesta rápida, la mayor parte de la oferta institucional constaba de acciones remediales, improvisadas y aisladas. Las ONG, altamente dependientes de donaciones, descuidaron su conformación organizativa y su planeación financiera, lo que afectaba la continuidad y solidez de los programas y debilitaba su capacidad de intervención. Lo anterior forzaba, entre otras implicaciones, un bajo perfil profesional y condiciones precarias de trabajo. Activismo e informalidad en la oferta Las entidades tendían a preocuparse más por los resultados visibles en el corto plazo que por los procesos de largo plazo. La carencia de sistemas de evaluación y sistematización de la información limitaba la capacidad de aprendizaje de las instituciones. La oferta de recursos internacionales estimuló la creación de programas determinados en gran medida por las prioridades y enfoques de los donantes, sin consultar adecuadamente las condiciones locales. Actitud paternalista Muchas entidades, en su afán de ayudar, caen en actitudes paternalistas, asumiendo funciones propias de la comunidad que limitaban en los grupos objetivo el desarrollo de actitudes de autonomía y autoayuda. Con frecuencia asumen táreas fuera de su competencia, confundiendo su propio campo de responsabilidad y el del Estado y, de hecho, estimulando en la comunidad la percepción de un Estado paternalista. Falta de coordinación La carencia de mecanismos eficientes de comunicación, coordinación e integración conducía a la atomización de esfuerzos y a la ineficiente utilización de los recursos aportados por diferentes actores de la sociedad civil, en particular los empresarios. Falta de sistematización y carencia de mecanismos de aprendizaje La improvisación, el activismo y la debilidad institucional limitan la capacidad de sistematización de experiencias y, tampoco existían mecanismos para socializar el aprendizaje obtenido en la práctica.
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Los instrumentos Consecuentemente, las herramientas de acción adoptadas por Paisajoven fueron: • capacitación y asesoría en metodologías de planeación, gestión y evaluación de proyectos; • sistematización18 de experiencias reconocidas como exitosas o con gran potencial de ser replicadas; • evaluación de políticas, programas y proyectos; • difusión de experiencias de trabajo con la juventud, así como de los resultados de sistematización y evaluación. Las líneas de acción Para el logro de sus objetivos, Paisajoven se concentra en tres áreas de trabajo, a saber: • Organización juvenil para el fortalecimiento de los procesos de convivencia y participación ciudadana. • Educación, como una vía para ampliar y mejorar la intervención de las instituciones que apoyan procesos de participación escolar y el diseño de modelos pedagógicos. • Capacitación y promoción para el empleo, que intenta mejorar la calidad de los programas de promoción y adiestramiento para el trabajo de jóvenes. Por constituir el objeto central del presente informe, esta última línea de acción sera desarrollada ampliamente más adelante. A las dos primeras sólo se hará referencia cuando tengan articulaciones con el área de capacitación y promoción para el empleo. 18. Sistematización entendida como dar cuenta de lo que se hace, por qué, para qué, cómo y desde qué fundamentos filosóficos, políticos, éticos y científicos se dirige la actuación. Es hacer una reconstrucción y reflexión analítica de una experiencia vivida, distinguiendo aciertos y errores. Busca obtener una visión común. 44
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Logros y resultados generales de Paisajoven Paisajoven destaca como logros principales de la primera fase de su desarrollo institucional (período mayo de 1995 a mayo de 1998), los siguientes: • Haber logrado concretar de manera efectiva el diseño, la creación y la puesta en marcha de una institución que se ha logrado posicionar como núcleo de promoción y coordinación de la red de instituciones relevantes para la juventud en la ciudad, sentando un precedente de eficacia y eficiencia en la gestión de las instituciones que trabajan con jóvenes. El marco institucional de Corporación Mixta ha probado ser vehículo idóneo para la creación de escenarios de encuentro entre Gobierno y sociedad civil, para la concertación de políticas, planes y programas entre los sectores público y privado y para estimular sinergias creativas entre ellos. • Haber avanzado de manera significativa en la aclimatación del trabajo asociativo y de cooperación interinstitucional, formando redes alrededor de temas específicos entre instituciones públicas y privadas que comparten información, se refuerzan mutuamente y con el apoyo de Paisajoven para el fortalecimiento de su capacidad de gestión y, congregan recursos para la ampliación de su oferta. • Haber logrado un lugar de preeminencia para el tema juventud dentro de la ciudad y haber avanzado en la puesta en común de diagnósticos y de aproximaciones a soluciones a su problemática específica, ayudando a superar los estereotipos y generalizaciones sobre los que tradicionalmente se definían percepciones sociales y políticas públicas. • En el ámbito de la identificación y sistematización de experiencias en materia de educación, empleo y otros campos relativos al tema juventud en Medellín, se han obtenido aprendizajes que a través de las redes retroalimentan el trabajo de las instituciones vinculadas. La estrategia adoptada para este fin ha sido denominada por Paisajoven como: “Diseño e implementación de metodologías apropiadas in situ”. 45
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• El primer trabajo al respecto consistió en la elaboración de un modelo de gerencia de costos para entidades del sector social. También se ha venido trabajando en el montaje de un Sistema de monitoreo y evaluación del servicio de formación para el trabajo de jóvenes, sobre el que se volverá más adelante. • La oferta de capacitación general para el fortalecimiento institucional se ha estructurado alrededor de tres estrategias: • Una intensiva, la del Diplomado en Metodologías de Planeación, Gestión y Evaluación de Proyectos Sociales, certificado por la Universidad Pontificia Bolivariana y que consta de cuatro módulos: planeación participativa, monitoreo y evaluación, liderazgo y dirección, organización y gestión. • Una extensiva, consistente en talleres cortos de tres días, con gran énfasis en aprender haciendo y en aprender de otros, que no sólo ha logrado la apropiación y práctica de unos métodos y técnicas de trabajo, sino que también ha incrementado las relaciones de cooperación y concertación entre las instituciones participantes, lo que se ha materializado en el apoyo o la asociación para el desarrollo de actividades concretas. • Una complementaria, la creación de un “Fondo de profesionalizacion”, que financia en un 80% la participación de funcionarios de las entidades miembros de Paisajoven en talleres, seminarios o pasantías en la ciudad, en otras ciudades de Colombia o en el exterior, en temas pertinentes a los objetivos de la Corporación y a las áreas de trabajo de las instituciones participantes. Paisajoven ha denominado esta estrategia como “abrir una ventana al mundo”, y su objetivo es enriquecer la propia experiencia, a partir del conocimiento de experiencias de otras ciudades y países.
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Algunas cifras19 • Se han asesorado 9 instituciones: en planificación estratégica; planeación operativa de proyectos; elaboración de indicadores sociales; sistemas de monitoreo y evaluación; elaboración de diagnósticos participativos; gerencia de costos, etc. • Se han creado 7 subredes: prevención de drogadicción; capacitación e inserción laboral; centros de documentación; convivencia escolar; asesoría pedagógica; participación escolar. • Se han capacitado localmente: 401 personas de 65 organizaciones en otras ciudades del país: 103 personas de 22 organizaciones en otros países: 29 personas de 26 organizaciones • Se han sistematizado 13 experiencias; se han realizado 6 encuentros; se han adelantado 6 investigaciones. • Se han hecho 26 publicaciones.
Como conclusión general, Paisajoven considera que los servicios ofrecidos han fortalecido efectivamente la capacidad de gestión participativa de los miembros de la red y han reunido y organizado la mayor parte de las experiencias de trabajo con jóvenes en la ciudad de Medellín, hasta ahora dispersas o carentes de seguimiento y evaluación.
4. El área de capacitación y promoción para el empleo en Paisajoven20 Si bien la misión institucional de Paisajoven cubre de manera amplia e integral la cuestión juvenil en la ciudad de Medellín, en una decisión deliberada de evitar la concentración unidimensional en el tema del empleo, no hay duda de que este frente de acción ha resultado uno de los más activos en el desempeño de la Corporación.
19. Documento Sistematización. 20. El contenido de esta sección tiene como fuente las entrevistas realizadas con Juan Carlos Hernández, Coordinador del Area respectiva en Paisajoven, lo mismo que diversos documentos de presentación de la misma puestos a disposición del consultor. Cuando se hace referencia a la fuente, no siempre la cita es literal. 47
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La preocupación fundamental de Paisajoven al crear su área de capacitación y promoción para el empleo fue la constatación de que en Medellín se han llevado a cabo múltiples esfuerzos para mejorar la inserción laboral de sectores de la población que han sufrido con mayor agudeza el problema del desempleo, y que una de las estrategias adoptadas más frecuentemente es la de formación para el trabajo, pero que – con algunas excepciones – generalmente no se contó con fundamentaciones de investigación y metodología adecuadas para asegurar la pertinencia y necesidad real de los cursos contratados con respecto a las actividades económicas que requerían mano de obra calificada en la ciudad. Según el diagnóstico de Paisajoven, estas carencias conducían al montaje apresurado de nuevos programas de capacitación que no lograban la inserción laboral de sus egresados por saturación de plazas o mercados sin demanda de mano de obra. El inventario realizado por la institución, del que se hablará más adelante, muestra que el 77% de los cursos ofrecidos en 1997 fueron creados después de 1990. En consecuencia, Paisajoven decidió enfocar su esfuerzo a mejorar la base de información, de coordinación y de capacidad institucional con la que se adelanta esta importante inversión social. Para tal fin, estructuró su esfuerzo en la siguientes líneas de acción: Fortalecimiento de la capacidad de gestión en instituciones de oferta Paisajoven se ha asociado como coejecutor local con el Programa de Formación para el Trabajo adelantado en varias ciudades del país por la alianza institucional de tres Fundaciones nacionales de amplia trayectoria en la investigación y apoyo a procesos de fortalecimiento institucional – Corona, Restrepo Barco y FES – conjuntamente con el 48
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Consejo Gremial Nacional (organismo cúpula de las más importantes asociaciones empresariales del país), en el desarrollo de un proyecto de “Fortalecimiento Institucional de ONG que adelantan programas de formación y capacitación para el trabajo a jóvenes pobres desempleados”. Fortalecimiento del trabajo en red Por medio de esta línea de acción, Paisajoven estimula procesos de aprendizaje y cooperación colectivas entre las instituciones locales vinculadas a la formación y el empleo de jóvenes. Específicamente, se ha promovido y apoyado la creación de una Red de Entidades de formación para el trabajo, conformada por cerca de 20 organismos públicos y privados que conciertan procesos de conocimiento mutuo, investigación y desarrollo, cooperación operativa y negociación colectiva en la contratación pública en cuanto a oferentes privados. Entre las actividades más significativas adelantadas por esta Red se encuentran: • formación de especialistas en diseño de curriculos que respondan a criterios de pertinencia, a las necesidades del medio laboral y a las características del joven de la ciudad; • elaboración conjunta de material didáctico para el módulo de Formación humana, en donde se han identificado como temas comunes el individuo, la familia y la comunidad; • producción de videos para el módulo de orientación ocupacional, que ofrece informaciones e instrumentos para facilitar la inserción laboral de los egresados de la capacitación; • promoción y cofinanciación de la participación de especialistas de las entidades miembros de la red en eventos nacionales e internacionales y capacitación (por ejemplo, tres de ellos en Europa). 49
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Dentro del enfoque de red, quienes acceden a este tienen el compromiso de socializar lo aprendido vía circulación de memorias, producción de algún documento u organización y ejecución de un taller de socialización; • vinculación a redes internacionales convergentes temáticamente, como la red “Araña” de España, y mantenimiento y contactos sistemáticos con otras, como la Red Latinoamericana de Educación y Trabajo y la CINTERNET/CINTERFOR. Un aspecto muy importante de la Red de Entidades de Formación para el Trabajo es su continuidad: con regularidad se realiza una reunión semanal denominada informalmente “el desayuno del empleo” en la que se adelantan agendas paralelas: actividades de coordinación y reacción a aspectos de coyuntura, y actividades de investigación y desarrollo metodológico, didáctico, etc. Creación de escenarios de concertación social de políticas y estrategias de intervención Esta línea de acción se concreta en la realización de foros y seminarios que permiten identificar valores compartidos y construir perspectivas comunes. Las reflexiones y debates que allí se generan contribuyen a refinar la base para un mayor acuerdo entre los diversos actores vinculados a la formación y el empleo de jóvenes, así como a la promoción de relaciones de cooperación futura, reciprocidad, tolerancia y confianza entre ellos. En estos escenarios, Paisajoven ha puesto sobre la mesa temas tales como: la calidad de la oferta de los servicios de formación para el trabajo y la necesidad que la inserción laboral efectiva de los jóvenes formados sea una responsabilidad compartida de las entidades capacitadoras y de otros actores públicos y privados, incluyendo al sector empresarial. 50
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A manera de ejemplo: • coordinación del Módulo Académico de la Semana de la Capacitación y el Empleo21, realizado en compañía de la Consejería Económica y de competitividad del municipio de Medellín22, el SENA23 y la Cámara de Comercio de Medellín, entre otros; • presentaciones de difusión de políticas, programas, investigaciones, etc., sobre educación y mercado laboral y sobre políticas locales y nacionales de empleo; • seminarios internacionales como el II Encuentro Iberoamericano de Políticas de Empleo Juvenil (Medellín, Octubre de 1998). El apoyo a la gestión municipal de políticas y programas de formación y empleo de jóvenes Esta es una línea de actividad de particular importancia, que ha arrojado varios resultados muy importantes como instrumentos de políticas públicas en concertación público-privada. Se destacan en este ámbito dos proyectos: el modelo de gestión para la capacitación e inserción laboral para jóvenes, y el Observatorio local de empleo24.
21. Evento que se realiza periódicamente como estrategia para hacer más fluida la información entre personas que buscan empleo e instituciones capacitadoras, y entre las vacantes detectadas y la oferta de mano de obra existente. 22. Instancia creada en el año 1995 en virtud de un convenio celebrado entre el Municipio de Medellín y el PNUD para adelantar un Proyecto de Modernización de la gestión pública, con el objetivo de contribuir a la concertación y ejecución de un Programa de empleo e ingresos para la ciudad de Medellín y su área Metropolitana. 23. El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, es la institución oficial de capacitación laboral, que administra además un Servicio de información de empleo como mecanismo de intermediación en el mercado laboral. 24. Organo creado a partir del desarrollo del Plan estratégico para Medellín, y cuyo objetivo principal es formular adecuadamente políticas de empleo y de recursos humanos para hacer el seguimiento periódico de sus resultados y responder exitosamente – con estrategias de largo plazo – a los retos futuros en esta materia. Está integrado por varias instituciones entre las que se encuentran la Cámara de Comercio de Medellín, La Consejería económica y de competitividad, el SENA, la Mesa de Empleo, Paisajoven y una ONG. 51
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El observatorio local de empleo de Medellín Otra iniciativa conjunta de la Consejería económica y de competitividad de Medellín, en asocio con Paisajoven, fue la creación de este Observatorio, cuyo objetivo es realizar un seguimiento sistemático a la situación de empleo de Medellín, mediante la contratación de estudios con Centros de Investigación y su análisis conjunto entre investigadores, autoridades públicas y agentes de la sociedad civil. En su primer año – 1997 – el Observatorio se ocupó de realizar tres estudios, dos de ellos referidos al análisis de la coyuntura económica en la ciudad y el último a educación y mercado laboral, a la luz de las políticas locales y nacionales de empleo y capacitación. Durante 1998, se realizó una investigación en donde se identificaron las tendencias de los mercados de trabajo en la ciudad, obteniendo así información que permite identificar las actividades económicas que tendrán mayor demanda y compararlas con la oferta institucional instalada. Con este producto se espera diseñar cursos de capacitación que aseguren una inserción laboral más efectiva, con los curriculos pertinentes para los cursos detectados como prioritarios. En el Observatorio participan las principales agencias públicas de desarrollo, organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial, centros académicos y de investigación, y Paisajoven. Vale la pena señalar que la participación en este tipo de instancias, así como en la Mesa de Empleo y en la Red de Instituciones de Formación para el Trabajo, hace que aún entidades públicas de formación que han sido fuertemente cuestionadas en el país, como es el caso del SENA, obtengan una oportunidad de reconocimiento social, de actualización de estrategias, metodologías y curriculos, mientras que de su parte aportan el invaluable bagaje de su experiencia, bagaje metodológico y capacidad institucional.
La identificación y sistematización de experiencias Una de las fortalezas institucionales de Paisajoven que trata de proyectar sobre la red institucional que gira a su alrededor, es la sistematización de experiencias relevantes a su misión. Algunas de ellas hasta el momento realizadas son: • La de la propia experiencia de creación y desarrollo institucional de Paisajoven. Este estudio, contratado con una empresa consultora 52
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externa, está a punto de ser publicado y su borrador final fue generosamente puesto a disposición de esta consultoría. • La de la experiencia de PRECOODES, modelo precooperativo de generación de empleo para jóvenes de barrios populares, con la cual se han expuesto, desde la perspectiva de proceso, cuáles son los criterios, pasos y elementos dados en la construcción de un sistema de economía solidaria que actualmente da empleo a más de 300 asociados, en su mayoría hombres y mujeres jóvenes de escasos recursos. • La de la Mesa de Trabajo para el Empleo de Medellín: esta es una instancia de concertación público-privada que surgió a partir de una serie de seminarios promovidos por la Consejería Presidencial y la Alcaldía de Medellín, denominados “Alternativa de futuro para Medellin”, en donde se identificaron varias mesas que trabajarían diferentes temáticas, una de ellas la de empleo. Participar en la dirección colegiada de la mesa no sólo significó para Paisajoven una oportunidad de participación sino que, de acuerdo con su misión institucional, asumió la función de actuar como una especie de “Secretaría Técnica” que sistematiza el diseño del plan de acción y el seguimiento de sus objetivos, logros y dificultades. Repetidamente, las diversas personas entrevistadas en instituciones que participan en instancias en las que Paisajoven se halla presente tales como la Mesa de Empleo, insisten en señalar la importancia de su función con comentarios tales como “...las actas siempre llegan al día siguiente..”.
• La de la experiencia en promoción de empleo de la Consejería Presidencial para Medellín y su Área Metropolitana: se sistematizó el proceso vivido a partir de un contrato celebrado entre la Consejería y cinco ONG de reconocida trayectoria para la prestación del servicio de capacitación técnica de 4.200 jóvenes. A partir de su análisis, ha sido posible identificar y esclarecer el tratamiento dado al problema del desempleo en la ciudad para luego abordar con más criterio y objetividad sus causas, y diseñar e implementar el área de capacitación y empleo. 53
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La difusión de información y conocimiento En el área de formación y empleo de jóvenes, Paisajoven ha realizado una serie de publicaciones, destacándose: 1. el directorio de entidades que capacitan para el empleo en Medellín, que identificó la existencia de más de 260 instituciones que ofrecen cerca de 700 programas de formación; 2. las memorias del módulo académico de la Semana de la Capacitación y el empleo; 3. el estudio realizado por la Universidad EAFIT: “Desempleo juvenil, caracterización y alternativas”; 4. el estudio sobre oferta y demanda de empleo en el sector de la construcción en Medellín, realizado en asocio con dos importantes gremios de la construcción: la Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores (ACIC) y la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL); 5. las memorias del II Encuentro Iberoamericano de Formación y Empleo de Jóvenes. El modelo de gestión para la capacitación e inserción laboral de jóvenes25 En las instituciones públicas de Medellín ha tomado fuerza la modalidad de adelantar programas sociales mediante contratación de ejecutores públicos y privados26. La Consejería de Competitividad de Medellín, preocupada por la carencia de criterios y procedimientos estructurados para la administración de este tipo de programas, decidió financiar el diseño de un sistema adecuado a tales fines, para el caso de programas
25. Corporación Paisajoven. Informe sobre la ejecución del contrato de prestación de servicios para la elaboración de un modelo de gestión para la capacitación e inserción laboral de jóvenes. Policopiado. Medellín, s.f. 26. Incluyendo la versión colombiana del llamado “Modelo Chile Joven” cofinanciado por el BID. 54
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de formación y empleo de jóvenes. Su ejecución fue confiada a Paisajoven. El modelo acaba de ser diseñado y se encuentra en las etapas preliminares de su implementación. El modelo tiene por finalidad asegurar que los programas sean contratados con criterios de transparencia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, garantizando: • la capacitación en los oficios que efectivamente requiere el mercado; • la formación integral; • la selección de los ejecutores con base en criterios claros y transparentes; • la selección de los beneficiarios, teniendo en cuenta no sólo la fuerza social sino también la correspondencia de su perfil personal con el programa de formación ofrecido; • seguimientos y evaluaciones que permitan realizar correcciones sobre la marcha y acumular conocimiento para mejorar intervenciones futuras; • la gestión necesaria para lograr la efectiva inserción de los jóvenes al mercado laboral. En consecuencia, los componentes del modelo son: • información de mercados y sobre las características de la población objetivo; • manejo de recursos financieros; • estructura y procesos de la capacitación; • estrategias e instrumentos para la inserción; • seguimiento y evaluación. Una vez diseñado el modelo, su ejecución será coordinada por un “Comité técnico de gestión” de carácter consultivo y de apoyo a la efectiva aplicación del modelo. Los integrantes del Comité son: • un delegado de la entidad aportante de los recursos financieros y coordinadora del proyecto específico del que se trate; • el Director del Servicio de información para el empleo – SIE – del SENA; • un representante de la Corporación Paisajoven; • un representante de las entidades capacitadoras; • un representante de los empresarios; • un consultor o empresa consultora contratado(a) según necesidades específicas. 55
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Los desafíos inmediatos Para el área de capacitación y empleo, los desafíos inmediatos son: • consolidar la subred y conseguir su compromiso para la creación de una instancia técnica especializada en el desarrollo curricular y en capacitación de instructores; • generar sinergias de aprendizaje y aprovechamiento de recursos entre instituciones/programas dirigidos a la formación para el empleo en los sectores formal, informal y de autoempleo. Los problemas emergentes El área de formación y empleo de jóvenes está confrontando dos problemas inmediatos que, si bien específicos para su campo de acción, son sintomáticos de retos que debe enfrentar Paisajoven como organización: • Recientemente, en el marco de la confluencia de dos factores, la elección de una nueva administración municipal y la presión sobre reducción de gastos estatales impuesta por la profunda crisis fiscal que vive hoy el Estado colombiano, fue eliminada la Consejería de Competitividad de Medellín27 y sus funciones entregadas a instancias más convencionales del Gobierno municipal. Este hecho ha generado una situación de transición e incertidumbre en la interlocución y la coordinación con las nuevas autoridades municipales. • La misma crisis fiscal antes mencionada hace que la disponibilidad de recursos estatales para programas sociales en los niveles central y regional/local haya disminuido drásticamente, con lo que una de 27. Recuérdese que ella fue la sucesora de la original Consejería Presidencial para Medellín y que en los últimos años había asumido un papel bastante activo, impulsando procesos de desarrollo económico y planificación regional en los que los temas de formación y empleo ocupaban un lugar muy importante. Desde su origen y a lo largo de toda su historia, la Consejería tuvo un papel protagonista como interlocutor directo y como puente, garantizando continuidad en las sucesivas administraciones municipales. 56
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las motivaciones que mantenía el interés participativo de muchos de los miembros de la Red de Formación y empleo de jóvenes empieza a flaquear. Por ejemplo, el diseño del “Modelo de Gestión para programas de capacitación y empleo de jóvenes”, en el que bajo el liderazgo de Paisajoven y el impulso de la Consejería de Competitividad habían participado muchas de las instituciones de la Red, había despertado grandes expectativas tanto en el terreno de las posibilidades de contratación para ejecutar programas, como en el del desarrollo institucional implícito en el mismo. Sin embargo, la nueva administración municipal parece haber ignorado este esfuerzo y en su presupuesto para 1999 no asignó recursos para este tipo de actividades.
¿Cuál ha sido el papel y la actitud de la municipalidad con respecto a Paisajoven? Es evidente que una administración específica jugó un papel fundamental en la creación de la institución, y que siempre existe la posibilidad de que los cambios de administración introduzcan factores de inestabilidad. De hecho, se han experimentado fluctuaciones en el apoyo del gobierno local en sucesivas administraciones. Pero hay que recordar que este fue un problema muy específicamente estudiado al principio del proceso, cuando se diseñó cuál debía ser la naturaleza jurídica de la entidad y los socios de la misma. Así, quedó claro que la municipalidad sería el actor responsable del programa, pero que la supervivencia de Paisajoven dependería de la suma de voluntades de un número mucho mayor de entidades, de carácter público y privado, por lo que el papel de la municipalidad es importante pero la entidad puede sobrevivir con un apoyo menor o escaso de parte del gobierno municipal. Es decir, con administraciones locales muy comprometidas, medianamente comprometidas o escasamente comprometidas, Paisajoven puede sobrevivir, dada su naturaleza mixta y la importancia y pertinencia de las funciones desempeñadas por ella. Como lo indica el cuadro anterior, han surgido ciertas limitaciones financieras con origen en el municipio, pero los proyectos siguen adelantándose satisfactoriamente. 57
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Surge la pregunta de si en un futuro podría la municipalidad retirar su apoyo a Paisajoven y qué significaría esto para la Corporación. Hay un criterio fundamental que permite ser optimistas en este punto y es el de los resultados aportados por la entidad. A pesar de ser una institución joven, ya puede presentar un amplio catálogo de resultados y, sobre todo, un posicionamiento efectivo ante los diferentes sectores de la sociedad paisa. Los políticos suelen ser amigos de las ideas que producen dividendos y reconocimiento, entonces ¿por qué retirar su apoyo a Paisajoven si esta actitud traería más bien duras críticas a la administración municipal? De otra parte, si bien es cierto que la problemática que dio origen a todo este proceso asociativo ha cambiado y, en sentido estadístico, disminuido, no es menos cierto que los jóvenes de Medellín y su área metropolitana siguen experimentando condiciones supremamente difíciles, por lo que la utilidad de una corporación como Paisajoven es difícilmente controvertible. Si se presentara el caso de que el municipio se retirara, se tendría el serio problema de encontrar otra entidad que fuera aceptada por todas las partes como la responsable del proyecto, pero como Paisajoven ha logrado una forma de trabajo tal que, contando con un equipo humano propio muy pequeño, puede liderar procesos, es presumible que los demás socios logren un nuevo consenso en este sentido (no sería el primero).
5. La visión de los actores En esta sección del Informe, recapitularemos algunas manifestaciones de actores relevantes sobre la experiencia de Paisajoven. Aunque no se ha pretendido lograr una cobertura general de los muchos actores vinculados, las manifestaciones que a continuación se presentan son válidamente representativas de la imagen social que ha logrado construir Paisajoven.
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Las ONG28 Valoran especialmente los siguientes factores: • la creación de un espacio estructurado de concertación con el Estado; • la creación de un ambiente de comunicación y ruptura de prevenciones mutuas; • los ser vicios de asistencia técnica para su for talecimiento institucional; • la posibilidad de sistematizar y compartir conocimiento sobre su práctica social; • las ofertas de capacitación para el mejoramiento de sus recursos humanos; • la consolidación de un reconocimiento social como actores relevantes; • la oportunidad de participar orgánicamente, a través de Paisajoven, en procesos de planificación estratégica del desarrollo local/regional. Temen que: • la continuidad de Paisajoven se vea afectada por los vaivenes políticos en la administración municipal; • la capacidad financiera de Paisajoven para continuar apoyando a la Red se vea disminuida una vez finalizada la cooperación de la GTZ; • ocurrido lo anterior y presionada por la necesidad de supervivencia, Paisajoven caiga en la tentación de competir en servicios con sus organizaciones asociadas.
28. Producto de observaciones y conversaciones sostenidas por el consultor con representantes de este tipo de instituciones durante la asistencia a eventos de la red de formación para el empleo. 59
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Los agentes estatales29 En este grupo es notoria una diferencia de percepciones entre los que han trabajado con Paisajoven durante el período de su creación y consolidación, y los que recién se integran a las instituciones producto de los cambios en la administración municipal. Los primeros valoran altamente: • su capacidad de convocatoria a organizaciones de la sociedad civil para trabajar conjuntamente con organizaciones estatales; • sus aportes en sistematización de experiencias y metodologías; • su papel como intermediario y su capacidad para racionalizar las negociaciones entre oferentes y demandantes de ser vicios, introduciendo criterios de transparencia. Algunos funcionarios recién vinculados a la administración: • no tienen suficiente información sobre la conformación, la función y los servicios de Paisajoven; • temen que crezca la dependencia financiera de Paisajoven de aportes estatales, y de esta manera que entre a competir con los presupuestos asignados a las instituciones y programas públicos; • asumen una actitud mezcla de interés y temor de la posibilidad de tener en Paisajoven a un competidor en las relaciones del Estado con las organizaciones de base de los grupos objetivo.
29. Entrevistas con Helena Duque, Subdirectora Regional de Planeación del SENA; con Amanda Velez, Directora del Servicio de Información y Empleo; con Luz Marina Cruz, Coordinadora de Política Pública de Juventud en la Oficina de Juventud de la Alcaldía de Medellín. 60
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Los empresarios30 Valoran altamente: • la función de “veeduría ciudadana” de la inversión social del Estado como espacio de interlocución entre el Estado, la sociedad civil y los sectores empresariales interesados en la cuestión social; • el proceso sistemático y transparente de la creación y funcionamiento de Paisajoven; • la introducción que hace Paisajoven de criterios y mecanismos de gestión moderna en el funcionamiento de las ONG y, en general, de los programas de inversión pública social; • el carácter (no formal, pero de hecho) de “veeduría ciudadana” de la inversión social del Estado que Paisajoven puede asumir gracias a su constitución mixta. Son conscientes: • del papel que juegan como puente entre Paisajoven y sucesivas administraciones públicas, no sólo directa e individualmente sino también a través de sus organizaciones corporativas; • que el apoyo de sus organizaciones – la Cámara de Comercio, por ejemplo – fue crítico en las etapas iniciales, en el momento de ofrecer la infraestructura física y el financiamiento del equipo local mientras duró el proceso de negociación y despegue del proyecto de cooperación con GTZ.
30. Entrevistas con miembros de Juntas directivas de ONG asociadas a Paisajoven, y con el Doctor Jaime Echeverry, Director de Planeación y desarrollo de la Cámara de Comercio de Medellín. 61
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La Cámara de Comercio de Medellín pudo servir como punto de partida gracias a: • su reconocimiento y legitimidad social, y su capacidad de convocatoria; • su compromiso con causas cívicas; • la cultura tradicional de “proyección social” del sector empresarial paisa; • su fortaleza institucional, así como a la existencia en la ciudad de otras instituciones privadas de interés social igualmente fuertes. Extracto de la entrevista sostenida con el Doctor Jaime Echeverry de la Cámara de Comercio de Medellín.
Aclaran que el papel de los Paisajoven no es actuar como Estado, ni suplantar al Estado; quieren solamente ser “un buen socio y punto”. Temen que: • eventualmente el Estado quiera cooptar a Paisajoven como instrumento de intereses políticos inmediatos; • eventualmente el Estado se descargue de sus responsabilidades sociales en instituciones como Paisajoven y otras organizaciones cívicas a las que ellos están vinculados; • sus aportes a la sostenibilidad futura de Paisajoven compitan con los que hacen a otras organizaciones cívicas, “especialmente en épocas de crisis económica como la actual”.
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La cooperación internacional31 Considera como fortalezas esenciales de Paisajoven: • su sólida y diversificada base institucional en el nivel local: la Consejería, la Alcaldía, las organizaciones cívicas y empresariales, la Iglesia, etc.; • la continuidad del mencionado soporte; • el concepto innovador de su oferta de fortalecimiento institucional; • el rigor técnico y el profesionalismo en la actuación.
“Cuando llegué a Medellín para iniciar el proyecto ya había una corporación creada, con un equipo de base, y con un proyecto y un plan de acción consistentes con lo acordado en el proceso previo con las misiones de identificación y diagnóstico del proyecto”. Tomado de la entrevista con Manfred Marotzke, Consultor Técnico Principal del proyecto GTZ.
Debilidades que deben ser atendidas: • el concepto de intermediario de fortalecimiento institucional, ya que en ocasiones el no ser comprendido por todos provoca recelos; • la capacidad de comunicar la misión y los logros institucionales que aún presenta deficiencias. Las amenazas: • la fortaleza antes expresada como profesionalismo y rigor en el trabajo devela debilidades en algunas contrapartes y en ciertos círculos y personas, generando resentimientos;
31. Entrevista con Manfred Marotzke, Consultor Técnico Principal del proyecto GTZPaisajoven. 63
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• la impaciencia ante el ritmo necesariamente lento de los procesos de fortalecimiento institucional y de consolidación de redes; • las presiones de la coyuntura social y/o política que demandan “acción y resultados inmediatos”; • los vaivenes en la política local provocan incertidumbre e inestabilidad. Las oportunidades: • se está formando un equipo humano seleccionado cuidadosamente, formado ad hoc, con gran potencial multiplicador; • el largo plazo del proyecto de cooperación GTZ (aún quedan cinco años) permite “tener paciencia” y garantiza los medios necesarios para consolidar un concepto de trabajo con calidad; • el conocimiento generado y sistematizado sobre necesidades y metodologías permite la consolidación de un criterio de trabajo orientado por la demanda; • la cultura paisa de cooperación público-privada permite anticipar la continuidad y/o la multiplicación de los enfoques y aprendizajes básicos del proyecto.
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Los gestores32 La creación de Paisajoven se benefició de una tradición cultural de cooperación público-privada en la ciudad, pero tuvo que luchar contra las tendencias paternalistas de algunas vertientes de esta tradición. Dos factores básicos fueron altamente positivos: i) gran lucidez y visión en la Consejería Presidencial y en el gobierno local de la época; ii) dispone de una contraparte de cooperación internacional (la GTZ) que, además de contar con gran solvencia técnica, se muestra muy respetuosa de los procesos y condiciones locales. La conformación institucional de Paisajoven como corporación mixta sin ánimo de lucro ha sido fundamental para garantizar su estabilidad y continuidad. Esta opción y tal mecanismo, a su vez, fueron facilitados por la Reforma Constitucional de 1991, que abrió caminos a la participación de la sociedad civil en procesos de formulación y ejecución de políticas públicas, y permitió legalmente la articulación de aportes estatales y privados bajo la modalidad de asociación con corresponsabilidad, distinta de las tradicionales formas de donación “benévola” y clientelista. Resulta oportuno resaltar que en Colombia el fenómeno de la descentralización se venía gestando desde mediados de los años 80, pero logró su reconocimiento político pleno bajo la Constitución de 1991. Es a partir de este momento que el Estado se ve en la obligación de redistribuir responsabilidades y reordenar la distribución de recursos. Ha sido un proceso bien difícil, que actualmente está creando fuertes tensiones entre los municipios y el gobierno central, ya que este planea una serie de ajustes que lesionan (según algunos) o racionalizan (según 32. La fuente de información para esta sección es la entrevista con Clara Inés Restrepo, responsable del primer equipo local de coordinación y negociación con la GTZ y luego Directora Ejecutiva de Paisajoven desde su creación y hasta la fecha. 65
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otros) lo ya adelantado en este campo. El déficit fiscal colombiano es muy preocupante y esto tiene repercusiones directas en la transferencia de recursos a las regiones. Sin embargo, es muy ilustrativa la experiencia de Paisajoven como ejemplo de la cooperación interinstitucional y de la delegación de grandes responsabilidades en actores locales. Recordemos que el gran suceso institucional con respecto a la problemática de Medellín y su área metropolitana la propició el gobierno central por intermedio de su Consejería Presidencial para Medellín, pero que fue el resultado de un clamor regional y que, una vez creada, su desarrollo estuvo en íntima relación con los actores locales. El gobierno central gestionó recursos, apoyó procesos y motivó instituciones, pero la realización práctica de las políticas estuvo en manos de actores del área de Medellín. ¿Quién tuvo entonces la iniciativa? Es difícil decirlo tajantemente porque la Consejería Presidencial tal vez no se habría creado sin la presión de sectores de la región. Otros dirían que es la municipalidad de Medellín quien tiene este liderazgo, pero no es menos cierto que su labor habría resultado muy limitada sin la participación y liderazgo de otros actores (ONG, iglesia, gremios, etc). En términos generales, se podría decir que el proceso, en conjunto, se debe a un buen proceso de entendimiento y de cooperación entre en nivel central y regional de gobierno, sobre una problemática muy grave y de urgente solución. Es decir, cierto conjunto de problemas específicos lograron hacer confluir intereses y actividades. “Se formuló la alternativa de una organización permanente, un cuerpo institucional diferente a la Consejería o el Municipio de Medellín, que administrara, que desarrollara el proyecto. El modelo en sí mismo era sumamente interesante. Aún frente a alcaldías relativamente tibias, el proceso podría continuar, que es uno de los grandes temores que uno tiene frente a los procesos sociales.” Jorge Orlando Melo, Consejero Presidencial para Medellín en 199333.
33. Documento Sistematización. 66
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En otras secciones de este capítulo, se presentan las percepciones de los gestores de Paisajoven sobre el proceso y los logros del proyecto, así como sobre las condiciones internas y externas que los explican. A continuación se hará una recapitulación de algunos aspectos específicos de la entrevista sostenida con Clara Inés Restrepo, Directora Ejecutiva Paisajoven, en la que se hizo especial énfasis en el tema de la sostenibilidad. La Directora de Paisajoven prefiere enfocar este tema desde varios puntos de vista, y no sólo desde el financiero. En el terreno de la sostenibilidad institucional, considera que la composición amplia, diversa y representativa de sus asociados es una garantía de solidez, que sin embargo debe cuidarse mucho a través de un esfuerzo de información y comunicación sin tregua. También opina que la forma jurídico-organizativa (corporación mixta sin ánimo de lucro) ofrece gran seguridad en este terreno. La sostenibilidad social, la encuentra vinculada a la pertinencia de sus resultados con relación a su misión y objetivos, así como a las necesidades reales de la población objetivo, y a su capacidad de evolucionar acompañando el proceso de cambio de las políticas públicas en el terreno. La sostenibilidad organizativa depende, en su opinión, de la calidad de sus recursos humanos y de la aplicación de criterios modernos y prudentes de administración, manteniendo el estilo participativo que hasta ahora ha sido característico. Por otra parte, considera que el mantenimiento del esfuerzo sistematizador, no sólo de los productos metodológicos e investigativos externos, sino de la memoria institucional, es clave para generar una base firme en este terreno.
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Paisajoven, más que una oficina compuesta por 6 profesionales y tres auxiliares que garantizan el funcionamiento de la entidad, es la reunión de las 46 entidades miembros, los dinamizadores y receptores de los servicios que presta. Y esto no es solamente una fórmula para congregar. La Corporación vive y depende de sus integrantes para proseguir con su labor. Su futuro está en manos de quienes creen en ella, su filosofía y su trabajo34.
Supuesto lo anterior, asigna una importancia muy grande, pero no exclusiva, a la cuestión de la sostenibilidad financiera. Aquí, su estrategia principal es lograr una diversificación equilibrada de sus fuentes de recursos. Como se ha dicho, la naturaleza jurídica de corporación mixta le permite recibir aportes de fuentes estatales y privadas (de hecho, de sus socios) a manera de contribuciones generales al presupuesto. Pero también le permite contratar con agentes públicos y privados la producción de servicios relacionados con su objeto social, recibir donaciones, etc. La Directora Ejecutiva de Paisajoven reconoce que es cierto que en la primera fase de su desarrollo la institución ha dependido en gran medida de las contribuciones de la GTZ35, y que efectivamente sin ellas habría sido muy difícil lograr los resultados que hasta la fecha se ostentan. Según sus informaciones, inicialmente los recursos del proyecto provinieron en un 80% de la contribución de la GTZ y en un 20% de fuentes locales. Estima que – cifras aproximadas – en el presupuesto de1998 la participación local ascendió al 40%, y que a su vez este monto se distribuye así: 30% de aportes generales del presupuesto del Municipio, 5% de cuotas de membresía – reglamentadas por la Junta Directiva, y 5% por venta de servicios. 34. Idem.
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35. Es necesario aclarar que dentro de la lógica de la GTZ este no es un proyecto de cooperación financiera sino de asistencia técnica, y que las valoraciones que se hacen de sus aportes se refieren tanto a los costos de los especialistas colombianos que trabajan en Paisajoven por períodos más o menos largos pero pagados por esta fuente, como a los correspondientes a ser vicios técnicos (investigación, sistematización, comunicación, etc. ) que también son sufragados con recursos provenientes de su aporte.
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La estrategia de la administración para continuar diversificando las fuentes de recursos y para prepararse a la finalización de la cooperación de la GTZ, prevista para dentro de cinco años aproximadamente, contiene las siguientes líneas de acción: • incrementar los ingresos por venta de servicios, aprovechando la masa de conocimiento y de capital humano acumulada, especialmente en el terreno internacional (servicios de asistencia técnica), en los que ya se comienza a obtener resultados); • incrementar ligeramente – o por lo menos mantener – los niveles de cuotas de membresía, justificándo la calidad de los servicios prestados a los asociados; • preparar y ejecutar un plan sistemático de presentación de proyectos de cooperación internacional, destinados a sustentar el desarrollo y proyección de la Corporación, así como a sustituir, por lo menos parcialmente, los aportes recibidos hoy de la GTZ.
6. Los retos de Paisajoven para el futuro Según los directivos de Paisajoven, los principales retos de la institución para su siguiente fase de desarrollo, son: • a pesar del esfuerzo realizado, la oferta institucional dirigida al joven sigue presentando manifestaciones de atomización y paralelismo; • subsiste un desequilibrio entre la precariedad de la oferta de emergencia y la inercia de la oferta pública institucionalizada; • las ONG continúan siendo muy débiles institucional y, sobre todo financieramente. Aquí se presenta un dilema muy serio: en la medida en que los programas estatales contratan los servicios de las ONG como ejecutoras, se genera una dependencia de nuevo tipo, pero análoga a la que antes se tenía de los donantes nacionales e internacionales; 69
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• aún predomina una arraigada tradición de llegar al joven “desde arriba” con ofertas centradas en los referentes ideológicos y metodológicos del Estado o de las instituciones privadas de desarrollo. El trabajo futuro deberá enfatizar la colocación del joven en el centro de la orientación y evaluación de la oferta institucional; • la discontinuidad en las políticas sociales entre sucesivas administraciones, tanto en el nivel nacional como en el local, afectada por intereses políticos de coyuntura, continúa siendo un serio problema, como se manifestó recientemente en el área de capacitación y empleo de jóvenes; • existe el peligro de que, con el paso del tiempo, la imagen de Paisajoven empiece a sufrir un proceso de desgaste, y que nuevas prioridades o urgencias sociales conduzcan a la orientación del interés y los recursos públicos y privados en otras direcciones.
7. Análisis de la experiencia Una evaluación convencional de los logros de Paisajoven en el área particular de formación y empleo de jóvenes, centro de interés de este estudio, tomará como indicador la evolución de las tasas de desempleo juvenil en la ciudad, desde la creación y puesta en marcha de la institución. Los resultados, desde dicha perspectiva, provocarían desilusión: hoy, las tasas de desempleo urbano en Colombia y en Medellín se encuentran en los niveles más altos desde hace varios lustros (19%) y, con gran seguridad, según los comportamientos frecuentemente observados, las tasas correspondientes a los grupos de edad juvenil alcanzarían entre 1,5 a 2 veces la misma cifra. Ahora bien, en la actualidad es bastante aceptada la afirmación según la cual las tasas de desempleo general – por lo menos en el corto plazo – no dependerían fundamentalmente del esfuerzo de formación e inserción laboral, y aún menos todavía de aquel dirigido a poblaciones 70
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en desventaja social en las que el impacto “esperable” se reduce a “mejorar su posición en la fila de aspirantes”. Sin embargo, no han sido realizadas evaluaciones finas de tipo “grupo control” que confronten el desempeño en el mercado laboral de jóvenes de las mismas características sociales, atendidos y no atendidos por las instituciones vinculadas a Paisajoven. Como quiera que sea, este tipo de análisis no sería acertado. De la reseña hecha sobre la misión institucional de Paisajoven queda claro que, en efecto, se ha evitado caer en la trampa de la generación de empleo como objetivo institucional y que, por el contrario, este fue definido básicamente en términos de fortalecimiento institucional y mejoramiento de la calidad de la oferta de servicios de formación y apoyo a la inserción laboral de jóvenes en condición de desventaja social. Planteado el análisis ya en este terreno, no hay duda de que Paisajoven ha arrojado resultados muy significativos: la creación y el mantenimiento de la Red de Instituciones de formación y empleo, y los productos derivados de esta; los procesos de formación de recursos humanos para las instituciones de la Red; la reflexión y la producción en el campo de las metodologías, currículos y materiales didácticos; el establecimiento de canales de comunicación y concertación entre instituciones de formación públicas y privadas; su propia consolidación institucional, etc. En opinión del consultor, los tres siguientes aspectos ayudarían a explicar el éxito de Paisajoven: 1. La liberación del “síndrome de emergencia” Si bien es cierto que el contexto y la motivación iniciales para la creación de Paisajoven estuvieron fuertemente determinados por la situación de emergencia social que vivió Medellín a finales de la década de los ochenta, los gestores de la idea tomaron una importante decisión 71
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estratégica: elaborar una respuesta que no se quedara en lo inmediato y lo parcial, y que atendiera a las dimensiones estructurales e integrales del fenómeno. Esta decisión estuvo fuertemente afincada en el pragmatismo y la visión de largo plazo de la sociedad antioqueña, así como en la decisión tomada por sus sectores dirigentes en el sentido de planificar para el largo plazo, como respuesta a la crisis de identidad y de valores que tocaba uno de los orgullos más acendrados de la cultura paisa; al reconocimiento de que el modelo de desarrollo industrial que por varias décadas había sustentado el crecimiento de la región estaba agotado, y a la visión de los cambios profundos que se están experimentando en las relaciones entre localidades/regiones y un entorno globalizado. Pero dicha decisión también tiene que ver con la legendaria tradición antioqueña de creación de instituciones fuertes para enfrentar problemas complejos. 2. La liberación del “síndrome de creación inmediata de empleo juvenil” En el terreno concreto de la Formación de jóvenes para el trabajo y la inserción laboral, hubo otra decisión clave: evitar caer en la trampa de una concepción simplista de la creación de empleo para jóvenes mediante programas de emergencia. Por el contrario, la adopción del enfoque de fortalecimiento institucional, de creación de redes y de formación de recursos humanos, tomada en las fases preliminares del proyecto, es un reconocimiento a la naturaleza estructural del fenómeno y una aplicación de políticas públicas de modernización institucional en el contexto de enfoques estratégicos de amplio espectro y largo alcance. 3. La creación de una alianza público-privada institucionalizada La capacidad de la sociedad civil y el Estado para asociarse de manera orgánica, a través de la creación de una Institución especializada que formaliza el carácter de socios no meramente coyunturales, es expresión 72
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de un grado de madurez en ambas partes, generado mediante antecedentes que han sido ampliamente reseñados a lo largo de este informe. Estos tres aspectos se fundamentan a la vez en otros seis, a saber:
➤ La disponibilidad de un conocimiento acumulado sobre el tema de desempleo juvenil En Medellín, y en general en Colombia, se ha avanzado mucho en los últimos tiempos en el conocimiento del tema del desempleo juvenil, especialmente del que está asociado con factores de pobreza y manifestaciones de deterioro social. Investigadores y agentes públicos y privados en este terreno han venido paulatinamente creando una base de conocimiento sobre la naturaleza estructural de este fenómeno y sobre la inefectividad de enfoques de atención inmediatistas y asistencialistas, proceso del que no han sido ajenos la comunicación y el intercambio con redes nacionales e internacionales de investigación y acción en este terreno. Entre otras cosas, la experiencia y el conocimiento disponibles sobre el tema en Medellín y en general en Colombia, compartido y afinado a través de las relaciones de red que se acaban de mencionar, han contribuido a la elaboración conceptual sobre estrategias de abordaje a la cuestión del desempleo juvenil que se expuso en el Capítulo I del presente informe.
➤ La disponibilidad de una base de organizaciones de la sociedad civil En Medellín y en general en Colombia, existe un importante fenómeno de creación de organizaciones de la sociedad civil para enfrentar problemas sociales de diversa índole, cuya característica especial, si se le compara con otros similares en ciertos países de la 73
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región, es la elevada presencia de sectores empresariales en los mismos. De manera que a la convocatoria inicial para la conformación de Paisajoven respondió un grupo importante, en número y calidad, de ONG y otras organizaciones de la sociedad civil como la Cámara de Comercio de Medellín, las que tenían una larga tradición de cooperación mutua, de relación con el Estado, y de participación en procesos de concertación para temas de interés público. Ellas constituyeron la plataforma institucional de lanzamiento del proyecto, la materia prima para la conformación de la Corporación, y en ellas descansa en gran medida la potencialidad de su futuro desarrollo.
➤ La capacidad de los recursos humanos locales para la gestión institucional El factor anterior ha servido como “escuela” para la creación de una disponibilidad de recursos humanos calificados para la gestión administrativa y técnica de instituciones como Paisajoven. No hay duda de que la capacidad – y la continuidad – de la Dirección y de los equipos técnicos y administrativos de la Corporación ha sido fundamental en los logros obtenidos.
➤ La tradición de cooperación público-privada Si bien es cierto que en Colombia – como en otros países de la región – existe una tendencia a desconfiar del sistema político a causa de los fenómenos de clientelismo y corrupción, en la práctica, las organizaciones empresariales y de la sociedad civil encuentran en ciertos sectores de la tecnocracia estatal un ambiente de interlocución y mutuo reconocimiento facilitador de los procesos de cooperación público-privada para el enfrentamiento de algunos problemas de relevancia social. Un antecedente muy importante en este terreno fue el del Plan nacional para el desarrollo de la microempresa, en el que por varios 74
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lustros han cooperado ONG privadas con agencias públicas de servicios al desarrollo, y que culminó con la creación de una corporación mixta de naturaleza análoga a la de Paisajoven36. Corporaciones similares se han creado también en los últimos tiempos para afrontar temas como el del mejoramiento de la Educación básica, el fortalecimiento de la Justicia, etc. Un factor que ha reforzado la tendencia a la cooperación públicoprivada ha sido el ambiente de participación social en la gestión y control de procesos estatales de desarrollo, consagrado como derecho fundamental en la reciente reforma a la Constitución colombiana sucedida en 1991.
➤ El aporte oportuno y adecuado de la cooperación internacional La cooperación de la GTZ ha jugado un papel relevante y positivo en el proceso de Paisajoven. Como ha sido consignado en diversas ocasiones a lo largo del presente escrito, este aporte no sólo ha sido significativo en términos financieros sino que también y especialmente lo es en la incorporación de estilos y metodologías de trabajo que sistematizan los diagnósticos, la planeación y el seguimiento. Y mientras las directivas de Paisajoven expresan permanentemente reconocimiento por este aporte, los responsables de la GTZ insisten en señalar que, sin la existencia de la base institucional local antes reseñada, el proyecto habría tenido muchas dificultades, o habría caído en la frecuente situación de dependencia total de la cooperación. Esta última percepción, a su vez, llama la atención sobre la actitud abierta y respetuosa de las dinámicas locales observada por la GTZ en su relación con Paisajoven.
36. Al respecto, véase: Ramírez G., Jaime. El Plan Nacional para el desarrollo de la microempresa de Colombia. Un análisis desde la perspectiva institucional. OIT, Lima, 1997. 75
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➤ La adopción del paradigma “ciudad/región competitiva” En el análisis de los factores anteriores, es posible percibir como trasfondo los planteamientos hechos sobre el tema de desarrollo local en el Capítulo I de este informe. Uno de especial significación es el hecho de que Medellín haya asumido con especial claridad y decisión el reto de convertirse en “ciudad/región competitiva”, como lo demuestra el proceso de planeación estratégica adelantado durante los últimos años y concretado en el “Plan estratégico Medellín 2015” ya citado. Este esfuerzo fue liderado por la Consejería de Competitividad de Medellín, y en él participaron las más importantes organizaciones públicas y privadas de la ciudad y del Departamento de Antioquia. El ambiente que creó las condiciones para este compromiso social es, esencialmente, el mismo que ha respaldado la experiencia de Paisajoven. Varias de las instituciones que participaron en el proceso de planeación estratégica son asociadas de Paisajoven, y la misma Paisajoven como institución tuvo un lugar destacado en el proceso. Ello permite ser optimistas sobre el futuro de una institución tan intensamente arraigada en el tejido social e institucional de la ciudad. Si bien el éxito de Paisajoven ha sido y es rotundo, no se pueden soslayar algunas amenazas y/o problemas que se señalan a continuación, retomando análisis ya adelantados en las páginas precedentes: La crisis fiscal, el desbalance entre recursos nacionales y locales y el desfinanciamiento de programas sociales Colombia sufre en este momento una seria crisis fiscal, que está – entre otros factores – en la raíz de su profunda recesión económica actual. Paradójicamente, la recesión económica que ha elevado las tasas de desempleo tiene efectos inmediatos y agravantes sobre los fenómenos asociados a la pobreza y el desempleo juvenil, haciendo más urgente aún la asignación de recursos a programas como los adelantados por la base institucional de Paisajoven y haciendo aún más pertinente la 76
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misión y los servicios de la Corporación. Pero sucede todo lo contrario en dos niveles que se refuerzan perversamente: en el del presupuesto del Gobierno central, que recorta abrupta y agudamente las asignaciones para este tipo de programas; en el de los presupuestos municipales, afectados a su vez por la caída en sus ingresos fiscales propios y la disminución o retraso de las transferencias que deben recibir del Gobierno central. La inestabilidad política en la administración local A pesar de todos los avances logrados en Medellín concernientes a la asociación de lo público y lo privado en la gestión de programas sociales, y aún teniendo en cuenta que la recientemente posesionada administración municipal acogió de manera pública y entusiasta el Plan estratégico “Medellín 2015” en el que Paisajoven jugó un papel significativo, existen problemas naturales de rotación de personal en cargos públicos, pero también vicios de prevención política que afectan la continuidad de programas y acciones sobre los que se ha fundamentado la programación de Paisajoven y sus asociados, y que tienden a desgastar la base de confianza entre los socios públicos y privados en la Corporación. El dilema de la sostenibilidad financiera vs. la competencia con los asociados Es evidente, y saludable, que la Dirección de Paisajoven esté tomando medidas y adelantando una estrategia dirigida a garantizar la sostenibilidad financiera de la Corporación, anticipándose a la aún lejana pero segura finalización de la cooperación de la GTZ. Razonablemente, en esta estrategia juegan un papel importante la generación de ingresos por venta de servicios de asistencia técnica a terceros (incluyendo el mismo Estado), así como la gestión de nuevos recursos de cooperación internacional. Sin embargo, es probable que eventualmente estos se puedan convertir en temas de competencia con algunos de sus asociados. 77
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En su conjunto, Paisajoven presenta enseñanzas de gran valor para el tema del papel de las municipalidades en programas de formación e inserción laboral de jóvenes. El estudio de caso que se acaba de presentar ha tratado de analizar los factores externos e internos que explican tanto los logros como las amenazas, y ubicarlos en el marco de las tendencias generales del desarrollo local en América Latina como espacio para políticas y programas sociales, específicamente en el terreno, cada vez más urgente, de la formación de jóvenes para el trabajo y la inserción laboral. Ahora bien, no se puede olvidar que cada situación es particular, y que no es posible pretender generalizaciones ni transferencias mecánicas de esquemas institucionales a contextos socioeconómicos y culturales diferentes. En el siguiente capítulo, se reseñarán – con menor detenimiento – otras experiencias que abordan el problema desde la perspectiva local, con la expectativa de que su confrontación permita arrojar algunas conclusiones y recomendaciones generales.
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OTROS CASOS EN AMÉRICA LATINA 1. Chacao, Venezuela37 Chacao es una alcaldía local que hace parte del Distrito Federal de Caracas, unidad administrativa territorial en la que está inscrita. El Municipio de Chacao es asiento de una intensa y dinámica actividad financiera y comercial, pero en su población existen significativos núcleos de pobreza. La estrategia de intervención adoptada por el Municipio para enfrentar este desafío busca aprovechar el dinamismo de la actividad empresarial local como oportunidad para encontrar espacios de inserción laboral de la población objetivo. Específicamente, la Alcaldía de Chacao adelantó el Programa: “Trabajando en Chacao. Un programa para la capacitación laboral y la promoción de fuentes de trabajo y empleo”. Nótese que no se trata de un programa exclusivamente dirigido a jóvenes, aunque esta población ocupa un lugar importante dentro de sus beneficiarios. El Programa se realiza mediante una alianza entre el Instituto Venezolano para la capacitación de La Iglesia (INVECAP) y la División de Acción Social adscrita a la Dirección de Desarrollo social de la Alcaldía de Chacao. Su fase de diseño e instalación se cumplió entre 1994 y 1995. La etapa de consolidación se realizó en 1996 y se esperaba continuarla a partir de 1997 con la etapa de proyección. No se tuvo, para este estudio, acceso a información sobre sus resultados.
37. El contenido de esta sección es tomado de: Varelo, Marisela. Trabajando en Chacao: Un reto municipal en la lucha contra la pobreza y para la integración social. Alcaldía de Chacao. Policopiado. Documento presentado en el Seminario subregional sobre Educación para el mundo del trabajo, la competitividad y la integración social. IIPEUNESCO/Fundación POLAR. Caracas, 24-25 de Septiembre de 1996. 79
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El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes
Propósitos generales del Programa Los propósitos son (o fueron): • ofrecer una opción válida de capacitación para el trabajo a la población del Municipio; • dar apoyo al trabajador independiente – microempresario – para el fortalecimiento y proyección de sus actividades económicas; • promover la oferta de servicios directos a la población como una forma de dinamizar la actividad laboral en el Municipio. Criterios de gestión Capacitación laboral con finalidad de integración social Con el criterio de establecer un proceso de par ticipación comunitaria, el Programa se articuló con los programas de “Participación comunitaria” y “Somos familia” adelantados por la misma Alcaldía. A través de ellos se convocó a las asociaciones de vecinos y a las organizaciones comunitarias, como instancias de apoyo operativo. Aprovechamiento y fortalecimiento de la infraestructura física y social del municipio Aunque con una perspectiva, por lo menos inicial, de búsqueda de infraestructura física, se incorporaron centros educativos, religiosos y cívicos, pero a partir de esta acción se logró la vinculación de las comunidades educativas, los párrocos, el cuerpo docente, los estudiantes regulares de las instituciones y – finalmente –de los beneficiarios del programa. Como mecanismo de reciprocidad se acondicionaron y equiparon con recursos del programa los locales aportados por las instituciones vinculadas.
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Otros casos en América Latina
Las jornadas especiales de servicios directos a la comunidad Es una estrategia para acercar al proceso de capacitación a una inserción laboral dinámica, y consiste en la prestación de determinados servicios directos a la comunidad en áreas como la reparación de electrodomésticos, peluquería, etc., a lo largo del proceso de capacitación. El papel de las microempresas Mediante un convenio con la Asociación de damas salesianas y la Alcaldía de Chacao, se complementa la capacitación laboral mediante una estrategia de promoción de microempresas que consta de servicios de capacitación administrativa y apoyo financiero.
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El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes
2. Asunción, Paraguay38 Antecedentes Como respuesta a una seria situación de pobreza y desempleo juvenil identificada en la ciudad, la Municipalidad de Asunción decidió adelantar un “Programa de Apoyo a la Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes”, que está en una etapa muy inicial de ejecución y cuyos detalles técnicos se presentarán de manera muy concisa, haciendo énfasis más bien en su estrategia institucional, como corresponde al objetivo del presente estudio. El “Programa de Apoyo a la Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes” es responsabilidad de la Oficina municipal de empleos, dependiente de la Dirección de Asuntos Sociales de la Municipalidad de Asunción, cuyo rol se define como “facilitador y nexo entre los demandantes y oferentes de empleos”. Tiene un área de Bolsa de Trabajo, otra de Capacitación y Proyectos, y la última denominada Marketing y Relaciones Públicas. El objetivo general del Programa se resume en “Mejorar la producción y la calidad de los recursos humanos, en especial de los jóvenes, en vistas al MERCOSUR”. Y los objetivos específicos son tres: • capacitar a los jóvenes para facilitar su inserción laboral; • relacionar a los jóvenes capacitados con instituciones privadas, para su inserción laboral; • coordinar actividades con instituciones privadas para la inserción laboral de los jóvenes.
38. El contenido de esta sección es tomado del documento: Centurión, Ricardo. Fondo Rotatorio para la capacitación y el empleo: Una experiencia paraguaya. Oficina Municipal de Empleos. Asunción, Paraguay. Octubre de 1998. Presentado en el II Encuentro Iberoamericano de Políticas de Empleo Juvenil organizado por la Corporación Paisajoven. 82
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Otros casos en América Latina
El mecanismo adoptado en cualquiera de los casos es el de un Fondo Rotatorio creado con recursos públicos para contratar servicios de instituciones privadas. La “filosofía” institucional Del documento “fuente” se extractan los siguientes contenidos, que dan cuenta de los criterios con los que se aborda la construcción institucional del programa: “Ante las crecientes situaciones de pobreza y exclusión social de distinto género, y que están asociadas a factores estructurales o coyunturales, aunque el caso del empleo pertenezca más directamente al gobierno central, los gobiernos municipales no pueden estar ausentes en el abordaje, ya que sus consecuencias inciden directamente en el bienestar de la ciudadanía local. De ahí la urgente necesidad de construir desde los espacios locales las alianzas para poder abordarlos de manera creativa y sostenida. Dentro de este marco general, constituye de vital importancia la idea de construir alianzas entre los gobiernos locales, ONG, sectores sociales organizados, empresas privadas y gobierno central, a fin de delinear acciones articuladas; cada cual, aportando sus fuerzas, potencialidades y especificidades para generar políticas y estrategias de empleo juvenil a escala municipal”. “Esto exige de los gobiernos locales la necesidad de generar una nueva cultura de gestión pública. Implica el diseño de un conjunto de proyectos y programas que promuevan la participación de instituciones, personas, organizaciones, empresas privadas que se encuentran afincadas en el territorio y que con su aporte multipliquen y enriquezcan las estrategias de intervención, y contribuyan a una efectiva, equitativa y eficiente gestión local. En este sentido las lógicas e intereses de cada sector o actor deben plasmarse en un plan de desarrollo local”.
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El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes
“Los gobiernos locales cada vez más sienten la presión de las demandas reivindicativas de sus habitantes organizados o no. Razón por la cual dicho espacio está llamado a convertirse en el espacio interactoral en donde deberán articularse tres aspectos importantes: • el desarrollo económico y crecimiento productivo de la localidad; •
la atención a las necesidades de la población de menores recursos y la superación de la pobreza local;
• la sustentabilidad ambiental y social de los procesos de desarrollo.” Organización institucional del programa Para la implementación del programa, se logró articular los intereses del sector privado y del sector público local. Fruto de ello es la alianza entre distintos actores: Municipalidad de Asunción, Beneficiarios, Sector Privado, ONG, todos ellos convencidos de la necesidad de aunar esfuerzos para optimizar eficientemente el resultado de la solución al problema del empleo a un determinado grupo de beneficiarios. Se reporta concretamente el haber logrado la participación de los siguientes actores: • la Unión Industrial Paraguaya (U.I.P.), asociación que nuclea casi todos los industriales del país, a través del Centro de Capacitación para Pequeñas y Medianas Industrias: participación en el área de capacitación e inserción laboral; • la Fundación “En Alianza”, organización no gubernamental: participación en el área de desarrollo personal. • la Municipalidad de Asunción, organismo gubernament al: participación en el financiamiento y gerencia del Programa.
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3. Provincia de Neuquén, Argentina39 Antecedentes Este Programa, como es general en las experiencias de este tipo, surge de la constatación del problema de los altos niveles de desempleo juvenil, y su estrategia de intervención es la de “insertar a jóvenes en actividades productivas con capacidad empresarial” bajo la modalidad de “Incubación de Empresas”, tomando como referencia una experiencia piloto previamente realizada en una localidad específica. Es, como en el caso de Asunción, un programa aún en fase de implementación inicial, que por lo tanto no cuenta con resultados analizables. También en la descripción de este caso nos detendremos esencialmente en su diseño institucional, sin entrar en detalles sobre su estrategia de intervención ni sobre su metodología operativa. Desde la perspectiva institucional, lo interesante de la propuesta es que ella surge del ámbito provincial para ejecutarse en el nivel municipal. Cada municipio participante será el que lleve adelante la ejecución del Programa, pero el diseño, la coordinación y el seguimiento serán hechos desde el nivel provincial. Objetivos generales del proyecto • incorporar jóvenes radicados en las diferentes localidades de la provincia a los esquemas productivos, a través de emprendimientos cuyo perfil será definido previamente por cada municipio participante; • organizar y capacitar a jóvenes en autogestión, producción, gerencia empresarial y comercialización, a través de la modalidad de 39. El contenido de esta sección es tomado del documento: Provincia del Neuquén, Dirección Provincial de Municipalidades. Programa Jóvenes Emprendedores. Fase II. Octubre de 1998. Presentado en el II Encuentro Iberoamericano de Políticas de Empleo Juvenil, organizado por la Corporación Paisajoven. 85
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El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes
incubación, durante un período de cinco años, apoyados por un equipo técnico local; • crear de esa manera fuentes genuinas de trabajo, incorporando mano de obra local e incentivando la organización y la autogestión. Organismos participantes Tres organismos inter vienen en la elaboración, ejecución y evaluación del programa: la Secretaría de Estado del COPADE40, la Secretaría de Producción y Turismo y la Dirección Provincial de Municipalidades, junto con los municipios convocados a través de sus respectivas Unidades de Gestión local, los organismos participantes del programa. A través de la mencionada Unidad de Gestión, coordinarán la puesta en marcha, monitoreo, ejecución y seguimiento del mismo. Las funciones de cada uno de los organismos en el programa serán: Secretaría del COPADE • coordinar acciones y gestiones para el funcionamiento y ejecución del programa; • coordinar acciones para la capacitación y apoyo de los equipos técnicos locales; • coordinar acciones para el posterior monitoreo y evaluación del desarrollo del programa; • coordinar acciones y gestiones para la concreción de convenios. Secretaría de Producción y Turismo • coordinar acciones para la puesta en funcionamiento del programa;
40. El documento fuente no precisa a qué institución corresponde la sigla COPADE; probablemente se trata de una instancia técnica de apoyo al desarrollo provincial. 86
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• convocar a la participación de los técnicos existentes en las Delegaciones y de la Dirección de Capacitación comprometidos en la problemática productiva para la ejecución del emprendimiento; • disponer de la infraestructura técnica y de servicio que posee la Secretaría, a través de la firma de convenios interinstitucionales; • coordinar acciones de supervisión, monitoreo y evaluación en el desarrollo de los proyectos; • realizar apoyo y capacitación en los procesos productivos con personal existente en las dependencias de la Secretaría. Dirección de Municipalidades • se realizarán todas las gestiones relacionadas con la coordinación de acciones con los municipios, reuniones y llamado a inscripción de los jóvenes; • se acordarán acciones con los Intendentes, traspasos de los fondos, monitoreo y evaluación de los emprendimientos. El papel del municipio Para la primera etapa, se han convocado 15 municipios que participarán a través de la conformación de su Unidad de Gestión local y cuyos equipos técnicos recibirán apoyo y capacitación desde el nivel provincial. Cada municipio participante en el programa deberá crear la Unidad de Gestión local por Ordenanza municipal, y designar un Coordinador para conformar el equipo técnico local. Esta Unidad de Gestión local deberá arbitrar los medios para disponer de la localización del emprendimiento, tanto en los aspectos legales como en los aspectos técnicos, para la puesta en ejecución de los proyectos. Igualmente, ella deberá prever y asegurar la continuidad del programa tras el desarrollo 87
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del proyecto, previsto para su contención en un período máximo de cinco años. Por lo tanto, deberá estar caracterizado legalmente por Decreto u Ordenanza municipal. El municipio que reúna todos los requisitos se encontrará en condiciones de firmar el convenio con la Provincia, de acuerdo con las pautas existentes en el mismo, responsabilizándose del destino y uso de los fondos y asumiendo los compromisos legales y de pautas detallados en dicho convenio. Para iniciar la ejecución del programa se requerirá al municipio: • haber conformado la Unidad de Gestión local bajo Ordenanza municipal; • haber reunido todas las exigencias en cuanto a la localización del futuro emprendimiento; • tener definido el perfil productivo del emprendimiento; • haber capacitado el equipo técnico local; • haber firmado el convenio municipio – provincia. La Unidad de Gestión local La Unidad de Gestión local funcionará bajo la responsabilidad del coordinador local, quien tendrá a cargo las siguientes funciones: • gestionar acciones para conformar el equipo técnico y para capacitarlo; • accionar para poner las tierras en condiciones legales y agrotécnicas para el futuro desarrollo del emprendimiento; • coordinar, en forma conjunta con el equipo técnico local y la coordinación de la Unidad de Gestión Nº 24, el llamado a inscripción 88
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de los jóvenes de la localidad y participar en áreas relacionadas con la primera instancia de selección; • accionar para obtener la disposición de la infraestructura existente en el municipio; para el llamado a inscripción en la instancia de Selección previa; para la puesta en marcha de la capacitación de los jóvenes; • coordinar las acciones para efectuar reuniones y supervisiones durante el proceso de capacitación para la selección final. El curso de capacitación contendrá un proceso de selección que los jóvenes deberán cumplir para llegar a la instancia de “joven seleccionado”; • coordinar gestiones en forma conjunta con el Equipo Técnico, para el dictamen de Evaluación técnica de los proyectos que surjan de la capacitación y su posterior evaluación financiera, la que será realizada en la Unidad de Gestión Nº 1 del COPADE. De allí pasará a la última etapa del proceso, a la etapa de aprobación final a nivel de la unidad de gestión local con aprobación del Comité Administrador del Fondo de Desarrollo Provincial; • coordinar acciones correspondientes a la transferencia de fondos a cada uno de los jóvenes seleccionados y la puesta en ejecución del proyecto; • coordinar acciones de gestión que garanticen el desarrollo del emprendimiento, en tiempo y forma; • elevar bimestralmente informes de avances a la Unidad de Gestión Nº 24, de acuerdo con material de seguimiento que le será entregado; • coordinar con la Unidad de Gestión central las supervisiones de índole técnica y financiera; • solicitar informes parciales de avance al responsable del equipo técnico, quien velará por el funcionamiento del proyecto en los aspectos técnicos y financieros. 89
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Funciones del equipo técnico El equipo técnico será responsable de llevar adelante el (los) proyecto(s) propuesto(s)/aprobado(s), transferir las técnicas de producción y realizar las gestiones para solucionar las dificultades que surjan de la ejecución. Serán sus funciones: • contener al grupo desde lo organizacional, gerencial y productivo; • coordinar acciones inherentes a las necesidades de asistencia técnica de especialistas para la continuidad del (de los) proyecto(s) en ejecución; • coordinar gestiones para capacitarse y capacitar a los jóvenes; efectuar vinculaciones con otros jóvenes y otros emprendedores; transferir experiencia y dar el apoyo necesario para las inquietudes que surjan en el grupo; • velar por la ejecución y funcionamiento del (de los) proyecto(s) propuesto(s) para desarrollo tanto en el aspecto técnico-productivo y comercial, como también en los aspectos de la utilización y destino de los fondos crediticios otorgados a los incubados; • brindar los medios y pautas para crear reglamentaciones internas de funcionamiento del grupo; • elevar informes parciales de avances a la Unidad de Gestión local, lo mismo que un informe semestral a la Unidad de Gestión Nº 24 sobre los avances y resultados, con metodología de presentación y evaluación.
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4. Cinco ciudades colombianas y un proyecto: El proyecto de servicios integrados para jóvenes. Viceministerio de la Juventud de Colombia/Banco Mundial 41 Antecedentes El Gobierno de Colombia, a través del Viceministerio de la Juventud (dependiente del Ministerio de Educación Nacional), viene concertando con el Banco Mundial la ejecución de un proyecto bajo la nueva modalidad abierta por esta última entidad: la denominada “Proyectos de innovación y aprendizaje”, que hacen parte de la estrategia de apertura del Banco al financiamiento de programas sociales con alto contenido de innovación y con también alta participación de la sociedad civil y de las poblaciones objetivo. Esta estrategia, y el mecanismo de proyectos citado, tienen como objetivo permitir que el Banco y el país contraparte aborden temas en los que no se cuenta con una experiencia suficientemente documentada, sistematizada y/o evaluada, y cuentan con mecanismos muy flexibles de identificación, programación y desembolso, a cambio de un énfasis muy intenso en las exigencias de documentación, sistematización de la experiencia y evaluación sobre la marcha, todo ello conducente a los objetivos de innovación y aprendizaje definidos desde la denominación genérica dada a este tipo de proyectos. Después de un largo proceso de diseño y negociación, en el momento en que se escribe este Informe, el proyecto está listo a iniciar su fase de implementación inicial. Una vez más, sin embargo, la documentación sobre el diseño general del proyecto, así como las primeras propuestas municipales (según se explicará más adelante), constituyen evidencia para el análisis de la dimensión institucional de su ejecución.
41. La información general sobre este Proyecto es tomada de: Colombia, Ministerio de Educación Nacional – Viceministerio de la Juventud. Programa Servicios integrados para jóvenes. Banco Mundial. Información general. Borrador de Trabajo. Policopiado. Bogotá, Octubre de 1997. 91
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Descripción general del proyecto El objetivo general del proyecto es mejorar cualitativa y cuantitativamente la oferta de programas que atienden a los jóvenes mediante una estrategia de integración, que implica: i) un enfoque según el cual los problemas que afectan a los jóvenes no existen ni operan aislados entre sí, ni aislados del contexto en el que están inscritos; ii) una manera de diseñar la política pública e intervenir los problemas de manera articulada, multidisciplinaria y orgánica en relación con las dinámicas sectoriales del barrio, la localidad y el municipio, en donde la institucionalidad e intersectorialidad (Estado, sector privado y ONG) son condición fundamental para un manejo adecuado y pertinente de la problemática juvenil. Para llevar adelante la integración el proyecto señala tres componentes estratégicos: i) la descentralización y ampliación de la participación de los interesados en la gestión de los servicios y programas; ii) el desarrollo de alianzas, asociaciones, consorcios y diferentes modalidades de trabajo interinstitucional y multidisciplinario; iii) el desarrollo de una gestión centrada en procesos sistemáticos de evaluación y aprendizaje. En su primera fase, el proyecto cubrirá siete municipios seleccionados a partir de un conjunto de criterios de representatividad, intensidad del problema y capacidad de respuesta institucional. Y aunque es gestionado desde una Unidad coordinadora central ubicada en el Viceministerio de la Juventud, la ejecución del proyecto es responsabilidad de los municipios seleccionados; estos negociarán la asignación de recursos provenientes del proyecto, a partir de la presentación de propuestas programáticas que deberán responder a los criterios arriba planteados, y que por lo tanto hayan sido diseñadas mediante procesos participativos, así como demostrar formalmente el compromiso de recursos físicos, humanos, financieros e institucionales de todos los actores públicos y privados vinculados al mismo. 92
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El componente de “Formación de jóvenes para el trabajo y el desarrollo productivo”42 El diseño de la estrategia para este componente se fundamentó en una definición de política previamente asumida por el Viceministerio para su intervención general en este frente de acción, la que está contenida en43: La estrategia de intervención busca mejorar las competencias para el trabajo de los/las jóvenes, para elevar su potencial de empleabilidad y productividad. Esta estrategia se descompone en tres líneas de acción: • línea de atención directa al problema de aquellos jóvenes que ya se encuentran en el mercado de trabajo con una baja dotación de competencias laboral/productivas por haber abandonado el sistema escolar, que presentan situaciones de desempleo abierto o de subempleo en el sector informal y a los que en consecuencia es urgente ofrecerles servicios de formación y apoyo a la inserción laboral/productiva; • línea de atención preventiva, dirigida a mejorar las competencias laboral/productivas de aquellos jóvenes que se encuentran aún en el sistema escolar, pero cuya probabilidad de salir al mercado de trabajo, sea por abandono, sea por terminación de un ciclo, es alta por las circunstancias de pobreza en que viven; • línea de atención complementaria, dirigida a crear condiciones institucionales para el logro de la estrategia mediante la conformación de cadenas de formación y acompañamiento continuadas, en las que participen las instituciones de educación formal primaria y
42. El contenido de esta sección es tomado del Documento: Colombia, Viceministerio de la Juventud/Banco Mundial. Proyecto de servicios integrados para jóvenes – Términos de referencia para la presentación de proyectos en el área de formación de jóvenes para el trabajo y el desarrollo productivo. Policopiado. Bogotá, Marzo de 1998. 43. Idem. 93
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secundaria, pasando por las instituciones especializadas en formación para el trabajo y el desarrollo productivo, las organizaciones comunitarias y los sectores empresariales con presencia en las zonas de influencia de los Centros de Servicios integrales. Criterios y recomendaciones generales para el diseño de los proyectos • la oferta formativa debe ser activa, participativa y adecuada a las características culturales de los jóvenes; • la capacitación ocupacional específica debe ser eminentemente práctica e incluir experiencias reales de aplicación productiva (pasantías en empresas, procesos de formación-producción, etc); • usar como espacio de formación y práctica laboral a proyectos productivos de bienes o servicios comunitarios, siempre que tales proyectos cumplan con condiciones de estabilidad, organización y eficiencia que los habiliten como entornos formativos; • que las ofertas de formación y capacitación que se generen en los proyectos no sean aisladas y puntuales, sino que permitan la vinculación de los jóvenes usuarios a cadenas de formación y acompañamiento de tipo institucional y comunitario; • utilizar al máximo la capacidad institucional existente, antes que pretender duplicarla o crear ofertas paralelas. Para ello es conveniente promover alianzas y consorcios entre instituciones que presentan fortalezas complementarias. Tipología de proyectos Con el ánimo de orientar la identificación de proyectos suficientemente concretos y congruentes con las orientaciones anteriores, y de permitir el uso creativo de las muy diversas configuraciones de marco institucional y de tipos de recursos disponibles en cada localidad, se sugirió la siguiente tipificación de proyectos: 94
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• proyectos de formación para el trabajo de jóvenes desempleados, dirigidos al empleo asalariado, con o sin componente de apoyo a la inserción laboral; • proyectos de formación y capacitación de jóvenes desempleados, dirigidos al autoempleo o a la formación de microempresas. Estos deben, necesariamente, estar acompañados de servicios de apoyo tales como el financiamiento y la asistencia técnica; • proyectos de formación y capacitación de jóvenes desempleados, dirigidos a la prestación de servicios sociales o comunitarios, tales como el mantenimiento de zonas verdes y otras infraestructuras comunitarias, la prestación de servicios de aseo y cafetería a grandes empresas públicas o privadas, etc. Estos deben, necesariamente, estar acompañados de servicios de apoyo tales como asistencia técnica por parte de la entidad contratante y de tutoría empresarial por parte de una entidad especializada, tal como una ONG; • proyectos de formación, capacitación y asistencia técnica a jóvenes que son autoempleados o microempresarios, pero que requieren apoyo para el mejoramiento de sus actividades. Estos pueden o no estar acompañados de servicios de financiamiento; • proyectos de crédito y asistencia técnica a jóvenes autoempleados o microempresarios; • proyectos de apoyo a la inserción laboral para jóvenes que ya han recibido en otros proyectos o están recibiendo formación/ capacitación, pero que no han encontrado empleo; • proyectos de creación de cadenas formativas y de acompañamiento a los jóvenes en su proceso de formación para el trabajo y el desarrollo productivo, con especial atención a la vinculación del sector empresarial. Por ejemplo, establecimiento de asociaciones escuela-empresa, concertación de oportunidades de pasantía y práctica laboral en empresas para jóvenes, concertación entre escuelas y empresas para el acceso a trabajos temporales y de tiempo parcial, etc. 95
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La respuesta de los municipios44 El análisis de esta respuesta tiene como fuente los proyectos presentados por los municipios, siguiendo las orientaciones de la Unidad Coordinadora Central, para el primer ciclo de operación del proyecto general. En el momento de la elaboración de este Informe, la UCC estaba evaluando este material y está previsto un proceso de negociación y ajuste que seguramente introducirá muchas modificaciones. Para el análisis de esta documentación debe tenerse en cuenta que se trata del primer ejercicio dentro de la cadena del proceso de aprendizaje que caracteriza el proyecto. No obstante, como reflejo de los diversos grados de desarrollo institucional de los municipios involucrados, se constata una amplia heterogeneidad en los grados de calidad y precisión de las propuestas. Este es, en sí mismo, un dato relevante para los fines del presente estudio. Por otra parte, el carácter participativo y de respeto a la iniciativa local – también característico de la estrategia del proyecto – hace que cada propuesta municipal presente un perfil diferente tanto en lo que concierne a prioridades temáticas dentro del amplio campo de problemas de la juventud, como a tipos de proyecto. Ahora bien, de las siete propuestas recibidas, seis incluyen el tema de formación y empleo como uno de los proyectos específicos, hecho que ratifica el interés que este tema despierta en los niveles locales. Más interesante aún, en el tipo de proyectos es perceptible una clara aspiración de libertad con relación a esquemas convencionales de capacitación laboral. A pesar de que la formulación de los proyectos
44. La información presentada en esta sección ha sido tomada de: Anteproyectos municipales para la participación en el ‘Proyecto de servicios integrados para Jóvenes’, presentados al Viceministerio de la Juventud por las Alcaldías municipales de Cali, Cartagena, Cúcuta, Ibagué, Quibdó, Palmira y Pasto entre los meses de Junio y Julio de 1998. A esta documentación, considerada material de trabajo, se tuvo acceso por gentil autorización de la Unidad Coordinadora Central del Proyecto. 96
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específicos es aún muy general y de la existencia de una gran variedad de enfoques y perfiles – dependiendo de las características de cada situación local – son notorias ciertas tendencias, así: • enfoque desde la demanda; • enfoque desde la inserción; • énfasis en la orientación profesional; • articulación con la educación básica; • promoción del espíritu empresarial; • vinculación de sectores productivos a los procesos de formación. Por otra parte, bien por la experiencia acumulada bien por las orientaciones recibidas desde la Unidad Coordinadora Central, existe una diversidad de tipos de proyecto, en general consistente con la tipología sugerida por el proyecto, que recomienda atender factores tales como: características específicas de la población objetivo, estrategia de inserción esperada y disponibilidad institucional en cada localidad. Naturalmente, la diversidad es más amplia en los casos de ciudades de relativo mayor tamaño o de mayor desarrollo de organizaciones de la sociedad civil, mientras que en las más pequeñas o con menores antecedentes en este tipo de alianzas institucionales, los proyectos presentan aún configuraciones relativamente convencionales y dependen en gran medida de las instituciones tradicionales de formación para el trabajo, como el tipo SENA (también presente en la mayoría de las propuestas más sofisticadas, aunque en estos casos con una expectativa más o menos notoria de que adapte su oferta a las condiciones de los proyectos). Dado el carácter germinal de su proceso, es imposible anticipar cuál será el desarrollo de estos proyectos y los resultados que arrojarán en la práctica. Sin embargo, la lectura de las propuestas presentadas permite 97
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deducir que en las municipalidades involucradas existe una disposición para estructurar políticas de intervención que descansen en alianzas entre instituciones públicas y privadas, y que en general existe una base de organización de la sociedad civil preparada para aceptar el reto. Se espera que dado el énfasis del proyecto en la innovación y el aprendizaje, lo mismo que la existencia en Colombia de experiencias como Paisajoven, los resultados estén a la altura de las expectativas; un argumento más que justifica el acompañamiento del proyecto en plan de observación.
5. Montevideo, Uruguay La Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) presenta un conjunto integral de políticas y programas de empleo juvenil, que se resumen a continuación, empezando por una política que combina de manera bastante innovadora objetivos de gestión pública y políticas sociales difícilmente conciliables como son los criterios administrativos de aligeramiento de la planta fija de personal, de renovación de su “capital humano”, y de mantenimiento de criterios de universalidad en el acceso a la administración pública, con la política social de otorgamiento de oportunidades preferenciales de inserción en la misma. La Intendencia como institución empleadora Desde 1990, la IMM ha reducido sensiblemente su planta de funcionarios y, mediante una política de estímulo al retiro anticipado, el número de funcionarios ha pasado de aproximadamente 12.000 a 9.900, en noviembre de 1997. Sin embargo, en el curso de estos siete años y medio la IMM ha incorporado más de 800 nuevos funcionarios, en todos los casos jóvenes menores de 29 años, cifra que permitió abatir el alto promedio de edad existente en 1990 – 45 años. Como caso concreto, se menciona el último llamado realizado por la IMM en el año 98
1997 para cubrir 150 cargos del Servicio de Recolección de Residuos, y
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que contó con un total de 28.000 jóvenes inscritos al riguroso sorteo público efectuado en el Estadio Centenario. Convenios con organizaciones no gubernamentales (ONG) La IMM ha identificado el desempleo juvenil como uno de los principales problemas sociales de la ciudad, y la carencia de formación laboral como una de sus causas. Para enfrentarlo, asumiendo como imprescindible el respaldo institucional del Estado, ha adoptado la política de realización de convenios con instituciones sociales sin fines de lucro y especializadas en el trabajo con jóvenes desfavorecidos (ONG). Los convenios que posibilitan becas y pasantías, se han desarrollado con instituciones como la Universidad de la República, el INAME, la UTU, el CECAP y con múltiples ONG. Desde marzo de 1995 hasta la fecha del reporte (finales de 1998), se han firmado más de medio centenar de convenios que han permitido obtener por año pasajes para más de 600 jóvenes. Para viabilizar esta modalidad, la IMM conformó un Registro de Instituciones especializadas en el trabajo con jóvenes que una vez habilitadas se encuentran en condiciones de suscribir convenios que propenden al fortalecimiento socio-educativo y a la inserción laboral de los jóvenes desfavorecidos. Esta política se articula con la anterior y la Intendencia como institución empleadora, pues gran parte de estos convenios están dirigidos a formar jóvenes para su inserción laboral como empleados de planta o como contratistas directos o indirectos, en dependencias municipales responsables de la prestación de servicios públicos, áreas verdes, alumbrado, limpieza, tránsito y transporte, viabilidad, etc. Incentivo tributario a las empresas contratantes de jóvenes La IMM ha creado un incentivo tributario a las empresas que contraten jóvenes menores de 24 años por un período de doce meses, 99
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con remuneraciones no inferiores a tres salarios mínimos nacionales y con el goce de todos los beneficios establecidos por la ley. Como compensación, les será reintegrada total o parcial lo abonado en materia de impuestos municipales (contribución inmobiliaria, patente de rodados y tasa general municipal). Una condición para la aplicación de la disposición, además de la contratación de jóvenes de ambos sexos con edades comprendidas entre los 16 y los 24 años, es el que los jóvenes sean egresados de los cursos de Formación y capacitación laboral ofrecidos por instituciones dependientes del Ministerio de Educación y Cultura, o vinculadas al Programa de Reconversión laboral de la Junta Nacional de Empleo dependiente del Ministerio del Trabajo; este último constituye un mecanismo para asociar a políticas y programas del Gobierno central. Además, acepta como oferentes de formación a asociaciones civiles sin fines de lucro inscritas en el registro municipal mencionado en el aparte anterior. Programa “Girasoles” Este programa es una manifestación concreta de algunas de las políticas mencionadas anteriormente. Con motivo de la renovación de la concesión del predio que ocupa el Club de Golf del Uruguay, la IMM solicitó a esta institución una contrapartida mensual con el fin de promover la capacitación y el empleo de jóvenes en las áreas vinculadas al mantenimiento de espacios verdes. El programa presenta dos objetivos centrales: i) otorgar oportunidades a jóvenes en desventaja social y ii) recuperar espacios verdes de la ciudad. Su modalidad de funcionamiento es descentralizada, las ONG interesadas, distintas dependencias municipales y empresas privadas sensibles a la problemática social a la cual apunta el Programa. Mediante un riguroso llamado, la Comisión de Juventud selecciona 100
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proyectos de recuperación de plazas y espacios públicos de la ciudad. Estos son elaborados por los equipos sociales, los responsables de Áreas Verdes de los CCZ y las ONG. Los jóvenes participantes son seleccionados por las ONG sobre la base de cuatro criterios preestablecidos: i) no discriminación de sexos; ii) edad inferior a 24 años; iii) hogares de proveniencia en situación de pobreza; iv) jóvenes desertores del sistema educativo formal. Los jóvenes cumplen jornadas laborales de 4 horas durante cuatro meses, tiempo en que la cobertura de seguridad social correspondiente los cobija: por su trabajo reciben una remuneración equivalente en horas a tres salarios mínimos nacionales. Además, participan en un curso de jardinería diseñado e impartido por docentes del Jardín Botánico. El programa también otorga medios para el traslado de los jóvenes y el beneficio de rebaja de los pasajes de estos mientras las empresas privadas financian la vestimenta y parte de las herramientas. Hasta el momento, cincuenta jóvenes han pasado por el programa y seis plazas de la ciudad han sido recuperadas y posteriormente inauguradas, en todos los casos por máximas autoridades municipales. Programa “En Tránsito” El Programa “En Tránsito” financiado por la Unión Europea otorga capacitación y pasantías laborales a jóvenes desfavorecidos socialmente. En la ejecución del programa participan la Comisión de juventud y la Comisión de la mujer de la IMM, y dos ONG: Foro Juvenil y Casa de la Mujer de la Unión. La capacitación brindada a los jóvenes incluye temáticas como la computación, atención al público y destrezas relacionadas con los servicios. Actualmente, más de 120 jóvenes de ambos sexos cumplen pasantías en empresas de primera línea del mercado. 101
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Cursos de capacitación en centros juveniles La política de juventud de la IMM contempla la promoción y dotación de “Centros Juveniles”, como puntos físicos de encuentro de jóvenes y de concentración de ofertas de servicio de variada índole. Una de estas es la correspondiente a cursos de capacitación laboral, dictados por instituciones de formación y/o por empresas privadas que ponen su sensibilidad social y su bagaje tecnológico al servicio de este programa. Talleres de orientación ocupacional Estos talleres que se implementan en los Centro Juveniles y en los Programas “Girasoles” y “En Tránsito” están destinados a dotar a jóvenes desfavorecidos socialmente, de la orientación necesaria para disputar un puesto de trabajo. En el diseño del Programa de Talleres es notoria la influencia de los importantes aprendizajes metodológicos obtenidos por el Uruguay a través de programas públicos tales como Projoven45 y por las ONG participantes en los mismos. Programa Puerto Joven de apoyo a las microempresas juveniles La Comisión de Juventud de la IMM, junto con el FOGAR (Fondo de Garantías) y la CAYCU (Cooperativa de Ahorro y Crédito del Uruguay), diseñaron el Programa Puerto Joven, orientado al apoyo y financiamiento de micro y pequeñas empresas juveniles. En el programa también participan distintas ONG especializadas en la asistencia técnica a la formación de nuevas empresas.
45. Projoven, programa de formación y capacitación laboral de jóvenes iniciado en el Instituto de la Juventud – INJU – y cofinanciado por el BID, ahora es adelantado autónomamente por una alianza de la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y conjuntamente con el INJU. 102
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Hasta el momento han sido financiados quince proyectos de empresas juveniles que contemplan diversos ramos, a saber: transporte de alimentos, educación, informática, salud, etc. Curso de Promotores Laborales Entre los meses de septiembre y noviembre de 1998, la Comisión de Juventud puso en marcha el “Curso de Promotores Laborales” para recursos humanos de las ONG que convenían con la IMM. Como queda en claro en los anteriores lineamientos, las instituciones especializadas en el trabajo con jóvenes – las ONG – juegan un papel estratégico en el diseño y ejecución de los programas municipales de juventud. El Curso de Promotores laborales apunta a la calificación de los recursos humanos de las ONG encargados de cumplir con esa Área, y se inscribe en el Programa de Cooperación técnica y el “Consejo de Formación Profesional” que desarrollan la Intendencia municipal de Montevideo y el Ayuntamiento de Barcelona. Coordinación institucional La Comisión de Juventud de la IMM colabora y coordina con el Programa Projoven. En estos programas, y a través de la Comisión de Juventud, la IMM otorga a los jóvenes participantes el beneficio del pasaje bonificado. También se dispuso de los Centros comunales zonales y de los Centros Juveniles (organismos comunales descentralizados) como espacios públicos para el reclutamiento y selección de los jóvenes que participan en estos Programas. Así mismo, existen otras formas de cooperación interestatal con el CECAP – Centro de Capacitación y Producción – y con el INAME – Instituto Nacional del Menor –. Con este último, la Comisión de Juventud tiene vigente un convenio que permite pasantías laborales a treinta jóvenes en la División Turismo. 103
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6. Lectura comparativa de los casos En principio, el único factor de homogeneidad de los cinco casos presentados es su carácter local/regional. Por ello y por el hecho de haber sido su selección fruto del azar en gran medida, manifestado en la posibilidad de acceder a información relevante, no debe sorprender la gran variedad entre ellos existente. A continuación, se hará una breve caracterización de diferencias y similitudes en la que inevitablemente se introducirán algunos juicios valorativos que en algunos casos pueden no reflejar totalmente la realidad o ser sesgados por la precariedad de la información disponible, pero que se avanzan en la perspectiva de enriquecer las conclusiones generales del Informe. Con referencia al alcance territorial, aunque focalizado en municipios bien precisos, el caso colombiano posee carácter nacional mientras el caso de Chacao se desarrolla en una localidad de Caracas, esta última una ciudad metropolitana. Es interesante señalar aquí que estos dos casos son extremos además en el manejo del tema de la juventud: el de Colombia se enfoca desde una perspectiva integral en la que la formación y el empleo constituyen sólo uno de sus componentes, y el de Chacao por el contrario se focaliza en el tema del empleo. En medio de los casos contraste nacional/local aparecen los casos de Neuquén, cuyo alcance es provincial, y los de Asunción y Montevideo que presentan coberturas del nivel de ciudad capital. En cuanto al enfoque, deben establecerse diferencias entre los casos, así: El de Asunción presenta una iniciativa de alianza entre la Municipalidad y organizaciones cívicas y empresariales, surgida desde el sector público, con una perspectiva de mediano o largo plazo 104
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aparentemente no ligada a una coyuntura política inmediata sino aparentemente orientada a poner en práctica una política pública innovadora, de desarrollo institucional para enfrentar el problema del desempleo juvenil. Es un proyecto aún en etapa de diseño y despegue, lo que impide realizar previsiones sobre sus resultados. El de Chacao muestra una iniciativa originada también en el gobierno local y dirigida a producir resultados inmediatos mediante la movilización de organizaciones de la sociedad civil presentes en el territorio, a la vez que al aprovechamiento de las potencialidades de inserción laboral que ofrecería a los jóvenes el sector productivo de la localidad, caracterizado por un relativo dinamismo dentro del conjunto de la ciudad mayor (Caracas). Este caso es demostrativo de las posibilidades que puede desencadenar el (en este caso la) gobernante de una localidad menor, dotada de un gran impulso político y precisamente por su mayor cercanía con los actores locales. Pero aunque hay una estrategia interesante de integración públicoprivada, no muestra señales de una construcción institucional más permanente, lo que permite preguntarse sobre el futuro del proyecto, una vez termine el mandato de la actual alcaldesa46. El de Neuquén es un caso de total iniciativa gubernamental, que muestra un enfoque puramente burocrático-estatista. De manera deliberada se incluyó en la reseña del caso la farragosa descripción de niveles organizativos y funciones administrativas, como ilustración de este enfoque. No aparece mención a organizaciones de la sociedad civil ni del sector empresarial; el papel del municipio es muy subordinado, y toda la gestión operativa del proyecto parece estar en manos de funcionarios gubernamentales, estando los municipales sujetos a unas normatización y supervisión muy estrechas desde la administración provincial. Estas características conducen a cierto pesimismo sobre el potencial de desarrollo institucional en el nivel 105
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municipal, independientemente de los logros que pueda obtener el programa, que por otra parte también se encuentra en etapa de diseño e implantación inicial. El de Colombia, ya se ha dicho, hace parte del esfuerzo por poner en práctica un conjunto de políticas públicas más sofisticadas mediante un proceso controlado de innovación y aprendizaje. Sus orientaciones estratégicas y sus sugerencias operativas manifiestan tanto la acumulación de un bagaje de experiencia y conocimiento, como la apropiación de una cultura de aproximación entre lo público y lo privado, además de una inserción en un proceso global de descentralización políticoadministrativa y fortalecimiento del gobierno local. El proyecto de Colombia se encuentra en una etapa inicial, pero se esperan resultados de fortalecimiento institucional en los niveles locales como también en el Viceministerio de la Juventud, contraparte nacional del Banco Mundial, la entidad cooperante, hecho que completaría el proyecto en el sentido de consolidar la coherencia entre una política nacional y unas políticas locales de ejecución de programas sociales. La Intendencia municipal de Montevideo presenta un conjunto diverso pero bastante articulado y coherente de políticas y programas dirigidos a enfrentar el problema del desempleo juvenil, incluyendo estrategias muy poco frecuentes – francamente innovadoras – como es la de privilegiar la incorporación de jóvenes a la administración intendencial, en el contexto de un plan de modernización y aligeramiento burocrático de esta, en sí mismo una apuesta muy sugestiva. Incluye estrategias aplicadas en varias partes con distinto grado de éxito, como es la de vincular jóvenes formados por programas ad hoc para que asuman, sea de manera directa como empleados de planta de 46. En la época de la realización de este estudio, Chacao contaba con una Alcaldesa que después de perder las elecciones presidenciales de su país resultó electa en la gobernación de un Estado (Provincia) de otra región de Venezuela. Se espera que continuará a impulsar políticas similares en su nuevo territorio de gobierno. 106
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la Intendencia, sea por medio de organizaciones autogestionarias o a través de instituciones intermediarias de la sociedad civil, la producción de ciertos servicios públicos. Lo significativo en este caso es la articulación de esta estrategia con el conjunto de la política, lo que aporta potencialidades de viabilidad práctica y de continuidad temporal. Aunque no aparece muy visible en el texto de la presentación de la experiencia, si hay menciones significativas a programas nacionales como Projoven (INJU y Ministerio de Trabajo), así como a ONG como “Foro Juvenil” que han tenido un papel muy importante en el desarrollo de los fundamentos conceptuales, estratégicos y metodológicos de la política intendencial presentada, la que recoge claramente principios de articulación entre lo público y lo privado en su diseño y ejecución. De la lectura general de estos casos surgen varias conclusiones que, si bien no pueden generalizarse más allá de lo puesto en evidencia por este grupo particular, pueden ser en algún momento indicativas de ciertas tendencias generales en la región: 1. Confirmación del creciente interés de los gobiernos locales de la Región – América Latina – por el tema del desempleo juvenil, lo mismo que de la convicción cada vez mayor de su responsabilidad en asumir políticas y acciones para enfrentarlo. 2. Disposición de dichos gobiernos a destinar sus propios recursos con aquellos de la sociedad civil para el desarrollo de políticas destinadas a enfrentar el desempleo juvenil, sea por razones pragmáticas de agregación de recursos o por convicciones más conceptuales sobre la necesidad y la conveniencia de contar con ella para asegurar condiciones de logro. 3. Grandes diferencias en la base de conocimiento disponible sobre estrategias, metodologías e instrumentos apropiados para enfrentar el desempleo juvenil, así como sobre los alcances y limitaciones de 107
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la acción directa desde la perspectiva de la formación y la inserción laboral de jóvenes, versus los condicionantes estructurales del sistema socioeconómico. 4. Existen diferencias en el enfoque de los programas: hay desde los que buscan combinar la acción directa e inmediata con la construcción institucional, hasta los que no toman en consideración este último aspecto y tienden a limitarse a la respuesta coyuntural, a la reacción. 5. En la muestra reseñada en este Informe, los casos de Uruguay y Colombia cuentan con enfoques mucho más integrales y proyectivos que los sugeridos por los casos de otros países. 6. Aún considerando las observaciones hechas a la experiencia de la Provincia de Neuquén, los casos expuestos demuestran que actuando desde cualquier nivel de la administración estatal (nacional, provincial, municipal o micro-local) es posible impulsar el desarrollo de la capacidad local para adelantar programas de formación y empleo de jóvenes. 7. Aunque evidente, la lectura de los casos muestra la necesidad de abordar cada situación particular desde la especificidad de condiciones socioeconómicas y culturales. 8. La aspiración de integrar lo público y lo privado en el tratamiento de los problemas sociales requiere ciertamente de acción a nivel estatal pero también sobre la sociedad civil; el aporte de la sociedad civil sin adecuados niveles de organización y de gestión, y sin proyecto sociopolítico, quedaría restringido a una participación subordinada y marginal.
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Conclusiones
CONCLUSIONES El proceso de descentralización administrativa en América Latina es una realidad irreversible, determinada por tendencias políticas, socioeconómicas y culturales que se manifiestan en forma endógena y que son impulsadas por fuerzas globales. Sin embargo, como todo cambio social, dicho proceso es una realidad compleja y contradictoria. Aunque en cada país toma forma y se desarrolla de forma y con ritmos diferentes dependiendo del particular marco de antecedentes históricos, de su específica estructura económica y social, y de la coyuntura concreta en la que se desenvuelve, todos comparten la tensión que se genera entre las nuevas fuerzas y los rezagos, profundamente anclados, de una historia impregnada de centralismo, no sólo administrativo, sino también político, con expresiones concomitantes en aspectos tales como el caudillismo y el clientelismo en los sistemas políticos, que se nutren y a la vez refuerzan síndromes de dependencia – paternalismo en las relaciones entre estado y sociedad civil. Por ello, el fortalecimiento de los gobiernos locales no es un simple problema administrativo o financiero de transferencia de competencias y recursos desde el nivel central al nivel local del Estado. Son relevantes también factores como la capacidad de la sociedad civil local de organizarse para participar activamente en los procesos de definición y ejecución de políticas de desarrollo y la capacidad de los gobiernos locales para gestionar de manera eficiente y eficaz los procesos tecnocráticos y políticos pertinentes. Finalmente, es cuestión también de la creación de una cultura de concertación y cooperación entre ambas instancias, alrededor de objetivos de desarrollo local compartidos y cuyo logro sea percibido por todos como materia de responsabilidad conjunta.
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No es un asunto fácil, evidentemente. Esto explica las distancias que se constatan entre los discursos de la descentralización y muchas de las realidades locales – probablemente la mayoría – aun cuando se hayan producido grandes decisiones constitucionales y se hayan puesto en práctica importantes mecanismos fiscales dirigidos a reforzar el desarrollo municipal. En otras palabras, lo que está en juego no es simplemente el fortalecimiento de los gobiernos locales sino la generación de procesos integrales de desarrollo local. Por eso parece tan sugestivo el paradigma “ciudad/región competitiva” planteado en la tipificación de enfoques de descentralización que se presentó en nuestro marco de referencia. La adopción de este paradigma implica – precisamente – la toma de decisiones y la ejecución de acciones locales – decisiones concertadas y acciones comprometedoras – con participación de todos los actores de la sociedad civil y el gobierno local. En otras palabras, implica un fortalecimiento institucional integral, desde el cual se generen las condiciones para el aprovechamiento de los recursos locales y para la negociación con otras instancias del Estado, centrales e intermedias. Pero el paradigma de la ciudad/región competitiva, como sabemos, está íntimamente ligado al modelo de desarrollo que se fundamenta en procesos de globalización económica, el que a su vez está mostrando en la realidad que lleva aparejados fenómenos de exclusión social que se superponen a los que vienen como rezago del subdesarrollo predominante en la región latinoamericana, y que conjuntamente se manifiestan, entre otros aspectos, el problema del desempleo juvenil. Esta paradoja – real o aparente – constituye uno de los núcleos temáticos de las conclusiones del presente estudio. En efecto, si la reacción de los gobiernos centrales a los problemas sociales como el del desempleo juvenil se reduce a fórmulas convencionales como las del incremento mecánico del gasto en los 110
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aparatos tradicionales de la formación, aún si están combinadas con procesos de transferencia de parte de esos recursos y de algunas competencias a los gobiernos locales, ello implica presiones sobre su equilibrio fiscal que más temprano que tarde suelen desembocar en la reducción compulsoria del gasto, tanto del directo como del transferido, generando tensiones y desequilibrios en las finanzas locales que se quedan con las nuevas responsabilidades asumidas y sin los recursos prometidos. Tanto más grave, si – como suele suceder – los procesos de transferencia de competencias y recursos no están acompañados de estrategias dirigidas a la modernización institucional en el nivel local, con lo que el gasto público en este nivel simplemente reproduce las ineficiencias y los vicios de los aparatos tradicionales del gobierno central. En conclusión, no puede haber descentralización efectiva sin fortalecimiento del gobierno local, pero no puede haber fortalecimiento del gobierno local sin una modernización institucional que involucre la organización y participación de la sociedad civil en los procesos de gestión del desarrollo y que aúne ambas instancias locales – lo público y lo privado – en proyectos endógenos de desarrollo local, que aprovechen las ventajas competitivas disponibles y que refuercen su capacidad de negociación con otras instancias nacionales y globales. Y este enfoque es tanto más necesario cuanto agudamente se manifiesten las presiones fiscales y las exclusiones sociales asociadas al proceso de cambio en el modelo de desarrollo vigente en la región. Esto es especialmente pertinente para el manejo local de estrategias dirigidas a combatir el desempleo juvenil, sobre las que – como también se adelantó en nuestro marco de referencia – se sabe que requieren de procesos integrales y proyectivos, que comprometan a muchos actores públicos y privados tanto en las acciones remediales como en las preventivas, y que a su vez estén congruentemente articuladas a 111
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proyectos de desarrollo local integral, que alimenten la relación virtuosa de mejoramiento del capital humano y de crecimiento productivo que es indispensable para la superación estructural del desempleo. Las experiencias más exitosas relevadas en este estudio, especialmente la de Medellín-Paisajoven, pero también la de la Intendencia municipal de Montevideo, muestran que cuando se generan arreglos institucionales que integran el gobierno local y las organizaciones de la sociedad civil alrededor de políticas concertadas y en el marco de proyectos estratégicos de desarrollo local, se crean condiciones para que la acción conjunta adquiera características de racionalidad conceptual, eficiencia administrativa y – seguramente – mayor eficacia. Sin detalles adicionales, pero para indicar que no necesariamente el enfoque de desarrollo local debe ir o va ligado a una ideología específica, y que desde diferentes perspectivas y condiciones se pueden alcanzar objetivos congruentes a partir de políticas públicas, conviene señalar que ambas experiencias están vinculadas a gobiernos locales y que indudablemente existen diferencias importantes en sus concepciones sobre la competitividad y la globalización económica. Es claro, también, que las experiencias más exitosas no surgen de un día para otro ni son el producto inmediato de decisiones más o menos lúcidas o bien intencionadas. Dependen mucho de condiciones previas de tipo cultural, político e institucional y suponen igualmente procesos de gestión y de construcción institucional que aprovechan esas condiciones previas y las consolidan, afianzando culturas de cooperación público-privada y construyendo bagajes de conocimiento sistematizado sobre la naturaleza del problema y sobre las estrategias, metodologías e instrumentos para su enfrentamiento, que poco a poco van transfiriéndose a los aparatos de oferta de servicios y dando pie al desarrollo de formas creativas de acción, adaptadas a las condiciones y requerimientos locales. 112
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Otras experiencias relevadas a pesar de sus menores niveles de desarrollo muestran sin embargo que hay un fervor generalizado en la región alrededor de temas como el desarrollo local/regional entendido como responsabilidad propia del mismo ámbito local/ regional, de la necesidad de movilizar y aprovechar los recursos locales – fundamentalmente los de la participación ciudadana – para generar relaciones articuladas entre la sociedad civil y el gobierno local en el enfrentamiento del tema del desempleo juvenil. Lo anterior con distintas manifestaciones, por supuesto: desde la relativamente tímida pero bien enfocada inciativa de la Municipalidad de Asunción, pasando por la experiencia – micro pero práctica – de Chacao, por la propuesta de la Provincia de Neuquén, que parecería tener por lo menos una significación demostrativa de enfoques tradicionales de voluntarismo burocrático-estatista muy alejados del espíritu predominante en los otros casos, hasta el planteamiento de un esfuerzo articulado entre Gobierno central y gobiernos locales para comprometerse en procesos de innovación y aprendizaje que aprovechen experiencias y conocimientos acumulados nacionalmente, como es el caso del proyecto colombiano del Viceministerio de la Juventud con el Banco Mundial. Existe entonces un importante semillero, un buen número de experiencias puntuales o de logros más consolidados, materia prima invaluable para la proposición, difusión e implementación de políticas públicas dirigidas a reforzar la capacidad local para hacer frente a la necesidad de formación para el trabajo y la inserción laboral de jóvenes. Algunas lecciones dejadas por los casos analizados en este estudio, y por tanto útiles como tal, son: 1. Aun a riesgo de caer en repeticiones, debe insistirse en que el fortalecimiento de los gobiernos locales no tiene ni sentido ni viabilidad sin un contexto de participación ciudadana, de 113
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organización de la sociedad civil y de involucramiento conjunto en proyectos de desarrollo local que integren los aspectos institucional, económico, político y cultural. 2. Los procesos de descentralización para la prestación de servicios sociales no pueden ser reducidos a un simple problema de transferencia de recursos y competencias. Deben estar sustentados en políticas y programas dirigidos al reforzamiento de la capacidad institucional en el nivel local/regional. 3. La capacidad institucional mencionada en el punto b. inmediatamente anterior tampoco es un problema puramente tecnocrático sujeto a voluntarismos estatales. Su sustrato indispensable es el desarrollo de culturas y sistemas de participación ciudadana en los terrenos tanto político como de gestión del desarrollo, en sus múltiples dimensiones: diseño, ejecución, veeduría y control, etc. 4. Aunque sin el sustrato señalado precedentemente aún las iniciativas bien intencionadas de gobernantes locales pueden producir logros y aprendizajes nada desdeñables, es grande el riesgo que corren los resultados de ser plenamente desaprovechados por la falta de continuidad o de ser utilizados con oportunismo político inmediato. 5. Suponiendo el cumplimiento de las condiciones antes citadas, la creación de arreglos institucionales articuladores de lo públicoprivado en el nivel local, capaces de una estabilidad y eficacia como la reseñada en el caso-eje de este estudio – Paisajoven – requiere a su vez de ciertas condiciones en su concepción y en su gestión, a saber: • Evitar las trampas de la acción de emergencia y su matiz asistencialista. Esto exige al mismo tiempo la adopción de enfoques integrales y una planeación de largo plazo, las cuales requieren, a su turno, de condiciones organizativas adecuadas para garantizar la estabilidad y la continuidad necesarias. 114
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• Impedir la falsa expectativa de la creación masiva de empleo como objetivo institucional. Pues es innegable que atacar las estructuras del problema del desempleo general es un asunto de crecimiento y desarrollo del aparato productivo y que, si bien arreglos institucionales como los descritos pueden arrojar resultados inmediatos en programas dirigidos a ciertos grupos de población, su objetivo estratégico es la creación de condiciones institucionales adecuadas para introducir cambios fundamentales en las ofertas de formación para el trabajo y en los servicios de apoyo a la inserción laboral de jóvenes. • Estos cambios requieren la participación sistemática de la sociedad civil en asocio con los gobiernos locales que, si bien se genera a partir de una base de condiciones políticas y culturales, posteriormente debe ser instrumentada organizativa y metodológicamente para asegurar su continuidad y su eficacia. Con ella no se pretende sugerir un total rechazo o abandono de los proyectos que propenden a la creación de empleo juvenil; se trata más bien de hacer un llamado para evitar la identificación de esta estrategia puntual y útil como la única o principal capaz de responder al complejo fenómeno del desempleo juvenil y en sentido más amplio, a la exclusión juvenil del actual sistema productivo e incluso de la sociedad misma. Es entonces que el significado real de la experiencia de Paisajoven se hace más evidente pues el llevar adelante un diagnóstico serio de la problemática de los jóvenes en Medellín le permitió comprender que centrarse en el desempleo es simplemente atender un síntoma para dejar de lado el verdadero problema y sus graves raíces. Sin embargo, es indispensable una dosis de gran realismo para establecer el límite en las aspiraciones de la acción de la Corporación dependiendo del contexto y de los medios disponibles. • Consecuentemente, el objetivo estratégico de los citados arreglos institucionales debe orientarse al fortalecimiento institucional de 115
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sus componentes, en especial el de los más débiles, los provenientes de la sociedad civil. Un componente esencial de dicho fortalecimiento institucional es el desarrollo de la capacidad de trabajo en “red” con el objetivo de crear sinergias de conocimiento, de operación y de acción política en el momento en que sea necesario. 6. Inclusive los casos de arreglos institucionales más consolidados enfrentan riesgos y amenazas que no pueden subestimarse: • La amenaza de inestabilidad de los gobiernos locales – producto del juego democrático – introduce factores de incertidumbre extremadamente nocivos. Aunque en el nivel local esta amenaza sólo puede enfrentarse con la acción concertada, pragmática y decidida de los actores de la sociedad civil que hacen parte de los arreglos institucionales, se hace imprescindible la acción reguladora de políticas públicas nacionales que son de gran responsabilidad del Gobierno central. • La amenaza que en el contexto de políticas de ajuste fiscal los gobiernos centrales tiendan a descargar en los gobiernos locales la responsabilidad de la ejecución de los programas, y estos a su vez en los componentes privados de los arreglos institucionales, poniendo en riesgo los logros alcanzados y haciendo retroceder peligrosamente la base de las relaciones de confianza existentes entre la sociedad civil y el Estado tan difíciles de construir. • La amenaza anterior no sólo depende de determinaciones financieras: de por medio se halla la existencia o no de políticas públicas nacionales que reconozcan la importancia estratégica de los arreglos institucionales público-privados en el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales para participar en el enfrentamiento de problemas sociales. • El temor a la corrupción, fenómeno preocupante en muchos países de América Latina pero con niveles y efectos bastante significativos en Colombia, hace que el gobierno central manifieste 116
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cierta reserva en la transferencia de fondos y responsabilidades a los gobiernos locales. La descentralización es un proceso complejo que no se limita al aspecto financiero, sino que involucra una cierta cultura o capacidad de gestión en la región. Si la sociedad no ejerce controles, no fiscaliza la labor de sus gobernantes, es ciertamente bastante probable que la “pérdida” de recursos sea mucho mayor cuando ellos se manejan en el nivel local. Se tiende a crear un círculo vicioso urgente de romper: el Gobierno central duda de la capacidad de administración y gestión que poseen las regiones. La pregunta a plantear entonces, será: pero si las regiones no reciben responsabilidades y medios para resolverlas, ¿cuándo podrán adquirir estas capacidades las mismas que se les exige? • Las políticas públicas no pueden quedarse en el discurso: ellas deben ser objeto de gestión y seguimiento desde el nivel central para asegurar su continuidad y su sostenibilidad. • El tema del papel del municipio y de los actores sociales del nivel local, en temas tales como el de la Formación e inserción laboral de jóvenes, mucho más que un problema local es un problema y una prioridad nacional que exige acciones congruentes y sostenidas en el largo plazo. 7. Los casos analizados, más concretamente el de Medellín-Paisajoven, constituyen experiencias de gran valor y resultados que permiten reforzar procesos análogos que, con distintos grados de claridad y fortaleza, se están adelantando en forma generalizada en América Latina. La difusión y el intercambio de experiencias debe ser una prioridad, tanto en el nivel nacional como en el internacional. En el nivel nacional, en el marco del proyecto de innovación y aprendizaje que comienza a adelantar el Viceministerio de la Juventud con la cooperación del Banco Mundial, Colombia ofrece una muy buena experiencia en el tema de la formación e inserción 117
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laboral de jóvenes: el proyecto “Cinco ciudades colombianas y un proyecto” cuyo seguimiento constituye una oportunidad. 8. En el nivel internacional, las entidades de cooperación bilateral y multilateral tienen un doble y significativo papel por jugar: • en el apoyo a la documentación y sistematización de las experiencias más consolidadas, así como en la evaluación de las mismas, para generar conocimiento transferible; • en la cooperación bilateral, para el apoyo de experiencias concretas en vía de germinación o desarrollo inicial, tal como lo ha hecho la GTZ en el caso Paisajoven; • en la difusión de las experiencias y sus resultados, así como en el impulso a la incorporación de los aprendizajes dejados por éstas en las políticas públicas de los países de la región. 9. Es en la perspectiva antes señalada que el IIPE-UNESCO ha encargado el presente estudio que el consultor espera cumpla con los fines que se propuso al iniciar.
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BIBLIOGRAFÍA Alcaldías de Cali, Cartagena, Cúcuta, Ibagué, Palmira, Pasto y Quibdó. Anteproyectos municipales para la participación en el ‘Proyecto de servicios integrados para Jóvenes’, present ados al Viceministerio de la Juventud por las alcaldías municipales respectivas entre los meses de Junio y Julio de 1998. Alcaldía de Medellín. Plan Estratégico 2015 de Medellín y el Area Metropolitana. La visión y los proyectos. Medellín, 1998. Centurión, Ricardo. Fondo Rotatorio para la capacitación y el empleo: Una experiencia paraguaya. Oficina Municipal de Empleos. Asunción, Paraguay. Octubre de 1998. CIID, Informe del Taller sobre Descentralización y políticas sociales en América Latina. Quito, 28-30 Noviembre, 1994. Documento preparado por Mario Torres. Guzman, Fernando. Lectura del proceso reciente de desarrollo local en el contexto de la globalización económica y la modernización estatal. Manuscrito. Bogotá, Enero de 1999. Hernández, Juan Carlos. La Corporación Paisajoven – Concertación que se traduce en hechos. Policopiado. Medellín, s.f. Ministerio de Educación Nacional – Viceministerio de la Juventud, Colombia. Programa Servicios integrados para jóvenes. Banco Mundial. Información general. Borrador de Trabajo. Policopiado. Bogotá, Octubre de 1997. Paisajoven. “Viviendo la concertación”. Provincia del Neuquén, Dirección Provincial de Municipalidades. Programa Jóvenes Emprendedores. Fase II. Octubre de 1998. Ramírez G., Jaime. El Plan Nacional para el desarrollo de la microempresa de Colombia. Un análisis desde la perspectiva institucional. OIT, Lima, 1997. Varelo, Marisela. Trabajando en Chacao: Un reto municipal en la lucha contra la pobreza y para la integración social. Alcaldía de Chacao. Policopiado. IIPE-UNESCO/Fundación POLAR. Caracas, 24-25 de Septiembre de 1996. 119
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Publicaciones y documentos del IIPE
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha publicado más de 1.200 títulos de libros y documentos sobre los diferentes aspectos de la planificación de la educación. Estas figuran en un catálogo completo que trata de los siguientes temas:
El planeamiento de la educación y su contexto general Estudios generales – contexto del desarrollo Administración y gestión de la educación Descentralización – participación – educación a distancia – carta escolar – docentes Economía de la educación Costos y financiamiento – empleo – cooperación internacional Calidad de la educación Evaluación – innovaciónes – supervisión Distintos niveles de educación formal Del nivel de educación primaria al superior Estrategias alternativas para la educación Educación permanente – educación no-formal – grupos desfavorecidos– educación de mujeres
Para obtener el catálogo, diríjase a la Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE
[email protected] Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientes se pueden consultar en el sitio web: http://www.unesco.org/iiep
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Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), creado por la UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigación avanzada en el campo de la planificación de la educación. El financiamiento del IIPE está asegurado por la contribución de la UNESCO y por donaciones de los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados Miembros que han brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundo mediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formación e investigación interesadas de los Estados Miembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa y presupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatro miembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como por algunos de sus organismos especializados e institutos. Presidente: Dato’Asiah bt. Abu Samah (Malasia) Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia. Miembros designados: Torkel Alfthan Jefe, Unidad de Políticas de Formación y Empleabilidad, Programa de Desarrollo de Capacidades, Oficina Internacional del Trabajo (OIT) Ginebra, Suiza. Eduardo A. Doryan Vice-Presidente, Red de Desarrollo Humana (HDN), Banco Mundial, Washington D.C., EEUU. Carlos Fortín Director General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza. Edgar Ortegón Co-ordinador de ILPES y Encargado de Relaciones con la Oficina del Secretario Ejecutivo del CEPAL, Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile. Miembros elegidos: José Joaquín Brunner (Chile) Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile. Klaus Hüfner (Alemania) Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania. Faïza Kefi (Túnez) Ministra del Medio Ambiente, Ariana, Túnez. Teboho Moja (Sudáfrica) Profesora visitante, Universidad de Nueva York, Nueva York, EEUU. Teiichi Sato (Japón) Asesor Especial del Ministro de Educación, Ministerio de Educación, Ciencia y Deportes, Tokyo, Japón. Tuomas Takala (Finlandia) Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia. Michel Vernières (Francia) Profesor, Universidad de París I, Panteón-Sorbona, París, Francia. Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al: Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9, rue Eugène Delacroix, 75116, París, Francia.
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